Evaluatie project Zelfcontrole Bedrijven controleren eigen milieuvergunning
1
2
Voorwoord Beste lezer, In januari 2010 begon de provincie Utrecht met de proef ‘Zelfcontrole’. Dertig bedrijven uit de provincie controleerden zelf de naleving van hun milieuvergunning. Deze proef is een succes gebleken. Het mes snijdt aan twee kanten. Niets mooier dan dat bedrijven zelf hun verantwoordelijkheid pakken en beloond worden met minder bezoeken van een handhaver. Vertrouwen kan worden verdiend en wordt beloond met tijdwinst voor zowel provincie als bedrijf. Tijd die de provincie kan steken in een scherpere handhaving daar waar het echt nodig is.
Wouter de Jong Gedeputeerde wonen, milieu en duurzaamheid
1
Inhoudsopgave
2
Aanleiding
3
1. Opzet project 1.1. Doelstelling 1.2. Beleidskaders en afbakening
3 4 4
2. 2.1. 2.2. 2.3. 2.4.
4 4 4 4 4
Organisatie projectteam Context Begroting Afweging
3. Interne en externe afstemming 3.1. Communicatie 3.2. Risico’s
5 5 5
4. 4.1. 4.2. 4.3. 4.4.
Resultaten Resultaten Zelfcontrole Resultaten steekproefcontrole Ervaringen toezichthouders met het projectmatig werken Ervaringen van de bedrijven met betrekking tot de Zelfcontrole
6 6 6 6 7
5.
Conclusie
7
6.
Aanbevelingen
8
Aanleiding Uit totaalcontroles onder 262 bedrijven in 2009 bleek dat 56 bedrijven geen of slechts kleine overtredingen op de milieuregels maakten. In 2009 mochten twee bedrijven in een proef met een vragenlijst hun eigen milieuvergunning controleren. Door de verantwoordelijkheid voor het naleven van de milieuregelgeving te leggen waar die hoort kunnen we het toezicht op deze goed presterende bedrijven verminderen. Uit de pilot bleek dat Zelfcontrole haalbaar en uitvoerbaar is. Uit de eerder genoemde 56 bedrijven selecteerden we 32 die nu ook zichzelf mochten controleren. De tijdwinst die Zelfcontrole oplevert steken we in bedrijven die de milieuvergunning slecht naleven.
1. Opzet project 1.1 Doelstelling Het integraal, efficiënt en effectief controleren van een selectie van goed presterende bedrijven die de milieuregelgeving in 2009 goed naleefden en waarbij aan de onderstaande criteria werd voldaan: 1. De controles snel en kwalitatief goed uitvoeren; 2. Een selectie van bedrijven uit twee tot drie grote branches; 3. Aanvulling van de selectie met bedrijven uit de gekozen branches tot een totaal van 30-35, waar tijdens de integrale controle sprake was van relatief kleine overtredingen; 4. Vergroten van het bewustzijn bij de bedrijven voor de naleving van de milieuregelgeving; 5. Verminderen van het toezicht; 6. Kennis delen en van elkaar leren; 7. Samenwerken en ondersteunen, zowel intern als extern. Een afgeleide doelstelling is: Het verzamelen van gegevens om het naleefgedrag binnen de branches te meten en gericht daarop te sturen.
1.2 Beleidskaders en afbakening Het project is als volgt afgebakend: • Bij het uitvoeren van de integrale controles werden geen geluidsmetingen uitgevoerd. • De bedrijven onder speciaal toezicht en de bedrijven die de milieuregelgeving slecht naleven worden niet binnen het project gecontroleerd. • De gegevens van de controles gebruiken we om het naleefgedrag te bepalen. • Drie projectteamleden en een communicatieadviseur werkten mee (in verband met de taakverdeling en het leren van elkaar). • De directie van de bedrijven was verantwoordelijk voor de retour ontvangen vragenlijsten, de projectteamleden waren verantwoordelijk voor de inhoudelijke controle van de vragenlijsten en het uitvoeren van de steekproef. • De controles telden mee bij de aantallen die staan in de planning van de medewerkers.
3
Kernbegrip van het project met de definitie: Naleefgedrag: “het percentage van de bedrijven van de provincie Utrecht die de regels volledig naleven”. Het project had geen relatie met andere projecten en activiteiten. Het project heeft wel invloed op andere projecten. De hercontroles werden bijvoorbeeld door de projectteamleden zelf uitgevoerd en viel buiten het reguliere hercontroleproject.
2. Organisatie Voor het uitvoeren van de controles kozen we een projectorganisatie.
2.1 Projectteam Samenstelling van het projectteam: Projectleider Stuart Gunput (18 bedrijven) en de projectmedewerkers (Jeantien van de Berg (6 bedrijven) en Mitra Jahandad (8 bedrijven) van het team Bedrijven en Veiligheid, afdeling Handhaving. Daarnaast werd adhoc overleg gevoerd met de beleidsadviseur Handhaving (Ronald Schipper), de beleidsmedewerker Handhaving (Maurits Schouten), specialistische vergunningverlener (Ingrid Ensink) en Mireille Sennef en Inge Pycke (communicatieadviseurs). Daarnaast heeft Demmaha Chouiar (secretariaat) in de selectiefase gezorgd voor administratieve ondersteuning.
2.2 Context De volgende rollen waren vertegenwoordigd binnen het project: • Projectleider: eindverantwoordelijk voor de voortgang van het project en het behaalde resultaat. • Projectmedewerkers: verantwoordelijk voor het op tijd uitvoeren en afronden van de toegewezen controles en geven van input en ondersteuning, volgens gemaakte afspraken. • Beleidsmedewerkers: vergunningverleners en adviseurs handhaving, fungeerden als klankbord bij de voorbereiding en verwerking van de controleresultaten. • Communicatieadviseurs: ondersteuning bij de interne en externe communicatie, in alle fases van het project. • Zowel interne als externe betrokkenen hebben gevraagd en ongevraagd adviezen gegeven. Voor zover bruikbaar zijn deze adviezen tijdens de voorbereiding en uitvoering meegenomen.
2.3 Begroting De controles vielen binnen de reguliere begroting van het Team Bedrijven en Veiligheid, afdeling Handhaving. De afdeling Communicatie ondersteunde het project volgens intern gemaakte afspraken.
2.4 Afweging De belangrijkste keuzes in de projectopdracht waren: • Het uitvoeren van de controles staat in een projectplan: dit maakte de controles gestructureerd en eenduidig. • Opstellen van de vragenlijsten door de projectleider en projectmedewerkers, in overleg met de specialistische vergunningverleners. • Verwerken van de controles door de primus handhavers. Daarnaast werden verschillende taken ter voorbereiding, uitvoering en verwerking van de controles verdeeld over de projectleider, de projectmedewerkers, het secretariaat en de communicatieadviseurs. • De bedrijven onder speciaal toezicht en de bedrijven uit de geselecteerde branches die geen goed naleefgedrag hadden getoond, maakten geen deel uit van het project. De resultaten van controles van deze bedrijven worden eind 2010 wel meegenomen om het naleefgedrag per branche te bepalen.
4
3. Interne en externe afstemming 3.1 Communicatie De communicatie was zowel intern als extern van belang: Interne communicatiedoelen, activiteiten en doelgroepen: De interne communicatie tussen projectteamleden en communicatieadviseur vond plaats tijdens regulier gepland overleg en tussentijdse adhoc overleggen werd de voortgang en resultaten besproken. Teamleden van het team Bedrijven en Veiligheid werden tijdens de reguliere team- en afdelingsoverleggen geïnformeerd over de stand van zaken en de resultaten. Externe communicatiedoelen, activiteiten en doelgroepen: Bij de uitvoering en evaluatie is handhavingscommunicatie ingezet bij de deelnemende bedrijven. Dit proces wordt ondersteund door een communicatieadviseur.
3.2 Risico’s De kans op risico’s en de gevolgen daarvan: a. De projectmedewerkers en projectleider kregen de gelegenheid het project met de hoogste prioriteit binnen de geplande tijd uit te voeren. De kans dat dit niet zou slagen was klein omdat het om een groep bedrijven gaat die zichzelf gaat controleren. b. De controlegegevens moesten op tijd terug worden gestuurd naar de provincie. De gekozen periode voor de Zelfcontrole, vlak voor de meivakantie, was achteraf geen goede keuze. Doordat een aantal contactpersonen van bedrijven die hadden toegezegd mee te doen, niet bereikbaar waren, zijn een aantal vragenlijsten bij verkeerde personen terechtgekomen en ruim een maand na aangegeven datum teruggestuurd. Daarbij komt dat mede door de gelijktijdige introductie van het nieuwe documentbeheersysteem bij de afdeling Handhaving drie vragenlijsten die per post waren toegezonden, tijdelijk (of blijvend) zoek raakten. Deze lijsten moesten door betrokken personen opnieuw worden ingevuld en verzonden. c. Als de lijst niet op tijd was ontvangen, dan was de afspraak dat alsnog een fysieke controle met controlelijst plaatsvindt. De maatregelen die we troffen om de gevolgen van bovenstaande risico’s zoveel mogelijk te beperken waren: Ad a. Het reserveren van tijd in de agenda voor het beoordelen van vragenlijsten en maken van rapportages en brieven. Het streven om de brief binnen twee weken uit te doen is voor 50% (16 inrichtingen) gelukt. In 15% (4 bedrijven) van de gevallen is de brief pas na vier weken uitgegaan. Dit laatste kwam voornamelijk doordat een toelichting nodig was van het bedrijf op de in de vragenlijst ingevulde gegevens. Ad b. Door middel van een systeem voor monitoring en bewaking van de voortgang (in Excel) was het mogelijk de voortgang en afhandeling van de controles te bewaken. Indien nodig werd ter herinnering telefonisch of per mail contact gezocht met het bedrijf. Ad c. Twee bedrijven gaven, ondanks eerdere toezegging, aan niet meer mee te willen doen aan Zelfcontrole. Een van de redenen was dat zij vonden dat dit een taak van de overheid is. Na ontvangst van alle vragenlijsten was het pas mogelijk de steekproefcontroles uit te voeren.
5
4. Resultaten 4.1 Resultaten Zelfcontrole In totaal waren 32 bedrijven geselecteerd voor het project Zelfcontrole uit de volgende branches: gemeentewerven (20), bouw- en materiaalbedrijven (6), op- en overslagbedrijven (5) en scheepswerven (1). Binnen de provincie Utrecht is maar één provinciale scheepswerf. De scheepswerf is gekozen omdat de inrichting de meest uitgebreide vragenlijst heeft waar vrijwel alle milieuaspecten aan bod komen. De resultaten van de Zelfcontrole zijn in onderstaande tabel 1 aangegeven:
Branche
Aantal (% per branche)
Geen overtredingen (%)
Overtredingen (%)
Gestopt / doet niet mee (%)
Gemeentewerven Bouw- en materiaalbedrijven Op- en overslagbedrijven Scheepswerven
20 (62,5%)
11 (55%)
9 (45%)
0
6
2 (33,3%)
2 (33,3%)
2 (33%)
5 1
3 (60%) 1 (100%)
1 (20%) 0
1 (20%) 0
32 (100%)
17 (53%)
12 (37,5%)
3 (9%)
Totaal
Tabel 1: resultaten Zelfcontrole per branche
Uit de ontvangen vragenlijsten bleek dat zelfs kleine overtredingen die vrijwel onmiddellijk ongedaan kunnen worden gemaakt werden vermeld. Het ging hierbij bijvoorbeeld om het niet inspecteren van een vloeistofdichte lekbak of het ontbreken van registratiegegevens in het milieulogboek. De grootste overtreding die werd aangegeven betrof de afwezigheid van een bliksembeveiliging op één van de bouwwerken. Dit was tijdens eerdere controles door toezichthouders niet opgevallen. De inrichtinghouder heeft onmiddellijk actie ondernomen. Van de 12 inrichtingen die één of meer overtredingen hadden doorgegeven, hebben 10 inrichtingen de overtreding(en) binnen vier weken ongedaan gemaakt.
4.2 Resultaten steekproefcontrole Van de 29 inrichtingen die hebben meegedaan zijn 6 inrichtingen ad random geselecteerd voor de steekproefcontrole. Deze bedrijven werden door de handhavers bezocht waarbij de vragenlijst werd doorlopen. Tevens werd een rondgang gemaakt om na te gaan of de te controleren aspecten daadwerkelijk waren meegenomen. Uit de steekproefcontrole van alle zes inrichtingen is gebleken dat de ingevulde vragenlijsten in overeenstemming waren met de werkelijkheid. Daarnaast waren een aantal in de vragenlijst aangegeven overtredingen inmiddels ongedaan gemaakt.
4.3 Ervaringen toezichthouders met het projectmatig werken Omdat niet alle vergunningen digitaal beschikbaar waren, heeft het meer tijd gekost de vragenlijsten te maken. Helaas viel ook de administratieve ondersteuning wegens ziekte van een medewerkster uit, waardoor meer inzet nodig was van het projectteam om de vragenlijsten met bijlagen uit te doen. De projectteamleden hebben in korte tijd meerdere keren contact gehad met de bedrijven. Er werd gebeld en uitleg gegeven met de vraag om mee te doen aan Zelfcontrole. Vervolgens was er in een aantal gevallen weer contact als herinnering om de vragenlijst in te vullen of om een toelichting te vragen op de in de vragenlijst aangegeven antwoorden.
6
Vervolgens werd ten behoeve van de evaluatie gevraagd naar de ervaringen met de vragenlijsten en kon men eventuele verbeteringen doorgeven. Door de projectmatige aanpak was het mogelijk om, hoewel de opzet veel tijd koste, deze tijd toch weer terug te verdienen doordat men onder andere geen reistijd meer kwijt was die bij een bedrijfsbezoek altijd nodig is.
4.4 Ervaringen van de bedrijven met betrekking tot de Zelfcontrole Hoewel een aantal bedrijven aangaven dat het uitvoeren van de Zelfcontrole meer tijd kost, vonden zij het over het algemeen leuk om te doen. Zij vonden het plezierig om zichzelf te controleren en het vertrouwen van de provincie te krijgen om dit ook daadwerkelijk te doen. Zij wilden zo eerlijk mogelijk te werk gaan en gaven zelfs kleine overtredingen aan. Door zichzelf te controleren kregen zij ook een beter beeld van waar de toezichthouders naar kijken en wat zij belangrijk vinden. Dit heeft het inzicht in de eigen bedrijfsvoering vergroot. De bedrijven vonden het ook plezierig de controle uit te voeren wanneer het hen het beste uit kwam. Door de controle met medewerkers uit te voeren kregen meerdere personen inzicht in de werkwijze van de toezichthouders.
5. Conclusie Over de bereikte doelstellingen: A. De controles snel en kwalitatief goed uitvoeren Uitgangspunt van de vragenlijsten waren de fingerende vergunningen. De vragenlijsten met bijlagen werden tegelijk, zowel digitaal (op USB-stick) als op papier verzonden. De data van ontvangst van de vragenlijsten en resultaat van de afhandeling werden in een lijst bijgehouden. B. Een selectie van inrichtingen uit twee tot drie grote branches Door te kiezen voor drie grote branches leken de vragenlijsten op elkaar waardoor tijdwinst werd geboekt. De informatie die al bekend was werd in de vragenlijst gevoegd, zoals keuringsdata van vloeistofdichte vloeren en tanks. Door deze werkwijze werden de verschillen tussen de oudere vergunningen zichtbaar. Zo waren bijvoorbeeld niet alle registratieverplichtingen in de oudere vergunningen vereist. De antwoorden uit de vragenlijsten moesten aan de hand van de vergunningvoorschriften worden gecontroleerd om te kunnen nagaan of sprake was van een overtreding. C. Aanvulling van de selectie met bedrijven uit de gekozen branches tot een totaal van 30-35 inrichtingen, waar tijdens de integrale controle sprake was van relatief kleine overtredingen Door een relatief grote groep te selecteren kon de effectiviteit van Zelfcontrole beter worden beoordeeld. D Vergroten van het bewustzijn bij de bedrijven ten aanzien van de naleving van de milieuregelgeving De bedrijven hebben vragenlijsten ontvangen die aan de hand van de aan hen verleende vergunningen zijn opgesteld. Door de Zelfcontrole uit te voeren wisten de bedrijven welke aspecten door de toezichthouder worden gecontroleerd. Zo werd bijvoorbeeld ook aandacht geschonken aan punten die tijdens de rondgang worden gecontroleerd zoals de aanwezigheid van absorptiematerialen en aanwezigheid van vloeistoffen in lekbakken. Normaal gesproken kreeg de inrichtinghouder alleen zaken te horen die niet goed zijn. Nu weet men waarom het (niet) goed is.
E. Verminderen van de toezichtlast Doordat bedrijven hun eigen milieuvergunning kunnen controleren geven wij als provincie het bedrijf vertrouwen. Uit de terugkoppeling van de bedrijven is gebleken dat men dit vertrouwen op prijs stelt. Hoewel de zelfcontrole meer tijd kost dan een regulier controlebezoek denkt men over het algemeen tijd te winnen wanneer men voor een tweede keer de lijst zou doorlopen.
7
F. Kennis delen en leren van elkaar Bij het opstellen van de vragenlijsten is gebruik gemaakt van de specifieke kennis en ervaring met automatiseringssystemen van de projectteamleden. Hierdoor kon tijd worden bespaard. De inrichtinghouders hebben geleerd waar de toezichthouders naar kijken en wat zij belangrijk vinden en omgekeerd. Dit zijn punten die tijdens evaluatiegesprekken met de ondernemers naar voren zijn gekomen. Die gesprekken werden gehouden om de vragenlijsten te verbeteren. Zo werkt het invullen van een tabel gemakkelijker dan het invullen van een tekst waar puntjes staan. De ingevoerde tekst zal hierdoor minder vaak verspringen en de in te vullen informatie wordt duidelijker. G. Samenwerken en ondersteunen, zowel intern als extern De projectteamleden waren goed op elkaar ingespeeld. Door de korte lijnen kon informatie snel worden doorgegeven en oplossingen worden gezocht wanneer het even tegen zat, zoals het uitvallen van de secretariële ondersteuning. Daarnaast werden ideeën zoals het verzenden van de digitale informatie door middel van een USB stick snel goedgekeurd en geregeld. De ondersteuning van de communicatieadviseur was onontbeerlijk. Door een communicatieplan op te stellen was het duidelijk wat en wanneer iets van de projectteamleden werd verwacht. Daarnaast werd werk uit handen genomen ten aanzien van de te produceren artikelen, publicaties en standaardbrieven. Verder is gebleken dat in, met name de oudere vergunningen, niet was aangegeven dat de inspecties van vloeistofdichte voorzieningen aantoonbaar moest worden gemaakt. Dit kan door bijvoorbeeld de inspectieresultaten in het milieulogboek op te nemen. Op een natuurlijk moment zal dit in de vergunning worden opgenomen. Uit de resultaten kan geconcludeerd worden dat bedrijven die geen of kleine overtredingen hadden in 2009, zelf (kleine en grote) overtredingen doorgeven bij zelfcontrole. Zelfcontrole biedt een basis van vertrouwen en samenwerken. Zij willen het vertrouwen dat zij van de provincie hebben gekregen niet verliezen en vinden een goede samenwerking belangrijk.
6. Aanbevelingen Het resultaat van de Zelfcontrole geeft een basis om dit concept verder uit te werken en de uitvoering van deze wijze van controle bij bedrijven te verbeteren en de schaal te vergroten. Daarbij zullen afspraken moeten worden gemaakt die worden vastgelegd in bijvoorbeeld een convenant. Bedrijven hebben vaak een ISO certificering. Bij deze certificering hoort vaak een controle op de milieuvergunning. Wij kunnen hierop inspelen door de aspecten en componenten uit de milieuvergunning die wij belangrijk vinden te integreren in de vragenlijst die bij de ISO certificering hoort. Wanneer de belangrijkste aspecten worden meegenomen in het managementsysteem en de bedrijfsvoering zal dit een win win situatie opleveren voor het bedrijfsleven dat zich moet houden aan de milieuregelgeving en de overheid die moet toezien op deze naleving. Daarnaast zal ook samenwerking moeten worden gezocht met de brancheverenigingen. In interprovinciaal (IPO) verband gebeurt dit al door de aanstelling van brancheteams en de bevordering van de interprovinciale samenwerking. Bij de verdere uitwerking zullen ervaringen worden meegenomen en nader worden uitgewerkt in een project voor de uitvoering van Zelfcontrole in 2011.
8
Aan de hand van het resultaat van de Zelfcontrole volgen de volgende aanbevelingen: 1. Breidt de Zelfcontrole bij bedrijven uit tot een grotere doelgroep. 2. Neem bij de Zelfcontrole ook het tussentijds aanleveren van rapporten, inspecties en keuringen op. 3. Stel de bedrijven in de gelegenheid om tussentijds overtredingen te melden en aan te geven welke actie is ondernomen en wanneer de overtreding ongedaan is gemaakt. 4. Sluit een convenant af met de doelgroep en maak harde afspraken met betrekking tot overtredingen die niet worden gemeld. 5. Verbeter de lay-out van de vragenlijsten. 6. Sluit aan bij het kwaliteitsmanagementsysteem van de bedrijven en afspraken die binnen de branche zijn gemaakt door te zorgen dat de belangrijkste vergunningvoorschriften in het managementsysteem zijn opgenomen. 7. Pas de vergunningen aan ten aanzien van de registratieverplichtingen waarbij de interne inspecties aantoonbaar in het milieulogboek moeten zijn opgenomen.
9
Provincie Utrecht, september 2010 Postbus 80300 3508 TH Utrecht T: 030 258 9111 © Alle rechten voorbehouden. Niets van deze uitgave mag worden verveelvoudigd, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming. (MMC 12660] 10
