Aan: Gemeenteraad Leiderdorp College van burgemeester en wethouders Gemeentesecretaris Betreft: Aanbieding rapport Onderzoek Beoordeling Integriteitsbeleid Leiderdorp, 18 mei 2016 Geachte leden van de raad, leden van het College en gemeentesecretaris, Hierbij bieden wij u het Rapport Integriteit aan. Het onderzoek is uitgevoerd door BMC. De centrale vraagstelling voor het onderzoek naar het integriteitsbeleid bij de gemeente Leiderdorp is: ‘Voldoet het integriteitsbeleid van Leiderdorp aan de daaraan te stellen eisen, wordt aan dit beleid in de praktijk ook uitvoering gegeven en bevordert de uitvoering van dit beleid ook het integer handelen binnen Leiderdorp?’ Het gaat er in dit onderzoek om hoe Leiderdorp als overheidswerkgever invulling geeft aan de wettelijke verplichting om een integriteitsbeleid te voeren. Bij de afbakening van het onderzoek is ervoor gekozen de integriteit van politieke ambtsdragers buiten de scope te houden. De conclusie van het onderzoek is dat:
Het integriteitsbeleid voldoet in hoge mate (80%) aan de wettelijke- en overeengekomen normen. Aan dit beleid wordt ook daadwerkelijk uitwerking gegeven. Dat komt met name tot uitdrukking in de beschreven procedures, voorschriften, controlemechanismen en de functiematrix (de zogenoemde. ‘hard controls’ van integriteit). Dat bevordert de uitvoering van het integriteitsbeleid en het integer handelen van de ambtelijke organisatie. Ondanks het feit dat het beleid beschreven is geven de meeste geïnterviewde medewerkers aan niet op de hoogte te zijn van de uitgangspunten van het beleid. Een aandachtspunt is het afleggen van de eed of belofte, de gemeente voldoet al een aantal jaren niet (meer) aan dit wettelijk criterium, met een belangrijke symboolfunctie. Er zijn meerdere functionarissen betrokken bij de uitvoering van het integriteitsbeleid, met name het management (afdelingshoofden en coördinatoren) heeft hierbij een belangrijke rol, zeker waar het gaat over houding en gedrag. Uit het onderzoek blijkt dat het aannemelijk is dat met name de maatregelen die zijn gericht op de taken, verantwoordelijkheden en functiedifferentiatie het integer handelen binnen de organisatie van Leiderdorp heeft versterkt en bevorderd. Dat komt onder meer tot uitdrukking in de wijze waarop het beleid en de maatregelen zijn geborgd binnen de interne organisatie.
Het kwalitatieve eindoordeel over de effectiviteit van het integriteitsbeleid is overwegend positief. Uit het onderzoek blijkt dat het integriteitsbeleid van de gemeente Leiderdorp over het algemeen voldoet aan de daaraan te stellen eisen. Management en medewerkers zijn zich bewust zijn van het belang van een gedegen en transparant integriteitsbeleid. Sturing en controle op integriteit vindt met name plaats door middel van bewustwording, openheid en een eigen verantwoordelijkheid met betrekking tot mogelijke integriteitsdilemma’s of -risico’s. Uit het onderzoek blijkt dat de gemeente de ‘harde’ kanten van integriteitsrisico’s goed op orde heeft. Integriteit is nauw verbonden met procedurele, financiële en bedrijfsmatige aspecten. De harde controle op integriteit is gewaarborgd door het vastleggen van procedures en voorschriften. Het merendeel van de medewerkers kent deze voorschriften en geeft aan dat deze in de praktijk worden toegepast. Verder dient opgemerkt te worden dat functieomschrijvingen over het algemeen generiek zijn geformuleerd en dat er beperkt sprake is van functieroulatie. Tot slot weet het merendeel van de respondenten hoe om te gaan met integriteitsaantastingen. Wij verzoeken u voor de publicatie en openbaarmaking van de inhoud van dit rapport het volgende embargo aan te houden:
EMBARGO EINDIGT OP 27 MEI 2016, 9.00 UUR.
Met deze embargoperiode willen wij voorkomen dat u vragen over de inhoud van het rapport krijgt, terwijl u zich nog niet op een reactie heeft kunnen voorbereiden. Na afloop van het embargo kunnen de stukken in het RIS bij de raadsstukken worden gezet. Indien daartoe vanuit de gemeenteraad belangstelling is, kan de onderzoeker een presentatie van de uitkomsten verzorgen. U kunt uw belangstelling daarvoor kenbaar maken bij de griffie. Wij danken alle medewerkers van de gemeente Leiderdorp die zich hebben ingezet voor de totstandkoming van dit rapport. Hoogachtend, namens de Rekenkamer Leiderdorp
Joherlia Veldhuizen Secretaris en ad interim voorzitter
Beoordeling integriteitsbeleid Gemeente Leiderdorp
Mei 2016 Prof.dr. H. Engels drs. T.A. Vat T.M.Y. Lie MSc Projectnummer: 237069 Correspondentienummer: DH-1802-4811
RISICOSCAN WERKPROCESSEN INTEGRITEIT
INHOUD
1.
INLEIDING
1
1.1
Onderzoeksterrein en aanleiding
1
2.
Centrale onderzoeksvraag en scope van het onderzoek
1
2.
ONDERZOEKSVERANTWOORDING
3
2.1
Risicoscan als uitgangspunt
3
2.2
Onderzoeksmodel
3
2.3
Uitvoering van het onderzoek
4
3.
CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN
6
3.1
Beantwoording onderzoeksvragen
6
3.2
Relatie onderzoek met kwetsbare handelingen en organisatorische kwetsbaarheden
14
3.3
Aanvullende onderzoeksbevindingen en aanbevelingen
16
4.
KWETSBARE HANDELINGEN EN ORGANISATORISCHE KWETSBAARHEDEN IN BEELD
18
Kwetsbare handelingen
18
1. 4.2
Organisatorische kwetsbaarheid
19
4.3
Gevolgschade van kwetsbaarheid
19
4.4
Kwetsbare handelingen per afdeling in kaart
19
4.5
Organisatorische kwetsbaarheden per afdeling in kaart
25
5.
WEERBAARHEID TEGEN INTEGRITEITSAANTASTINGEN
27
5.1
Beoordeling van de weerbaarheid
27
5.2
Definitie van weerbaarheid
27
5.3
Belang van voorschriften, maatregelen en beleid
27
5.4
Het in kaart brengen van voorschriften rondom kwetsbare handelingen
27
5.5
Het in kaart brengen van integriteitsmaatregelen en -beleid rondom kwetsbare organisatorische kwetsbaarheden 30
5.6
Kennis van voorschriften, maatregelen en beleid
36
5.7
Toetsing aan case
36
1.
PRESENTATIE 5 OKTOBER 2015
38
2.
DOCUMENTANALYSE
44
3.
UITKOMST ENQUÊTE
49
RISICOSCAN WERKPROCESSEN INTEGRITEIT
4.
KERNBEGRIPPENLIJST
8
1.
Inleiding 1.1 Onderzoeksterrein en aanleiding De integriteit van de overheid en haar functionarissen is belangrijk omdat zij een belangrijke en ingrijpende rol spelen in het leven van de burger. De overheid beschikt over bijzondere (exclusieve) bevoegdheden om rechtstreeks het leven van burgers te beïnvloeden, zoals het verlenen van vergunningen, het controleren van voorschriften en het heffen van belastingen. Ook beschikt de overheid over de bevoegdheid om (desnoods met dwang of geweld) de naleving van wetten af te dwingen. De burger is dus in sterke mate afhankelijk van de overheid. Dat betekent tegelijkertijd dat een niet-integere overheid in ernstige mate kan bijdragen aan (verder) verlies van vertrouwen van burgers in het gemeentebestuur en functionarissen. De overheid behoort betrouwbaar en voorspelbaar te zijn. Is dat niet het geval, dan zal ook de burger zich op zijn beurt minder gebonden voelen aan wettelijke regels en andere voorschriften of zelfs aan de spelregels van het maatschappelijke verkeer en de daarbij behorende waarden en normen. Integriteit is daarmee een kernwaarde en een element van de kwaliteit van de overheid. In de Ambtenarenwet van 1 maart 2006 is de verplichting opgenomen voor overheidswerkgevers om een integriteitsbeleid te voeren voor hun medewerkers. Overheidsorganisaties dienen volgens de wet en de in 2006 gemaakte bestuurlijke afspraken hun integriteitsbeleid schriftelijk vast te leggen. Gezien het grote belang voor integriteit van Leiderdorp als lokale overheid en de verplichting om een integriteitsbeleid te voeren, heeft de Rekenkamer besloten om de invulling van het integriteitsbeleid te onderzoeken. Centrale onderzoeksvraag en scope van het onderzoek 2. De centrale vraagstelling voor het onderzoek naar het integriteitsbeleid bij de gemeente Leiderdorp is: ‘Voldoet het integriteitsbeleid van Leiderdorp aan de daaraan te stellen eisen, wordt aan dit beleid in de praktijk ook uitvoering gegeven en bevordert de uitvoering van dit beleid ook het integer handelen binnen Leiderdorp?’ Het gaat er in dit onderzoek om hoe Leiderdorp als overheidswerkgever invulling geeft aan de wettelijke verplichting om een integriteitsbeleid te voeren. Bij de afbakening van het onderzoek is ervoor gekozen de integriteit van politieke ambtsdragers buiten de scope te houden. Definitie integriteit Voor het begrip integriteit bestaat nog geen algemeen geaccepteerde eenduidige definitie. Over het algemeen worden onder integriteit zaken verstaan zoals het naleven van wetten en de afwezigheid van corruptie en frauduleus gedrag. In relatie tot de overheid worden aan integriteit en de borging daarvan begrippen als goed ambtenaarschap en goed werkgeverschap gekoppeld.
Bij het integriteitsonderzoek Leiderdorp gaan we uit van de volgende omschrijvingen:
! /58 1
1) Integriteit staat voor zorgvuldig, uitlegbaar en standvastig handelen. Zorgvuldig betekent dat medewerkers steeds opnieuw kritisch en systematisch reflecteren op hun kernverantwoordelijkheden en zich voortdurend vragen stellen. Uitlegbaar betekent dat medewerkers kunnen aangeven hoe hun handelen past bij hun kernverantwoordelijkheden en kerntaken, bij de kernwaarden regels, richtlijnen, wetten en andere bindende voorschriften van hun organisatie. Standvastig betekent dat medewerkers hun rug recht houden bij weerstanden en verleidingen (Karssing 2011). 2) In het bestuursrecht wordt een relatie gelegd tussen integriteit en begrippen als vooringenomenheid, belangenverstrengeling en rechtschapenheid. De omstandigheid dat een ambtenaar zijn functie adequaat en zorgvuldig uitoefent in het licht van zijn positie en alle in het geding zijnde verantwoordelijkheden (bron: Mininisterie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties). Een goed integriteitsbeleid van bestuurders en ambtenaren vormt een van de belangrijkste voorwaarden voor het vertrouwen van burgers in het openbaar bestuur.
! /58 2
2.
Onderzoeksverantwoording 2.1 Risicoscan als uitgangspunt Elke organisatie in de publieke sector heeft in meer of mindere mate met integriteitsrisico’s te maken. Deze risico’s treden al op als een organisatie met mensen werkt, relaties met de buitenwereld onderhoudt, bezittingen heeft en/of over informatie beschikt. Dit betekent ook dat elke organisatie een basispakket aan maatregelen dient te treffen om inbreuken op de integriteit te voorkomen. Daarnaast moet er ten behoeve van de gemeentelijk jaarrekening aangegeven worden welke processen en functies in het kader van de risicoanalyse onder de loep zijn genomen. Sommige functies of werkprocessen hebben een verhoogd risico, omdat er sprake is van bijzondere werkgebieden of omstandigheden die de kwetsbaarheid voor integriteitsbreuken versterken. Het is van belang om de factoren te kennen die tot een verhoogd risico leiden om te kunnen beoordelen welke (aanvullende) maatregelen er getroffen moeten worden ter compensatie van het verhoogde risico. Integriteitsrisico’s worden vooral bepaald door de aard van de omgeving, de complexiteit van de processen, de omgang met externen, de waarde van diensten/goederen, de omgang met (veel) geld, het verstrekken van informatie van (grote) waarde en het verstrekken van papieren documenten met een (grote) maatschappelijke waarde. Een risicoscan identificeert de taken, processen en handelingen die vanuit integriteitsoptiek mogelijk kwetsbaar zijn en bepaalt of deze kwetsbaarheden met voldoende waarborgen zijn omkleed. Dit wordt bepaald op basis van de weerbaarheid tegen integriteitsaantastingen. Wanneer er immers kwetsbaarheden zijn geconstateerd die met onvoldoende waarborgen zijn omkleed, is er sprake van een feitelijk integriteitsrisico. 2.2 Onderzoeksmodel Het onderzoeksmodel dat BMC hanteert bij de gemeente Leiderdorp bestaat uit vier fasen: Fase A In deze fase wordt in samenwerking met de opdrachtgever/stuurgroep een onderzoeksprotocol opgesteld. Fase B Vervolgens wordt bekeken of er kwetsbare handelingen (KH) worden verricht. Dat zijn handelingen waarbij bijvoorbeeld integriteitsdilemma’s of gevoelige informatie een rol spelen. In de tweede plaats komen aspecten van organisatorische kwetsbaarheid (OK) in beeld. Daarbij gaat het om bepaalde situaties of processen die vanuit het oogpunt van integriteit eveneens potentieel kwetsbaar zijn. Denk hierbij aan het aannemen of herplaatsen van personeel en het verrichten van nevenfuncties door medewerkers. In deze fase wordt ook een breder documentatie-/brononderzoek gedaan naar het huidige integriteitsbeleid en hoe zich dat verhoudt tot de normen en wettelijke kaders. De resultaten van het onderzoek in deze fase geven een overzicht van kwetsbare handelingen (KH) en van de organisatorische kwetsbaarheden (OK). Tezamen vormen deze de potentiële integriteitsrisico’s waaraan de gemeente Leiderdorp blootstaat. Fase C
! /58 3
Om te kunnen beoordelen of en in hoeverre de potentiële risico’s ook feitelijke risico’s zijn, wordt in deze fase de bestaande weerbaarheid tegen integriteitsaantastingen in kaart gebracht. De als (zeer) kwetsbaar aangeduide handelingen (KH) worden eerst inhoudelijk getoetst aan de voorschriften die bij de gemeente zijn geformuleerd ten aanzien van het integriteitsbeleid en de relatie met de uitvoering ervan in de praktijk. Daarbij staat de vraag centraal of er niet alleen voldoende, maar ook kwalitatief goede regels, voorschriften en procedures voorhanden zijn om een verantwoord omgaan met deze kwetsbare handelingen te waarborgen. Aansluitend wordt beoordeeld of de medewerkers die voorschriften ook daadwerkelijk kennen en toepassen. Ten aanzien van de relevante aspecten van organisatorische kwetsbaarheid (OK) wordt onderzocht of er integriteitsbeleid en -maatregelen zijn geformuleerd die kunnen zorgen voor een verhoogde weerbaarheid. Ook zal beoordeeld worden of de medewerkers die integriteitsmaatregelen daadwerkelijk kennen en toepassen. Door de geconstateerde kwetsbaarheid af te zetten tegen de aangetroffen weerbaarheid is het resultaat van deze fase een overzicht van de feitelijke integriteitsrisico’s binnen de organisatie. Fase D De resultaten van fase C, afgezet tegen de bevindingen uit fase B, maken duidelijk of en waar zich in de organisatie integriteitsproblemen kunnen voordoen. Wanneer er immers kwetsbaarheden zijn geconstateerd die met onvoldoende waarborgen zijn omkleed, is er sprake van een feitelijk integriteitsrisico. In deze fase wordt op basis van de onderzoeksresultaten uit de twee voorgaande fasen beoordeeld of en hoe de weerbaarheid van de gemeentelijke organisatie tegen aantasting(en) van de integriteit kan worden geoptimaliseerd. Op basis van deze resultaten vormen wij een kwalitatief eindoordeel over de effectiviteit van het integriteitsbeleid van Leiderdorp – in hoeverre het integriteitsbeleid aan de normen voldoet – en of de nadere invulling en uitvoering van het integriteitsbeleid effectief is. Er worden aanbevelingen gedaan over het integriteitsbeleid, de uitwerking in maatregelen en de uitvoering hiervan. Ook worden er aanbevelingen gedaan waarmee de feitelijke risico’s tot een minimum kunnen worden beperkt. In deze fase wordt tevens aangegeven hoe de maatregelen en de vervolgacties kunnen worden ingebed in de beleids- en beheercyclus van de gemeentelijke organisatie. 2.3 Uitvoering van het onderzoek Het onderzoek is uitgevoerd van juli 2015 tot en met januari 2016. Op 5 oktober vond er een presentatie plaats voor alle medewerkers over het doel en de opzet van het onderzoek. Deze presentatie is als bijlage 1 bij dit rapport gevoegd. Ook is in oktober/november 2015 aan alle medewerkers een digitale vragenlijst voorgelegd, die door 83 medewerkers daadwerkelijk is ingevuld. Op respectievelijk 24 en 25 november en 1 en 3 december 2015 vonden er individuele gesprekken plaats met vijftien medewerkers en zes leden van het MT.
De MT-leden kregen tevens een afzonderlijke vragenlijst voorgelegd met welke kwetsbare handelingen medewerkers vanuit hun functie direct of indirect te maken kunnen krijgen en een vragenlijst of er organisatorische kwetsbaarheden zijn die (ernstige) gevolgen kunnen hebben voor de integriteit van hun organisatieonderdeel.
! /58 4
Ten slotte is er een casus besproken met de betreffende medewerkers en zijn alle relevante documenten bestudeerd.
! /58 5
3.
Conclusies en aanbevelingen Op basis van de verkregen informatie komen wij tot de volgende conclusies en aanbevelingen. 3.1 Beantwoording onderzoeksvragen Vraag 1: Welke wettelijke en overeengekomen normen zijn van toepassing op het gemeentelijk integriteitsbeleid? In onderstaande tabel zijn de wettelijke en overeengekomen normen opgenomen die van toepassing zijn op het gemeentelijk integriteitsbeleid. In vraag 5 wordt daar specifieker op ingegaan. Bij de wettelijke en overeengekomen normen wordt verwezen naar de toepasselijke wetgeving zoals dat is vastgelegd in de BIOS integriteitswijzer en de gemeentewet art. 11 t/m 15. Wet en norm
Integriteitsbeleid Integriteitsbeleid schriftelijk vastgelegd
Wet en norm
Gedragscode Gedragscode aanwezig
Wet en norm
Art. 2:4 Algemene Bestuurswet (Abw) genoemde aspecten van vooringenomenheid en belangenverstrengeling die gelden voor functionarissen die werkzaam zijn voor bestuursorganen
Wet
Jaarlijkse verantwoording Zijn er afspraken gemaakt over de wijze van verantwoorden
Wet
Afleggen eed of belofte
Norm
Kwetsbare functies, handelingen en processen Onderzoek kwetsbare functies, handelingen en processen Overzicht kwetsbare functies Maatregelen om integriteitsbreuken te voorkomen
Wet
Integriteit onderdeel van personeelsbeleid Integriteit in onderdelen van personeelsbeleid betrokken Integriteit onderdeel functionerings-/beoordelingsgesprekken Integriteit onderdeel management-, afdelings- of werkoverleg
Wet
Scholing en vorming Scholing en vorming maakt deel uit van personeelsbeleid
Wet en norm
Nevenwerkzaamheden Regeling voor nevenwerkzaamheden Overzicht nevenwerkzaamheden in verband met mogelijke belangenverstrengelingen
Wet en norm
Regeling financiële belangen
! /58 6
Wet en norm
Procedure bij melding misstanden Vertrouwenspersoon/aanspreekpunt integriteit Procedure voor melding aanwezig
Norm
Procedure bij onderzoek naar misstanden / integriteitsbreuken
Vraag 2: Met welke concrete activiteiten kan Leiderdorp invulling geven aan de wettelijke- en overeengekomen normen? Uit het brononderzoek en de interviews blijkt dat er ook invulling wordt gegeven aan het integriteitsbeleid. Dat komt met name tot uitdrukking in de beschreven procedures, de voorschriften, de controlemechanismen en de functiematrix (de zogenoemde ‘hard controls’ van integriteit). Dat bevordert de uitvoering van het integriteitsbeleid en het integer handelen van de ambtelijke organisatie. Uit het documentenonderzoek (bijlage 2) blijkt dat het integriteitsbeleid in hoge mate voldoet aan de wettelijke- en overeengekomen normen. Een aandachtspunt is het afleggen van de eed of belofte. Uit de vragenlijst en de interviews blijkt dat de gemeente al een aantal jaren niet (meer) voldoet aan dit wettelijk criterium, met een belangrijke symboolfunctie. Vraag 3: Heeft Leiderdorp haar integriteitsbeleid beschreven? Wat is de inhoud van het integriteitsbeleid? De gemeente Leiderdorp beschikt over een notitie integriteitsbeleid ‘Zo zijn onze manieren’. In deze notitie worden de gedragsnormen, kernbegrippen en aspecten van integriteit beschreven. In de notitie wordt beschreven hoe er met de kwetsbare aspecten van integriteit dient te worden omgegaan. De notitie verwijst tevens naar protocollen, regelingen en codes. Uit het onderzoek blijkt dat ruim 1/3 van de geïnterviewde medewerkers niet op de hoogte zijn van de uitgangspunten van het beleid. Op basis van de ingevulde vragenlijsten en de interviews blijkt dat ruim een derde van de medewerkers niet bekend is met de inhoud van de notitie. Het blijkt dat de notitie geen algemene leidraad is voor de uitvoering van een integraal integriteitsbeleid binnen de gemeente, teams of personen. Ook hebben enkele geïnterviewden aangegeven dat zij, indien de notitie wel goed bekend was, niet konden achterhalen of het een actueel of verouderd document betrof. Uit de gevoerde gesprekken blijkt dat medewerkers integriteit met name zien als een ‘cultuuraspect’ dat aansluit bij de persoonlijke waardenoriëntaties en het bespreekbaar maken van het onderwerp in het team. Vraag 4: Welke functionarissen zijn in Leiderdorp bij de uitvoering van het integriteitsbeleid betrokken? Er zijn meerdere functionarissen betrokken bij de uitvoering van het integriteitsbeleid. Vanuit de gemeentesecretaris is een senior beleidsmedewerker belast met het inhoudelijke integriteitsbeleid. De concerncontroller is verantwoordelijk voor de verantwoording en borging van het integriteitsbeleid binnen Leiderdorp, de interne audit en de jaarlijkse verantwoording in het jaarverslag.
! /58 7
Bij de uitvoering van het integriteitsbeleid heeft het management (afdelingshoofden en coördinatoren) een belangrijke rol. De houding en het gedrag van het management is een belangrijke kritische succesfactor bij de overdracht en het levend houden van het beleid.. In 2005 is in opdracht van de gemeentesecretaris een extern integriteitsonderzoek uitgevoerd naar de kwetsbaarheid en weerbaarheid van de organisatie. Een van de conclusies van het rapport (Hoogland C.S, 30 juni 2005*1) was dat het de gemeente Leiderdorp ontbrak aan een vastgelegd overzicht van kwetsbare functies op het gebied van integriteit. Op 31 augustus 2011 heeft het cluster Control een inventarisatie gemaakt van kwetsbare functies. Aan de hand van door het cluster Personeel en Organisatie gemaakte formatieoverzichten en aan de hand van de aanwezige generieke functiebeschrijvingen is er per afdeling en per cluster een inventarisatie gemaakt aangaande de taken, bevoegdheden en/of verantwoordelijkheden van medewerkers. De uitkomsten zijn voorgelegd en vastgelegd in de functiematrix gemeente Leiderdorp (augustus 2011). De voorstellen zijn in september 2011 besproken en geaccordeerd door het college van burgemeester en wethouders. Bij de inventarisatie dienen de volgende opmerkingen te worden gemaakt: 1. De functies van de afdeling Griffie en de gemeenteraad (raadsleden) zijn niet opgenomen in het onderzoek en de inventarisatie, omdat zij buiten de ambtelijke organisatie en daarmee buiten de bevoegdheid van de gemeentesecretaris vallen. 2. In 2012 is een deel van de PIOFACH-functies (ICT, HRM, Inkoop, Juridische Zaken, Facilitair en Bedrijfsvoering) overgegaan naar het per 1 januari 2011 opgerichte Servicepunt71. Het Servicepunt heeft een eigen integriteitsbeleid. 3. Aangezien de bestuurlijke organisatie en Servicepunt71 buiten de scope en de opdracht vallen van het integriteitsonderzoek van BMC, hebben wij ons in het onderzoek beperkt tot een interview met het hoofd HRM van Servicepunt71. Tevens zijn er drie vertrouwenspersonen voor ongewenst gedrag bij wie medewerkers terecht kunnen, maar er is nog geen vertrouwenspersoon voor integriteit aangesteld binnen de gemeente Leiderdorp. Vraag 5: Voldoet het integriteitsbeleid van Leiderdorp aan de wettelijke en overeengekomen normen? Veel gedragsregels die van belang zijn voor de integriteit van een medewerker zijn vastgelegd in wetten en rechtspositionele voorschriften. Hierin zijn de minimumvereisten voor integriteitsbeleid aangegeven. Hieronder volgt een overzicht van relevante wet- en regelgeving op het gebied van (ambtelijke) integriteit. Wetboek van Strafrecht • verduistering (artikel 359) • vervalsing (artikel 360) • verduistering, beschadiging, vernieling van akten, bewijsmateriaal, bescheiden e.d. (artikel 361) • fraude en corruptie (artikel 362 en 363) • geheimschending (artikel 272)
Hoogland C.S heeft zowel in 2005 als in 2011 in opdracht van de gemeentesecretaris een extern onderzoek naar integriteit uitgevoerd 1
! /58 8
! /58 9
Wetboek van Strafvordering In het Wetboek van Strafvordering is in artikel 162 de verplichting voor de ambtenaar neergelegd om onverwijld aangifte te doen van misdrijven. Ambtenarenwet De Ambtenarenwet verplicht de gemeenten voorschriften vast te stellen over melding, registratie en het verbieden van nevenwerkzaamheden (artikel 125quinquies, eerste lid, sub b, en d), zoals voorschriften voor de openbaarmaking van geregistreerde nevenwerkzaamheden (lid 1, sub c) en de melding van financiële belangen van ambtenaren in een functie waarvoor dit ter bescherming van de integriteit van de openbare dienst noodzakelijk is (lid 1, sub e). Op basis van artikel 125quinquies, lid 1 sub f, moeten de gemeenten ook voorschriften vaststellen voor een procedure voor het omgaan met vermoedens van medewerkers van misstanden binnen de organisatie waarin zij werkzaam zijn (klokkenluidersregeling). De Ambtenarenwet zegt verder dat de ambtenaar verplicht is tot geheimhouding van wat hem in verband met zijn functie ter kennis is gekomen, voor zover die verplichting uit de aard der zaak volgt (artikel 125a, derde lid). Op basis van artikel 125quater van de ambtenarenwet is [de gemeente] verplicht een eigen integriteitsbeleid te voeren en hierover verantwoording af te leggen. Ook moet [de gemeente] beschikken over een gedragscode voor goed ambtelijk handelen en moet de eed of belofte worden afgenomen bij alle ambtenaren die in dienst treden bij de gemeente. Ten slotte is de verplichting opgenomen dat het bevoegd gezag en de ambtenaar zich als goed werkgever en goed ambtenaar dienen te gedragen (artikel 125). Uit onderstaand overzicht blijkt dat de gemeente Leiderdorp voor 80% voldoet aan de wettelijke en voorgeschreven normen: Type
Wetten/normen en uitwerking
Wet en norm
Integriteitsbeleid Integriteitsbeleid schriftelijk vastgelegd
Ja
Gedragscode Gedragscode aanwezig
Ja
Wet en norm
Mate van aanwezigheid
Wet en norm
Art. 2:4 Algemene Bestuurswet (Abw) genoemde aspecten van vooringenomenheid en belangenverstrengeling die gelden voor functionarissen die werkzaam zijn voor bestuursorganen
Ja
Wet
Jaarlijkse verantwoording
Ja
Wet
Afleggen eed of belofte
Nee
Norm
Kwetsbare functies, handelingen en processen Onderzoek kwetsbare functies, handelingen en processen Overzicht kwetsbare functies Maatregelen om integriteitsbreuken te voorkomen
! /58 10
Ja Ja Ja
Wet
Wet
Integriteit onderdeel van personeelsbeleid Integriteit in onderdelen van personeelsbeleid betrokken Integriteit onderdeel functionerings-/ beoordelingsgesprekken Integriteit onderdeel management-, afdelings- of werkoverleg
Deels*1 Nee Deels*2
Scholing en vorming Scholing en vorming maakt deel uit van personeelsbeleid
Deels*3
Nevenwerkzaamheden Regeling voor nevenwerkzaamheden Overzicht nevenwerkzaamheden voor ambtelijk hoor en wederhoor
Ja Ja (SP71)
Wet en norm
Regeling financiële belangen
Nee
Wet en norm
Procedure bij melding misstanden Vertrouwenspersoon/aanspreekpunt integriteit Procedure voor melding aanwezig
Ja Ja
Wet en norm
Norm
Procedure bij onderzoek naar misstanden/ integriteitsbreuken
Ja
Aandachtspunten zijn het afleggen van de eed of belofte en de integratie van integriteit in het personeelsbeleid en een structureel opleidingsprogramma. Voor het integriteitsonderdeel van personeelsbeleid (*1) geldt dat het integriteitsbeleid nog geen structureel onderdeel is van het personeelsbeleid. Datzelfde geldt voor scholing en vorming (*2). Er zijn in 2013-2014 dilemmatrainingen integriteit uitgevoerd, maar opleiding en training vormen geen structureel onderdeel van het personeelsbeleid. Het is niet duidelijk wie verantwoordelijk is voor het borgen en uitvoeren van scholing en vorming rondom het integriteitsbeleid. Is dat de verantwoordelijkheid van Servicepunt71 of van de verantwoordelijke senior beleidsmedewerker van de gemeente Leiderdorp? In de praktijk is het een grijs gebied. Dat geldt ook voor het opnemen van integriteit in het introductieprogramma voor nieuwe ambtenaren en het organiseren en inplannen van periodieke trainingen. Uit de interviews en de vragenlijst (bijlage 3) blijkt dat er verschillende opvattingen bestaan over de vraag of integriteit onderdeel is van management-, afdelings- of werkoverleg (*3). Het management is van mening dat het integriteit regelmatig agendeert in het afdelings- of managementoverleg. Medewerkers (h)erkennen dat niet of onvoldoende, waardoor de gemeente Leiderdorp slechts deels voldoet aan dit onderdeel van integriteitsbeleid in het personeelsbeleid. Tot slot is een aandachtspunt: de Regeling melding van financiële belangen. Vraag 6: Met welke maatregelen heeft Leiderdorp invulling gegeven aan de wettelijke en overeengekomen normen? Zijn deze maatregelen beschreven? De gemeente Leiderdorp heeft de afgelopen jaren veel tot stand gebracht ten aanzien van: • inventarisatie van kwetsbare functies; • de inrichting van de organisatiestructuur met scheiding van taken en
! /58 11
• • • • • •
verantwoordelijkheden, de risicoclassificatie en de functiematrix; de afstemming met de Administratieve Organisatie van Servicepunt71; het vaststellen van actuele werkprocesbeschrijvingen; het beschrijven van en vaststellen van generieke functiebeschrijvingen; het beschrijven en vastleggen van aanvullende voorschriften en procedures, zoals de Klokkenluidersregeling; het aanstellen van vertrouwenspersonen; het werken aan een cultuur waarin aandacht is voor integer handelen.
Daarmee wordt aan belangrijke voorwaarden voldaan die aan een integere organisatie mogen worden gesteld. Vraag 7: Heeft Leiderdorp deze maatregelen in de praktijk uitgevoerd? Uit het brononderzoek en de interviews blijkt dat aan dit beleid ook uitwerking wordt gegeven. Dat komt met name tot uitdrukking in de beschreven procedures, voorschriften, controlemechanismen en de functiematrix (de zogenoemde. ‘hard controls’ van integriteit). Dat bevordert de uitvoering van het integriteitsbeleid en het integer handelen van de ambtelijke organisatie. Binnen de gemeente is het vier-ogenprincipe op een goede manier geborgd in de kwetsbare functies en handelingen. Uit de enquête onder medewerkers blijkt dat het integriteitsbeleid in hoge mate voldoet aan de wettelijke en overeengekomen normen. Een aandachtspunt is het afleggen van de eed of belofte. Uit de vragenlijst en de interviews blijkt dat de gemeente al een aantal jaren niet (meer) voldoet aan dit wettelijke criterium. Tevens blijkt dat medewerkers niet op de hoogte zijn van beleid of maatregelen met betrekking tot het risico van belangenverstrengeling vanwege relaties met externen. De afdeling Control heeft een heldere inventarisatie gemaakt van de kwetsbare functies. In de functiematrix is van alle functies binnen de gemeente Leiderdorp geïnventariseerd met welke kwetsbare handelingen een functie te maken heeft, of er kwetsbaarheid verhogende factoren aanwezig zijn en welke functie-specifieke weerbaarheidsmaatregelen er getroffen zijn. Per functie is er een risico-inschatting van de kwetsbaarheid gemaakt. Gezien de omvang van de gemeente vormen met name de functies die door één persoon worden uitgeoefend een risico. Uit de interviews komt een beeld naar voren van een platte organisatie, met een open bedrijfs- en organisatiecultuur, waarin management en medewerkers worden aangemoedigd om integriteit zelf aan de orde te stellen. Met name het management benadrukt dat de organisatie bij voorkeur stuurt op de ‘soft controls’ van integriteit, waarin wordt gestuurd op bewustwording, openheid en eigen verantwoordelijkheid met betrekking tot mogelijke integriteitdilemma’s of -risico’s. Vraag 8: Is het aannemelijk dat de uitvoering van deze maatregelen in de praktijk ook het integer handelen binnen de gemeentelijke organisatie van Leiderdorp bevordert? Uit het onderzoek blijkt dat het aannemelijk is dat met name de maatregelen die zijn gericht op de taken, verantwoordelijkheden en functiedifferentiatie het integer handelen binnen de organisatie van Leiderdorp heeft versterkt en bevorderd. Dat komt onder meer tot uitdrukking in de wijze waarop het beleid en de maatregelen zijn geborgd binnen de interne organisatie.
! /58 12
Voorbeelden daarvan zijn: het vier-ogenprincipe bij kwetsbare processen bij inkoop, aanbestedingen, aankoop en autorisatie van ICT-applicaties, financiële verantwoording en het subsidiebeleid. De gemeente Leiderdorp is – zeker na overheveling van een aantal concerntaken naar Servicepunt71 – een platte organisatie, waar verantwoordelijkheden laag in de organisatie zijn neergelegd. Uit de interviews blijkt dat medewerkers een grote betrokkenheid hebben bij het werk en de burger; de loyaliteit is groot. Management en medewerkers waarderen de open cultuur, de informele werksfeer en de kleinschaligheid van de organisatie. Vanuit het integriteitsperspectief is de open gedragscultuur een zwakte en een sterkte tegelijk. Door de lage drempels is aannemelijk gemaakt dat medewerkers elkaar gemakkelijk opzoeken en er voldoende ruimte is om een integriteitsdilemma te bespreken in het team en/of een van de vertrouwenspersonen. De zwakte van de cultuur is dat de uitvoering van het integriteitsbeleid persoonsafhankelijk is en er in de praktijk minder eenduidig wordt gestuurd op collectieve uitgangspunten en/of de integratie van integriteit in het personeels- en opleidingsbeleid van de organisatie. Vraag 9: Wat is het kwalitatieve eindoordeel over de effectiviteit van het integriteitbeleid van Leiderdorp wanneer beschreven beleid, praktische invulling en uitvoering daarbij in beschouwing worden genomen? Het kwalitatieve eindoordeel over de effectiviteit van het integriteitsbeleid is overwegend positief. Uit het onderzoek blijkt dat het integriteitsbeleid van de gemeente Leiderdorp over het algemeen voldoet aan de daaraan te stellen eisen (zie beantwoording onderzoeksvraag 1 en 5). Op basis van het brononderzoek, de uitkomsten van de vragenlijsten en de interviews blijkt dat het management en de medewerkers van de gemeente zich bewust zijn van het belang van een gedegen en transparant integriteitsbeleid. Sturing en controle op integriteit vindt met name plaats door middel van bewustwording, openheid en eigen verantwoordelijk met betrekking tot mogelijke integriteitsdilemma’s of
-risico’s. Uit het onderzoek blijkt dat de gemeente de ‘harde’ kanten van integriteitsrisico’s goed op orde heeft. Integriteit is nauw verbonden met procedurele, financiële en bedrijfsmatige aspecten. De harde controle op integriteit is gewaarborgd door het vastleggen van procedures en voorschriften. Het merendeel van de medewerkers kent deze voorschriften en geeft aan dat deze in de praktijk worden toegepast. Verder dient opgemerkt te worden dat functieomschrijvingen over het algemeen generiek zijn geformuleerd en dat er beperkt sprake is van functieroulatie. Tot slot weet het merendeel van de respondenten hoe om te gaan met integriteitsaantastingen. Vraag 10: Welke aanbevelingen kunnen er worden gedaan op basis van de uitkomsten van het onderzoek over het integriteitsbeleid, de uitwerking in maatregelen daarvan, de uitvoering van deze maatregelen en het stimuleren van de integriteit? Op basis van de uitkomsten van het onderzoek komen we tot de volgende aanbevelingen om het integriteitsbeleid te bevorderen, te versterken en/of te stimuleren: 1. Actualiseer de notitie ‘Zo zijn onze manieren’, zorg ervoor dat deze aansluit bij de nieuwe organisatiestructuur (van zelfsturende teams). 2. Zorg voor een breed en gedragen draagvlak van de nieuwe notitie en bespreek deze met de ondernemingsraad, het management en de (zelfsturende) teams. 3. Uit de vragenlijst en de interviews blijkt dat er geen vaste afspraken zijn over het agenderen van het thema integriteit in het werkoverleg. Zorg ervoor dat het onderwerp
! /58 13
‘op de agenda’ blijft. Bespreek het bij herhaling op een manier die aansluit bij de cultuur van Leiderdorp. 4. Maak integriteit onderdeel van het personeels- en opleidingsbeleid van de organisatie. Zorg dat er blijvend aandacht wordt besteed aan integriteit en de ambtelijke dilemma’s die zich daarbij kunnen voordoen, bijvoorbeeld door periodiek casuïstiek te bespreken en/of een dilemmatraining te laten organiseren door vertrouwenspersonen. 5. Maak duidelijke afspraken met Servicepunt71 over de onderlinge rollen en verantwoordelijkheden aangaande het integriteitsbeleid met betrekking tot de introductie van nieuwe medewerkers en het opleidingsbeleid binnen de gemeente Leiderdorp 6. Maak een regeling voor financiële belangen. 7. Maak een regeling voor het houden van een periodiek integriteitsaudit binnen de organisatie. Leiderdorp blijft daarbij verantwoordelijk voor de handelingen die door Servicepunt 71 worden uitgevoerd. Laat namens de opdrachtgevers van Servicepunt 71 het integriteitsbeleid en de periodieke integriteitsaudits bij Servicepunt 71 onderzoeken. 8. Besteed bij de introductie van nieuwe medewerkers aandacht aan het beleid en maatregelen met betrekking tot betrekking tot het risico van belangenverstrengeling vanwege relaties met externen. 9. Besteed aandacht aan de nieuwe ontwikkelingen rond maatschappelijk aanbesteden, zorg in samenwerking met Servicepunt71 voor een training voor alle medewerkers die direct betrokken zijn bij aanbestedingen en maak het onderdeel van de onderhandse aanbestedingsprocessen onder de € 50.000,—. 10. Sommige regels zijn als gevolg van de schaal van de organisatie niet toepasbaar of werkbaar. Een voorbeeld is de soms vereiste functiescheiding en/of functieroulatie. Maak hiervoor een expliciete uitzondering of maak heldere afspraken wat hierin de verantwoordelijkheid is van Servicepunt71 dan wel Leiderdorp. 11. Maak afspraken over de wijze waarop wordt voldaan aan de wettelijke eis van het afleggen van de eed of de belofte. Het onderzoek maakt duidelijk dat onderdelen van het integriteitsbeleid binnen de gemeente Leiderdorp goed zijn geregeld, maar dat het regelijker tijd belangrijk is om daadwerkelijk met de aanbevelingen aan de gang te gaan.
3.2 Relatie onderzoek met kwetsbare handelingen en organisatorische kwetsbaarheden Bij het onderzoek hebben we naast de algemene onderzoeksvragen vanuit de Rekenkamer een aanvullend onderzoek gedaan naar het risicomanagement rond integriteit bij de gemeente Leiderdorp. Deze werkwijze sluit aan bij de uitgangspunten van BIOS2 en geeft inzicht in de kwetsbare handelingen en organisatorische kwetsbaarheden van de organisatie. In de online vragenlijsten (bijlage 3) en de interviews is in het onderzoek specifieker ingegaan op de risico’s van het huidige integriteitsbeleid voor de kwetsbare handelingen en de organisatorische kwetsbaarheden van de organisatie. Dat heeft geleid tot de volgende aanvullende uitkomsten en/of conclusies. 3.2.1 Kwetsbare handelingen en organisatorische kwetsbaarheden Op basis van een inventarisatie onder MT-leden van de gemeente Leiderdorp blijkt dat de inschatting van de kwetsbaarheid van handelingen in de organisatie wisselend wordt ingeschat. Het blijkt dat handelingen rondom opdrachtverlening en de omgang met vertrouwelijke informatie door het merendeel van de MT-leden (gemeentesecretaris, afdelingshoofden en coördinatoren) als kwetsbaar wordt ingeschat. Handelingen rondom het innen van aanslagen, premies, belastingen, handelingen die te maken hebben met
2
Bureau Integriteitsbevordering Openbare Sector
! /58 14
vergunningen en met handhaving worden door coördinatoren als niet-kwetsbaar beschouwd, terwijl de gemeentesecretaris en het afdelingshoofd een deel van de bijbehorende handelingen kwetsbaar acht. Door middel van dezelfde enquête onder de leden van het MT is tevens in kaart gebracht of en welke situaties of processen vanuit het oogpunt van integriteit potentieel kwetsbaar zijn. Het blijkt dat alle respondenten de situaties en processen met betrekking tot organisatorische kwetsbaarheden belangrijk vinden. Uit de vragenlijst blijkt (paragraaf 3) blijkt dat er differentiaties leven in het ambtelijk apparaat. Het management scoort hoger op de mate waarin handelingen als kwetsbaar worden beoordeeld dan coördinatoren en/of medewerkers. Bij de coördinatoren valt op dat naarmate de handelingen direct van toepassing zijn op hun afdeling, zij dat als kwetsbaar beleven. 3.2.2 Weerbaarheid tegen kwetsbaarheden Uit de enquête onder de gehele ambtelijke organisatie blijkt dat voor een groot deel van de handelingen voorschriften zijn geformuleerd. Indien ambtenaren op de hoogte zijn van deze voorschriften, geeft een meerderheid aan dat zij bekend zijn met de strekking van de voorschriften en dat deze ook in de praktijk worden uitgevoerd. Het merendeel van de respondenten geeft aan dat er een duidelijke functieomschrijving is. Over het algemeen beschikken medewerkers over een generieke functieomschrijving met veel regelmogelijkheden. Functieroulatie komt – mede door de omvang van de organisatie – echter zelden voor. Bij de sollicitatieprocedure heeft ongeveer twee derde van de respondenten een referentie opgegeven en een Verklaring omtrent Gedrag overlegd en is bijna twee derde expliciet gewezen op de eventuele integriteitsaspecten van het nieuwe werk. Het onderwerp integriteit komt volgens de helft van de respondenten regelmatig aan de orde tijdens werkoverleggen. Tot slot weet het merendeel van de respondenten hoe om te gaan met integriteitsaantastingen. Een beperkt aantal respondenten geeft aan dat zij direct of indirect in aanraking zijn gekomen met een integriteitsaantasting. 3.2.3 Organisatorische kwetsbaarheden Op de vraag wat de respondenten beschouwen als de belangrijkste organisatorische kwetsbaarheden, zijn de volgende handelingen geïdentificeerd als zeer belangrijk. Zeer belangrijke organisatorische kwetsbaarheden 1. Het proces van aanname van nieuwe medewerkers 2. Nauwe banden tussen medewerkers enerzijds en cliënten, leveranciers of belanghebbenden anderzijds 3. Het verstrekken of ontvangen van relatiegeschenken door medewerkers 4. De mate en wijze van communicatie over integriteit binnen de organisatie 5. De wijze van afhandeling van aantasting(en) van de integriteit Aanvullende opmerkingen van de respondenten zijn: 1. Bij aanname van nieuwe medewerkers is het belangrijk dat er standaard een Verklaring van Goed Gedrag wordt gevraagd. Tot voor kort was integriteit een vast onderdeel van het introductieprogramma. Door de overheveling van taken naar het Servicepunt71 worden er minder mensen aangenomen bij de gemeente Leiderdorp en wordt er geen introductieprogramma meer georganiseerd.
! /58 15
2.
3. 4.
5.
In de organisatie is voldoende aandacht aan de risico’s van nauwe banden met leveranciers en (andere) belanghebbenden. Toch blijft dat een belangrijk aandachtspunt voor (nieuwe) medewerkers. Er zijn duidelijke voorschriften over hoe om te gaan met relatiegeschenken. Integriteit vraagt om permanente aandacht en communicatie binnen de organisatie. Een aantal respondenten geeft aan dat de communicatie over integriteit binnen de organisatie nog geen vast onderdeel is van het management- en werkoverleg en/of het introductieprogramma van nieuwe medewerkers. Binnen de organisatie bestaan heldere regels en procedures over de afhandeling van aantasting(en) van de integriteit. De vertrouwenspersonen spelen hierin een belangrijke rol.
3.3 Aanvullende onderzoeksbevindingen en aanbevelingen Gedurende het onderzoek is tijdens de interviews en het brononderzoek een aantal ontwikkelingen naar voren gekomen die buiten de scope en opdracht van het onderzoek vallen maar wellicht belangrijk (kunnen) zijn voor het toekomstige integriteitsbeleid van de gemeente Leiderdorp. De opmerkingen en kanttekeningen hebben met name betrekking op: • de (on)gewenste effecten van het in 2014 ingezette en nog steeds lopende organisatieontwikkeltraject, waarin de omslag wordt gemaakt naar zelfsturende teams; • de samenwerking met Servicepunt71; • de integratie van het integriteitsbeleid tussen de ambtelijke organisatie, het college en de raad. Zoals blijkt uit de hierna opgenomen suggesties, zijn deze bevindingen significant voor nader onderzoek en/of de uitgangspunten voor het toekomstige integriteitsbeleid van de organisatie. Suggesties/aanbevelingen zijn: 1. Heb oog voor de (on)gewenste effecten van de nieuwe werkwijze voor de verantwoordelijkheden in de teams, de mandaatregeling(en), de kwetsbare handelingen/processen en de functiematrix. 2. Benoem per zelfsturend team een portefeuillehouder integriteit. 3. Herijk tijdig de huidige risicoclassificatie en functiematrix. 4. Stel vast welke bagage een zelfsturend team nodig heeft om integriteit op effectieve wijze te borgen in de zelfsturende teams. Voorbeelden zijn: feedback geven aan elkaar, bespreken van integriteitsdilemma’s en/of het organiseren van een jaarlijkse themabijeenkomst. 5. Servicepunt71 ontzorgt de organisatie, maar dat heeft tegelijkertijd een groeiende afstand tot gevolg. Dat komt met name tot uitdrukking in de organisatorische processen. Uit de interviews blijkt dat medewerkers en managers niet goed weten wat hun rol en verantwoordelijkheid is bij het selectie- en aannamebeleid inzake nieuwe medewerkers. Maak het digitale HR-proces minder kwetsbaar door een HR-medewerker van Servicepunt71 nauw te betrekken bij de HR-processen in Leiderdorp. Fysieke aanwezigheid van een medewerker kan ondersteunend werken. 6. Maak met Servicepunt71 op korte termijn afspraken over de onderlinge rollen bij de verantwoording van nieuwe experimenten, zoals het achteraf financieren en verantwoorden van subsidies en buurtinitiatieven. 7. Er zijn op dit moment geen heldere afspraken over het afleggen van de eed of de gelofte. Dat geldt zowel voor Servicepunt71 als voor Leiderdorp. Stem dat onderling af en zorg ervoor dat er een uniforme regeling komt. Dat hoeft niet per se het afleggen van
! /58 16
de eed te zijn. Indien gewenst kan er gekozen worden voor een andere werkwijze om aan het wettelijke criterium te voldoen. Bijvoorbeeld doordat alle medewerkers na hun aanstelling een persoonlijk gesprek krijgen met de gemeentesecretaris en er ter plekke een integriteitsovereenkomst wordt getekend. Bij voorkeur wordt voor interne en externe medewerkers eenzelfde procedure beschreven en uitgevoerd.
! /58 17
4.
Kwetsbare handelingen en organisatorische kwetsbaarheden in beeld Binnen elke organisatie zijn bepaalde handelingen, situaties of processen aan te wijzen die vanuit het oogpunt van integriteit potentieel kwetsbaar zijn. In dit hoofdstuk worden deze kwetsbaarheden in beeld gebracht. Er zijn twee typen kwetsbaarheden, te weten: • kwetsbare handelingen; • organisatorische kwetsbaarheid. Kwetsbare handelingen 1. Kwetsbare handelingen zijn functie-gerelateerde werkzaamheden die vanwege hun aard en inhoud een mogelijk risico kunnen vormen voor de integriteit van de organisatie. Hierbij kan worden gedacht aan het werken met gevoelige informatie, het kunnen beschikken over geld, de omgang met goederen van de organisatie en het verlenen van diensten. In dit onderzoek wordt onderscheid gemaakt tussen de meest voorkomende kwetsbare handelingen rond de volgende aspecten: • Geld: handelingen rond contante of girale gelden in de vorm van budgetten, innen of uitkeren van gelden. • Opdrachtverlening: handelingen rond opdrachtverlening van opdrachten, orders, aanbestedingen, gunningen. • Goederen en diensten: handelingen rond het inkopen, beheren en gebruiken van goederen en diensten. • Vertrouwelijke informatie: handelingen rond het omgaan met vertrouwelijke kennis, het produceren en dragen van die kennis, het omgaan met vertrouwelijke documenten, dossiers en gegevensbestanden. • Vergunningen: handelingen rond het toekennen en uitgeven van vergunningen en dergelijke. • Handhaving: handelingen rond toezicht, controle, opsporing, vervolging. Naast de kwetsbare functie-gerelateerde handelingen waarop in dit onderzoek de meeste nadruk ligt, bestaan er ook niet-functie-gerelateerde kwetsbare handelingen. Dat zijn handelingen waarmee nagenoeg iedere medewerker regelmatig op de een of andere wijze te maken krijgt, maar waarvan de gevolgschade doorgaans relatief klein is. Denk dan aan (‘kleine’) zaken als: • kopiëren, telefoneren, faxen; • internetten, e-mailen, gebruik van hard- en software; • kantoorartikelen, huishoudelijke artikelen; • kortingskaarten en spaaracties; • tijdschrijven, tijdregistratie en ziekteverzuim.
Dit soort activiteiten en handelingen wordt binnen dit onderzoek niet als kwetsbaar aangemerkt. Dit neemt niet weg dat managers ervoor dienen te zorgen dat binnen het organisatieonderdeel waarvoor zij verantwoordelijk zijn hieraan ook de nodige aandacht wordt geschonken. Dit kan een manager doen door bijvoorbeeld te stimuleren dat aan dit soort ‘kleine zaken’ tijdens afdelingsoverleg en functioneringsgesprekken aandacht wordt besteed.
! /58 18
4.2 Organisatorische kwetsbaarheid Hierbij gaat het om bepaalde situaties of processen die vanuit het oogpunt van integriteit eveneens potentieel kwetsbaar zijn. Dit type kwetsbaarheden overstijgt het individuele takenpakket en heeft meer te maken met de afdelings- of organisatie brede aspecten van kwetsbaarheid. In dit onderzoek wordt onderscheid gemaakt tussen de volgende veelvoorkomende (aspecten van) organisatorische kwetsbaarheden: • de aanname en de introductie van nieuwe medewerkers; • de wijze van communicatie over integriteit; • de taak- en verantwoordelijkheidstoedeling; • mogelijke kwetsbaarheden van medewerkers door relaties met externen; • de omgang met integriteitsaantastingen. 4.3 Gevolgschade van kwetsbaarheid Of een handeling als zeer kwetsbaar gekwalificeerd wordt, hangt af van de gevolgschade. Dan gaat het over een inschatting door de managers van de ernst van de gevolgen waarmee de organisatie wordt geconfronteerd in het geval deze handeling op een niet-integere wijze wordt uitgevoerd. Gedacht kan worden aan de gevolgen van het laten lekken van kwetsbare informatie of het plegen (en later bekend worden) van grootschalige fraude. Of organisatorische kwetsbaarheden als (zeer) belangrijk worden gekwalificeerd hangt eveneens af van de gevolgschade. Managers maken dan een inschatting van de mogelijke schadelijke gevolgen van bijvoorbeeld het aannemen van onbetrouwbaar personeel of het vervullen van ongewenste nevenfuncties door medewerkers. In de praktijk heeft de inschatting van de gevolgschade diverse invalshoeken: • financiële benadeling van de organisatie; • verkwisting van belastinggeld; • verlies van aanzien en aantasting van de goede naam, waardoor burgers, het bestuur of bedrijven het vertrouwen verliezen; • negatieve invloed op de werksfeer, spanningen en normvervaging; • benadelen van klanten, relaties of burgers; • rechtspositionele gevolgen voor de medewerker; • politiek-bestuurlijk implicaties. 4.4 Kwetsbare handelingen per afdeling in kaart Door middel van een enquête onder de leden van het MT is in kaart gebracht of en welke handelingen als niet kwetsbaar, kwetsbaar en zeer kwetsbaar worden aangemerkt voor de gemeente Leiderdorp. Hierbij is de indeling gebruikt naar de aspecten die in paragraaf 4.1 zijn gepresenteerd. Bij de vraagstelling is de uniforme terminologie voor risicoscans gebruikt. In de volgende paragrafen geven wij de uitkomsten van de enquête weer met een onderverdeling naar respondent.
4.4.1 Geld Handelingen rond contante of girale gelden in de vorm van budgetten, declaraties, gratificaties, premies, toeslagen en dergelijke.
! /58 19
Functie coördinato r1
coördinato r2
coördinato r3
gemeentesecretaris
afdelingshoof d
Toekennen (toewijzen) van budgetten
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Kwetsbaar
Kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Beheren van budgetten
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Kwetsbaar
Kwetsbaar
Kwetsbaar
Controleren van (onkosten)declaraties
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Kwetsbaar
Toekennen van (onkosten)declaraties
Kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Zeer kwetsbaar
Uitbetalen van (onkosten)declaraties
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Toekennen van gratificaties, premies en toeslagen
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Kwetsbaar
Uitbetalen van gratificaties, premies en toeslagen
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Uit dit overzicht blijkt dat de inschattingen van respondenten verschillen ten aanzien van de mate van kwetsbaarheid van handelingen binnen de ambtelijke organisatie. Drie van de vijf respondenten vinden het beheren van budgetten kwetsbaar. Handelingen rondom declaraties en het toekennen van gratificaties, premies en toeslagen worden in wisselende mate als kwetsbaar beschouwd. Het toekennen van (onkosten)declaraties wordt door één van de MT-leden als zeer kwetsbaar beschouwd. Uit de interviews blijkt dat een meer uniform beleid ten goede komt aan de uitvoering van het integriteitsbeleid. Op managementniveau kan het belangrijk zijn om onderling uit te wisselen waar deze verschillende uit voortkomen. Handelingen rond het innen van onder andere aanslagen, premies, belastingen, accijnzen, leges, verkopen et cetera
Functie
coördinator coördinato coördinato 1 r2 r3
gemeentesecretaris
afdelingshoof d
Controleren van informatie verstrekt door belastingplichtigen
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar Kwetsbaar
Toekennen van beoordelingscriteria
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Kwetsbaar
Vaststellen van het verschuldigde bedrag
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar Kwetsbaar
Opleggen van betalingsplicht
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar Zeer kwetsbaar
! /58 20
Kwetsbaar
Innen van het verschuldigde bedrag
Niet kwetsbaar
Kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Kwetsbaar
Uit dit overzicht blijkt dat het merendeel van de respondenten de handelingen als niet kwetsbaar beschouwt. Het toekennen van beoordelingscriteria en het innen van verschuldigde bedragen wordt door twee respondenten als kwetsbaar beschouwd. Het afdelingshoofd vindt alle handelingen kwetsbaar. Het opleggen van een betalingsplicht wordt door het afdelingshoofd ook als zeer kwetsbaar beschouwd. Handelingen rond het uitkeren van onder andere subsidies, premies, toeslagen, sponsoring, uitkeringen et cetera
Functie
coördinato coördinato coördinato r1 r2 r3
gemeentesecretaris
afdelingshoof d
Controleren van informatie van aanvrager
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Kwetsbaar
Kwetsbaar
Toepassen van de beoordelingscriteria
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Kwetsbaar
Kwetsbaar
Vaststellen van het uit te keren bedrag
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Zeer kwetsbaar
Besluit tot uitkering van gelden
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Kwetsbaar
Uitbetalen van het toegekende bedrag
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Kwetsbaar
Uit dit overzicht blijkt dat de coördinatoren de handelingen niet als kwetsbaar beschouwen. De gemeentesecretaris beschouwt een deel van de handelingen als kwetsbaar. Het afdelingshoofd vindt alle handelingen kwetsbaar. 4.4.2 Opdrachtverlening Handelingen rond het verlenen van onder andere opdrachten, orders, aanbestedingen, gunningen et cetera
Functie coördinato r1
coördinato r2
coördinato r3
gemeentesecretaris
afdelingshoof d
Vaststellen van de budgetruimte
Kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Vaststellen specificaties, kwaliteitseisen
Kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Zeer kwetsbaar
Kwetsbaar
Kiezen vorm van aanbesteding (openbaar/onderhands)
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Kwetsbaar
Niet kwetsbaar
! /58 21
Beoordelen offertes
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Zeer kwetsbaar
Zeer kwetsbaar
Voeren van onderhandelingen
Niet kwetsbaar
Kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Zeer kwetsbaar
Zeer kwetsbaar
Controleren van de uitvoering
Kwetsbaar
Kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Kwetsbaar
Kwetsbaar
Toestaan van meerwerk
Kwetsbaar
Kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Kwetsbaar
Kwetsbaar
Controleren bij oplevering
Kwetsbaar
Kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Kwetsbaar
Kwetsbaar
Uit dit overzicht blijkt dat de inschattingen van respondenten verschillen ten aanzien van de vraag of de genoemde kwetsbare handelingen zich binnen de ambtelijke organisatie voordoen. Een van de respondenten vindt geen van de handelingen kwetsbaar. Het beoordelen van offertes, het voeren van onderhandelingen en het vaststellen van specificaties en kwaliteitseisen wordt door één of twee respondenten als zeer kwetsbaar aangemerkt. Het merendeel van de respondenten vindt controle van de uitvoering en bij oplevering en het toestaan van meerwerk ook kwetsbaar. 4.4.3 Goederen en diensten Handelingen rond het inkopen, beheren en gebruiken van onder andere goederen (kantoorbenodigdheden of gereedschappen, computers, bedrijfswagens) en het inkopen van diensten (advies, beveiliging, schoonmaak, catering et cetera) ten behoeve van de eigen dienst
Functie
coördinato coördinato coördinato r1 r2 r3
gemeentesecretaris
afdelingshoof d
Besluiten tot inkopen of inhuren
Kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Kwetsbaar
Kwetsbaar
Stellen van kwaliteitseisen of leveringsvoorwaarden
Kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Kwetsbaar
Aanvragen van offertes
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Kwetsbaar
Voeren van onderhandelingen
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Zeer kwetsbaar
Aanwijzen van de aannemer(s)
Kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Zeer kwetsbaar
Beheren van goederen binnen de organisatie
Kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Kwetsbaar
Uitgeven van goederen binnen de organisatie
Kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Kwetsbaar
Gebruiken van goederen binnen de organisatie
Kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
! /58 22
(Privé)gebruik van goederen buiten werktijd
Kwetsbaar
Kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Kwetsbaar
Uit dit overzicht blijkt dat één van de respondenten een andere inschatting maakt ten aanzien van de vraag of de genoemde kwetsbare handelingen zich binnen de ambtelijke organisatie voordoen. Twee coördinatoren en de gemeentesecretaris vinden het merendeel van de handelingen niet kwetsbaar. Eén van de coördinatoren en het afdelingshoofd beschouwen het merendeel van de handelingen juist wel als kwetsbaar.
4.4.4 Vertrouwelijke informatie Handelingen rond het omgaan met vertrouwelijke kennis, onder andere het produceren en dragen van die kennis, het omgaan met gerubriceerde of anderszins vertrouwelijke documenten, dossiers en (geautomatiseerde) gegevensbestanden
Functie
coördinato coördinato coördinato r1 r2 r3
gemeentesecretaris
afdelingshoof d
Dragen van (voor)kennis
Kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Kwetsbaar
Zeer kwetsbaar
Zeer kwetsbaar
Verstrekken van vertrouwelijke kennis
Kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Kwetsbaar
Zeer kwetsbaar
Zeer kwetsbaar
Kennisnemen van vertrouwelijke documenten (dossiers)
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Kwetsbaar
Kwetsbaar
Kwetsbaar
Maken van vertrouwelijke documenten
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Kwetsbaar
Kwetsbaar
Kwetsbaar
Beheren van vertrouwelijke documenten
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Kwetsbaar
Kwetsbaar
Kwetsbaar
Meenemen van vertrouwelijke documenten buiten het dienstgebouw
Niet kwetsbaar
Kwetsbaar
Kwetsbaar
Kwetsbaar
Kwetsbaar
Inbrengen van vertrouwelijke gegevens in bestanden
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Kwetsbaar
Kwetsbaar
Kwetsbaar
Muteren van vertrouwelijke gegevens in bestanden
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Kwetsbaar
Kwetsbaar
Kwetsbaar
Beheren van vertrouwelijke gegevens in bestanden
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Kwetsbaar
Kwetsbaar
Kwetsbaar
Eén van de coördinatoren, de gemeentesecretaris en het afdelingshoofd zijn van mening dat alle handelingen kwetsbaar zijn. Het dragen van (voor)kennis en het verstrekken van vertrouwelijke kennis wordt door twee respondenten tevens als zeer kwetsbaar aangemerkt.
! /58 23
4.4.5 Vergunningen Handelingen rond toekennen en uitgeven van onder andere vergunningen, rijbewijzen, paspoorten, legitimatiebewijzen, machtigingen et cetera
Functie coördinat coördinator or 2 3
gemeente secretaris afdelingshoofd
Opleggen van de vergunningsplicht Niet (indien van toepassing) kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Zeer kwetsbaar
Controleren van de informatie van de aanvrager
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Kwetsbaar
Toepassen van de beoordelingscriteria
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Kwetsbaar Zeer kwetsbaar
Toekennen van de vergunning
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Kwetsbaar Kwetsbaar
Formuleren van de voorwaarden (indien van toepassing)
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Kwetsbaar Zeer kwetsbaar
Controleren op de naleving van de vergunning
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Kwetsbaar Kwetsbaar
coördinato r1
Uit dit overzicht blijkt dat de coördinatoren de handelingen niet als kwetsbaar beschouwen. De gemeentesecretaris beschouwt een deel van de handelingen als kwetsbaar. Het afdelingshoofd vindt alle handelingen kwetsbaar. 4.4.6 Handhaving Handelingen rond toezicht, controle, opsporing, vervolging, executie et cetera
Functie
Stellen van prioriteiten bij houden van toezicht/uitvoeren controles
gemeente coördinato coördinato coördinato secretari afdelingshoof r1 r2 r3 s d Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Kwetsbaa r
Kwetsbaar
Bepalen doel of doelgroep bij houden Niet van toezicht/controles kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Kwetsbaa r
Kwetsbaar
Vaststellen van overtredingen c.q. strafbare feiten
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Kwetsbaa r
Kwetsbaar
Registreren of rapporteren van overtredingen/strafbare feiten
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Kwetsbaa r
Kwetsbaar
Opsporen van strafbare feiten
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Kwetsbaa r
Zeer kwetsbaar
! /58 24
Aanhouden van verdachten, daders, overtreders
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Kwetsbaar
Kwetsbaa r
Kwetsbaar
Opleggen van straffen, sancties en boetes
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Kwetsbaar
Kwetsbaa r
Zeer kwetsbaar
Voltrekken van straffen c.q. het innen van boetes
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Kwetsbaar
Kwetsbaa r
Kwetsbaar
Overgaan tot strafonderbreking of gratieverlening
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Kwetsbaa r
Kwetsbaar
Kwijtschelden van boetes
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Niet kwetsbaar
Kwetsbaa r
Zeer kwetsbaar
Uit dit overzicht blijkt dat twee coördinatoren de handelingen niet als kwetsbaar beschouwen. Eén van de coördinatoren is van mening dat het aanhouden van verdachten, daders en overtreders, het opleggen van straffen, sancties en boetes en het voltrekken van straffen kwetsbare handelingen zijn. De gemeentesecretaris en het afdelingshoofd vinden alle handelingen (zeer) kwetsbaar. 4.5 Organisatorische kwetsbaarheden per afdeling in kaart Door middel van dezelfde enquête onder de leden van het MT is in kaart gebracht of en welke situaties of processen vanuit het oogpunt van integriteit potentieel kwetsbaar zijn en hoe belangrijk deze worden geacht door MT-leden. Hierbij is de indeling gebruikt naar de aspecten die in paragraaf 4.2 zijn gepresenteerd.
Organisatorische kwetsbaarheden
Functie
coördinato coördinato r1 r2
coördinato r3
gemeent esecretari s
Het proces van aanname van nieuwe medewerkers
Zeer belangrijk
Belangrijk
Belangrijk
Belangrijk
Zeer belangrijk
De binnenkomst en introductie van nieuwe medewerkers
Belangrijk
Belangrijk
Belangrijk
Belangrijk
Belangrijk
Taakafbakening, bevoegdheden en verantwoordelijkheden voor medewerkers
Belangrijk
Belangrijk
Belangrijk
Belangrijk
Zeer belangrijk
Het uitvoeren van verschillende deelprocessen van een KH door steeds dezelfde persoon
Belangrijk
Belangrijk
Belangrijk
Belangrijk
Belangrijk
! /58 25
afdelingshoof d
Nauwe banden tussen medewerkers enerzijds en cliënten, leveranciers of belanghebbenden anderzijds
Zeer belangrijk
Zeer belangrijk
Belangrijk
Belangrijk
Zeer belangrijk
Het verstrekken of ontvangen van relatiegeschenken door medewerkers
Zeer belangrijk
Belangrijk
Belangrijk
Belangrijk
Zeer belangrijk
Het vervullen van nevenfuncties door medewerkers
Zeer belangrijk
Belangrijk
Belangrijk
Belangrijk
Belangrijk
De mate en wijze van communicatie Zeer over integriteit binnen de organisatie belangrijk
Zeer belangrijk
Belangrijk
Belangrijk
Zeer belangrijk
Advies- en meldingsmogelijkheden voor medewerkers als het gaat om integriteitskwesties
Zeer belangrijk
Zeer belangrijk
Belangrijk
Belangrijk
Zeer belangrijk
De wijze van afhandeling van aantasting(en) van de integriteit
Zeer belangrijk
Zeer belangrijk
Belangrijk
Belangrijk
Zeer belangrijk
Uit dit overzicht blijkt dat de respondenten alle situaties en processen met betrekking tot organisatorische kwetsbaarheden belangrijk vinden. Eén van de coördinatoren en de gemeentesecretaris beschouwen alle processen als belangrijk. De overige respondenten vinden deze processen belangrijk tot zeer belangrijk.
! /58 26
5.
Weerbaarheid tegen integriteitsaantastingen Hoofdstuk 4 geeft inzicht in de kwetsbare activiteiten binnen de gemeente Leiderdorp. Dat wil niet zeggen dat dan ook al bekend is welke risico’s de organisatie vanuit het oogpunt van integriteit daadwerkelijk loopt. In hoofdstuk 4 zijn immers alleen de potentiële risico’s in kaart gebracht. Om zicht te krijgen op de feitelijke kwetsbaarheid (de integriteitsrisico’s) wordt de bestaande weerbaarheid van de gemeente Leiderdorp tegen aantastingen van de integriteit in kaart gebracht. 5.1 Beoordeling van de weerbaarheid Bij het beoordelen van de weerbaarheid zijn leidend: • de kwetsbare handelingen die in paragraaf 4.4 door de managers als zeer kwetsbaar zijn aangemerkt; • de organisatorische kwetsbaarheden die de managers in paragraaf 4.5 als zeer belangrijk hebben gekwalificeerd. Het gaat immers om de kwetsbaarheden waaraan een grote gevolgschade wordt toegeschreven, met andere woorden: de kwetsbaarheden waarvan de leden van het MT de inschatting hebben gemaakt dat deze ernstige gevolgen kunnen hebben voor de integriteit van de gemeente Leiderdorp. 5.2 Definitie van weerbaarheid In dit onderzoek wordt weerbaarheid gedefinieerd vanuit de ‘structuurbenadering’ en bestaat dan uit het geheel van (formele) regels, procedures, voorschriften, werkinstructies, beleid en overige structuurmaatregelen die bijdragen aan het zo goed en integer mogelijk laten functioneren van de organisatie. 5.3 Belang van voorschriften, maatregelen en beleid Om het integer functioneren van een organisatie te waarborgen is het van belang dat er duidelijkheid bestaat over de wijze waarop medewerkers hun werkzaamheden dienen uit te voeren. Daarnaast moet de organisatie maatregelen of voorzieningen hebben getroffen die de integriteit van de organisatie waarborgen. Een goede schriftelijke verankering en het vastleggen van procedures in de vorm van voorschriften, maatregelen en beleid is, vanuit integriteitsperspectief, voor de organisatie onontbeerlijk, want: • Het geeft medewerkers helderheid over hoe zij met kwetsbaarheden moeten omgaan. • Het bevordert een uniforme werkwijze die de drempels om met willekeur te handelen verhoogt. • Het bevat controle-elementen waarmee getoetst kan worden of kwetsbaarheden zorgvuldig, correct en volgens de beschreven wijze worden uitgevoerd. • Het schept duidelijkheid voor de medewerker en voor de leidinggevende en ze weten van elkaar waar ze aan toe zijn. Zo kunnen zij elkaar aanspreken op bepaald gedrag. • Het schept duidelijkheid over de wijze waarop binnen de organisatie met integriteit wordt omgegaan. 5.4 Het in kaart brengen van voorschriften rondom kwetsbare handelingen Doel is om na te gaan óf de organisatie voor alle (zeer) kwetsbare handelingen al over voorschriften beschikt. Het ontbreken van voorschriften kan immers direct beschouwd worden als een risicoverhogende factor, vooral als het gaat om (zeer) kwetsbare handelingen waaraan een grote gevolgschade is verbonden.
! /58 27
Bovendien kan het ontbreken van duidelijke voorschriften het handelen naar eigen goeddunken bevorderen. Dit heeft dan als consequentie dat de gemeente Leiderdorp (te) zwaar gaat leunen op de persoonlijke integriteit van haar medewerkers. Door middel van een enquête onder alle medewerkers is geïnventariseerd of er op de aspecten van paragraaf 4.1 voorschriften zijn geformuleerd. De gehele uitkomst van de enquête is bijgevoegd als bijlage 3. 5.4.1 Gelden Van de 92 respondenten geeft 36% aan verantwoordelijk te zijn voor budgetten of het innen of uitkeren van gelden. Volgens een meerderheid (87,5%) van deze medewerkers zijn hier ook voorschriften voor geformuleerd (zie onderstaande figuur). Tevens geeft deze groep medewerkers aan bekend te zijn met de strekking van deze voorschriften en dat deze voorschriften ook in de praktijk worden toegepast. Respons
Percentage
Aantal
Ja
87.5%
28
Nee
6.2%
2
Weet niet
6.2%
2
Totale respons
32
5.4.2 Opdrachtverlening Van de 36 medewerkers die betrokken zijn bij het verlenen van aan- of uitbestedingen aan externen geeft een meerderheid van 89% aan dat er voorschriften zijn geformuleerd. Respons
Percentage
Aantal
Ja
89.2%
32
Nee
2.7%
1
Weet niet
8.1%
3
Totale respons
36
Bijna alle medewerkers geven aan dat er voorschriften zijn geformuleerd voor het verlenen van aan- of uitbestedingen aan externen. 94% van deze medewerkers is bekend met de strekking van deze voorschriften. Wanneer men niet bekend is met de strekking van voorschriften, kan men hiervoor terecht bij Servicepunt71. Uit de enquête blijkt dat de medewerkers die bekend zijn met de voorschriften deze ook allen in de praktijk toepassen. Een aantal van 29 medewerkers is betrokken bij het sluiten van contracten met externen. Van deze medewerkers geeft 90% aan dat er voorschriften zijn geformuleerd voor contracten met externen. Uit de enquête blijkt dat deze medewerkers bekend zijn met de strekking van de voorschriften en dat de voorschriften door deze groep ook in de praktijk worden toegepast. Respons
! /58 28
Percentage
Aantal
Ja
89.7%
26
Nee
3.4%
1
Weet niet
6.9%
2
Totale respons
29
5.4.3 Goederen en diensten Van de 38 medewerkers die te maken hebben met de inkoop/inhuur of het beheren van goederen of diensten geeft 92% aan dat er voorschriften zijn geformuleerd. Tevens geeft deze groep aan bekend te zijn met de strekking van deze voorschriften en dat deze voorschriften ook in de praktijk worden toegepast. Respons
Percentage
Aantal
Ja
92.1%
35
Nee
5.3%
2
Weet niet
2.6%
1
Totale respons
38
5.4.4 Vertrouwelijke informatie Van de 68 medewerkers die in aanraking komen met vertrouwelijke informatie geeft 72% aan dat er voorschriften zijn geformuleerd. Uit de enquête blijkt dat deze medewerkers bekend zijn met de strekking van de voorschriften en dat de voorschriften ook door deze groep in de praktijk worden toegepast.
Respons
Percentage
Aantal
Ja
72.1%
49
Nee
4.4%
3
Weet niet
23.5%
16
Totale respons
68
5.4.5 Vergunningen Van de 26 medewerkers die betrokken zijn bij de toekenning, uitgifte of verlening van beschikkingen geven ongeveer vier van de vijf aan dat er voorschriften zijn geformuleerd. Tevens geeft deze groep medewerkers aan bekend te zijn met de strekking van deze voorschriften en dat deze voorschriften ook in de praktijk worden toegepast. 15% weet niet of er voorschriften zijn geformuleerd en een respondent heeft aangegeven dat deze voorschriften niet zijn geformuleerd. Respons
! /58 29
Percentage
Aantal
Ja
80.8%
21
Nee
3.8%
1
Weet niet
15.4%
4
Totale respons
26
5.4.6 Handhaving Van de 23 medewerkers die handhavende, controlerende of toezichthoudende taken vervullen geeft 70% aan dat er voorschriften zijn geformuleerd en 30% weet het niet. Uit de enquête blijkt dat van deze 70% allen bekend zijn met de strekking van de voorschriften en dat de voorschriften ook door deze groep in de praktijk worden toegepast. Respons
Percentage
Aantal
Ja
69.6%
16
Nee
0.0%
0
Weet niet
30.4%
7
Totale respons
23
5.5 Het in kaart brengen van integriteitsmaatregelen en -beleid rondom kwetsbare organisatorische kwetsbaarheden Onderzocht is in hoeverre er integriteitsbeleid en integriteitsmaatregelen bestaan rondom de zogeheten organisatorische kwetsbaarheden. Het gaat dan om: • het aanname- en introductiebeleid waarbinnen aandacht wordt besteed aan integriteitsaspecten; • het voorhanden zijn van heldere en volledige functiebeschrijvingen voor medewerkers; • beleid inzake functiescheiding; • beleid inzake functieroulatie; • voorschriften rondom het aannemen van relatiegeschenken; • beleid rondom het vervullen van nevenfuncties en het omgaan met privébelangen; • het regelmatig besteden van aandacht aan integriteit en de communicatie daarover in onder meer werkoverleg, cursussen, de gedragscode, voorlichtingsmateriaal en functioneringsgesprekken; • de aanwezigheid van een vertrouwenspersoon integriteit; • een procedure voor de afhandeling van aantasting(en) van de integriteit. Door middel van dezelfde enquête onder alle medewerkers is geïnventariseerd of er op de aspecten van paragraaf 4.2 (organisatorische kwetsbaarheden) beleid is. 5.5.1 De aanname en de introductie van nieuwe medewerkers In de enquête zijn diverse vragen opgenomen over procedures met betrekking tot aanname en de introductie van nieuwe medewerkers. Uit de enquête blijkt dat een meerderheid van 86% een curriculum vitae heeft moeten overleggen gedurende de sollicitatieprocedure. Respons Ja
! /58 30
Percentage
Aantal
85.5%
71
Nee
14.5%
12
Totale respons
83
Ook heeft bijna twee derde van de medewerkers een referentie moeten opgeven waarbij informatie ingewonnen kon worden over het functioneren in een vorige functie of bij een vorige leidinggevende. Respons
Percentage
Aantal
Ja
65.1%
54
Nee
34.9%
29
Totale respons
83
60% van de medewerkers heeft een Verklaring omtrent Gedrag moeten overleggen bij de aanstelling. Respons
Percentage
Aantal
Ja
60.2%
50
Nee
39.8%
33
Totale respons
83
Tijdens het sollicitatiegesprek is bijna twee derde expliciet gewezen op de eventuele integriteitsaspecten van het nieuwe werk. Respons
Percentage
Aantal
Ja
63.9%
53
Nee
36.1%
30
Totale respons
83
Ook is relevant in hoeverre de ambtseed of -belofte is afgelegd, aangezien dit beleid voor alle nieuwe medewerkers van de gemeente geldt. Van alle medewerkers die hebben deelgenomen aan de enquête geven er 19 aan dat zij geen ambtseed of -belofte hebben afgelegd. Bij de eed of belofte is duidelijk een relatie gelegd met het onderwerp integriteit, volgens alle medewerkers die de eed hebben afgelegd. Respons
Percentage
Aantal
Ja
23.2%
19
Nee
76.8%
63
Totale respons
82
! /58 31
Iets minder dan de helft van de medewerkers heeft na aanstelling een introductieprogramma doorlopen. Er wordt op dit moment geen introductieprogramma (meer) georganiseerd voor nieuwe medewerkers. Tot slot heeft een deel van de respondenten aangegeven dat zij deze vragen moeilijk konden beantwoorden omdat zij al lange tijd werkzaam zijn bij de gemeente. 5.5.2
De wijze van communicatie over integriteit
Respons
Percentage
Aantal
Ja
53.2%
42
Nee
46.8%
37
Totale respons
79
Van de medewerkers geeft 53% aan dat het onderwerp integriteit tijdens het werkoverleg aan de orde komt en geeft 47% aan dat dit niet het geval is. De vraag of het onderwerp integriteit regelmatig aan de orde wordt gesteld bij verschillende gelegenheden en via verschillende middelen, is als volgt beantwoord. Van de medewerkers geeft respectievelijk 4% en 84% aan dat het onderwerp integriteit vaak en soms via verschillende gelegenheden en middelen aan de orde komt. De overige medewerkers geven aan dat dit nooit is voorgekomen. Respons
Percentage
Aantal
Vaak
3.8%
3
Soms
83.5%
66
Nooit
12.7%
10
Totale respons
79
Op de vraag of er onderlinge afspraken en verantwoordelijkheden (die betrekking kunnen hebben op integriteitsbeleid) zijn beschreven en afgebakend reageren de medewerkers wisselend. Voor ongeveer de helft is dit bekend en anders weten zij waar ze terecht kunnen om navraag te doen. De rest is hier niet bekend mee. 5.5.3
De taak- en verantwoordelijkheidstoedeling
Respons
Percentage
Aantal
Ja
92.2%
71
Nee
7.8%
6
Totale respons
77
Op de vraag of men in het bezit is van een functieomschrijving antwoordt 92% van de medewerkers instemmend en 8% ontkennend. In veel gevallen betreft dit een algemene functieomschrijving.
! /58 32
Respons
Percentage
Aantal
Ja
51.9%
40
Nee
41.6%
32
Weet niet
6.5%
5
Totale respons
77
52% van de medewerkers geeft aan dat in de functiebeschrijving al de huidige taken en bevoegdheden duidelijk zijn opgesomd, terwijl dat voor respectievelijk 42% en 6% niet het geval is of onbekend is. Twee derde van de medewerkers geeft aan ook werkzaamheden te verrichten die niet in de functiebeschrijving staan. Dit is inherent aan de generieke functieomschrijving waarvoor de gemeente Leiderdorp heeft gekozen en waarin de hoofdtaak is omschreven. De directie geeft aan dat de in de functieomschrijving niet-genoemde werkzaamheden die worden verricht behoren tot de taak van de betreffende afdeling. Respons
Percentage
Aantal
Ja
66.2%
51
Nee
33.8%
26
Totale respons
77
! /58 33
Verder is gevraagd in hoeverre er binnen de afdeling beleid is dat is gericht op functieroulatie. Dit blijkt bij 10% van de medewerkers het geval te zijn. Respons
Percentage
Aantal
Ja
10.0%
8
Nee
46.2%
37
Weet niet
43.8%
35
Totale respons
80
Tot slot heeft 70% van de medewerkers vanuit hun eigen werkproces en verantwoordelijkheid te maken met Servicepunt71. Respons
Percentage
Aantal
Ja
70.1%
54
Nee
29.9%
23
Totale respons
77
5.5.4 Mogelijke kwetsbaarheden van medewerkers door relaties met externen Op de vraag of er handelingen in kwetsbare processen worden verricht waarbij het risico van belangenverstrengeling bestaat antwoordt 30% medewerkers instemmend en 70% ontkennend. Respons
Percentage
Aantal
Ja
29.6%
24
Nee
70.4%
57
Totale respons
81
Bij 53% van de medewerkers is niet bekend of hierover binnen Leiderdorp beleid en maatregelen zijn geformuleerd. Respons
Percentage
Aantal
Ja
39.5%
32
Nee
7.4%
6
Weet niet
53.1%
43
Totale respons
81
Op de vraag of er handelingen in kwetsbare processen worden verricht waarbij men gedurende een lange periode met dezelfde leveranciers of belanghebbenden ‘om de tafel zit’, antwoordt 35% van de medewerkers instemmend en 65% ontkennend.
! /58 34
Respons
Percentage
Aantal
Ja
35.0%
28
Nee
65.0%
52
Totale respons
80
5.5.5 De omgang met integriteitsaantastingen Uit de enquête blijkt dat 40% van de medewerkers aangeeft dat zij zelf of collega’s weleens relatiegeschenken kregen aangeboden. Dat daarvoor een geschenkenregeling bestaat is bij nagenoeg alle medewerkers bekend. Hoe men dient te handelen (bij wie melden et cetera) als men kennis heeft genomen van niet-integer handelen binnen de organisatie door andere medewerkers is bekend bij 70% van de medewerkers3. Respons
Percentage
Aantal
Ja
70,0%
51/59
Nee
30,0%
28/19
Totale respons
79/78
36% van de medewerkers geeft aan dat zij zelf nevenfuncties verrichten of dat naaste collega’s nevenfuncties verrichten. 70% geeft aan dat er beleid is gericht op nevenfuncties en dit is bij een meerderheid van deze medewerkers (89%) ook bekend. Medewerkers die hiermee niet bekend zijn geven aan dat het niet van toepassing is, maar dat zij hier wel naar op zoek gaan als dit relevant blijkt. Respons
Percentage
Aantal
Ja
36.2%
29
Nee
63.7%
51
Totale respons
80
Ongeveer de helft van de medewerkers geeft aan dat er een vertrouwenspersoon integriteit is. Hoogstwaarschijnlijk hebben deze respondenten zich onvoldoende gerealiseerd dat er drie vertrouwenspersonen zijn binnen de organisatie, maar dat er op dit moment geen specifieke vertrouwenspersoon integriteit is.
Respons
Percentage
Aantal
Ja
51.9%
41
Nee
24.1%
19
deze vraag is twee keer beantwoord door 78 respondenten. Het gemiddelde van beide vragen wordt getoond. 3
! /58 35
Weet niet
24.1%
19
Totale respons
79
5% van de medewerkers heeft een concrete ervaring met pogingen van anderen om hen te betrekken bij niet-integer handelen. De helft van hen heeft daarvan ook melding gemaakt. Het voorval was geen aanleiding om de werkwijze of de procedures te wijzigen. Respons
Percentage
Aantal
Vaak
5,2%
4
Soms
94,8%
73
Totale respons
77
5.6 Kennis van voorschriften, maatregelen en beleid Enkel het bestaan van voorschriften, maatregelen en beleid die de kwetsbaarheden moeten ‘afdekken’ is geen afdoende voorwaarde voor weerbaarheid. Minstens zo belangrijk is het om vast te stellen of de voorschriften ook bekend zijn bij de medewerkers en of ze toegepast worden. Het integriteitsbeleid mag niet slechts een papieren exercitie zijn die amper bekend is en niet wordt toegepast. Door middel van dezelfde enquête onder alle medewerkers is de bekendheid en de toepassing geïnventariseerd. Tevens hebben er interviews met medewerkers en met de leden van het MT plaatsgevonden. Uit de enquête en de interviews blijkt dat de medewerkers die bekend zijn met de voorschriften, de maatregelen en het beleid ook bekend zijn met de strekking ervan en aangeven dat dit ook in de praktijk wordt toegepast. Enige onbekendheid over het bestaan en daarmee ook over de toepassing van voorschriften, maatregelen en beleid is er ten aanzien van: • het omgaan met vertrouwelijke informatie; • handhavende, controlerende of toezichthoudende taken; • het moeten overleggen van een ‘Verklaring omtrent Gedrag’; • functieroulatie; • hoe te handelen bij als men kennis heeft van niet-integer handelen door andere medewerkers; • waar men terecht kan voor adviezen over integriteitskwesties of bij ambtelijke dilemma’s; • de vertrouwenspersoon integriteit. Een deel van de medewerkers kent het onderscheid niet tussen een reguliere vertrouwenspersoon en een vertrouwenspersoon integriteit (deze persoon is op dit moment nog niet aangesteld). 5.7 Toetsing aan case In overleg met de gemeentesecretaris is het subsidiebeleid gekozen als case. In een interview hebben we het werkproces van het subsidiebeleid van de gemeente Leiderdorp met elkaar doorgenomen, zijn per fase in het proces de kwetsbaarheden benoemd en hoe dat in de praktijk wordt ondervangen en/of welke oplossingen er zijn gekozen om kwetsbaarheden te verminderen dan wel te voorkomen. Uit de analyse blijkt dat het proces voldoet aan de uitgangspunten van een integer beleidsproces. Het proces is transparant en
! /58 36
de taken en rollen zijn helder beschreven. Het subsidieproces is geregeld in ASV, de mandaatregeling en de in 2013 vastgestelde beleidsregels. In het verleden had de raad meer invloed op het proces en de toekenning van een subsidie. Dat leidde tot discussies op detailniveau. Dat is ondervangen doordat de raad nu alleen adviseert en budgetteert op het hoofdproces en het begrotingsplafond. Dat bevordert de snelheid van de besluitvorming en vermindert het risico dat raadsleden zich sterk kunnen afficheren met een individuele aanvraag van een subsidiënt. Het college (dan wel de verantwoordelijke wethouder) kan een advies naast zich neerleggen dan wel anders besluiten. De beïnvloeding van wethouders is mogelijk door het bijwonen van informele bijeenkomsten (zoals een concert, een opening of een uitvoering). Dat wordt ondervangen door ‘de stevigheid en objectiviteit’ van de verantwoordelijke ambtenaar. Dat werkt in de praktijk goed; het risico is gelegen in de persoonlijke competenties van de ambtenaar (en de rugdekking van het afdelingshoofd). Gemeente Leiderdorp gaat experimenteren met meer ruimte voor (burger)initiatieven, gebaseerd op vertrouwen en verantwoording achteraf door Servicepunt71. Budget wordt toegekend, maar is niet opgenomen in het kaderstellende budget. Deze werkwijze, gecombineerd met het werken vanuit een zelfsturend team, kan van invloed zijn op de huidige afspraken rond het subsidieproces. Dat geldt bijvoorbeeld voor: de richtlijn van een zelfsturend team, de mandaatregeling en de wijze waarop Servicepunt71 tussentijds rapporteert aan Leiderdorp.
! /58 37
1.
Presentatie 5 oktober 2015
!
!
! /58 38
!
!
! /58 39
!
!
! /58 40
!
!
! /58 41
!
!
! /58 42
!
! /58 43
2.
Documentanalyse
Documentanalyse op basis van: beleidsstukken, voorschriften en activiteiten van de gemeente Leiderdorp die direct of indirect van toepassing zijn op het integriteitsbeleid van de gemeentelijke organisatie. In onderstaand overzicht worden de uitkomsten weergegeven van het documentenonderzoek. Onder ‘gezien’ wordt verstaan dat het document niet is aangeleverd maar wel is aangetoond binnen het intranet van de gemeente Leiderdorp of digitale werkprocessen van Servicepunt71. Documenten onderzoek
Aanwezig en bekend bij organisatie
Naam document
Verzonden
Beleid en organisatie Document waarin integriteitsbeleid is vastgelegd
Ja
Notitie Integriteit “Zo zijn onze manieren”
X
Organogram met taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden
Ja
Organisatiebeslu it 2006 en Mandaatbesluit en -register 2013 plus aanvullingen Jeugd en Wmo
X
Werkinstructies vanuit werkprocessen
Ja
Procesbeschrijvi ngen op VSP te raadplegen
Begrotings- en verantwoordingssystematiek managementniveau
Ja
Budgethoudersregeling 2014
Werkproces voor budgetten of het innen of uitkeren van gelden
Ja
Procesbeschrijvi ngen op VSP te raadplegen en voor deel dat wordt uitgevoerd door SP71 daar op te vragen
Regeling voor melding financiële belangen
Nee
! /58 44
Voorbeeld andere gemeente gestuurd
X
X
Voorschriften rond facturering
Ja
Procesbeschrijvi ngen op VSP te raadplegen en voor deel dat wordt uitgevoerd door SP71 daar op te vragen
Procedure verlenen van aan– of uitbestedingen aan derden
Ja
Inkoop- en aanbestedingsbe leid inclusief alleen rechtsverordenin g
X
Voorschrift / procedure opvragen en controleren van referenties
Nee
Mantelovereenkomst met makelaars / taxateurs
Nee
Kwetsbare processen met langdurige relatie met dezelfde leveranciers
Ja
Inkoop- en aanbestedingsbe leid
X
Richtlijn handhaving, controle, toezicht
Ja
Toezicht en handhaving in de openbare ruimte
X
Voorschrift / richtlijn hoe om te gaan met vertrouwelijke informatie
Ja
Notitie Integriteit“Zo zijn onze manieren”
X
Richtlijn geschenkenregeling
Ja
Notitie Integriteit“Zo zijn onze manieren”
X
Ja
Regeling Klokkenluiders gemeente Leiderdorp 2004
X
Ja
Inventarisatie kwetsbare functies 2011
X
Procedure integriteitsaudits
Nee
Procedure voor de afhandeling van aantasting(en) van de integriteit
Nee
Procedures / voorschrift voor afhandeling niet-integer handelen
Nee
Regeling klokkenluiders
Functies, medewerkers en gedrag Overzicht van kwetsbare functies, handelingen en processen
! /58 45
Overzicht kwetsbare functies
Ja
Taakomschrijving en aanwezigheid vertrouwenspersoon (integriteit)
Nee
Protocol afnemen eed ambtenaar
Nee
Inventarisatie kwetsbare functies 2011 (bijlage)
X
Zie opmerkingen in voetnoot
Gedragscode voor ambtenaren aanwezig en beschreven
Ja
Notitie Integriteit “Zo zijn onze manieren”
X
Procedure aanname- en introductiebeleid
Ja
Introductieboekje nieuwe medewerkers
X
Voorschrift overleggen van Verklaring Goed Gedrag
Ja
Informatieblad gemeente Leiderdorp en checklist nieuwe medewerker
X
Beleid aanwezig gericht op functiescheiding
Ja
Mandaatbesluit en -register 2013 en Procesbeschrijvi ngen op VSP te raadplegen
X
Beleid aanwezig gericht op functieroulatie
Nee
Periodiek werkoverleg
Ja
Ligt niet vast
Richtlijn voor melden nevenwerkzaamheden
Ja
Notitie Integriteit - “Zo zijn onze manieren”
X
Er is een overzicht van nevenwerkzaamheden
Ja
In YouForce opgenomen
X
Is integriteit integraal onderdeel van het personeelsbeleid en waaruit blijkt dat (verwijzing brondocument)?
Ja
Geen andere documenten dan eerder genoemd
X
Is integriteit integraal onderdeel van het werk en management overleg en waaruit blijkt dat (verwijzing brondocument)?
Ja
Komt niet overeen met de uitkomsten van de vragenlijsten en interviews
Integraliteit
! /58 46
Is integriteit integraal onderdeel van functionerings-/ en beoordelingsgesprekken(verwijzing brondocument)?
Ja
Komt niet overeen met de uitkomsten van de vragenlijsten en interviews
Daarnaast ontvangen wij graag een kopie van het eerder verrichtte integriteitsonderzoek in 2011
Ja
"Kansen en Risico's, Risico's en Kansen Onderzoek Integriteit en kwetsbare functies Gemeente Leiderdorp"
X
Daarnaast ontvangen wij van u graag een overzicht welke aanbevelingen met betrekking tot kwetsbare en risico
Ja
Actieplan integriteit
X
Eerder onderzoek
Uitwerking en borging aanbevelingen onderzoek maart 2013 Herschrijven werkprocedures in verband met overgang naar Servicepunt 71 (vastleggen digitale proces Administratieve Organisatie)
Ja
Voor gezien
X
Beleg aandachtsveld Servicepunt 71 bij MT leid
Ja
Is ondergebracht bij afdelingshoofd Concernzaken
X
Thema opnemen in jaarplanning van het MT, alsook het bespreken van het thema op de afdelingen
Nee
Verversen notitie “Zo zijn onze manieren” verversen en publiceren op internet
Nee
Update van huidige klokkenluidersregeling
Ja
Voor gezien
X
Aanstellen interne vertrouwenspersonen en actualiseren functieomschrijving
Ja
Voor gezien
X
Standaard regeling VOG bij inhuur externen (via Servicepunt71)
Ja
Voor gezien
X
Opschonen en digitaliseren personeelsdossier ter voorbereiding op EHRM
Ja
Voor gezien
X
Actualiseren en publiceren mandaatregeling op VSP
Ja
Voor gezien
X
! /58 47
Geen jaarplanning gevonden
! /58 48
3.
Uitkomst enquête 1A. Bent u verantwoordelijk voor budgetten of het innen of uitkeren van gelden? %
N
Ja
36%
33
Nee
64%
59
100%
92
Totaal
1B. Zijn hierover binnen uw organisatieonderdeel voorschriften geformuleerd? % Ja
N 88%
28
Nee
6%
2
Weet niet
6%
2
100%
32
Totaal
1C. Bent u bekend met de strekking van deze voorschriften? % Ja Nee Totaal
N 100%
28
0%
0
100%
28
1D. Worden deze voorschriften in de praktijk toegepast? % Ja Nee Totaal
N 100%
26
0%
0
100%
26
2A. Bent u betrokken bij het verlenen van aan- of uitbestedingen aan externen? %
N
Ja
40%
36
Nee
60%
53
100%
89
Totaal
2B. Zijn hierover binnen uw organisatieonderdeel voorschriften geformuleerd?
! /58 49
%
N 89%
32
Nee
3%
1
Weet niet
8%
3
100%
36
Ja
Totaal
2C. Bent u bekend met de strekking van deze voorschriften? %
N
Ja Nee Totaal
94%
30
6%
2
100%
32
2D. Worden deze voorschriften in de praktijk toegepast? %
N
Ja Nee Totaal
100%
32
0%
0
100%
32
2E. Bent u betrokken bij het sluiten van contracten met externen? %
N
Ja Nee Totaal
91%
29
9%
3
100%
32
2F. Zijn hierover binnen uw organisatieonderdeel voorschriften geformuleerd? %
N 90%
26
Nee
3%
1
Weet niet
7%
2
100%
29
Ja
Totaal
2G. Bent u bekend met de strekking van deze voorschriften? % Ja Nee Totaal
! /58 50
N 100%
26
0%
0
100%
26
2H. Worden deze voorschriften in de praktijk toegepast? %
N
Ja Nee Totaal
100%
26
0%
0
100%
26
3A. Heeft u te maken met de inkoop/inhuur of het beheren van goederen of diensten? %
N
Ja
44%
38
Nee
56%
48
100%
86
Totaal
3B. Zijn hierover binnen uw organisatieonderdeel voorschriften geformuleerd? %
N 92%
35
Nee
5%
2
Weet niet
3%
1
100%
38
Ja
Totaal
3C. Bent u bekend met de strekking van deze voorschriften? % Ja Nee Totaal
N 100%
35
0%
0
100%
35
3D. Worden deze voorschriften in de praktijk toegepast? % Ja Nee Totaal
! /58 51
N 100%
35
0%
0
100%
35
4A. Komt u in aanraking met vertrouwelijke informatie? %
N
Ja
80%
69
Nee
20%
17
100%
86
Totaal
4B. Zijn hierover binnen uw organisatie voorschriften geformuleerd? % Ja Nee Weet niet Totaal
N 72%
49
4%
3
24%
16
100%
68
4C. Bent u bekend met de strekking van deze voorschriften? % Ja Nee Totaal
N 100%
48
0%
0
100%
48
4D. Worden deze voorschriften in de praktijk toegepast? % Ja Nee Totaal
N 98%
47
2%
1
100%
48
5A. Bent u betrokken bij de toekenning, uitgifte of verlening van beschikkingen? %
N
Ja
31%
26
Nee
69%
57
100%
83
Totaal
5B. Zijn hierover binnen uw organisatie voorschriften geformuleerd?
! /58 52
% Ja Nee Weet niet Totaal
N 81%
21
4%
1
15%
4
100%
26
5C. Bent u bekend met de strekking van deze voorschriften? %
N
Ja Nee Totaal
100%
21
0%
0
100%
21
5D. Worden deze voorschriften in de praktijk toegepast? %
N
Ja Nee Totaal
100%
21
0%
0
100%
21
6A. Verricht u handhavende, controlerende of toezichthoudende taken? %
N
Ja
28%
23
Nee
72%
60
100%
83
Totaal
6B. Zijn hierover binnen uw organisatie voorschriften georganiseerd? % Ja Nee Weet niet Totaal
N 70%
16
0%
0
30%
7
100%
23
6C. Bent u bekend met de strekking van deze voorschriften? % Ja Nee
! /58 53
N 100%
16
0%
0
100%
Totaal
16
6D. Worden deze voorschriften in de praktijk toegepast? %
N
Ja Nee Totaal
100%
16
0%
0
100%
16
7A. Heeft u een curriculum vitae moeten overleggen? %
N
Ja
86%
71
Nee
14%
12
100%
83
Totaal
7B. Heeft u referenties moeten opgegeven waarbij informatie ingewonnen kon worden over uw functioneren in uw vorige functie/bij uw vorige leidinggevende? %
N
Ja
65%
54
Nee
35%
29
100%
83
Totaal
7C. Zijn die referenties daadwerkelijk gecontroleerd? % Ja Nee Weet niet Totaal
N 13%
7
6%
3
81%
44
100%
54
7D. Heeft men u om uw originele getuigschriften/diploma's gevraagd? %
N
Ja
57%
47
Nee
43%
36
100%
83
Totaal
! /58 54
7E. Heeft u een 'Verklaring omtrent het gedrag' moeten overleggen? %
N
Ja
60%
50
Nee
40%
33
100%
83
Totaal
7F. Bent u tijdens het sollicitatiegesprek expliciet gewezen op de eventuele integriteitsaspecten van uw (nieuwe) werk? %
N
Ja
64%
53
Nee
36%
30
100%
83
Totaal
7G. Heeft u gezien de voorgaande vragen de indruk dat u de officiële sollicitatieprocedure heeft doorlopen? %
N
Ja
77%
64
Nee
12%
10
Weet niet
11%
9
100%
83
Totaal
! /58 55
8A. Heeft u bij indiensttreding de ambtseed of -belofte afgelegd? %
N
Ja
23%
19
Nee
77%
63
100%
82
Totaal
8B. Is er bij die eed of belofte een duidelijke relatie gelegd met het onderwerp integriteit? %
N
Ja Nee Totaal
100%
19
0%
0
100%
19
8C. Heeft u na uw aanstelling een introductieprogramma doorlopen? %
N
Ja
46%
37
Nee
54%
44
100%
81
Totaal
8D. Is bij dat programma expliciet aandacht besteed aan integriteit en de problemen die zich daarbij kunnen voordoen? %
N
Ja
49%
18
Nee
51%
19
100%
37
Totaal
9A. Bestaat er van uw functie een functiebeschrijving? % Ja
N 95%
77
Nee
4%
3
Weet niet
1%
1
100%
81
Totaal
9B. Bent u in het bezit van een functiebeschrijving? % Ja
! /58 1
N 92%
71
Nee Totaal
8%
6
100%
77
9C. Staan in de functiebeschrijving al uw huidige taken en bevoegdheden duidelijk opgesomd? %
N
Ja
52%
40
Nee
42%
32
6%
5
100%
77
Weet niet Totaal
9D. Verricht u werkzaamheden die niet in uw functiebeschrijving staan vermeld? %
N
Ja
66%
51
Nee
34%
26
100%
77
Totaal
10A. Verricht u handelingen in kwetsbare processen waarbij het risico van belangenverstrengeling bestaat? %
N
Ja
30%
24
Nee
70%
57
100%
81
Totaal
10B. Zijn hierover binnen uw organisatieonderdeel maatregelen en beleid geformuleerd? % Ja Nee Weet niet Totaal
N 40%
32
7%
6
53%
43
100%
81
10C. Bent u bekend met de strekking van deze (beleids)maatregelen? % Ja
! /58 1
N 97%
31
Nee Totaal
3%
1
100%
32
Waarom niet? 1
Is niet mijn taak om beleid taken uit te voeren 10D. Worden deze (beleids)maatregelen in de praktijk toegepast? %
N
Ja Nee Totaal
100%
32
0%
0
100%
32
11A. Verricht u handelingen in kwetsbare processen, waarbij u gedurende een lange periode met dezelfde leveranciers of belanghebbenden 'om de tafel zit'? %
N
Ja
35%
28
Nee
65%
52
100%
80
Totaal
11B. Is er binnen uw organisatieonderdeel beleid gericht op functieroulatie? %
N
Ja
10%
8
Nee
46%
37
Weet niet
44%
35
100%
80
Totaal
11C. Bent u bekend met de strekking van dit beleid? %
N
Ja
75%
6
Nee
25%
2
100%
8
Totaal
! /58 2
11D. Wordt dit beleid ook in de praktijk toegepast? %
N
Ja Nee Totaal
100%
8
0%
0
100%
8
12A. Krijgen u of uw naaste collega's wel eens relatiegeschenken aangeboden? %
N
Ja
40%
32
Nee
60%
48
100%
80
Totaal
12B. Bestaat er binnen uw organisatieonderdeel een geschenkenregeling? %
N 90%
72
Nee
2%
2
Weet niet
8%
6
100%
80
Ja
Totaal
12C. Bent u bekend met de strekking van die regeling? % Ja Nee Totaal
N 99%
71
1%
1
100%
72
12D. Wordt deze ook in de praktijk toegepast? % Ja Nee Totaal
N 97%
70
3%
2
100%
72
13A. Verrichten u of uw naaste collega's nevenfuncties?
! /58 3
%
N
Ja
36%
29
Nee
64%
51
100%
80
Totaal
13B. Is er binnen uw organisatieonderdeel beleid gericht op nevenfuncties? % Ja Nee Weet niet Totaal
N 68%
54
2%
2
30%
24
100%
80
13C. Bent u bekend met de strekking van dit beleid? %
N
Ja
89%
48
Nee
11%
6
100%
54
Totaal
13D. Wordt dit beleid ook in de praktijk toegepast? % Ja Nee Totaal
N 100%
53
0%
0
100%
53
14A. Komt het onderwerp integriteit ter sprake in het werkoverleg? %
N
Ja
53%
42
Nee
47%
37
100%
79
Totaal
14B. Wordt het onderwerp integriteit regelmatig aan de orde gesteld bij verschillende gelegenheden en via verschillende middelen? %
N
Vaak
4%
3
Soms
84%
66
! /58 4
Nooit
13%
10
Totaal
100%
79
15A/16C*. Is het voor u duidelijk hoe u dient te handelen (bij wie melden, enz.) indien u kennis heeft genomen van niet-integer handelen binnen de organisatie door andere medewerkers? % (gemiddeld)
N (15A/16C)
Ja
70%
51/59
Nee
30%
28/19
100%
79/78
Totaal
* deze vraag is twee keer beantwoord; er is een gemiddelde opgenomen in de rapportage 15B. Weet u waar u binnen uw organisatie terecht kunt voor adviezen over integriteitskwesties of bij ambtelijke dilemma's? %
N
Ja
80%
63
Nee
20%
16
100%
79
Totaal
15C. Is er binnen uw organisatie een Vertrouwenspersoon Integriteit aangesteld? %
N
Ja
52%
41
Nee
24%
19
Weet niet
24%
19
100%
79
Totaal
15D. Weet u wie deze persoon is en met welke problemen u bij deze persoon terecht kunt? %
N
Ja
90%
37
Nee
10%
4
100%
41
Totaal
15E. Vindt u deze persoon makkelijk benaderbaar? % Ja Nee
! /58 5
N 95%
39
5%
2
100%
Totaal
41
16A. Heeft u wel eens gehoord van gevallen van niet-integer handelen binnen uw organisatie? %
N
Ja
41%
32
Nee
59%
46
100%
78
Totaal
16B. Zijn er binnen de organisatie duidelijke procedures waarin geregeld is, hoe binnen de organisatie wordt omgegaan met dergelijke gevallen? %
N
Ja
32%
25
Nee
13%
10
Weet niet
55%
43
100%
78
Totaal
16D. Heeft u de indruk dat binnen de organisatie altijd serieus wordt opgetreden en conform de procedures wordt gehandeld in geval van aantasting(en) van de integriteit? %
N
Ja
86%
67
Nee
14%
11
100%
78
Totaal
17A. Hebt u wel eens ervaren dat anderen u probeerden te betrekken bij nietinteger handelen? % Ja Nee Totaal
N 5%
4
95%
73
100%
77
17B. Heeft u daar toen intern melding van gemaakt? %
N
Ja
50%
2
Nee
50%
2
100%
4
Totaal
! /58 6
Namelijk bij: 1
Zie hiervoor
2
leidinggevende
17C. Is er - voor zover u weet - actie ondernomen naar aanleiding van uw melding? % Ja Nee Weet niet Totaal
N 0%
0
100%
2
0%
0
100%
2
17D. Heeft u naar aanleiding van dit voorval uw werkwijze aangepast of procedures gewijzigd? % Ja
N 0%
0
Nee
100%
4
Totaal
100%
4
18A. Hebt u in de praktijk vanuit uw werkproces en verantwoordelijkheid te maken met het Servicecentrum 71? %
N
Ja
70%
54
Nee
30%
23
100%
77
Totaal
! /58 7
4.
Kernbegrippenlijst In deze bijlage wordt een opsomming van veel gehanteerde begrippen gegeven zoals die in het onderzoek werden gebruikt. Belangenverstrengeling Het verschijnsel dat medewerkers andere belangen (veelal privébelangen) laten prevaleren boven het organisatiebelang. Dilemma Een praktijksituatie waarin integriteit een belangrijke rol speelt en waarbij je voor een moeilijke keuze staat. Het is een situatie waarin het niet meteen duidelijk is of je iets wel of niet moet doen of zeggen. Dilemma’s zijn vraagstukken waarbij een keuze moet worden gemaakt uit meerdere alternatieven. Deze alternatieven kunnen niet tegelijkertijd worden gekozen en voor ieder alternatief zijn goede argumenten te geven. Functieroulatie Het beleid binnen een organisatie dat medewerkers in (zeer) kwetsbare functies na vooraf vastgestelde intervallen wisselen van functie. Functiescheiding Het beleid binnen een organisatie dat een opeenhoping van verschillende (zeer) kwetsbare handelingen bij één medewerker wordt voorkomen door verscheidene medewerkers met onderdelen hiervan te belasten. Integriteit Kwaliteitskenmerk dat als maatstaf wordt gebruikt voor het beoordelen van het functioneren van personen en organisaties. Het geeft niet alleen de mate van ongeschondenheid en onkreukbaarheid aan, maar is ook een maatstaf of iemand zich in zijn handelen laat leiden door de waarden en normen die kenmerkend zijn voor goed ambtenaarschap. Integriteitsbeleid Het geheel van door een organisatie genomen (beleids)maatregelen die gericht zijn op het vergroten van de weerbaarheid tegen mogelijke aantastingen van de integriteit. Integriteitsrisico Het integriteitsrisico is de som van de kwetsbaarheid minus de bestaande weerbaarheid. Kwetsbare handelingen (KH) Functiegerelateerde taken en werkzaamheden die vanwege hun aard en inhoud een mogelijk risico kunnen vormen voor de integriteit van de organisatie. Deze taken en werkzaamheden moeten daarom extra goed omkleed worden met voorschriften, maatregelen en beleid ter verhoging van de weerbaarheid van de organisatie. Organisatiestructuur Het geheel van formele regels, procedures en voorschriften dat het integer functioneren van de organisatie ten goede komt. Organisatiecultuur De onderliggende (informele) waarden en normen die van invloed zijn op de manier van werken binnen de organisatie. Cultuur geeft vorm aan het gedrag en de verhoudingen tussen
! /58 8
de medewerkers van de organisatie onderling (intern) en aan de omgang met de buitenwacht (extern). Organisatorische kwetsbaarheden (OK) Situaties of processen die het individuele takenpakket overstijgen en die zich meer toespitsen op afdelings- of organisatiebrede aspecten van kwetsbaarheid die een integriteitsrisico met zich meebrengen. Optimale weerbaarheid De aanwezigheid van de noodzakelijke voorschriften, maatregelen en beleid; allemaal getroffen ter voorkoming van mogelijke aantastingen van de integriteit. Weerbaarheidsvermogen Weerbaarheid wordt hier gedefinieerd vanuit de ‘structuurbenadering’. Het bestaat uit het geheel van (formele) regels, procedures, voorschriften, werkinstructies, beleid en overige structuurmaatregelen, die bijdragen aan het zo goed en integer mogelijk laten functioneren van de organisatie. Het is de mate waarin een organisatie ‘gewapend’ is tegen aantastingen van de integriteit.
! /58 9
TELEFOON
070 - 310 3800 E-MAIL
[email protected] WEBSITE
www.bmconderzoek.nl
! /58 1
