Bestuurlijke toekomst Gemeente Haren een verkenning
Meer met minder, dat is het devies voor lokale overheden. Hoe maak je als bestuur en als organisatie nog keuzes waar je op inzet, waar je niet (meer) op inzet en met wie je samenwerkt?
• • • • •
Een bestuurskrachtig en duurzaam lokaal bestuur Voldoende draagvlak binnen de Harener samenleving; Instemming van een (brede) meerderheid van de raad; P Passend d binnen bi d wettelijke de tt lijk kaders; k d Richting geeft aan de te nemen vervolgstappen Fvb/ v2
1
1
• Gemeenten in Nederland (situatie, schaal, financiën en samenwerking)
• Situatie in Haren en omgeving (formatie, financiën, tarieven)
• De verkenning
Ferdi van den Berg (Berenschot)
1
Bronnen : CBS, Coelo, BNG Bank, VNG, Berenschot, Universiteit Leiden /V2
2
2
Situatie bij gemeenten Constateringen:
Wijzigingen in het takenpakket;
Toenemende samenwerking in diverse vormen;
Er wordt chronisch teveel uitgegeven (zie overzicht);
Voorgenomen bezuinigen worden veelal niet gerealiseerd (overschatting, langere tijdsduur en politieke keuzes);
Inkomsten weinig flexibel;
Crisis en negatief resultaat grondexploitatie
Bezuinigingen Rijk worden overgeheveld
3 Bron: CBS Coelllo VNG Berenschot
3
Inkomsten en uitgaven gemeenten Jaar
Totaal (€ x 1 mld)
1960
4
1970
8
1980
30
1990
40
2000
40
2010
50
2020
60
4
4
Bezuinigen bij gemeenten De omvang van het gemeentefonds wordt jaarlijks bepaald op grond van een vaste systematiek. Deze systematiek, de normeringssystematiek genaamd, berust op een bestuurlijke afspraak tussen het Rijk enerzijds en de VNG /IPO anderzijds. De systematiek houdt in dat de groei (of krimp) van de fondsen gelijk is aan de groei of krimp van de netto rijksuitgaven. rijksuitgaven De filosofie hierachter valt samen te vatten onder het motto «samen de trap op en samen de trap af» (‘trap op, trap af’ systematiek).
• • • •
Efficiency (verbetering processen, kwaliteitsprogramma’s, Lean, digitaliseren, etc.) Verlagen kwaliteitsniveau (kaasschaaf); Verlagen voorzieningenniveau (kerntakendiscussie); Afslanken ambtelijke organisaties
•
Belastingen en heffingen verhogen
• •
Opschaling (SSC tot fusie); Samenwerken en uitbesteden (privatisering);
• •
Lenen; Interen op reserves.
5
5
De toekomst van de traditionele bezuinigingen
De rek is eruit ! • Lean: alle processen zijn gestroomlijnd, kleine verbeteringen blijven mogelijk; • Digitalisering: kostbare investeringen voor individuele gemeente, besparingen werken door in kostprijzen en tarieven. • Verlagen kwaliteits- en voorzieningenniveau, voorzieningenniveau blijft mogelijk tot waakvlamniveau; • Afslanking, niet opvullen vacatures, verruimen van de flexibele schil, loonmatiging; • Lastenverhoging: beperkt effect • Opschalen, naar 350 gemeenten in 2020; • Lenen en interen op reserves wordt duur en brengt risico’s 6
6
Opschaling: de cijfers
7
7
Opschaling: de optimale omvang
Fte's
Fte Fte's s en Inwoners
Optimale omvang vanuit efficiëntie oogpunt 45.000 – 55.000 inwoners
2.000 1.750 1.500 1.250 1.000 750 500 250 0 -250 0
y = 2E-08x2 + 0,0077x - 37,542 R² = 0,9714 50.000
100.000 Inwoners
150.000
200.000
30 25
Aantal Fte's per 1.000 inw.
20
R² = 0,231
15 10 5
Bron: Berenschot Benchmark Databank
0 0
20000
40000
60000
80000 100000 120000 140000 160000 180000 200000
8
8
Opschaling: daling aantal gemeenten 350 gemeenten in 2020 ! Totaal gemeenten 500 450
443
441
431
418
415
408
400
399
392
384
377
369
2017 377
2018 369
361 354 y = -7,6x + 452,6
Aantal gemeenten
350 300 250 200 150 100 50 0 Totaal gemeenten
2008 443
2009 441
2010 431
2011 418
2012 415
2013 408
2014 399
2015 392
2016 384
2019 361
2020 354
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
443
441
431
418
415
408
399
392
384
377
369
361
354
7
7
6
6
6
6
6
5
5
5
5
4
4
Gemeenten met 5 000 tot 20 000 inwoners
181
177
165
150
146
136
126
116
107
97
88
78
69
Gemeenten met 20 000 tot 50 000 inwoners
188
189
191
191
190
193
193
194
195
196
196
197
198
Gemeenten met 50 000 tot 100 000 inwoners
42
43
43
46
46
46
48
48
49
50
51
52
53
Gemeenten met 100 000 of meer inwoners
25
25
26
25
27
27
27
28
28
29
29
29
30
Totaal gemeenten Gemeenten met < 5 000 inwoners
Bron: CBS / Berenschot Benchmark Databank
9
9
Opschaling: effect
Effecten opschaling / Kort voor herindeling Kort na herindeling
Na meer dan 4 jaar
periode Totale lasten
Hoger
Hoger
Hoger
Lasten
Geen significant effect
Geen significant effect
Geen significant effect
gemeentebestuur
• • • •
?
uitvretersgedrag ondoelmatig grote schaal grotere bestuurskracht (meer functies, kwaliteit en minder kwetsbaar) overmaat aan afstemming en bureaucratie
(Bron: Allers, Geertsema en Fraanje)
10
10
Top 10 valkuilen samenwerkingstrajecten 1. Onvoldoende rekening houden met een gebrek aan commitment en draagvlak bij de betrokkenen 2. Verborgen agenda’s van de betrokken partijen niet identificeren 3. Veel praten zonder resultaten (“van kreet niet naar concreet”) 4. Alles tot in detail willen uitzoeken voor het nemen van een beslissing (diepte) 5. Verzuipen in verkenningen, onderzoeken, etc. (breedte) 6 Denken dat rationele argumentatie in de business case een garantie is 6. voor draagvlak 7. Terugkomen op reeds gemaakte beslissingen 8. (Te) laat identificeren van gevoelige (conflict)punten die samenwerking blokkeren 9. Het vooral een “feestje van de top” laten zijn 10 Overschatting schaalvoordelen (efficiency) 10.
11
11
Lenen en schulden: een dure oplossing
Schulden gemeenten nemen toe (2013 – 51 mld.); Norm : schuld/inkomsten maximaal 130% (nettoschuldquote); Weerstandsvermogen ? Aantal kwetsbare gemeenten neemt toe Netto Schuldquote q / aantal gemeenten g
2011
2012
> 130
37
43
100 - 130
43
60
2013
12
12
Participatie en decentralisatie “Meer samenleving, minder overheid” Het kabinet streeft op dit terrein naar wat wordt genoemd een paradigmashift. Een groot deel van wat vroeger vrijwilligerswerk was is tegenwoordig geprofessionaliseerd en wordt uit publieke middelen bekostigd. Als gevolg van de crisis in de overheidsfinanciën, maar ook door de vergrijzing, is dit steeds moeilijker te bekostigen. Er moet worden “ontzorgd”: mensen moeten weer meer zelf het roer in handen nemen en de hulp van vrijwilligers inroepen. professionalisering g in de zorg g heeft g geleid tot een versnippering pp g in taken en functies,, De p waarbij specialisten zich richten op deelproblemen maar waarbij een integrale aanpak te vaak ontbreekt. Vandaar om de roep “één gezin, één plan, één regisseur”. De veronderstelling is dat gemeenten zorgtaken beter kunnen uitvoeren, maar ook met minder geld doordat zij integraal beleid kunnen voeren op basis van lokale omstandigheden en wensen.
13
13
Overheidstaken en financiering in 2015 Overheidstaak / financiering (%) 2013 Gemeenten
Provincie
Waterschap
Rijksoverheid
Landsverdediging Volksgezondheid Openbare orde en veiligheid Onderwijs Algemeen bestuur Sociale bescherming g Economische zaken Vervoer Milieubescherming Riolering en waterzuivering Cultuur & recreatie Huisvesting en gem. voorzieningen a a e g en e verwerking e e g Afvalinzameling Totaal
14
14
Decentralisaties door de overheid •
De rijksoverheid kan (meer) taken overhevelen naar gemeenten (zorg, onderwijs, economie).
•
Zowel beleid en uitvoering vragen uit efficiëntie overwegingen bij gemeenten om opschaling / centralisaties (GR) en uitbesteding uitvoering.
•
Formatie (kwalitatief) en bestuurskracht gemeenten onder druk (wisselend en complex takenpakket, samenwerkingsverbanden, veranderende rollen);
•
Bij de uitvoering van decentralisaties ontstaan kwaliteitsverschillen tussen gemeenten.
•
Uit onderzoek blijkt dat de Nederlandse bevolking het in zeer grote mate onacceptabel vindt dat er kwaliteitsverschillen ontstaan tussen gemeenten bij decentralisaties (m.n. (m n zorg, zorg jeugd en onderwijs) onderwijs).
•
Bij eventuele grote verschillen tussen gemeenten in uitvoering gedecentraliseerde taken vindt de burger dat de overheid uitvoerder moet blijven
Van verzorgingsstaat naar verzorgingsstad!
15
15
Stepping stones naar een nieuwe bestuurlijke toekomst Van toetsen naar aantonen
Takenpakket Waardecreatie Crowd funding Local currency
?
Marktwerking Maatschappelijk rendement Opschaling
Financiën
Participatie Bestuur
?
?
Identiteit Belastinglandschap Medebewind
Autonomie
Legitimiteit Samenwerking
16
16
De gemeente Haren Ontwikkelingen/bedreigingen: • Toename taken en toename complexiteit door de decentralisaties, maar ook op andere beleidsterreinen vinden voortdurend ontwikkelingen plaats. Dit zorgt ervoor dat bij medewerkers ‘nog zelden een moment van bezinning is’. (diversiteit in kennis) • Toename van hoeveelheid en complexiteit van wet- en regelgeving en voortzetting van het proces van juridificering. Specialistische juridische kennis wordt nu uitbesteed/inhuur/andere gemeente informatie halen moet je wel alle kennis in huis willen hebben naast een ‘huisjurist’ huisjurist . (specialistische kennis) • Uitvoering wettelijke taken: nog steeds naar behoren uitgevoerd, wel sprake van overschrijding van de wettelijke termijnen, fouten in uitvoering of toename van klachten van inwoners. (dienstverlening) • Indicaties dat er minder tijd resteert voor de uitvoering van wettelijke taken. Dit gaat mogelijk ten koste van (de kwaliteit van) de autonome taken en de kwaliteit van beleid. (takenpakket) • Beleidsvorming vindt steeds minder plaats. (beleidsontwikkeling) Bron : SWOT Analyse Gemeente Haren 2014
17
17
De gemeente Haren Sterktes • Er wordt niet negatief gescoord op onderwijs en cultuur, burgerrelaties, belastingen, financiën en P&O in het kader van het kunnen uitvoeren van de wettelijke taken met de huidige bezetting (beoordeeld op kwaliteit, klantgerichtheid, kwetsbaarheid, kosten). Zwaktes • Financiële situatie van de gemeente • Klantgerichtheid scoort onvoldoende op drie onderdelen (economische zaken, sport & recreatie, wegen, water, groen en verkeer) omdat budget/capaciteit ontbreekt om te anticiperenen tegemoet te komen aan de wensen van klanten; • Intern kwetsbaar: Functies worden vaak door één persoon uitgevoerd en er is nauwelijks de mogelijkheid om voor een back-up te zorgen. Geeft problemen bij nieuwe taken, taken plotselinge ziekte en onverwachte projecten, projecten gebrek aan specialistische (en actuele) kennis (over ontwikkelingen). • Automatisering en ICT scoort zwak. Bron : SWOT Analyse Gemeente Haren 2014 18
18
Vergelijkende cijfers Onderzoek gemeente Haren Haren, Tynaarlo, Hoogezand-Sappemeer, Groningen • • • •
Inwoners, aantal fte, begroting Inkomsten en lasten (CBS) Schuldquote netto Tarieven (Coelo)
19
19
Haren
Tynaarlo y
Hoogezand-Sappemeer g pp
Groningen g
WWB
241
290
(+/- 2.300)
10.820
IAOW
11
Onbekend
Verwerkt in bovenstaande
205
BBW
12
onbekend
Verwerkt in bovenstaande
onbekend
Inwoners
18.856
32.514
34.324
198.281
0-4 jaar
905
1.594
1.343 (0-3 jaar)
9.198
5 19 jjaar 5-19
3 347 3.347
5 990 5.990
5 426 (4-17 5.426 (4 17 jjaar))
29 170 29.170
20-64 jaar
9.564
17.597
20.489 (18-64 jaar)
136.662
Ouder dan 65 jaar
5.040
7.333
7.066
23.251
Lln. Speciaal onderwijs
441
onbekend
Onbekend
1.959
Lln. voortgezet onderwijs
3.379
911
Onbekend
14.767
Lln basisonderwijs
1 568 1.568
3 158 3.158
2 944 2.944
12 253 12.253
Aantal fte gemeente
160
229
350 medewerkers
3.164
Netto schuldquote
174%
104%
41%
124%
20
20
Lasten Haren en Tynaarlo
21
21
Lasten Hoogezand-Sappemeer en Groningen
22
22
tarieventabel 2014 Gemeente Haren
Omliggende gemeenten (tarieven 2014)
Uw gemeente
Gemiddelde
Absolute afwijking ten opzichte van gemiddeld
% afwijking
Aantal inwoners
18856
Paspoort
66,95
66,95
100%
Identiteitskaart
52,95
52,93
100%
0,03
Rijbewijs j j
38,48
39,43
98%
‐0,95
12,5
9,33
134%
3,18
0
48,71
0%
‐48,71 263,52
Uittreksel GBA Gehandicapte parkeervergunning Evenementenvergunning (groot)
0,00
735,53
472,01
156%
Toeristenbelasting (per nacht)
2,37
0,88
271%
1,50
Reinigingsheffing (eenpersoonshuishouden)
158
177,75
89%
‐19,75
Rioolheffing (meerpersoonshuishouden)
221
204,75
108%
16,25
0
17,88
0%
‐17,88 164 25 164,25
Hondenbelasting Omgevingsvergunning voor dakkapel 10 10.000 000 euro
427
262 75 262,75
163%
Omgevingsvergunning voor uitbouw woning 45.000 euro
1708
1149,25
149%
558,75
Omgevingsvergunning voor nieuwbouw woning 140.000 euro
5185
3560,88
146%
1624,13
0,1374
0,15
94%
‐0,01
Onroerende zaakbelasting (%)
23
23
tarieventabel 2014 Gemeente Haren
Vergelijkbare gemeenten (tarieven 2014) tussen 17.500 en 19.500
Uw gemeente
Gemiddelde
% afwijking
Absolute afwijking ten opzichte van gemiddeld
Aantal inwoners
18856
Paspoort
66,95
66,84
100,16%
0,11
Identiteitskaart
52,95
52,86
100,18%
0,09
Rijbewijs j j
38,48
38,24
100,62%
0,24
12,5
7,27
172,02%
5,23
0
67,33
0,00%
‐67,33 621,94
Uittreksel GBA Gehandicapte parkeervergunning Evenementenvergunning (groot)
735,53
113,59
647,54%
Toeristenbelasting (per nacht)
2,37
0,87
270,93%
1,50
Reinigingsheffing (eenpersoonshuishouden)
158
164,57
96,01%
‐6,57
Rioolheffing (meerpersoonshuishouden)
221
212,81
103,85%
8,19
0
24,67
0,00%
‐24,67 102 19 102,19
Hondenbelasting Omgevingsvergunning voor dakkapel 10 10.000 000 euro
427
324 81 324,81
131 46% 131,46%
Omgevingsvergunning voor uitbouw woning 45.000 euro
1708
1155,29
147,84%
552,71
Omgevingsvergunning voor nieuwbouw woning 140.000 euro
5185
3408,67
152,11%
1776,33
0,1374
0,12
113,05%
0,02
Onroerende zaakbelasting (%)
24
24
Argumentatiekaart (1) Tynaarlo T naarlo
Hoogezand/Slochteren/ Menter olde Menterwolde
Haren
Groningen
Groen en landelijk.
Stedelijk met groene accenten.
Groen en landelijk.
Vergrijzend, sociaal zelfstandig.
Jong, variabele sociale samenhang per wijk, multicultureel.
Gemiddelde Gemiddelde leeftijdsopbouw, leeftijdsopbouw, per dorp sociale samenhang verschilt per p multicultureel. sterke sociale dorp, samenhang.
Veel voorzieningen, hoge kwaliteit.
Veel voorzieningen, decentraal/per wijk, hoge kwaliteit.
Leefbaarheid nu nog goed maar weinig ontwikkelmogelijkheden.
Leefbaarheid goed en goede ontwikkelmogelijkheden.
Leefbaarheid nu nog goed met matig tot redelijke ontwikkelmogelijkheden.
Leefbaarheid nu nog goed maar weinig ontwikkelmogelijkheden.
Weinig actief vestigings- en economisch beleid, beperkte vestigingsmogelijkheden. Kleinschalig.
Zeer actief economisch- en vestigingsbeleid. Veel vestigingsmogelijkheden. Kleinschalig en grootschalig.
Redelijk actief economisch- en vestigingsbeleid. Goede vestigingsmogelijkheden. Kleinschalig.
Behoorlijk actief economisch- en vestigingsbeleid. Goede vestigingsmogelijkheden. Kleinschalig, ook grootschalig.
A: Gemeenschap Groene, landelijke uitstraling.
Bevolkingsopbouw
Voorzieningen (scholen, sport, cultuur, ouderenzorg
Leefbaarheid en ontwikkelmogelijkheden buitendorpen
Ondernemingsklimaat
Hoogezand deels stedelijk, groen en landelijk in de andere dorpen.
Veel voorzieningen, hoge Veel voorzieningen, hoge kwaliteit. kwaliteit.
25
25
Argumentatiekaart (2) Haren
Groningen
Tynaarlo
Hoogezand/Slochteren/ Menterwolde
B: Bestuur Bestuurs- en uitvoeringskracht
Kwetsbare organisatie met Sterke organisatie met redelijke bestuurskracht. voldoende bestuurskracht.
Goede kwaliteit, korte interne communicatie lijnen, klantgericht, kwetsbaar door beperkte Kwaliteit organisatie en bestuur ambtelijke j bezetting. g
Transparant en toegankelijk bestuur
Financiële situatie
Toekomstbestendig
Hoge kwaliteit, specialistische kennis, lange interne communicatie lijnen, klantgericht in wijken, j g groot en druk, kans op bureaucratie.
Kwetsbare organisatie met Sterke organisatie door redelijke bestuurskracht. samenwerking met andere dorpen in de gemeente. Goede kwaliteit, korte interne communicatie lijnen, klantgericht, kwetsbaar door beperkte ambtelijke j bezetting. g
Goede kwaliteit, redelijk korte interne communicatie lijnen.
Zeer transparant bestuur, benaderbaar, korte communicatielijn met burger/bedrijven etc.
Transparant, moeilijker Transparant, redelijk korte Transparant, redelijk korte benaderbaar, langere communicatie lijnen met communicatie lijnen met communicatielijnen met de burger/bedrijven etc. burger/bedrijven etc. burger/bedrijven etc.
Kwetsbare positie, onzeker naar de d ttoekomst k t toe. t Invloed van de burger op budget- besteding is hoog.
Redelijk sterke positie en stabiel t bi l naar d de ttoekomst k t toe. Invloed van de burger op budgetbesteding is beperkt.
Kleine gemeente, Grote gemeente. Tesamen ongeveer 18.500 inwoners. met Haren meer dan 220.000 inwoners.
Sterke positie nu en naar d ttoekomst de k t toe. t Invloed I l d van de burger op budgetbesteding is goed.
Kwetsbare positie, onzeker naar d ttoekomst de k t toe. t Invloed I l d van de d burger op budgetbesteding is redelijk.
Middelgrote gemeente Samen met Haren meer dan 50.000 inwoners.
Redelijk grote gemeente, samen met Haren meer dan 80.000 inwoners. 26
26
De Verkenning •
Kijken naar de inhoud. Niet ‘alleen’ zicht op de wettelijke taken, maar ook vanuit eigen beleid, programma’s en speerpunten.
•
Kijken naar de inzet. Welke middelen zet de organisatie (kwantitatief en kwalitatief) in om de taken uit te voeren
•
Kijken naar omgeving. Welke samenwerkingsverbanden zijn er, hoe wordt de burger betrokken betrokken, welke ontwikkelingen spelen er er.
•
Kijken naar effecten. Wij verbinden risicofactoren met de huidige situatie van de gemeente. Waar zitten mogelijke pijnpunten in de toekomst?
•
Beinvloedbaarheid. Vanuit de BBV-indeling de begroting doorlopen om inzichtelijk te maken waar de mate van beïnvloeding en verbetering zit zit.
•
Denken in scenario's. Scenario’s loslaten vanuit de deelonderzoeken om te komen tot een voorstel. 27
27
Doel van de verkenning Een bestuurskrachtig en duurzaam lokaal bestuur g is: De centrale vraag Wat is de benodigde aard, omvang en kwaliteit van de ambtelijke formatie om de taken duurzaam (dus nu en in de toekomst) naar behoren te kunnen uitvoeren? Om de centrale vraag te kunnen beantwoorden, moeten we de volgende deelvragen beantwoorden: Hoe ziet het huidige en toekomstige takenpakket er uit? Wat is de huidige aard (type), omvang (fte) en kwaliteit (niveau) van de formatie die Haren hier voor inzet? Hoe verhouden huidige aard, omvang en kwaliteit van de formatie zich tot die binnen soortgelijke gemeenten? Welke aard, omvang en kwaliteit van de formatie is nodig om het huidige takenpakket naar behoren te kunnen uitvoeren? En voor het toekomstige takenpakket? Met wie werkt de gemeente samen, op welke taken en in welke vorm? Wat is nodig om middelen, formatie en takenpakket duurzaam in balans te brengen? 28
28
De aanpak I. De voorbereiding Kennismaking Projectorganisatie Documentenanalyse
II. De verkenning Huidig takenpakket Formatie en kosten Samenwerking en uitbesteding Tarieven Digiscan SWOT
III. De dialoog
Dialoog scenario’s Afwegingskader Voor- en nadelen Ri i ’ Risico’s Kosten
Kaders en uitgangspunten Risico’s Verbetermogelijkheden Presentatie aanpak
Uitwerking scenario’s
Presentatie en rapportage Scenario’s
29
29
Benchmark ambtelijk apparaat Resultaten (aantal fte per 1.000 in.)
30
30
Scenario’s We onderscheiden: • • • • • •
Aanpassing taken (aantal / kwaliteit) Aanpassing formatie (aantal / kwaliteit) Aanpassing overhead A Aanpassing i ((primaire) i i ) processen Uitbesteden / Samenwerken / Fuseren Opbrengsten verhogen
31
31
Beoordeling scenario’s • Doelmatigheid/Efficiëntie. Het scenario leidt tot een doelmatige uitvoering; oftewel de doelen worden tegen zo laag mogelijke kosten gerealiseerd. • • Doeltreffendheid/ Effectiviteit. Dit betreft de mate waarin de beleidsdoelstellingen van de gemeenten in het scenario worden gerealiseerd. • Robuustheid. Dit is de mate waarin het scenario houdbaar is op de langere termijn. • Adaptiviteit. Dit gaat over de mate waarin het scenario in staat is in te spelen op veranderende g , wisselende opvattingen p g en dergelijke. g j omstandigheden, • Bedrijfsvoering. Het gaat hierbij om een kwalitatieve beoordeling van de gevolgen van het scenario voor de zogenaamde PIOFACH-functies. PIOFACH staat voor personeel, informatie, organisatie, financiën, facilitaire zaken, administratie, communicatie en huisvesting. • Bestuurlijk-juridische vormgeving en de aansturing. Het is denkbaar dat één of meer van de scenario’s tot gevolg hebben dat organisatieonderdelen op afstand wordt geplaatst of worden samengevoegd met een andere organisatie organisatie. De vraag is dan voor welke rechtsvorm wordt gekozen en hoe vanuit de gemeenten de aansturing zal plaatsvinden. • En natuurlijk de risico’s, het draagvlak en de kosten • Valkuilen 32
32
