GEMEENTE EN RECHT
Gemeente en recht Wegwijzer voor beleidsmedewerkers bij de gemeente
Y.M. Denissen-Visscher G.J.J. van den Hof
Gemeente en recht 1e druk: 2012 ISBN: 978 94 91073 46 5 NUR: 820 Copyright © 2012 Berghauser Pont Publishing, Amsterdam Uitgever: Berghauser Pont Publishing/drs. R.D. Berghauser Pont Boekverzorging: Zedline Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd of opgeslagen op welke wijze dan ook, zonder voorafgaande schriftelijke goedkeuring van de uitgever. De bij toepassing van art.16B en 17 Auteurswet 1912 wettelijk verschuldigde vergoedingen wegens fotokopiëren, dienen te worden voldaan aan de Stichting Reprorecht, Postbus 3051, 2130 KB Hoofddorp. Voor het overnemen van een gedeelte van deze uitgave in bloemlezingen, readers en andere compilatiewerken op grond van art. 16 Auteurswet 1912 dient men zich tevoren te wenden tot: Berghauser Pont Publishing, Postbus 14580, 1001 LB Amsterdam. Hoewel uiterste zorg is besteed aan de inhoud van dit handboek, aanvaarden de uitgever en redactie geen aansprakelijkheid voor onvolledigheid of onjuistheid of voor gevolgen daarvan.
voorwoord
v
Voorwoord Er zijn boeken over beleid. En er zijn boeken over recht. Maar er zijn maar weinig boeken waar de beleidspraktijk en het recht samen worden beschreven. Gemeente en recht is zo’n boek. Speciaal geschreven voor beleidsmedewerkers bij de gemeente. Met een beknopte beschrijving van de theorie van het bestuursrecht. Het rechtsgebied waar je als beleidsmedewerker bij de gemeente steevast te maken krijgt. En met herkenbare cases uit de gemeentelijke praktijk waar de hand van de beleidsmedewerker duidelijk zichtbaar is. Een boek waarmee je als beginnend beleidsmedewerker snel thuis raakt in de materie en waardoor je ideeën kunt opdoen voor eigen beleidsstrategieën. Maar ook een prettig en overzichtelijk naslagwerk. Echt een handig boek dus. Veel leesplezier en inspiratie gewenst! Y.M. Denissen-Visscher G.J.J. van den Hof Enschede, juli 2012
vi
GEMEENTE EN RECHT
Aan dit boek hebben meegewerkt: • • • •
• •
• •
•
•
Ing. R.M. Ammerlaan, strategisch adviseur DHV (casus Kadernota Veiligheid) W. Assenberg, beleidsadviseur veiligheid, gemeente Lelystad (casus Kadernota Veiligheid) W.A. Bakker, afdelingshoofd Financiën en Belastingen van de gemeente Apeldoorn (casus Binnenstedelijke herstructurering) R. van Binsbergen, Mr R. van Binsbergen, senior beleidsadviseur bij de Directie Openbare Orde en Veiligheid Bestuursdienst Amsterdam (casus Handhaving openbare orde) Drs. L. Claessens, beleidsmedewerker gemeente Almelo (casus Geluksbudget) Mr. Yvonne Denissen-Visscher, Docent Academie Bestuur en Recht en senior onderzoeker bij de kenniskring Gebiedsontwikkeling en Recht van Saxion (hoofdstuk 1 en 2, Inleiding Deel 2, casus Handhaving openbare orde en eindredactie) Drs. M. Hobert, beleidsmedewerker gemeente Almelo (casus Huisverbod) Dr. Mr. John van den Hof, lector Gebiedsontwikkeling en Recht, Saxion en senior jurist bij DHV BV, Amersfoort (hoofdstuk 4 en casus Kadernota Veiligheid) Mr. R. Osterwald, senior juridisch adviseur bij de Directie Juridische Zaken van de Bestuursdienst, gemeente Amsterdam (casus Handhaving openbare orde) M.J.M. Wiefferink, Docent Academie Bestuur en Recht en Ruimtelijke Ontwikkeling en Bouw, tevens onderzoeker bij de kenniskring Gebiedsontwikkeling en Recht van Saxion (hoofdstuk 3 en casus Binnenstedelijke herstructurering)
inleiding
vii
Inleiding Als beleidsmedewerker bij een gemeente word je met veel dingen tegelijk geconfronteerd. Je moet je verdiepen in de gemeentelijke organisatiestructuur en in de ambtelijke verhoudingen. Je moet kennis hebben van je vakgebied en weten wat er speelt in de gemeente. Het ontwikkelen van beleid vraagt om creativiteit maar bovenal om inzicht. En ten slotte moet je weten hoe het bestuursrecht werkt. De regelgeving bevat namelijk beleidsinstrumenten zoals besluiten, subsidies en privaatrechtelijke instrumenten, maar ook instrumenten om het beleid te handhaven en normen voor het handelen door de overheid. Voor een beginnend beleidsmedewerker is dit allemaal niet eenvoudig te doorgronden. Hoe vorm je je snel een goed beeld van de bestuurlijke taken en bevoegdheden van een gemeente? Welke mogelijkheden zijn er om de uitvoering van die taken vorm te geven? Hoe kun je gericht beleid ontwikkelen en hoe zorg je ervoor dat dit kan worden uitgevoerd? Gemeente en recht is een praktijkgids bedoeld voor beginnende beleidsmedewerkers bij een gemeente. Het boek bestaat uit twee delen. Het eerste deel bevat een compacte beschrijving van het algemeen en bijzonder bestuursrecht, de gemeentelijke organisatie, de financiële aspecten van de gemeentelijke bestuurspraktijk en privaatrechtelijke aspecten. Veel gebruikte begrippen worden uitgelegd en het geheel wordt verduidelijkt met voorbeelden uit de praktijk. Het tweede deel bestaat uit vijf waargebeurde cases die aansluiten bij de meest voorkomende beleidsvelden. De cases vormen een beschrijving van een probleemsituatie die uitmondt in een (beleids) voorstel aan de gemeenteraad, het college van burgemeester en wethouders of de burgemeester. Behalve de context en de betrokken actoren worden ook de relevante feiten in relatie tot de juridische kaders beschreven en natuurlijk (want daar draait het allemaal om) de rol en activiteiten van de beleidsmedewerker in het proces.
viii
GEMEENTE EN RECHT
Leeswijzer Alle begrippen die in het eerste deel worden uitgelegd zijn in de kantlijn aangegeven en opgenomen in het trefwoordenregister. Een deel van de begrippen komt terug in de cases in het tweede deel, waarbij in de kantlijn wordt verwezen naar de desbetreffende (sub) paragraaf in het eerste deel. Praktijk en theorie kunnen via het trefwoord gemakkelijk aan elkaar worden gelinkt. De activiteiten van de beleidsmedewerker gedurende het beleidsproces zijn telkens overzichtelijk samengevat in kaders. Bij enkele cases zijn ter verduidelijking bestaande documenten toegevoegd. Ook worden leer- en aandachtspunten genoemd en verdiepende vragen gesteld. Op deze manier bieden de cases de beginnend beleidsmedewerker inzicht in zijn rol binnen beleidsprocessen bij de gemeente. Ook kunnen ze dienen als voorbeeld voor het opstellen van een eigen (beleids)voorstel in een vergelijkbare praktijksituatie.
inhoud
ix
Inhoud Voorwoord Inleiding
v vii
Deel I
Theoretisch kader
1
1 1.1 1.1.1 1.1.2 1.1.3 1.1.4 1.2 1.2.1 1.2.2 1.3 1.3.1 1.3.2
De gemeente in het Nederlands staatsbestel De gemeente als decentrale overheid De positie van gemeenten in Nederland Wetgeving op alle overheidsniveaus Bestuur Rechtspraak De gemeentelijke organisatie Inrichting van de gemeente Samenwerking binnen de gemeente Spelregels en instrumenten Bevoegdheden van bestuursorganen Spelregels voor het openbaar bestuur
3 3 4 6 10 16 18 18 21 26 26 31
2 2.1 2.1.1 2.1.2 2.1.3 2.2 2.2.1 2.2.2 2.2.3 2.3 2.3.1 2.3.2 2.3.3 2.4 2.4.1
De gemeente aan het werk Verkeer tussen burgers en bestuursorganen Algemene beginselen van behoorlijk bestuur Openbaarheid van bestuur Dienstverlening door gemeenten Regelgeving en beleid Verordeningen en nadere regels Bestemmingsplan Beleid Beschikkingen Soort en strekking van een beschikking Totstandkoming van een beschikking Intrekking of wijziging van een beschikking Rechtsbescherming bij besluiten Inspraak
39 39 39 42 43 44 45 47 47 49 49 51 54 55 55
x
GEMEENTE EN RECHT
2.4.2 2.5 2.5.1 2.5.2
Bezwaar en beroep Handhaving Preventieve en repressieve handhaving Organisatie van de handhaving
57 62 62 65
3 3.1 3.2 3.2.1 3.2.2 3.2.3 3.3 3.4 3.5 3.5.1 3.5.2 3.5.3
Financiële aspecten van de gemeente De basis voor gemeentefinanciën Inkomsten van een gemeente Gemeentefonds Specifieke uitkeringen Eigen inkomsten De gemeentelijke uitgaven Financiële cyclus van een gemeente Financiële situatie Financieel toezicht op gemeenten Rekenkamer De financiële positie van gemeenten
71 71 73 73 76 77 81 85 91 91 93 93
4 4.1 4.2 4.3
Gemeente en privaatrecht Gebruik van privaatrecht Privaatrecht of publiekrecht: de doorkruisingsleer Gebruik van het privaatrecht door gemeenten als grondeigenaar Bevoegdhedenovereenkomsten Handhaving via het privaatrecht Afsluiting
4.4 4.5 4.6
99 100 103 111 116 118 121
inhoud
Deel II
xi
Beleid in de praktijk
123
Inleiding
125
Casus Handhaving openbare orde
133
Casus Binnenstedelijke herstructurering Bijlage casusbeschrijving: Aankondiging van een gegunde opdracht
151
Casus Huisverbod Bijlage casusbeschrijving: Voorstel Regionaal College werkproces Huisverbod Bijlage casusbeschrijving: Collegevoorstel mandaatregeling
162 169 179
181
Casus Geluksbudget Bijlage casusbeschrijving: B&W nota Gemeente Borne d.d. 31 oktober 2011
183 193
Bijlage casusbeschrijving: Geanonimiseerde subsidiebeschikking Gemeente Almelo
199
Leerpunten en discussievragen bij de cases Huisverbod en Geluksbudget
201
Casus Kadernota Veiligheid
205
Aanbevolen literatuur en websites
213
Trefwoordenregister
215
xii
GEMEENTE EN RECHT
Gebruikte afkortingen AB ABRvS AMvB APV Awb B&W BBV BCF Boa Bro BW CBB CdK CRvB Fvw Gemw GS Gw HR Mor NJ OZB PS TvB UWV VNG Wabo Wgr Wm Wmo WOZ Wro Wwb
Administratiefrechtelijke beslissingen Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State Algemene Maatregel van Bestuur Algemene Plaatselijke Verordening Algemene wet bestuursrecht Burgemeester en wethouders Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten BTW-compensatiefonds Buitengewoon opsporingsambtenaar Besluit ruimtelijke ordening Burgerlijk Wetboek College van Beroep voor het Bedrijfsleven Commissaris van de Koning(in) Centrale Raad van Beroep Financiële-verhoudingswet Gemeentewet Gedeputeerde Staten Grondwet Hoge Raad Ministeriele regeling omgevingsrecht Nederlands juristenblad Onroerendezaakbelasting Provinciale Staten Tijdschrift voor Bestuursrecht Uitvoeringsinstituut werknemersvoorzieningen Vereniging van Nederlandse gemeenten Wet algemene bepalingen omgevingsrecht Wet gemeenschappelijke regelingen Wet milieubeheer Wet maatschappelijke ondersteuning Waarde van een onroerende zaak Wet ruimtelijke ordening Wet werk en bijstand
Deel I Theoretisch kader
2
GEMEENTE EN RECHT
de gemeente in het nederlands staatsbestel
1
3
De gemeente in het Nederlands staatsbestel Auteur: Y.M. Denissen-Visscher
Inleiding Gemeenten hebben een geheel eigen rol in Nederland en eigen bevoegdheden om hun gemeentelijke taken uit te voeren. Afhankelijk van het doel dat men wil bereiken moet richting worden gegeven aan het handelen van de gemeentelijke overheid. Dit gebeurt door het ontwikkelen van gemeentelijk beleid. Het is belangrijk om daarbij voor ogen te houden welke positie de gemeente inneemt in het Nederlands staatsbestel en welke mogelijkheden een gemeente heeft voor de uitvoering van zijn taken. Het eerste hoofdstuk van deze praktijkgids gaat over het instituut gemeente. In paragraaf 1.1 wordt de gemeente als decentrale overheid beschreven waarbij we tevens ingaan op wetgeving, bestuur en rechtspraak. Paragraaf 1.2 geeft een beeld van de gemeentelijke organisatie, de samenwerking tussen de verschillende organen en van de ambtelijke organisatie. In paragraaf 1.3 worden de instrumenten besproken die de gemeente ter beschikking staan bij het uitoefenen van de gemeentelijke taken en de spelregels waaraan de gemeente zich moet houden.
1.1
De gemeente als decentrale overheid
Om een goed beeld te geven van de gemeente als decentrale overheid schetsen we in subparagraaf 1.1.1 eerst de positie die gemeenten in Nederland innemen, waarbij we ingaan op de begrippen openbaar lichaam en legaliteitsbeginsel. In subparagraaf 1.1.2 beschrijven we in het kort de wetgeving in Nederland, waarbij we speciale aandacht besteden aan regelgeving door gemeenten. Subparagraaf 1.1.3 gaat over bestuur. Hierin komen achtereenvolgens aan de orde het juridisch kader van het bestuursrecht, beleid, autonomie en medebewind, samenwerking met andere gemeenten en het vormen van een regionale uitvoeringsdienst. In subparagraaf 1.1.4 gaan we kort in op de rechtspraak.
4
1.1.1
GEMEENTE EN RECHT
De positie van gemeenten in Nederland
Nederland is een decentrale eenheidsstaat. Dit is in 1848 door toedoen van minister Thorbecke in de Grondwet (Gw) vastgelegd. Via wetgeving, bestuur en rechtspraak oefent de staat invloed uit op zijn burgers. Om te voorkomen dat de macht van de staat zich concentreert bij een overheidsorgaan is deze gespreid over de centrale overheid en de decentrale overheden. De centrale overheid bewaakt de eenheid van de staat. Provincies, gemeenten en onder andere waterschappen vormen het openbaar bestuur voor het decentrale grondgebied of taakgebied waarvoor zij zijn ingesteld. De decentrale overheden kunnen zo inspelen op de omstandigheden in het deel van Nederland waarvoor zij verantwoordelijk zijn en op de belangen die hierbij aan de orde zijn. Een ander voordeel is dat de dienstverlening aan de burger op decentraal niveau het meest effectief kan worden vormgegeven en dat beïnvloeding en controle door of namens de burger relatief eenvoudig is. De overheid behartigt het algemeen belang, dat wil zeggen, dat wat in het belang is van de meeste burgers en van de staat als geheel zoals veiligheid, gezondheid, welzijn, werkgelegenheid, onderwijs en het gebruik van de ruimte. Gemeenten hebben een regierol op hun eigen grondgebied. Provincies vormen een bestuurslaag tussen de centrale overheid (rijksoverheid) en de gemeenten en behartigen belangen die de gemeentegrenzen overschrijden. Voorbeeld 1.1 Bij de ruimtelijke ordening is het uitgangspunt ‘decentraal wat kan, centraal wat moet’. Gemeenten zijn volgens de Wet ruimtelijke ordening bevoegd (en verplicht!) om de indeling en het gebruik van de ruimte op hun gemeentelijk grondgebied te regelen en naleving van de regels te handhaven. Wanneer er sprake is van een provinciaal belang, zoals spreiding van bedrijventerreinen, ligt de verantwoordelijkheid bij de provincie. Bij een nationaal belang, zoals de aanleg van een rijksweg, ligt de verantwoordelijkheid bij de rijksoverheid.
