FUNCTIE VOLGT PEIL
investeren in een duurzame economische basis voor de westelijke veenweiden 1
Foto: Paul Paris
0.
INHOUDSOPGAVE
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
inleiding waarden bodemdaling maatschappelijke gevolgen oplossing: functie volgt peil gebiedspecifieke uitwerking type maatregelen impuls voor de veenweiden fonds economische structuurversterking uitvoeringsprojecten vanuit het gebied
7 9 17 21 27 35 37 43 45 49
3
Willem Roelofs, Meimaand te Noorden (Haags Gemeentemuseum)
Herinnering aan Holland ............ en in de geweldige ruimte verzonken de boerderijen verspreid door het land, boomgroepen, dorpen, geknotte torens, kerken en olmen in een grootsch verband. De lucht hangt er laag en de zon wordt er langzaam in grijze veelkleurige dampen gesmoord, en in alle gewesten wordt de stem van het water met zijn eeuwige rampen gevreesd en gehoord.
Hendrik Marsman, 1936. 5
Foto: Paul Paris
1.
INLEIDING
Vraag een buitenlander naar zijn beeld van Nederland en hij zal verhalen over grazige weilanden, doorsneden door talloze sloten, bevolkt door zwartbonte koeien. En dat alles onder een hoge wolkenlucht. Dit open polderland, waar het water bijna naadloos over gaat in het weiland, waar wolkenluchten zich spiegelen in een eindeloze ritmiek van sloten en vaarten, waar je eindeloos ver van je af kunt kijken, zit in het DNA van de Nederlander. De liefde voor het open waterrijke veenlandschap is in onze genen verankerd. Menig Hollandsche Meester en menig dichter heeft zich door het open veenweidelandschap laten inspireren.
7
Foto: Karel Tomei
2.
WAARDEN
Het open weidelandschap vertegenwoordigt een aantal essentiële waarden. Reden om vrijwel het gehele westelijke veenweidegebied aan te wijzen als Nationaal Landschap.
Cultuurhistorie In de veenweidegebieden is het landschap vrijwel geheel bepaald door cultuurhistorie. Nog altijd ligt de middeleeuwse ontginningsstructuur aan het huidige landschap ten grondslag. Veel mensen beleven veenweidegebieden als de Eilandpolder, De Venen of de Krimpenerwaard als natuur. Maar deze gebieden zijn in de loop van honderden jaren geheel en al door mensenhanden vormgegeven. Graslanden, sloten en plassen, bloemdijken, knotwilgen en houtkaden, het is allemaal mensenwerk.
9
Foto: Stijn Koole
Landbouw De melkveehouderij is de dragende functie achter het beeld van het open veenweidelandschap. Zonder de landbouw zou dit zo typisch Hollandse landschap met zijn koeien, schapen en weidevogels niet bestaan.
11 11
Foto: KINA
Natuur De Nederlandse veengebieden zijn van mondiale betekenis als weidevogelgebieden. Grutto en tureluur zijn voor ons misschien niet buitengewoon, maar bedenk dat meer dan de helft van het mondiale weidevogelbestand in onze veenweidegebieden broedt.
13
Foto: Paul Paris
Leefbaarheid Westelijk Nederland wordt vaak getypeerd als een verstedelijkt landschap. Men kan het ook omdraaien, westelijk Nederland is een landschappelijke stad. De openheid binnen dit dicht bevolkte gebied is essentieel voor de leefbaarheid. Het landschap vormt hét uitloopgebied voor de stedeling. Zonder het land zou de stad onleefbaar zijn.
15
illustratie: Bosch Slabbers
3.
BODEMDALING
Bij aanvang van de ontginning lag het veenkussen meters boven NAP. Met de ontginning zijn sloten gegraven om de bovenlaag van het veen te ontwateren. Door de ontwatering komt er zuurstof bij het veen waardoor het oxideert. Het gevolg hiervan is dat het veen verdwijnt en de bodem daalt. Dit is een onomkeerbaar proces. Doordat de bodem daalt worden de gronden vanzelf weer nat, hetgeen weer tot een nieuwe peilverlaging noopt. Maar hoe dieper je ontwatert, hoe sneller de bodem daalt. Het telkens weer aanpassen van het waterpeil aan de functie leidt niet tot een duurzaam waterbeheersysteem. De landinrichtingsprojecten in de vorige eeuw en de bijbehorende peilaanpassingen hebben het proces van bodemdaling versneld. De bodem is van een plus NAP situatie gedaald tot een niveau onder NAP.
17
De bodem daalt niet overal in gelijke mate. De verschillen in bodemdaling zijn het gevolg van verschillen in bodem (zoals de dikte van het resterende veenpakket en het al dan niet aanwezig zijn van een kleidek), verschillen in hydrologische situaties (kwel of wegzijging), de mate van drooglegging en verschillen in grondgebruik (landbouw, natuur, wonen). De verschillen in bodemdaling hebben er toe geleid dat er steeds weer nieuwe peilvakken zijn ingesteld door bestaande peilvakken te splitsen. Dit heeft geleid tot een lappendeken van peilvakken. Deze lappendeken maakt het beheer steeds complexer en daarmee duurder en meer storingsgevoelig.
19
Foto: www.gallery.city.tudelft.nl
4.
MAATSCHAPPELIJKE GEVOLGEN
De ongelijkmatige bodemdaling en de daaruit voortvloeiende maaiveldhoogte- en peilverschillen werken verrommeling en marginalisering van functies in de hand. De problemen worden versterkt door de wijze waarop verschillende vormen van grondgebruik, die een verschillende ontwatering vereisen, ten opzichte van elkaar zijn gerangschikt. Wil de landbouw in de veenweidegebieden blijven functioneren, dan moeten de landbouwgronden over een voldoende drooglegging beschikken. Dit vereist een diepere ontwatering. Dat klemt des te meer nu de landbouw, door de markt en de eisen aan de waterkwaliteit, steeds meer onder druk komt te staan. Maar de veenweidegebieden bestaan niet uit landbouw alleen. Verspreid over deze gebieden liggen kleine en grotere natte natuurgebieden. Deze zijn veel minder ontwaterd waardoor zij hoger zijn komen te liggen dan de omliggende landbouwgebieden. Door de ontstane hoogteverschillen dreigen deze natuurgebieden te verdrogen. We moeten nu dus water omhoog pompen om deze natte natuur in stand te houden. 21
SITUATIE1960 3 peilvakken
SITUATIE 2005 groot aantal peilvakken 10 keer onderbemaling 6 keer opbemaling
maaiveldhoogte, paars is laag, bruin is hoog. opbemaling en onderbemaling illustratie: Bosch Slabbers
Ook de bebouwing in de veenweidegebieden vraagt om hogere waterstanden.Veel van de historische bebouwing is gefundeerd op koeienhuiden en / of op houten palen. Peilverlaging leidt hier tot rottende funderingen, met verzakkingen als onvermijdelijk gevolg. In de praktijk heeft dit geleid tot verschillen in peil. Een hoog peil rond de bebouwing, en een lager peil in het agrarisch achterland, dat daardoor steeds lager komt te liggen. Naast verzakkingen aan huizen leidt de bodemdaling in combinatie met de geringe draagkracht van de grond voortdurend tot lastige verzakkingen en kostbare herstelmaatregelen aan wegen en riolering in buitengebied en bebouwde kom. Het voortschrijdend proces van een ongelijkmatige bodemdaling maakt dat er letterlijk en figuurlijk steeds meer energie moet worden gestoken in het wegpompen van het water. Naarmate gebieden lager komen te liggen neemt de toestroom van bodemwater vanuit het omliggend gebied toe. De hogere gronden dreigen te verdrogen, terwijl in de lagere gebieden de pompen op volle kracht moeten draaien om ze nog enigszins droog te houden. Hierbij begint in sommige laaggelegen delen zilt grondwater aan het oppervlak te komen, wat problematisch is voor de landbouw. 23
Foto: Onbekend
Op termijn leidt de bodemdaling tot veiligheidsrisico’s. Door de binnendijkse bodemdaling krijgen de rivierdijken onvoldoende tegendruk waardoor het gevaar op wegzakking en ondermijning (‘piping’) toeneemt. Dit gevaar wordt versterkt door hogere rivierafvoeren en zeespiegelrijzing, die het gevolg zijn van klimaatverandering. Bij de oxidatie van veen komen voedingsstoffen als fosfaat en nitraat vrij. De eutrofiërende werking hiervan is van negatieve invloed op de waterkwaliteit. Technisch zijn alle problemen nog wel oplosbaar, maar dat wordt steeds lastiger en kostbaarder. De besluitvorming dreigt hierop vast te lopen, hetgeen grote consequenties heeft voor de gebruikers (bewoners en ondernemers) van deze gebieden. Daarbij wordt het systeem zo complex dat de kwetsbaarheid toeneemt. Bijna ongemerkt wordt de faalkans steeds groter.
25
illustratie en foto: Bosch Slabbers
5.
OPLOSSING: FUNCTIE VOLGT PEIL
De klassieke weg, waarbij het peil telkens weer wordt aangepast aan de functie, is niet duurzaam. Deze leidt tot een voortschrijdende bodemdaling, waarbij wordt ingeteerd op het veenpakket, tot een steeds groter verzet aan water en daarmee tot onevenredig sterk oplopende kosten, ook voor het garanderen van de veiligheid. Bovendien wordt hiermee geen halt toegeroepen aan afgeleide problemen als eutrofiering en verzilting. Het remmen van het proces van bodemdaling vereist een trendbreuk. De klassieke weg ‘peil volgt functie’ moet worden omgezet in ‘functie volgt peil’. Het voortschrijdend proces van bodemdaling kan alleen worden tegengegaan door de peilverlaging te beperken. Dit vraagt om een herstructurering van: - Het watersysteem - De landbouw - De natuur Waardoor ze alle drie gezonder worden. 27
illustratie: Bosch Slabbers
De herinrichting van het watersysteem zal leiden tot herordening van het grondgebruik en tot herverdeling van functies. Daarbij moet regionaal en lokaal maatwerk worden geleverd om recht te doen aan aanwezige waarden en initiatieven. De kern van de herstructurering is dat per gebied één peil de situering van de functies bepaalt, waarbij de peilverlaging zoveel mogelijk wordt beperkt. Het grondgebruik wordt aangepast aan de bodemsamenstelling, de hoogteligging en de snelheid van bodemdaling: landbouw op de hogere, minder zettingsgevoelige gronden en natuur in de lagere, veelal meer zettingsgevoelige gebieden. Boerderij, bijgebouwen en huiskavel worden op de hoogste gronden gesitueerd. Hier is het grondgebruik het meest intensief en wordt het landschapsbeeld bepaald door grazige weilanden met koeien. Waar de grond lager wordt, wordt het grondgebruik extensiever. Hier wordt het jongvee geweid en wordt het ruwvoer verbouwd. Het landschapsbeeld wordt bepaald door bloemrijke graslanden, rijk aan grutto’s. In de laagste gebieden ligt de nieuwe natuur. Dit zijn natte, waterrijke landschappen. 29
illustratie: Bosch Slabbers
De herstructurering maakt een einde aan de versnippering, opent de weg naar een eenvoudiger en daarmee beheerbare indeling met grotere peilvakken en grotere eenheden natuur en landbouw. Het waterbeheersysteem moet van een lappendeken weer worden omgevormd tot een robuust systeem. Daarbij geldt dat wanneer de bodemdaling meer wordt geremd, er langer kan worden geprofiteerd van de herinrichtingsmaatregelen. Het concept ‘functie volgt peil’ is robuust en solide, maar het is tegelijkertijd ook verfijnd en flexibel. Er is variatie en maatwerk mogelijk doordat er drie regelknoppen zijn: - het in te stellen peilniveau - de grootte van het peilvak - het tempo en de mate van herstructurering in de loop der tijd. Door verschillende startinstellingen en een verschillende strategie gedurende de tijd kan ingespeeld worden op de bestaande én de gewenste situatie. ‘functie volgt peil’ is radicaal, maar ook realistisch en kent vele wegen tot duurzame herstructurering. 31
Foto: IODS
De strategie ‘functie volgt peil’ opent een nieuwe toekomst voor de veenweidegebieden. Het succes van deze benadering wordt bewezen in de Krimpenerwaard. Hier is men begin jaren tachtig begonnen met de voorbereiding van de landinrichting. De aanvankelijke inzet hierbij was het peil aan te passen aan de functie. Toen men het na jaren eens was over de peilen die moesten worden ingesteld bleek de oplossing dermate duur en complex dat de discussie verschoof naar de vraag wie de kosten moesten betalen en of de voorgestelde oplossing wel voldoende duurzaam was. In 25 jaar wist men geen overeenstemming te bereiken. De belangen bleken te divers, de eisen te zeer aan elkaar tegengesteld. De koerswijziging, waarbij de functie wordt aangepast aan het peil, betekende een ommekeer in het proces. ‘Functie volgt peil’ bleek in staat om belangen die al jaren tegenstrijdig leken met elkaar te verenigen.
Doordat ‘functie volgt peil’ de oxidatie van het veen remt komen er minder voedingsstoffen als fosfaat en nitraat vrij. Daarmee draagt ’functie volgt peil’ bij aan het bereiken van de doelen van de Europese Kaderrichtlijn Water. ‘Functie volgt peil’ is zowel toepasbaar op macroniveau (het niveau van het Groene Hart en Laag Holland) als op het meso- (bijvoorbeeld de Krimpenerwaard) en het microniveau (van aanpassingen binnen een kleine polder tot aanpassingen op bedrijfsniveau). 33
6.
GEBIEDSPECIFIEKE UITWERKING
Het principe ‘functie volgt peil’ behoeft een gebiedspecifieke uitwerking. Onder de noemer ‘veenweidelandschappen’ is sprake van een grote diversiteit. Geen twee gebieden zijn gelijk. In sommige gebieden is het veenpakket veel dikker dan in andere. Op de ene plaats voltrekt de bodemdaling zich veel sneller dan op de andere plaats. Sommige gebieden zijn vanuit cultuurhistorisch oogpunt uniek, andere zijn vooral vanwege hun weidevogelkwaliteiten van belang. Weer andere gebieden zijn, door hun ligging nabij de stad, van betekenis als recreatief uitloopgebied. Ook de betekenis en toekomstmogelijkheden van de landbouw, de dragende functie achter de openheid van het veenweidelandschap, verschilt per gebied. Verschillende gebieden vragen om verschillende benaderingen.
35
Foto: K. Tomeï
7.
TYPE MAATREGELEN
‘Functie volgt peil’ impliceert een fundamentele verandering in het grondgebruik, waarbij minder wordt uitgegaan van een ‘optimale agrarische drooglegging’. Uitgangspunten zijn het beperken van de peilverlaging, het vergroten van peilvakken en het zoneren van functies, waarbij de hoogteligging van de bodem en de snelheid van bodemdaling de functie bepalen. Dit betekent sturen in het grondgebruik en schuiven met functies. Herinrichting en systeeminnovatie zijn hiervan de consequenties. Een dergelijke herordening is een mega-operatie en kan een scala aan maatregelen tot gevolg hebben. Deze maatregelen zijn onder te verdelen naar maatregelen die samenhangen met: Aanpassen van het watersysteem - Maken van grote aaneengesloten peilvakken - Opzetten van het waterpeil
37
Foto: Bert Nienhuis
Herverdelen van functies - Verkavelen; het schuiven met functies, waarbij de landbouw wordt geconcentreerd op de hogere en minder zettingsgevoelige gebieden en de natte functies aan lagere en zettingsgevoelige gebieden worden toebedeeld. Vervolgens worden de kavels opnieuw ingericht ten behoeve van hun nieuwe functie. - Bedrijfsverplaatsingen, uitplaatsingen en/of afkoop van het verlies aan grondwaarde. - Aanpassingen aan watersysteem, infrastructuur en bebouwing. - Realisatie natuurwaarden op gronden die minder geschikt zijn voor de landbouw. Hierbij kunnen hectares nieuwe natuur worden benut. Ook kan dit leiden tot een combinatie van landbouw en natuurbeheer en tot afkoop van het verlies aan grondwaarde.
39
Foto:onbekend
Innovaties en aanpassingen in het grondgebruik - Technische aanpassingen om de bodemdaling tegen te gaan, bijvoorbeeld onderwaterdrainage. - Ontwikkelen van rendabele activiteiten in de lagere, natte gebieden: Combinaties van landbouw en natuurbeheer of andere groen-blauwe functies, nieuwe teelten en nieuwe afzetmarkten (bijvoorbeeld wilgenteelt voor energie) - Versterken van de recreatieve functie door het ontwikkelen van aanvullende recreatieve voorzieningen. - Organisatorische en institutionele vernieuwingen in bedrijfsvormen, financiering en beheer, zoals samenwerkingsvormen, grondbanken, e.d.
41
Foto: K. Tomeï
8.
IMPULS VOOR DE VEENWEIDEN
Vijfentwintig jaar discussie over de toekomst van het veenweidegebied heeft geleid tot een zeker doemdenken. Dat is niet terecht. De veenweidegebieden zijn niet verloren. Het principe ‘functie volgt peil’ opent een nieuwe toekomst voor de veenweidegebieden, genereert nieuwe economische mogelijkheden. ‘Functie volgt peil’ leidt tot een systeem van grondgebruik en waterbeheer dat is geschoeid op duurzame leest. Er wordt perspectief geschapen voor bestaande en nieuwe functies die aangepast zijn aan deze duurzame kaders. Ondernemers kunnen hierop inspelen, hetgeen een nieuw economisch perspectief met zich meebrengt. Leefbaarheid, welzijn en welvaart worden hiermee versterkt. Tevens worden een gunstig vestigingsmilieu voor de Randstad, een versterkte kwaliteit en toegankelijkheid van het landelijk gebied en een recreatieve impuls geïncasseerd. Met een relatief kleine investering kan dit landschap er weer decennia tegen aan en krijgen ondernemers en bewoners een beter toekomstperspectief. 43
illustratie: Bosch Slabbers
9.
FONDS ECONOMISCHE STRUCTUURVERSTERKING
‘Functie volgt peil’ zet de fundamentele koerswijziging in die noodzakelijk is om de veenweidegebieden weer een duurzaam toekomstperspectief te verschaffen. Uit een eerste Maatschappelijke Kosten - Baten Analyse (MKBA) blijkt dat zo’n investering zijn geld meer dan opbrengt. Voor de voorgestelde structuurversterking is eenmalig extra geld nodig. Hiertoe wordt een beroep gedaan op het Fonds Economische Structuurversterking (FES). Deze bijdrage van het rijk uit het FES zal overigens een deelbijdrage zijn; andere overheden en private partijen zullen eveneens investeren. Immers, ingrepen in het regionale watersysteem en in de regionale ruimtelijke en economische structuur vallen allereerst onder de verantwoordelijkheid van waterschappen, provincies en gemeenten; zij zullen een belangrijk deel van de kosten voor hun rekening nemen.
45
Foto: Bosch Slabbers
Daarnaast zal regulier beleid in de Westelijke Veenweiden moeten worden omgebogen richting het behalen van ‘functie volgt peil’ gerelateerde doelen. De hectares nieuwe natuur die in het kader van de EHS en realisatie van de Robuuste Ecologische Verbindingszone ‘Natte As’ beschikbaar zijn, zullen bijvoorbeeld strategisch moeten worden gelokaliseerd. Ook zullen reguliere budgetten zoals het Investeringsbudget Landelijk Gebied via Provinciale uitvoeringsprogramma’s aan de implementatie van ‘Functie volgt Peil’ bijdragen. Reguliere middelen alleen zijn echter niet bij machte om de integrale transitie van het systeem te financieren.
47
Foto: Ministerie van VROM
10. UITVOERINGSPROJECTEN VANUIT HET GEBIED Projecten moeten het concept ‘Functie volgt peil’ operationeel maken. Ieder gebied vraagt zijn eigen oplossing. En daarbij geldt dat die oplossing vooral ook vanuit het gebied moet worden ontwikkeld. De FES reservering zal initiatieven vanuit het gebied ondersteunen en inspelen op regionaal gedragen oplossingen. Door gebruik te maken van (uitvoeringsgerede) initiatieven uit het veld wordt de kostenefficiency van de investeringen verhoogd. Bij het beoordelen van de ingediende projecten is het leidend criterium in hoeverre zij daadwerkelijk een positief effect hebben op het remmen van de bodemdaling. Bijkomende doelen zijn het verminderen van de risico’s van wateroverlast en watertekort, het verbeteren van de waterkwaliteit, het behoud van het cultuurlandschap, de ontwikkeling van robuuste natuur, de ontwikkeling van een vernieuwd perspectief voor de landbouw en versterking van het leef- en vestigingsklimaat van de Randstad.
49
Foto: Bosch Slabbers
De FES-reservering is mede bedoeld om in deze bottom-down gebieden een bottom-up benadering te stimuleren en te initiëren. De rolverdeling is helder. Het Rijk stuurt op hoofdlijnen, stimuleert en faciliteert. De Provincie voert de regie over visie en programma. Maar het zwaartepunt ligt in de regio. Daar moet ‘functie volgt peil’ breed en integraal worden opgepakt. Daar zullen nieuwe samenwerkingsverbanden tussen overheden en ondernemers moeten worden gevormd. MET ALS DOEL: DE SCHOP IN DE GROND !!! Tot slot, het gaat bij dit project niet primair om het ontwikkelen van visies. Na 25 jaar praten begint het veengebied visiemoe te worden. Waar het nu om gaat is dat er concrete maatregelen worden genomen. De schop moet de grond in !!!
51
COLOFON Deze brochure is onderdeel van de aanspraak op het Fonds Economische Structuurversterking (FES) die de interdepartementale Taakgroep FES Westelijke Veenweiden (LNV, VROM, V&W) voorjaar 2006 heeft ingediend bij de Interdepartementale Commissie Ruimtelijke Economie (ICRE). Door rijksgeld uit het Fonds Economische Structuurversterking te investeren in het op duurzame leest schoeien van het landgebruik in de Westelijk Veenweiden ontstaat nieuw perspectief voor dit waardevolle gebied en zijn gebruikers. Opdrachtgever: Taakgroep FES Westelijke Veenweiden (LNV, V&W, VROM), voor deze Directie Regionale Zaken, Ministerie van LNV. Begeleiding productie: Nico Bos (LNV-DRZ), Aline Arends (V&W-DGW), Wim Dijkman (Agenda Westelijke Veenweiden) / Werkgroep FES Westelijke Veenweiden (LNV-DRZ, V&W-DGW, VROM, DLG, Agenda Westelijke Veenweiden) Tekst- en beeldredactie en vormgeving: Bosch Slabbers tuin- en landschapsarchitecten. Oplage: 500 stuks Digitale print: Lifoka kopie en print bv Maart, 2006
