A
gemeente Eindhoven
Raadsnummer
14R5866
Inboeknummer
14bst00853
Beslisdatum B&W 6 mei 2014 Dossiernummer
14.19.452
Raadsvoorstel Financieringsopgave en - constructie Integrale Onderwijs Huisvesting Opgave (IHP) Inleiding De wettelijke opgave voor de gemeente om te voorzien in passende onderwijshuisvesting voor Voortgezet Onderwijs, (Voortgezet)Speciaal Onderwijs en Primair Onderwijs - VO, (V)SO en PO - is in cocreatie met de schoolbesturen opgepakt en heeft geleid tot een duurzaam en pragmatisch uitvoeringsprogramma IHP waarin het met name gaat om de transformatie van panden in plaats van nieuwbouw en tijdelijke huisvesting. Schoolbesturen en gemeente vinden het belangrijk kinderen in een passende omgeving goede opleidingskansen te bieden zodat zij later een perfecte match vormen met de arbeidsmarkt. Op 25 maart 2014 stemde u in met dit programma en vernam u de investeringsopgave die hieruit voortvloeit. Volgens afspraak leggen we u nu, binnen twee maanden, de investeringsopgave inclusief de financieringsconstructie met bijbehorende risico’s en begrotingsconsequenties voor (bijlage raadsvoorstel en besluit 24-03-2014). Tevens wordt u een voorstel voorgelegd ten aanzien van de samenwerkingsovereenkomst met het VO, (V)SO met inzicht in de risico’s.
b b
Wettelijke taak De gemeente heeft de zorgplicht voor het passend huisvesten van leerlingen van het Primair en Voortgezet Onderwijs, (Voortgezet) Speciaal Onderwijs. Kerntaak gekoppeld aan het werkprogramma van het college Gemeente en schoolbesturen delen het benodigde programma onderwijshuisvesting.
Doelstelling Vaststellen van de investeringsopgave en de financiering van de investeringsopgave ten behoeve van het uitvoeringsprogramma onderwijshuisvesting PO en VO, (V)SO.
A
Raadsnummer
14R5866
Voorstel 1. a) In te stemmen met de uit het uitvoeringsplan voortvloeiende reële en zowel collectief als per individuele opgave, taakstellende investeringsopgave: - Van € 90 miljoen tot 2034 voor het Voortgezet Onderwijs, (Voortgezet) Speciaal Onderwijs, - Van maximaal € 85 miljoen tot 2034 voor het Primaire Onderwijs, welke opgave voor 1 januari 2015 nog met business cases onderbouwd wordt. b) Direct aan de onderwijshuisvesting gekoppelde uitname uit het gemeentefonds door het Rijk (zoals BUMA), 1 op 1 te korten in de door ons beschikbaar gestelde investeringsmiddelen. En in dat geval in overleg en in co-creatie met schoolbestuur, te komen tot een financieel en inhoudelijk passende oplossing. 2. a) Instemmen met het nu meest duurzame en financieel/inhoudelijk meest gunstigste IHP-scenario en hiervoor structureel €2,75 miljoen tegen een omslagrente van 3,75%, op te nemen in de Kadernota, Begroting 2015-2018 b) Voor nu instemmen met financiering van onderwijshuisvesting via de interne gemeentelijke financieringsmethode, maar de optie openhouden voor andere financieringsvormen. c) de jaarlijkse indexering van het beschikbare budget voor onderwijshuisvesting koppelen aan het accres van de algemene uitkering. d) het beschikbare budget voor rente & afschrijving binnen de onderwijsbegroting vanaf 2016 te fixeren 3. Instemmen met het instellen van een egalisatiereserve met als doel de toekomstige tekorten in het budget onderwijshuisvesting op te vangen: - De voeding van de reserve wordt gevormd door de jaarlijkse overschotten binnen de (geïndexeerde) onderwijsbegroting in eerdere jaren en door verkoopwinsten van schoolpanden - Onttrekking van de reserve vindt plaats op het moment dat de kosten hoger zijn dan de beschikbare middelen in de begroting. - Maximale omvang van de reserve dient gerelateerd te zijn aan de toekomstige investeringsopgave, waarbij dit jaarlijks gemonitord wordt. 4. Instemmen met de inliggende concept samenwerkingsovereenkomst IHP VO, (V)SO onder het uitgangspunt dat direct aan de onderwijshuisvesting gekoppelde uitname uit het gemeentefonds door het Rijk (zoals BUMA), dit 1 op 1 te korten in de door ons beschikbaar gestelde investeringsmiddelen. 5. Het college opdracht geven om: - a) de samenwerkingsovereenkomst IHP VO, (V)SO conform bijlage af te sluiten met de schoolbesturen van het VO, (V)SO en parallel hieraan ook de individuele samenwerkingsovereenkomst van de beoogde fusieschool van het Christiaan Huygens College locatie Broodberglaan met het Bisschop Bekkers Lyceum onder bevoegd gezag van Stichting Eindhovens Protestants Voortgezet Onderwijs uit te werken
2
A
Raadsnummer
14R5866
-
b) de raad te informeren over de voortgang van de besluitvorming van de samenwerkingsovereenkomst IHP VO, (V)SO - c) de concept samenwerkingsovereenkomst PO verder uit te werken en dit uiterlijk 1 januari 2015 voor te leggen aan de raad. Hierin het effect wetswijziging groot onderhoud PO meenemen. 6a. Kennisnemen van de algehele conclusies van PwC dat de keuze om het IHP onderdeel te laten zijn van het gemeente brede budget en financieringsplan, een logische is. 6b. De adviezen van PwC borgen in de gemeentelijke organisatie 6c. Kennisnemen van de reacties van PwC op de ambtelijke beantwoording van de gestelde raadsvragen
Argumenten 1.1 De investeringsopgave uitvoeringsprogramma IHP is een wettelijke verantwoordelijkheid gemeentebestuur In het op 25 maart 2014 aan u voorgelegde raadsvoorstel ‘Integrale onderwijshuisvestingsopgave’ is de achtergrond van de benodigde investering voor het uitvoeringsprogramma IHP aan u voorgelegd. Kort gezegd heeft deze te maken met een verouderd gebouwenbestand VO, (V)SO en een aanzienlijke huisvestingsopgave voor het PO. Maar ook met de Buma gelden: de gemeente krijgt per januari 2015 Eindhoven naar verwachting ruim € 3,7 miljoen minder in het Gemeentefonds voor onderwijshuisvesting. De gemeente is wettelijke verantwoordelijk voor de huisvestingsopgave onderwijs. Maar omdat deze opgave belangrijk is voor zowel de jeugd als de samenleving, hebben gemeente en schoolbesturen in Eindhoven besloten deze taak gezamenlijk op te pakken. Met de kennis van nu hebben we een realistisch beeld van de investeringsopgave waarvoor we staan. Met de schoolbesturen VO, (V)SO is overeenstemming bereikt over het uitvoeringsprogramma VO, (V)SO en het hiervoor benodigde taakstellende investeringsbedrag van € 90 miljoen tot 2034. Het voor het PO benodigde bedrag voor transformatie, upgrade en uitbreiding (exclusief het niet onderwijsgedeelte SPIL-centra) bedraagt vooralsnog € 85 miljoen tot 2034. Dit bedrag voor het PO betreft een raming omdat er voor 1 januari 2015 nog business cases worden uitgewerkt. De totale investeringsopgave tot 2034 bedraagt taakstellend € 225 miljoen, waarvan € 50 miljoen reeds gevoteerde kredieten. Schematisch ziet dit er als volgt uit:
3
A PO € 202 miljoen zonder SPIL VO, (V)SO € 205,4 miljoen, inclusief VMBO’s Totaal
Raadsnummer
Openstaande Balanswaarde schoolgebouwen kredieten ( Grondslag kapitaallasten) € 92 miljoen € 25 miljoen
14R5866
Investeringen (IHP)
€ 85 miljoen (zonder SPIL)
€ 34 miljoen
€ 25 miljoen
€ 90 miljoen
€ 126 miljoen
€ 50 miljoen
€ 175 miljoen
Investeringen buiten onderwijsbegrot ing SPIL grondslag € 25 miljoen VMBO’s incidenteel € 56,4 miljoen (alleen de directe investeringen)
1.2 Wijzigingen investeringsopgave IHP De nu opgestelde investeringsopgave is gebaseerd op de huidige wet- en regelgeving, prijsniveau, leerlingenaantallen etc.. Deze uitgangspunten kunnen in de loop der tijd wijzigen waardoor een aanpassing van de opgave nodig is. In een gezamenlijke jaarlijkse bespreking in het LEA zal het uitvoeringsprogramma jaarlijks herbevestigd of herijkt worden als gevolg van wijzigingen in uitgangspunten en trendbreuken. Uitgangspunt hierbij is dat we problemen niet bij elkaar over de schutting gooien, maar gezamenlijk verantwoordelijkheid nemen. Dit zijn we met de schoolbesturen overeengekomen en wordt opgenomen in de samenwerkingsovereenkomst. Binnen de kaders van de algemene Samenwerkingsovereenkomst dient er per project overeenstemming te komen over de investering- en financieringsopgave met het direct betrokken schoolbestuur. Dit stelt elk schoolbestuur in staat samen met ons de bij hun eigen situatie passende oplossing te vinden. Maar projecten en investeringsopgaven van andere schoolbesturen zijn daarvan niet afhankelijk. De uitwerking van de gezamenlijk door schoolbesturen en gemeente in het IHP vastgelegde concrete opgave voor een schoolgebouw, is een zaak tussen de gemeente en het direct betrokken schoolbestuur. Dit geldt ook voor de concrete investeringsopgave behorend bij dat schoolgebouw. Direct aan de onderwijshuisvesting gekoppelde uitname uit het gemeentefonds door het Rijk (zoals BUMA), zullen 1 op 1 worden gekort in de door ons beschikbaar gestelde investeringsmiddelen. En in dat geval in overleg en in co-creatie met schoolbestuur, te komen tot een financieel en inhoudelijk passende oplossing.
4
A
Raadsnummer
14R5866
1.3. IHP investeringsopgave heeft effect op de vastgestelde uitgangspunten ‘Sturen op Normen’ Voor het sturen op normen zijn bij de kadernota 2014-2017, 4 domeinen gedefinieerd: flexibiliteit, weerbaarheid, stabiliteit en wettelijke kaders. Het IHP voorstel raakt de volgende indicatoren: Flexibiliteit: kapitaallastennorm en beïnvloedbaarheid begroting, Weerbaarheid: verhouding vaste activa-leningen, Wettelijke kaders: kasgeldlimiet en renterisiconorm. De vaste activa zullen toenemen door het in eigen huis houden van onderwijshuisvesting. Ook de leningen zullen hierdoor toenemen. Bij het aantrekken van leningen hanteren we totaalfinanciering. Totaalfinanciering houdt in dat niet voor iedere investering, separaat een lening wordt afgesloten. Maar dat investeringen worden gefinancierd vanuit het totaal van eigen vermogen (reserves) en het lang vreemd vermogen (aangetrokken leningen). In algemene zin raakt onderwijshuisvesting ook de kasgeldlimiet en de renterisiconorm. Als de leningen niet voor een rentevastperiode van 50 jaar worden aangetrokken, dan leidt dit tot renterisico. Bij het afsluiten van leningen moeten we de looptijd zodanig afstemmen, dat de risico norm niet wordt overschreden als we tot herfinanciering over moeten gaan. De kapitaallastennorm van de gemeente Eindhoven is door de gemeenteraad bepaald op 10% van het begrotingstotaal. De kapitaallastennorm, op basis van de gewijzigde begroting 2014, komt uit op circa 9,6% in 2014. En daarmee blijven we binnen de norm. Door de extra investeringen uit het IHP neemt het aandeel t.o.v. de totale begroting toe en zal in 2029 (het topjaar qua kapitaallasten) uitkomen tussen 10% en 10,5%. De kapitaallasten van IHP stijgen langzaam tot maximaal 6 miljoen extra in 2029 t.o.v. 2014. Dit afgezet tegen de totale begroting van bijna 800 miljoen geeft een beperkte stijging van de kapitaallastennorm. De kapitaallasten worden medebepaald door de ontwikkeling van overige gemeentelijke investeringen. Omdat het vaak gaat om vervangingsinvesteringen is het te verwachten dat de kapitaallasten niet snel zullen afnemen. Dit kan wel door bijvoorbeeld verkoop van gebouwen. Dan nemen kapitaallasten af (indien er een boekwaarde aanwezig is), wat weer een dalend effect heeft. Samenvattend balanceren we de komende 15 tot 20 jaar, onder de huidige omstandigheden, rond de door de raad vastgestelde kapitaallastennorm van 10%. En hebben we het maximum bereikt. Door ons te commiteren aan een lange looptijd van 50 jaar is de sturing op kapitaallasten moeilijker. De gemeente is echter wettelijk verantwoordelijk voor de huisvestingsopgave onderwijs. In het belang van zowel de jeugd als de samenleving, hebben gemeente en schoolbesturen in Eindhoven besloten deze taak gezamenlijk op te pakken. Door deze co-creatie waarbij duurzame transformatie van schoolgebouwen centraal staat, zijn we in staat om de benodigde investeringsvolume, ten opzichte van de optie (vervangende) nieuwbouw, fors te beperken.
5
A
Raadsnummer
14R5866
Scenario handhaven huidige onderwijsverordening 2.1 Handhaven huidige onderwijsverordening Als we de huidige onderwijsverordening handhaven kunnen we binnen de huidige voor onderwijshuisvesting beschikbare middelen in de begroting geen invulling geven aan onze zorgplicht. Dit komt omdat de gemeentelijke budgetten, na afroming van de Buma korting (vanaf 2015), al opgaan aan de huidige verplichtingen voor de bestaande bouw, de al gevoteerde kredieten en overige kosten als verzekering en OZB. Het hanteren van deze optie sluit niet aan op ons idee van cocreatie, dat gemeente en schoolbesturen samen besluiten nemen op basis van de totale onderwijshuisvestingsopgave voor de stad omdat er enkel afzonderlijke situaties worden gehonoreerd. In deze optie is er alleen (vervangende) nieuwbouw en huisvesting mogelijk per individuele school, terwijl duurzame oplossingen voor de stad wenselijk zijn. Financieel betekent dit bij deze optie dat met ingang van 1 januari 2015 de huidige budgetten niet toereikend zijn om de bestaande onderwijshuisvesting te bekostigen. Hierbij houden we nog geen rekening met nieuwe investeringen die op ons afkomen op basis van de vigerende onderwijshuisvestingsverordening. Schematisch ziet dit er als volgt uit: Bedragen x € 1.000 Beschikbare vrije ruimte BUMA1) Nieuwe nieuwbouw aanvragen (i.p.v. transformatie)2) Ruimte/tekort3)
2014 1.379
2015 1.561
2016 1.233
2017 e.v. 1.240
0 - Pm.
-3.715 - Pm.
-3.715 - Pm.
-3.715 - Pm.
+ 1.379 - pm
- 2.154 - pm
- 2.482 – pm.
- 2.475 – pm.
1)
De BUMA-korting treedt in werking op 1 januari 2015. Vooralsnog gaan we er vanuit dat de BUMA-
korting voor de gemeente Eindhoven, € 3,715 miljoen bedraagt. Met de publicatie van de Mei-Circulaire 2014, wordt duidelijk wat de exacte omvang van de korting zal zijn. 2)
Ten opzichte van het IHP scenario (zie paragraaf 3.2) zal het benodigd investerings-volume hoger
uitvallen, omdat er op basis van de vigerende onderwijshuisvesting, vaker een beroep op nieuwbouwvergoeding zal worden gedaan, i.p.v. financieel gunstigere transformaties. 3)
Het tekort vanaf 2015 dient sowieso in de kadernota opgenomen te worden om de lopende zaken te
kunnen bekostigen. Want in deze optie komen de BUMA middelen niet beschikbaar. Voor nieuwe aanvragen is een pm. post opgenomen en zijn geen financiele middelen beschikbaar.
6
A
Raadsnummer
14R5866
Scenario IHP 2.2 Financieringsopgave IHP uitgaande van een begroting van 18,8 miljoen In de begroting is jaarlijks 18,8 miljoen vrijgemaakt voor onderwijshuisvesting, exclusief de investeringen voor de drie VMBO’s en de bouw van de ISE. Hierbinnen moet de investeringsopgave IHP gestalte krijgen en dienen de volgende betalingen gedaan te worden (zie ook argument 2.1): - de kapitaallasten voortvloeiende uit de balanswaarde van de schoolgebouwen ad. 126 miljoen euro, - de totale investeringsopgave tot 2034 ter hoogte van 225 miljoen euro bestaande uit: i. de al gevoteerde kredieten, 50 miljoen euro, ii. de IHP investeringsopgaven, 175 miljoen euro, - zaken als de verzekeringen, de OZB, tijdelijke huisvesting en huurkosten. Verder staat ons per januari 2015 door de motie Buma een structurele korting op het Gemeentefonds van 3,7 miljoen euro te wachten voor onderwijshuisvesting. Het geld wordt overgeheveld naar de scholen in het primair en voortgezet onderwijs en (voortgezet) speciaal onderwijs. We weten nog niet exact om welk bedrag het gaat en onder welke voorwaarden dit gebeurt. De wijze waarop we dit procesmatig oplossen, is opgenomen bij paragraaf 2.2. 2.3 Scenario IHP gebaseerd op cocreatie, waarbij gemeente en schoolbesturen samen besluiten nemen op basis van de totale onderwijshuisvestingsopgave Om het IHP te kunnen uitvoeren is extra budget uit de algemene middelen nodig. Daarbij zijn extra middelen uit de kadernota nodig. Daarnaast moet aan de volgende financiele randvoorwaarden voldaan worden: b Het beschikbare budget voor rente & afschrijving binnen de onderwijsbegroting vanaf 2016 te fixeren. b Jaarlijkse overschotten binnen de onderwijsbegroting in te zetten bij tekorten in latere jaren door middel van het gebruik van een egalisatiereserve. b De jaarlijkse indexering van het beschikbare budget voor onderwijshuisvesting koppelen aan het accres van de algemene uitkering. b De verkoopwinsten van schoolpanden (incl. grond) storten in de nieuwe in te stellen reserve. Uitgangspunt in onderstaande cijfers: nieuwe investeringen worden belast met 3,75% interne rentelasten. Voor het bepalen van het percentage is aansluiting gevonden bij de externe rente over langlopende leningen met daarboven een opslag van 1,0% voor de financieringsrisico’s van de geplande investeringen voor het concern. Dit percentage is kaderstellend voor het aantrekken van financiering op te kapitaalmarkt. Het gehanteerde percentage van 3,75% sluit eveneens aan bij de aanbeveling uit het rapport ‘Herinrichting begroting 2015’ dat ook in het kader van
7
A
Raadsnummer
14R5866
de coalitieonderhandeling op tafel ligt. Daarmee worden de toekomstige effecten van rentewijzigingen, integraal onderdeel van de gemeentelijke begroting. Structurele bijdrage uit algemene middelen Jaar waarin de reserve negatief wordt Hoogste punt negatieve stand reserve1) Stand reserve na 20 jaar Stand reserve einde looptijd (2062) 1)
€2,2 miljoen
€2,75 miljoen
€3,1 miljoen
2027
2030
2034
- 33,6 mio
- 15,7 mio
- 5,4 mio
- 16,9 mio
- 6,4 mio
0 mio
+ 0 mio
+ 25,0 mio
41,9 mio
Negatieve reserve opvangen uit de verkoopwinsten van schoolgebouwen (overeenkomstig advies PwC).
In bovenstaande cijfers, is geen rekening gehouden met incidentele frictiekosten bij de realisatie van de investeringsopgave (bijv. tijdelijk busvervoer, tijdelijke huisvesting, apparaatskosten etc). Enerzijds zullen deze kosten tot een minimum worden beperkt. Anderzijds zullen de verkoopwinsten van schoolgebouwen, ook aangewend gaan worden om de incidentele frictiekosten op te vangen. Bij de stadsbrede gemeentelijke bouwontwikkelprogramma’s is het van belang, dat prioriteit wordt gegeven aan de verkoop van schoolgebouwen. 2.4 Financiering via reguliere financieringsmethode heeft de voorkeur In voorgaande scenario’s zijn de budgettaire consequenties beschreven van de verschillende scenario’s. Binnen deze kaders dienen de investeringen uit het IHP over een periode van 20 jaar gerealiseerd te worden. Het voorkeursscenario gaat uit van een interne rentevoet van 3,75%. Dit percentage ligt in lijn met de huidige marktrente voor financieringen met een looptijd van 50 jaar. En wordt ook gehanteerd bij de herziene begroting 2015, dat onderdeel uitmaakt van de coalitiebesprekingen van het nieuw te vormen college. Voor de financiering van het gehele IHP zijn twee varianten mogelijk: b Interne: reguliere financieringsmethode De gemeente Eindhoven trekt zelf financiering aan op de kapitaalmarkt, op dezelfde wijze als de reguliere financieringsbehoefte wordt ingevuld (bij banken of via intermediairs bij (internationale) beleggers en investeerders). Omdat de gemeente een solvabiliteitsvrije status heeft (de gemeente kan niet failliet gaan), kan deze financiering tegen scherpe tarieven gerealiseerd worden. b Extern: oprichten van investeringsfonds In deze variant worden alle schoolgebouwen ingebracht in een op te richten
8
A
Raadsnummer
14R5866
entiteit. Deze entiteit trekt financiering aan op de kapitaalmarkt voor de aankoop van de bestaande gebouwen van de gemeente en voor de kredieten en investeringen in het IHP. De dekking voor rente en aflossing van de aan te trekken leningen wordt gedekt uit de budgetten die de gemeente voor dit doel in de begroting heeft staan. Voor deze entiteit geldt daarom eveneens een maximale rentevoet van 3,75%. Door bundeling van investeringen (en daarmee hoger te financieren bedragen over langere termijn) is financiering van onderwijshuisvesting mogelijk interessant voor andere financiers, naast de geldgevers waar de gemeente normaliter geld bij aan trekt. Hierbij wordt vooral gedacht aan pensioenfondsen. In dit kader zijn gesprekken gevoerd met het ministerie van Economische zaken. Mogelijk kan Eindhoven voor de financiering van onderwijshuisvesting deelnemen aan een pilot van de onlangs opgerichte Nederlandse Investeringsinstelling (NII). Deze instelling gaat Nederlandse investeringsprojecten geschikt maken als belegging voor pensioenfondsen en verzekeraars. Concrete uitwerking moet nog plaatsvinden. Bij de externe variant “investeringsfonds” kan de entiteit mogelijk ruimere financieringsbronnen aanboren dan wanneer de gemeente zelf de financiering aantrekt. Echter de uitwerking hiervan kost nog geruime tijd en de vraag is of deze vorm van financiering daadwerkelijk goedkoper zal zijn. Het onderbrengen van onderwijshuisvesting in een aparte entiteit vraagt dat de governance (sturing en zeggenschap door gemeente) goed ingericht wordt omdat hier juridische en bestuurlijke risico’s aan verbonden zijn. Daarnaast is de vraag of geldgevers bereid zijn om financiering te verstrekken aan een entiteit, zonder een vorm van gemeentegarantie op de lening, waardoor het financiele risico weer bij de gemeente komt te liggen. Op dit moment bevat de externe variant nog te veel onduidelijkheden en dat is de reden dat we in dit stadium voor zekerheid kiezen. Daarom stellen we voor om onderwijshuisvesting binnen de gemeentelijke begroting te dekken en te financieren. Uiteraard blijven wij in gesprek met potentiële andere geldgevers om alternatieve financieringen verder te onderzoeken. We zullen uw raad tijdig informeren op het moment dat alternatieve financieringen interessant worden voor de gemeente. Ook PwC heeft ons geadviseerd om op dit moment de uitvoering en financiering bij de gemeente te houden. 2.5 Risico inventarisatie en verantwoordelijkheden In de raadsvergadering heeft U als gemeenteraad, middels amendement A4a (IHP) expliciet gevraagd om binnen 2 maanden de risico’s en een voorstel voor risicoverdeling voor te leggen. In de bijlage bij dit dossier, hebben wij in beeld
9
A
Raadsnummer
14R5866
gebracht welke risico’s we onderkennen, welke beheersmaatregelen wij voorstellen en wie verantwoordelijk is voor de geschetste risico’s. 3.1 Egalisatiereserve Bij de onderwijshuisvestingsopgave zijn een aantal onzekerheden waar we rekening mee moeten houden. De plannen hebben een lange looptijd, tot 2034. Daarbij komt dat de plicht voor onderwijshuisvesting na 2034 niet ophoudt. Er kunnen zich in de loop der tijd omstandigheden voordoen die aanpassing verlangen van de opgave die er nu ligt. Want met de overgang naar het IHP-scenario gaan frictiekosten gepaard omdat het saneren van tijdelijke locaties en de omvorming van de huidige voorraad naar getransformeerde scholen kosten met zich meebrengen. Voorlopig zijn er bij de oude schoolgebouwen nog investeringen nodig voor (zeer) spoedeisend zaken. Daarom is het belangrijk om jaarlijkse overschotten (voeding voor de egalisatiereserve) in te mogen zetten voor toekomstige tekorten om zo ook toekomstige investeringen te kunnen uitvoeren. Op deze manier vallen onderwijsgelden alleen vrij voor toekomstige investeringen binnen het onderwijs (gesloten financieel systeem). De reserve zal worden gevoed door overschotten in de eerste jaren en door revenuen van af te stoten locaties, overeenkomstig het advies van PwC. Bij de bepaling van het bedrag uit af te stoten onderwijslocaties, zal rekening worden gehouden met de specifieke investeringen die door de schoolbesturen zijn bekostigd. 4.1 IHP Scenario vraagt om vastlegging van samenwerkingsafspraken De gezamenlijke doelstelling van het IHP is om een uitvoeringsprogramma voor de komende jaren vast te stellen, teneinde leerlingen duurzaam een goede leeromgeving te kunnen bieden. Dit omvat het ontwikkelen van een integrale visie samen met de schoolbesturen en het bepalen van de concreet uit te voeren onderwijshuisvestingsprojecten met bijbehorende budgetten en prioritering in tijd. In de bijgevoegde overeenkomst wordt op hoofdlijnen de kaders vastgesteld voor de wijze waarop VO, (V)SO-schoolbesturen en gemeente Eindhoven het gezamenlijke doel realiseren. De overeenkomst tussen PO-schoolbesturen en de gemeente Eindhoven zal uiterlijk 1 januari 2015 aan u worden voorgelegd. Nadat de raad heeft ingestemd met de concept samenwerkingovereenkomst, krijgt de wethouder ’Onderwijshuisvesting’ de opdracht van het college samen met de schoolbesturen de definitieve samenwerkingsovereenkomst op te stellen. De vaststelling van de overeenkomst is aan het college. Het ondertekenen van de definitieve overeenkomst kan de burgemeester te zijner tijd mandateren aan de wethouder “Onderwijshuisvesting’.
10
A
Raadsnummer
14R5866
4.2 Start uitvoering programma IHP Er wordt niet gestart met het uitvoeringsprogramma voordat de dekking van de investeringen is veiliggesteld en de overeenkomsten met de schoolbesturen zijn gesloten, uiterlijk per januari 2015. Hiervoor moeten zoals hiervoor aangegeven nog business cases PO en samenwerkingsovereenkomsten met de schoolbesturen worden opgesteld. In de overeenkomsten komt ook te staan hoe omgegaan wordt met tussentijdse wijzigingen wet- en regelgeving waarop gemeente en scholen niet direct zelf invloed hebben. 5.1 Fusieschool vraagt om individuele samenwerkingsovereenkomst. Het Christiaan Huygens College locatie Broodberglaan en het Lyceum Bisschop Bekkers zijn voornemens onder bevoegd gezag van Stichting Eindhovens Protestants Voortgezet Onderwijs per 1 augustus 2014 te fuseren. Het huidige gebouw zal daartoe verbouwd worden en er zal nieuwbouw komen. Dit IHP dossier en de overkoepelende samenwerkingsovereenkomst vormt een belangrijk kader voor de fusieschool. Parallel aan het overkoepelende contract, zal een individuele samenwerkingsovereenkomst worden afgesloten om ver- en nieuwbouw voor de fusieschool mogelijk te maken. 6.1 Externe toetsing door accountant biedt waarborgen voor IHP PwC Accountants is gevraagd voor een second opinion op dit IHP dossier. In een afzonderlijke rapportage, die als bijlage is bijgevoegd, heeft PWC haar conclusies en adviezen opgenomen. De overall conclusie van PwC is dat op basis van de huidige informatie, de status van het IHP en de bestaande relaties met potentiële financiers, de keuze om het IHP onderdeel te maken van het gemeente brede budget en financieringsplan logisch lijkt. Daarbij zijn de volgende adviezen in het PwC rapport opgenomen: - De negatieve reserve zoveel mogelijk te compenseren met de boekwinst uit de verkoop van panden en jaarlijks cosmetisch maar transparant de negatieve reserve te dekken uit de algemene reserves voorzien van een raadsbesluit - De planning van de investeringen na 2034 te verdiepen en op basis hiervan de doorrekening te maken - De constructie van het teruggeven van de buma korting door de onderwijsinstellingen aan de gemeente te toetsten aan de wetgeving - De effecten van de wijzigingen in onderhoud en de overdracht per 1 januari 2015 in kaart te brengen en te relateren aan het IHP 6.2 Beantwoording van financiele vragen, voorzien van PwC opmerkingen Wij hebben PwC gevraagd om de beantwoording van de door u gestelde financiele vragen, te voorzien van een second opinion. De opmerkingen van PwC zijn verwerkt in de bijlage van PwC.
11
A
Raadsnummer
14R5866
Kanttekeningen 1.1 Investeringsopgave tot 2034: jaarlijkse herijking Gezien de lange looptijd van de afspraken zijn afwijkingen op het totale investeringsvolume niet ondenkbaar. Jaarlijks vindt er samen met de schoolbesturen een herijking plaats en wordt u geïnformeerd over de stand van zaken van dat moment en de eventuele noodzaak om verwachtingen en aannames bij te stellen. 1.2 Uitspraak Hoge Raad over vooraftrek BTW bij nieuwbouw schoolgebouw Op ons als gemeente, rust op grond van de onderwijswetgeving de zorg te voorzien in de huisvesting van scholen voor PO, VO en (V)SO binnen de gemeente. In het kader van dit IHP dossier komt een investeringsopgave voort van € 225 miljoen (incl. BTW). Met betrekking tot de realisatie van nieuwbouwscholen heeft de Hoge Raad in een aantal casussen inmiddels geoordeeld dat onder bepaalde omstandigheden, recht op aftrek van voorbelasting BTW (21%), is toegestaan. In grote lijnen komt het er op neer dat de gemeente na nieuwbouw, het schoolgebouw overdraagt aan het schoolbestuur en het schoolbestuur hiervoor een vergoeding betaalt die een fractie is van de nieuwbouwprijs. Deze uitspraak heeft een financieel effect op het benodigde investeringsvolume. In de praktijk is het echter niet zo dat we 21% btw op een nieuwbouw (of ‘zware verbouwing’) verdienen. De overnameprijs (voor de school), de door de gemeente af te dragen btw op de verkoopprijs (zijnde 21% op de (veel lagere) koopprijs), maar ook een strafheffing overdrachtsbelasting (6% over de waarde economisch verkeer incl. btw), bepalen uiteindelijk het financieel effect. De aard van de investeringen (nieuwbouw/verbouw) in het IHP, bepaalt mede het uiteindelijk te behalen financiele voordeel. Een analyse hiervan zal per investering plaats moeten vinden. Voorafgaand hieraan zullen we met de fiscus afspraken moeten maken welke specifieke voorwaarden gelden bij de op te zetten constructie en of er al dan niet sprake is van misbruik van recht. Afspraken met de schoolbesturen over besluitvorming van de BTW mee- en tegenvallers voor de egalisatiereserve en algemene reserve moeten nog worden gemaakt. 2.1 Aannames financieringsopgave: treasury bewaakt en minimaliseert risico’s De voorgenomen investeringen en de voorliggende financiële vertaling zijn opgesteld met de wetenschap van nu. Daar zitten aannames in omdat financiële parameters zoals rente en prijsschommelingen van invloed zijn op het uiteindelijke resultaat. In dit dossier wordt er uitgegaan van financiering tegen een gemiddeld
12
A
Raadsnummer
14R5866
rentepercentage van 3,75% over een looptijd van 50 jaar. Dit percentage ligt in lijn met de huidige marktrente voor financieringen met een looptijd van 50 jaar. Omdat het IHP een investeringshorizon van 20 jaar kent, bestaat het risico dat de rente stijgt en toekomstige investeringen duurder uitvallen. Ter illustratie: een gemiddelde rentestijging van 0,5% levert een tekort over 50 jaar op van ca. €50 miljoen. Een oplossing is om leningen met kortere looptijden aan te trekken. Het te betalen rentepercentage ligt dan ruim 1% lager. Keerzijde is dat er dan een herfinancieringrisico bestaat na aflossing van de lening, terwijl het activum nog niet is afgeschreven. Omdat 75% van de investeringen plaats vindt in de komende 10 jaar wordt het renterisico aanvaardbaar geacht. Er zijn mogelijkheden om zo “goedkoop” mogelijk te financieren. Bijvoorbeeld door leningen met een kortere looptijd. Hierdoor ontstaat er wel het risico dat bij herfinanciering de rente is gestegen. 4.1 Gevolgen Begroting baseren op de huidige met de kennis van nu reële aannames Wij baseren de consequenties voor de begroting op de huidige aannames en gaan op basis hiervan aan de slag met de uitvoering van het IHP. Dit betekent dat we risico’s die nu niet zijn te voorzien, maar die mogelijk op een later tijdstip ontstaan (bijvoorbeeld door wijzigingen wet- en regelgeving) nemen op het tijdstip dat zij in beeld komen. 4.2 Toekomstige besluiten overheveling onderwijshuisvestingsbudgetten Als er in de toekomst besluitvorming plaatsvindt over het overhevelen van onderwijshuisvestingbudgetten, bijvoorbeeld de decentralisatie ‘Overhevelen buitenonderhoud PO’ van de gemeente naar de scholen dan kan dit leiden tot tekorten. Op advies van PwC zullen we dit in de verdere uitwerking van afspraken meenemen en willen we met de schoolbesturen afspreken dat deze middelen ingezet blijven worden voor onderwijshuisvesting. 4.3 Extra impuls van € 2,75 blijft uit Als er structureel geen bedrag van €2,75 miljoen voor de financieringsopgave onderwijshuisvesting wordt vrijgemaakt in de algemene begroting, heeft dit direct gevolgen voor de overeenkomsten met de schoolbesturen en de planning van investeringen. Het structureel beschikbaar stellen van voornoemd bedrag is een harde voorwaarde om samen met de schoolbesturen de uitvoering IHP te realiseren. 4.4 Begroting en algemene uitkering: linksom of rechtsom zijn middelen nodig voor onderwijshuisvesting om te voldoen aan onze zorgplicht Met het voorstel om de begrotingsmiddelen voor onderwijshuisvesting nu volledig in te zetten, reserveren we deze middelen voor onderwijshuisvesting en kunnen deze bedragen niet ingezet worden voor andere doelen. Daarmee beperken c.q. voorkomen we de mogelijkheden om over een lange periode op onderwijs te bezuinigen. Gevolg van de voorgestelde maatregelen ter dekking van het
13
A
Raadsnummer
14R5866
investeringsvolume is dat we op andere gemeentelijke budgetten moeten bezuinigen. Bij de Kadernota 2015-2018 doen we hier voorstellen voor. Maar als er nu geen akkoord komt op dit raadsvoorstel leidt dit tot een dekkingstekort binnen het budget onderwijshuisvesting en kunnen de geplande investeringen niet conform planning worden uitgevoerd. 4.5 Investeringsopgave versus dagelijkse werkelijkheid De investeringsopgave is gebaseerd op een gemiddelde. Per situatie maakt de gemeente met het desbetreffende schoolbestuur afspraken over de benodigde middelen. De ene keer zal het benodigde budget bij transformatie hoger zijn dan de andere keer (bijvoorbeeld monument of niet; 1 of meerdere transformaties tegelijkertijd; wie is bouwheer; busvervoer nodig voor leerlingen bij tijdelijk huisvesten etc.). 4.6 Inzet Buma middelen onderwijshuisvesting opnemen in afspraken Direct aan de onderwijshuisvesting gekoppelde uitname uit het gemeentefonds door het Rijk (zoals BUMA), zal 1 op 1 worden gekort in de door ons beschikbaar gestelde investeringsmiddelen. Dit zou kunnen betekenen dat voorliggen IHP uitvoeringsprogramma, zonder inzet van BUMA middelen door schoolbesturen, niet haalbaar is. In dat geval zal in overleg en in co-creatie met schoolbestuur, worden gestreefd naar een financieel en inhoudelijk passende oplossing. Op advies van PwC zullen we toetsen of de constructie van het teruggeven van BUMA-Korting aan de gemeente, is toegestaan. Kosten De financiële consequenties van de financieringsopgave en - constructie nemen we op bij de Kadernota en Begroting 2015 – 2018. Uitgangspunt voor de dekking voor deze onderwijshuisvestingsopgave is de huidige begroting. Randvoorwaarden zijn: fixatie van rentepercentage op 3,75%, structurele bijdrage van € 2,75 miljoen en vanuit schoolbesturen de inzet Buma gelden. Voor de extra benodigde investering en de daaraan gekoppelde financiële risico’s is de verwachting dat we risico’s van tegenvallers in de bekostiging van het IHP, als volgt kunnen dekken: - verkoop van schoolgebouwen die niet meer nodig zijn. De verkoopwaarde dient ten gunste van de realisatie van de onderwijshuisvestingsopgave te worden ingezet. NB: deze opbrengsten zijn NIET meegenomen in het MPG of in de taakstelling bezuiniging vastgoed van €10 miljoen; - Minder huurlasten door terugbrengen tijdelijke huisvestingsbehoeften; - Meer huuropbrengsten door gebouwoptimalisatie zoals naschoolse verenigingen en dergelijke.
14
A
Raadsnummer
14R5866
Met de huisvestingsplannen voor onderwijs hebben we een integrale investeringsopgave. De wettelijke zorgplicht rechtvaardigt om de inspanningen transparant in de begroting weer te geven, langdurige zekerheden in te bouwen en de financiering te kaderen en onder gunstige condities te realiseren. Communicatie Met de schoolbesturen is intensief contact over zowel dit raadsvoorstel als over de de financiering en de uitvoering van de plannen onderwijshuisvesting. Zowel in de gecombineerde accountantscommissie/ruimtelijk als bij de behandeling van het dossier Integrale Onderwijshuisvestingsopgave, zijn diverse vragen gesteld over het investeringsprogramma en de financieringsconstructie met bijbehorende risico’s. De beantwoording van de vragen treft u aan in dit dossier. Voor een aantal vragen hebben we een second opinion gevraagd bij de accountant. Deze vragen treft u in een bijlage bij dit dossier aan. Planning en uitvoering Een gemeentelijke projectgroep is ingesteld om, parallel aan en na besluitvorming over het nu voorliggende raadsvoorstel, te beoordelen op welke wijze de huidige verordening moet worden aangepast, c.q. geheel/gedeeltelijk buiten werking moeten worden gesteld. Een aantal voorzieningen die momenteel worden toegekend op basis van de huidige verordening (o.a. gymonderwijs) zullen immers blijven bestaan. In overleg met de schoolbesturen zullen we u als gemeenteraad, tijdig een gewijzigde huisvestingsverordening ter goedkeuring voorleggen. Evaluatie U krijgt informatie over de voortgang via de gebruikelijke instrumenten van de planning- en controlcyclus en waar nodig via separate dossiers.
15
A
Raadsnummer
Bijlage(n) Als bijlage(n) bij dit voorstel behoren: b Rapport PWC b Matrix risico inventarisatie b Concept samenwerkingsovereenkomst VO, V(S)O.
b b
De bijlagen worden meegestuurd De (vertrouwelijke) bijlagen liggen ter inzage in de leeskamer
Een ontwerpraadsbesluit bieden wij u hierbij ter vaststelling aan. Burgemeester en wethouders van Eindhoven,
, secretaris.
16
14R5866
A
Raadsnummer
14R5866
Raadsbesluit De raad van de gemeente Eindhoven; gezien het voorstel van burgemeester en wethouders van 6 mei en 13 juni 2014; besluit: 1. a.
In te stemmen met de uit het uitvoeringsplan voortvloeiende reële en zowel collectief als per individuele opgave, taakstellende investeringsopgave: i Van € 90 miljoen tot 2034 voor het Voortgezet Onderwijs, (Voortgezet) Speciaal Onderwijs, ii Van maximaal € 85 miljoen tot 2034 voor het Primaire Onderwijs, welke opgave voor 1 januari 2015 nog met business cases onderbouwd wordt. b. Bij wijziging van wet- en regelgeving die gevolgen heeft voor de gemeentelijke financiering van de onderwijshuisvesting, gaan schoolbesturen en gemeente in overleg om te komen tot een inhoudelijk en financieel passende oplossing. Daarbij wordt als uitgangspunt gehanteerd dat er geen aanvullende gemeentelijke middelen worden vrijgemaakt om de bij 1a genoemde taakstellende investeringsopgave te realiseren. 2 a. Instemmen met het nu meest duurzame en financieel/inhoudelijk meest gunstigste IHP-scenario en hiervoor structureel €2,75 miljoen tegen een omslagrente van 3,75%, op te nemen in de Kadernota, Begroting 2015-2018 b. Voor nu instemmen met financiering van onderwijshuisvesting via de interne gemeentelijke financieringsmethode, maar de optie openhouden voor andere financieringsvormen. c. de jaarlijkse indexering van het beschikbare budget voor onderwijshuisvesting koppelen aan het accres van de algemene uitkering. d. het beschikbare budget voor rente & afschrijving binnen de onderwijsbegroting vanaf 2016 te fixeren 3 Instemmen met het instellen van een egalisatiereserve met als doel de toekomstige tekorten in het budget onderwijshuisvesting op te vangen: a. De voeding van de reserve wordt gevormd door de jaarlijkse overschotten binnen de (geïndexeerde) onderwijsbegroting in eerdere jaren en door verkoopwinsten van schoolpanden b. Onttrekking van de reserve vindt plaats op het moment dat de kosten hoger zijn dan de beschikbare middelen in de begroting. c. Maximale omvang van de reserve dient gerelateerd te zijn aan de toekomstige investeringsopgave, waarbij dit jaarlijks gemonitord wordt. 4. Instemmen met de inliggende concept samenwerkingsovereenkomst IHP VO, (V)SO onder het uitgangspunt dat bij wijziging van wet- en regelgeving die gevolgen heeft voor de gemeentelijke financiering van de onderwijshuisvesting, schoolbesturen en gemeente in overleg gaan om te komen tot een inhoudelijk en
17
A
Raadsnummer
14R5866
financieel passende oplossing (artikel 3.2 van de in bijlage 3 genoemde samenwerkingsovereenkomst). 5 Het college opdracht geven om: a. de samenwerkingsovereenkomst IHP VO, (V)SO conform bijlage af te sluiten met de schoolbesturen van het VO, (V)SO en parallel hieraan ook de individuele samenwerkingsovereenkomst van de beoogde fusieschool van het Christiaan Huygens College locatie Broodberglaan met het Bisschop Bekkers Lyceum onder bevoegd gezag van Stichting Eindhovens Protestants Voortgezet Onderwijs uit te werken b. de raad te informeren over de voortgang van de besluitvorming van de samenwerkingsovereenkomst IHP VO, (V)SO c. de concept samenwerkingsovereenkomst PO verder uit te werken en dit uiterlijk 1 januari 2015 voor te leggen aan de raad. Hierin het effect wetswijziging groot onderhoud PO meenemen. 6a. Kennisnemen van de algehele conclusies van PwC dat de keuze om het IHP onderdeel te laten zijn van het gemeente brede budget en financieringsplan, een logische is. 6b. De adviezen van PwC borgen in de gemeentelijke organisatie. 6c. Kennisnemen van de reacties van PwC op de ambtelijke beantwoording van de gestelde raadsvragen.
Aldus vastgesteld in de openbare vergadering van 1 juli 2014.
R. van Gijzel, voorzitter.
J. Verheugt, griffier.
18
