Evaluatie samenwerkingscomponent Programma Partners voor Water 2 (2005-2009) Geert R. Teisman
Inhoudsopgave
Samenvatting 3
1 Inleiding
4
2 Evaluatieopzet
6
3 Resultaten van Evaluatie
8
3.1 Generieke conclusies
8
3.2 Effectiviteit op horizontale, verticale en sectorsamenwerking
9
4 Verbetermogelijkheid: sturen op programmaontwikkeling en alliantievorming
2
12
Samenvatting In 2011/12 is de samenwerkingscomponent van het Programma Partners voor Water 2 (2005-2009) geëvalueerd. De component wil de samenwerking tussen en met overheden, bedrijven, NGO’s en kennisinstellingen in de sector water vergroten met als uiteindelijk doel het verbeteren van de internationale positie van de sector. De evaluatie is gebaseerd op 15 interviews met vertegenwoordigers van genoemde partijen en levert een indicatief beeld op van samenwerking en samenwerkingsverlangens. Per achterban (leveranciers van producten, consultant, NGO, kennisinstelling, waterschap, departement) is één of enkele respondenten geïnterviewd. De respondenten geven een beeld op basis van ervaringen. Concrete activiteiten zijn niet geëvalueerd. Verder maken respondenten nauwelijks onderscheid tussen het NWP en het programma PvW2 en tussen de componenten samenwerking en stimulering. Uit de interviews resulteert een krachtig beeld van effectiviteit. Dit beeld biedt houvast bij de verantwoording naar de opdrachtgevers en financiers van het programma. De opgedane ervaring is in te zetten in PvW3. De evaluatie geneert de volgende beelden: • PvW2 bevordert interacties tussen partijen; ze leren elkaar beter kennen; • Veel samenwerking heeft een adhoc karakter, zoals beurzen en world water forum, maar helpt Nederland wel zich internationaal te profileren; • Meer duurzame samenwerking komt, naast successen zoals het NGO platform, vooral tot stand in landenplatforms. Hoewel elk platform een eigen aanpak kent, zien respondenten hier een samenwerken in allianties tot stand komen over de grenzen van lokaalregionale en nationale overheden, consultants, ondernemers, NGO’s en kennisinstellingen heen. Alle partijen duiden deze als wenselijk. Tegelijkertijd bestaat het gevoel dat deze platforms zonder inzet vanuit programma’s zoals PvW terugvallen onder het niveau dat gewenst wordt; • Duurzame samenwerking vanuit Nederlandse aanbieders van waterexpertise met vragende partijen in het buitenland via landenplatforms is het meest waardevolle waaraan PvW2 bijdraagt. Deze vraagt om een inzet die private en kennispartijen alleen opbrengen als de overheid een aanjagende rol blijft spelen; • Het grootste verlangen tot betere samenwerking richt zich op het stadium dat het aankomt op het verzilveren van resultaten. Zakelijker en resultaatgerichte landen platforms vragen naast hoogwaardige kennis over water ook excellente progamma kennis en -kunde van bedrijfskundige, cultuursociologische, organisatiekundige en bestuurskundige aard.
3
1
Inleiding De evaluatie bevat vier delen. De inleiding schetst de ambities en inzet van het programma PvW2 (toegespitst op samenwerking). Deel 2 zet de opzet en uitvoering van de evaluatie uiteen. Deel 3 presenteert de resultaten en deel 4 de verbetermogelijkheden. De watersector is vanouds belangrijk voor Nederland. Nederland ligt in een Delta en heeft veel te danken aan haar ligging aan rivieren en zee. Delta’s zijn concentratiepunten van bevolking en economie. Tegelijkertijd is de ligging in de Delta niet van gevaar ontbloot. Hoge waterstanden in de rivier en zeespiegelstijging bedreigen, zeker in combinatie, de veiligheid van de Delta. Nederland heeft een bijzonder verleden in de bescherming tegen het water en verstandig omgaan met water, zowel in de publieke sector (RWS, drinkwaterbedrijven en Waterschappen) als in de private sector (ingenieursdiensten, leveranciers van technologie, waterbouw en baggersector) en de kennisinstellingen. Hun kennis en kunde hebben in het buitenland aanzien. Voor een sterke positie in de toekomst zijn blijvende inspanningen nodig. Elke partij in de watersector, publiek of privaat zal inspanningen moeten plegen om de inhoudelijke kennis en kunde op peil te houden. De private sector zal tot productinnovaties moeten komen om kosten te reduceren en markten te behouden en te ontwikkelen. Daarbovenop is het nodig om de sector als geheel te blijven positioneren in de wereld. Positie hangt ook af van het vermogen om gezamenlijk te opereren en aanbiedingen te doen in andere landen. Op dat punt moet de Nederlandse watersector zich blijven versterken.
Werken aan samenwerken Aan het versterken en bundelen van de watersector wordt gewerkt in het programma Partners voor Water. De publieke aansturing en uitvoeringsvrijheid variëren door de tijd.
Van publiek naar publiek- privaat PvW2 volgt op het programma PvW1, beheerd door Rijkswaterstaat. PvW1 was gericht op de verbinding van Nederlandse kennispartijen in het waterdomein met buitenlandse kennispartijen. Aan het eind van dat programma groeide het inzicht dat de samenwerking zich moet uitbreiden tot de bredere watersector, waarin naast overheden ook bedrijven, NGO’s en kennisinstellingen participeren. Om daaraan invulling te geven is de uitvoering van PvW2 in handen gegeven van een publieke en een meer private partij, te weten NL EVD Inter-
4
nationaal, onderdeel van Agentschap NL, en het Netherlands Water Partnership, waarvan een groot deel van de watersector lid is. Deze combinatie heeft - in concurrentie met anderen de opdracht om als uitvoeringsorganisatie voor Partners voor Water te functioneren, gewonnen.
En weer een beetje terug Met de start van PvW3 probeert de rijksoverheid meer greep te krijgen op de inhoud van het programma. Mogelijk is dit mede ingegeven door de evaluatie van het PvW2 programma door Berenschot. Daarin zijn kritische noten gekraakt over de zwakke aansturing op beleidsniveau. De bedoeling van PvW3 is om een publieke aansturing zoals in PvW1 en aansturing op afstand, met handelingsvrijheid van de uitvoeringsorganisaties NL EVD internationaal en NWP, te combineren. Het element van PvW2 dat behouden moeten worden is de inbreng van de sector. NWP speelt daarin als bundelend platform een belangrijke rol. De uitvoering van PvW3 ligt weer in handen van de combinatie NL EVD internationaal en NWP. Tegen deze achtergrond is de samenwerkingscomponent het programma PvW2 geëvalueerd. De stimuleringscomponent is separaat geëvalueerd.
Ambities Programma Partner voor Water 2 Centraal in het plan van aanpak PvW2 van juli 2005 staat de ambitie de krachten van partijen in de sector te bundelen. Bundeling van krachten van overheid, bedrijfsleven, kennisinstituten en NGO’s met als doel de internationale positie van de Nederlandse watersector verbeteren. Deze doelstelling van PvW2 staat in onderhavige evaluatie centraal. Het beoogt via stimuleringsbudgetten en samenwerking de Nederlandse watersector een sterkere concurrentiepositie te geven in de wereld en daarmee tevens een bijdrage te leveren aan het oplossen van de wereldwaterproblematiek. Deze evaluatie richt zich expliciet op de vraag of de samenwerkingscomponent de samenwerking binnen de sector heeft verbeterd. Expliciete aandacht van de samenwerkingscomponent is ook gewenst als we recente adviezen van het zogenaamde Top-
team Water bezien. Dit team stelt dat “De uitvoering van de wateragenda vergt een intensieve samenwerking tussen organisaties binnen de gouden driehoek. Deze is niet vanzelfsprekend door de grote verscheidenheid aan organisaties en belangen binnen de sector”. Verder wil het Topteam de vereiste samenwerking vorm te geven via bestaande netwerken en samenwerkende mensen en organisaties en een projectenportfolio waarbij het bedrijfsleven leidend is. De netwerken waar het Topteam over spreekt zijn ondermeer gevormd in activiteiten van PvW2. De vraag die voorligt, is of de door samenwerkingscomponent van PvW2 geëntmeerde netwerkvorming en samenwerking vitaal en duurzaam zijn. Het uitgangspunt van PvW2 was om de internationale positie van de water-sector te versterken door middel van projecten en activiteiten die de netwerkvorming en samenwerking binnen de sector bevorderen. Deze bevordering moet leiden tot het uitlokken van projecten die passen binnen een programma om krachten te bundelen en de positie van de watersector te versterken. Bij de start van PvW2 worden de afstemmingsmogelijkheden tussen de financierende departementen van de rijksoverheid (de financiers van PvW2) gezien als vraagstuk van horizontale beleidsafstemming. Ze staan los van andere samenwerkingsambities en vallen onder de beleidsafstemmingscomponent. Horizontale afstemming is bereikt als: • men waar mogelijk initiatieven op het gebied van water aan elkaar knoopt; • men interdepartementaal op de hoogte is van wie wat doet op het gebied van water; • het eigen beleid van een departement interdepartementaal is afgestemd; • het beleid van een departement is afgestemd met het doel van PvW2; • de eigen beleidsbudgetten van departementen meer dan voorheen worden ingezet in lijn met de doelstelling van PvW2; De afstemming tussen de departementen van de financierende ministeries en alle andere partijen in de sector wordt beschouwd als een vraagstuk van verticale beleidsafstemming. Verticale beleidsafstemming is bereikt zodra: • gemeenschappelijke prioriteiten van bedrijven, kennisinstellingen en NGOs mede richtinggevend zijn voor departementaal beleid. De vraag hoe samenwerking is te realiseren tussen en met private partijen, tussen en met kennisinstellingen en tussen en met NGO’s wordt in de startdocumenten van PvW2
eveneens behandeld en beantwoord. Het zijn deze samenwerkingen die PvW2 tracht te stimuleren. Deze stimulering tot samenwerking is ook het onderwerp van evaluatie. Het plan van aanpak voor de samenwerkingscomponent benoemt 3 soorten activiteiten: • organiseren van het nationale netwerk (de dansvloer), vorm te geven door: - Netwerkbijeenkomsten; Daarbij zijn bestaande netwerken, zoals GWP-netwerk, WWC, IWA, NowNet, PIANC, IAH, EMWIS aangesloten. - Informatie uitwisselen - Vraagstukken gezamenlijke bespreken • promotie en marketing van de Nederlandse watersector, vorm te geven door: - Deelname conferenties - Sector in beeld brengen - Artikelen in diverse tijdschriften - Landenplatforms - Productmarktcombinaties en veelbelovende clusters promoten in het buitenland via brochures e.d. - Strategische ontwikkeling via toekomstvisie Water, Topsector Water en profilering • business development (identificeren van kansen en wegnemen obstakels) - Kansen identificeren, - Obstakels wegnemen - Central Market scanning en front office financiering instrumenten - Innovatie en marktontwikkeling en New business case development - Thematische PMC’s - Matchmaking (MoU’s) Deze activiteiten moeten helpen de fragmentatie te overwinnen en de samenwerking te verbeteren. Het plan van aanpak bevat drie toetsstenen voor geslaagde samenwerking bevorderende impact: • partijen die elkaar voorheen beconcurreerden sluiten allianties (bijvoorbeeld bouwbedrijven en/of adviesbureaus onderling); • allianties ontstaan tussen publieke, private en kennispartijen, die elkaar voorheen niet of beperkt als partners beschouwden • bovenstaande allianties leiden tot concrete activiteiten en resultaten in de vorm van internationale waterinzet of omzet.
5
2
Evaluatieopzet Onderhavige evaluatie is uitgevoerd in een periode van twee maanden in de overgang van 2011 en 2012 en te kenschetsen als een kritische professionele reflectie gebaseerd op een beperkt aantal kwalitatieve interviews en documentenanalyses. De evaluatie indiceert welke effecten respondenten toekennen aan de samenwerkingscomponent van PvW2 en biedt de mogelijkheid om verbeteringsmogelijkheden voor PvW3 op het spoor te komen. Bovenstaande set van acties en verwachtingen vormt het kader voor evaluatie van de vraag of aan de verwachtingen is voldaan en welke activiteiten het meest bijgedragen aan netwerkvorming en samenwerking.
nent van uitsluitend het PvW2 programma teachterhalen, in relatie tot de wetenschap dat deze begrenzing in tijd, in programma en deelprogramma voor respondenten veelal niet releveant is en vaak niet eens bewust als zodanig beleefd is.
Voor de evaluatie zijn 15 personen uit de watersector geïnterviewd. Simultaan is een documentenstudie uitgevoerd. Er is niet gestreefd naar een volwaardige afspiegeling van de partijen (waarvoor een veel omvangrijker onderzoek nodig is) maar naar een selectieve steekproef van respondenten die in hun verschillendheid de sector representeren. De onderzoeker haalt daaruit de gedeelde en opvallende inzichten.
Respondenten beantwoorden de vragen over samenwerking en of deze beter of slechter wordt in de watersector te beantwoorden vanuit een samenstel van ervaringen. Qua tijd is het antwoord van respondenten op de vraag naar de kwaliteit van samenwerking en of deze toe- of afneemt mede gebaseerd op ervaringen voorafgaand aan en aansluitend op het tijdvenster van PvW2.
De respondenten zijn verschillend in positie en rol met betrekking tot PvW2. Van de respondenten, die werken bij departementen, die het programma hebben geïnitieerd en op de uitvoering toezien, is informatie gekregen over hoe zij terugkijken op de uitvoering van het programma en wat hun beelden zijn van de effecten van het programma. Andere respondenten hebben voorstellen ingediend en/ of deelgenomen aan activiteiten binnen de samenwerkingscomponent of deze (mede) uitgevoerd en beschouwen het programma vanuit deze ervaringen. Deze ervaringen zijn overwegend uniek, verbonden met hun unieke situatie en laten een kwantitatieve vergelijking niet toe. Dit zou appels met peren vergelijken. Samen bieden ze wel een relevant pallet aan inzichten.
Ten tweede maken respondenten binnen het tijdvenster van PvW2 niet het scherpe onderscheid tussen activiteiten en middelen die tot PvW2 behoorden en activiteiten en middelen die daarbuiten vallen, die de evaluator zou wensen. Daar waar de programmaleiding van EVD International en NWP PvW2 zien als een apart programma met eigen doelen, beschouwen veel actoren in het veld PvW2 vooral als achterliggende financieringsbron voor activiteiten van NWP. Allerlei andere actviteiten van NWP en zelfs omliggende actviteiten bepalen mede het antwoorden van respondenten.
De interviews zijn genotuleerd en/of op tape opgenomen. Gaandeweg zijn conclusies verzameld over de resultaten en kracht van het programma. Het geheel van interviews en documentenstudie genereren een geaggregeerd kwalitatief beeld van de samenwerkingscomponent van PvW2. Voorafgaande aan de presentatie van de resultaten is het belangrijk te wijzen op twee complicerende factor die steeds optreedt bij het uitvoeren van dit soort evaluatie. Deze heeft te maken met het specifieke verlangen om het deeleffect van een enkele interventie, zijnde de samenwerkingscompo-
6
Daarbij wordt PvW2 vooral gezien als een potentiele financieringsbron, die wordt afgewisseld met andere bronnen van financiering. Het antwoord naar de vraag of de netwerken vitaleren zijn geworden en de samenwerking is verandert is dan gebaseerd op een reeds van verschillende financieringsbronnen. Het is dan onmogelijk om te zeggen of een activiteit te danken is aan PvW2 en of deze niet zou zijn doorgegaan zonder PvW2. Dat laatste is immers afhankelijk van substitutiemogelijkheden. Daar waar financiers graag weten wat het unieke effect van een programmaonderdeel is, shoppen partijen tussen diverse bronnen binnen en buiten PvW2 en boeken ze resultaat dankzij het samenstel van beschikbare bronnen.
Ten derder maken respondenten geen scheiding in oordelen tussen de deelprogramma’s van PvW2 (samenwerken en stimuleren). De verkregen informatie en beelden gaan over afstemmen, samenwerken en stimuleren (of het niet binnenhalen van stimuleringsmiddelen). Het blijkt kunstmatig om samengestelde beelden op te knippen. Deze drie onoverbrugbare spanningen tussen het brede pallet van ervaring waarop respondenten hun antwoorden baseren en het verlangen van de evaluator
om uit dat geheel de specifieke werking van een prikkel (samenwerkingscomponent van het PvW2 programma in een bepaald tijdvenster) beperken de mogelijkheid om een 1 op 1relatie te leggen tussen prikkel en samenwerkingsresultaat. Wel biedt de evaluatie de mogelijkheid uitspraken te doen over de ontwikkeling van de samenwerking in het domein water en de bijdrage die een op samenwerking gerichte component van een programma als PvW2 en de ingezette middelen daarop heeft. Dit leidt tot aanbevelingen die specifiek gaan over de samenwerkingscomponent.
7
3
Resultaten van evaluatie Gericht op effectiviteit van het programma kunnen twee soorten resultaten worden gepresenteerd. Ten eerste een generieke conclusie met vier specifieke inzichten in de effecten van het programma op de bevordering van samenwerking. Ten tweede conclusies over de resultaten vergeleken met de ambities vooraf.
3.1. Generieke conclusie Het programma PvW2 en de pogingen om samenwerking te bevorderen via instrumenten zoals beurzen, forums en landenplatforms wordt gewaardeerd door alle respondenten die er gebruik van hebben gemaakt. • PvW2 richt aandacht op de nadelen van fragmentatie en prikkelt partijen tot gezamenlijke actie. Het lukt zo om de gewenste dansvloer te zijn voor de watersector. Er wordt gedanst op de muziek van de PvW2 middelen. Als de muziek ophoudt wordt er minder gedanst. De inzet van PvW2 middelen heeft dan een eenmalig effect. In diverse gevallen wordt er echter door gedanst. Partijen blijven bijeen komen en zoeken elkaar sneller op dan voorheen. Ook gaan partijen op zoek naar dansvloeren waar wel muziek wordt gemaakt. Juist daar waar samenwerking bedoeld is om de sector als geheel sterker te maken (collectief belang), zonder dat de samenwerking zicht biedt op direct aanwijsbare eigen opbrengsten voor private en kennispartijen blijft financiële ondersteuning vanuit overheden of andere fondsen cruciaal. • Hoewel het voor respondenten moeilijk is aan te geven dat één van de samenwerkingsinstrumenten het verschil maakt, schatten ze het geheel van instrumenten en activiteiten op waarde. Dankzij dat geheel is er meer interactie tussen de verschillendsoortige partijen die zich met water bezig houden. • De Nederlandse watersector is beter zichtbaar in het buitenland en het buitenland zichtbaarder voor de watersector. Het landenplatform is het meest gewaardeerde instrument uit de samenwerkingscomponent. Gevraagd naar voorbeelden van de kracht van PvW2 beginnen vrijwel alle respondenten hierover spontaan te vertellen. De redenen daarvoor lijken vooral (1) zichtbaarheid, (2) langere duur i.t.t. tijdelijke inspanningen als beurzen, meetings e.d. en (3) nadruk op het bijeenbrengen van partijen die iets met elkaar gaan doen. Andere activiteiten zijn niet zinloos, maar hebben tijdelijke een aanjagende en bij elkaar brengende functie. Ze worden in dienst gezien van krachtenbundeling en niet een krachtenbundelende activiteit op zichzelf. Landenplat-
8
forms lijken alle relaties bijeen te brengen en daarmee een kristallisatiepunt te kunnen vormen voor het omgaan met fragmentatie. Specifieke landenmissies, die worden georganiseerd vanuit de betreffende landenplatforms, blijken het breekijzer bij uitstek om deuren te openen. Samenwerking in het buitenland begint met een verbinding van Goverment to Goverment. Daarna kan worden gebouwd aan netwerkenontwikkeling met regio’s, private partijen en kennisinstellingen. Als dat vervolgens niet gebeurt, gaan de deuren die de landenmissie heeft geopend langzaam dicht. Het benutten van momentum is cruciaal in het opbouwen van vitale landenplatforms. • Een landenplatform wordt pas vitaal als alle andere relaties gaan functioneren. Sommige respondenten wijzen op het belang van regionale inbedding en ontwikkeling van kennis en kennissen. Alleen contacten op nationaal niveau wordt als onvoldoende geclassificeerd. Echte zaken worden in stroomgebieden en op plekken met een bepaalde urgentie gedaan. Andere respondenten wijzen erop dat het nodig is om als Nederlands sector samen een aanbieding te doen die het verschil maakt. Als er maar enkele partijen meegaan op missie, dan lukt het soms om een klus binnen te halen. Deze heeft echter maar tijdelijke werking. Geïntegreerde private (keten) aanbiedingen bieden in de ogen van diverse respondenten perspectief op blijvende omzet. Ook wordt gewezen op de noodzaak om daarbij samen te werken met private partijen in het doelland. Ook dit vergroot de kans op verankering aanzienlijk. • PvW2 is er volgens diverse respondenten in geslaagd om via het NGO-platform deze groep in de watersector te activeren en meer met elkaar en met de private sector in contact te brengen. Van succes in termen van zichtbare impact is nog minder sprake. Wel zijn er aanzetten naar grensoverschrijdende samenwerking tussen NGO’s, zoals in de Dutch Wash Alliance die wateroplossingen met armoedebeleid verbindt.
3.2 Effectiviteit op horizontale, verticale en sectorsamenwerking Toegespitst naar de criteria die eerder zijn aangehaald uit het startdocument van PvW2 zijn de volgende drie conclusie te trekken: • Horizontale samenwerking tussen departementen is cruciaal voor effectieve actie van de Nederlandse watersector in het buitenland. - Volgens de indeling van het PvW2 programma vormt de horizontale samenwerking tussen departement en geen onderdeel van de samenwerking-, maar van de afstemmingscomponent. Dit is logisch vanuit de financiers, maar onlogisch vanuit de vereisten van internationale samenwerking. Samenwerking tussen departementen en met nationale overheden in het buitenland vormt een integraal onderdeel in het opbouwen van een vitale watersector. Respondenten geven aan dat sommige nationale overheden dat beter doen en daardoor meer internationale opdrachten binnenhalen. - De afstemmingscomponent is eerder geëvalueerd door Berenschot. Daaruit bleek de afstemming tekort te schieten. Er is een verbeteractie ingezet, die de afstemming iets heeft verbeterd. Betrokkenen lijken interdepartementaal beter op de hoogte van wie wat doet op het gebied van water. Dit leidt echter niet vanzelf tot slagvaardige samenwerking. De neiging om elkaar als concurrent te zien lijkt bij departementen net als tussen private partijen of tussen kennisinstellingen moeilijk te bedwingen. Coopetitie lijkt een adequate typering. Er is een wil tot coöperatie, maar als het spannend wordt is concurrentie een veel gebruikte terugvaloptie. - Interdepartementale beleidsafstemming helpt om grote conflicten te voorkomen, maar vindt plaats binnen de context van strijd om schaarse middelen en succes. Van gezamenlijke actie is en blijft beperkt sprake. - De departementale respondenten zien PvW2 als een programma dat anderen moet aanzetten tot samenwerking en afstemming. De mogelijkheid dat het eigen departement zich anders moet opstellen om dat te bereiken, wordt weinig onder ogen gezien. - In de criteria van horizontale samenwerking ontbreekt die tussen Nederland en de ontvangende overheid. Meer aandacht hiervoor is gewenst. Juist een vitale samenwerking tussen aanbieder en vrager lijkt voorwaardelijk voor vitale landenplatforms. Van beide kanten lijkt de ontwikkeling van de samenwerking meer ingegeven
voor interne wilsvorming dan door gezamelijke strategieen van wederzijds voordeel. - Respondenten van departementen zien zichzelf niet als onderdeel van de op te zetten allianties en gedragen zich daarom veeleer als partij die boven de andere partijen staat, dan als een partner. • In de verticale samenwerking tussen de nationale overheid en de rest van watersector in Nederland heeft PvW2 geen grote verandering gebracht. - Provincies en gemeenten worden nauwelijks genoemd als nieuwe partners genoemd. Vanuit de watersector lijkt dit misschien logisch (wat doen zij immers met water?). Vanuit het verlangen naar meer geïntegreerde aanbiedingen (1), vanuit de constatering dat lokale en regionale verankering vaak nodig zijn om nationale samenwerking handen en voeten te geven (2) en vanuit het inzicht door diverse respondenten naar voren gebracht dat de watersector juist meer impact kan hebben als het over de grenzen van de eigen sector tot samenwerking komt (3), draagt de afwezigheid van deze actoren mogelijk bij aan het beperkte implementatievermogen van de landenplatforms. PvW2 heeft hiervoor weinig oog gehad. - Ook de waterschappen zijn zwak aangehaakt, terwijl hier veel kennis en kunde zit en diverse uitwisselingen met andere landen bestaan. - PvW2 heeft vooral oog gehad voor de verbinding met private partijen. Daar ligt een belangrijk deel van het succes van PvW2. Belangrijkste kritiekpunt is dat het niet erg lukt om geïntegreerde (keten) aanbiedingen te doen en duurzame samenwerking met private partijen in de doellanden te realiseren. - De overall conclusie over verticale samenwerking luidt dat het doel om gemeenschappelijke prioriteiten van bedrijven, kennisinstellingen en Ngo’s mede richtinggevend te laten zijn voor departementaal beleid niet is bereikt. Ieder der partijen hecht aan autonomie en is onvoldoende doordrongen van de noodzaak om samen sterk te staan in een mondiale samenleving van de concurrentie snel sterker wordt. Elk der partijen meent dat het sneller gaat om apart aan de slag te gaan. Het bewustzijn dat multilevel governance samenwerking tussen overheden en de publiek-private samenwerking nodig zijn om in de internationale concurrentie het hoofd boven water te houden en dat hiervoor echt in samenwerking moet worden geinvesteerd ontbreekt. De zorg om verantwoordelijkheden scherp gescheiden te
9
houden lijkt het te winnen van de zorg om gezamenlijke concurrentiekracht. De strijd om de vraag of iets publiek of privaat moet, of iets goed is voor het bedrijfsleven of het beleid lijkt het te winnen van de zorg om gezamenlijke concurrentiekracht. • In de samenwerking met en in het veld is de conclusie dat partijen elkaar beter hebben leren kennen en elkaar makkelijker opzoeken. Uitgesplitst naar de gestelde criteria luidt de conclusie dat: - Partijen die elkaar voorheen beconcurreerden kennen elkaar nu beter. Daarmee is de eerste vereist voor samenwerking vervuld. Vervolgens sluiten ze nauwelijks allianties, anders dan voor het binnenhalen van middelen die alliantievorming als voorwaarde stellen. - Dankzij PvW2 ontstaan er verkenningsallianties tussen publieke, private en kennispartijen, die elkaar voorheen niet of beperkt als partners beschouwden. Zodra het op uitvoering en continuering aankomt, vallen de vers gevormde allianties gemakkelijk uit elkaar. Aan de tweede vereiste van samenwerking, namelijk het met elkaar gaan doen is voldaan. Aan de derde vereiste dat de samenwerking ook daadwerkelijk gezien wordt als noodzakelijk vanuit eigenbelang lijkt evenwel niet voldaan. - Het grootste punt van zorg (zie hieronder) is dat bovenstaande allianties niet of nauwelijks leiden tot concrete activiteiten en resultaten in de vorm van internationale waterinzet of omzet. Dit vereist een inzet die de meer projectmatige oriëntatie van het PvW2 programma te boven gaat. Het PvW2 programma beperkt zich vooral tot de aanjaagfunctie. Alleen in de landenplatforms zitten aanzetten tot een meer programmatisch aansturing op duurzame en resultaatgerichte samenwerking. De methode van programmatische aansturing is evenwel nog matig ontwikkeld. De evaluatie levert een goed beeld op van de bijdrage van PvW2. Geslaagd is PvW2 op het punt van netwerkontwikkeling: partijen ontmoeten elkaar dankzij de toepassing van de PvW2 instrumenten vaker en beter. Landenplatforms spreken het meest tot de verbeelding. De evaluatie wijst ook een begaanbaar en noodzakelijk pad voor meer effectieve samenwerking in de nabije toekomst. Er is een verlangen naar echte alliantievorming in de watersector en van de watersector met omliggende sectoren, dat niet wordt vervuld in het huidige programma. De logisch aflei-
10
dbare conclusitei is dan om alliantievorming als een gewenst pad te identificeren. De cruciale vraag wat er nodig is om de alliantievorming die verlangd wort, maar niet gerealiseerd wordt in de toekomst wel plaats te laten vinden, komt verderop aan de orde. Daar moeten we immers het verschil vinden tussen een verlangd en een begaanbaar pad. Een belangrijk startpunt daarbij kunnen we in ieder geval vinden in de constatering dat de schuld voor de zwakke alliantievorming niet in de schoenen is te schuiven van een der partijen. Alle partijen hebben er aanzienlijke en steeds weer terugkerende moeite mee om de directe eigen belangen voor de korte termijn zo vorm te kunnen geven dat deze bereikt worden via vitale samenwerking. Tegelijkertijd geven respondenten aan dat dit wel moet gebeuren om internationaal impact te hebben. Alle participerende groep (rijk, regio, consultant, productiebedrijf en kennisinstelling) kunnen de hand in eigen boezem steken. De overall conclusies over de samenwerking in de sector luidt dan ook dat: • Nationale en regionale overheden, private partijen, NGO’s en kennisinstellingen) slagen er samen onvoldoende in allianties te vormen die op eigen kracht verdergaan en tot zaken komen: Deze algemene conclusie kan weer meer specifiek worden uitgesplitst naar typen relaties die in een meer omvattende alliantie op vitale wijze vorm moeten krijgen: - Private partijen blijven elkaar beconcurreren (binnen en tussen consulents, uitvoerend bedrijfsleven en producent). - Kleine bedrijven blijven het moeilijk vinden in samenwerking te investeren en verbinding te vinden. - Grote bedrijven blijven het moeilijk vinden kleine bedrijven mee te nemen. - Bedrijven zien overheden niet als partner, overheden zien bedrijven niet als partner en consultancy en producenten zien elkaar niet vaak als partner. Regionale overheden hebben geen grote rol in het programma. - Kennisinstellingen vormen evenmin een motor van gerealiseerde innovatie; Ze liften soms mee op projectfinanciering, maar zetten geen middelen in voor de rol van kennismakelaar tussen partijen. Verder is het zinvol om de begrenzingen van samenwerking opnieuw te bezien. Het PvW2 programma is logischerwijs gericht op partners voor water. De vraag of de partners die echt bijdragen aan verstandig omgaan met water voor een
deel ook niet buiten de sector water zijn te vinden, wordt nergens actief geagendeerd. - Diverse respondenten zien belangrijke kansen voor watergerelateerde samenwerking juist in allianties met partijen uit andere sectoren, zoals tussen (grond)water, mijnbouw en warmtekrachtkoppeling. Het programma besteed hier geen aparte en stimulerende aandacht aan. - Diverse respondenten wijzer erop dat de samenwerking zich niet hoeft te beperken tot Nederlandse bedrijven en kennisinstellingen en dat het de Nederlandse watersector voordeel kan bezorgen om allianties aan te gaan met sterke partijen uit andere landen. Het programma laat hiervoor weinig ruimte. Tenslotte verdient het aandacht in te zien dat er een systemische belemmering bestaat voor vitale publiekprivate samenwerking, ondanks alle mooie gedachten over gouden driehoeken. Deze heeft te maken met het verlangen van transparantie en gelijke behandeling van alle bedrijven door de overheid. - De overheid wil geen langdurige samenwerking met bedrijven en kennisinstellingen aangaan. Angst voor de beschuldiging van selectiviteit en staatssteun maakt een risicodragende publiekprivate alliantie die op redelijk grote schaal en ter plekke voor lange tijd een integrale slag maakt in het watersysteem moeilijk of niet haalbaar Als we de conclusies over horizontale samenwerking binnen
de rijksoverheid, verticale samenwerking tussen rijksoverheid en anderen en de onderlinge samenwerking in de sector en over de grenzen heen naar andere sectoren samenvatten dat luidt de conclusie: • Partijen zien het belang en de noodzaak van samenwerking om internationaal sterk te staan • Tegelijkertijd geldt voor allen dat het hemd nader is dan de rok en dat samenwerken alleen kan als daarmee ook de eigen (korte termijn) belangen worden gediend. • Samenwerken wordt door alle partijen beschouwd als extra inspanning, zonder zekerheid over de opbrengst. Hoewel dat feitelijk ook geldt voor een alleengang, worden de inspanningen en risico’s daarvan blijkbaar gemakkelijker aanvaard. • Over de eigenbelangen en hoe die wederzijds te bevredigen in een samenwerking en wat hen gezamenlijk verder kan brengen wordt wonderbaarlijk weinig met elkaar gecommuniceerd. Het is logisch dat als niet intensief gecommuniceerd wordt over de gezamenlijke en wederzijdse opbrengst van samenwerking deze ook niet tot stand komt. Door dit punt wel aan te pakken kan een PvW3 programma of enig ander programma dat de intenationale positie in het waterdomein wil verbeteren versterkt worden. De capaciteit om allianties te voren over een reeks van grenzen verdient systematische aandacht en verbetering.
11
4 Verbetermogelijkheid: sturen op programmaontwikkeling en alliantievorming De noodzaak tot opschalen van samenwerking in de richting van brede alliantievorming kom uit de interviews als dominant verlangen naar voren. Partijen kennen elkaar dankzij PvW2 en andere initiatieven steeds beter. Ze moeten nu echter investeren in gezamenlijke actie en daadwerkelijke productie. Om internationaal verschil te kunnen maken is het nodig om inhoudelijke programma’s aan te bieden van inzet uit overheid en bedrijf, zowel binnen als buiten het domein van water, met partijen uit de doellanden. Deze programma’s bestaan uit dynamische combinaties van concrete projecten en producten aangeboden door verschillende organisaties en als maatwerk geassembleerd voor de vraag die zich ontwikkeld. De eerste aanbeveling in de richting van PvW3 luidt dan ook dat • Het toewijzen van middelen aan projecten waarin partijen met elkaar samenwerken voorwaardelijk is, maar onvoldoende als deze projecten niet actief opgenomen worden in een zich ontwikkelend programma van samenwerking. • Het programma is dan niet langer het startdocument dat voorafgaand aan de toewijzing van middelen aan projecten wordt vastgesteld, maar wordt het steeds meer opbouwende conglomeraat van elkaar versterkende projecten. De toewijzing van middelen aan projecten wordt dan gedaan onder verwijzing van de noodzaak om met andere projecten een programma te gaan ontwikkelen gericht op een specifieke aanbieding voor vele potentiele gebruikers of een aanbieding gericht op een specifiek land (landenplatforms nieuwe stijl) Om uit de bestaande producten en projecten programma’s te bouwen die internationaal verschil kunnen maken zijn geavanceerdere vormen van alliantiebouw nodig. Alle partijen schrikken hiervoor vooralsnog terug, inclusief de rijksoverheid daar waar ze zelf als partner moeten optreden. Middelen uit subsidieprogramma’s als PvW2 zou mogelijk effectiever bijdragen aan duurzame en vitale samenwerking wanneer • allianties over de grenzen van schalen (multilevel), domeinen (publiek, privaat en kennis), sectoren en vraag en aanbod heen gevormd kunnen worden • die voor een langere termijn met elkaar in zee gaan, • daarin aangeven wat hun eigen inzet zal zijn en welke additionele middelen nodig zijn
12
• en in onderlinge concurrentie met andere allianties (op bijvoorbeeld andere landenplatforms) jaarlijks moeten laten zien welke voortgang is geboekt op basis waarvan een verder stimulering of terugtrekken van middelen kan plaats vinden. • Deze vorm van creatieve concurrentie verbindt de drijfsveren en werkwijzen van de private sector met de verlangens naar transparantie (jaarlijkse evaluatie en bench mark) van de publieke partijen. Om een alliantie te laten werken is participatie van vertegenwoordigers van alle niveaus van de participanten nodig. De top moet laten zien dat de inzet echt nodig is, de middenmanager moet daaraan invulling geven en de resultaten worden geboekt door dagelijkse inzet op de werkvloer. De normale spanning die er is tussen morgen een mooie alliantie laten functioneren en vandaag de eigen interne targets halen moet hoog op de agenda staan van het topoverleg. De meest geuite vereisten van vitale alliantievorming zijn redelijk bekend: • Beloon allianties die op eigen kracht ketens van partijen bijeenbrengen, die een geïntegreerd aanbod kunnen doen; • Maak duidelijk dat dit aanbod een noodzakelijke maar onvoldoende voorwaarde is voor vitale alliantievorming • Draag er zorg voor dat de alliantie in opbouw ook de vraag aan de zijde van het afnemende land ‘echt’ in kaart brengt via gerichte marktverkenningen, maar zeker ook via vitale netwerkopbouw en samenwerking met medeproducten in het betreffende land; • Stuur er veel meer op om tot een werkbare verbinding te komen tussen publieke partijen die in de watersector vaak cruciaal zijn om ‘het ijs te breken en deuren te openen’, de
private sector die producten en projecten kunnen uitvoeren en kennisinstellingen die als kennismakelaar kunnen dienen. Scoor elke in ontwikkeling zijnde alliantie op zwakte en sterkte van de hele range van vereiste participaties en relaties • Zorg ervoor dat de Nederlandse aanbieders contact zoeken of in contact worden gebracht met internationale partijen, zoals Wereldbank zodat de internationale financieringkennis toeneemt; • Maak een bewuste overweging en inzet aangaande de vraag of een sterke Nederlandse positie niet meer gebaat is met alliantievorming over de landsgrens heen. Aan een aantal voorwaarden om tot programmatische sturing en alliantievorming te komen, zoals hier geschetst wordt al voldaan. Zo zijn er voldoende intenties tot en verlangens naar samenwerking. Ook is er een interessant aanbod van producten en projecten van Nederlandse ondernemingen, overheden en kennisinstellingen beschikbaar. Velen zijn er zich van bewust dat de Nederlandse aanbiedingen vergelijkenderwijs duur zan en de aantrekkelijkheid dus gevonden moete worden in kwaliteit en met name combinaties die aangeboden kunnen worden.
de partijen; • dat elders vermarktbaar is en daarmee winstgevend wordt. Diverse respondenten geven aan dat opschalen en omschakeling naar uitvoering meer een gamma dan een beta vraagstuk is. Technische innovaties zijn vaak in het hart van een organisatie of in de spreekwoordelijke garage te ontwikkelen. Innovaties in organisatiekundige en culturele zin vragen vooral om het tot stand brengen van ongedachte combinaties van partijen, mensen, disciplines en culturen. Naast mensen die elkaar weten te vinden is het zaak om te begrijpen welke culturen met elkaar contact maken op de overgang van aanbieder en ontvanger, op de overgang van publiek en privaat, op de overgang van nationaal naar lokaalregionaal en op de overgang naar aanpalende domeinen waar een deel van de oplossing en realiseerbaarheid is te vinden. De landenplatforms bieden hiervoor potentieel een kristallisatiepunt. Het verdient aanbeveling om de landenplatfroms te onderwerpen aan een externe op leren gerichte audit van gamma experts (kennismanagement, innovatie, multidisciplinaire samenwerking, beta-gamma interface, multilevel governance, business case, sociaal-psychologie en interculturele samenwerking) om te bezien hoe deze kunnen helpen om de bestaande projecten en producten te assembleren tot programma’s die meer zijn dan de som der delen.
Waaraan het ontbreekt is vooral organiserend vermogen over de grenzen van de organisatie heen. Inhoudelijk gaat het hierbij om het vermogen om aangeboden projecten en producten op te schalen tot combinatiepakketten en programma. Met pakketten en programma’s kan Nederland laten zien dat verschillende vraagstukken in een land geintegreerder en daardoor duurzamer en uiteindelijk goedkoper kunnen worden aangepakt. Daarmee kan een zich als kennisland afficherend Nederland (samen met andere landen) zich opvallend verschillend positioneren van anderen die zich beperken tot goedkope producten en standaardprojecten. Door programmering als activiteit die plaatsvindt voor, tijdens en vooral na toekenning van middelen en door een actieve integratie van allerlei projecten van allerlei partijen in pakketten kunnen allianties zoals landenplatforms een aanbod laten groeien • dat is afgestemd op de (zich ontwikkelende) vraag; • dat deze als uitdagend en vernieuwend wordt gezien voor zowel de aanbiedende partijen (opschalen) als de vragen-
13
