Emissiehandel. Mogelijkheden bij beleidstekorten. Directoraat-Generaal Milieu Directie Strategie en Bestuur Economie en Technologie

Directoraat-Generaal Milieu Directie Strategie en Bestuur Economie en Technologie Rijnstraat 8 Postbus 30945

Emissiehandel Mogelijkheden bij beleidstekorten

2500 GX Den Haag Interne postcode 660

Telefoon 070 3395187 Fax 070 3391291 www.vrom.nl

November 2004

1

Samenvatting en conclusies

3

2

Inleiding en achtergrond

5

2.1

Doel en inhoud

5

3

Overzicht onderwerpen

7

3.1 3.2 3.3

Eerste inventarisatie onderwerpen Suggesties van Samsom Eindselectie van onderwerpen

4

Korte toelichting emissiehandel

4.1 4.2 4.3

Emissiehandel Producentenverantwoordelijkheid Buitenlandse ervaringen

5

Uitwerking onderwerpen

5.1 5.1.1 5.2 5.2.1 5.2.2 5.2.3

De beleidstekorten Externe veiligheid Andere onderwerpen Groene stroom Biobrandstoffen Bodemsanering

7 9 10

11 11 12 13

15 15 15 16 16 16 17

Bijlage 1 Suggesties van de heer D. Samsom

18

Bijlage 2 Voorbeeld: bodemsanering

20

Ministerie van VROM November 2004 Em issiehandelproducentenverantwoordelijkheid

Pagina 2/26

1

Samenvatting en conclusies

In de Nota Vaste waarden, nieuwe vormen is de noodzaak aangegeven om te zoeken naar alternatieve instrumenten. Daarnaast wordt ook de eigen verantwoordelijkheid van maatschappelijke actoren genoemd. Internaliseren van milieukosten is dan een vaak genoemde optie, die op vele manieren nadere invulling kan krijgen. Een van de invullingen is de invoering van verhandelbare emissierechten. Het voornaamste belang hiervan is het bereiken van het doel op een kostenefficiënte wijze. Daarnaast betrekt het alle emittenten bij de oplossing van een probleem en geeft het instrument een continue prikkel aan technologische ontwikkeling en innovatie. De conclusie uit de brief naar de Tweede Kamer over Verhandelbare emissies uit 1999 luidde: het instrument verhandelbare emissierechten is geen wondermiddel en kan ook niet voor alle problemen worden ingezet. Deze conclusie is nog steeds geldig. Sindsdien zijn wel stappen gezet om de beschikbare mogelijkheden te kunnen benutten. Wat betreft de mogelijkheden voor het instrument emissiehandel zijn er verschillende sporen te onderscheiden: Allereerst wordt er vanaf 2005 gestart met een systeem van emissiehandel voor CO2 en NOx. Emissiehandel is een relatief nieuw instrument en er is nog weinig ervaring opgedaan. In de komende jaren zal meer duidelijkheid ontstaan over de voor- en nadelen van het instrument. Een tweede spoor betreft de beleidsvoorstellen voor SO2 en CO2 voor de doelgroep Verkeer. Voor SO2 is in de nota “Erop of eronder”, emissiehandel genoemd als reserve-optie. Wat de doelgroep Verkeer betreft, heeft het kabinet in de Beleidsnota Verkeersemissies aangekondigd dat in samenwerking met de EU de mogelijkheden zullen worden onderzocht naar de toevoeging van het verkeer als doelgroep aan het Europese CO2-emissiehandelssysteem. Dit heeft betrekking op de post-Kyoto periode. Een derde spoor wordt nader uitgewerkt in deze nota. In deze nota wordt aangegeven of bij beleidstekorten het instrument emissiehandel een rol kan spelen. Het gaat om huidige beleidstekorten die op nationaal niveau kunnen worden aangepakt. Dit is de randvoorwaarde van deze nota. Concreet wordt op dit moment de mogelijkheid van emissiehandel onderzocht voor Externe Veiligheid. Hierover zal in 2005 worden gerapporteerd. De keuze in deze nota om de mogelijke inzet van emissiehandel alleen te beschouwen binnen een aantal randvoorwaarden, heeft als consequentie dat de resultaten geen inzicht geven in alle theoretische mogelijkheden van de toepassing van emissiehandel. Om toch een bredere invulling te geven aan de mogelijkheden van emissiehandel is aan de nota een drietal terreinen toegevoegd, die niet tot de beleidstekorten kunnen worden gerekend, maar waar verhandelbaarheid een mogelijke weg is die kan worden ingeslagen mocht blijken dat op langere termijn problemen ontstaan. Ministerie van VROM November 2004 Em issiehandel

Pagina 3/26

Het betreft de volgende onderwerpen: Voor groene stroom zal in 2005 een evaluatie worden uitgevoerd. De minister van EZ heeft aangegeven dat bij achterblijven op de doelstelling de invoering van een verplichting mede zal worden onderzocht. Zoals gezegd is een verplichting op zichzelf geen verhandelbaarheid. Wel is de stap naar verhandelbaarheid, indien de baten van handel groter zijn dan de lasten, een overweging. Dezelfde mogelijkheid geldt op de langere termijn voor biobrandstoffen. Vooralsnog is daar een verplichting niet mogelijk, noch voor de producenten, noch voor de pomphouders. Ook emissiehandel is daarom niet mogelijk. Op termijn zal echter een systeem van certificering noodzakelijk zijn om de garantie te verkrijgen dat de doelstelling voor de biobrandstoffen wordt behaald. Certificering kan, conform de situatie bij groene stroom een reden zijn voor de EC om het stellen van een verplichting toe te staan. Een volgende stap zou dan verhandelbaarheid kunnen zijn. Hier moet wel telkens voor ogen worden gehouden of de voordelen de kosten overstijgen (dus: zijn er grote kostenverschillen voor de deelnemers, zijn er wel voldoende deelnemers) Bodemsanering. In bijlage 2 is een voorbeeld uitgewerkt van een systeem van emissiehandel bij bodemsanering. Zoals vermeld zijn er nog diverse knelpunten. Toch biedt het voldoende aanknopingspunten om de mogelijkheden nader te gaan onderzoeken. Tot slot: door de heer Samsom is bij de laatste begrotingsbehandeling de koppeling gemaakt tussen emissiehandel en het instrument producentenverantwoordelijkheid. In deze nota wordt daarom kort ingegaan op producentenverantwoordelijkheid en wordt tevens de verantwoordelijkheid van de consument kort aangestipt. Hierbij wordt duidelijk dat door de introductie van marktwerking het mogelijk is om weer andere prikkels in te bouwen, zie de voorbeelden van “Trees for travel” en de “VISA GreenCard”.

Ministerie van VROM November 2004 Em issiehandel

Pagina 4/26

2

Inleiding en achtergrond

In de Nota Vaste waarden, nieuwe vormen heeft het kabinet aangegeven dat voor bepaalde onderwerpen aanpassing van het milieubeleid nodig is. Belangrijke reden hiervoor is het ontbreken van substantiële financiële middelen. In de nota worden twee alternatieven genoemd. De eerste is het internaliseren van milieukosten en verdere vergroening. Voor deze instrumenten geldt dat de maatschappelijke actoren rekening gaan houden met de schadelijke en ongewenste neveneffecten van hun handelen op mens en milieu. Als tweede wordt genoemd het bevorderen van eigen verantwoordelijkheid van bedrijven en instellingen. Dit kan worden bewerkstelligd door het zojuist genoemde internaliseren en door nieuwe vormen van maatschappelijke contracten. Een van de concrete invullingen die goed aansluit bij het bovengenoemde, is de invoering van verhandelbare emissierechten. Dit is een relatief nieuw instrument, dat vanaf 2005 voor CO2 (Europees systeem) en NOx (nationaal systeem) wordt ingezet. Het voordeel van verhandelbare emissierechten is dat marktpartijen vrij zijn in hun handelingen binnen de gestelde randvoorwaarden. Daarvoor kunnen zij zich meer richten op oplossingen en minder op formele regels. Verhandelbare emissierechten zijn alleen mogelijk in combinatie met het toekennen van (een afrekenbare) verantwoordelijkheid, omgekeerd kan verantwoordelijkheid wel worden ingevoerd zonder emissiehandel. Een voorbeeld hiervan is de terugname verplichting autobanden. De heer D. Samsom (PvdA) heeft bij de begrotingsbehandeling 2004 ook de koppeling gemaakt tussen enerzijds verhandelbare emissierechten en anderzijds (producenten)verantwoordelijkheid. Hij heeft een lijstje met voorbeelden opgesteld waar de combinatie van beide instrumenten zouden kunnen worden toegepast (zie bijlage 1). Deze nota is de uitwerking van de toezegging om te bezien waar en of de inzet van verhandelbare emissierechten een zinvolle optie voor het milieubeleid kan zijn. Bijgevoegd is ook bij wijze van voorbeeld een uitwerking van een systeem van emissiehandel bij bodemsanering (zie bijlage 2). Het gaat hier expliciet om een voorbeeld en niet om een voorstel.

2.1

Doel en inhoud

Het doel van deze nota is het verkrijgen van inzicht waar emissiehandel kan bijdragen aan het oplossen van de beleidstekorten in het milieubeleid. Voorop staat dat de implementatie van emissiehandel of producentenverantwoordelijkheid geen doel op zich is. Om die reden ligt de focus voor de mogelijkheden op de huidige beleidstekorten. Hierbij is expliciet rekening gehouden met de laatste stand van zaken met betrekking tot beleidsvoornemens.


Pagina 5/26

Een tweede afbakening betreft het niveau waarop gezocht moet worden naar oplossingen: zoals ook in vaste waarden, nieuwe vormen is aangegeven wordt gestreefd naar een Europese oplossing indien dat meer efficiënt is. Deze nota gaat in op de terreinen die binnen de nationale regelgeving liggen en niet Europees zijn ingekaderd. De nota is als volgt opgebouwd: In hoofdstuk 3 wordt ingegaan op de manier waarop de relevante onderwerpen geïnventariseerd zijn. Hoofdstuk 4 gaat kort in op de beide genoemde instrumenten: emissiehandel en producentenverantwoordelijkheid en geeft een overzicht van de buitenlandse ervaringen met de genoemde instrumenten. Hoofdstuk 5 gaat in op de mogelijkheden voor emissiehandel. Hier wordt ook kort aandacht besteed aan enkele terreinen die buiten de in H3 geselecteerde inventarisatie liggen. Bij dit hoofdstuk wordt tevens verder verwezen naar bijlage 2. Bijlage 2 bevat ter illustratie een nader uitgewerkt voorbeeld van een mogelijk systeem van emissiehandel bij bodemsanering.


Pagina 6/26

3

Overzicht onderwerpen

De onderwerpen voor deze nota moeten worden gezocht in de beleidstekorten. Dat betekent dat met de huidige aanpak het nog steeds moeilijk is/zal zijn om de afgesproken doelstellingen te realiseren. Aan de hand van de meest recente Milieubalans van het RIVM (Milieubalans 2004) is een eerste inventarisatie gemaakt van deze beleidstekorten (paragraaf 3.1). Vervolgens is binnen deze inventarisatie bekeken of en in hoeverre de oplossingen voor deze milieuproblemen gezocht moeten worden op nationaal niveau (paragraaf 3.2). Tot slot is nagegaan in hoeverre de vorig jaar door de heer Samsom genoemde onderwerpen zijn gedekt door de tabel (paragraaf 3.3).

3.1

Eerste inventarisatie onderwerpen

In onderstaande tabel is een overzicht opgenomen van de beleidstekorten zoals die zijn te vinden in de Milieubalans 2004. Voor de selectie van de onderwerpen is een drietal randvoorwaarden toegevoegd: er moet sprake zijn van een beleidstekort het onderwerp moet binnen de nationale regelgeving liggen het beleidstekort moet (grotendeels/mede) binnen de verantwoordelijkheid van VROM liggen Deze randvoorwaarden zijn meegenomen in de tabel. Wat betreft de uitwerking van het beleidstekort is gekeken naar drie elementen: 1. Allereerst is door het RIVM voor wat betreft de beleidstekorten een onderscheid gemaakt naar twee categorieën: “onzeker of nog niet te bepalen of de doelstelling wordt gehaald” en “doelen worden naar verwachting niet gehaald met vastgesteld beleid” Voor deze nota wordt de aandacht gericht op de laatste categorie omdat onzekerheid of onduidelijkheid onvoldoende aanleiding zijn om nu al alternatief instrumentarium te bedenken. 2. Vervolgens is de kabinetsreactie op de Milieubalans 2004 meegenomen: is het kabinet het eens met de analyse van het RIVM? 3. Daarnaast is gekeken of er zich na de publicatie van de Milieubalans 2004 relevante ontwikkelingen hebben voorgedaan die (mede) zullen bijdragen aan het oplossen van het beleidstekort. Vervolgens zijn nog twee kolommen weergegeven voor de andere randvoorwaarden. Niet alle kolommen zijn ingevuld. Dit geldt met name voor de onderwerpen die vanwege de randvoorwaarden wegvielen.


Pagina 7/26

Tabel 1: Beleidstekorten zoals opgenomen in de Milieubalans 2004 Thema

Kwalificatie Kabinetsreactie ? Recente MB ontwikkelingen

Klimaat: Buitenlandse CO2reductiedoelstelling Energie-efficiënte Emissies NOx , SO2 en VOS Depositie N/zuur op natuur

Onzeker

Nee

Onzeker Niet Onzeker

Nee -

Luchtkwaliteit

Niet

-

Nutriëntenverlies landbouw Nitraat in grondwater Gewasbeschermingsmiddelen Oppervlaktewaterkwaliteit Biologische landbouw

Onzeker Niet Onzeker

Ja Ja -

Niet Niet

-

Geluid

Niet

-

Nota Verkeersemissies

Oplossing op nationaal niveau Ja

VROMbeleid

Ja

Nee Ja Ja

Nee, Europese normen

Ja

Ja

Ja Nee Nee

Nota Biologische Landbouw MIG, Nota verkeersemissies, Nota Ruimte en Nota Mobiliteit

Nee Nee Nee, met name Europese normen Ja Ja

Ja/Nee

Externe veiligheid Niet Ja Bodemsanering Niet Nee Ja Toelichting bij de tabel: Kabinetsreactie: Nee = niet eens met kwalificatie beleidstekort, Ja = wel eens met kwalificatie, “-“ = niet genoemd in kabinetsreactie Voor twee onderwerpen (luchtkwaliteit en geluid) volgt hieronder een korte toelichting. Luchtkwaliteit

De normen voor luchtkwaliteit zijn vastgelegd in de EU-richtlijnen voor luchtkwaliteit. Voor het behalen van concentratiedoelstellingen is geen verdere verdeling gemaakt naar doelgroepen. Wel is vastgesteld dat de luchtkwaliteitsproblemen voor een zeer groot deel aan verkeer kan worden toegeschreven. Zowel de normen voor concentratie van NO2 in 2010 als de normen voor de concentratie van PM10 in 2005 zullen niet worden gehaald. Het kabinet pleit in Brussel voor uitstel van de NO2-norm tot 2015, en voor herziening van de norm voor fijn stof. Daarnaast is een aanvullend pakket van maatregelen gepresenteerd om te kunnen voldoen aan de doelstelling op dat latere tijdstip. De vraag is of emissiehandel op nationaal niveau het geëigende instrument kan zijn. De oplossingsrichting voor luchtkwaliteit ligt voornamelijk in de aanscherping van de emissienormen van het verkeer (bronbeleid). Deze emissienormen worden op Europees niveau vastgesteld. Een andere maatregel is bijv. snelheidsverlaging op bepaalde trajecten. Daarnaast kan worden vastgesteld dat de problematiek van luchtkwaliteit (voornamelijk) een lokaal probleem is, waarbij er geen sprake kan zijn van uitruil met verbeteringen op andere (niet problematische) locaties. Het voldoet daarmee niet aan een van de beleidsmatige criteria voor emissiehandel, namelijk dat het (betrekkelijk) irrelevant moet zijn waar de emissiereductie plaats heeft.


Pagina 8/26

Geluid door wegen railverkeer

In de Milieubalans 2004 wordt vermeld dat de doelstellingen op het gebied van name van wegen railverkeer voor 2010 zullen niet worden gehaald, ze gelden nu als een inspanningsverplichting. Dit is, vergelijkbaar als bij bodemsanering, vastgelegd in de nota vaste waarden nieuwe vormen. In de recent uitgebrachte Nota Ruimte en Nota Mobiliteit is aangekondigd dat tussen 2010 en 2020 geld beschikbaar is om de knelpunten aan te pakken. Verder is in de Nota Verkeersemissies een groot aantal maatregelen gepresenteerd. Voor zover het gaat om aanscherping van normen zal dit in Europees verbad worden aangepakt. De aanpak van geluid is verdeeld: VROM draagt zorg voor de uitvoering van de saneringsoperatie en V&W pakt bestaande situaties aan zodra er sprake is van een reconstructie (weg) of een spoorbaanwijziging. Voor nieuwe situaties geldt dat de preventieve werking van de regelgeving geen nieuwe knelpuntsituaties laat ontstaan. De vraag is ook hier of emissiehandel op nationaal niveau het geëigende instrument kan zijn. De oplossingsrichtingen voor geluidsoverlast richten zich in eerste instantie op het bronbeleid, zoals motoren, banden en asfalt. Hierbij speelt Europese aanpak een grote rol. Daarnaast kan worden vastgesteld dat ook geluidsoverlast een lokaal probleem is. Uit bovenstaande tabel blijft uiteindelijk één onderwerp over dat in deze nota verder moet worden uitgewerkt. Dit is Externe Veiligheid. Daarnaast is het onderwerp bodemsanering toegevoegd. Reden hiervoor is dat door de huidige inspanningen voor beleidsvernieuwing, de mogelijkheden voor de introductie van een systeem van emissiehandel bij bodemsanering op de achtergrond konden worden meegenomen. Dit heeft geleid tot een uitgewerkt voorbeeld dat is opgenomen in bijlage 2. Hierbij moet expliciet worden opgemerkt dat het dient als voorbeeld en dat er nog diverse knelpunten worden gesignaleerd.

3.2

Suggesties van Samsom

Zoals vermeld in het eerste hoofdstuk zijn er door de heer Samsom enkele voorbeelden genoemd, waar mogelijk de toepassing van het instrument verhandelbare emissierechten zinvol zou zijn. Bijlage 1 geeft een overzicht van deze voorbeelden. Voorzover de voorbeelden betrekking hebben op beleidstekorten zijn ze reeds in bovenstaande tabel aan de orde geweest. In deze nota zal kort worden ingegaan op drie van de voorbeelden. Voor twee voorbeelden (groene stroom en biobrandstoffen) is dat omdat er op de wat langere termijn zeker mogelijkheden zijn om emissiehandel te introduceren. Een nadere toelichting is opgenomen in hoofdstuk vijf. Daarnaast wordt hier kort aandacht besteed aan duurzaam bouwen. Hier is sprake van een beleidstekort dat echter niet als separaat onderwerp in de Milieubalans wordt behandeld. Er zal echter op dit onderwerp op zeer korte termijn naar de Tweede kamer worden gerapporteerd, waardoor het actueel is. Duurzaam bouwen

Duurzaam bouwen kent sinds medio 2002 drie speerpunten van beleid. Dit zijn 1. energiebesparing, 2. verantwoord materialengebruik en 3. gezondheid. Uit de omschrijving van de heer Samsom wordt duidelijk dat hier wordt gedoeld op het eerste speerpunt: energiebesparing in de gebouwde omgeving. Voor dit speerpunt is er naar verwachting een beleidstekort van ca. 1,3 Mton voor 2010. In november 2004, ongeveer gelijk met deze nota, zal de Tweede kamer nader worden geïnformeerd over de CO2-doelstelling voor 2010. De rol van een EPR kan hierin slechts beperkt zijn. Allereerst zal de EPR al per 2006 naar 0,8 worden verlaagd. Verder moet worden opgemerkt dat de EPR alleen van toepassing is voor nieuwbouw. Nieuwbouw vormt ongeveer 1% per jaar van de totale woningvoorraad. De grootste mogelijkheden voor Ministerie van VROM November 2004 Em issiehandel

Pagina 9/26

verdere besparing zitten in de bestaande woningvoorraad. Deze woningvoorraad is voor ongeveer de helft in handen van particulieren en moet dan ook worden gestimuleerd met een vrijwillige aanpak. De suggestie om procentueel een zeer lage EPR als verplichting op te leggen is in theorie zeker mogelijk. In omvang kan dit echter maar een kleine bijdrage leveren aan het beoogde doel. Daarnaast wordt verhoudingsgewijs met de aangekondigde verlaging van de EPR door het segment nieuwbouw voldoende bijgedragen aan de doelstelling. Het restant van de te behalen reductie zal behaald moeten worden uit de bestaande bouw. Conclusie: het voorstel voor een verdere verlaging van de EPR en deze verhandelbaar maken, zal niet leiden tot het behalen van de doelstelling, omdat er simpelweg te weinig potentieel is (alleen de nieuwbouwsector).

3.3

Eindselectie van onderwerpen

Samenvattend zullen in deze nota de volgende onderwerpen worden besproken: Externe Veiligheid, productie van groene stroom, biobrandstoffen en bodemsanering


Pagina 10/26

4

Korte toelichting emissiehandel

In dit hoofdstuk wordt kort aandacht besteed aan het instrument emissiehandel. Allereerst wordt een algemene omschrijving gegeven van het instrument emissiehandel. Daarnaast wordt ingegaan op (de relatie met) het instrument producentenverantwoordelijkheid. Tot slot worden de internationale ervaringen beschreven.

4.1

Emissiehandel

Voor een uitgebreide beschrijving van emissiehandel wordt verwezen naar de brief “Verhandelbare emissies als instrument in het milieubeleid”, die op 2 juni 1999 naar de Tweede Kamer is verzonden (Tweede Kamer, vergaderjaar 1998-1999, 26 578, nr. 1). Kort gezegd is emissiehandel een systeem waarbij een deelnemer een plafond aan zijn emissies krijgt opgelegd (vast of relatief). Indien de emissies boven dit plafond uitkomen kan de deelnemer of zelf emissiereducerende maatregelen treffen of emissierechten kopen van andere deelnemers die deze zelf niet nodig hebben. Er zijn twee typen systemen te onderscheiden: cap and trade-systemen (emissiehandel met een vast plafond) en baseline-credit/performance standard rate systemen (emissiehandel met een relatief plafond). Zoals bekend is het Europese CO2-emissiehandelssysteem gebaseerd op cap and trade en is het NOx -systeem gebaseerd op een relatief plafond. Het belang van het instrument ligt in drie elementen. Allereerst wordt door de werking van de markt de doelstelling op een kosteneffectieve wijze gehaald. Bovendien wordt de uitvoering van het milieubeleid beter gespreid over de emittenten dan bij regelgeving zonder meer; alle emittenten worden betrokken bij het probleem. Tot slot geeft het instrument een continue prikkel aan technologische ontwikkeling en innovatie. Voor deze nota is relevant de randvoorwaarden waaraan moet worden voldaan voor de toepassing van verhandelbare emissierechten. Dergelijke randvoorwaarden zijn op diverse plekken in de literatuur opgenomen en komen o.a. terug in hoofdstuk 5 en bijlage 2. Randvoorwaarden Er wordt bij de randvoorwaarden een onderverdeling gemaakt naar technische, economische, juridische en beleidsmatige randvoorwaarden. Technische randvoorwaarden •

er moeten op grond van milieuoverwegingen kwantitatieve doelstellingen kunnen worden gesteld en (niet te korte) termijnen waarop deze moeten worden gehaald;

•

de emissie moet kunnen worden geïdentificeerd als een verhandelbare eenheid, dit betekent dat een emissie eenduidig en meetbaar moet zijn;

•

de bronnen van de emissies moeten bekend zijn en de emissies moeten kunnen worden gemeten of anderszins vastgesteld kunnen worden (monitoring, rapportage en verificatie moeten adequaat zijn);


Pagina 11/26

•

er moet een markt voor de emissies kunnen ontstaan, respectievelijk handel kunnen plaatsvinden tussen de deelnemers aan het systeem, doordat er 1) voldoende deelnemers zijn, 2) voldoende (technische) maatregelen beschikbaar zijn en 3) er verschillen zijn in de kosteneffectiviteit van de mogelijke maatregelen en tot slot 4) moet er sprake zijn van schaarste Economische randvoorwaarden • •

toegang tot de markt: een voorziening voor toetreders op de markt het voorkómen dat het systeem kan worden misbruikt om concurrenten uit de markt te drukken.

• enig inzicht in de beschikbaarheid en kosten van de preventie- en bestrijdingsmaatregelen Juridische randvoorwaarden • •

de inpassing in de (bestaande) wetten rechtszekerheid voor de deelnemers

•

rechtsbescherming zoals van belanghebbende derden, handhaving en sancties

•

de legitimiteit van de instantie die de markt reguleert

Beleidsmatige aspecten De beleidsmatige aspecten worden hier iets ruimer toegelicht, het betreft feitelijk het goed kunnen inschatten van de (impliciete) consequenties die volgen uit de keuze van een instrument als emissiehandel. Het is goed om hiervan op voorhand bewust te zijn. De consequenties kunnen, afhankelijk van de context soms als voordeel en soms als nadeel worden ervaren. stabiele beleidsomgeving

Een systeem van emissiehandel geeft de deelnemers enerzijds de verantwoordelijkheid voor een doel en anderzijds de keuzevrijheid in de aanpak. Voor het maken van keuzes in de aanpak is het van belang dat de deelnemers voor een langere termijn weet hoe het overheidsbeleid er uit ziet. Er moet derhalve sprake zijn van een bestendig overheidsbeleid flexibiliteit

De flexibiliteit heeft betrekking op het behalen van het milieuresultaat, zowel qua locatie als qua tijd. Wat betreft de locatie: voor het behalen van het milieuresultaat moet het betrekkelijk irrelevant zijn bij welke emissiebron binnen het systeem maatregelen worden getroffen of rechten worden bijgekocht. Het systeem leidt tot average compliance op macroniveau. Dit aspect is dan ook van belang bij lokale problematiek: verslechtering van de “ergste” locaties ten gunste van al “goede” locaties is dan geen oplossing. Soms kunnen voorzieningen worden getroffen voor deze voor het milieu ongewenste handelstransacties, maar dat vergt extra aandacht. Flexibiliteit in de tijd is van belang voor de mogelijkheid tot banking. Banking draagt bij aan de kostenefficiëntie van het instrument. Indien echter voor bepaalde streefjaren vaste doelstellingen gelden, waarop wordt afgerekend, kan banking voor die jaren niet worden toegestaan. Dat zou immers kunnen leiden tot overschrijding (in dat jaar) van het plafond. gevolgen voor overheden

De introductie van een handelssysteem heeft invloed op de bestaande bevoegdheden en de verantwoordelijkheden van de verschillende overheden. draagvlak

Draagvlak is nodig om het instrument goed te kunnen benutten. Een systeem van emissiehandel verplicht de deelnemers om binnen het gestelde plafond te blijven. Het verplicht de deelnemers niet om deel te nemen aan de handel. En juist de handel maakt dat het grote voordeel van de kosteneffectiviteit tot uitdrukking kan komen.

4.2

Producentenverantwoordelijkheid

Een systeem van emissiehandel kenmerkt zich door de verplichting die aan de deelnemers wordt opgelegd. Deze verplichting bestaat eruit dat de deelnemers in het bezit moeten zijn van voldoende emissierechten om hun emissies te dekken. De deelnemer heeft daarbij de vrijheid om te kiezen tussen Ministerie van VROM November 2004 Em issiehandel

Pagina 12/26

aankoop van rechten of het treffen van maatregelen, maar blijft zelf verantwoordelijk voor zijn eigen emissies. Deze verantwoordelijkheid ligt bij emissiehandel doorgaans bij producenten. Het instrument producentenverantwoordelijkheid is echter geen onderdeel van emissiehandel, het is een eigen instrument, met eigen kenmerken en verschijningsvormen. Producentenverantwoordelijkheid is de (mede)verantwoordelijkheid van producenten en importeurs voor het beheer van hun producten in het afvalstadium. Een belangrijk verschil met veel andere instrumenten is dat producentenverantwoordelijkheid zich doorgaans richt op de milieukenmerken in de gehele productieketen in plaats van op één plek in de keten. Producentenverantwoordelijkheid kan op verschillende wijzen worden geïmplementeerd: bijv. via regelgeving, economische instrumenten en informatie-instrumenten (eco labeling). Bij implementatie via regelgeving moet gedacht worden aan (verplichte) terugname systemen voor producten of verpakkingen, verplichtingen tav hoeveelheden toegepaste (recycled) materiaal en productverboden. Bij implementatie via economische instrumenten moet gedacht worden aan statiegeldsystemen, verwijderingsbijdragen en bijv. een belasting op primaire materialen waardoor de input van secundaire materialen kan worden bevorderd. Producentenverantwoordelijkheid kan ook ontstaan zonder inmenging van beleid. Voorbeelden hiervan zijn “leasing”, hierbij behoudt de producent het eigendom van het product en heeft daarmee controle over de verdere levenscyclus van dat product. Een ander concept is gebaseerd op een “nieuwe economie”, waarbij er als het ware een overgang is van de verkoop van een product naar het aanbieden van diensten. In het Landelijk afvalbeheerplan (LAP) is als actie opgenomen dat in de planperiode onderzocht zal worden of introductie van producentenverantwoordelijkheid kan bijdragen aan een beter beheer van een aantal in het LAP genoemde afvalstromen. Daarbij wordt een afweging gemaakt van de voor- en de nadelen in termen van (milieu)baten (maatschappelijke) kosten en haalbaarheid. Het ligt in de bedoeling over de resultaten van dat onderzoek te rapporteren in de jaarlijkse voortgangsrapportage over het LAP. De verantwoordelijkheid van de consument

Naast producentenverantwoordelijkheid is de mogelijke rol van de consument ook interessant. De consument is tot nu toe geen verplichte deelnemer aan een systeem van emissiehandel. Wel kan bij het Europese systeem van CO2 -emissiehandel dat in 2005 van start gaat de consument emissierechten aankopen. Dit gebeurt dan op vrijwillige basis, zonder verplichting. Ook de andere instrumenten uit het Kyoto protocol (JI en CDM) maken het mogelijk om CO2 -credits te kopen. Overigens leidt deze mogelijkheid tot enkele interessante initiatieven. Het VROM departement neemt bijv. deel aan “trees for travel” om de vliegreizen van ambtenaren te compenseren en heeft onlangs ook een nieuwe creditcard (VISA GreenCard) voor frequente dienstreizigers die de CO2 -milieubelasting van de uitgaven compenseert. Compensatie kan daarbij plaatsvinden door aanplant van bossen of opkopen van emissierechten.

4.3

Buitenlandse ervaringen

Er is in de beschikbare literatuur gezocht naar buitenlandse relevante ervaringen op het gebied van verhandelbare emissierechten en producentenverantwoordelijkheid. Het overzicht geeft aan dat verhandelbare emissierechten en producentenverantwoordelijkheid in enkele landen worden toegepast, maar ook dat er tot nu toe weinig ervaring mee is opgedaan. In Tabel 2 staan deze instrumenten en er is aangegeven in hoeverre de ervaringen hiermee overdraagbaar zijn ten behoeve van de lijst van de beleidstekorten (laatste kolom). Verhandelbare emissierechten zijn vooral toegepast voor verzurende emissies uit grote stationaire bronnen. In enkele landen is het instrument gericht op alle bedrijven en sporadisch ook voor Ministerie van VROM November 2004 Em issiehandel

Pagina 13/26

autogebruikers. Dat laatste geldt alleen voor de zogenoemde ‘non-attainment areas’ in de V.S. met betrekking tot NOx en VOS. Het instrument producentenverantwoordelijkheid wordt voornamelijk gebruikt voor het inzamelen van afgedankte producten om de hoeveelheid afval te beperken. Alleen in San José in Californië is er statiegeld voor grondstoffen (constructie materialen). Er is weinig ervaring met verhandelbare emissierechten en producentenverantwoordelijkheid bij mobiele bronnen en bij huishoudens, behalve bij afval. Evenmin bestaat ervaring met lokale vraagstukken, zoals geluid en bodemsanering. Op enkele uitzonderingen na valt er weinig te leren uit de praktijk in andere landen. De ervaringen voor reductie van CO2 en NOx kunnen wel worden gebruikt, precies de terreinen waar Nederland per 2005 ook emissiehandel zal introduceren. De ervaringen zijn beter bruikbaar voor de onderwerpen die Samsom heeft genoemd, waarin stoffen en materialen prominent staan, maar op dat vlak zijn weinig beleidstekorten te vinden. Tabel 2 Ervaringen met verhandelbare emissierechten en producentenverantwoordelijkheid a. Verhandelbare emissies Instrument

Aspect

Gebied

Doelgroepen

Overdraag baar tbv tekort?

Acid Rain Mobile sources Trading for Lead MERCs RECLAIM OTC, NOx Budget Programme Cap, credit and trade Emission trading Emission trading

SO2 NOx , Stof Lood NOx,VOS SO2, NOx NOx,VOS SO2, NOx CO2 CO2

V.S. V.S. V.S. V.S. Californië N-O V.S. Canada U.K. Denmark

Elektriciteitscentrales Vrachtwagen motoren producent Brandstof producenten Autogebruikers in schone gebieden Bedrijven Bedrijven Elektriciteitscentrales Bedrijven Elektriciteitscentrales

+/+ +/+/+ +

b. Producentenverantwoordelijkheid Product Instrument Land

Dekking

Overdraag baar tbv tekort?

Verpakkingen Auto’s Wit en bruingoed Autobanden Bouw en sloop Huishoud chemie

Take-back Take-back Take-back Take-back Take-back Take-back

Alle verpakkingen Alle wrakken diverse apparaten Alle banden Onbrandbare fractie Olie, Batterijen, Verf

-

Bouwmateriaal Batterijen Huishoud. app. Afgewerkte olie Computers

Statiegeld Take back Statiegeld Take back Take back

Alle basismateriaal Alle batterijen koelkasten

+/-

Japan Japan, Nederland, Zweden Japan, Nederland, Zwitserland Zweden, Nederland, België, frankrijk Zweden Canada, Duitsland, Japan, Nederland Californië, San Jose Nederland Oostenrijk Canada (diverse staten) VS (diverse staten)


Pagina 14/26

5

Uitwerking onderwerpen

Dit hoofdstuk is verdeeld in twee delen. Allereerst wordt aandacht besteed aan Externe Veiligheid. Vervolgens wordt nog ingegaan op enkele andere onderwerpen, waarbij verhandelbare emissierechten op termijn mogelijk zijn. Het is nog te vroeg om daar nu een definitief oordeel over te geven, maar verdere uitwerking is aan te bevelen.

5.1

De beleidstekorten

Zoals uit tabel 1 in hoofdstuk 2 naar voren is gekomen, voldoet alleen externe veiligheid aan de voorwaarden om de mogelijkheden voor emissiehandel te bekijken. In onderstaande paragraaf wordt dit nader uitgewerkt. 5.1.1

Externe veiligheid

Korte achtergrond, doelstelling en beleid Voor externe veiligheid is in het NMP4 aangegeven dat nader onderzoek naar de mogelijkheden van internaliseren van externe effecten van externe veiligheid zou plaats moeten vinden. Letterlijke tekst (p170): “Het beleid voor externe veiligheid zal systematisch bekijken of het maatschappelijk nut van sommige activiteiten opweegt tegen de risico’s. Om de kosten en baten van activiteiten ook door te laten werken in beslissingen van marktpartijen, zouden de maatschappelijke kosten ook door moeten werken in de kosten van het gebruik van gevaarlijke stoffen. Veiliger vervoer van gevaarlijke stoffen brengt kosten voor maatregelen en indirect ruimtebeslag met zich mee. De wens is die kosten en dat indirecte ruimtebeslag inzichtelijk te maken. De vraag is vervolgens op welke wijze deze kosten en dat indirecte ruimtebeslag kunnen worden doorberekend. Eén van de mogelijkheden is om die kosten op specifieke vervoersstromen te verhalen. Ook kan een overheidsinterventie marktmechanismen zodanig beïnvloeden dat met alternatieve vervoerswijzen of met het vermijden van vervoer veiligheidswinst wordt behaald. Hiernaar zal onderzoek plaatsvinden. Dit onderzoek legt prioriteit bij de vervoersstromen van chloor, ammoniak en LPG, omdat hierbij de risico’s relatief het grootst zijn. Ook zullen de vaste installaties bij dit onderzoek worden betrokken. Bij het verhalen van maatschappelijke kosten zal de overheid rekening houden met de internationale regelgeving (het internaliseren van de maatschappelijke kosten van goederenvervoer is overigens een speerpunt in het witboek van de Europese Commissie).” Daarnaast wordt op p167 melding gemaakt van zeven uitgangspunten bij de ingezette beleidsvernieuwing voor het externe veiligheidsbeleid. Eén daarvan is: “de maatschappelijke kosten van gevaarlijke stoffen zullen zoveel mogelijk in het gebruik van die stoffen worden geïnternaliseerd”. De doelstelling voor externe veiligheid is dat uiterlijk in 2010 rond bestaande inrichtingen waar met gevaarlijke stoffen wordt gewerkt, geen woningen meer voorkomen op plaatsen waar de kans op overlijden -6 door ongevallen groter is dan één op een miljoen (10 ) per jaar. Risiconormering voor vervoer van gevaarlijke stoffen is nog niet wettelijk vastgelegd.


Pagina 15/26

In 2003 is onderzoek gestart naar de mogelijkheden van internalisering van externe kosten bij externe veiligheid, zowel voor inrichtingen waar gewerkt wordt met gevaarlijke stoffen als voor transport van gevaarlijke stoffen. Dit onderzoek zal naar verwachting begin 2005 worden afgerond. In het onderzoek komen (na een voorselectie) drie mogelijke instrumenten aan de orde voor het internaliseren van de externe effecten bij externe veiligheid. Eén daarvan is verhandelbaarheid. Er kan op dit moment niet worden vooruitgelopen op de bevindingen. Deze zullen tezijnertijd aan de Tweede Kamer worden toegestuurd.

5.2

Andere onderwerpen

Naar aanleiding van de door de heer Samsom genoemde onderwerpen blijven er twee onderwerpen over die enerzijds niet voldoen aan de voorwaarden om hier behandeld te worden, doch anderzijds mogelijk op de wat langere termijn mogelijkheden voor de introductie van verhandelbare emissierechten. 5.2.1

Groene stroom

Korte achtergrond, doelstelling en beleid De doelstelling voor groene stroom (9% opwekking in 2010) valt niet onder de verantwoordelijkheid van VROM, maar onder de verantwoordelijkheid van het ministerie van EZ. Door de Algemene Rekenkamer is in 2004 een rapport uitgebracht over het beleid in Nederland ten aanzien van het gebruik van groene stroom. Hierin wordt o.a. door de Algemene Rekenkamer opgemerkt dat het niet zeker is of de doelstelling voor groene stroom gehaald zal worden en dat de inzet van aanvullend beleid noodzakelijk zal zijn om aan de Europese Richtlijn te voldoen. In reactie hierop heeft de minister van EZ gemeld dat, op basis van een recente (2004) ECN rapportage, er vooralsnog van wordt uitgegaan dat de doelstelling wel gehaald zal worden. In 2005 zal de balans worden opgemaakt ten aanzien van het bereiken van de doelstelling. Afhankelijk daarvan wordt bepaald of aanvullende maatregelen nodig zijn. Mogelijkheden emissiehandel Zoals vermeld, wordt vooralsnog aangenomen dat de doelstelling van 9% opwekking van groene stroom in Nederland wordt gehaald. Dit betekent dat er geen aanleiding is om de mogelijkheden voor emissiehandel nu nader te bezien. Conclusie Vooralsnog is er geen aanleiding om ander of aanvullend instrumentarium in te zetten. In 2005 zal, zoals door de minister van EZ is aangekondigd, bezien worden of aanvullende maatregelen noodzakelijk zijn. Hierbij is ook expliciet de mogelijkheid van een verplichting genoemd. Een dergelijke verplichting is overigens al van kracht in enkele andere Europese landen. Een verplichting zou, indien de baten ervan opwegen tegen de extra kosten, aangevuld kunnen worden met de mogelijkheid om deze verplichting te verhandelen. Het is mogelijk zinvol om op het moment van het bekijken van een verplichting tevens te bekijken of verhandelbaarheid van de verplichting voor de betrokken bedrijven een goedkopere manier kan zijn om aan die verplichting te voldoen. Ik zal hier, indien dat van toepassing mocht blijken, tezijnertijd contact over opnemen met de minister van EZ. 5.2.2

Biobrandstoffen

Korte achtergrond, beleid en doelstelling De doelstelling voor Nederland voor het gebruik van biobrandstoffen, afgeleid uit een EU-Richtlijn, bedraagt 2% vanaf 2006. Op dit moment wordt onderzocht welke mogelijke instrumenten kunnen worden ingezet om deze doelstelling te bereiken, waarbij de nadruk ligt op stimulering via de brandstofaccijnzen. Er is binnen de EU geen meerderheid voor de aanpak dat de producenten een verplichting opgelegd krijgen om een bepaald percentage biobrandstoffen bij te mengen/te produceren. Daarnaast is het door de Richtlijn Kwaliteit Transportbrandstoffen niet mogelijk om aanvullende eisen te stellen aan de te verkopen transportbrandstoffen aan de pomp. Ook bij de pomphouders kan derhalve geen verplichting worden opgelegd. Ministerie van VROM November 2004 Em issiehandel

Pagina 16/26

Mogelijkheden emissiehandel Op dit moment wordt gewerkt aan beleid voor het behalen van de doelstelling. Vooralsnog wordt daarbij aangenomen dat Nederland er in zal slagen om de 2006 doelstelling te halen. Dat betekent dat er op dit moment geen aanleiding is om het instrument emissiehandel te bezien. Los daarvan kan echter worden opgemerkt dat de onmogelijkheid op dit moment om een verplichting op te leggen, zowel aan de producenten als aan de pomphouders, cruciaal is. Zonder een verplichting is emissiehandel niet mogelijk. Conclusie Op dit moment is er geen noodzaak, noch mogelijkheden voor het instrument emissiehandel. Voor de langere termijn zijn er wel mogelijkheden. Een eerste stap zal bestaan uit certificering. Certificering van biobrandstoffen wordt (op termijn) noodzakelijk geacht om de herkomst van biobrandstoffen te garanderen. De nadere invulling van certificering zal internationaal moeten worden afgestemd. Het bestaan van dergelijke certificaten zou gebruikt kunnen worden om een verplichting te implementeren. Dit moet zoals gezegd op EU-niveau worden goedgekeurd. Tot slot zou bij het invoeren van een verplichting bekeken kunnen worden in hoeverre verhandelbaarheid van de verplichting de producenten de mogelijkheid biedt om de doelstelling goedkoper te behalen 5.2.3

Bodemsanering

Voor het beleidsterrein bodemsanering wordt hier verder verwezen naar bijlage 2. In de bijlage is een uitgebreid voorbeeld opgenomen hoe verhandelbare emissierechten zou kunnen worden geïntroduceerd. Hier moet expliciet worden opgemerkt dat het geen beleidsvoorstel is. Het is een voorbeeld, waarbij nog diverse knelpunten worden gesignaleerd


Pagina 17/26

Bijlage 1 Suggesties van de heer D. Samsom

Mondiale, Europese, nationale en regionale luchtverontreiniging: CO2 en NOx . Dit is emissiehandel in zijn meest elementaire vorm. Vanuit de Europese Unie zijn hiervoor al vergaande voorstellen gemaakt. Omdat de locatie van de vervuiling bij CO2 niet en bij NOx nauwelijks gevolgen heeft voor de milieukwaliteit, is handel in vervuilende emissies een efficiënt systeem. Groene energie en schone brandstoffen: elke elektriciteitsleverancier moet een vast percentage (9% in 2010) duurzame energie leveren. Benzinemaatschappij moet een vast percentage van hun verkoop in de vorm van biobrandstoffen verkopen. Deze verplichting is onderling verhandelbaar. Doel wordt altijd gehaald, tegen de laagste kosten en de maximale flexibiliteit voor de producenten. Duurzaam bouwen: een bepaald percentage van alle nieuwe woningen moet voldoen aan een zeer scherpe energienorm. Deze verplichting wordt opgelegd aan projectontwikkelaars die dit vervolgens mogen verhandelen. Dit lokt innovatie uit, omdat slimme projectontwikkelaars nieuwe systemen kunnen verzinnen wat direct geld op kan leveren. Immers, minder innovatieve projectontwikkelaars worden gedwongen deze verplichtingen te kopen. Bouwstoffenbesluit/hergebruik van secundaire grondstoffen (AVI-slakken): ook dit ingewikkelde probleem kan worden aangepakt: een gecombineerde verplichting op het gebruik van secundaire grondstoffen met een grens aan de ‘uitloging’ (de mate van vervuiling) van deze stoffen. Zo wordt hergebruik verhandelbaar, maar wordt tegelijkertijd een prikkel uitgedeeld voor het ‘opschonen’ van secundaire bouwstoffen. Het gehele (en zeer ingewikkelde) bouwstoffenbesluit kan hiermee verdwijnen. Afgedankte autobanden/tuinfolie/verpakkingsafval en andere hardnekkige afvalstromen: hier geldt dat de producenten / importeurs de verplichting krijgen om hun aandeel in de afvalstroom terug te nemen. Deze verplichting is onderling verhandelbaar. Gezien de concurrentie hebben alle producenten een prikkel om te controleren dat de concurrent niet onder de verplichting uitkomt. Dit lokt innovatie uit op het gebied van afvalpreventie en afvalverwerking. De kosten kunnen worden doorberekend worden aan de consument. Luchtverontreiniging: Auto’s dienen steeds schoner te worden; normering wordt aangescherpt en vervuilingsrechten verhandelbaar. Deze verplichting wordt opgelegd aan de autoverkopers. Als zij vervuilende auto’s willen verkopen, dan zullen ze vervuilingsrechten moeten verkopen. Verkopers van ‘schone’ auto’s zullen geld kunnen ontvangen. Een goede prikkel voor de ontwikkeling en verkoop van ‘schone’ auto’s. Geluid: dit is lastiger omdat het plaatsgebonden is en er bij geluidsproblemen diverse en zeer veel veroorzakers zijn. Daarom maken we de lokale overheden probleemeigenaar en maken we de saneringsdoelstelling verhandelbaar. Als volgt: stel er zijn in Nederland 100.000 geluidsbelaste woningen die niet voldoen aan het basisbeschermingsniveau (bijv. 60 dbA). De doelstelling is bijv. 10.000 geluidsbelaste woningen in 2010. Geluidsrechten worden dus steeds schaarser gemaakt, tot uiteindelijk 10.000 in 2010. Gemeenten die geen maatregelen nemen kunnen (steeds duurder wordende) geluidsrechten kopen van anderen die wél doortastende maatregelen willen nemen (snelheidsreductie op wegen). Daarmee krijgt geluidsoverlast de prijs die het verdient en die nodig is om het probleem te bestrijden. Ministerie van VROM November 2004 Em issiehandel

Pagina 18/26

Bodemsanering: idem aan geluid. Ook hier geldt een saneringsdoelstelling die verhandelbaar gemaakt kan worden. Nu 50.000 ha vervuild. In 2015 moet dit 10.000 ha zijn. Bodemvervuilingsrechten worden langzaam teruggeschroefd. Locaties met de laagste kosten of de hoogste opbrengsten na sanering worden het eerste aangepakt.


Pagina 19/26

Bijlage 2 Voorbeeld: bodemsanering

In deze bijlage wordt bezien, bij wijze van voorbeeld, of en op welke wijze verhandelbare emissierechten kunnen worden toegepast op het beleidsterrein bodemsanering. Voor bodemsanering geldt dat, aangenomen dat de beschikbaarheid van de financiële middelen blijft zoals nu is afgesproken, de doelstelling voor 2030 gerealiseerd zal worden. Er is derhalve geen noodzaak tot aanpassing van de huidige beleidslijn. Los daarvan kan het zinvol zijn om te bezien of er een optimalisatieslag behaald kan worden. Onderstaand voorbeeld is een eerste aanzet daartoe. Om te komen tot een antwoord worden de volgende zaken achtereenvolgens behandeld: Een aantal beleidsproblemen bij bodemsanering Op welke wijze kan verhandelbaarheid worden ingevoerd, past bodemsanering binnen de randvoorwaarden van verhandelbaarheid Confrontatie van probleem met het instrument Conclusies Een aantal beleidsproblemen bij bodemsanering Het bodemsaneringsbeleid wordt gekenmerkt door een grote opgave en weinig geld. Dit betekent dat de opgave over een zeer lange tijd wordt gespreid. Doel is om a. alle verontreiniging die reeds bij het huidige gebruik van de bodem een risico met zich brengt met spoed te saneren en b. per 2030 de overige momenteel verontreinigde bodems geschikt te hebben voor het gewenste gebruik. Afgaande op de momenteel beschikbare overheidsmiddelen en de geschatte omvang van de werkvoorraad, zal grofweg 75% van de kosten door andere partijen moeten worden gedragen. Een aantal aspecten binnen het bodemsaneringsbeleid belemmeren het tempo van en de prioritering binnen de bodemsaneringsoperatie. Bijvoorbeeld: 1. Allereerst is er in de afgelopen periode herhaaldelijk bezuinigd op de jaarlijkse budgetten voor bodemsanering. Aangezien de omvang van de verontreiniging niet is teruggelopen - het betreft immers allemaal reeds in het verleden vastgestelde vervuiling - betekent dit dat de termijn waarover de sanering zich zal uitspreiden langer is geworden (van 2023 naar 2030). 2. Sinds de Beleidsvernieuwing Bodemsanering, aan het eind van de jaren ’90, wordt in de bodemsaneringsoperatie zoveel mogelijk aansluiting gezocht bij ‘maatschappelijke dynamiek’ (stedelijke vernieuwing, verplaatsing of uitbreiding van bedrijven). Een bodemsaneringsoperatie met een eigen dynamiek zou immers onnodig belastend kunnen zijn voor de actoren die een groot deel van de kosten moeten dragen. Alleen door zoveel mogelijk ‘aan te haken’ bij reeds bestaande initiatieven zou in de financiering van de bodemsaneringsoperatie ‘een multiplier van 4’ (tegenover Ministerie van VROM November 2004 Em issiehandel

Pagina 20/26

3.

4.

iedere euro van de overheid staan er drie uit de markt) te realiseren zijn. Dit streven naar een multiplier die, indien niet vier, toch zo hoog mogelijk is, kan op gespannen voet staan met de gewenste prioritering binnen de bodemsaneringsoperatie. Er is immers geen sterke relatie tussen spoedeisendheid van een sanering en de mogelijkheid om voor die sanering medefinanciering ‘uit de markt’ te krijgen. Voor veel niet-spoedeisende saneringen geldt bovendien dat er vóór 2030 geen dynamiek zal zijn waarbij de evt. sanering zou kunnen aansluiten. In bepaalde industrierijke gebieden is de handhaving ten aanzien van uit te voeren saneringen in verband met bedrijfsbelangen niet eenvoudig. Afgezien van het financiële voordeel van uitstel als zodanig betreft dit bijvoorbeeld ook het belang van het niet eerder dan na volledige afschrijving stilleggen van installaties. Voor het in die omstandigheden verleende uitstel betalen de desbetreffende bedrijven geen compensatie. Voor grondwaterverontreinigingen, waarbij niet tegen redelijke saneringskosten een ‘stabiele eindsituatie’ kan worden gerealiseerd, wordt onder het huidige beleid voor een aanpak gekozen die grotendeels neerkomt op monitoring van de vlek en weinig kosten (‘trede 4’). Dit gaat in ieder geval in tegen de gedachte de vervuiler betaalt en ook tegen de gedachte dat degene die een probleem heeft degene is die bijdraagt aan een oplossing. Er ontstaat als het ware een dubbel nadeel: het stuk grond is voor vele toepassingen verloren en bovendien hoeft de eigenaar geen middelen in te zetten om dit elders te compenseren. Daarom was de idee ontstaan dat die eigenaar toch zou kunnen worden aangesproken op zijn verantwoordelijkheid en bijv. via storting van een bedrag in een fonds bijdraagt aan het geheel van de maatschappelijk gewenste sanering. Dit komt ove reen met de suggestie van meer producentenverantwoordelijkheid geven aan vervuilers.

Bodemsanering en verhandelbaarheid? Voor de invoering van verhandelbaarheid moet het beleidsprobleem voldoen aan diverse randvoorwaarden. Technische criteria: meetbaarheid van de emissies (i.c. bodemvervuiling) kwantitatieve doelstelling overdraagbaarheid van de uit te geven rechten (en aansprakelijkheden) schaarste kostenverschillen tussen de deelnemers omvang en samenstelling van de markt beleidsmatige criteria draagvlak uitvoerbaarheid (o.a. handhaving) stabiele beleidsomgeving (rechtszekerheid gedurende 25 jaar) Uitwerking van de criteria: meetbaarheid van de ‘emissies’ De aard van de verontreiniging bij bodemvervuiling is divers. Er is zowel verschil in de soort verontreiniging als in de ernst ervan. Ten behoeve van een betere meetbaarheid van de geleverde prestaties bij bodemsanering is, in het kader van de verantwoording van de bestedingen voor de uitvoering van de meerjarenprogramma’s bodemsanering van de 41 bevoegde overheden, sinds kort de zogenaamde bpe, 2 de bodemprestatie-eenheid ingevoerd. Hierin zijn de gewogen gegevens opgenomen van m gereinigd 3 3 bodemoppervlak, m gereinigde grond en m schoongehouden/gemaakte grondwater. Een bpe is in de huidige context een eenheid van schoongemaakte bodem. Het is echter de vraag of de bpe in de huidige definitie een goede maat is voor de (verwijderde) verontreiniging. Verschillen kunnen o.a. ontstaan door: Ministerie van VROM November 2004 Em issiehandel

Pagina 21/26

-

-

de bpe is onafhankelijk van de mate van sanering, ofwel: als er tot gebruik “wonen” wordt gesaneerd komt er een zelfde aantal bpe’s uit als in het geval van sanering tot gebruik “bedrijfsterrein”; in de bpe is geen maatstaf opgenomen van de maatschappelijk gewenste volgorde (bijv. of de verontreiniging reeds nu een gevaar vormt, of ‘slechts’ bij gewijzigd gebruik van het terrein); een bpe kan in de huidige omstandigheden pas achteraf definitief worden vastgesteld, er is bij voorcalculatie van de meerjarenprogramma’s wel een raming maar de uiteindelijke hoeveelheid kan daar (positief of negatief) van afwijken.

De vraag die moet worden beantwoord is of de bovengenoemde verschillen relevant zijn voor het gewenste bodemsaneringsbeleid, ofwel is het gewenst dat uitruil kan plaatshebben tussen locaties voor wonen en locaties voor bouwen, uitruil van niet-urgente situaties met urgente situaties en uitruil tussen locaties waarvan de maatschappelijke gewenste volgorde omgekeerd is. Beleidsmatig is het noodzakelijk dat de bpe voor deze verschillen wordt aangepast, dusdanig dat in het handelssysteem rekening wordt gehouden met de genoemde aspecten. Een systeem van emissiehandel leidt er immers toe dat de goedkoopste saneringen (per bpe) het eerst zullen worden uitgevoerd. De conclusie vooralsnog is dat een bpe wel de potentie heeft om verder uit te groeien, het is echter nu nog onvoldoende duidelijk of alle beleidsmatig gewenste aspecten er wel in kunnen worden verwerkt. Zoals bij de beleidscontext al was beschreven, is de doelstelling het saneren van alle terreinen met een verontreiniging die a. op dit moment, bij het huidige gebruik, een risico vormt voor mens en milieu en b. weliswaar niet nu een risico vormt, maar wel mogelijk toekomstig gebruik van de bodem in de weg staat. Uitstel van sanering is bij de terreinen van categorie a. in het algemeen niet aan de orde. Het lijkt daarom dat een systeem van verhandelbaarheid voor deze categorie niet geschikt is. Voor de sanering van terreinen van categorie b. bestaan meer vrijheidsgraden. In het vervolg van deze nota wordt verhandelbaarheid van saneringen binnen deze categorie verder verkend. Kwantitatieve doelstelling Om rechten te kunnen verdelen moet de doelstelling kwantitatief zijn en bovendien tijdsgebonden. Dit betekent dat voor elk terrein op voorhand moet worden vastgesteld hoeveel bpe’s er “in” zitten, zodat de totale hoeveelheid sanering bekend is. Na de afbakening in de vorige alinea spreken we over alle terreinen met een verontreiniging boven de ‘interventiewaarde’ waarvan de sanering bij het huidige gebruik van het terrein niet spoedeisend is. De tijdshorizon ligt minder duidelijk. In 2030 zou de bodem in Nederland geschikt dienen te zijn voor het ‘gewenste’ gebruik. De realiseerbaarheid daarvan is moeilijk zeker te stellen. Immers: het is onbekend welke gebruikswijzigingen zich de komende 25 jaar zullen voordoen, of gewenst zijn, en welke verontreiniging daarbij in 2030 nog niet betrokken zal zijn geweest. Een systeem van verhandelbaarheid zou kunnen worden toegepast om het jaar 2030 binnen het bodemsaneringsbeleid te verankeren. Dat zou dan betekenen dat in 2030 alle terreinen die bij aanvang van het systeem een verontreiniging boven de interventiewaarde hebben, ongeacht het feitelijk gebruik in 2030, gesaneerd dienen te zijn. Een vraag is daarbij overigens wel of het efficiënt is om sanering te verplichten eerder dan op het moment van de wijziging van het gebruik van de bodem. Overdraagbaarheid van de uit te geven rechten Een recht wordt gelijkgesteld met een bpe. Hoewel een bpe nu is geformuleerd als schoongemaakte bodem, zou een recht in een systeem voor bodemsanering juist aangeven hoeveel bpe’s verontreinigde bodem aanwezig is. Het bezit van een bpe geeft dan recht op een bepaalde hoeveelheid verontreinigde bodem, vergelijkbaar met het andere handelssysteem, waarbij bijv. een CO2-emissierecht recht geeft op de uitstoot van 1 ton CO2. Ministerie van VROM November 2004 Em issiehandel

Pagina 22/26

Om dit enige waarde te laten hebben, moet er een plicht tot schoonmaken worden ingevoerd. Deze plicht zou kunnen luiden zoals in de vorige alinea aangegeven. Indien de saneringsplicht en de sanering zelf kunnen worden uitgedrukt in bpe’s, dan is uitwisselbaarheid in principe mogelijk. Schaarste Zal er schaarste ontstaan, zodat handel interessant wordt? In de huidige situatie is de animo voor het doen van bodemsanering niet groot. Het betreft immers een kostenpost die meestal niet (voldoende) door baten wordt gecompenseerd. Bodemsanering vindt dan ook veelal plaats in samenhang met andere activiteiten, zoals stedelijke vernieuwing of uitbreiding of herinrichting van bedrijfsterreinen. In het segment ‘in gebruik zijnde bedrijfsterreinen’ zal men wel tot sanering over gaan op grond van de voor dit segment in te voeren saneringsplicht voor verontreinigingen waarvan de sanering spoedeisend is, echter zeer waarschijnlijk niet eerder dan strikt noodzakelijk. Indien men echter het recht om nog vervuilde bodem te hebben zou kunnen verkopen aan anderen ontstaat er mogelijk interesse om eerder te saneren. Een aparte karakteristiek is dat de bodemsanering een eindige voorraad “emissie” is. Dit betekent dat er niet jaarlijks een hoeveelheid bij komt. Voor de werking van een handelssysteem is dat een relevante eigenschap. Hieronder volgt een schets van een mogelijk handelssysteem bij bodemsanering. Uitgangspunten: Deelnemers zijn die personen/instanties/bedrijven die een saneringsplicht opgelegd zullen krijgen. Van alle deelnemers wordt vastgesteld en vastgelegd hoeveel bpe’s vervuiling aanwezig zijn. De einddatum wordt gezet op (bijv.) 2030 Voor de jaren tussen de start van het systeem en de einddatum wordt aan de deelnemers per jaar een (steeds verder dalend) aantal bpe’s toegekend. De bpe’s krijgen dan bijv. een geldigheidsduur van twee jaar (het jaar van afgifte plus het volgende jaar) zodat er geen eindejaarsproblematiek ontstaat (vergelijkbaar met de oorspronkelijke aanpak bij het systeem van NOx -emissiehandel met twee cycli). De bpe’s worden op voorhand uitgedeeld (gratis), zodat na sanering alle ter beschikking staande bpe’s kunnen worden verkocht op een termijnmarkt. Het aantal toegekende bpe’s per deelnemer zal in de loop van de periode teruglopen tot 0 (nul). Dit betekent dat er naarmate de tijd vordert steeds minder bpe’s in omloop zullen zijn. Omgekeerd betekent de uitdeling van bpe’s voor de gehele periode dat er bij sanering altijd toekomstige bpe’s overblijven die kunnen worden verkocht. Het worden er wel per jaar minder, dus later saneren betekent minder te verkopen. Aan het einde van de periode heeft niemand meer bpe’s, deze worden namelijk niet meer verstrekt en zijn ook niet meer te koop. Er wordt aangenomen dat een deel van de vervuiling echter nooit zal worden opgeruimd in verband met de te hoge kosten. Uiteraard zullen deze deelnemers dan aan het eind van de rit met een boete worden geconfronteerd omdat zij niet kunnen voldoen aan het inleveren van de benodigde bpe’s (de hoogte van de boete moet worden afgestemd op een maximaal te treffen maatregel, door aan het einde de boete te betalen kan men als het ware de verplichting afkopen, tevens zal men dan de betreffende locatie moeten isoleren of anderszins afdoende onschadelijk maken, echter zonder dus te saneren.) Bovenstaande schets geeft nog onvoldoende zicht op het ontstaan van schaarste. Daarom volgt nu een kort voorbeeld: Stel een bedrijf/instelling heeft een vervuild terrein. De omvang van de vervuiling wordt vastgesteld op 1000 bpe’s.


Pagina 23/26

Bij aanvang van het systeem (stel 2010) krijgt iedereen voor de gehele periode de rechten gealloceerd. Voor de jaren 2010-2030 betekent dit jaarlijks 5% minder. De rechten hebben allemaal een beperkte geldigheid. In 2011 heeft de deelnemer nog maar 950 bpe’s, terwijl de vervuiling 1000 is. De deelnemer moet derhalve 50 bpe’s bijkopen die geldig zijn voor 2011. Dit kan van een bedrijf dat in 2010 besloten heeft tot saneren en al zijn “toekomstig gegunde bpe’s” nu kan verkopen. Er ontstaat derhalve een vraag naar bpe’s. Feitelijk wordt niets anders gekocht dan verplaatsing in de tijd van de saneringsverplichting, de sanering als zodanig kan niet worden afgekocht (is ook niet wenselijk). Kostenverschillen tussen de deelnemers De kostenverschillen tussen deelnemers zijn duidelijk aanwezig. Weliswaar is er een gemiddelde bekend maar de spreiding daar omheen is groot. Overigens is dit niet het enige dat van belang is. Het gaat bij deze handel feitelijk om een prijs voor uitstel in de tijd van bodemsanering en niet om het afkopen van bodemsanering. De prijs die op de markt tot stand komt is dan ook niet alleen een afspiegeling van de te verwachten saneringskosten, maar ook van de waarde die een deelnemer toekent om zijn uitgavenpost (een jaar) naar achteren te schuiven. Daarbij kan ook de verwachting dat er op termijn goedkopere technieken beschikbaar zullen zijn een rol spelen. Er zullen ook verschillende prijzen op de markt ontstaan, omdat bijv. een bpe voor 2012/2012 minder waarde is dan een bpe voor 2019/2020. Elk jaar vervalt er als het ware een generatie bpe’s. Omvang en samenstelling van de markt Het totale aantal locaties wordt ingeschat op 60.000. Ca 75% daarvan is in handen van/valt qua sanering onder de verantwoordelijkheid van lokale overheden. De rest betreft hoofdzakelijk in gebruik zijnde bedrijfsterreinen. Op grond van deze aantallen zou het beeld kunnen bestaan van een voldoende grote markt en een voldoende aantal deelnemers op de markt. Maar: waarom zouden bevoegde overheden de hen toebedeelde bodemsaneringsmiddelen besteden aan de inkoop van bpe’s, dat wil zeggen: voor uitstel van saneringen? Voor bedrijven is deze overweging een louter bedrijfseconomische. Het kopen van bpe’s betekent het kopen van uitstel van sanering. En uitstel van sanering betekent uitstel van het maken van kosten (rentevoordeel) en de mogelijkheid om het juiste moment in de bedrijfsvoering te kiezen. Het handelssysteem is wellicht het meest geschikt voor het bedrijvensegment van de bodemsaneringsoperatie. Voor dit segment is overigens op dit moment op basis van een convenant met het bedrijfsleven een subsidieregeling van toepassing. Beleidsmatige criteria Draagvlak •

Veel van de beoogde deelnemers aan het systeem zullen vermoedelijk niet enthousiast zijn. In het huidige beleid bestaat voor hen immers altijd de kans dat een sanering niet vóór 2030 aan de orde zal zijn. Er bestaat wel nog steeds veel vrijheid om het moment van saneren zelf te bepalen. Voordelen bestaan er in ieder geval voor hen die toch al relatief vroeg na invoering van het handelssysteem van plan zijn te saneren. Zij die eigener beweging reeds vóór de inwerkingtreding van het systeem hebben gesaneerd, zullen dit voordeel mislopen.

•

Voor de politiek is het interessant omdat het tempo (in ieder geval het laatste moment) van de sanering nu als vanzelf bekend is en eenvoudig kan worden gemonitord. Daarnaast kan het interessant zijn om, indien in de bpe hiermee rekening wordt gehouden, indirect invloed uit te oefenen op de (maatschappelijk gewenste) volgorde van sanering.

•

Een systeem van verhandelbaarheid voor bodemverontreiniging gaat in tegen de decentralisatietendens in het bodembeleid. De heersende gedachte is namelijk dat de lokale overheden goed in staat zijn om de urgentie te beoordelen (dit in tegenstelling tot de centrale overheid). Dan is het moeilijk uit te leggen dat de centrale overheid dit beleid nu als het ware weer


Pagina 24/26

terugpakt. Een gedachte zou kunnen zijn dat de lokale overheden een zware stem krijgen bij de definitie van een bpe, ten aanzien van de elementen die een hoog gewicht krijgen (bijv. nabijheid van woningen, gelegen nabij natuurgebied, e.d.). Als echter eenmaal de bpe’s van de terreinen zijn vastgesteld dan is de rol van de lokale overheden grotendeels uitgespeeld. Uitvoerbaarheid (o.a. handhaving) De uitvoerbaarheid hangt sterk samen met de definitie en controle van de bpe’s, ofwel de handhaving. De definitie en meetbaarheid moet intern consistent en robuust zijn zodat fraude niet of slecht mogelijk is. Een voordeel voor alle nieuwe ideeën van verhandelbaarheid is dat er vanaf 2005 een Nea is opgericht, die waarschijnlijk ook wel in staat zal zijn om de administratieve zaken van een nieuw handelssysteem op te pakken. Tevens verdwijnt de handhaving van het lokale niveau. Stabiele beleidsomgeving Hiermee wordt bedoeld dat de partijen in een emissiehandelssysteem er van op aan moeten kunnen dat de beleidslijnen over vijf jaar niet weer (geheel) anders liggen, zodat een eventuele lang termijn strategie weer ongunstig zou kunnen blijken uit te pakken. Dit betekent omgekeerd dat je als overheid een redelijk geloof moet hebben in de wenselijkheid van de uitkomsten van je systeem, aangezien je er dan vermoedelijk zo’n 20 – 25 jaar aan vast zult zitten De definitie van bpe moet dus toekomstbestendig zijn, de relevante elementen moeten er in zijn verdisconteerd, wijziging achteraf is ongewenst, zo niet (juridisch) onmogelijk. Confrontatie probleem met instrument Er zijn aan het begin vier problemen genoemd in relatie met bodemsanering. 1. budgetprobleem. Dit wordt als zodanig niet opgelost of verbeterd. Aangenomen wordt dat de berekening van het totale benodigde overheidsbudget is afgestemd op de saneringskosten van de volledige werkvoorraad. Doordat bepaalde deelnemers de sanering in de tijd willen uitstellen, zal er tussen de deelnemers onderling worden bijbetaald voor de sanering. 2. de efficiency in de aanpak: daarmee wordt gedoeld op de omstandigheid dat er maatschappelijk een ideale volgorde is voor de aanpak. Verhandelbaarheid zal niet worden toegepast bij verontreinigingen waarbij in de huidige omstandigheid het saneringscriterium is overschreden. Dit betekent dat de bevoegde overheden zich in hun meerjarenprogramma’s kunnen concentreren op de spoedeisende saneringen. Binnen het restant van de werkvoorraad (interventiewaarde overschreden, maar bij het huidige gebruik van de bodem geen directe saneringsnoodzaak) zou een prioritering wenselijk kunnen zijn. Om dit te bereiken, is het noodzakelijk dat de bpe nader wordt ingevuld met dit element, bijv. extra bpe’s voor locaties in een stedelijk gebied of nabij een natuurgebied. Er is echter nog geen duidelijk voorstel om dit te kunnen integreren. 3. handhaving. doordat er een nationaal systeem komt, zal handhaving ook nationaal plaatshebben. Dit leidt tot grotere gelijkheid. 4. zogenaamde ‘trede 4’-situaties (minimalistische aanpak van gevallen waarbij alleen tegen extreem hoge kosten een stabiele eindsituatie kan worden bereikt). Voor gevallen die zich in het verleden hebben voorgedaan, kan niet meer worden gecorrigeerd. Toekomstige locaties die in deze trede dreigen uit te komen, kunnen echter in het handelssysteem worden opgenomen. Ze gaan dan vermoedelijk gedurende de looptijd van het systeem betalen voor uitstel van de sanering. En uiteindelijk zal er middels een boete een afkoop plaatsvinden.


Pagina 25/26

Conclusie: Er is nu in feite al sprake van producentenverantwoordelijkheid bij het bodemsaneringsbeleid: de vervuilers/bezitters van (historisch) vervuilde grond zijn nu verantwoordelijk voor het schoonmaken ervan. Er is echter binnen de gehele aanpak één situatie mogelijk (de zogenaamde trede 4) waarbij de vervuilers/eigenaars weliswaar verantwoordelijk worden geacht, maar waarbij zij niet de bijbehorende financiële consequenties hoeven te dragen in verband met de omvang daarvan. Het is zinvol om nader te onderzoeken hoe voor deze gevallen de producentenverantwoordelijkheid kan worden vergroot, bijv. via een (forfaitair vastgestelde) bijdrage in een fonds of een toevoeging aan het rijksbudget voor sanering, zodat door meer middelen de einddatum weer dichterbij kan komen. Overigens moet worden opgemerkt dat voor reeds bekende “trede 4 gevallen” een nieuwe aanpak vermoedelijk (juridisch) te laat zal zijn. Of verhandelbaarheid bij bodemsanering kan hiervoor een oplossing kan bieden, verdient nadere studie. Voordelen van het hiervoor geschetste systeem zijn: •

de tijdshorizon kan eenduidig worden vastgesteld: alle terreinen met een verontreiniging boven de interventiewaarde dienen in 2030 gesaneerd te zijn;

•

de deelnemers behouden grotendeels hun vrijheid met betrekking tot de termijn waarin de sanering moet zijn gepleegd; saneren op korte termijn wordt aantrekkelijk omdat er vervuilingsrechten kunnen worden verkocht.

•

Nadelen • •

het systeem legt het overheidsbeleid vast voor 20 jaar of langer. Tussentijds wijzigingen zijn moeilijk. Dit kan met name lastig zijn als het gaat om de definitie van de bpe de voorcalculatie van de bpe’s: dit is een vrij forse inspanning die met een grote mate van zorgvuldigheid moet plaatsvinden. Dit is vergelijkbaar met het probleem van de allocatie bij CO2emissiehandel;

•

het instrument is strijdig met de decentralisatietendens in het bodembeleid;

•

er ligt enige inefficiëntie besloten in het saneren van terreinen vóór het moment van wijziging van het gebruik waarvoor de sanering noodzakelijk is.

Zaken die nader uitgezocht moeten worden: de definitie van bpe is cruciaal: ten eerste dient deze om bruikbaar te zijn als maat voor de verontreiniging veel betrouwbaarder te worden gemaakt; bovendien moet deze zonodig aanpasbaar worden gemaakt voor elementen als mate van vervuiling, bestemming van de bodem, e.d.. De maatschappelijke verantwoordelijkheid van de rijksoverheid is gerelateerd aan de milieuhygiënische waarde van de oplossing, en niet aan de commerciële waarde van de bpe; veel zeer ernstige gevallen zijn (helaas) duur, maar vertegenwoordigen weinig bpe’s – ze zullen niet gauw aangepakt worden. Dat is ongewenst. de bijdragen vanuit het Rijksbudget: tenzij het verhandelbaarheidssysteem uitsluitend bij bedrijventerreinen wordt toegepast, moet dit meer flexibel worden; is een beperking van het systeem tot het bedrijvensegment mogelijk? Is de markt dan nog omvangrijk genoeg en ontstaan er geen verschillen tussen de segmenten die milieuhygiënisch niet uit te leggen zijn? Is het misschien mogelijk om het initiatief voor bodemsanering bij nietbedrijventerreinen op een vergelijkbare manier als bij de bedrijventerreinen bij de eigenaar te leggen?is het systeem nog stabiel als er in enig jaar te weinig of juist extreem veel bpe’s te koop zijn?


Pagina 26/26

Emissiehandel. Mogelijkheden bij beleidstekorten. Directoraat-Generaal Milieu Directie Strategie en Bestuur Economie en Technologie

Recommend Documents