Eindrapport over de toekomst van Zuid-Holland Zuid Bestuurlijke werkgroep Toekomst Zuid-Holland Zuid
Dordrecht, 19 oktober 2011
Inhoudsopgave
Inleiding
3
Inhoud en leeswijzer
4
Lijn van redeneren
4
Een onafhankelijke verkenning
7
Scenario’s verkend
7
De scenario’s nader beschouwd
11
Financiële effecten
12
Advies werkgroep
13
Beoogd eindbeeld
14
Verbonden partijen
14
Zuid-Holland Zuid als strategisch platform
15
Tenslotte
16
Gebruikte bronnen
17
2
Eindrapport over de toekomst van Zuid-Holland Zuid Inleiding Voor u ligt het Eindrapport over de toekomst van Zuid-Holland Zuid (ZHZ). Dit rapport geeft uitvoering aan de bestuursopdracht die het algemeen bestuur van ZHZ op 23 februari 2011 heeft vastgesteld. De kern van de opdracht luidt als volgt: “Ontwikkel, gezien de context waarin de Regio Zuid-Holland Zuid zich bevindt, een toekomstvisie op Zuid-Holland Zuid” Er zijn verschillende aanleidingen voor deze opdracht. •
Allereerst de ontwikkelingen binnen de regio zelf. ZHZ is - na verzelfstandiging van de Veiligheidsregio, de Omgevingsdienst en de subregio’s - substantieel kleiner geworden. En zal per 1 januari 2012 nog kleiner worden in verband met de privatisering en uitplaatsing van de Jeugdgezondheidszorg;
•
Daarnaast zijn er externe ontwikkelingen. We noemen de decentralisatie van Rijkstaken zoals neergelegd in het “Bestuursakkoord over decentralisatie 2011 – 2015”, onder andere op het terrein van de Jeugdzorg;
•
Een derde belangrijke reden is de brede onvrede binnen de regio over ‘de bestuurlijke constructie’ zoals die functioneert vanaf medio 2009: een veelheid van bestuurlijke ambtsdragers (meer dan 100 op een begroting van € 40,0 miljoen en een personeelsbestand van 380 personen), met een diffuse structuur van verantwoordelijkheden en bevoegdheden.
In dat verband formuleerde het algemeen bestuur enkele vitale uitgangspunten voor de nieuwe visie: •
eerst inhoud (identiteit en strategisch-inhoudelijke opgaven), dan proces en structuur (verantwoordelijkheden en bevoegdheden);
•
we denken vanuit het totale regionale netwerk en schakelen voortdurend tussen de verschillende schaalniveaus (lokaal, subregionaal en regionaal);
•
we willen in ons (sub)regionaal bestuurlijk en maatschappelijk krachtenveld naar buiten kunnen opereren namens onze gehele regio (ZHZ als platform);
•
we brengen scherpte aan in de rolpatronen c.q. rolverdeling van en tussen de verschillende bestuursorganen.
Het beoogde eindproduct moet een nieuw ontwerp voor onze regio zijn, dat ‘lean en mean’ en met minder complexe structuren is georganiseerd, en dat gemeenten ondersteunt een aantal beleidsinhoudelijke vraagstukken op het juiste schaalniveau op te pakken. Met deze opdracht is de door het algemeen bestuur ingestelde bestuurlijke werkgroep, bestaande uit een zestal burgemeesters, een tweetal wethouders en de regiosecretaris, aan de slag gegaan. Het resultaat van onze werkgroep treft u aan in dit Eindrapport. Mede op verzoek van het algemeen bestuur hebben wij niet willen volstaan met één toekomstscenario, maar hebben wij een aantal varianten onderzocht. Wij hebben tevens, mede naar aanleiding van hun brief van februari 2011, afstemming gezocht met de portefeuillehouders Jeugd(zorg) die zich beraden op de toekomstige (gedecentraliseerde) taken op het terrein van onder meer de Jeugdzorg.
3
Bij de opgave van de toekomstvisie zijn wij bovendien uitgegaan van voorzetting van de samenwerking tussen de 19 gemeenten: “van Leerdam tot Korendijk”. Er is geen aanleiding om ‘het kind met het badwater weg te gooien’. Juist deze tijd van nieuwe taken voor gemeenten, in combinatie met efficiencytaakstellingen en minder politieke ambtsdragers, dwingt tot samenwerking. Maar dan wel vanuit de inhoud, met heldere taken en bestuurlijke en financiële randvoorwaarden.
Inhoud en leeswijzer Wij presenteren achtereenvolgens: •
een lijn van denken en redeneren, en beginnen met het schaalniveau van de gemeente als eerste overheid. Vervolgens schetsen we enkele ontwikkelingen rondom gemeentelijke samenwerking en ‘schalen we op’ naar onze respectievelijke subregio’s en onze regio ZHZ als geheel. Wij delen de taken primair toe vanuit de inhoud;
•
een onafhankelijke verkenning inclusief een korte schets van de huidige knelpunten;
•
nieuwe ontwikkelingen vanuit wetgeving en rijksbeleid, waaronder een korte samenvatting over de ontwikkelingen rondom de reorganisatie van de hele jeugdzorgketen;
•
een drietal scenario’s en toetsen die aan de criteria uit de bestuursopdracht;
•
een voorkeursvariant, die vooral inspeelt op die nieuwe ontwikkelingen;
•
een financieel meerjarenperspectief, op hoofdlijnen.
Tenslotte benadrukken we het volgende: Wij nodigen u uit dit Eindrapport te lezen vanuit een ‘nieuwe stip op de horizon’, en niet vanuit de huidige (financiële) actualiteit. Op voorhand geven wij aan, dat de huidige organisatie-eenheden van onze regio zullen ophouden te bestaan.
Lijn van redeneren De werkgroep heeft een strikte lijn van redeneren gevolgd. Wij kennen in ons regionale netwerk drie bestuurlijke schaalniveaus: 19 gemeenten, een 3-tal subregio’s en 1 gemeenschappelijke regio. Wij redeneren primair vanuit het lokale belang en het lokale bestuur. De inhoud is leidend bij het onderbrengen van taken op het juiste schaalniveau. Deze lijn van redeneren sluit goed aan bij de landelijke trend: meer taken naar de gemeenten toe. De gemeenten hebben ruimte voor variatie in schaalniveaus, mits er zekerheden zijn voor bestuurskracht en uitvoeringskracht. Uit een rondgang door de regio en in aansluiting op landelijke ontwikkelingen zien wij de volgende schaalniveaus ontstaan, of ze zijn reeds lange tijd aanwezig. Gemeenten hebben -en houden!- de taken op het gebied van de publieke dienstverlening en de leefbare wijken op het lokale niveau georganiseerd. Gemeenten presenteren zich daar als eerste loket van de overheid, en borgen zodoende de lokale identiteit, nabijheid en betrokkenheid. Natuurlijk blijven gemeenten ook lokaal beleid maken, maar de trend is om hierin de samenwerkingsverbanden te betrekken.
4
Daarnaast hebben onze regiogemeenten een robuuste subregionale samenwerking op gang gebracht. Daarbij is volop gebruik gemaakt van de mogelijkheden die de Wet gemeenschappelijke regeling biedt (verlengd lokaal bestuur). Die samenwerking richt zich voor een groot deel op de uitvoering van wettelijke taken, maar ook op investeringsprogramma’s en uitvoeringsprojecten. Zo zijn de laatste jaren drie zelfbewuste, geografisch samenhangende subregio’s ontstaan. Gemeenten erkennen dat zij niet in staat zijn de toenemende complexe taken en maatschappelijke vraagstukken volledig zelfstandig op te lossen. Door samenwerking lossen zij kwetsbaarheden op, leveren zij meer kwaliteit, borgen de continuïteit van de bedrijfsvoering en delen risico’s. Vanuit de subregio’s zijn gezamenlijke afspraken gemaakt met ketenpartners. Voorbeelden zijn: de Belastingdienst, de Sociale dienst, het Werkvoorzieningschap, de Vuilverwerking. Vanuit de inhoud en gestimuleerd door wetgeving hebben onze regiogemeenten tenslotte in de voorbije periode taken op het terrein van de veiligheid, milieu en duurzaamheid op het schaalniveau van Zuid-Holland Zuid ondergebracht. Daar functioneert inmiddels voor elk beleidsterrein een zelfstandige gemeenschappelijke regeling met een eigen bestuur en directie: respectievelijk de Veiligheidsregio- en Omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid. Daarnaast zien we bijvoorbeeld ook dat een centrumgemeente als Dordrecht de Regionale Meld- en Coördinatiefunctie (RMC-functie) heeft gedelegeerd op het regionale schaalniveau. En dat de regiogemeenten de uitvoering van de Leerplichtwet al weer enige tijd op regionaal schaalniveau hebben georganiseerd. Dat geldt momenteel nog – en gold in het verleden ook – voor een aantal andere kleinere uitvoerende taken. In onderstaand schema hebben we deze ‘redeneerlijn’ proberen weer te geven.
Regionaal niveau
Verplichte samenwerking (Veiligheid, politie)
Bovenregionale verbanden (GR)
Strategie en beleid
Subregionaal niveau Uitvoering wettelijke taken, Investeringsprogramma’s en projecten
Positionering in ketens
Programmering strategie en beleid
Nieuwe opgaven partners
Bedrijfsvoering
Belang: - toenemende taken (decentralisatie en complexiteit uitvoering oplossen - kwetsbaarheden oplossen - continuïteit taakuitvoering borgen - risico’s (€, Q, #, ~) afdekken
Belang: - nabijheid en betrokkenheid borgen - gemeente als eerste loket overheid positioneren - lokale identiteit borgen
Lokaal niveau
Dorps- en wijkproblemen en belangen
Belang: - betrokkenheid, meepraten - bovenregionaal - macht uitoefenen - belangen behartigen - zien en gezien worden - positie afhankelijk van schaal
Publieksdienstverlening, burgerzaken
5
Wat betekent deze redeneerlijn voor de taken op het gebied van de publieke gezondheidszorg, ambulancezorg en leerplicht & voortijdig schoolverlaten Deze taken zijn tot nu toe ook op de regioschaal georganiseerd. Moet dat zo blijven, of is een ander schaalniveau gewenst (subregionaal, of zelfs lokaal)? Bij het antwoord op deze vraag zijn met name een tweetal ontwikkelingen relevant. Wettelijk kader Allereerst het bestaande en aanstaande wettelijk kader voor deze taken, namelijk de Wet publieke gezondheid (2e tranche), de Wet veiligheidsregio’s, de Wet ambulancezorg en de Leerplichtwet, en de Wet Regionale Meld- en Coördinatiefunctie. Voor ons zijn daarbij essentiële vragen: wat heeft de betreffende wet beoogd; wat kunnen we het beste op lokaal schaalniveau (blijven) organiseren; voor welke taakonderdelen kunnen, en willen, we als gemeenten ‘opschalen’ uit een oogpunt van kwaliteit, efficiency en effectiviteit; waar borgen we maximale bestuurskracht; hoe kunnen we vraag en aanbod in het belang van onze burgers, bedrijven en instellingen het beste laten aansluiten; welke kerntaken willen we zelf behouden en welke kunnen en willen we overdragen aan private partijen of in partnership uitvoeren? Het wettelijk kader kiest primair voor de uitvoering op een hoger schaalniveau dan de gemeente. Wel is er discussie over een mogelijke rolneming door een centrumgemeente. De kernvraag daarbij is: “volstaat het huidig wettelijk instrumentarium (de structuur) voor samenwerking en differentiatie…. of zijn aanvullende vormen van samenwerking en differentiatie noodzakelijk.” (citaat VNG). Binnen de differentiatie van taaktoedeling aan gemeenten zijn twee hoofdvarianten te onderscheiden: • wettelijke taken gelden voor alle gemeenten, waarbij een beperkt aantal (centrum-) gemeenten deze taken uitvoert voor alle gemeenten; • wettelijke taken gelden niet voor alle gemeenten, maar voor een beperkt aantal (centrum)gemeenten. In overleg met het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, de vakministeries en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten worden randvoorwaarden aan de gemeenten meegegeven voor het doen van voorstellen voor bovenlokale uitvoering. Samenhangende beleidsprogramma’s Vervolgens zien wij een trend om te kiezen voor samenhangende beleidsprogramma’s. Uit de voorgenomen omvangrijke decentralisaties van het Rijk op het terrein van “Werk, AWBZ en Jeugdzorg spreekt een groot vertrouwen in gemeenten om -na het succes van de Wet werk en bijstand en de Wet maatschappelijke ondersteuning- ook deze taken voortvarend en efficiënt op te pakken.” Deze aanpak veronderstelt op bestuurlijk niveau samenwerking tussen gemeenten, maar ook tussen gemeenten en (private) partners in de breedste zin van het woord. Samenwerking moet het verschil maken! Maar daarnaast moet ook de inhoudelijke samenhang het verschil maken. Vanuit diverse kanten (Rijk, Provincie, ketenpartners e.d.) wordt sterk gepleit voor meer samenhang in de uitvoering en dus ontschotting en ontkokering. We zien deze trend onder andere in de keuze voor: • Publieke gezondheidszorg en Maatschappelijke zorg; • Jeugdzorg en Passend Onderwijs; • Onderwijs en Arbeidsmarkt.
6
Wij zien de introductie van samenhangende beleidsprogramma’s als een stimulans om de samenwerking tussen gemeenten en partners te intensiveren. Maar ook om te investeren in een professionele uitvoeringsorganisatie die namens de gemeenten uitvoert, dan wel regisseert op de uitvoering. Zowel inhoudelijk als bestuurlijk gaat onze voorkeur uit naar het organiseren van deze programma’s op regionale schaal. Dat waarborgt kwaliteit, bestuurskracht en effectiviteit. Bovendien wordt onze regio een herkenbaarder partner voor onze omgeving. Deze ontwikkelingen betekenen overigens een actuele invulling van de publieke gezondheid in samenhang met de herziening van de ‘(Jeugd)zorgketen’, inclusief onze huidige organisaties van GGD en Leerplicht & Voortijdig Schoolverlaten. Wij komen daar later op terug.
Een onafhankelijke verkenning De werkgroep vindt het van belang te verkennen hoe de huidige drie uitvoeringsorganisaties (GGD, Ambulancedienst en Bureau Leerplicht & Voortijdig Schoolverlaten) presteren en zich profileren op de indicatoren efficiency, kwaliteit en kosteneffectiviteit, ten opzichte van de benchmark. Zij heeft het Onderzoekcentrum Drechtsteden (OCD) gevraagd hiernaar onderzoek te doen. Tevens is gevraagd te kijken naar de bestuurlijk-organisatorische meerwaarde van de huidige regio. Uit het onderzoek komt als samenvatting naar voren: • er zijn vanwege de beperkte benchmarkgegevens geen harde conclusie te trekken over de vraag naar efficiency, kwaliteit en kosteneffectiviteit; • voor een tweetal organisaties (GGD en Ambulancedienst) geldt dat de kosten per inwoner nauwelijks afwijken van het landelijk gemiddelde; • de bestuurlijk-organisatorische meerwaarde van het huidige ‘construct’ is er niet of nauwelijks; • de organisaties opereren binnen wettelijke kaders en hebben te maken met externe financiering, waardoor een beperkte ruimte voor bestuurders overblijft voor inhoudelijke sturing; • ZHZ blijft voor regionale samenwerking levensvatbaar en moet behouden blijven, ook al wijzigt het takenpakket; • de organisatie van de huidige en nieuwe taken vraagt om een nieuwe vorm; belangrijk daarbij zijn: korte lijnen met het bestuur, en meer aandacht voor een regierol wat betreft de samenwerking in de regio. En natuurlijk aansluiting zoeken bij wat goed blijkt te zijn. De werkgroep vindt het jammer, dat het niet mogelijk bleek om de efficiency, kwaliteit en kosteneffectiviteit van onze organisaties te vergelijken met de referentiegroep. Relevant is wel dat de kosten per inwoner niet afwijken van het landelijke gemiddelde; daarover bestaan wel benchmarkgegevens. Een en ander laat onverlet, dat de huidige knelpunten binnen onze regio een nieuwe ‘bestuurlijke constructie’ vereisen.
Scenario’s verkend In onze verkenning van mogelijke scenario’s hebben wij vastgesteld, dat er niet één oplossingsrichting is. Veel hangt af van: wat is de samenwerkingsbereidheid en welke ‘best practices’ op dit gebied bestaan al; wat zijn de huidige ervaringen met de huidige ‘governance’; welke besturingsfilosofie hanteert men in de eigen gemeente etc.?
7
Wij hebben gekozen voor de volgende aanpak. Wij hebben de directeuren GGD, Ambulancedienst en Leerplicht & Voortijdig Schoolverlaten, en ook de directeur van de Veiligheidsregio in de gelegenheid gesteld hun visie en zienswijze kenbaar te maken, mede in het licht van recente landelijke ontwikkelingen. Verder hebben wij gebruik gemaakt van de informatie van de directeur GGD naar aanleiding van zijn rondgang langs regio’s waar de GGD is ondergebracht bij de Veiligheidsregio (in totaal zijn dat 7 regio’s van de 25). Ook hebben wij een aantal malen overlegd met vertegenwoordigers van de portefeuillehouders Jeugd(zorg) over hun zienswijze op de (nieuwe) taken jeugdzorg in relatie tot de toekomst ZHZ. Er zijn verder oriënterende (ambtelijke) gesprekken gevoerd met de GGD’s uit de naburige regio’s (West-Brabant en Rotterdam-Rijnmond). Tenslotte is overleg geweest met de VNG. Wij vinden als werkgroep uiteindelijk een drietal scenario’s valide en realistisch. Daarbij zijn wij ervan uitgegaan, dat de huidige taken (voor alle duidelijkheid: met uitzondering van de Jeugdgezondheidszorg) onderdeel blijven uitmaken van het publieke domein. De drie scenario’s laten zich als volgt samenvatten: 1.
Het onderbrengen van de GGD en de Ambulancedienst bij de Veiligheidsregio. Voor het bureau Leerplicht & Voortijdig Schoolverlaten is het onderbrengen bij een centrumgemeente met onderwijsfuncties een ‘natuurlijke’ optie. Het zelfstandig blijven voortbestaan in een ‘eigen’ gemeenschappelijke regeling ligt niet voor de hand (deze dienst is daarvoor te klein);
2.
Het fuseren van de GGD en van de Ambulancedienst met vergelijkbare diensten uit de buurregio’s. Wij hebben de mogelijkheden onderzocht voor een fusie met West-Brabant en Rotterdam-Rijnmond. Voor het Bureau Leerplicht & Voortijdig Schoolverlaten geldt de optie onder 1;
3.
Een nieuwe enkelvoudige Gemeenschappelijke regeling: deze wordt gevormd door een samenvoeging van taken van de huidige uitvoerende diensten in één nieuwe dienst. Deze hernieuwde vorm van samenwerking moet tevens inspelen op het programmatische denken en het nieuwe Bestuursakkoord 2011 -2015. De Ambulancedienst gaat over naar de Veiligheidsregio.
Wij hebben de scenario’s getoetst aan een 7-tal criteria. Vitaal daarbij zijn: de inhoudelijke en kwaliteitscriteria en de (bestuurlijke) governance. Een korte samenvatting hiervan treft u hieronder aan: Variant
VR ZHZ
Karakteristiek
Zowel de GGD als de Ambulancedienst worden ondergebracht bij de Veiligheidsregio; Hierbij wordt gezocht naar de synergie van de witte kolom met de rode kolom; Bureau Leerplicht & Voortijdig Schoolverlaten (BLVS) wordt ondergebracht in een centrumgemeente; De huidige ‘governance’ van ZHZ inclusief de Regiostaf zal in haar huidige vorm ophouden te bestaan.
Boven ZHZ Het gaat hierbij om een fusie van GGD en Ambulancedienst met een buurregio (West-Brabant of Rotterdam-Rijnmond). Voor BLVS en de ‘governance’ ZHZ: zie variant VR ZHZ.
Enkelvoudige GR De taakonderdelen publieke gezondheidszorg en leerplicht & voortijdig schoolverlaten worden bij elkaar gebracht, waarbij er op basis van de taken gezocht wordt naar een nieuwe organisatiestructuur. De huidige ‘gelaagde’ gemeenschappelijke regeling wordt getransformeerd naar een ‘enkelvoudige’ regeling met minimale bestuurslagen.
8
Deze variant anticipeert op toekomstige taken Jeugdzorg en biedt een platform en ontwikkelingsorgaan om gezaghebbend namens de 19 gemeenten op te treden. Criterium
VR ZHZ
Boven ZHZ
Enkelvoudige GR
Governance
Aansluiting bij een Er vindt aansluiting via Er ontstaat een nieuwe Veiligheidsregio is op een fusieproces plaats (getransformeerde) zich niet in strijd met de met een bestaande gemeenschappelijke inhoud van de gemeenschappelijke regeling ZHZ met een Wet veiligheidsregio’s, regeling van de buuralgemeen- en dagelijks maar past minder bij de regio. bestuur gevormd uit uitgangspunten van die De wettelijk vereiste portefeuillehouders. Dit wet. gebiedscongruentie bestuur is volledig De aansturing van de vraagt dan aandacht; verantwoordelijk voor gemeentelijke gezond- De bestuurlijk afstand zowel de inhoud als de heidszorg vereist een naar de regio wordt bedrijfsvoering. apart arrangement met groter en potentiële Er zijn transparante en eigen bestuurders c.q. invloed kleiner. korte bestuurlijke lijnen; de gemeentelijke Een dergelijke fusie is er zijn geen portefeuillehouders. niet passend voor BLVS. bestuurscommissies. Deze GR is zeker niet Er zijn namelijk geen Er is één algemeen passend voor BLVS, door vergelijkbare directeur/secretaris. de inhoud en de samenwerkingsverbanden verbinding met in de buurregio’s. onderwijs, justitie, zorg ZHZ loopt voorop met de en arbeidsmarkt. delegatie naar bovenregionaal niveau
Maatwerk
Er is een bestaand regionaal netwerk in de lokale gemeenschap, met een hiërarchische structuur ten aanzien van de ‘warme’ taken. Veel (bewezen) synergievoordelen.
De verwachting is dat de mate van standaardisatie tussen regio’s toeneemt, waarbij ook de afstand tot het lokale niveau toeneemt. De mogelijkheden voor maatwerk nemen af.
Er is een unieke mogelijkheid om met een nieuw stelsel van afspraken tussen gemeenten en regio een maatwerk- verbinding tot stand te brengen van lokaal beleid en gezamenlijk activiteiten en dienstverlening. Goede condities voor een sterke gezamenlijke regierol naar ketenpartners. Voor hen meer eenduidigheid in relatie met gemeenten en gemeenschappelijke regeling.
Lean en mean
Governance ‘Veiligheid en Gezondheid’ vereist een arrangement met ‘separate’ aansturing. Mogelijkheden voor aansturing op versterking bedrijfsvoering nieuwe taakonderdelen.
Mogelijkheden voor ‘eenvoudiger’ governance ten opzichte van huidige situatie. Ook betere mogelijkheden uitnutten synergievoordelen bedrijfsvoering.
Nieuwe ‘governance’ maakt huidig diffuse bestuurlijke construct ongedaan. Voor gemeenten veel eenduidiger en transparanter. Eenduidige besturing en verantwoordingslijnen.
9
Criterium
VR ZHZ
Boven ZHZ
Toekomstproof
De ontwikkelingen rondom de vorming van een ‘grotere schaal’ van de VR, zoals de politieregio, is niet ondenkbaar. Dit betekent voor RAV en GGD een mogelijk toekomstscenario van verdere opschaling.
Financiële effecten
De berekening gaat uit Zie hiernaast. van ramingen, en behoeft nadere precisering; zij is voor alle drie scenario’s (in principe) identiek. Rekening moet worden gehouden met eenmalige transitie- en frictiekosten. De berekening richt zich uitsluitend op de inwonerbijdrage die rechtstreeks verband houdt met de Regiostaf. Er is een oplopende doelmatigheidswinst van € 250.000 in 2012 tot maximaal en structureel € 1.250.000 all-in vanaf 2016. De totale negatieve reserve GGD moet worden verrekend. Dat wil dus zeggen: een mogelijke besparing van € 1.250 structureel vanaf 2016. Wel is een transitiebudget noodzakelijk.
De ontwikkelingen rondom verdere schaalvergroting en dergelijke zijn niet meer autonoom aan te sturen; er is een afhankelijkheid van de buurregio.
Enkelvoudige GR Het scenario biedt ruim voldoende flexibiliteit om te transformeren naar een gezaghebbend regionaal uitvoerings- en expertisecentrum, dat kan ‘mee-ademen’ met de decentralisatieopgave van de gemeenten.
Zie hiernaast.
In alle drie scenario’s houdt de huidige ‘governance’ van Zuid-Holland Zuid op te bestaan. Op bestuurlijk niveau betekent dit, dat de huidige bestuursorganen algemeenen dagelijks bestuur, de bestuurscommissies, het Raadsledenplatform en het Portefeuillehouderoverleg Middelen worden opgeheven. Op ambtelijk niveau betekent dit: een substantiële reductie van directie en management van de regio, een samenvoeging van de control- en staffuncties en een reductie van de huisvestingskosten. Concreet: hier ligt een besparingspotentieel dat uiteindelijk kan oplopen tot ruim € 1.0 miljoen per jaar.
10
De scenario’s nader beschouwd Het opnemen van de GGD in de Veiligheidsregio (scenario 1) is op zichzelf niet in strijd met de Wet veiligheidsregio’s, alhoewel dit niet in de pas loopt met de uitgangspunten van deze wet (ook niet met de Wet publieke gezondheid). Dit argument is overigens minder krachtig geworden, nu een substantieel taakonderdeel bij de GGD wegvalt. Bij dit scenario zijn inhoudelijke synergievoordelen te verwachten tussen de GGD en de GHOR, vooral bij de regionale crisisplannen. Voor alle duidelijkheid: de GHOR maakt nu al deel uit van de Veiligheidsregio. Wat betreft de Ambulancedienst zien wij –met erkenning van het eigensoortige karakter van het bedrijf- de voordelen in van samenhang met de GHOR [als onderdeel van de Veiligheidsregio], maar met name met de Meldkamer. Bovendien is er sprake van synergie in de toekomstige gezamenlijke huisvesting op het Leerpark. Dit scenario heeft naar onze inschatting ook positieve effecten op de bedrijfsvoering. Immers, bij de Veiligheidsregio en de Ambulancedienst is de bedrijfsvoering aantoonbaar op orde. Het is dan ook verleidelijk (en bestuurlijk verklaarbaar) dit aspect zwaar te laten meewegen. Belangrijkste tegenargumenten voor dit scenario zijn: het perspectief van een verdere opschaling van de Veiligheidsregio’s betekent ook een verdere opschaling van de GGD. Maar vooral: de publieke gezondheidszorg is primair een taak voor het lokale bestuur. Nieuwe wetgeving pleit voor een verdere versterking van de preventiecyclus richting gemeenten en bevordering van het gemeentelijke gezondheidsbeleid. Het bestuur van de Veiligheidsregio heeft ruimte voor een eigen invulling, maar zal nadrukkelijk willen uitgaan –zo is de inschatting van de werkgroep- van een aparte aansturing door de ‘eigen’ portefeuillehouder/wethouder. Overigens zijn daar in andere regio’s van ons land positieve ervaringen met deze constructie. Een fusie met een buurregio (scenario 2) vinden wij aantrekkelijk vanuit een oogpunt van kwaliteitstoename en mogelijkheden van efficiency. Dit laatste is van belang vanwege de ‘overheadproblematiek’ door het uitplaatsen van de Jeugdgezondheidszorg bij de GGD. Zowel de regio West-Brabant als de regio Rotterdam-Rijnmond zien dezelfde voordelen in een fusie. Rotterdam-Rijnmond is daarnaast geïnteresseerd vanwege de relatie met de Politieregio en de Meldkamer (In 2012 zullen de meldkamers van Rotterdam-Rijnmond en Zuid-Holland Zuid zijn gefuseerd); West-Brabant is geïnteresseerd vanwege regio-identieke inhoudelijke vraagstukken (Kijfhoek, veiligheid op het spoor, Moerdijk, etc.). Daarnaast is deze laatste regio ook bezig met het uitplaatsen van de Jeugdgezondheidszorg. Wij onderkennen, dat er bij de GGD West-Brabant (nog) geen sprake is van de wettelijk vereiste gebiedscongruentie met de Veiligheidsregio Midden- en West-Brabant. Wij beseffen verder dat er een nadelig effect kan optreden vanwege de grotere bestuurlijke afstand en de potentieel geringere invloed; ook juridisch is het een complexe operatie over de provinciegrenzen heen. Een enkelvoudige nieuwe Gemeenschappelijk Regeling (scenario 3), opgebouwd uit taken op het gebied van publieke gezondheid en jeugdzorg die rechtstreeks samenhangen met landelijke ontwikkelingen met betrekking tot de decentralisatie en programmasturing. Bovendien wordt aansluiting gezocht bij de reorganisatie van de Jeugdzorgketen, zoals beoogd in de voorgenomen stelselwijziging ‘Zorg voor jeugd’. Gemeenten krijgen immers tot taak om, in de directe leefomgeving van jeugdigen en gezinnen, diverse vormen van ondersteuning geïntegreerd aan te bieden. Juist het in samenhang aanbieden van Jeugdzorg met andere lokale ondersteuning, zoals preventie, centrum voor Jeugd en Gezin, schuldhulpverlening, zal de effectiviteit van de hulpverlening verbeteren.
11
De nieuwe gemeenschappelijke regeling kiest haar focus op een kleine hoogwaardige en sturende ‘publieke as (regierol) in een innovatief privaat veld’, en beoogt een ‘krachtige tegenmacht in een samenhangende keten’ (citaten uit nota GGD Nederland). Naar onze inschatting speelt dit scenario adequaat in op de wens en het pleidooi van de portefeuillehouders Jeugd(zorg) voor een optimale samenhang tussen Jeugdgezondheidszorg, Maatschappelijke zorg, Centrum voor Jeugd en Gezin en Jeugdzorg en (gezamenlijk in te kopen) specialistische zorg. Ook de VNG pleit hier sterk voor: “de grote opgave bij deze decentralisatie Jeugdzorg is om echt tot een nieuwe aanpak te komen met als trefwoorden: ontkokering, ontbureaucratisering, maatwerk, mens centraal” (citaat VNG-magazine). De werkgroep vindt wel, dat een inhoudelijke visie op de gewenste transformatie van de Jeugdzorg nodig is: “een stelselherziening van de Jeugdzorg heeft pas kans van slagen als die gepaard gaat met een ander denkkader en duidelijke visie op zorg voor kinderen, jongeren en gezinnen vanuit de sociale omgeving” (citaat Raad Maatschappelijke Ontwikkeling, april 2011). De portefeuillehouders “Jeugd” onderschrijven de noodzaak van deze visie van harte; zij zijn voornemens om met een gezamenlijke visie te komen. Bij de uitwerking van dit scenario vinden wij het van belang nauw aan te sluiten bij de (aanstaande) bestuursopdracht betreffende de transformatie van de Jeugdzorg.
Financiële effecten
(cijfers x € 1.000,-)
De werkgroep heeft geen uitgebreide ‘businesscase’ ontwikkeld; dat was ook niet de opdracht. We hebben ons gericht op de effecten van de drie scenario’s op de inwonerbijdrage van gemeenten. Uitgangspunt is de begroting 2012. In deze begroting houden we rekening met de gemeentelijke taakstelling van 10% op onze regio ZHZ. Wat betreft de GGD baseren we ons op de financiële analyses die zijn gemaakt in het kader van het onderzoek uitplaatsing van de Jeugdgezondheidszorg. Daar houden we rekening met een potentieel netto besparingsvoordeel van € 350.0 vanaf 2016. Dit voordeel geldt al ‘bruto’ vanaf 2012 bij de start van de privatisering. Maar vanaf datzelfde moment wordt de besparing aangewend voor frictie- en transitiekosten van eenzelfde omvang. Wij verwijzen naar het voorstel uitplaatsing Jeugdgezondheidszorg waarmee het Algemeen Bestuur eind september heeft ingestemd. In de financiële analyses van de GGD is rekening gehouden met een inkrimping van zowel directie en management als overige overheadkosten van deze dienst. Wij zullen die dan ook (vooralsnog) niet betrekken bij de financiële effecten van de toekomstscenario’s. Bij de weergave van de financiële effecten van de toekomstscenario’s wijzen wij er met nadruk op, dat het hier om ramingen gaat. Dit geldt ook voor de berekening van transitie- en frictiekosten zoals: • personele gevolgen als gevolg van afslanking; • kosten sociaal statuut; • invlechtingskosten in nieuwe organisatie (bijv. contractbeheer); • ontwikkelen competenties; • frictiekosten; • aanpassing huisvesting; • onvoorzien. Wij stellen ons voor om na de richtinggevende besluiten over de toekomst van ZHZ deze berekening nader uit te werken. Wij houden er uiteraard rekening mee, dat voor de Ambulancedienst geldt dat zij volledig extern gefinancierd wordt door de zorgverzekeraars. De positieve financiële effecten voor deze dienst komen dan ook aan hen ten goede. Wat betreft het Bureau Leerplicht & Voortijdig Schoolverlaten zijn de financiële effecten -gelet op de omvang van deze dienst- zeer beperkt.
12
Dan blijft de Regiostaf over. Daarover presenteren we de financiële effecten, en de consequenties hiervan voor de inwonerbijdrage. In onderstaand schema brengen wij -op hoofdlijnen- de geraamde bruto- en netto-financiële effecten in beeld (maal € 1.000.0).
Toekomst ZHZ
(o.b.v. inwonerbijdrage)
Bruto doelmatigheid Af: frictie + transitiekosten Af: kosten huisvesting Noordendijk (tot 1-4-2015) Netto doelmatigheidswinst
2012
2013
2014
2015
2016
1.250.0
1.250.0
1.250.0
1.250.0
1.250.0
1.000.0
650.0
450.0
250.0
250.0
600.0
800.0
1.000.0
1.250.0
Concreet betekent dit, dat er vanaf 2012 een oplopende doelmatigheidswinst in het verschiet ligt, van € 250.0 in 2012 tot € 1.250.0 in 2016.
Advies werkgroep •
Wij heffen de huidige bestuurlijke constructie van de Regio Zuid-Holland Zuid op, inclusief de bijbehorende bestuursorganen.
•
Wij achten, in het licht van nieuwe wetgeving en voorgenomen decentralisatie, voortzetting van de samenwerking op onze regionale schaal gewenst.
De werkgroep heeft vastgesteld, dat alle drie scenario’s beantwoorden aan het beoogde eindproduct van de bestuursopdracht, namelijk een nieuw ontwerp dat minder complex en met minder bestuurlijke drukte is georganiseerd. Bij het scenario ‘Veiligheidsregio’ verdient de aansturing van de lokale publieke gezondheidszorg wel een aanvullend specifiek bestuurlijk en politiek arrangement, om recht te doen aan de eigen verantwoordelijkheid van de inhoudelijke portefeuillehouders. In alle scenario’s is er sprake van eenzelfde substantieel (potentieel) besparingsvoordeel op termijn voor de gemeenten: € 1.250,0 structureel vanaf 2016. •
Wij spreken een voorkeur uit voor een bundeling van taken en programma’s rondom de publieke gezondheidszorg en Jeugd op de schaal van onze regio en kiezen daarbij voor een enkelvoudige Gemeenschappelijke regeling.
Leidend bij onze voorkeur zijn de nieuwe programmatische uitdagingen rondom de op handen zijnde reorganisatie van de jeugdzorgketen. Deze reorganisatie hangt nauw samen met de leefbaarheid van onze kernen, dorpen, wijken, schoolpleinen en gemeenten, die noodzaken tot een slagvaardige, transparante, samenhangend en eenduidige aansturing door politiek verantwoordelijken. We doen nader onderzoek naar een logische clustering van wettelijke taken betreffende de Veiligheidsregio en de Publieke gezondheidszorg. •
Wij spreken een voorkeur uit om de Ambulancedienst te transformeren naar een zelfstandige privaatrechtelijke rechtspersoon onder aansturing van de Veiligheidsregio Zuid-Holland Zuid.
Dit sluit goed aan bij de landelijke ontwikkeling rond de Tijdelijke Wet ambulancezorg, waarin wordt gestuurd op een nieuw ingerichte rechtspersoon. De beoogde constructie is vergelijkbaar met het onderbrengen van het gemeenschappelijke oefencentrum bij de Veiligheidsregio. Naar ons oordeel doet dit voorstel recht aan enerzijds de borging binnen het publieke domein en anderzijds aan het ‘eigen bedrijfsmatige karakter’ van de Ambulancedienst en de eigen financieringsstructuur. Bovendien speelt het in op de toekomstige situatie waarin de marktwerking haar intrede in de ambulancezorg zal doen.
13
Beoogd eindbeeld Met deze voorkeur presenteren wij het volgende eindbeeld. Wij zien een drietal inhoudelijke domeinen waarbij samenwerking van de 19 gemeenten op schaal van Zuid-Holland Zuid gewenst is. Alle drie met dezelfde karakteristieken: • een rechtstreekse focus op een samenhangend beleidsinhoudelijk programma; • vormgegeven door middel van een eigen gemeenschappelijke regeling met een eigen algemeen- en dagelijks bestuur, rechtstreeks samengesteld uit politiek verantwoordelijken van de deelnemende gemeenten; • een eigen secretaris c.q. algemeen directeur; • eigen verantwoordelijkheid voor inhoud en bedrijfsvoering; • een eigen rechtstreekse verantwoordingslijn naar de gemeenten via de colleges. Concreet: •
Veiligheidsregio Zuid-Holland Zuid, onder rechtstreekse bestuurlijke aansturing van de 19 burgemeesters (bestaande situatie);
•
Omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid, onder rechtstreekse bestuurlijke aansturing van de portefeuillehouders Milieu van de 19 gemeenten en de provincie Zuid-Holland (nieuwe situatie);
•
“Publieke gezondheid en Jeugd” Zuid-Holland Zuid, onder rechtstreekse bestuurlijke aansturing van de portefeuillehouders Volksgezondheid / Jeugd van de 19 gemeenten (nieuwe situatie).
Verbonden partijen Vrijwel alle gemeenten uit de regio hebben zich in de achterliggende periode gebogen over het vraagstuk van de verbonden partijen. Hoe houden we als eigenaren ‘grip’ op de gemeenschappelijke regelingen en met name hun bedrijfsvoering. Een aantal malen heeft het Portefeuillehouderoverleg Middelen ZHZ zich over dit vraagstuk pregnant uitgesproken, en is met initiatieven gekomen. Ook de rol van Raden wordt in deze discussie veel genoemd. Wij hebben uiteraard begrip voor de behoeften die bij gemeenten op dit punt leven. Toch willen wij vasthouden aan het feit, dat de gemeenschappelijke regelingen zogeheten collegeregelingen zijn, waarbij de vertegenwoordiger namens de gemeente zelf verantwoordelijk is voor inhoud en bedrijfsvoering richting eigen bestuursorganen! Deze opvatting past ook binnen de in de bestuursopdracht geuite wens van een striktere rolneming door de verschillende bestuursorganen bij gemeenschappelijke regelingen. Het algemeen bestuur controleert het dagelijks bestuur! Toch blijven ook de gemeenteraden een belangrijke rol vervullen rondom de planning- en controlcyclus (bijvoorbeeld in het geven van zienswijzen op de begroting). Wij pleiten voor een nieuwe balans die zowel recht doet aan het eigen karakter van de gemeenschappelijke regeling, met eigen verantwoordingslijnen, als ook aan de specifieke rol van de gemeenteraden.
14
Wij stellen ons daarbij de volgende ‘piketpaaltjes’ voor, die om nadere uitwerking en precisering vragen: 1. Het dagelijks bestuur van de gemeenschappelijke regeling komt in een vroeg stadium (begin kalenderjaar met het oog op de nieuwe begroting) met een kadernotitie om recht te doen aan de kaderstellende en controlerende rol van de gemeenteraden rondom de planning- en controlcyclus van hun eigen gemeenten. De gemeenteraad krijgt gelegenheid om input te leveren. 2. Er komt een bestuurlijke auditcommissie bestaande uit een zestal portefeuillehouders Middelen (2 uit elke subregio). Deze auditcommissie adviseert zowel het dagelijks- als het algemeen bestuur over ‘financiële zaken’. Deze auditcommissie bewaakt tevens de naleving van de door de gemeenteraden aangedragen financiële kaders, en rapporteert daarover aan het dagelijks- en algemeen bestuur. Het algemeen bestuur verantwoordt zich richting de gemeenten. 3. Jaarlijks vindt door het dagelijks- en algemeen bestuur een overleg plaats met de accountant.
Zuid-Holland Zuid als strategisch platform Uit de bestuursopdracht citeren wij het volgende: “Het gebied Zuid-Holland Zuid vormt de zuidelijke buitenflank van de Randstad en de noordelijke flank van de Delta. In totaal heeft het gebied circa 470.000 inwoners. In deze omvang is het een gebied van belang waarbij het gebied aan kracht wint wanneer het erin slaagt een helder en eenduidig profiel te krijgen. Hiermee wordt het een krachtige actor tussen de omliggende regio’s, maar ook richting het Rijk. Op basis van zijn ligging kan Zuid-Holland Zuid zich tweeledig profileren: enerzijds is er de keuze voor een meer economisch profiel, als verbindingszone tussen de Randstad en het Duits achterland (Ruhrgebied) en de Vlaamse ruit. Anderzijds kenmerkt het gebied zich nog door een beperkte verstedelijking en een sterke groenstructuur waardoor een meer landelijke profilering van een groen woon- en leefomgeving eveneens mogelijk is. Ongeacht de keuze voor een meer economisch of landelijk profiel, beïnvloedt het de discussie over de toekomst van Zuid-Holland zuid. Het geeft immers richting aan de verbinding die ZuidHolland Zuid met aanpalende regio’s kan en wil leggen. Een meer functionele relatie met Rotterdam en West-Brabant, of eerder een ‘culturele’ relatie met Zeeland (en GoereeOverflakkee) en Gelderland” (einde citaat). Uit een ‘rondgang’ langs de drie subregio’s is ons gebleken dat elk van hen zich bezint en oriënteert op de gewenste profilering en richting. Naar ons oordeel moet het primaat van deze discussie bij de subregio blijven. Daar zijn de drie subregio’s, wat betreft aard, profiel en ligging en dergelijke, te divers voor. Toch lijkt ons een Platform voor inhoudelijke informatie-uitwisseling en afstemming op het regionale schaalniveau zeer gewenst. We denken aan de beleidsterreinen ruimtelijke ordening, economie, toerisme, landschap en dergelijke. Daarmee treedt onze regio ook als ‘krachtige partner’ naar buiten. Wij denken hierbij aan onze deelname aan Zuidvleugel / Randstadverband, Deltapoort, Topsectorenbeleidsoverleg en dergelijke. Om die reden pleiten wij voor een informeel Strategisch Platform met periodiek afstemmingsoverleg (bijvoorbeeld een aantal keren per jaar). Wat ons betreft komen er geen nieuwe structuren of constructies, maar kunnen we prima uit de voeten met een samenwerkingsvorm van bestaande subregionale organisaties. Wij adviseren om per subregio een tweetal bestuurders aan te wijzen, onder leiding van de voorzitter van het Drechtstedenbestuur. Ambtelijke ondersteuning vindt plaats door en vanuit de bestaande subregionale bureaus.
15
Wij kennen in onze regio een vergelijkbaar Platform, namelijk het Regionaal Economisch Overleg (REO), dat een zeer lichte structuur kent en in een grote behoefte van gezamenlijke advisering, afstemming en partnerschap naar externen voldoet. Het REO zal als ‘zelfstandig’ Platform blijven bestaan, maar kan belangrijke inhoudelijke input leveren aan het nieuwe Strategische Platform.
Tenslotte Wij zijn ons bewust van het feit, dat uitvoering van het voorkeursscenario veel van bestuur, management en personeel zal vragen. Wij streven naar een zorgvuldig, maar planmatig uitvoeringsplan met een zo kort mogelijke doorlooptijd. Wij stellen voor om een stuurgroep in te stellen, bestaande uit bestuur en management, die wordt belast met de uitvoering van de besluiten. Wij menen op een adequate wijze uitvoering te hebben gegeven aan de bestuursopdracht en danken voor het in ons gesteld vertrouwen. Dordrecht, 19 oktober 2011
De bestuurlijke werkgroep toekomst Zuid-Holland zuid, drs. A.A.M. Brok (voorzitter) drs. J.N. van de Poel (secretaris) A.B. Blase E. Boot P. IJssels K. Tigelaar J.L.. van Driel M. Wiebosch-Steeman drs. H.P.A. Wagemakers
16
Gebruikte bronnen
Gezamenlijke brief van de wethouders Jeugd in Zuid-Holland Zuid, februari 2011; Een betere Zorg voor Jeugd. Decentralisatie van de Jeugdzorg als kans. GGD Nederland, mei 2011; Notitie Toekomst Regio Zuid-Holland Zuid. Onderzoekcentrum Drechtsteden, juni 2011; Aanbiedingsbrief Bestuursafspraken [Bestuursakkoord] 2011-2015, september 2011; VNG projectpagina Decentralisatie Jeugdzorg, www.vng.nl/jeugdzorg; Stelselwijziging zorg voor jeugd, Staatssecretarissen van WVS en V&J, september 2011; Diverse ander circulaires en brieven van ministeries.
17
