Enkele knelpunten van de Flora en Faunawet Inleiding. Op grond van artikel 3 Vogelrichtlijn moet de overheid alle noodzakelijke maatregelen nemen om leefgebieden van voldoende omvang en gevarieerdheid te beschermen, in stand te houden of te herstellen voor alle natuurlijk in het wild – in de Europese Unielevende soorten, zowel binnen als buiten de Speciale Beschermings Zones, (SBZ). Als de overheid in gebreke blijft, i.e. een vogelsoort sterk in aantal terugloopt, dan kan dit leiden tot een veroordeling van het HvJEG1. Deze bescherming binnen en buiten een SBZ is ook terug te vinden in art.4 lid 1 van het verdrag van Bern. Deze zinsneden komen in de Nederlandse wetgeving - gesplitst in gebiedsbescherming Natuurbeschermingswet en soortbescherming Flora-en Faunawet- niet terug. De Flora en Faunawet, die ook buiten de beschermde gebieden geldt, bevat niet de in de verdragen genoemde resultaatsverplichtingen. Laatstgenoemde resultaatsverplichting geldt alleen voor natuurwaarden die zijn opgenomen in de instandhoudingdoelstellingen van een SBZ .2 Zelfs die lopen nog gevaar als die niet onder de voorkeur van de beheerder vallen of als gevolg van de daar uitgeoefende beheer- en onderhoudsmaatregelen dan wel door als gevolg van andere oorzaken. Stichting de Woudreus heeft in onderstaand stuk een aantal knelpunten van deze wet opgesomd met conclusies en aanbevelingen. Aan de orde komen: onduidelijkheid van begrippen, soortenlijsten en artikel 75 de Flora- en Faunawet waarin de vrijstelling, ontheffing en gedragscode. Tenslotte vestigt de Stichting de aandacht op (gebrek aan) toezicht op naleving van de wet. Onduidelijkheid van begrippen. Doelstellingen van verschillende bepalingen zijn niet aangegeven. Ook belangrijke begrippen zoals “staat van instandhouding” en “gunstige staat van instandhouding” zijn niet uit de richtlijn overgenomen3.Dit is een tekortkoming vanuit implementatieoogpunt. Tijdens de totstandkoming van de wet is nauwelijks aan de soortenbeschermingsbepalingen van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtijn gerefereerd; verschillen in formulering tussen wet en richtlijnen zijn veelal niet toegelicht, zodat de bedoeling en betekenis van de verschillen onduidelijk zijn Er bestaat onduidelijkheid of door het enkel en alleen voldoen aan een der begrippen geen sprake meer zal zijn van opzettelijk verontrusten van artikel 10 Ff wet. Het aanvraagformulier voor een ontheffing (art.75) beschrijft opzettelijk verontrusten als het verontrusten met de intentie de beschermde soort te verstoren, zonder mitigerende of compenserende maatregelen om opzettelijke verontrusten te voorkomen. Op datzelfde formulier wordt verklaard dat, indien men zorgvuldig handelt,4 er geen sprake is van opzettelijke verstoring. Dit leidt tot verwarring, voor wat betreft het invullen, controle en de handhaving. 5 Immers overtreden van artikel 10 is een economisch delict in de zin van de Wet Economische Delicten, en strafrechtelijk vervolgbaar - de zorgplicht is dat echter niet. Dus uit verleende ontheffingen blijkt dat de zorgplicht wordt gekoppeld aan het
1
HvJEG 13 juni2002, zaak C-117/00,r.o.21,32,33. .E. de Waal: Natuurbescherming in de Waddenzee: een inspanningsverplichting of een resultaatsverplichting? doctoraalscriptie Nederlands recht OU ; sept.2007 3 De begripsomschrijvingen moeten ook worden geïmplementeerd. dit blijkt uit HvJ 13 februari 2003, C-75-01 (M en R 2003, 126, noot J.Verschuren). zie ook: ABRvS 27 april 2000, nr. 199901039/1; ABRvS 15 januari 2001, nr. 200004163/1. 4 Zoveel mogelijk voorkomen en beperken dat de verboden van art. 9,11 en 12 worden overtreden en er mag geen wezenlijke invloed op de soort plaatsvinden (Besluit vrijstelling) 5 A.M.C.C. Tubbing, ‘Gedragscode Zorgvuldig Bosbeheer en de strafrechtelijke handhaving van art.8-12 Flora en Faunawet’, Tijdschrift voor omgevingsrecht, september 2006 2
1
verbod van opzettelijke verontrusten. Dan hoeft er geen ontheffing te worden aangevraagd! Zowel de Europese Commissie als het Europese Hof echter geven aan dat het niet alleen gaat om handelingen waarbij het nadrukkelijk de bedoeling is om dieren te verstoren. Ook onbedoelde handelingen vallen daaronder.6 Dit is een tekortkoming vanuit implementatieoogpunt. Conclusie: Hoewel er van bepaalde begrippen definities zijn gegeven, zoals zorgplicht en zorgvuldig handelen, is hun onderlinge verhouding en reikwijdte niet duidelijk. Het gevolg daarvan is inconsistente toepassing in de bestuurspraktijk, bij de ontheffingaanvragen en de – verlening. Hierin moet snel duidelijkheid komen. Onduidelijkheid over nest- en roestplaatsen. Per beschermde soortengroep moet een goede definiëring zijn gegeven van nesten holen andere voortplanting –of vaste rust- of verblijfplaatsen. De rigide broedbescherming treft ten tweede bijvoorbeeld ‘rode lijst’ soort de huis-, boeren- en Oeverzwaluw. Deze soort keert altijd terug naar zijn aloude nestplaats/ De Ff wet houdt daar geen rekening mee: in de winter kan men ongestraft de nesten van de zwaluw soorten (Rode Lijst) vernietigen. ( NB: Er gaat geen direct beschermende werking uit van de aanwijzing tot rode lijst soort, anders dan wanneer een rode lijst soort ook is aangewezen als beschermde soort! ) Daarnaast geldt (als voor ieder soort) de zorgplicht. Dus lang niet alle rode lijstsoorten zijn aangewezen als beschermde soort. Hoewel deze lijst dus geen juridische betekenis heeft, is de rode lijst wel beoordelingskader bij ontheffingsverlening bij beoordeling van de gunstige staat van instandhouding, als het om een beschermde soort gaat. De rode lijst wordt nu ook aangehaald in de Wav. Ook gaat de rode lijst een rol spelen bij de beoordelingsruimte die Provinciale Staten gaan krijgen bij het aanwijzen van zeer kwetsbare gebieden, geen VHR gebieden. Dit – is niemand uit te leggen. . Over de hoeveelheid lijsten later. Door alleen nadruk te leggen op het broedseizoen wordt ten derde voorbijgegaan aan het feit dat Nederland nu eenmaal door zijn ligging aantrekkelijk is voor trekvogels. Die dient men ongestoord onderdak te bieden volgens de Vogelrichtlijn. Bossen worden echter, ook in Natura 2000 gebieden op grote schaal gekapt , zonder dat er herplantplicht van de Boswet is, zonder dat er compensatie VOORAF is van die gekapte gebieden, waardoor naast standvogels ( als uilen en spechten), trekvogels en overwinteraars schade wordt aangedaan. Doordat er te weinig voorzieningen zijn in de Ff wet in dit jaargetijde – daarin mag kennelijk bijna alles- is de Ff wet een onjuiste dan wel onvoldoende implementatie van de Vogelrichtlijn. De jurisprudentie heeft er echter minder moeite mee gehad, dit kan ook te maken hebben met de rechtsvragen die zijn gesteld. Aanbeveling: - Duidelijke omschrijving van de begrippen en doelstellingen. Betrek de richtlijnen hierbij en zorg dat begrippen en doelstellingen consistent en richtlijnconform worden uitgelegd. -Per beschermde soortengroep moet er een goede definiëring zijn en er moet toelichting op gegeven te worden, . Dit is gelet op de vereisten van inventarisatie, effectbepaling en monitoring noodzakelijk.
6
Guidance document on the strict protection of animal species of community interest provided bij the Habitats Directive, 92/43/EEC, DRAFT –Version 5, p.42, April 2006 en Hv JEG, o.18 mei 2006, C-221/04,Spanje
2
In Doen en laten nummer 3 2006 is aangegeven dat voor tabel 2 soorten een globale habitatanalyse volstaat, en voor tabel 3 soorten de exacte verblijfplaats bekend dient te zijn. Dit leidt tot verschillende vormen van inventarisatie terwijl er niet wordt onderbouwd waar dit verschil vandaan komt. -Zorg dat alle Rode lijst soorten van zoogdieren, amfibieën reptielen vlinders libellen vogels en planten ook juridische bescherming krijgen. Dan is het afgelopen met het vogelvrij verklaren van de zeldzame rode lijst paddestoelen, rode lijst varens en rode lijstmossen. Tevens hebben alle soorten van de Rode Lijst gelijke bescherming. - veel meer aandacht en wettelijke bescherming voor verblijfplaatsen en (on)opzettelijk verstoren van wintergasten en trekvogels ivm vereisten Vogelrichtlijn. Soortenlijsten en hun betekenis De hoeveelheid lijsten van soorten, waaraan weer gekoppeld verschillende uitzonderingsregimes dan wel beschermingsregimes leiden tot onbegrip en grote administratieve lasten voor alle partijen- overheid zowel als burger. De juistheid en rechtsgeldigheid van LNV lijsten op internet is moeilijk te doorgronden. Waarom niet EEN databank opgezet waarbij alleen per soort wordt aangegeven welke status dat dier heeft en welk beschermingsregime van toepassing? Natuurlijk moet die juridisch in orde zijn en rechtsgeldig. Aanpassing van die lijst moet officieel gepubliceerd worden (Staatcourant) Het toepassen van het Besluit vrijstelling /ontheffing De wet kent verschillende vrijstellings- en ontheffingsmogelijkheden. In het kader van populatiebeheer en schadebestrijding (m.n. art.65, 67, 68), zijn diverse belangen aangegeven die afwijken van bestaande verboden onder voorwaarden mogelijk maken. Het betreft openbare en economische belangen. Het systeem van art.65 67 en 68 is ingewikkeld: er zijn verschillende juridische constructies van afwijkingsmogelijkheden.Elke constructie kent weer een eigen regelgeving cq technische uitwerking. Per constructie zijn er ook inhoudelijk verschillen: de verschillende verboden waarvan afwijking mogelijk is; een veelheid aan wisselende belangen waarvoor mag afgeweken worden - groot aantal soortenlijsten - verschillende bevoegd gezag; verschillende uitvoerders Daarnaast ken de Ff wet de mogelijkheden af te wijken als het niet om schadebestrijding en beheer gaat. De meest relevante afwijking is artikel 75: het bieden van een algehele vrijstelling of het verlenen van een ontheffing. Deze mogelijkheden zijn gekoppeld aan een belang. Voor zover het gaat om activiteiten binnen een SBZ (of activeiten waarop op grond van de FenFw een ontheffing wordt verleend), zal getoetst worden of de activiteit schadelijk is voor de natuurwaarden van de SBZ. Maar activiteiten die onder een vrijstelling vallen van de F en f wet en plaatsvinden buiten een SBZ worden verder niet getoetst . 7 Dit zou dan strijd opleveren met art. 6 lid 3 Habitatrichtijn. In artikel 75 Ffwet worden de beschermde dier-en plantsoorten in 2 categorieën verdeeld: 1. artikel 75 lid 5 beschermde soorten8: dit betreft 2 groepen -algemene beschermde soorten, bij ministeriele regeling aan te wijzen9 7
Aldus schrijver noot 2. dit zijn alle beschermde inheemse soorten die niet onder de werking van art.75 lid 6 vallen. Deze worden in artikel 16b lid 2 Besluit vrijstelling weer in 2 categorieën gesplitst. 8
3
-overige beschermde soorten10 2. Artikel 75 lid 6 beschermde soorten: dit betreft 3 groepen: - beschermde plantensoorten bijlage IV Habitatrichtlijn en bijlage 1 besluit vrijstelling11 - beschermde diersoorten bijlage IV Habitatrichtlijn. en bijlage 12 besluit vrijstelling12 - beschermde vogels (artikel 4 lid 2, b, Ff wet) Totaal dus 5 groepen. Een groot aantal belangen en verschillende voorwaarden waarvoor vrijstelling (of ontheffing) nodig is.En dat varieert ook nog per af te wijken beschermend verbod. De Vogelrichtlijn heeft voor de soortenbescherming limitatief aangegeven bij welke belangen er voor vogels mag worden afgeweken van de beschermde verboden. Economische of sociale belangen worden daarbij expliciet uitgesloten. In het Besluit Vrijstelling, waarin deze afwijkingsmogelijkheden zijn omgezet, is er ten dele rekening mee gehouden. Met uitzondering van het opzettelijk verontrusten is er voor beschermde vogels geen algehele vrijstelling van toepassing. Ook is er geen mogelijkheid ontheffing te verlenen bij een dwingende reden van groot openbaar belang, waartoe ook sociale of economische redenen worden gerekend. Voor de belangen ‘ruimtelijke inrichting’ en’ ruimtelijke ontwikkeling’ kent het Besluit Vrijstelling wel een algehele vrijstelling in combinatie met gedragscode, en de mogelijkheid van ontheffing. Gezien de ruime definitie van’ ruimtelijke inrichting’ en ‘ruimtelijke ontwikkeling’ kunnen hier zeker ook economische en sociale belangen een rol spelen. Dit geeft meer ruimte om af te wijken van de Vogelrichtlijn zoals beschreven. Deze manier van omzetten van de Vogelrichtlijn in het Besluit Vrijstelling kan dan ook als strijdig met de richtlijn worden opgevat. Ontheffingsaanvragen worden zelden geweigerd. Indien er sprake is van nadelige gevolgen voor instandhouding van populaties van bedreigde soorten, wordt waarschijnlijk in veel gevallen niet eens een ontheffing aangevraagd. In rechtelijke procedures blijkt dat er geen inventarisatie van soorten of onderzoek van de gevolgen is verricht, dan wel geen onderzoek naar alternatieven is gedaan. Dat dit vaak zonder consequenties blijft, is geen bewijs dat soortenbescherming niet nodig is. Anderzijds wel een bewijs dat de pakkans niet groot is. Regelgeving die deze spanning oproept is minder geslaagd. Alterra heeft ten behoeve van het Natuurplanbureau onderzoek gedaan naar de toepassing van artikel 75 Ffwet in de praktijk.13 Volgens Alterra zijn de doelstellingen van de Ffwet onduidelijk. Enerzijds is de wet te rigide op individuniveau gericht( verbodsbepalingen, ontheffingsvereiste), anderzijds is de toetsing in ontheffingsprocedures te algemeen op soortniveau gericht. In art. 75 lid 4 en 5 Ffwet is weinig terug te vinden van de bescherming van intrinsieke waarde van dieren van beschermde soorten. Afgaande op de tekst van art.75 lid 4 en lid 5 Ffwet staat daar bescherming van de soort voorop. Er zijn ook aanwijzingen dat individubescherming niet helemaal uit het oog is verloren. Het vereiste van vergunning of ontheffing geldt ook voor algemene diersoorten, hetgeen uit oogpunt van bescherming geen zin heeft. De zeldzaamheid van de soort waartoe het dier behoort, is voor de bescherming van de intrinsieke waarde van het individuele dier niet relevant, maar alleen voor de natuurbeschermingsdoelstellingen van de Ffwet (bescherming van een soort in een gunstige staat van instandhouding). 9
Regeling aanwijzing beschermde dier en plantensoorten bijlage 4, dit zijn de tabel I soorten in LNV brochure buiten aan het werk; hiertoe mogen niet art.75 lid 6 worden aangewezen. 10 Tabel 2 soorten in LNV brochure buiten aan het werk 11 Tabel 3 soorten LNV brochure buiten aan het werk 12 Tabel 3 soorten LNV brochure buiten aan het werk 13 M.E.A.Broekmeyer, F.G.W.A.Ottburg en F.H.Kistenkas, Flora en Faunawet; Toepassing van artikel 75 in de praktijk, werkdocument 2003/124 Alterra, WAGENINGEN 2003
4
Bovendien worden aan ontheffingen krachtens 75 Ffwet voorschriften verbonden, die gericht zijn op nodeloos lijden van dieren, - erkenning van intrinsieke waarde van elk dier. Zie ook de strikte bescherming van vogels - van welke soort ook -gedurende de broedtijd, die niet alleen door populatiebescherming kan zijn ingegeven. De intrinsieke waarde van individuele dieren speelt ook een rol bij de ontheffingverlening op basis van andere bepalingen van de Ffwet dan art.75 (jacht, schadebestrijding en beheer). Voorts constateert Alterra dat, anders dan bij gebiedsbescherming (art.6.3 Habitatrichtlijn), in het kader van de regeling inzake soortbescherming een voortoets ontbreekt of een activiteit voor beschermde soorten relevante gevolgen kan hebben. Hierdoor wordt geen beeld verkregen waarom de ontheffing (ten onrechte ) niet wordt aangevraagd. Ook wordt het bevoegd gezag in dergelijke gevallen niet in staat gesteld de activiteit zelf te toetsen. (!) Hiertoe behoort ook de toets van eventuele mitigatiemaatregelen en toezicht dat die maatregelen (op de juiste wijze) worden getroffen. Door het treffen van mitigatiemaatregelen kunnen effecten worden beperkt of voorkomen . In een dergelijk geval hoeft, anders dan volgens artikel 6.3 Habitatrichtlijn, geen ontheffing te worden aangevraagd. Het zou eigenlijk`zo moeten zijn dat het treffen van mitigerende maatregelen als voorschift aan de verleende ontheffing wordt verbonden, zodat er ook goede juridische waarborgen zijn dat de maatregelen daadwerkelijk worden getroffen. Inventarisatie, effectbepaling en monitoring zijn niet alleen voor de initiatiefnemer van groot belang, maar ook voor de overheid. Er zou toch al lang een standaardisering van inventarisatie moeten zijn en het verplichten van het gebruik en registratie ervan; immers de effectenbepaling speelt bij de vergunning en ontheffingbepaling een cruciale rol. Normstellingen en methodieken kunnen alleen gebruikt worden als ze voldoende wetenschappelijk onderbouwd zijn. Inventarisatie is niet alleen voor de initiatiefnemer, maar ook voor de overheid van eminent belang teneinde aan haar verplichtingen van Vogel-en Habitatrichtlijn te voldoen. Blijkens het onderzoek van Alterra wijkt de praktijk van het soortenbeschermings- beleid in belangrijke mate af van de soortenbeschermingsregelgeving. Alterra levert veel kritiek op de praktijk van het soortenbeschermingsbeleid, zowel op kwantiteit als kwaliteit van de ontheffingsprocedure als op het daarmee behaalde resultaat. Het soortenbeschermingsbeleid mist een duidelijke theoretische onderbouwing van de samenhang van de na te streven doelstellingen, in te zetten instrumenten, te verwachten resultaten en hiervoor te brengen offers. Gelet op de leemten aan kennis, het gebrek aan waardering voor andere soorten dan “doelsoorten”, (waarbij aangewezen soorten uit de Vogelrichtlijn soms worden voorbijgestreefd door troetelsoorten als zeearend en nachtzwaluw) gerelateerd aan de gevolgen van de klimaatverandering schuilt een groot risico. Dat niet alleen: het is een bewust negeren van soorten die rechtens meer bescherming horen te genieten. Stichting de Woudreus heeft dit bevestigd gezien in de resultaten van 20 jaar Nationaal Park Dwingelderveld. Voor karakteristieke soorten van (half)open gebied - voor wie alle ontbossingmaatregelen toch bedoeld moeten zijn - zijn de vooral in natuurgebieden nog redelijk algemene soorten als Graspieper en Veldleeuwerik sterk toegenomen, terwijl de veel zeldzamere Grauwe klauwier toenam van 1 naar 3 broedgevallen. Soorten die het in Nederland moeilijk hebben, zoals het Paapje en en Tapuit zijn in het Dwingelderveld alleen nog maar verder achteruit gegaan. Voor het Paapje, VHR-soort, dreigt thans een halvering in aantal als gevolg van de omvorming van diens habitat- dat al als SBZ was aangewezen!
5
Ook vogels van vennen en natte gebieden, zoals Slobeend, Wintertaling en Zwarte stern zijn sterk achteruit gegaan en hebben dus niet geprofiteerd van alle vernattende maatregelen. De Woudreus wijst daarom dan ook op de consequenties van de “bosomvorming”: het verwijderen van allochtone bomen in relatie tot soortenbescherming. In die bomen zaten bijvoorbeeld nesten van de zwarte specht, notabene een standvogel en VHR soort nesten, die vaak als overwintering/nestplaats voor andere soorten dienen. Door het omhakken in de winter vernietigt men de habitat van dat dier. Doordat de bomen vogelvrij zijn verklaard geldt dat ook voor die dieren die daar hun rust- en verblijfplaats hebben. Als gevolg van het ‘omvormen’ van de bossen ten gevolge van de exotenhaat die haast tot religie is verheven, is met de naaldbossen een bijzondere biotoop en biodiversiteit verloren gegaan. Larixbossen bestaan bijna niet meer. Zodra die bossen worden uitgedund (dat is standaard beleid)- is het gebeurd met een kostbaar microklimaat dat er vaak 60 jaar over heeft gedaan om zo te worden. Prachtige zeldzame mossen, varens, paddestoelen die alle op de Rode Lijst staan, en zelfs het linnaeus klokje gedijden er. Enkel omdat er een omvormingsbeleid is en de exoten waaronder de naaldbomen weg moeten, verdwenen, dan wel namen sterk in aantal af vogelsoorten van de Rode Lijst en zij die geen ‘doelsoorten’ zijn, te weten: zomertortel en matkop. Met hen de soorten: winterkoning, roodborst, merel, zwartkop, tjiftjaf, goudhaan, vuurgoudhaan,, kuifmees, zwarte mees, boomkruiper, vink en goudvink. Terug kwamen: houtduif, nachtzwaluw, (rode lijst), boomleeuwerik ( doel soort), boompieper, witte kwikstaart, gekraagde roodstaart ( Vogelrichtlijn doelsoort?), roodborsttapuit (Vrsoort), fitis, pimpelmees. Van de kruisbek kon de Woudreus weinig opmaken14. zie rapport Kleine Dwingelderveld 2005. De fijnspar herbergt per boom ongeveer 25 soorten kleine vlinders of micro-lepidoptera. De Amerikaanse eik herbergt wintervlinders, voedselbron voor vogels en zoogdieren. De aanleg van naaldbossen heeft Nederland 8 nieuwe broedvogelsoorten, vijf hogere plantensoorten en niet minder dan 439 nieuwe paddestoelensoorten opgeleverd.15 Te noemen: de Olijfplaatgordijnzwam, Kamfergordijnzwam. Hogelijk verbazend is ook dat vogels van naaldbossen evenmin belangrijk zijn. Alsof ze van een lagere pikorde zijn: denk aan de Sijs, Kruisbek, zeldzame broedvogels in naaldbos, alsof die niet behouden zouden moeten blijven! En wat te denken van de zwarte ooievaar, die graag naaldbomen bezoekt. Alsof het in sparren broedende Vuurgoudhaantje niet vele malen zeldzamer is dan de Zwartkop of zanglijster. Vogelvrij is ook de goudhaan, met 10.000 exemplaren in Nederland nu niet echt dik in aantal?16Martijn Antheunisse17 wijst in zijn promotieonderzoek op het feit dat veel doelsoorten van natuurontwikkelaars weinig kans hebben op een comeback. De nieuwe natuur, die ten koste gaat van bestaande natuur, wordt gekenmerkt door een geringe diversiteit. De Flora-en Faunawet is een wet ter bescherming van bestaande natuur: maar die bescherming moet dan ook gegeven worden. Conclusie: De afdeling Bestuursrechtspraak heeft zich onlangs zeer negatief uitgelaten over het ontheffingenstelsel. Zij concludeert hierin zelfs, dat de implementatie van de Europese richtlijnen onjuist is toegepast. -
Een voortoets als in 6.3 Habitatrichtlijn met daaraan gekoppeld de mitigerende maatregelen zal een beeld verkrijgen waarin de ontheffing (ten onrechte ) niet wordt aangevraagd. Ook wordt het bevoegd gezag in dergelijke gevallen in staat gesteld de activiteit zelf te toetsen, waartoe ook behoort de toets van eventuele
14
rapport Dwingelderveld, 2005, J.Kleine Aldus Ir. H.M.Heybroek, studeerde biologie aan de RUG en promoveerde in 1987 aan de Landbouw Universiteit te Wageningen 16 Aldus R.Chrispijn, mei 2006, zie ook Rode lijst soorten paddestoelen en mossen gebonden aan naaldbossen, bijlagen 17 Trias-onderzoek, promotie 24-01 te Utrecht 15
6
-
-
mitigatiemaatregelen en toezicht dat die maatregelen (op de juiste wijze) worden getroffen. Door het treffen van mitigatiemaatregelen kunnen effecten worden beperkt of voorkomen . In een dergelijk geval zou dan, anders dan volgens artikel 6.3 Hrl. - geen ontheffing hoeven te worden aangevraagd. Het zou eigenlijk zo moeten zijn dat het treffen van mitigerende maatregelen als voorschift aan de verleende ontheffing wordt verbonden, zodat er ook goede juridische waarborgen zijn dat de maatregelen daadwerkelijk worden getroffen. Het ware wenselijk een continu inventarisatiestelsel en effectenregistratie te onderzoeken, dat landelijk dekkend is. Het actief beschikbaar hebben van actuele inventarisatiegegevens en centraal geregistreerde kennis over effecten geeft snel inzicht in mogelijke problemen.
-
Verbind monitoring aan de ontheffing of vergunningverlening. Door deze te verwerken, draagt men bij tot actuele effectenbeoordeling en registratie ervan. Het is onnodig de kosten alleen op de initiatiefnemer te leggen.
-
Kwantificering van soorten kan in de praktijk leiden tot een absoluut hard criterium. Bedacht dient te worden dat kwantificering een hulpmiddel is om ter beoordelen of de soort in stand kan blijven, en geen eis.
-
In het stappenschema “buiten aan het werk” (een grove vertaling van het Vrijstellingsbesluit) is geen differentiatie naar de effecten van de activiteiten en daarmee dus ook niet naar de te overtreden verboden (artikel 8 t/m 12). Dit gebeurt in het Besluit Vrijstelling echter wel.
-
Het sec toepassen van dit schema leidt tot verwarring en inconsistentie; zowel voor wat betreft toepassing als de handhaafbaarheid van regelgeving resp. voorlichting vanuit het Ministerie van LNV.. Het gaat zowel om inhoudelijke toepassing van begrippen als `zorgplicht” als “zorgvuldig handelen” en de reikwijdte van de toepasbaarheid van gedragscodes.
-
Voor de ruimtelijke ontwikkeling en ruimtelijke inrichting voorziet het Besluit Vrijstelling in een algehele vrijstelling in combinatie met gedragscode en de mogelijkheid van ontheffing. Gezien de zeer ruime definitie van ‘ ruimtelijke inrichting’ en’ ruimtelijke ontwikkeling’, kunnen hier zeker wel economische en sociale belangen spelen. Dit kan niet als richtlijnconform worden opgevat.
-
Er moet in de Handleiding Ontheffingen, die wordt/is opgesteld (?) duidelijkheid worden verschaft over de werking van het Besluit Vrijstelling. Er moet gedifferentieerd worden naar de te overtreden beschermde verboden. Er dient een zuiver onderscheid te worden gemaakt tussen “economische belangen” en “ruimtelijke inrichting” en ”ruimtelijke ontwikkeling”.
Gedragscodes. Het Besluit Vrijstelling heeft in artikel 16b de mogelijkheid van een gedragscode geïntroduceerd. Indien men aantoonbaar overeenkomstig een goedgekeurde gedragscode werkt, geldt voor bepaalde soortengroepen, bij bepaalde belangen, een algehele vrijstelling van de beschermende verboden art.8/12 Ffwet. Zonder deze gedragscode is vrijstelling niet van toepassing en moet een ontheffing worden aangevraagd. Conclusie ten aanzien van gedragscodes:
7
-
Nu het opstellen van gedragscodes aan iedereen is overgelaten ontstaat een oerwoud aan gedragscodes. Dit leidt, voor burger en overheid. tot verzwaring van werkzaamheden. Daarnaast is het de vraag of het aantoonbaar handelen overeenkomstig de gedragscode, niet zwaarder is dan het telkenmale aanvragen ontheffingen. Dat geldt ook voor d e controle en de handhaving ervan. Nu de minister heeft aangegeven dat een goedgekeurde gedragscode ook door anderen mag worden gebruikt. als het gaat om soortgelijk werk, zal er discussie ontstaan of het inderdaad om soortgelijk werk gaat als men andermans gedragscode gebruikt. en men terecht die code gebruikt. Dit komt pas aan het licht bij controle in het veld. Bovendien is dat oordeel aan de beoordelaars en handhavers. Controleurs en handhavers krijgen en veelheid aan gedragscodes met daarbij horende administratie over zich heen al dan niet in combinatie met een ontheffing. Er dient snel een evaluatie te worden uitgevoerd over de werking van deze codes in het algemeen in de praktijk vanuit de verschillende invalshoeken en betrokken actoren. Centraal hoort daarbij te staan of deze werkwijze met codes niet strijdig is met de Flora-en Faunawet. Handhaven. Ook zeer belangrijk is toezicht of aan de verdere verplichtingen van effectbepaling, monitoring, het gebruik en de registratie ervan is voldaan. Stelt daarbij de overheid dezelfde eisen aan haar organen en ZBO’s als aan de particuliere ondernemer? De Woudreus heeft sterke redenen hieraan te twijfelen. Immers, helaas valt op te merken, dat het Rijk, provincie en gemeente , meer dan eens onzorgvuldig omgaan met hun taak tot handhaving. Voorbeelden zijn die van bijvoorbeeld Staatbosbeheer die zonder ontheffing, zonder dat sprake was van dringende noodzaak, zonder de maatregelen die nodig zijn om te compenseren dan wel de schade te beperken, de beschermde soort , waaronder onder meer de watervleermuis, kamsalamander, en zwarte specht (standvogel) blijvend verstoren dan wel diens habitat vernietigen. Tenslotte: Een herijking van de wet lijkt enerzijds gelet op de moeizame wijze van totstandkoming, evenwel onaantrekkelijk, anderzijds lijken de Ffwet en de daarop gebaseerde regelgeving en het Vrijstellingsbesluit van uit wetgevingsoptiek onhoudbaar. De bureaucratische lasten zijn onevenredig hoog en de resultaten zijn beperkt.18
Literatuur: V. Ampt- Riksen, Natuurwetgeving in de praktijk, Wageningen: 2007. H.E.Woldendorp ,Teksten en toelichting Wetgeving natuurbescherming, de Haag: SDU 2006-2007. M.E.A.Broekmeyer, F.G.W.A. Ottburg en F.H. Kistenkas ; Flora en Faunawet, toepassing van artikel 75 in de praktijk, Wageningen: Alterra 2003.
Westerveld, oktober 2007 18
Aldus schrijvers noot 10
8
