EVALUATIEONDERZOEK BIJSTELLING PARTICIPATIEBELEID

EVALUATIEONDERZOEK BIJSTELLING PARTICIPATIEBELEID 2011-2012

EVALUATIEONDERZOEK BIJSTELLING PARTICIPATIEBELEID 2011 - 2012

EINDRAPPORT

Colofon

In opdracht van: Afdeling Werk en Inkomen, gemeente Purmerend Uitgevoerd door: Team Beleidsonderzoek en Informatiemanagement Henk-Jaap Batelaan (projectleider) M.m.v. Nick Johansson (stagiair)

Publicatiedatum: Mei 2013

2

Inhoudsopgave

Inhoudsopgave ....................................................................................................................................... 3 Samenvatting .......................................................................................................................................... 5 1

Inleiding........................................................................................................................................... 8

1.1

Aanleiding en doel van het onderzoek ........................................................................................ 8

1.2

Afbakening van het onderzoek ..................................................................................................... 9

1.3

Belangrijkste begrippen ................................................................................................................ 9

1.4

Vraagstelling .................................................................................................................................10

1.5

Aanpak .......................................................................................................................................... 10

1.6

Leeswijzer ..................................................................................................................................... 11

2

Beleid en hun uitvoerders ........................................................................................................... 12

2.1

Inleiding......................................................................................................................................... 12

2.2

Proces intake uitkering en re-integratie .................................................................................... 12

2.3

Beleid op papier en beleid in de praktijk ................................................................................... 13

2.4

Samenvatting................................................................................................................................ 14

3

Cijfers op een rij ........................................................................................................................... 15

3.1

Inleiding......................................................................................................................................... 15

3.2

In- en uitstroom ............................................................................................................................ 15

3.3

Beëindigen van uitkeringen: door re-integratie of vanwege een andere reden? .................. 16

3.4

Resultaten Bureau Werk.............................................................................................................. 17

3.5

Bewegingen op de Participatieladder ........................................................................................ 18

3.6

Kosten van uitstroom en re-integratie ....................................................................................... 21

3.7

Opbrengsten van uitstroom en re-integratie............................................................................. 23

3.8

Samenvatting................................................................................................................................ 24

4

Cliënten in beeld .......................................................................................................................... 26

4.1

Inleiding......................................................................................................................................... 26 3

4.2

Ervaringen van cliënten............................................................................................................... 27

4.3

Succes- en faalfactoren............................................................................................................... 29

4.4

Samenvatting................................................................................................................................ 30

5

Conclusies .................................................................................................................................... 31

5.1

Inleiding......................................................................................................................................... 31

5.2

Beantwoording onderzoeksvragen ............................................................................................ 31

5.3

Hoofdconclusies .......................................................................................................................... 34

Bijlage 1 ................................................................................................................................................. 37

4

Samenvatting

Evaluatieonderzoek naar het bijgestelde participatiebeleid Voor u ligt het eindrapport van het evaluatieonderzoek naar de bijstelling van het participatiebeleid gericht op bijstandsgerechtigden van de gemeente Purmerend.1 De bijstelling van het beleid in 2011 is ingegeven door een lagere bijdrage aan participatiegelden van het Rijk aan de gemeenten. Het geld moet zo slim mogelijk worden uitgegeven: arbeidsparticipatie is het hoogste doel. Hoger nog dan 'deelname aan de samenleving', bijvoorbeeld door deelname aan georganiseerde sociale activiteiten. Met de bijstelling wil Purmerend bereiken dat de participatiegelden zoveel mogelijk terecht komen bij bijstandscliënten met een 'korte afstand tot de arbeidsmarkt', cliënten die goed bemiddelbaar zijn voor een betaalde baan. Kortom: de bijstelling van het beleid beoogt tweeledig succes: een hogere uitstroom uit de uitkering en een verschuiving in de bestedingen van het participatiebudget. Op welke vragen geeft dit rapport antwoord? De evaluatie geeft een antwoord op vragen of de beleidswijziging tot concrete veranderingen in de uitvoering van het beleid leidt, aan welke categorieën cliënten het participatiegeld wordt besteed, hoeveel cliënten uitstromen (en tegen welke kosten), en last but not least wat de ervaringen van cliënten zijn met de uitvoering van het beleid door de casemanagers van de gemeente. Hoe is het onderzoek uitgevoerd? Het onderzoek is gebaseerd op een kwantitatieve analyse van in- en uitstroom in en uit de WWB en een analyse van interviews met beleidsuitvoerders (verder: casemanagers) en bijstandscliënten.

Conclusies 1. Aantal WWB-uitkeringen stijgt, een ontwikkeling die door een gemeente moeilijk te keren is Het WWB-bestand in Purmerend groeit. De gemeente heeft nauwelijks tot geen invloed op economische of arbeidsmarktontwikkelingen en zoekt oplossingen voor dit probleem (onder meer) in het ondersteunen van WWB-gerechtigden.2

2. Bijstelling beleid als gevolg van bezuinigingen door het Rijk Met dalende participatiegelden vanuit het Rijk in het achterhoofd, is het begrijpelijk dat Purmerend zoekt naar een uitvoering van het participatiebeleid waarbij het geld zo veel mogelijk wordt uitgegeven aan cliënten met een hoge kans op arbeidsmarktdeelname. Het feit dat ruim 40 procent van de participatie-uitgaven (aan Bureau Werk) wordt besteed aan ongeveer een vijfde deel van de bijstandscliënten past bij het bijgestelde beleid.

1

Aan het werk in Purmerend. Beleidsnotitie participatie(budget) 2011-2012

2

Daarnaast zet Purmerend andere beleidsinstrumenten in, zoals een actieve werkgeversbenadering of handhaving. Deze (en

andere) instrumenten komen in dit onderzoek echter niet ter sprake.

5

3. De bestedingen volgen de prioriteiten zoals voorgenomen in het bijgestelde beleid De participatieuitgaven aan alle WWB-cliënten dalen enigszins, ondanks een eenmalige uitgave aan het project Aanval op de bijstand.3 Zonder deze uitgave waren de bestedingen sterker gedaald. De reintegratieuitgaven aan Bureau Werk, aan de cliënten met arbeidsmarktpotentie en arbeidsmarktmotivatie, blijven stabiel. Deze verdeling van het participatiebudget wijst er op dat de uitvoeringspraktijk past bij het bijgestelde beleid. De uitgaven die niet aan Bureau Werk worden besteed, worden aan een klein deel van de populatie (een kwart) besteed. Dus: het grootste deel van de WWB'ers zoekt een weg naar 'meer participatie' of naar een betaalde baan, weliswaar onder begeleiding van het casemagement van de gemeente, maar zonder inzet van door de gemeente betaalde participatieactiviteiten. Dit past bij het uitgangspunt van het bijgestelde beleid. 4. Het bijgestelde beleid heeft (bescheiden) succes Bij dalende uitgaven aan participatie, is de uitstroom, mede door inspanningen van de gemeente, tussen 2011 en 2012 iets toegenomen. En dat in een verslechterende arbeidsmarktsitutatie. Een positieve ontwikkeling: doeltreffend, want een iets grotere uitstroom in betaald werk, en doelmatig, want gelijkblijvende kosten per uitgestroomde cliënt. De komende jaren moeten uitsluitsel bieden of de resultaten ook zonder Aanval op bijstand op een zelfde niveau blijven. 5. De casemanager bepaalt aan wie participatiegeld wordt uitgegeven Met de bijstelling van het beleid en een daarbij behorende kritische keuze van casemanager ten aanzien van het uitgeven van het participatiebudget, is de rol van de casemanager als toegang tot extern ingekochte re-integratieactiviteiten versterkt. De casemanager bepaalt - binnen de gestelde kaders - welke cliënten voor re-integratietrajecten gericht op betaald werk in aanmerking komen. 6. Bureau Werk is de cruciale speler in de uitvoering van het bijgestelde beleid Bureau Werk, het gemeentelijk re-integratiebedrijf, speelt een cruciale rol in het participatiebeleid gericht op betaald werk. Door de bijstelling van het beleid is hun rol mogelijk groter dan voorheen. Ruim 40 procent van de uitgaven aan participatie worden aan dit bureau besteed. Daar waar de overige participatieuitgaven dalen, blijven de uitgaven aan dit bureau op ongeveer hetzelfde niveau. Bureau Werk selecteert streng aan de poort: 4 op de 10 aangemelde cliënten komt niet voor bemiddeling door dit bureau in aanmerking. Alleen cliënten met 'arbeidsmarktpotentie en -motivatie' worden bemiddeld. Een groot deel van de uitstroom uit de uitkering, bestaat uit cliënten van dit bureau. Het cliëntenbestand dat 'in bemiddeling' is, groeit enigszins. Mogelijk dat een verslechterende arbeidsmarktsituatie hieraan debet is.

3

Dit project is apart geëvalueerd door de afdeling Werk en Welzijng. In dit project ging het niet alleen om re-

integratiebegeleiding, maar ook om handhaving en een actieve benadering van potentiële werkgevers.

6

7. Ervaringen cliënten: wie ondersteund wordt is zeer tevreden Het grootste deel van de geïnterviewden met een indeling in de treden 4 en 5 is zeer tevreden over de rol van de casemanagers. Dit zijn vooral mensen waarbij de arbeidsmarktpotentie positief is beoordeeld. Zij waarderen de aandacht van de casemanagers en hun regelkracht.

8. Ervaringen cliënten: wie niet (meer) ondersteund wordt is ontevreden Wat het nieuwe beleid betekent voor de WWB'ers die niet worden geholpen, weten we niet precies. Wel hebben we hierover enkele signalen. Uit deze signalen blijkt dat cliënten aanvoelen dat de relatie met hun casemanager belangrijk is voor hun kansen om in aanmerking te komen voor ondersteuningstrajecten of -instrumenten. Ook blijkt dat de relatie tussen casemanager en cliënt na verloop van tijd onder druk kan komen te staan wanneer de ondersteuning niet leidt tot het gewenste resultaat: het re-integratieaanbod is 'uitgeput' en de cliënt heeft nog geen betaalde baan. Dit blijkt bijvoorbeeld uit de situatie van de hogeropgeleiden, voor wie eigenlijk geen re-integratieaanbod bestaat en die bovendien worden geacht om zelfstandig hun weg te vinden. Ook de cliënten in de treden 1, 2 en 3, die vaak 'in de persoon gelegen' belemmeringen hebben (vaak lichamelijke en/of psychische gezondheidsklachten) om participatiestappen te zetten, verzeilen nogal eens in een situatie waarin de relatie tussen cliënt en casemanager is 'uitgewerkt'. Dit is voor beide partijen een onbevredigende situatie.

7

1 1.1

Inleiding

Aanleiding en doel van het onderzoek

Op 1 januari 2011 heeft Purmerend 1.056 bijstandsgerechtigden (Wet Werk en Bijstand, WWB). Hieronder zijn ongeveer 60 jongeren; zij vallen onder de Wet Investeren in Jongeren (WIJ). Alle bijstandsgerechtigden zijn beoordeeld op de mate waarin zij maatschappelijk participeren. Dit is gebeurd volgens de landelijk ontwikkelde Participatieladder. De ladder bestaat uit 6 treden:

1. geïsoleerd 2. sociale contacten buitenshuis 3. deelname aan georganiseerde activiteiten 4. onbetaald werk 5. betaald werk met ondersteuning 6. betaald werk

De Participatieladder 'meet' de mate van deelname van de cliënt aan de samenleving. De ladder heeft niet het oogmerk om zijn of haar afstand tot de arbeidsmarkt in beeld te brengen. Dit betekent dat een hoogopgeleide werknemer, die via de WW in de bijstand is geraakt en ook relevante werkervaring heeft, in trede 2 kan zijn ingedeeld. Bijvoorbeeld omdat deze cliënt geen vrijwilligerswerk doet, noch lid is van een vereniging. In dit voorbeeld kan het wel zo zijn dat deze cliënt heel goed bemiddelbaar is, een korte afstand tot de arbeidsmarkt heeft en alsnog een baan vindt. In dat geval stijgt de cliënt van trede 2 naar trede 6. In april 2011 is het Participatiebeleid van de gemeente Purmerend bijgesteld.4 De beleidsprioriteit is verschoven van maximale participatie van alle bijstandsgerechtigden, naar maximale uitstroom naar betaald werk, voor diegenen die daarop de meeste kans maken. De reden hiervoor is gelegen in de ontwikkeling dat van Rijkswege minder middelen beschikbaar worden gesteld voor participatie. De middelen moeten daarom meer worden ingezet voor cliënten met een arbeidsmarktperspectief en veel minder aan cliënten voor wie sociale contacten en deelname aan activiteiten op korte termijn het hoogst haalbare is (treden 2 en 3). De WWB-cliënten die zijn ingedeeld in de treden 4 en 5 hebben doorgaans het meeste perspectief op betaald werk. Zij vormen de primaire doelgroep voor het besteden van het participatiebudget. Het voorbeeld hierboven geeft echter aan dat er ook cliënten op de lagere treden zijn die mogelijk goed bemiddelbaar zijn. Daarom moet bij alle cliënten scherp worden beoordeeld of het participatiebudget wordt uitgegeven. Participatie in vrijwilligerswerk gebeurt zonder kosten. Een traject gericht op betaalde arbeid kost geld zonder dat het resultaat is gegarandeerd. De wijziging in beleid moet daarom ook zichtbaar zijn in de uitgaven: het budget moet worden besteed aan uitstroom uit de bijstand en niet zozeer aan 'meer participatie'. De beleidsnotitie van april 2011 formuleert het aldus: 4

Aan het werk in Purmerend. Beleidsnotitie participatie(budget) 2011-2012, 11 april 2011

8

Arbeidsparticipatie als hoogste doel, prioriteit bij cliënten op treden 4 en 5 (pagina 12).5 Voor de genoemde primaire doelgroep (trede 4 en 5) wordt gezocht naar re-integratietrajecten die zo direct mogelijk naar werkgevers toeleiden. De kortste weg naar de arbeidsmarkt wordt gevolgd. De inzet van het participatiebudget is minder gericht op het aanbod van bemiddelingsbureaus en reintegratiebedrijven en meer gericht op resultaat op de korte termijn. Gezocht wordt naar een manier van begeleiden waarbij cliënten zelf het initiatief nemen. De vraag daarbij is daarom ook wat cliënten uit de genoemde doelgroep vinden van hun begeleiding door de casemanagers die dit beleid uitvoeren. Het doel van het onderzoek is daarom tweeledig: 1. het verkrijgen van inzicht in hoeverre de beleidswijziging heeft geleid tot veranderingen in de uitvoering van het beleid en in de resultaten van dit beleid 2. het verkrijgen van inzicht in de ervaringen van bijstandscliënten met de begeleiding door het casemanagement van Werk en Inkomen.

1.2

Afbakening van het onderzoek

Het onderzoek richt zich op alle WWB-cliënten. Vanwege de aparte bemoeienis van het Jongerenloket met cliënten jonger dan 27 jaar, en de veranderingen in de vormgeving van dit loket in de afgelopen jaren, interviewen we alleen de reguliere cliënten tussen 28 en 65 jaar over hun ervaringen met de afdeling Werk en Inkomen. In de kwantitatieve analyse van het uitkeringenbestand is de jonge doelgroep wel meegenomen. Binnen de WWB-groep hebben we verder extra aandacht voor de cliënten die zijn ingedeeld in de treden 4 en 5: dat zijn immers de cliënten op wie de beleidswijziging zich richt. Het onderzoek richt zich niet op het eenmalige project Aanval op de bijstand. Dit project wordt apart geëvalueerd. In dit project is overigens niet alleen geïnvesteerd in re-integratieondersteuning van cliënten, maar ook in handhaving en een actieve werkgeversbenadering.

1.3

Belangrijkste begrippen

Voor een goed begrip van dit onderzoeksrapport definiëren we hieronder de belangrijkste begrippen: Participatie: deelname aan de samenleving. Het begrip is geoperationaliseerd in de Participatieladder. Re-integratie: arbeidsmarktdeelname door middel van een betaalde baan, al dan niet in deeltijd. Dit kan eventueel met een vorm van ondersteuning, betaald uit het participatiebudget. Uitstroom: een gedeeltelijke of volledige stopzetting van de WWB-uitkering. Dit kan gebeuren wanneer iemand een betaalde baan vindt, al dan niet fulltime, maar ook omdat iemand 65 wordt (en AOWgerechtigd wordt), verhuist of met een partner gaat samenwonen die een betaalde baan heeft.

5

Aan het werk in Purmerend. Beleidsnotitie participatie(budget) 2011 2012, 11 april 2011

9

1.4

Vraagstelling

Hoofdvragen 1. Heeft de beleidswijziging geleid tot daadwerkelijke veranderingen in de uitvoering in de periode 2011-2012? 2. Heeft de beleidswijziging geleid tot een hogere uitstroom uit de uitkering in betaald werk in de periode 2011-2012? 3. Wat kunnen we zeggen over de kosten van re-integratietrajecten en de hierdoor bespaarde uitkeringsgelden? 4. Hoe ervaren WWB-cliënten met een perspectief op de arbeidsmarkt (cliënten op trede 4 of 5), de door de gemeente gefinancierde re-integratietrajecten of aangeboden activiteiten?

Deelvraag hoofdvraag 1 a. Op welke wijze voeren casemanagers de beleidswijziging door in hun uitvoeringspraktijk? b. Welke succes- en faalfactoren bij re-integratie onderscheiden casemanagers?

Deelvragen hoofdvraag 2 a. Hoe ontwikkelt het WWB-bestand zich? Wat zijn de in- en uitstroomcijfers en hoeveel van de cliënten re-integreren in een betaalde baan? b. Welke verschuivingen in het participatieniveau van de WWB-cliënten en in het bijzonder van de cliënten op trede 4 en 5 van de Participatieladder, zijn zichtbaar in de periode 2011-2012? c. Laten deze verschuivingen het door het beleid gewenste opwaartse effect zien?

Deelvragen hoofdvraag 3 a. Welke kosten zijn gemoeid met deze trajecten of activiteiten? b. Wat zijn de gerealiseerde besparingen op uitkeringsgeld door uitstroom naar betaald werk?

Deelvragen hoofdvraag 4 a. Wat zijn volgens de WWB-cliënten (in trede 4 en 5) de doorslaggevende factoren voor het welslagen van de re-integratie? b. Welke factoren belemmeren hen daarentegen in het welslagen van de re-integratie? c. In hoeverre is de rol van cliënten (achtergrondkenmerken als uitkerings- en arbeidsverleden [CV], opleidingsniveau, vaardigheden, netwerk etc.) van belang en in hoeverre het aanbod van of begeleiding door gemeente en/of re-integratiebedrijven?

1.5

Aanpak

Het is de vraag of de bijstelling van het beleid tot veranderingen heeft geleid in de uitvoering van het beleid. Het ligt het voor de hand om dan ook aan de cliënten te vragen wat hun ervaringen zijn met de 10

door de gemeente gefinancierde re-integratietrajecten. Daarnaast kijken we uiteraard naar de ontwikkeling van het uitkeringenbestand: hoeveel uitkeringen worden jaarlijks verstrekt en welke ontwikkelingen zijn daarin zichtbaar? Het onderzoek heeft daarom een kwantitatief en een kwalitatief deel. Het kwantitatieve deel gebeurt door een analyse van de gegevens zoals geregistreerd in Cognos en door de in- en uistroomgegevens van Bureau Werk te raadplegen, het gemeentelijk reintegratiebedrijf. Cognos geeft inzicht in de bewegingen van het cliëntenbestand op de genoemde Participatieladder. Omdat een deel van de cliënten niet in Cognos wordt gevolgd voor wat betreft hun beweging op deze ladder - te weten de cliënten die kortdurend (maximaal een jaar) gebruikmaken van de WWB -, zijn de gegevens van Bureau Werk belangrijk. Juist dit bureau is een belangrijke 'speler' in de beleidswijziging: zij bemiddelen de meest kansrijke, vaak in trede 4 en 5 ingedeelde, cliënten naar werk. Per trede en per jaar kunnen de 'participatiebewegingen' op de ladder, naar boven en naar beneden, in kaart worden gebracht. Helaas kan in dit systeem niet gezocht worden welke activiteit of welk traject, op basis van de getallen, het grootste opwaartse effect heeft. Wel kan iets worden gezegd over de reden van het beëindigen van uitkeringen. Dit kan zijn vanwege een betaalde baan, maar ook vanwege redenen zoals een verhuizing, het bereiken van de 65-jarige leeftijd of het stopzetten van de uitkering wegens fraude. Daarnaast kunnen we bezien welke kosten gemoeid zijn met de diverse activiteiten. Het kwalitatieve deel bestaat uit enkele gesprekken met de uitvoerders van het beleid (casemanagers) en 12 diepte-interviews met cliënten uit treden 4 en 5. De cliënten zijn gevonden door in een eerdere klanttevredenheidsenquête6 te vragen of mensen bereid zijn om geïnterviewd te worden over hun ervaringen met re-integratie. Daarnaast zijn enkele cliënten aangemeld door hun casemanager (in onderling overleg). Ten slotte is een groepsgesprek met 11 WWB-cliënten gehouden die zijn ingedeeld in de treden 1, 2 en 3. Zij werpen mogelijk ook een licht op de prioriteitswijziging van meer participatie voor iedereen naar vooral arbeidsdeelname van kansrijke cliënten .

1.6

Leeswijzer

In hoofdstuk 2 gaan we kort in op de wijze waarop cliënten 'instromen in de WWB' en hoe de reintegratiebegeleiding is georganiseerd. Dit doen we op basis van enkele interviews met casemanagers. Bovendien beschrijven we op welke wijze zij het bijgestelde beleid uitvoeren. In hoofdstuk 3 presenteren we de resultaten van de kwantitatieve analyse: hoeveel bijstandsgerechtigden vinden een betaalde baan? En hoeveel cliënten stijgen op de Participatieladder? Hoofdstuk 4 gaat in op de 12 interviews met cliënten die ervaring hebben met de re-integratiebegeleiding door de gemeente. In het slothoofdstuk beantwoorden we de onderzoeksvragen.

6

Klanttevredenheidsonderzoek WWB en Minimabeleid, uitgevoerd door BMC/SGBO, 2013

11

2 2.1

Beleid en hun uitvoerders

Inleiding

In april 2011 is het participatiebeleid van de gemeente Purmerend bijgesteld. De beleidsprioriteit is verschoven van 'maximale participatie' naar 'maximale uitstroom naar betaald werk'. Het is (onder meer) de vraag op welke wijze en in welke mate deze verschuiving leidt tot veranderingen in de praktijk van het uitvoerende werk van de casemanagers. We hebben deze vraag voorgelegd aan een leidinggevende en een medewerker van Bureau Werk en aan twee casemanagers van de Afdeling Werk en Inkomen. Voor het gemak noemen wij hen allen 'casemanager'.

2.2

Proces intake uitkering en re-integratie

De casemanagers schetsen het intakeproces als volgt: 1. Een potentiële WWB-cliënt meldt zich aan de balie van de afdeling Werk en Inkomen. Een 'intaker' beoordeelt de rechtmatigheid van de aanvraag. Deze onderzoekt bijvoorbeeld of een aanvrager een partner heeft die financieel voor hem kan zorgdragen of dat er mogelijk een recht is op een andersoortige uitkering. Dit soort aanvragers wordt uitgesloten van een bijstandsuitkering. 2. Nadat het recht op WWB is vastgesteld, volgt een intakegesprek tussen de aanvrager en een casemanager re-integratie. De casemanager beoordeelt of de cliënt mogelijk ontheven moet worden van een arbeids- of participatieplicht. Wanneer dit niet het geval is, dan worden er reintegratieafspraken met de cliënt gemaakt. De casemanager deelt de betreffende cliënt in op de Participatieladder, aan de hand van een aantal landelijk opgestelde vragen over de 'participatiesituatie' van de cliënt: a. of de cliënt een (gedeeltelijk) betaalde baan heeft (trede 6), b. al dan niet met ondersteuning van een re-integratieinstrument (trede 5), c. of de cliënt onbetaald werk verricht (trede 4)7, d. of de cliënt minimaal 1 x per week deelneemt aan georganiseerde activiteiten (trede 3), e. of de cliënt minimaal een keer per week contact heeft met mensen die geen huisgenoten zijn (ja: trede 2; nee: trede 1). Een persoonlijke inschatting van de casemanager speelt hierbij een rol. 3. Soms gaat een aanvrager eerst zelfstandig aan de slag om een betaalde baan te vinden. Soms wordt de aanvrager direct doorverwezen naar een re-integratiebedrijf. 4. De cliënten in trede 4 of 5, die waarschijnlijk8 een korte afstand tot de arbeidsmarkt hebben,

7

Deze trede wordt nog uitgesplitst in treden 4a en 4b, waarbij in het eerste geval 'geen in de persoon gelegen belemmeringen

voor werkaanvaarding' aanwezig zijn, in het geval van 4b wel. 8

De trede-indeling van de Participatieladder brengt de mate waarin iemand deelneemt aan de samenleving in kaart en niet

iemands afstand tot de arbeidsmarkt, zie §1.1, p. 8.

12

komen, zoals het beleid beoogt, als eerste in aanmerking voor re-integratietrajecten. Niettemin hebben de casemanagers ook oog voor cliënten die slechts beperkt deelnemen aan de samenleving, maar wel een behoorlijke bemiddelbaarheid hebben. De cliënten met een korte afstand tot de arbeidsmarkt én een hoge arbeidsmotivatie, worden doorverwezen naar Bureau Werk. Dit is het re-integratiebedrijf van de gemeente dat gespecialiseerd is in deze doelgroep. Cliënten die willen werken zonder een sterke voorkeur voor bepaalde werkzaamheden, worden vaak naar een extern re-integratiebedrijf verwezen. Dit is ook de aanbieder die met 'niet-willers' werkt.9 5. Bureau Werk, dat bij uitstek met cliënten werkt met een grote kans op arbeidsmarktdeelname op de korte termijn, verwijst op grond van een eigen intake sommige cliënten terug naar de Afdeling Werk en Inkomen. In die gevallen wordt een andere vorm van re-integratiebegeleiding gekozen.

2.3

Beleid op papier en beleid in de praktijk

Allereerst blijkt dat de casemanagers een behoorlijke vrijheid hebben om hun werk uit te voeren.10 Volgens één van de geïnterviewden kan dit leiden tot verschillen in de werkvoorraad van medewerkers: "Je caseload is afhankelijk van je manier van werken en van je eventuele taakaccenten". Een andere geïnterviewde zegt: "Ik houd de in- en uitstroom van elke klant dagelijks bij. Dat noem ik mijn kasboek. Ook deel ik mijn klanten zelf in: mensen met en zonder groeikansen. Op die manier kan ik zelf jaarlijs evalueren en mijn doelen bijstellen. Zo weet ik dat mijn bestand, ondanks de recessie, stabiel blijft: ongeveer evenveel instroom als uitstroom. Dan concludeer ik dat ik mijn werk redelijk goed doe. Ik kom in de buurt van zelfsturing". Weer een ander benadrukt dat casemanagers de ruimte hebben of kunnen pakken "om afspraken te maken buiten de gebaande paden om, zoals het goedkoop laten leasen van een auto door een cliënt, opdat hij 's morgens zeer vroeg op een moeilijk bereikbare locatie kan werken. Dit kost uiteraard geld, maar leidt wel tot duurzame uitstroom." Toch is de uitvoeringsruimte niet onbegrensd. Eén van de casemanagers betreurt het bijvoorbeeld dat het budget voor scholing is teruggebracht: "Soms is scholing het beste voor een cliënt, maar dat kan ik dan niet aanbieden. Dit is het beleid en dat voer ik loyaal uit, al ben ik het er niet mee eens." De tweede rode draad is dat casemanagers 'het beleid' niet zeggen te kennen of menen dat dit beleid voor hun dagelijkse praktijk niet veel betekent. Slechts één van vier geïnterviewden heeft de nieuwe beleidsnota gelezen, twee anderen zeggen wel de inhoud te kennen. Deze twee hebben de nota weliswaar niet gelezen, maar hebben bijeenkomsten bijgewoond over het nieuwe beleid. Eén zegt de inhoud van de nota niet te kennen. Dat de casemanagers in de uitvoering kiezen voor cliënten met een korte afstand tot de arbeidsmarkt, herkennen ze allemaal. Eén van hen zegt: "Bij een verdubbeling van de caseload gaan casemanagers vanzelf andere prioriteiten stellen, in die zin lopen wij altijd wat voor op het beleid. Het begint ermee dat je het jaarlijkse gesprek met veel

9

De term 'niet-willers' blijkt te behoren tot regulier taalgebruik van casemanagers. Alle vier geïnterviewde casemanagers

gebruiken dit woord. Het is eveneens een label waaronder geregistreerd wordt in het cliëntdossier. Ook een van de geïnterviewde cliënten (zie hoofdstuk 4) blijkt dit woord te kennen. 10

Hierin is Purmerend geen uitzondering. Het blijkt bijvoorbeeld uit een proefschrift van Paul van der Aa, Activeringswerk in

uitvoering. Bureaucratische en professionele dienstverlening in drie sociale diensten, Universiteit van Utrecht (2012)

13

cliënten terugbrengt van twee naar een keer per jaar. Of je geeft iemand niet meer een ontheffing van de arbeidsplicht voor een jaar, maar langer, bijvoorbeeld cliënten van 62 jaar of ouder. Met een hogere caseload moet je doelmatig werken. Als je veel aan je cliënten overlaat kan je je energie steken in klanten die het echt nodig hebben." De derde rode draad is dat de indeling in treden op de Participatieladder door de casemanagers wordt gerelativeerd. Ze gebruiken deze nauwelijks om hun klantenbestand mee te analyseren. Voor hen is het beoordelen van de arbeidsmarktpotentie belangrijker. Ze geven de volgende voorbeelden waaruit blijkt dat de trede-indeling niet maatgevend is voor het traject dat cliënten krijgen aangeboden: "Iemand in trede 2 kan soms het beste geholpen worden met werk. Bijvoorbeeld omdat een gebrek aan dag- en weekritme en onvoldoende sociale contacten de situatie van de cliënt verergeren. Als deze cliënten weer in een werkritme zitten, kan met succes aan andere problemen worden gewerkt." Een ander voorbeeld: "Zo had ik onlangs een metaalbewerker. Altijd gewerkt. Nu werkeloos geraakt buiten zijn schuld, door een faillissement. Veel werkervaring. Trede 5, zou je denken. We konden hem direct bemiddelen naar werk. En wat gebeurde? Hij zakte door het ijs. Wat bleek? Bij zijn voormalige werkgever werd hij enorm uit de wind gehouden. Een hele beschermde omgeving. Nu hebben we hem op een werkervaringsplek geplaatst om zicht te krijgen op zijn mogelijkheden en beperkingen. Een trede omlaag dus." Alle casemanagers benadrukken dat hun expertise, opgebouwd door ervaring, van doorslaggevend belang is voor het inschatten van arbeidsmarktmogelijkheden. Zonder het beleid heel goed te kennen, lijkt de uitvoeringspraktijk, waarbij een beoordeling van de arbeidsmarktpotentie de voorkeur krijgt boven de beoordeling van de mate waarin iemand deelneemt aan de samenleving, goed aan te sluiten bij 'de geest' van het bijgestelde beleid. De vierde rode draad is gelegen in de verschillende opvattingen die de vier geïnterviewden hebben over de succes- en faalfactoren bij re-integratie. Deze opvattingen sluiten elkaar niet uit. Ze leiden mogelijk wel tot verschillende benadering van cliënten. De opvattingen representeren verschillende zienswijzen van medewerkers: de één wijst ten eerste op factoren die in de cliënt gelegen zijn, de ander juist op de interactie tussen cliënt én casemanager ("als jij open bent tegen mij, dan ga ik voor je aan de slag") en de volgende daarentegen op externe factoren zoals de arbeidsmarktsituatie: "Een reëel beeld van de cliënt van zijn mogelijkheden. Daarnaast intrinsieke arbeidsmotivatie." "De arbeidsmarkt is cruciaal. Daarna de relatie tussen cliënt en casemanager."

2.4

Samenvatting

De uitvoering van het participatiebeleid wordt gekenmerkt door een belangrijke rol voor Bureau Werk, het gemeentelijke re-integratiebedrijf, in de bemiddeling van kansrijke cliënten, een behoorlijke mate van uitvoeringsvrijheid voor casemanagers, een globale kennis van het beleidskader, maar wel een uitvoeringspraktijk die lijkt te passen bij de bijstelling van het beleid in 2011 eerder individuele keuzes en afwegingen van casemanagers 'op maat', dan systematisch afgewogen keuzes op basis van geobjectiveerde (achtergrond-)kenmerken van cliënten verschillende zienswijzen casemanagers in de beoordeling van re-integratiemogelijkheden van cliënten.

14

3 3.1

Cijfers op een rij

Inleiding

In dit hoofdstuk brengen we in beeld van hoeveel uitkeringsgerechtigden de uitkering wordt beëindigd, hoeveel van hen een baan heeft gevonden, hoeveel daarvan parttime en fulltime werk hebben gevonden en hoe het zit met de bewegingen van de cliënten op de Participatieladder.

3.2

In- en uitstroom

In tabel 3.1 is de ontwikkeling van het aantal WWB-uitkeringen in Purmerend te zien. Allereerst laat de tabel zien dat elk jaar ongeveer de helft van het aantal uitkeringen wordt beëindigd. Tegelijkertijd wordt het bestand elk jaar net zo hard weer aangevuld. Het aantal WWB-uitkeringen neemt elk jaar toe: de instroom is elk jaar hoger dan de uitstroom. Dat betekent dat de hogere uitstroom een positief resultaat telkens teniet wordt gedaan. De instroom is een nauwelijks door de gemeente te beïnvloeden externe factor. Het betreft hier immers een factor die wordt bepaald door economische of arbeidsmarktontwikkelingen. Ten slotte geeft de tabel weer dat er ook een aandeel uitkeringsgerechtigden is dat een parttime baan heeft. De zogenoemde deeltijduitstroom is in 2012 behoorlijk hoger dan in voorgaande jaren. Het cijfers is gestegen van 244 in 2009 naar 308 in 2012. De ontwikkeling van het volume in Purmerend verloopt minder goed dan in Nederland als geheel. Het Purmerendse bestand groeit harder dan het landelijke bestand.

Tabel 3.1: In en uitstroom in de WWB per jaar, aantallen uitkeringen*

Stand

2009

2010

2011

2012

Voor beleidswijziging Gerealiseerd 31/12

Voor beleidswijziging Gerealiseerd 31/12

Na beleidswijziging Gerealiseerd 31/12

Na beleidswijziging Gerealiseerd 31/12

951

1.056

408

486

Uitstroom**

364

Gedeeltelijke uitstroom

244

Instroom**

1.125

1.235

551

583

371

502

529

210

218

308

Bronnen: Purmerend in Cijfers en CBS, Statline (Nederland) * De cijfers tellen het aantal uitkeringen, niet het aantal cliënten. Een echtpaar ontvangt één uitkering. ** De in- en uitstroomcijfers van een bepaald kalenderjaar tellen niet op tot een standcijfer van het volgende jaar. Bij zowel in- als uitstroom 'telt' de registratie op het moment van de mutatie. De meeste mutaties van beëindigingen vinden achteraf, met terugwerkende kracht plaats.

15

3.3

Beëindigen van uitkeringen: door re-integratie of vanwege een andere reden?

Tabel 3.2 geeft net als tabel 3.1 weer dat in 2011 en 2012 respectievelijk 502 en 529 uitkeringen volledig zijn beëindigd. Hieronder zijn ook de cliënten van Bureau Werk begrepen. Onderstaande tabel geeft weer in hoeverre beëindiging het resultaat is van re-integratie op de arbeidsmarkt: het percentage uitstromers naar een betaalde baan is van 23% in 2011 gestegen naar 30% 2012. Deze uitstroom is, overall, gerealiseerd door middel van ruim 70 activiteiten. We zien dat de uitkeringsduur van deze uitstromers korter is geworden, hij is van bijna 2 jaar gedaald naar 1,7 jaar gemiddeld.11 Daarnaast is te zien dat in 2012 een groter aantal en aandeel uitstromers 'zonder activiteit', is uitgestroomd: respectievelijk 72 cliënten (14% van de 502 uitstromers) in 2011 en 182 cliënten (34% van de 529 uitstromers) in 2012. Tabel 3.2: Beëindigde uitkeringen: diverse resultaten 2011 Activiteiten

2012

1.207

963

Soorten activiteiten

70

70

Uitstromers zonder activiteit

72

182

Mannen

283

259

Vrouwen

219

270

Uitstromers naar betaalde arbeid

114

158

Uitstromers totaal

502

529

23%

30%

Gemiddelde leeftijd

38

38

Gemiddelde uitkeringsduur

1,9

1,7

Gemiddelde aantal activiteiten per cliënt

2,4

1,8

Percentage uitstroom naar betaalde arbeid

Bron: GWS4all/Cognos

Het beëindigen van een uitkering gebeurt aldus in de meeste gevallen om een andere reden dan vanwege uitstroom naar een betaalde baan (re-integratie), bijvoorbeeld een voorliggende voorziening12, het bereiken van de 65-jarige leeftijd (AOW), een verhuizing. Tabel 3.3 laat ook zien dat een flink deel van de re-integratie plaatsvindt zonder dat hierbij een door de gemeente gefinancierd traject is gevolgd:

11

De gemiddelde uitkeringsduur, gerekend over het gehele bestand, ligt in de afgelopen jaren rond de vijf jaar. Dit is echter een

ander gegeven dan de uitkeringsduur van de mensen die uitstromen, waarvan in dit hoofdstuk sprake is. 12

Kortweg: een andere uitkering. Zoals onder andere AOW en ANW (Sociale Verzekeringsbank), en WIA, WW of ZW

(Uitvoeringsinstituut Werknemers Verzekeringen, UWV).

16

Tabel 3.3. Reden beëindiging 2011 en 2012 2011 Reden beëindiging

2012 Aantal cliënten

Reden beëindiging

Aantal cliënten

Arbeid n.a.v. traject

61

Arbeid n.a.v. traject

82

Arbeid zonder traject

53

Arbeid zonder traject

76

Alle andere redenen (geen re-integratie in betaald werk) Totaal

388

502

Alle andere redenen (geen re-integratie in betaald werk) Totaal

371

529


3.4

Resultaten Bureau Werk

Alvorens de bewegingen op de Participatieladder in beeld te brengen, zoomen we eerst in op de resultaten van Bureau Werk, het gemeentelijke re-integratiebedrijf. Dit doen we omdat zij veelal cliënten bemiddelen die (veel) korter dan één jaar gebruikmaken van de WWB. Zij worden vaak niet gevolgd op de Participatieladder.13 Het bestand dat op deze ladder wordt gevolgd, staat centraal in de volgende paragraaf. Tabel 3.4 geeft een snelle blik op de in- en uitstroom van Bureau Werk. Het aantal aanmeldingen door de Afdeling Werk en Inkomen is ongeveer gelijk gebleven in de afgelopen twee jaar. Het aantal 'terugmeldingen' is ook stabiel. Wel duidt het forse aandeel terugmeldingen (2011: 41% en 2012: 42%) op een strenge selectie aan de poort van Bureau Werk. In 2011 en 2012 zijn respectievelijk 112 en 115 cliënten bemiddeld naar een betaalde baan met minimaal een halfjaarcontract én een besparing van 50% op de uitkering. Ook blijkt dat het aantal cliënten dat nog niet is uitgestroomd, toeneemt (van 233 naar 270). Het bestand dat 'doorlopend in bemiddeling is', is gegroeid. Tabel 3.4: In en uitstroom bij Bureau Werk 2011

2012

Aangemeld bij Bureau Werk

297

306

Teruggemeld aan Afdeling Werk en Inkomen

121

130

In bemiddeling bij Bureau Werk

176

176

Uitstroom naar werk via Bureau Werk*

112

115

Doorlopend in bemiddeling bij Bureau Werk

233

270

Bron: gegevens Bureau Werk * Uitstroom: minimaal 50% besparing op de uitkering én minimaal een contract voor een half jaar.

13

Het verdient aanbeveling om ook deze mensen te volgen, dat geeft een vollediger beeld.

17

3.5

Bewegingen op de Participatieladder

Inleiding Voor het in kaart brengen van bewegingen op de Participatieladder, maken we gebruik van gegevens uit GWS4all. Dit is een registratiesysteem van uitkeringsgerechtigden en participatieactiviteiten. In een Purmerendse toepassing, Cognos, wordt in elk kalenderjaar, met 1 januari als peildatum, van alle uitkeringsgerechtigden vastgesteld of zij de potentie hebben om te stijgen op de Participatieladder. Wanneer cliënten een ontheffing van de participatieplicht krijgen, dan worden ze niet gevolgd op de Participatieladder. De populatie op de ladder volgen we in de jaren 2011 en 2012. Het betreft 742 mensen in 2011 en 955 mensen in 2012. De analyse van deze populatie heeft een beperking: Als iemand ná 1 januari 2011 instroomt, behoort hij niet tot de populatie die we volgen. En als deze cliënt vervolgens vóór 31 december 2012 weer uitstroomt, behoort hij evenmin tot de populatie die we op 1 januari 2012 selecteren. Dit betekent dat we informatie verliezen van mensen die kortdurend in de uitkering zitten. Dit zijn bijvoorbeeld schoolverlaters (in het voorjaar), die later in het jaar een baan vinden, of seizoenswerkers met onvoldoende WW-rechten, die een gedeelte van het jaar van de uitkering gebruikmaken. Het zijn ook vaak cliënten van (bijvoorbeeld) Bureau Werk: na kortdurend WWB-gebruik een snelle bemiddeling naar een baan. Hieronder zitten mogelijk de genoemde schoolverlaters en seizoenswerkers. We weten bijvoorbeeld dat in de afgelopen twee jaar achtereenvolgens 112 en 115 mensen zijn bemiddeld naar een betaalde baan door Bureau Werk (zie § 3.4). Een deel van deze mensen zit niet in de gevolgde populatie op de Participatieladder. We weten niet hoe groot dit deel is. De analyse van deze populatie is betrouwbaar en relevant: Het bestand van 742 mensen in 2011 en 955 mensen in 2012, uit een totaalbestand van ongeveer 1.100 mensen, waarin bovendien de snelle uitstromers niet zijn opgenomen, beschouwen we als een betrouwbare afspiegeling van het totaalbestand waarop het participatiebeleid zich ook richt. Het betreft immers alle mensen zonder ontheffing van de plicht op re-integratie, ofwel, mensen met de potentie te stijgen op de Participatieladder en de potentie om te re-integreren in betaalde arbeid. Bevindingen: beweging op de Participatieladder? In 2011 volgen we 742 mensen. Hiervan zijn er 165 ingedeeld in de treden 4 en 5 (22%). Van hen zijn er 63 gestegen op de Participatieladder (38%). Zie tabel 3.5 hieronder. Er zijn in totaal 142 cliënten gestegen op de Participatieladder. Dit is ongeveer 20% van de totale populatie. Het gros (56%) zit aan het einde van 2011 in dezelfde trede als aan het begin van het jaar. We zien bovendien dat 88 mensen (12%) een betaalde baan hebben gevonden of behouden (trede 5 en 6). Wanneer we 'stijging' en zittende cliënten in trede 5 en 6 bij elkaar optellen (142+40+6), dan zien we dat 25% van de populatie op 1 januari 2011 een jaar later een positief resultaat (stijging of een indeling in trede 5 of 6 door betaald werk) heeft gehaald of behouden.

18

Tabel 3.5: Beweging in 2011 / 4e kwartaal ten opzichte van 1e kwartaal Trede

Omschrijving

0

Diagnose en/of ontheffing

1

Sociaal geïsoleerd

2

Sociale contacten buiten de deur

3

gelijk

daling

stijging

onbekend

totaal

9

9

80

16

134

26

20

180

Maatschappelijke participatie

89

11

35

135

4a

Onbetaald werk (met belemmering)

59

1

38

98

4b

Onbetaald werk (zonder belemmering)

2

7

9

40

18

58

6

24

30

5

Betaald werk (met ondersteuning)

6

Betaald werk (zonder ondersteuning)

99

Geen trede Totaal

419

96

54

142

127

127

127

742


In 2012 volgen we 955 mensen, waarvan 227 in de treden 4 en 5 (24%). Hiervan zijn er 59 gestegen op de Participatieladder (26%). Zie tabel 3.6 hieronder. Van de 955 mensen zijn er in totaal 145 cliënten gestegen op de Participatieladder. Dit is ongeveer 15% van de totale populatie. Het gros (67%) zit ultimo 2012 in dezelfde trede als aan het begin van het jaar. We zien bovendien dat 177 mensen (19%) in trede 5 of 6 zijn ingedeeld. Wanneer we 'stijging' en de zittende cliënten in trede 5 en 6 bij elkaar optellen (145+68+2+64), dan zien we dat 29% van de populatie op 1 januari 2012 een jaar later een positief resultaat (stijging of betaald werk gevonden/behouden) heeft gehaald.

Tabel 3.6: Beweging in 2012 / 4e kwartaal ten opzichte van 1e kwartaal Trede

Omschrijving

0


1

Sociaal geïsoleerd

2

gelijk

daling

stijging

onbekend

2

totaal 2

69

9


193

29

11

233

3


148

10

48

206

4a


79

1

34

114

4b


16

2

9

27

5


68

2

16

86

6

Betaald werk (zonder ondersteuning)

64

27

91

99

Geen trede Totaal

639


19

53

78

145

118

118

118

955

Bij deze conclusies behoort een kanttekening. Uit een diepere analyse van de mensen die in de treden van 5 en 6 zijn ingedeeld, blijkt dat zij de stap naar trede 5 of 6 vaak hebben gezet in een jaar voorafgaand aan het peiljaar 2011 en 2012. Dat betekent dat de positieve waardering van deze positie weliswaar terecht is, maar dat deze positie niet altijd te verklaren is door inspanningen in hetzelfde peiljaar.14 In de tabellen 3.7 en 3.8 gaan we na aan hoeveel cliënten participatiegeld wordt uitgegeven, in welke trede deze cliënten zijn ingedeeld en of deze uitgaven leiden tot een hogere sport op de Participatieladder. Dit betreft alle betalingen, maar niet de betalingen aan Bureau Werk.15 Tabel 3.7 geeft weer dat de meeste betalingen voor participatieactiviteiten in 2011 en 2012 plaatsvinden aan cliënten in de treden 2 en 3 (respectievelijk 57 en 68% van het alle cliënten). In 2011 en 2012 worden aan de cliënten in treden 4 en 5 in respectievelijk 24 en 30% van de gevallen betaalde activiteiten ingezet.

Tabel 3.7: Betalingen per cliënt per trede per jaar* 2011 0


1

2012

8

4%

0

0%

Sociaal geïsoleerd

29

15%

20

10%

2


62

31%

65

34%

3


51

26%

46

24%

4a


36

18%

39

20%

4b


1

1%

9

5%

10

5%

10

5%

2

1%

4

2%

199

100%

193

100%

5


6

Betaald werk (zonder ondersteuning) Totaal

Bron: GWS4all/Cognos * Betalingen aan Bureau Werk zijn niet in deze tabel opgenomen.

Wanneer we het aantal betalingen vergelijken met de bewegingen op de Participatieladder, dan blijkt (zie tabel 3.8) dat de meeste betalingen voor participatieactiviteiten (voor zover niet gericht aan Bureau Werk) zijn besteed aan cliënten die geen vooruitgang hebben geboekt, respectievelijk 44 (2011) tot 59% (2012) van de cliënten met een traject of activiteit waarvoor is betaald. Een kleiner aandeel cliënten dat heeft deelgenomen aan betaalde activiteiten is gestegen op de Participatieladder. Dit betreft respectievelijk 30 en 22%:

14

Dit probleem is te verhelpen wanneer casemanagers niet alleen een ingangsdatum van de trede-indeling muteren, maar ook

een einddatum. Het systeem dwingt de casemanagers om deze data in te voeren bij de stappen tussen de treden 1 t/m 4, maar niet bij een mutatie in trede 5 of 6. 15

De betalingen aan Bureau Werk worden in een ander informatiesysteem geregistreerd dan de betalingen aan externe re-

integratiebedrijven.

20

Tabel 3.8: Betalingen aan aantallen cliënten en hun beweging op de Participatieladder* Beweging

2011

2012

stilstand

87

44%

114

59%

groei

60

30%

42

22%

daling

25

13%

18

9%

onbekend

27

14%

19

10%

199

100%

193

100%

totaal Bron: GWS4all/Cognos

* Betalingen aan Bureau Werk zijn niet in deze tabel opgenomen.

3.6

Kosten van uitstroom en re-integratie

Het resultaat van het participatiebeleid in 2011 en 2012, zoals in § 3.4 en 3.5 beschreven, kan als volgt worden samengevat: Een kwart tot maximaal 29% van de cliënten uit de gevolgde populatie stijgt en/of is in trede 5 of 6 ingedeeld; Bijna een kwart (23%) tot 30% van alle uitgestroomde WWB ers vindt een fulltime baan16; Een flink deel van het bestand (ongeveer een vijfde deel) bestaat uit mensen met een parttime baan en een aanvullende bijstandsuitkering. Deze resultaten zijn (onder meer) bereikt door het inzetten van participatieactiviteiten, betaald door de gemeente.17 In 2011 en 2012 is in totaal steeds iets meer dan 2 miljoen uitgegeven aan particiapatieactiviteiten of trajecten. In beide jaren is ruim een ton uitgegeven aan re-integratie binnen het eenmalige project Aanval op de Bijstand.18 Het gemiddeld uitgegeven bedrag per cliënt is gedaald van 2.076 tot 1.743 (zie tabel 3.9). Verder is in tabel 3.9 zichtbaar dat een flink deel van het budget wordt besteed aan (trajecten van) Bureau Werk. Dit aandeel stijgt bovendien tot ruim 40 procent van het uitgegeven budget (43%). Wanneer we kijken naar het bestand 'cliënten op de Participatieladder', zien we een daling van de uitgaven aan participatie, voor zover niet betaald aan Bureau Werk. In 2011 blijkt het geld uitgegeven aan 27% (199 van 742) en in 2012 aan 20% (193 van 955) van de gevolgde populatie. Dit betekent dat het gros van de mensen dat begeleid wordt door casemanagers (niet-zijnde de medewerkers van Bureau Werk), zonder specifieke inzet van activiteiten of trajecten die door de gemeente worden betaald.

16

Dit resultaat overlapt overigens voor een deel met het aandeel cliënten dat aan het eind van het steekproefjaar is ingedeeld in

trede 6. 17

Uiteraard zijn er ook resultaten geboekt zonder dat de gemeente hiervoor activiteiten of trajecten heeft ingekocht.

18

Binnen het project Aanval op de bijstand zijn ook uitgaven gedaan aan handhaving en een actieve werkgeversbenadering

21

Tabel 3.9: Betaalde kosten van uitstroom, participatie en re-integratie in 2011 en 2012 Betalingen voor participatieactiviteiten of -trajecten

2011

2012

Geboekt (31/12)*

Geboekt (31/12)*

WWB-bestand, totaal Totaal aan WWB-cliënten

2.335.660

2.152.866

Aantal WWB-uitkeringen (stand per 1 januari)

1.125

1.235

Per WWB-uitkering

2.076

1.743

914.567

933.231

39%

43%

233

270

3.925

3.456

1.421.093

1.219.635

1.263

988

Bestand van Bureau Werk Totaal aan cliënten van Bureau Werk Percentage budget Bureau Werk op totaal Aantal cliënten Bureau Werk 'in bemiddeling' Per cliënt van Bureau Werk Andere participatie-uitgaven (totaal minus Bureau Werk); o.a. trajecten, diagnosen, scholing en loondispensatie Per WWB-uitkering, exclusief Bureau Werk Cliënten op de Participatieladder, exclusief betalingen aan Bureau Werk

Peildatum: 31/12,

Peildatum: 31/12,

o.b.v. populatie per 1/1

o.b.v. populatie per 1/1

338.713

284.139

199

193

1.702

1.472

Totaal aan cliënten op de Participatieladder, exclusief betalingen aan Bureau Werk Aantal cliënten met een betaald traject of activiteit, exclusief cliënten van Bureau Werk Per cliënt met een betaald traject of activiteit, exclusief cliënten van Bureau Werk

Bron: GWS4all/Cognos en Gegevens Bureau Werk / * inclusief uitgaven aan Jongerenloket en het eenmalige project Aanval op de bijstand

Samengevat: De participatie-uitgaven aan alle WWB-cliënten gezamenlijk, dalen licht. De daling wordt getemperd door de eenmalige besteding aan het project Aanval op de bijstand. Omdat het aantal cliënten stijgt, dalen de uitgaven per cliënt sterker. De re-integratie-uitgaven aan Bureau Werk, aan de kansrijke cliënten, blijven stabiel (stijgen licht). Omdat ook Bureau Werk een groter aantal cliënten doorlopend in behandeling heeft, dalen ook hier de uitgaven per cliënt. De participatie-uitgaven aan de populatie op de Participatieladder dalen evenzeer, zowel als totaal, als gemiddeld per cliënt. De prioriteit ligt bij de cliënten met arbeidsmarktpotentie (veelal bij Bureau Werk in bemiddeling). Dit blijkt uit de verdeling van de uitgaven. Ook de geconstateerde afname in bestedingen aan

22

cliënten die niet bij Bureau Werk in bemiddeling zijn, alsmede de lichte toename in bestedingen aan cliënten van Bureau Werk, wijst er op dat de uitvoeringspraktijk past bij het bijgestelde beleid.

3.7

Opbrengsten van uitstroom en re-integratie

Uitstroom Cliënten die uitstromen maken geen gebruik meer van de WWB. We weten dat dit er in 2011 en 2012 respectievelijk 502 en 529 waren (zie tabel 3.1). Dat bespaart elke keer een volledige uitkering van ongeveer 14.000 per jaar. Het totaalbedrag ramen we in beide jaren op ruim 7 miljoen (tabel 3.10). Re-integratie We ramen de opbrengsten van re-integratie in een betaalde baan, met inzet van gemeentelijke ondersteuning bij de re-integratieactiviteiten. De gemeentelijke ondersteuning kan bestaan uit alleen de begeleiding door de casemanager van team Werk en Inkomen (en verder een zelfstandige cliënt), maar ook uit de betaalde ondersteuning door Bureau Werk of externe re-integratiebedrijven. We weten dat in 2011 en 2012 respectievelijk 114 en 158 van de beëindigde uitkeringen vanwege uitstroom naar betaalde arbeid is (zie § 3.3, tabel 3.2). Dat bespaart elke keer een volledige uitkering van ongeveer 14.000 per jaar. We ramen het bespaarde bedrag in 2011 daarom globaal op ongeveer 1.596.000 en in 2012 op ongeveer 2.212.000. Zie tabel 3.10. Gedeeltelijke uitstroom of re-integratie Er zijn vervolgens ook cliënten die gedeeltelijk werken en gedeeltelijk een uitkering ontvangen. Het aantal cliënten met een gedeeltelijk betaalde baan is gestegen van 218 mensen in 2011 naar 308 mensen in 2012. Deze deeltijduitstroom levert de gemeente een besparing van maximaal iets meer dan 800.000 in 2012.

Tabel 3.10: Opbrengsten van uitstroom uit de uitkering en re-integratie in een betaalde baan

Aantal beëindigde uitkeringen, om welke reden dan ook Raming besparing per jaar, door uitstroom

±

2011

2012

502

529

7.028.000

Aantal beëindigde uitkeringen door re-integratie

±

7.406.000

114

Raming besparing per jaar, door re-integratie

±

1.596.000

Aantal cliënten met betaald werk en aanvullende uitkering

158 ±

2.212.000

218

Geboekte besparing per jaar door deeltijduitstroom

=

646.237

308 =

802.685

Dit zijn grote bedragen. We moeten ons daarom realiseren dat de besparing aan de ene kant teniet wordt gedaan door de instroom van nieuwe bijstandsgerechtigden aan de andere kant. Sterker nog, de besparing is kleiner dan de kosten van de nieuwe instroom (zie tabel 3.1: instroom is hoger dan uitstroom).

23

3.8

Samenvatting

WWB-bestand De uitstroom stijgt sinds 2009 elk jaar. Van ruim 350 (2009) naar ruim 500 in 2012. Het aantal deeltijduitstromers is in 2012 (308) hoger dan in de jaren daarvoor (ruim 200). De uitstroom is echter ook altijd lager dan de instroom. Het totaalbestand aan WWB-uitkeringen is daarom gegroeid van bijna 1.000 in 2009 tot ruim 1.200 aan het einde van 2012. Het WWB-bestand in Purmerend is harder gegroeid dan het bestand in Nederland als geheel.

Uitstroom en re-integratie totaalbestand WWB Het gros van de uitstroom uit de WWB heeft te maken met redenen als verhuizing, een andere uitkering, pensionering (AOW i.p.v. WWB), een nieuwe partner met een inkomen of overlijden. Het percentage re-integratie in een betaalde baan is in 2011 en 2012 respectievelijk 23 en 30%.

Resultaten Bureau Werk Het aantal cliënten dat door Bureau Werk wordt begeleid naar een betaalde baan (al dan niet in deeltijd) is in 2011 en 2012 ongeveer gelijk , te weten respectievelijk 112 en 115 cliënten. Het aantal cliënten dat nog in bemiddeling is, is met 37 mensen opgelopen tot 270 in 2012. Het aantal aanmeldingen bij Bureau Werk is in 2012 ongeveer gelijk aan 2011. Het aantal 'terugmeldingen' is ook stabiel. Het forse aandeel terugmeldingen (2011: 41% en 2012: 42%) duidt op een strenge selectie aan de poort van Bureau Werk.

Bewegingen op de Participatieladder Een klein deel van alle cliënten stijgt op de Participatieladder: 15% in 2011, 20% in 2012. Het gros (56%) zit aan het einde van 2011 in dezelfde trede als aan het begin van het jaar. In 2012 stijgt dit aandeel tot 67%. In 2011 stijgt 38% van de cliënten in trede 4 of 5 naar een hogere trede op de Participatieladder. In 2012 betreft dit aandeel een kwart (26%). Wanneer we stijging op de Participatieladder of een indeling in trede 5 of 6 (betaald werk, eventueel parttime) bij elkaar optellen, dan blijkt dat in 2011 25% van de gevolgde populatie een positief resultaat te boeken of te behouden. In 2012 komt het uit op 29%. De participatie-uitgaven per cliënt binnen de gevolgde populatie dalen. Het participatiegeld dat niet aan Bureau Werk wordt uitgegeven, wordt aan een relatief klein deel (maximaal aan 27%) van de gevolgde populatie op Participatieladder uitgegeven. Dit betekent dat de meeste cliënten 'op eigen kracht' (hoewel wel begeleid door het casemanagement) proberen te stijgen op de Participatieladder.

24

De meeste betalingen voor participatieactiviteiten in 2011 en 2012 (betalingen aan Bureau Werk niet meegerekend) gebeuren aan cliënten in de treden 2 en 3 (respectievelijk 57 en 68% van het alle cliënten). In 2011 en 2012 worden aan de cliënten in treden 4 en 5 in respectievelijk 24 en 30% van de gevallen betaalde activiteiten ingezet. De meeste betalingen uit het participatiebudget (betalingen aan Bureau Werk niet meegerekend) zijn besteed aan cliënten die geen vooruitgang hebben geboekt. Slechts een klein deel van de cliënten (niet-zijnde de cliënten van Bureau Werk) dat heeft deelgenomen aan betaalde activiteiten is gestegen op de Participatieladder. Dit betreft maximaal 30% van de cliënten uit de gevolgde populatie.

De bestedingen volgen de prioriteiten zoals voorgenomen in het bijgestelde beleid De participatie-uitgaven aan alle WWB-cliënten gezamenlijk, dalen licht. Omdat het aantal cliënten stijgt, dalen de uitgaven per cliënt sterker. De re-integratie-uitgaven aan Bureau Werk, aan de kansrijke cliënten, blijven stabiel (stijgen licht). Omdat ook Bureau Werk een groter aantal cliënten doorlopend in behandeling heeft, dalen ook hier de uitgaven per cliënt. De participatie-uitgaven aan de populatie op de Participatieladder dalen evenzeer, zowel als totaal, als gemiddeld per cliënt. Dat de prioriteit bij de cliënten met arbeidsmarktpotentie ligt (veelal bij Bureau Werk in bemiddeling), blijkt uit de verdeling van de uitgaven; ook de geconstateerde afname in bestedingen aan cliënten die niet bij Bureau Werk in bemiddeling zijn, alsmede de lichte toename in bestedingen aan cliënten van Bureau Werk, wijst er op dat de uitvoeringspraktijk past bij het bijgestelde beleid.

25

4 4.1

Cliënten in beeld

Inleiding

Individuele interviews en een groepsbijeenkomst In dit hoofdstuk komen 12 WWB-cliënten aan het woord met een relatief korte afstand tot de arbeidsmarkt. Zij zijn ingedeeld op de hogere treden van de Participatieladder, te weten treden 4 en 5. Negen van hen hebben meegedaan aan een klanttevredenheidsenquête en zich via die enquête op vrijwillige basis aangemeld voor een interview. Drie van hen zijn aangemeld door casemanagers van de gemeente. Vijf interviews vonden thuis plaats, zeven op het gemeentehuis. De interviews waren 'open' van karakter, er is geen vragenlijst gebruikt. Wel kwamen in alle interviews de volgende onderwerpen aan de orde, aan de hand van een itemlijst19: achtergrondkenmerken en thuissituatie, arbeidsverleden, ervaringen met re-integratie, toekomstbeeld en huidige dagbesteding. Daarnaast maken we in dit hoofdstuk gebruik van een groepsbijeenkomst met 11 WWB-cliënten die zijn ingedeeld in de lagere treden van de Participatieladder (1, 2 en 3). Van deze cliënten kennen we nauwelijks hun achtergronden. Wel hebben we door hen een goed beeld gekregen van hun verwachtingen van de gemeente. En ook van enkele belemmeringen die bij hen spelen om stappen te zetten in de richting van de arbeidsmarkt. Ook deze cliënten zijn 'geworven' via de al eerder genoemde klanttevredenheidsenquête. Achtergrondkenmerken geïnterviewden Ter inleiding de volgende kenmerken van de 12 geïnterviewden:20 Alle geïnterviewden hebben ervaring met re-integratietrajecten Twee hebben inmiddels een fulltime baan (en stromen uit); drie hebben een deeltijdbaan Het zijn zes mannen en zes vrouwen Acht hebben een buitenlandse achtergrond Leeftijd tussen 29 en 56 jaar. Tien keer ingedeeld in treden 4 en 5 (één keer trede 3 en één keer onbekend) Van de 12 geïnterviewden wonen er vier samen met een partner, acht zijn alleenstaand Zeven geïnterviewden zijn gescheiden, waarvan één is hertrouwd. Acht geïnterviewden hebben thuiswonende kinderen Tien van de 12 geïnterviewden ervaren ernstige belemmeringen in het dagelijks leven: een onvoldoende taalniveau (7 mensen), gezondheidsproblemen (4) en financiële problemen (4) komen het

19

De itemlijst is gemaakt om te waarborgen dat in alle interviews dezelfde onderwerpen aan de orde komen. De lijst is in de

bijlagen te vinden. 20

Een samenvattend schema van de 12 geïnterviewden vindt u in bijlagen.

26

meest voor. Eén geïnterviewde is verslaafd geweest aan drugs en alcohol, een ander is exgedetineerd. Een minderheid (5) ervaart meer dan één belemmering, maar ook niet meer dan twee.21 Deze bevinding spoort met de relatief hoge positie op de Participatieladder (trede 4 of 5) van de geïnterviewden. Mensen met een meervoudige problematiek worden doorgaans ingedeeld op een lagere trede. Geïnterviewden willen graag hun verhaal vertellen Veel geïnterviewden willen graag 'hun verhaal' kwijt. Bijvoorbeeld omdat ze zeer enthousiast zijn over de vooruitgang die zij geboekt hebben op de arbeidsmarkt en dankbaar zijn voor de hulp die zij van de gemeente hebben gekregen (5 mensen). Het omgekeerde komt ook voor (4 mensen): teleurstelling over de gemeente motiveert hen om hun verhaal te doen; zij hopen dat hun verhaal échte invloed heeft op de uitvoering van het beleid, hun gedrevenheid om dit verhaal te vertellen is enorm. Bij drie mensen is het niet geheel duidelijk waarom ze deelnemen, mogelijk heeft een enkeling het gevoel dat meedoen een plicht is of in het belang is van zijn of haar relatie met de casemanager. De eerste indruk is niet altijd een juiste indruk Uit sociaalpsychologisch onderzoek is bekend dat de eerste indruk die cliënten wekken bij de professionals die een beslissing over hun nemen, een sterk bepalende indruk heeft voor die beslissing. Uit de ervaring van de interviewers blijkt dat de eerste indruk van een cliënt niet altijd de juiste is. Gedurende het interview kan het beeld van de geïnterviewde sterk wijzigen en zich zelfs omkeren. Een ervaring die casemanagers ongetwijfeld ook hebben.

4.2

Ervaringen van cliënten

Meerderheid positief over begeleiding door de gemeente Het gros van de cliënten (8 van de 12) is - overall - positief over de begeleiding die zij van de gemeente, of via de gemeente door een re-integratiebedrijf, ontvangen. Vooral de mensen met een buitenlandse achtergrond zijn buitengewoon lovend: "In het land waar ik vandaan kom is dit allemaal niet zo goed geregeld als in Nederland. 22 Daar ben je afhankelijk van je familie als je geen werk of geen geld hebt" (vrouw, 29 jaar, nr. 5). 23 Het luisterend oor, de hulp bij het opstellen van een sollicitatiebrief en de (soms zeer) frequente gesprekken van en met casemanagers worden door hen zeer gewaardeerd. Een ander prijst casemanager: "hij zat er bovenop: in no time had ik een huis en was vrijwilligerswerk geregeld" (man, 56 jaar, nr. 8).

Mensen met een buitenlandse achtergrond buitengewoon gemotiveerd Bijna alle geïnterviewden met een buitenlandse achtergrond (7 van de 8) zijn uitermate gemotiveerd om een betaalde baan te vinden of om meer te werken dan ze nu doen. "Een toekomst opbouwen voor de kinderen" (man, 33 jaar, nr. 2 en man 53 jaar, nr. 9) is hierbij een belangrijk argument. Hun

21

Eén van de geïnterviewden heeft daarentegen een groot aantal belemmeringen: taal, gezondheid, verslaving en schulden.

22

De geïnterviewde noemt haar land. We hebben alle citaten zoveel mogelijk geanonimiseerd.

23

De kenmerken van de geïnterviewden zijn terug te vinden in bijlage 1.

27

taalniveau is bijna altijd een belemmering om verder te komen. Het hindert hen niet alleen op hun werk, maar ook in het verkrijgen van toegang tot verdere scholing. Daarnaast is de opleiding die zij in hun geboorteland hebben gevolgd of de werkervaring die zij aldaar hebben opgedaan, nauwelijks van waarde op de Nederlandse arbeidsmarkt. In dat opzicht werken zij vaak onder hun niveau, in elk geval naar hun eigen beoordeling. Toch aanvaarden zij over het algemeen blijmoedig dat hun traject (soms) start met inpakwerk bij Baanstede, veelal in gezelschap van mensen met een veel lager opleidingsniveau: "ik heb het heel gezellig gehad, het was goed voor mijn taal" (vrouw, 44 jaar, nr. 6).

Hogeropgeleiden teleurgesteld De twee hogeropgeleiden cliënten (vrouw, 29 jaar, nr. 7 en vrouw, 38 jaar, nr. 12) zijn allebei kritisch over de dienstverlening van de gemeente. Voor hen lijkt er geen passend ondersteuningsaanbod voorhanden, behalve het luisterend oor van de casemanager. Ze vinden dat de casemanagers, vaak lager opgeleid dan zij zelf, nauwelijks gevoel hebben voor de kwaliteiten van mensen met een universitaire opleiding: "ze hebben geen idee wat het verschil is tussen een propedeuse of een graad als Bachelor of Master" (vrouw, 29 jaar, nr. 7). Zij laken de beperkte keuzevrijheid in re-integatietrajecten: "Ik wil geen apothekersassistent of assistent-opticien worden. Ik wil best onder mijn niveau werken. Maar dan wel in een sector die nog een beetje bij mijn interesses past. Anders ontneem ik mezelf perspectief (beide vrouwen)".24 Ze voelen zich afgescheept of aan hun lot overgelaten; ze hebben immers voldoende competenties om zelf hun weg naar de arbeidsmarkt te zoeken? Zelf menen ze echter wel degelijk hulp te kunnen gebruiken.

Zorgen bij cliënten wanneer relatie met casemanager slecht is Er is één cliënt die zich volkomen afgeschreven voelt door de gemeente (man, 54 jaar, nr. 3). Hij wil dolgraag stappen zetten, maar hoort al maanden niets meer van zijn casemanager. Zijn eigen sollicitatieactiviteiten hebben geen succes. Hij vermoedt dat zijn klachten over de bejegening van cliënten door deze casemanager een rol spelen bij de radiostilte van gemeentezijde. Een andere cliënt, eveneens kritisch over de gemeente, kreeg het advies van haar casemanager dat zij na uitstroom uit de WWB op een positieve manier afscheid moest nemen van de adviseur van Bureau Werk. "Hij zei: Dit om te voorkomen dat je een aantekening als 'niet-willer' in je dossier krijgt. En je weet nooit of je nog eens bij ons terug moet komen" (vrouw, 29 jaar, nr. 7).

Brieven van de gemeente vallen in slechte aarde Een kritiekpunt dat veel cliënten delen, ook door hen die veel waardering hebben voor de begeleiding door de gemeente, zijn de brieven van de gemeente. De strenge toon en het dreigen met sancties vallen bij hen verkeerd. Eén van hen zegt: "Ik houd me altijd aan de regels, waarom krijg ik dan zulke brieven?" (man, 54 jaar, nr. 3). En een ander: "Dan word je gedwongen uitgenodigd om op een banenmarkt te komen waarop je casemanager je vervolgens aanspreekt dat er eigenlijk geen aanbod is dat bij je past. Als die casemanager dan ook nog geen enkele interesse toont voor alle sollicitatieen netwerkactiviteiten die je onderneemt, dan voel je je echt behandeld als een nummer, in plaats van als een cliënt met eigen wensen en behoeften" (vrouw, 29 jaar, nr. 7).

24

Uit het Klanttevredenheidsonderzoek WWB en Minimabeleid (2012) lijkt de conclusie mogelijk dat het onderwerp

keuzevrijheid breder leeft onder bijstandscliënten van Purmerend. Keuzevrijheid lijkt ook sterker te spelen bij mensen met een korte afstand tot de arbeidsmarkt en bij hogeropgeleiden. Het aantal respondenten dat de vragen hierover heeft ingevuld is echter onvoldoende groot om harde conclusies te trekken.

28

Leeftijd, opleiding en werkervaring doorslaggevend voor re-integratie? Opleiding, leeftijd en werkervaring lijken logische determinanten voor een succesvolle re-integratie in betaalde arbeid. Op grond van deze interviews valt echter niets bij te dragen noch af te doen aan de veronderstelling. Zo maken deze 12 interviews duidelijk dat sommige oudere bijstandsgerechtigden of lager opgeleide bijstandsgerechtigden zeer gemotiveerd zijn om te re-integreren. Dit is in tegenspraak met de veronderstelling. Daarentegen wordt de veronderstelling bevestigd door twee van de 12 geïnterviewden. Zij hebben een fulltime baan gevonden, zijn hoogopgeleid en hebben werkervaring.

Cliënten in treden 1, 2 en 3 zijn vaak op zoek naar betaald werk en willen hiervoor ondersteuning Vijf van de elf cliënten in de lagere treden op de Participatieladder zeggen tijdens het groepsgesprek dat zij actief op zoek zijn naar betaald werk. Ze voelen zich hierbij niet goed geholpen door de gemeente, bijvoorbeeld omdat ze nauwelijks contact meer hebben met de casemanager. Vier van hen hebben scherpe kritiek op hun casemanager. Ze voelen zich niet serieus genomen en vinden dat ze slecht worden bejegend. Zij vermoeden dat hun niet al te goede relatie met de casemanager de kans op een goede begeleiding door de gemeente schaadt. De overige zes cliënten zijn niet (meer) op zoek naar een betaalde baan. Daarvoor ervaren ze te veel belemmeringen op het vlak van gezondheid, taalniveau of financiën. Ook de zorg voor hun kinderen zit re-integratie op de arbeidsmarkt in de weg.

Soms is de relatie tussen casemanager en cliënt 'uitgewerkt' Uit het groepsgesprek met cliënten in trede 1, 2 en 3 en uit enkele interviews lijkt dat er twee typen cliënten onderscheiden kunnen worden waarbij de relatie met de casemanager, na verloop van tijd, onder druk staat. Ten eerste zijn dit de hogeropgeleiden. Zij worden geacht zelfstandig hun weg naar de arbeidsmarkt te vinden. Ook lijkt er geen re-integratieaanbod voor deze doelgroep te bestaan. Dan zijn er cliënten met gezondheidsproblemen, zowel psychisch als lichamelijk. Voor hen bestaat wel een ondersteuningsaanbod. Niettemin blijft het ultieme resultaat, een betaalde baan, vaak onbereikbaar. In deze gevallen kunnen casemanagers maar moeilijk het verschil maken. Dat is voor beide partijen, casemanager en cliënt, een onbevredigende situatie. Het belemmert bovendien mogelijk verdere participatiestappen van de cliënt.

4.3

Succes- en faalfactoren

De cliënten zelf vinden dat ze het meest geholpen worden wanneer ze een plek aangeboden krijgen waar ze letterlijk iets kunnen doen, van waarde kunnen zijn. Vandaar dat Baanstede door hoogopgeleide buitenlanders toch gewaardeerd wordt. Ze werken, leveren daardoor een bijdrage aan de productie van dit bedrijf, en bekwamen zich bovendien in de Nederlandse taal. Een stage of een vrijwilligersklus wordt hoger gewaardeerd dan een traject waarbij het bevorderen van arbeidsmotivatie en -oriëntatie centraal staat. Een bedrijf dat zich in dit aspect van re-integratie heeft gespecialiseerd wordt door drie geïnterviewden bekritiseerd: "Iedereen doet maar wat. Het is te vaag. En volgens mij vindt niemand van hen een baan." Alle cliënten, ook de hogeropgeleiden, zeggen het meest geholpen te worden als ze concrete aanbiedingen krijgen van werk of scholing. In het geval van werk, hebben ze een kruiwagen nodig. In een normale sollicitatieprocedure zijn ze immers één van de velen. Ze hebben echter de indruk dat de gemeente weinig contacten heeft met werkgevers. En wanneer het scholing betreft, dan speelt een rol dat de gemeente niet altijd financieel wil bijdragen. Zo is er iemand met een 'groot rijbewijs' en 29

gezondheidsproblemen die graag gekeurd wil worden om als vrachtwagenchauffeur aan de slag te kunnen. De keuring kost echter geld. Hij wil de gemeente vragen om dit te betalen. De relatie met de casemanager wordt eveneens als succesfactor genoemd: aandacht en goed luisteren wordt genoemd, maar ook een stimulerende of enthousiasmerende houding is belangrijk - al is het maar als compensatie voor de strenge brieven van de gemeente. De geïnterviewden uit de treden 4 en 5 zijn merendeels tevreden over hun (relatie met de) casemanager. De cliënten uit de lagere treden lijken hierover vaker ontevreden. De relatie met de casemanager is ook een bron van zorg: zowel de individueel geïnterviewde cliënten als de cliënten die deelnamen aan het groepsgesprek, hebben sterk het gevoel dat de casemanager de sleutel in handen heeft voor de openen van de deur naar re-integratie-instrumenten. Hij is in hun ogen sterk bepalend voor de voorzieningen waarvoor je al dan niet in aanmerking komt. Zoals eerder gemeld, kunnen we op grond van deze 12 interviews alleen, niet zeggen of leeftijd, opleiding en werkervaring de belangrijkste factoren voor re-integratiesucces zijn.

4.4

Samenvatting Meerderheid cliënten positief over begeleiding door de gemeente Mensen met een buitenlandse achtergrond buitengewoon gemotiveerd Hogeropgeleiden teleurgesteld in de begeleiding door de gemeente Zorgen bij cliënten over hun relatie met de casemanager Brieven van de gemeente vallen in slechte aarde Ook cliënten in de treden 1, 2 en 3 zijn soms op zoek naar werk en willen hiervoor ondersteuning Succesfactoren: o

concrete aanbiedingen voor scholing, trajecten, werkervaringsplaatsen, stages of werk

o

een goede relatie met de casemanager

o

een casemanager die echt luistert, vertrouwen heeft en enthousiasmerend is

Faalfactoren: o

onvoldoende beheersing van het Nederlands

o

opleiding en werkervaring gevolgd en opgebouwd in het land van herkomst van onvoldoende waarde op de Nederlandse arbeidsmarkt

o

de situatie waarin de relatie tussen casemanager en cliënt is 'uitgewerkt'

30

5 5.1

Conclusies

Inleiding

In dit hoofdstuk beantwoorden we eerst de hoofd- en deelvragen van dit onderzoek (§ 5.2). Dit zijn de samenvattingen van elk voorgaand hoofdstuk. We sluiten af met enkele overkoepelende conclusies (§ 5.3). 5.2

Beantwoording onderzoeksvragen

Hoofdvraag 1 Heeft de beleidswijziging geleid tot daadwerkelijke veranderingen in de uitvoering in de periode 20112012? Deelvragen Op welke wijze voeren casemanagers de beleidswijziging door in hun uitvoeringspraktijk? Welke succes- en faalfactoren bij re-integratie onderscheiden casemanagers?

De uitvoering van het participatiebeleid wordt gekenmerkt door een belangrijke rol voor Bureau Werk, het gemeentelijk re-integratiebedrijf, in de bemiddeling van kansrijke cliënten een behoorlijke mate van uitvoeringsvrijheid voor casemanagers een globale kennis van het beleidskader, maar wel een uitvoeringspraktijk die lijkt te passen bij de bijstelling van het beleid in 2011 eerder individuele keuzes en afwegingen van casemanagers 'op maat', dan systematisch afgewogen keuzes op basis van de Participatieladder verschillende zienswijzen tussen casemanagers in de beoordeling van re-integratiemogelijkheden van cliënten.

Hoofdvraag 2 Heeft de beleidswijziging geleid tot een hogere uitstroom uit de uitkering in betaald werk in de periode 2011-2012? Deelvragen Hoe ontwikkelt het WWB-bestand zich? Wat zijn de in- en uitstroomcijfers en hoeveel van de cliënten re-integreren in een betaalde baan? Welke verschuivingen in het participatieniveau van de WWB-cliënten en in het bijzonder de van de cliënten op trede 4 en 5 van de Participatieladder, zijn zichtbaar in de periode 2011-2012? Laten deze verschuivingen het door het beleid gewenste opwaartse effect zien?

31

WWB-bestand De uitstroom stijgt sinds 2009 elk jaar. Van ruim 350 (2009) naar ruim 500 in 2012. Het aantal deeltijduitstromers is in 2012 (308) hoger dan in de jaren daarvoor (ruim 200). De uitstroom is echter ook altijd lager dan de instroom. Het totaalbestand aan WWB-cliënten is daarom gegroeid van bijna 1.000 in 2009 tot ruim 1.200 aan het einde van 2012.

Uitstroom en re-integratie totaalbestand WWB Het gros van de uitstroom uit de WWB heeft niet te maken met re-integatie, maar gebeurt vanwege een verhuizing, een andere uitkering, pensionering (AOW i.p.v. WWB) of een nieuwe partner met een inkomen of overlijden. Het percentage re-integratie in een betaalde baan is in 2011 en 2012 respectievelijk 23 en 30%. Resultaten Bureau Werk Het aantal cliënten dat door Bureau Werk wordt begeleid naar een betaalde baan (al dan niet in deeltijd) is in 2011 en 2012 ongeveer gelijk , te weten respectievelijk 112 en 115 cliënten. Het aantal cliënten dat nog in bemiddeling is, is met 37 mensen opgelopen tot 270 in 2012. Het aantal aanmeldingen bij Bureau Werk is in 2012 ongeveer gelijk aan 2011. Het aantal 'terugmeldingen' is ook stabiel. Het forse aandeel terugmeldingen (2011: 41% en 2012: 42%) duidt op een strenge selectie aan de poort van Bureau Werk. Bewegingen op de Participatieladder Een klein deel van alle cliënten stijgt op de Participatieladder: 15% in 2011, 20% in 2012. Het gros (56%) zit aan het einde van 2011 in dezelfde trede als aan het begin van het jaar. In 2012 stijgt dit aandeel tot 67%. In 2011 stijgt 38% van de cliënten in trede 4 of 5 naar een hogere trede op de Participatieladder. In 2012 daalt dit aandeel tot een kwart (26%). Wanneer we stijging op de Participatieladder of een indeling in trede 5 of 6 (betaald werk, eventueel parttime) bij elkaar optellen, dan blijkt dat in 2011 25% van de gevolgde populatie een positief resultaat te boeken of te behouden. In 2012 komt het uit op 29%. Het participatiegeld dat niet wordt uitgegeven aan cliënten van Bureau Werk, wordt aan een relatief klein deel (maximaal aan 27%) van de gevolgde populatie uitgegeven. De meeste betalingen voor participatieactiviteiten in 2011 en 2012 (voor zover niet aan Bureau Werk), gebeuren aan cliënten in de treden 2 en 3 (respectievelijk 57 en 68% van het alle cliënten). In 2011 en 2012 worden aan de cliënten in treden 4 en 5 in respectievelijk 24 en 30% van de gevallen betaalde activiteiten ingezet. Wanneer we het aantal betalingen vergelijken met de bewegingen op de Participatieladder, dan blijkt dat de meeste betalingen voor participatieactiviteiten (voor zover niet ten behoeve van cliënten van Bureau Werk), zijn besteed aan cliënten die geen vooruitgang hebben geboekt.

32

Slechts een klein deel van de cliënten (niet-zijnde de cliënten in bemiddeling bij Bureau Werk) dat heeft deelgenomen aan betaalde re-integratieactiviteiten is gestegen op de Participatieladder. Dit betreft maximaal 30% van de cliënten uit de gevolgde populatie.

Hoofdvraag 3 Wat kunnen we zeggen over de kosten van re-integratietrajecten en de hierdoor bespaarde uitkeringsgelden? Deelvragen hoofdvraag 3 Welke kosten zijn gemoeid met deze trajecten of activiteiten? Wat zijn de gerealiseerde besparingen op uitkeringsgeld door uitstroom naar betaald werk?

Ontwikkeling in kosten en opbrengsten van uitstroom of re-integratie De uitgaven aan uitstroom en re-integratie in betaald werk dalen enigszins De uitgaven aan Bureau Werk blijven stabiel De uitstroom stijgt enigszins, hierdoor nemen ook de besparingen ook enigszins toe De re-integratie in betaalde arbeid stijgt, waardoor de besparingen ook stijgen

Hoofdvraag 4 Hoe ervaren WWB-cliënten met een perspectief op de arbeidsmarkt (cliënten op trede 4 of 5), de door de gemeente gefinancierde re-integratietrajecten of aangeboden activiteiten? Deelvragen Wat zijn volgens de WWB-cliënten (in trede 4 en 5) de doorslaggevende factoren voor het welslagen van de re-integratie? Welke factoren belemmeren hen daarentegen in het welslagen van de re-integratie? In hoeverre is de rol van cliënten (achtergrondkenmerken als uitkerings- en arbeidsverleden [CV], opleidingsniveau, vaardigheden, netwerk etc.) van belang en in hoeverre het aanbod van of begeleiding door gemeente en/of re-integratiebedrijven?

Meerderheid cliënten positief over begeleiding door de gemeente Mensen met een buitenlandse achtergrond buitengewoon gemotiveerd Hogeropgeleiden teleurgesteld in de begeleiding door de gemeente Zorgen bij cliënten over hun relatie met de casemanager Brieven van de gemeente vallen in slechte aarde Cliënten in de treden 1, 2 en 3 zijn vaak ook op zoek naar werk en willen hiervoor ondersteuning Succesfactoren: o

concrete aanbiedingen voor scholing, trajecten, werkervaringsplaatsen, stages of werk

o

een goede relatie met de casemanager 33

o

een casemanager die echt luistert, vertrouwen heeft en enthousiasmerend is

Faalfactoren:

5.3

o

onvoldoende beheersing van het Nederlands

o

opleiding en werkervaring gevolgd en opgebouwd in het land van herkomst van onvoldoende waarde op de Nederlandse arbeidsmarkt

o

de situatie waarin de relatie tussen casemanager en cliënt is 'uitgewerkt'

Hoofdconclusies

In de hoofdconclusies groeperen we het antwoord op de onderzoeksvragen nog eens op een andere manier. Hiermee komen we tegemoet aan de vraag: "wat komt er uit het onderzoek?".

Aantal bijstandsgerechtigden neemt toe, een ontwikkeling die door een gemeente moeilijk te keren is Het WWB-bestand in Purmerend groeit. De gemeente heeft nauwelijks tot geen invloed op economische of arbeidsmarktontwikkelingen en zoekt oplossingen voor dit probleem dan ook vooral in het ondersteunen van WWB-gerechtigden.25

Bijstelling beleid als gevolg van bezuinigingen door het Rijk Met dalende participatiegelden vanuit het Rijk in het achterhoofd, is het begrijpelijk dat Purmerend zoekt naar een uitvoering van het participatiebeleid waarbij het geld zo veel mogelijk wordt uitgegeven aan cliënten met een hoge kans op arbeidsmarktdeelname. De participatie in de samenleving van WWB-cliënten met geringe mogelijkheden op de arbeidsmarkt, zal door de bijstelling van het beleid mogelijk naar de achtergrond verschuiven.

De bestedingen volgen de prioriteiten zoals voorgenomen in het bijgestelde beleid Ruim 40 procent van de participatie-uitgaven (aan Bureau Werk) wordt besteed aan ongeveer 20 procent van alle bijstandscliënten. Dit past bij de bijstelling van het beleid. De participatie-uitgaven aan alle WWB-cliënten gezamenlijk, dalen. De re-integratie-uitgaven aan Bureau Werk, aan de cliënten met arbeidsmarktpotentie, blijven stabiel. Deze verdeling van het participatiebudget wijst er ook op dat de uitvoeringspraktijk past bij het bijgestelde beleid. Als we de uitgaven aan Bureau Werk buiten beschouwing laten (en dit is het grootste deel), dan blijkt dat de andere uitgaven aan de populatie op de Participatieladder, vaker gaan naar cliënten in de treden 2 en 3. Bovendien blijkt dat deze betalingen verhoudingsgewijs vaak worden gedaan voor cliënten die geen stappen omhoog zetten op de Participatieladder. Hier lijkt vooruitgang mogelijk in het zo goed mogelijk besteden van het participatiebudget. De bestedingen aan deze klantgroep (niet zijnde de cliënten van Bureau Werk) passen niet bij de bijstelling van het beleid. Hiertegenover staat dat deze uitgaven (dus niet aan Bureau Werk) aan slechts een klein deel van de populatie (27%) wordt besteed. Ofwel: het grootste deel van de WWB'ers zoekt zelfstandig, weliswaar

25

De gemeente zet ook in op een actieve werkgeversbenadering en op handhaving. Deze maatregelen worden in dit onderzoek

niet nader bekeken.

34

met ondersteuning van het casemanagement van de afdeling Werk en Inkomen, een weg naar 'meer participatie' of naar een betaalde baan. Dit past bij het uitgangspunt van het bijgestelde beleid.

Het (bijgestelde) beleid heeft (bescheiden) succes De uitgaven aan participatie dalen enigszins.26 Ondanks de enigszins lagere totale uitgaven aan participatie is de uitstroom mede door inspanningen van de gemeente tussen 2011 en 2012 iets toegenomen. En dat in een verslechterende arbeidsmarktsitutatie. Een positieve ontwikkeling: doeltreffend, want een grotere uitstroom in betaald werk, en doelmatig, want minder kosten per uitgestroomde cliënt.

Bureau Werk is de cruciale speler in de uitvoering van het bijgestelde beleid Bureau Werk, het gemeentelijk re-integratiebedrijf, speelt een cruciale rol in het participatiebeleid gericht op betaald werk. Door de bijstelling van het beleid is hun rol mogelijk groter dan voorheen. Bijna de helft van de uitgaven aan participatie worden aan dit bureau besteed. Daar waar de overige participatie-uitgaven enigszins dalen, blijven de uitgaven aan dit bureau op ongeveer hetzelfde niveau. Bureau Werk selecteert streng aan de poort: 4 op de tien aangemelde cliënten komt niet voor bemiddeling door dit bureau in aanmerking. Alleen cliënten met 'een korte afstand' tot de arbeidsmarkt worden bemiddeld. De Participatieladder is in de uitvoeringspraktijk van Bureau Werk niet van grote betekenis; zij beoordelen vooral de arbeidsmarktpotentie en -motivatie van hun cliënten. Een aanzienlijk deel van de uitstroom uit de uitkering van de gemeente, wordt gerealiseerd door Bureau Werk. Het cliëntenbestand dat 'in bemiddeling' is, groeit enigszins. Mogelijk dat een verslechterende arbeidsmarktsituatie hieraan debet is.

De casemanager bepaalt aan wie het participatiegeld wordt besteed Met de bijstelling van het beleid en een daarbij behorende kritische keuze van casemanager ten aanzien van het uitgeven van het participatiebudget, is de rol van de casemanager als toegang tot reintegratieactiviteiten versterkt. Dit geldt zowel voor de medewerker van het team Werk en Inkomen als voor de medewerker van Bureau Werk. Zij bepalen - binnen de gestelde kaders - welke cliënten voor re-integratietrajecten gericht op betaald werk in aanmerking komen. De geïnterviewde casemanagers geven allemaal blijk van een 'doelmatige' kijk op hun caseload (werkvoorraad); bij een toenemende caseload steken zij hun energie in mensen met een uitstroomkans. En sommige casemanagers wijzen cliënten op het feit dat zij zich extra voor een cliënt kunnen inspannen, of niet. Het is de vraag of het bijgestelde beleid sterk van invloed is op uitvoeringspraktijk van de casemanagers. Het geschreven beleid geeft de casemanagers de nodige uitvoeringsruimte. Mogelijk dat ook voor de bijstelling van het beleid (in 2010 en daarvoor) al sprake is van een uitvoering die zich sterk op arbeidsmarktmogelijkheden richt; casemanagers nemen soms de ontwikkeling van hun eigen caseload (toe- of afname) als referentiepunt voor de beoordeling van de voortgang van hun werk.

26

De daling wordt getemperd door een eenmalige uitgave aan het project Aanval op de bijstand.

35

Ervaringen cliënten: wie ondersteund wordt is buitengewoon positief Het grootste deel van de geïnterviewden met een indeling in de treden 4 en 5 is zeer positief over de rol van de casemanagers. Dit zijn vooral mensen waarbij de arbeidsmarktpotentie positief is beoordeeld. Zij waarderen de aandacht van de casemanagers en hun regelkracht.

Ervaringen cliënten met een lagere arbeidsmarktpotentie minder positief Wat het nieuwe beleid betekent voor de WWB'ers die een grotere afstand tot de arbeidsmarkt hebben of lager 'op de Participatieladder' zitten, weten we niet precies. Wel hebben we hierover enkele signalen vanuit de interviews en het groepsgesprek. Hieruit blijkt dat cliënten aanvoelen dat de relatie met hun casemanager belangrijk is voor hun kansen om in aanmerking te komen voor ondersteuningstrajecten of -instrumenten. Zowel de hogeropgeleiden, als de cliënten in de treden 1, 2 en 3, maken zich zorgen om of zijn boos over hun relatie met de casemanager. Het zijn ook deze groepen waarvan op voorhand kan worden gezegd dat participatie-uitgaven minder passend zijn: hoger opgeleiden moeten hun weg naar de arbeidsmarkt zelf vinden (dus daar moet geen participatiegeld aan worden uitgegeven) en mensen in de lagere treden hebben vaak (niet altijd) diverse belemmeringen te overwinnen voordat arbeidsmarktdeelname aan de orde is.

De relatie tussen casemanager en cliënt is soms 'uitgewerkt' De relatie tussen casemanager en cliënt lijkt na verloop van tijd vaak onder druk te staan, wanneer het gewenste resultaat uitblijft. Dit geldt bijvoorbeeld voor de hogeropgeleiden. Zij worden geacht zelfstandig hun weg naar de arbeidsmarkt te vinden. Ook lijkt er geen re-integratieaanbod voor deze doelgroep te bestaan. Dan zijn er cliënten met gezondheidsproblemen, zowel psychisch als lichamelijk. Voor hen bestaat wel een ondersteuningsaanbod. Niettemin blijft het ultieme resultaat, een betaalde baan, vaak onbereikbaar. In deze gevallen kunnen casemanagers maar moeilijk het verschil maken. Dat is voor beide partijen, casemanager en cliënt, een onbevredigende situatie.

Monitoring van beleid: Participatieladder ondersteunt casemanagers onvoldoende De gemeente heeft een schat aan kwantitatieve gegevens die helpen om evaluatieonderzoek uit te voeren. De gemeente spant zich in om goed bij te houden of het beleid goed wordt uitgevoerd en resultaat oplevert. Dit onderzoek levert echter de bevinding op dat casemanagers bij de beslissing over het al dan niet inzetten van re-integratietrajecten, niet worden ondersteund door de Participatieladder. Deze ladder registreert immers van alle cliënten een 'participatieniveau'. Het participatieniveau (de trede-indeling) zegt echter weinig over de arbeidsmarktmogelijkheden van cliënten. Mogelijk is dit een reden dat in een enkel opzicht de indeling in treden niet altijd even goed wordt ingevuld door de casemanagers. Dat is jammer, want de Participatieladder levert - mits goed ingevuld - goede gegevens op over zowel de participatie- als de re-integratiestappen van cliënten. Met een kleine aanpassing in de applicatie is het mogelijk om het invullen door de casemanagers te vergemakkelijken.

36

Bijlage 1

M/V

1

Man

Trede

onbekend

Leeftijd

35

Afkomst

Belemmering

Huishouden

Midden-

Financiën

Getrouwd

Amerika

Gezondheid

1 kind, basisschool

Opleiding*

Status re-

Werkervaring**

integratie

Middelbaar opgeleid

Leerwerktraject

WWB

Tevreden begeleiding?

Ja

Ja

Stage

Ja

Ja

Weinig werkervaring

Vrijwilligerswerk

Ja

Nee

Gescheiden

Hoger opgeleid

Betaald werk

Nee

Ja

2 kinderen

Enige werkervaring

Fulltime

Uitstroom

Ja

Ja

Ja

Ja

Enige werkervaring

Stage

Taal 2

Man

4b

33

Azië

Taal

Getrouwd

Middelbaar opgeleid

2 kinderen op

Weinig werkervaring

basisschool 3

Man

3

54

Nederland

Gezondheid

Gescheiden volwassen zoon

4

Vrouw

4b

± 30

Afrika

Geen

basisschool 5

Vrouw

5

29

Zuid-Amerika

Taal

Gescheiden

Middelbaar opgeleid

Betaald werk

Kinderen

2 kinderen op

Weinig werkervaring

Parttime

Gescheiden

Middelbaar opgeleid

Betaald werk,

3 kinderen 12-20 jr.

Weinig werkervaring

Parttime

basisschool 6

Vrouw

5

44

MiddenOosten

Taal

37

M/V

7

8

Vrouw

Man

Trede

4b

4b

Leeftijd

29

56

Afkomst

Nederland

Nederland

Belemmering

Geen

Huishouden

Alleenstaand

Opleiding

Status re-

WWB

Tevreden

Werkervaring

integratie

Hoger opgeleid

Betaald werk

Nee

Werkervaring

Fulltime

Uitstroom Ja

Ja

Ja

Ja

begeleiding? Nee

Financiën

Gescheiden

Middelbaar opgeleid

Betaald werk,

Ex-

Volwassen kinderen

Enige werkervaring

Parttime

Gezondheid

Getrouwd

Middelbaar opgeleid

Leer-werk-

Taal

4 Kinderen,

Weinig werkervaring

traject, stage

Lager opgeleid

Vrijwilligerswerk

Ja

Wisselend

Dagbesteding

Ja

Ja

Zelfstandig op

Ja

Wisselend

gedetineerd 9

Man

4a

53

MiddenOosten

11-23 jr. 10

Vrouw

4a

45

Nederland

Gezondheid Financiën

Gescheiden 2 kinderen, 18-23 jr.

Weinig werkervaring

1 gehandicapt 11

Man

4

48

Oost-Europa

Gezondheid

Alleenstaand

Verslaving

Middelbaar opgeleid, Weinig werkervaring

Financiën Taal 12

Vrouw

4

38

Oost-Europa

Taal

Gescheiden, hertrouwd,

Hoger opgeleid Redelijke werkervaring

zoek naar werk

2 kinderen, 4-14 jr., 1 thuiswonend * Het opleidingsniveau is als volgt ingedeeld: lager (basisschool, LBO, MAVO), middelbaar (MBO, HAVO, VWO) en hoger (HBO/WO). Opleidingen die in het buitenland zijn gevolg, zijn niet gecorrigeerd naar de hoogte en kwaliteit van het onderwijs naar Nederlandse maatstaven. ** De genoemde werkervaring is gebaseerd op een inschatting tot succesvolle uitstroom.

38

EVALUATIEONDERZOEK BIJSTELLING PARTICIPATIEBELEID

Recommend Documents