EK se ujímá vedení v regulaci bezpečnosti železniční dopravy Michael Spackman, National Economic Research Associates (NERA)1 Evropská komise stanovila, že společná regulace bezpečnosti a standardů je stěžejním prvkem v jejím úsilí vytvořit jednotný trh v železniční dopravě. Návrh Směrnice o bezpečnosti železniční dopravy je očekáván v tomto roce a jeho jasným cílem je podporovat otevřený přístup a provozní provázanost železnic a rovněž dosáhnout snížení počtu nehod se smrtelnými a vážnými zraněními. Naším východiskem pro podrobné přezkoumání regulace bezpečnosti železnice, byl způsob, jak Komise posuzuje vliv různých předpisů či praktik na provozní provázanost železnic, zejména na přeshraniční provoz a na železniční dodavatelský trh. Tým byl požádán o přezkoumání stávajících režimů regulace bezpečnosti železniční dopravy a standardů odpovědnosti, dále o posouzení vlivů odlišností a o doporučení pro společný přístup k bezpečnosti železniční dopravy v rámci EU. Nebyli jsme požádáni porovnat míry nehodovosti, přesto bylo konstatováno, že není možné na základě současných dostupných dat provést spolehlivé porovnání. Národní regulace Nehledě na Směrnici EU 91/440, požadující oddělit infrastrukturu od provozu vlaků, zůstává ve většině zemí v centru pozornosti integrované znárodněné železniční odvětví. Tam, kde existuje manažer infrastruktury, byly funkce často převedeny zpátky na integrovanou národní železnici. Bezpečnostní předpisy formálně spadají pod železniční inspektorát nebo pod ministerstvo, ale zdroje a iniciativa zůstává u národních železnic, i když existují velké rozdíly v rozdělení odpovědností mezi provozovatele, regulátory a další instituce. Pouze ve Finsku, Švédsku, Dánsku, Nizozemí, Německu a ve Velké Británii byly podporovány živé trhy v železniční dopravě. Manažer infrastruktury zde byl obvykle spojován s řízením systému bezpečnosti, včetně řízení spolupráce s provozovateli vlaků. Někteří manažeři infrastruktury měli blíže k vládě než k integrovaným národním železnicím. Železniční inspektoráty a manažeři infrastruktury by mohli být sloučeni nebo by mohly být odděleny původní funkce manažerů infrastruktury, jako je řízení dopravního provozu, bezpečnostní předpisy a řízení infrastruktury. Pouze ve Velké Británii se manažeři infrastruktury stávají regulovaným monopolem soukromého sektoru, který si sám reguluje a odpovídá za své vlastní činnosti, jakož i za činnosti provozovatelů vlaků, které jim byly uděleny spíše na základě záměrného rozhodnutí, než že by vyplývaly automaticky z jejich postavení veřejného sektoru. Na spornou otázku „zisky versus bezpečnost“ dochází naše zpráva k závěru, že komerční stimuly jsou pravděpodobně pro úroveň bezpečnosti jak dobré, tak špatné vzhledem ke zdravému regulačnímu režimu. Bylo však zjevné, že komerční tlaky vytvořily stimuly přesunout náklady a povinnost skládat účty na jiné. Bylo také vzato v úvahu to, že některé formy subvencí mohou být špatné pro efektivní zajištění bezpečnosti.
1
Zachycení snahy EU zvyšovat bezpečnost železnic je podstatou zprávy O bezpečnostních opatřeních a standardech evropských železnic. Zprávu zadala počátkem roku 1999 Evropská komise a vypracoval interdisciplinární mezinárodní tým vedený NERA. Článek zachycuje shrnutí této zprávy, jejíž plný text je dostupný na internetové adrese http://www.nera.com/news/acrobat/V1.pdf.
Národní režimy regulace bezpečnosti na železnici byly porovnávány v mnoha ohledech, včetně separace funkcí, vyvíjení represivní činnosti a využívání analýzy. Oddělení funkcí se velmi různí. Externí regulační kontrola čtyř klíčových funkcí specifikace, souladu, vyšetřování a trestního stíhání byla provedena jedním nezávislým státním orgánem ve čtyřech členských státech a dvěma orgány s různými kombinacemi funkcí v dalších zemích. Nejvýznamnějším rozdílem byla v některých zemích nezávislost vyšetřování nehod. Zpráva doporučuje nezávislé vyšetřování nehod, aniž by došlo ke schvalování plně kvalifikovaných rad pro dopravní bezpečnost, jako je tomu v USA, Nizozemí a v některých skandinávských zemích. Represivní činnost proti organizacím byla silněji vyvíjena ve Velké Británii, což je trend, který, jak se zdá, pokračuje i v letošním roce. Některé další země byly mnohem represivnější k jednotlivým zaměstnancům. Skutečně neznámá byla represivní opatření ve skandinávských zemích nebo v Nizozemí. Nenašli jsme jediný důkaz, že by větší represivita zlepšovala efektivitu režimů regulace bezpečnosti na železnici a povšimli jsme si, že jak dalece represivita podporuje utajování, tak také může snižovat bezpečnost. Zkoumání využití analýzy zahrnovalo otázky, jako například explicitnost kompromisů v poměru vynaložených prostředků k celkovému zisku. Politické tlaky odmítat jakékoliv kompromisy byly všudypřítomné, ale jednalo se různými způsoby jak v oblasti práva, tak v diskuzích s veřejností a s odborníky. Explicitní hodnocení bezpečnosti bylo většinou široce uplatňováno ve Velké Británii a také velmi často projednáváno ve Skandinávii. Kompromis lze méně formálně uznat stejně jako v Nizozemí nebo veřejně odmítnout jako ve většině ostatních zemí, nehledě na skutečnost, že v přibližně polovině členských států byly náklady formálně přijatelné při definování právních závazků týkajících se bezpečnosti. Evropská regulace Standardy, projednávané prostřednictvím UIC, jsou hlavní součástí kritérií přijetí v celé Evropě. Restrukturalizace železnice již mění rámec pro požadavky na pojištění odpovědnosti za škodu a existují známky vývoje mezinárodního trhu pojištění jako procesu interoperability. Legislativa EU posiluje tento vývoj samoregulujícího se volného trhu; stává se tím stále důležitější a je stimulována zásadami jednotného trhu a směrnicemi k provozní provázanosti. Směrnice EK k provozní provázanosti vysokorychlostních železnic (94/48) je už v platnosti a v loňském roce byl vydán návrh Směrnice k provozní provázanosti konvenčních železnic s potenciálně dalekosáhlým dopadem. Technická standardizace podle směrnice k provozní provázanosti vysokorychlostních železnic je pod vedením asociace AEIF (Association Européenne pour l´Interoperabilité Ferroviaire) reprezentující dodavatele a dopravce. Asociace AEIF vypracovává Technické specifikace pro provozní provázanost (TSI), které jsou převáděny do provozních standardů orgány pro evropské standardy (CEN, CEN-ELEC, ETSI). Naše zpráva vítá zřízení AEIF, ale vyjadřuje velké znepokojení nad řízením rozsáhlé a složité organizační struktury harmonizačního procesu. I když harmonizace železničních standardů
EU se zaměřuje především na technickou kompatibilitu, bezpečnost je často neoddělitelnou součástí. Tématem zprávy jsou otázky bezpečnosti, které jsou integrální s otázkami interoperability, jako například instrukce a řízení. Tyto aktivity EU však měly velmi malý efekt na národní režimy regulace bezpečnosti. Celoevropské železniční odvětví, včetně regulátorů bezpečnosti, projevilo překvapivě málo zvědavosti nad pravděpodobnými budoucími požadavky evropské bezpečnosti. Účinky regulace bezpečnosti Ve Francii, v Německu, Itálii, Nizozemí, Švédsku a ve Velké Británii byly vypracovány případové studie nových a přeshraničních doprav, procesů akceptace nové trakce a regulace bezpečnosti pro traťové pracovníky. Typickou reakcí nových uchazečů o provozování vlaků byl požadavek plné odpovědnosti za náklady na přesvědčování manažera infrastruktury, že provoz splňuje podmínky, které mohly být definovány pouze nepřesně, včetně údajů o infrastruktuře, které manažer infrastruktury nemůže poskytnout. Nikdo z nových dopravců nenaznačil, že je to záměrná diskriminace, ale většina věřila, že vytvořené regulační režimy jsou brzdou rozvoje nových trhů a někdy i technických inovací, a to v míře, kterou nelze zdůvodnit bezpečností. Ačkoliv Zpráva zaznamenává schválení, že zodpovědnost za akceptaci všeobecně leží více na výrobci než na provozovateli vlaků, výrobci kritizovali mnoho manažerů infrastruktury za nejasnosti v tom, co je požadováno - zda nadměrné náklady či odmítnutí aktivního hledání řešení. Zkoumání 14 přeshraničních toků nákladní a osobní dopravy podle očekávání odhalilo, že většina překážek vznikla z odlišností napájení trakce proudem nebo v návěstění. Otázky regulace bezpečnosti hrály však také důležitou roli. Kde trakce překračuje hranice, tam se norma bezpečnosti vyrovnává směrem nahoru. Každý režim vyžaduje, aby byly splněny všechny jeho podmínky vedle podmínek požadovaných sousedními režimy, ačkoliv mnoho z těchto standardů by mohlo být harmonizováno a ušetřily by se náklady na techniku. Případová studie traťových pracovníků byla navržena za účelem zkoumání pravidel rozhodování o kompromisech mezi bezpečností a dalšími faktory a některými riziky, která jsou akceptována ve všech zemích. Nizozemí, Velká Británie a Španělsko explicitně kompromis přijaly. Francie, Itálie a Německo mají právní formule, které prohlašují za legitimní pragmatické řešení a odmítají akceptaci rizika, kterému se lze vyhnout. Ve Švédsku nebyli schopni se dohodnout na odpovědi. Rozsah a styl Studie regulace bezpečnosti identifikovala dva soubory stylizovaných charakteristik. První soubor odděluje rozhodnutí o bezpečnosti, kde je akceptace odvratitelných rizik odmítána, od provozních rozhodnutí; zaměřuje se na posuzovaní rizik, pokud jde o malý rozsah možností; slučuje politická a technická zdůvodnění; a činí rozhodnutí podle specialistů v soukromém sektoru. Druhý soubor zvažuje všechny faktory dohromady; nahlíží na širokou řadu možností; jasně rozlišuje mezi politickými a technickými faktory; a sleduje řádný proces.
I když všichni v podstatě uvítali druhý soubor, někteří partneři ve studijním týmu cítili, že tradiční regulace směřuje k prvnímu stylu. (Británie již zažila záměrný posun Britské železnice a potom Railtracku z prvního stylu do druhého a pak nedávno zase pohyb zpět.) V zájmu dosažení mezinárodní harmonizace zkoumala studie mnoho přístupů, včetně společných standardů, vzájemného uznání a samoregulace. Závěrem bylo, že ani jeden přístup nezasluhuje dominantní roli. Závěry a doporučení Závěry zprávy sledují čtyři hlavní témata: řádný proces, efektivnost nákladů, informace, a management na evropské úrovni. Řádný proces Přesun z monopolu znárodněných odvětví k dynamickému mezinárodnímu železničnímu trhu má závažné implikace pro řízení regulace bezpečnosti. S mnohem větší konkurencí v oblasti dodávání zařízení a provozu vlaků, průhledností a dalšími aspekty řádného procesu (jasná dokumentace, důslednost, specifikovaná důležitá pravidla rozhodování, zdůvodnění rozhodnutí a práva na nezávislé odvolání) se stává mnohem významnější. Bez řádného procesu působí procedury akceptace jako vážné překážky vstupu na trh a inovace. Studie došla k závěru, že řádný proces už byl z větší části uplatněn v Dánsku, Švédsku, Nizozemí, Německu a ve Velké Británii a částečně také ve Finsku a v Rakousku, ale mohl být rozšířen ve všech členských státech. Všeobecnou slabinou byl nedostatek specifikovaných důležitých pravidel rozhodování. Zpráva doporučuje EU stimulovat prostřednictvím legislativy režimy regulace bezpečnosti na železnici v členských státech, aby dodržovaly řádný proces. Efektivnost nákladů Ústředním motivem Zprávy je potřeba, aby nevyhnutelné kompromisy mezi bezpečností a dalšími aspekty kvality dopravy, jako je například rychlost, spolehlivost a náklady, byly řešeny efektivně. Je to nezbytná podmínka pro to, aby se železniční odvětví rozvíjelo s konkurenceschopnou tvorbou cen a bez neudržitelných nároků na státní subvence. Politické obtíže jsou těžké a ne všichni partneři projektu se shodli na argumentech pro hodnocení prospěšnosti bezpečnosti hlavně na základě zvažovaných preferencí týkajících se rizik. Zpráva dochází k závěru, že je zde prostor pro další výrazný rozvoj kvantitativní analýzy, a to zahrnuje projednávání jednotlivých rizik, limity tolerance a společenské zájmy. Zaznamenává také, že asociace AEIF byla zmocněna doprovodit svůj návrh Specifikací pro interoperabilitu, v podstatě posouzením odhadovaných nákladů na technická řešení a jejich užitku. V praxi to nebylo efektivně realizováno. Navrhuje také dvě oblasti pro výzkum. Jedna je oblast výzkumu metodologií používaných u evropské regulace bezpečnosti v průmyslu. Další oblastí je systematické zkoumání mezinárodních odlišností v regulacích či procedurách bezpečnosti železniční dopravy, jejichž odstranění či snížení může být nákladově efektivní . Kompetence studie vylučuje jakékoliv hodnocení výsledků procesu tvorby Směrnice o interoperabilitě. Avšak autoři jsou poněkud znepokojeni tím, zda tyto procesy vytvářejí standardy, které budou nejvhodnější pro dlouhodobé zájmy odvětví.
S částečnou znalostí procesů v členských státech a s nevýraznou efektivitou nákladů nebylo jasné, zda například byly plně zvažovány alternativní možnosti ERTMS. Zdálo se, že proces je stimulován pouze technickými faktory s tichým předpokladem, že efektivnost nákladů zabezpečí další aktivity jako například koncepci konkurence. Diskuze ve Velké Británii o TPWS versus ATP byla v Bruselu považována za něco, co patří do jiného světa. Zpráva doporučuje navrhnout politiku EU tak, aby vedla regulaci bezpečnosti evropské železniční dopravy směrem k důkladnějším analýzám nákladů a užitku a k jednoznačným důležitým pravidlům rozhodování. Informace Toky informací o bezpečnosti a jejich dostupnost byly v mnoha oblastech velmi nedostačující. Některé členské státy nepublikují zprávy o hlavních nehodách a informace o vyšetřování nehod jsou často nedostupné v Evropě všem, kterým by mohly přinést užitek. Statistické údaje postrádají standardizaci – například při jednání zaměstnanců smluvních stran. Je také čím dál obtížnější, aby UIC sbíral standardizovaná data, když se hroutí starý řád národních železničních monopolů. V odvětvích národní železnice převládá problém neadekvátních znalostí manažera infrastruktury o infrastruktuře, za kterou nese odpovědnost, a distribuce dat. Na internetu existuje velmi omezený přístup k pracovním dokumentům EU, skutečně je běžné, že dominuje neochota zveřejnit dokumenty, dokud nejsou konečné. To je v protikladu s používáním webových stránek například ve Světové bance. Zpráva doporučuje výzkum prostředků rozvoje bezpečnosti a dalších dat, týkajících se bezpečnosti, a evropských požadavků na uchování a poskytování dat o infrastruktuře aktuálním a potencionálním provozovatelům vlaků nebo dodavatelům. Management na evropské úrovni Pokračující reforma regulace bezpečnosti a všeobecně regulace železnice na úrovni EU zahrnuje silně etablované zájmy jak v členských státech (jako například stále ještě silná železnice NI), tak centrálně. Je proto zapotřebí ji pevně řídit. Zpráva dochází k závěru, že reforma regulace potřebuje zejména průmyslový orgán, který bude mnohem silnější než stávající struktura asociace AEIF založená za účelem implementace směrnic k interoperabilitě. To předpokládá mnoho úkolů pro tento orgán. Některé z nich přesahují rámec bezpečnosti, avšak jsou pokládány za nezbytné pro efektivní rozvoj regulace bezpečnosti:
Jmenování technického týmu řízení projektu, který bude koordinovat práci mnoha technických výborů, přispívajících k rozvoji standardů evropské železnice a podporování řádného procesu.
Rozvoj metodologie.
Rozšiřování přístupu veřejnosti k procesu technické specifikace pro interoperabilitu.
Vyjasnění nových národních standardů.
Jednání o uznání schválení relevantního souladu členskými státy v jiných členských státech.
Zpráva také doporučuje ve střednědobém časovém horizontu, aby Evropská železniční agentura překlenula propast mezi politickými povinnostmi Komise a rostoucí potřebou centrálních provozních povinností.
Užitečný začátek Zprávu přijaly Komise a odvětví příznivě a projednaly ji v březnu v Bruselu. Nedošlo k žádné vážné kritice a odvětví zejména uvítalo důraz na řízení na evropské úrovni a na efektivnost nákladů. Společenství evropských železnic hovořilo důrazně ve prospěch kvantitativní analýzy používající jednoznačné hodnoty pro snižování rizik smrtelných či vážných nehod nehledě na politické obtíže. Komise nyní navrhuje vytvořit podklady pro diskuzi, na kterou naváže návrh směrnice, který povede k formálnímu návrhu v r. 2001. Hlavní pozornost se pravděpodobně zaměří na přidělení požadavků na národní režimy, včetně oddělení pravomocí, zejména pokud jde o specifikaci regulačních požadavků, schválení posouzení souladu a nezávislé vyšetřování nehod. Zájem Zprávy o procesy na evropské úrovni se vztahuje hlavně na činnosti řízené spíše pod heslem interoperability než bezpečnosti. Zde je reforma převážně v rukou odvětví, což ukazuje povážlivě malé povědomí o tom, co se chystá.
Pramen: Railway Gazette International, srpen 2000 Překladatel: Lidmila Zrzavecká
