Modernisering Monumentenzorg. Eindrapport van de. Werkgroep Bestuurlijke Verhoudingen

Modernisering Monumentenzorg Eindrapport van de Werkgroep Bestuurlijke Verhoudingen

• Eindrapportage MoMo werkgroep Bestuurlijke Verhoudingen •

2


Inhoud Voorwoord 1 Vraagstelling............................................................................................................7 2 Kader en werkwijze ............................................... Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd. 2.1. Bestuurlijke uitgangspunten ................................................................................................ 9 2.2. Zes bestuurlijke varianten.................................................................................................... 9 2.3. Werkwijze en beoordeling van de zes bestuurlijke varianten....................................... 10 3 Advies en de belangrijkste keuzes ........................................................................ 13 3.1. Uitgangspunten ................................................................................................................... 13 3.2. Keuze: aanwijzen van monumenten................................................................................ 15 3.3. Verdeling van de taken over de overheidslagen............................................................. 16 3.4. Interbestuurlijk toezicht..................................................................................................... 18 3.5. Financiering ......................................................................................................................... 19 3.6. Eenduidige behandeling van burgers, bedrijven en instellingen.................................. 19 4 Conclusie ............................................................................................................... 21

Bijlagen Bijlage 1 Vragen voor de werkgroep Bestuurlijke Verhoudingen zoals aangereikt door het ministerie Bijlage 2 Bestuurlijke uitgangspunten Bijlage 3 Vergelijking van de modellen wat betreft taken en wat betreft knelpunten

3


4


Voorwoord Bestuur is een zaak van vertrouwen. Alleen een bestuurlijke ordening is geen garantie voor goede resultaten, en de uitkomst is altijd afhankelijk van het gedrag van specifieke bestuurders. Het is, kortom, mensenwerk. Voor een toekomstvaste monumentenzorg zijn dus bestuurders nodig die het belang van monumenten zien voor het collectieve geheugen, voor de identiteit van een gebied, maar evengoed de waarde voor de attractiviteit van een gebied voor bewoners en bezoekers. De werkgroep heeft het cultureel erfgoed willen benaderen als een kans voor bestuurders om de waarde van hun gebied te vergroten en niet als iets dat ontwikkelingen hindert of belemmert. Dat neemt niet weg dat een transparant en consistent, betekenisvol stelsel van bescherming nodig is. Een uitgangspunt voor de werkgroep is geweest dat niet alleen de huidige knelpunten gerepareerd moeten worden maar dat een nieuw systeem toekomstgericht en toekomstbestendig moet zijn. Moeilijke beslissingen blijven moeilijk, ongeacht het niveau waarop ze worden genomen. Op alle niveaus van de overheid zijn er verschillen te zien tussen visionaire en minder tot de verbeelding sprekende bestuurders. Een bestuurlijk stelsel kan er voor zorgen dat helder is wie waarvoor aanspreekbaar is, en waar burgers en organisaties met hun plannen terecht kunnen. Het dient waarborgen te geven dat de wet wordt nageleefd, om te beginnen door de overheidsorganen zelf. En het kan ervoor zorgen dat de kennis en de uitvoeringscapaciteit die voor een goed monumentenbeleid nodig zijn, aanwezig zijn en zo effectief mogelijk worden ingezet. Daarmee is de vraag die de werkgroep zich gesteld heeft niét of we bestuurders van Rijk, provincie of gemeente bepaalde aspecten van de monumentenzorg wel toevertrouwen. We hebben ons de vraag gesteld of de taken in de praktijk in alle redelijkheid goed kunnen worden vervuld, en of er een corrigerend mechanisme is als er fouten worden gemaakt. We zien dat de monumentenzorg steeds meer een onderdeel wordt van de ontwikkeling van gebieden en daardoor steeds meer relaties krijgt met de ruimtelijke ordening. Dat heeft bij een aantal provincies en gemeenten ook tot organisatorische veranderingen geleid. Bij het Rijk is het over twee ministeries verdeeld. Het integraal ontwikkelen van gebieden biedt geweldige kansen om monumenten ten volle een functie te geven in de beleving van een gebied en ze daarbij ook een grotere functie toe te kennen. Aan de andere kant is er in een brede afweging altijd het risico dat andere belangen de voorkeur krijgen. Het benutten van de kansen vraagt hier naast vertrouwen ook borging van de zorgvuldigheid en een capabele organisatie. Hoewel onze opdracht de nadruk legde op de verhoudingen binnen de overheid hebben we ons er rekenschap van gegeven dat het behoud en de ontwikkeling van monumenten vooral vorm krijgt door burgers, bedrijven en organisaties. Soms als belangenbehartiger en sponsor, in andere gevallen als bewoner en gebruiker van een monument. We hebben

5


geprobeerd onze voorstellen zo vorm te geven dat de overheid optimaal bereikbaar, aanspreekbaar en betrouwbaar kan zijn voor al deze mensen. Herman Schartman Voorzitter werkgroep bestuurlijke verhoudingen

Leden van de werkgroep

Frieda van Diepen, Aty de Wolf, Herman Schartman, Hanneke Nuijten, Marleen Slooff, Cecile van der Tweel

Hanneke Nuijten, Gerard Koster, Aty de Wolf, Monique Krauwer

6

Herman Schartman, Frieda van Diepen, Simon van den Bergh


1 Vraagstelling De MoMo-projectgroep heeft aan iedere werkgroep een aantal specifieke vragen voorgelegd. Uitgangspunt voor de vraagstelling en de beantwoording daarvan, is het vinden van oplossingen voor de geconstateerde knelpunten. De vragen voor de werkgroep bestuurlijke verhoudingen zijn in bijlage 1 bijgevoegd. Tijdens de eerste bijeenkomst heeft de werkgroep enkele opmerkingen gemaakt met betrekking tot de vraagstelling. Met name vraag twee werd als ingewikkeld en onduidelijk ervaren. Wat wordt precies bedoeld? De indruk bestaat dat deze vraag met name het instrumentarium betreft. Mogelijk kunnen ook de randvoorwaarden bedoeld zijn op basis waarvan de betreffende overheidslaag eventuele nieuwe verantwoordelijkheden daadwerkelijk kan uitvoeren. Wat betreft het derde punt is de vraag hoe de sterk op de ruimtelijke ordening gerichte wetgeving inzake de archeologische monumentenzorg naar de gebouwde, bovengrondse monumentenzorg vertaald kan worden. Dit wordt in de paragraven 2.3 en 3.1 nader toegelicht en uitgewerkt. Op grond van het bovenstaande heeft de werkgroep de gestelde vragen als volgt geïnterpreteerd.

Vraag 1 Zijn de verantwoordelijkheden en de beschikbare instrumenten in evenwicht? We gaan hierbij uit van het tussenadvies van de Raad voor Cultuur waarin een complementaire richting wordt aangegeven. Vraag 2 Welke instrumenten zijn nodig zodat overheden eenduidig (onderling) kunnen opereren. Vraag 3 Is het in het Verdrag van Malta uitgewerkte model voor de archeologie ook toepasbaar voor cultuurhistorisch waardevolle objecten en structuren?

7


8


2

Kader en werkwijze

2.1

Bestuurlijke uitgangspunten

Er is een aantal bestuurlijke uitgangspunten die voor de werkgroep kaderstellend zijn en waarmee in haar advies rekening is gehouden. Het betreft de volgende uitgangspunten: minder specifieke uitkeringen, de bestuursakkoorden tussen rijksoverheid en gemeenten en tussen rijksoverheid en de provincies over decentralisatie, uitgangspunten m.b.t. interbestuurlijk toezicht, de Wet op de Ruimtelijke Ordening, de Woningwet, de Monumentenwet, de Wet Algemene Bepalingen Omgevingsrecht en de Wet Milieubeheer voor zover het de milieueffectrapportage betreft. Deze uitgangspunten zijn mede bepalend voor het bestuurlijk model wat voorgesteld zal worden. In bijlage 2 is een overzicht van deze bestuurlijke uitgangspunten gegeven en zijn de hoofdlijnen van deze uitgangspunten compact geformuleerd. Daarbij is een onderscheid gemaakt in algemene bestuurlijke uitgangspunten en bestuurlijke uitgangspunten in de relevante sectorwetgeving. 2.2

Zes bestuurlijke varianten

De MoMo-projectgroep heeft als denkrichting voor de maatwerkgroepen vier bestuurlijke modellen aangereikt. De opdracht was om te bestuderen hoe in elk model de bestuurlijke verhoudingen adequaat vormgegeven kunnen worden met als uitgangspunt het oplossen van de gesignaleerde knelpunten en tekortkomingen in het huidige systeem. Opvallend is dat de provincie in géén van de modellen is genoemd. De werkgroep heeft besloten in alle modellen aandacht te besteden aan de rol van de provincie. Tevens is aandacht aan de waterschappen besteed. Verder is de mogelijkheid overwogen om een Europees model te formuleren waarbij de verantwoordelijkheden op Europees niveau zijn gecentraliseerd. Aangezien dit een traject is van een andere orde en zeker van een andere termijn (denk aan dertig jaar), heeft de werkgroep besloten dit model niet verder uit te werken. In de analyses van de projectgroep ontbreekt de rol van het particulier initiatief. Deze rol is in de praktijk heel groot, vooral op het gebied van financiering, kennis en belangenbehartiging van monumenten. De investeringen in de monumentenzorg van particulieren zijn relatief vele malen groter dan die van de overheid. Daar komt bij dat monumentenzorg een samenspel is tussen overheden en private partijen. De manier waarop het particulier initiatief reageert, wordt in sterke mate bepaald door de complexiteit van wet- en regelgeving. Dit is de reden dat de werkgroep het particulier initiatief uitdrukkelijk in haar beraadslagingen heeft betrokken. In het coalitieakkoord van het huidige kabinet is het beginsel opgenomen dat maximaal twee overheden bemoeienis hebben met de uitvoering van taken. Bij een dergelijk tweeoverheden model is het belangrijk dat de verantwoordelijkheden goed benoemd zijn en dat ervoor gezorgd wordt dat niet twee overheidslagen voor dezelfde taken verantwoordelijk zijn. Dit wil overigens niet zeggen dat er geen taakverdeling tussen drie overheidslagen mogelijk is. In de huidige situatie zijn alle drie de overheidslagen betrokken

9


bij de instandhouding en ontwikkeling van cultuurhistorie en erfgoed. Zo speelt de provincie een belangrijke rol in de ontwikkeling, begeleiding en uitvoering van gebiedsgerichte en gemeentegrens overstijgende projecten. Dit gegeven heeft de werkgroep als uitgangspunt genomen. De werkgroep heeft ervoor gekozen om niet alléén in te zetten op de ‘integratie van cultuurhistorie in de ruimtelijke ordening’. Naar het oordeel van de werkgroep dient een integrale benadering van het erfgoed niet uitsluitend sturend te zijn voor de benadering en beoordeling van de bestuurlijke modellen. De objectgerichte benadering heeft tot op heden voor het bovengrondse erfgoed ook zijn diensten bewezen. De ervaring heeft geleerd dat vakgebieden zoals historische geografie en cultuurlandschap als gevolg van de integrale benadering thans gemarginaliseerd zijn. De Ruimtelijke Ordening is sterk op beelden gericht. Op basis van het bovenstaande heeft de werkgroep twee bestuurlijke modellen toegevoegd die nader onderzocht en uitgewerkt zijn. De zes modellen zijn als volg geformuleerd. De vier door de projectgroep geformuleerde modellen van monumentzorg 1. Optimalisering van het huidige bestuurlijke model, waarbij sprake is van een verantwoordelijkheidsverdeling tussen Rijk en gemeenten 2. Strikte scheiding van verantwoordelijkheden, waarbij het Rijk ten aanzien van alle aspecten verantwoordelijk is voor een aantal rijksmonumenten en de gemeenten totaal verantwoordelijk zijn voor alle andere monumenten 3. Centralisatie bij het Rijk van alle verantwoordelijkheden t.a.v. alle monumenten 4. Decentralisatie naar gemeenten van alle verantwoordelijkheden t.a.v. alle monumenten (bijvoorbeeld zoals in Nordrhein-Westfalen) Door de werkgroep bestuurlijke verhoudingen toegevoegde modellen 5. Centralisatie bij de provincie vanwege de huidige verantwoordelijkheden op het gebied van ruimtelijke ordening en een integrale benadering van de ruimtelijke kwaliteit 6. Maximale verantwoordelijkheid voor particulier initiatief. Onderzocht is welk model het meeste recht doet aan het particulier initiatief. Daarbij kwamen vragen aan de orde als: kunnen wettelijk verantwoordelijkheden bij private partijen/particulier initiatief worden gelegd? Hoe kunnen private partijen en overheden elkaar het beste aanvullen? 2.3

Werkwijze en beoordeling van de zes bestuurlijke varianten

De werkgroep heeft in haar werkwijze een aantal uitgangspunten gehanteerd. Wij zullen de vragen die aan ons gesteld zijn beantwoorden in de context van de zes modellen. Wij beginnen níet met het kiezen voor een bepaald bestuurlijk model maar zullen de ons voorgelegde vragen voor elk model beantwoorden. We zullen dan ook éérst de inhoud bestuderen en daarna pas nadenken over de bestuurlijke verhoudingen en deze invullen. We hanteren de modellen als scenario’s, als denkrichtingen. Alle knelpunten zullen aan de

10


vier modellen getoetst worden zodat oplossing gegeven kunnen worden. Hierbij worden ook eventuele compensatiemogelijkheden voor het oplossen van problemen betrokken. Een aantal aspecten zal voor zover mogelijk en voor zover relevant bij elk model aan de orde gesteld worden. Het betreft de rol van de provincie, de Europese en andere internationale verplichtingen, de positie van de waterschappen en het Unesco-beleid. In het bij de vraagstelling genoemde Maltamodel zijn de bestuurlijke verhoudingen en verantwoordelijkheden op een bepaalde manier vastgelegd zodat we het Maltamodel niet kunnen toetsten aan de ons voorgelegde vier modellen. Bij de uitwerking van de opdracht is het Maltamodel niet als apart model geïntroduceerd voor het behoud van cultuurhistorisch waardevolle bovengrondse objecten en structuren, maar als thema en als toetspunt in alle modellen meegenomen. De zes modellen zijn in hun uiterste consequentie uitgewerkt zodat onvolkomenheden snel aan het licht kwamen. Bij de uitwerking zijn de volgende vragen centraal gesteld. 1. Hoe zijn de taken, verantwoordelijkheden en instrumenten in dit model verdeeld over de verschillende bestuurslagen? 2. Als we de geschetste knelpunten willen oplossen waar liggen dan de kansen van dit model? 3. Waar zitten de problemen bij dit model als we de geschetste knelpunten willen oplossen? In bijlage 3 twee zijn twee matrices opgenomen waarin de modellen worden vergeleken wat betreft de taken en verantwoordelijkheden en wat betreft de knelpunten.

11


12


3

Advies en de belangrijkste keuzes

De vergelijking van de verschillende varianten en de discussie daarover heeft geleid tot een hoofdlijn waarover de werkgroep het eens is. Daarbinnen is een belangrijk beslispunt geformuleerd waarover in het vervolgproces een uitspraak zou moeten worden gedaan. We geven bij dat beslispunt de voor- en nadelen aan.

3.1

Uitgangspunten

Heldere taakverdeling Het belangrijkste uitgangspunt is dat elke overheid een eigen, duidelijke taak heeft, en dat er zo weinig mogelijk overlap tussen deze taken is, zodat overheden aanvullend ten opzichte van elkaar werken en het voor burgers, bedrijven en instellingen duidelijk is waar ze terecht kunnen. Het gaat daarbij om een verdeling van taken waarbij iedere overheidslaag zich richt op de zaken waar deze overheidslaag goed in is. Aansluiten bij geldende bestuurlijke principes Er wordt zoveel mogelijk aangesloten bij de algemeen-bestuurlijke uitgangspunten die het huidige kabinet hanteert (zie bijlage 2). Verder wordt maximaal aansluiting gezocht bij de WRO en de WABO om een integrale benadering mogelijk te maken. Daarbij lijkt het principe van de archeologische monumentenzorg, zoals verwoord in de Wet op de Archeologische Monumentenzorg en inmiddels per 1.09.07 verwerkt in de Monumentenwet 1988 kansen te bieden voor erfgoedzorg in bredere zin. In grote lijnen komt het erop neer dat op bestemmingsplan niveau geregeld moet worden dat bij ruimtelijke ontwikkelingen de (verwachte) archeologische waarden geïnventariseerd, gewaardeerd en geselecteerd worden. Vervolgens wordt de afweging gemaakt – op gemeentelijk niveau – of de betreffende waarden behouden moeten of kunnen blijven (behoud in situ), danwel gedocumenteerd dienen te worden (behoud ex situ), of ongezien verloren kunnen gaan. De provincie kan hiervoor op basis van het instrumentarium dat haar op grond van de WRO ter beschikking staat (o.a. structuurvisie en verordening) een kader aangeven. Daarnaast kan de provincie (onder meer) attentiegebieden aanwijzen en een beleid voor gemeentelijke archeologische depots formuleren. Het (gedeeltelijk) behoud of de integratie van de archeologische waarden in de ontwikkelingen geeft de plannen een duidelijke meerwaarde en hoeft niet standaard als een belemmering gezien te worden. Essentieel is dat erover nagedacht wordt, dat het archeologisch erfgoed als een volwaardig belang wordt meegenomen en dat er een goed beargumenteerde afweging plaatsvindt. Ook het gebouwd en cultuurlandschappelijk erfgoed zou op deze wijze benaderd kunnen worden, bijvoorbeeld door een verplichte cultuurhistorische paragraaf in bestemmingsplannen. Hierin wordt aangegeven welke waarden aanwezig zijn en op welke wijze deze waarden behouden cq. ontwikkeld worden. Dit werkt voornamelijk voor gebieden waar ontwikkelingen plaatsvinden; de zorg voor (de instandhouding van) monumenten in gebieden waar géén ontwikkelingen plaatsvinden is hiermee niet

13


gewaarborgd. Nader onderzocht moet worden hoe de Maltabenadering uitgewerkt kan worden voor objectgerichte zorg in gebieden waar géén ontwikkelingen plaatsvinden. Geen rangorde in monumenten als uitgangspunt voor bestuurlijke verdeling De werkgroep is van oordeel dat de hiërarchie in het monumentenbestand (het onderscheid tussen rijks- provinciale en gemeentelijke monumenten) géén goed uitgangspunt is als ordeningsprincipe voor de verdeling van bestuurlijke taken en verantwoordelijkheden. Deze rangorde in rijks- provinciale- en gemeentelijke monumenten is gebaseerd op de intrinsieke/cultuurhistorische waarden van het object. Deze hiërarchie in waarden; dit onderscheid in waarden moet niet gekoppeld worden aan de verantwoordelijkheden van een bepaalde bestuurslaag met betrekking tot cultuurhistorisch erfgoed. Het is dus niét vanzelfsprekend dat het Rijk verantwoordelijk is voor rijksmonumenten en de gemeente voor gemeentelijke monumenten. De huidige situatie, waarin een dergelijke taakverdeling wél aan de orde is, komt voort uit de gedachte dat de monumentenlijst een collectie is van artefacten, waarin het ene collectieonderdeel van grotere waarde is dan het andere en dus meer bescherming en aandacht van een hogere overheid verdient. Dit doet geen recht aan het onlosmakelijke verband tussen monument en omgeving, aan het ‘verhaal’ van het monument, aan de verbondenheid van monumenten met en hun betekenis voor de locale geschiedenis, maar ook aan hun betekenisvolle plek in het cultuurhistorisch bouwwerk Nederland. Het Paleis op de Dam, een nationaal symbool en onbetwist een architectonisch hoogtepunt in de geschiedenis van de Nederlandse bouwkunst, ontleent zijn cultuurhistorische betekenis ook en misschien wel in de eerste plaats aan zijn plek in Amsterdam en zijn rol in de geschiedenis van de stad. In dit geval wordt die samenhang nog eens op een bijzondere manier onderstreept door het cultuurpolitieke programma dat in de architectuur van het gebouw tot uitdrukking is gebracht. Maar ook het dijkhuisje aan de Linge, de molen in de Alblasserwaard, de strokartonfabriek in Oude Pekela vertellen het verhaal van hun omgeving en ontlenen hun betekenis aan die omgeving. Zonder dijk, polder en kanaal zijn deze objecten fremdkörper. Zonder deze objecten verliest het landschap een deel van zijn historische dimensie. De cultuurhistorisch waardevolle stedenbouwkundige aanleg van een naoorlogse wijk kan niet zonder de betekenisvolle positie van de gebouwen binnen die structuur. Een niet-hiërarchisch model voor het aanwijzen en het beheren van monumenten draagt er toe bij om de onvruchtbare tegenstelling tussen ‘object’ en ‘gebiedsgericht’ los te laten. Monumenten ontlenen per definitie hun betekenis aan hun omgeving. Behoud van de functionele samenhang tussen monument en (directe of wijdere) omgeving en vice versa moet dan ook - zoveel als mogelijk - uitgangspunt van het ruimtelijk beleid zijn. Om dit te bewerkstellingen kan het beheer van monumenten het beste op het niveau van de gemeenten en de provincie worden gelegd. Dicht bij de burger; daar waar het draagvlak voor het behoud van het eigen erfgoed het grootst is. Geen hiërarchie impliceert overigens niet dat er geen onderscheid (en ondergrens) in monumentwaarden is. Het is de plicht (tegelijkertijd het behoud) van ‘de monumentenzorg’

14


bij voorgenomen ingrepen de essentie van de waarde van het monument (bouwkundig, stedenbouwkundig, landschappelijk) te benoemen, hoezeer ook dit benoemen tijdgebonden is en onderhevig aan de dynamiek van nieuwe ontwikkelingen, feiten, inzichten en omstandigheden.

Het benoemen van de essentie vereist kennis en impliceert het durven maken van keuzen en het tonen van bestuurlijke moed.

3.2

Keuze: aanwijzen van monumenten

De invulling van de uitgangspunten leidt tot een belangrijke keuze: welke overheidslaag wijst de monumenten en beschermde stads- en dorpsgezichten aan. Hierbij moet een keuze worden gemaakt tussen conflicterende uitgangspunten die wij hieronder toelichten. In de volgende paragraaf schetsen wij een taakverdeling tussen de overheidslagen die aan onze uitgangspunten voldoet. Het uitgangspunt van ‘geen hiërarchie van monumenten als uitgangspunt voor bestuurlijke verdeling’ betekent naar ons oordeel dat monumentenbescherming en monumentenbeleid deel behoren uit te maken van een integraal beleid gericht op het behoud van de cultuurhistorische gelaagdheid van stad en land. Een belangrijke voorwaarde voor het welslagen van zo’n beleid is dat er één monumentenregister is en één overheid die aanwijst. Een logische keuze zou zijn dat het Rijk aanwijst. Hiermee houdt het Rijk het overzicht van alle cultuurhistorische waarden in ons land, wat ook efficiënt is in haar rol als kennisinstituut. Provincie en gemeenten hebben in dit model een belangrijke rol in de voordracht en vervolgens een bepalende rol in het beheer van het monumentale erfgoed. Het Rijk ondersteunt en faciliteert bij het beheer. Daar tegenover staat het meer bestuurlijk getinte argument dat als de gemeente de partij is die verantwoordelijk is voor vergunningverlening en handhaving, het logisch is de aanwijzing van monumenten en beschermde gezichten ook bij de gemeente te leggen. Daardoor ontstaat immers een logisch takenpakket waarbij het gemeentebestuur verantwoordelijk kan zijn voor de consequenties van de beslissingen die zij zelf neemt. De consistentie en de integraliteit van het monumentenbeleid moeten hierbij gewaarborgd worden door heldere rijkskaders waaraan de gemeentelijke taakuitoefening is gebonden. Deze kaders worden op dit moment grotendeels gemist. Ook zijn de kennis, de aandacht en daaraan verbonden de personele capaciteit niet bij alle gemeentes op het vereiste niveau, wat aanzienlijke risico’s oplevert. Als gemeentes monumenten aanwijzen is de hamvraag: kunnen de voorwaarden worden geschapen waardoor gemeenten in staat zijn een kwalitatief goede praktijk van aanwijzing te ontwikkelen? Daar moet dan in geïnvesteerd worden. Als de verwachting is dat dit niet

15


tot goede resultaten kan leiden, dan verdient aanwijzing door het Rijk de voorkeur. In de kern is dit het argument van het ‘zwakke belang’ dat in meer bestuurlijke discussies een rol speelt: omdat de monumentenzorg in de gemeentelijke prioriteitstelling in de verdrukking kan komen, moet dit worden geborgd door -in dit geval- aanwijzing van monumenten door het Rijk. De eindafweging die hier wordt gemaakt is uiteindelijk een politieke inschatting en om die reden wordt de keuze door de werkgroep niet gemaakt. Wel is het essentieel voor de effectiviteit van het beleid dat de kaders, de kennis en de politieke aandacht op niveau zijn, welke keuze ook wordt gemaakt. Het antwoord op de vraag wie monumenten aanwijst is ook relevant voor het antwoord op één van de genoemde probleemstellingen: de inflexibiliteit van de monumentenlijst. Allereerst moet worden opgemerkt dat van enig bestuurlijk model voor de aanwijzing geen zelfstandig effect te verwachten is op de lengte of de flexibiliteit van de monumentenlijst. De afweging om monumenten te schrappen of toe te voegen is immers voor een gemeentebestuur niet minder lastig te maken dan voor het Rijk. Wel gaat er van decentralisatie van de aanwijzingsbevoegdheid het effect uit dat niet de nationale lijst onderwerp van aandacht is maar de gemeentelijke. Binnen een generiek stelsels van regels en financiering (dat toereikend moet zijn) zal het gemeentebestuur haar eigen keuzes moeten maken en daarvan de consequenties moeten dragen. Tenslotte is de vraag -als niet voor aanwijzing door het Rijk wordt gekozen- wie grotere gebieden (die de gemeentegrens overschrijden) aanwijst. Dat kan de provincie zijn. Het is tot nu toe in beperkte mate aan de orde. Bijvoorbeeld: Belvederegebieden zijn niet als monument(en) aangewezen, maar worden via RO-instrumenten beschermd: de Stelling van Amsterdam echter is wel als monument aangewezen (objecten en omgeving).

3.3

Verdeling van de taken over de overheidslagen

Rijk: kaders, geld en kennis Uitgangspunt is dat er rijksregels zijn die de bescherming van monumenten regelen (er is een monumentenwet). In deze wet worden normen vastgesteld en worden (onder andere) de bestuurlijke verantwoordelijkheden vastgelegd. Ook wordt in Nederland verreweg de meeste belasting centraal geheven. Dat betekent dat er altijd een rijksrol zal zijn als overheidsfinanciering van de monumentenzorg aan de orde is. De werkgroep constateert dat een heldere rijksvisie met betrekking tot het aanwijzingsbeleid en de omgang met monumenten ontbreekt waardoor divigerend beleid tussen de overheidslagen kan ontstaan. Er bestaat behoefte aan een rijksvisie waarin aangegeven wordt wat de belangrijkste zaken zijn waarop cultuurhistorisch beleid zich richt. Naar het oordeel van de werkgroep moeten de kaders die het Rijk stelt nader worden geëxpliciteerd. Wat is het doel van de monumentenzorg? Waar beschermen we monumenten voor? Voor 100 jaar, voor 200 jaar? Waarom willen we monumenten

16


bewaren? Wat zijn de heldere inhoudelijke selectiecriteria? Ook de kaders bij vergunningverlening zijn niet helder. Het is niet duidelijk aan welke criteria getoetst wordt, zodat de advisering van de RACM in vergelijkbare gevallen anders kan zijn, en te veel afhangt van persoonlijke oordelen. Er zijn dus zowel technische als inhoudelijke kaders nodig. Of je differentieert vooraf de kaders óf je diffentieert het beheer. Doel van monumentenzorg kan zijn: het behoud van de historische gelaagdheid van stad en landschap. Deze verandert in de loop van de tijd en daar moet je zorgvuldig mee omgaan. Er bestaan verschillende mogelijkheden hoe je dit met aanwijzen en beheren kunt doen. Het maakt echter heel veel uit hoe je de doelstellingen expliciteert. Gelaagdheid brengt ook iets dynamisch in. In hoeverre kunnen wel of niet nieuwe lagen toegevoegd worden. Dit zijn vragen die op het terrein van de werkgroep kwaliteitszorg liggen. Naar de mening van de werkgroep is een heldere beantwoording hiervan essentieel voor een goed werkende bestuurlijke vormgeving van het monumentenbeleid. Kennis moet centraal georganiseerd worden. Alleen zó kan er voldoende massa en voldoende specialiteit ontstaan om voldoende kennis beschikbaar te hebben. Kwaliteitsborging en een efficiënte ontsluiting voor andere overheden die taken hebben op het gebied van de monumentenzorg zijn daarbij belangrijk. De werkgroep is van mening dat de rijksoverheid de meest aangewezen bestuurslaag is om verantwoordelijkheid te dragen voor de kwaliteitsborging, de toegankelijkheid en centrale organisatie van de kennis. Kwaliteit en een zekere onafhankelijkheid van dit kennisinstituut (de RACM) zijn daarvoor nodig: het is niet de lange arm van de minister. De samenwerking met particuliere monumentenorganisaties, die ook veel kennis hebben van de onderwerpen waar ze zich voor inzetten, kan nog intensiever. Provincie: gebiedsgericht De provincie is bij uitstek de overheidslaag die gebiedsgericht kan optreden en daarbij integraal kan optreden. Dat daarbij bevoegdheden over monumenten bij inliggende gemeenten zullen berusten, is geen bijzonder probleem: dat is bij tal van aspecten die bij gebiedsontwikkeling van belang zijn aan de hand. De kunst van gebiedsontwikkeling is nu juist als een krachtige regisseur (met geld en inzet van bevoegdheden) het meestal grote aantal betrokken partijen in dezelfde richting te laten bewegen. Het schema van de werkgroep ruimtelijke ordening maakt een nadere precisering mogelijk. De provincie is, naast de rol in gebiedsontwikkeling in de landelijke omgeving verantwoordelijk voor complexen, ensembles, structuren en landschappen. Dat suggereert een gedifferentieerde benadering van gemeenten: grote stedelijke gemeenten (met veel monumenten) zijn verantwoordelijk voor complexen, ensembles en beschermde stads- en dorpsgezichten binnen hun gemeentegrenzen. Binnen die gemeentegrenzen kan overigens ook gebiedsontwikkeling aan de orde zijn. Hoe meer de benadering gebiedsgericht is, hoe meer samenhang er met ruimtelijke besluiten en instrumenten is. Het voordeel van het ontwikkelen van grotere gebieden is dat gemeentelijke objecten ‘meegenomen’ kunnen worden. Als objecten worden ingebed in de ontwikkeling van een gebied doe je als provincie ook wel eens wat extra.

17


Gebiedsontwikkeling is een gezamenlijk proces waarbij beweging mogelijk is. De provincie kan kennis, geld en capaciteit beschikbaar stellen. Er ontstaat dynamiek. Er kan bijvoorbeeld geld voor procesbegeleiding in de regio of voor beeldkwaliteitspannen in een regio beschikbaar gesteld worden. De gemeente heeft echter in het bestemmingsplan uiteindelijk het laatste woord. Het is goed om daarnaast, waar nodig, harde bevoegdheden in te kunnen zetten zoals verwerkt in de nieuwe WRO en verwoord door de Commissie Oosting. Er kan een dilemma ontstaan als de provincie de gemeentes in vele hoedanigheden tegenkomt. Dat is altijd en steeds zo. Het is juist de kunst om gezamenlijk op te trekken. In het schema zoals dat door de werkgroep RUIMTELIJKE ORDENING is gepresenteerd, is niet duidelijk waar de overgang ligt tussen objectgericht en gebiedsgericht als het de verantwoordelijkheden betreft. Er is een grijs gebied. Als het ontwikkelingsgebied de gemeentegrens overschrijdt komt de verantwoordelijkheid bij de provincie. Als de provincie een gebiedsontwikkeling van belang vindt zal zij in overleg met de gemeentes treden. Hoe ver dit kan gaan is de vraag. Dat kan per provincie erg verschillen en kan bijvoorbeeld van de bestuurlijke traditie afhangen. Daarnaast willen sommige gemeentes graag dat de provincie het initiatief neemt. Andere gemeentes willen dat juist niet. Dezelfde bevoegdheden kunnen in verschillende situaties dus verschillend uitpakken. De uitgangspunten zijn helder en eenduidig. De uitwerking kan verschillen. Gemeente: objecten Gemeentes spelen een cruciale rol op het gebied van monumentenzorg. De objectgerichte taken voor monumenten en taken met betrekking tot beschermde gezichten berusten bij de gemeente: vergunningverlening voor monumenten, handhaving en wellicht de aanwijzing zijn daarmee in één hand. Burgers en particuliere instellingen zullen zich tot de gemeente wenden. De gemeente is in staat de verschillende aspecten die aan de orde zijn rond één perceel of pand in een integraal besluit (of een samenhangende omgevingsvergunning) te vatten.

3.4

Interbestuurlijk toezicht

In een gedecentraliseerd model is er altijd het risico dat een mede-overheid niet doet wat van hem of haar wordt verwacht. Het is daarom van belang dat in de wetgeving de taken duidelijk zijn vastgelegd, en dat daarop toezicht plaatsvindt. Bij de gekozen verantwoordelijkheidsverdeling is vooral het toezicht van de provincie op de gemeente relevant. De provincie moet toezien of de gemeente haar in de wet verankerde taken uitvoert. Het is daarbij niet de bedoeling dat de provincie zelf een beleid formuleert maar toeziet of de gemeente haar taken vervult (en niet verwaarloost): worden er monumenten aangewezen, worden daaruit consequenties getrokken bij vergunningverlening, en vindt er handhaving plaats. Het al bestaande (generieke) instrumentarium is daarvoor op zichzelf toereikend mits het op de juiste wijze en niet vrijblijvend wordt toegepast. De werkgroep

18


constateert echter dat de effectiviteit van de uitvoering verbeterd kan worden. Handhaving en naleving kunnen daarom niet vrijblijvend zijn. 3.5

Financiering

Duidelijke toedeling van taken levert het risico op dat overheden die geen taken meer hebben achterover gaan leunen, waardoor er in de praktijk minder overheidsgeld beschikbaar is voor monumenten. Een ander risico is dat bij de decentralisatie van rijksgeld, op den duur bij de ontvangende overheid niet meer bekend is waaraan dit geld besteed zou moeten worden. Dat zijn onbedoelde gevolgen van een ordelijke bestuurlijke indeling die het draagvlak en de zorg voor monumenten wellicht meer ondergraven dan een helder bestuursmodel goed kan doen. Het is dus van belang te bewaken dat niet als zelfstandig onbedoeld resultaat van deze bestuurlijke ordening de hoeveelheid overheidsgeld afneemt. Deze taak ligt bij het Rijk. Artikel 2 van de financiële verhoudingswet bepaalt dat als het Rijk beslissingen neemt met financiële gevolgen voor gemeentes het Rijk moet aangeven hoe dat gefinancierd gaat worden. Het Rijk moet hierover dus expliciete uitspraken doen maar hoeft niet persé geld beschikbaar te stellen. Als de taken duidelijk in de wet benoemd zijn is het bestuursorgaan daaraan te houden en dient daarvoor geld beschikbaar te stellen. Het Rijk heeft ook de instrumenten om te zorgen dat als er taken overgaan, ook het geld meegaat. Dat geldt ook als voor die taak zogenaamde eigen middelen (inkomsten uit belastingheffing, leges en bijvoorbeeld nutsbedrijven) wordt ingezet. De fiscale mogelijkheden voor monumenten functioneren goed en zouden beschikbaar moeten zijn voor de gehele monumentenlijst (geen onderscheid meer tussen rijks-, provinciale en gemeentelijke monumenten). Ditzelfde geldt voor de cultuurfondsen. (rijks)subsidiemiddelen moeten zoveel mogelijk gedecentraliseerd worden naar de beheerders, provincies en gemeenten, zodat zij beter kunnen sturen op restauratie en onderhoud, in relatie tot andere financiële middelen en ontwikkelingen. Er moet nog nagedacht worden over een slimme koppeling van diverse geldstromen om het optimale rendement uit de financiële middelen te halen. Daarbij kan ook gekeken worden naar andere sectoren zoals het toerisme. Cultuurhistorisch erfgoed levert een belangrijke bijdrage aan het toerisme als inkomstenbron. De werkgroep geeft in overweging om een deel van deze inkomsten expliciet ten goede te laten komen van de monumentenzorg.

3.6

Eenduidige behandeling van burgers, bedrijven en instellingen.

Voor instellingen, bedrijven en burgers die met verschillende gemeenten te maken hebben is van belang dat zij de weg kunnen vinden. Zonder de beleidsvrijheid van gemeenten in twijfel te trekken is het daarom van belang dat procedures en standaarden worden geharmoniseerd. Landelijke regelgeving moet daarvoor de basis bieden. Dit past in het

19


huidige denken over overheidsdienstverlening en in bijvoorbeeld het gedachtegoed en de wijze van implementatie van de Wabo.

MoMo is in Nederland inmiddels overal bekend (restaurant, Hobbemastraat 1, Amsterdam)

20


4

Conclusie

Hoewel de voorzitter van de werkgroep in zijn voorwoord aangeeft dat alleen een bestuurlijke ordening geen garantie is voor goede resultaten, doet de werkgroep bestuurlijke verhoudingen wel een aantal aanbevelingen voor een bestuurlijk ordening, om op die manier in ieder geval de juiste voorwaarden te scheppen voor een goede monumentenzorg. Vanuit de uitgangspunten: zorgen voor een heldere taakverdeling, aansluiten bij geldende bestuurlijke principes en geen rangorden in monumenten als uitgangspunt voor bestuurlijke verdeling, komt de werkgroep tot de volgende aanbevelingen: • aanwijzen van monumenten door één overheidslaag, zijnde het Rijk of de gemeente, en komen tot één monumentenregister • zorg voor een heldere taakverdeling tussen overheden. Het gaat daarbij om een verdeling van taken waarbij iedere overheidslaag zich richt op de zaken waar deze overheidslaag goed in is: – het Rijk is vanuit een heldere visie verantwoordelijk voor het stellen van kaders en organiseren van kennis; – de provincies zijn verantwoordelijk voor gebiedsgerichte ontwikkeling en monumentenzorg, (gekoppeld aan de ruimtelijke ordeningstaken en -instrumenten) en ondersteuning van gemeenten; hierbij is een integrale aanpak en bundeling van financiële middelen essentieel – de gemeentes zijn verantwoordelijk voor de objectgerichte monumentenzorg: vergunningverlening, handhaving en wellicht de aanwijzing zijn daarmee in één hand. Burgers en particuliere instellingen zullen zich tot de gemeente wenden; belangrijk hierbij is dat gemeenten vanuit heldere, gemeenschappelijke kaders werken en over voldoende (kwalitatief en kwantitatief) ambtelijke capaciteit beschikken. • het bestaande generieke instrumentarium lijkt op zichzelf toereikend voor het interbestuurlijk toezicht. Voor een goede naleving, effectieve uitvoering en handhaving is van belang dat het instrumentarium op de juiste wijze en niet vrijblijvend wordt toegepast. • maak heldere afspraken over financiering, waarbij de belangrijkste voorwaarden zijn: – met overdracht van taken moet ook overdracht van financiële middelen plaatsvinden – fiscale mogelijkheden moeten beschikbaar zijn voor de gehele monumentenlijst (geen onderscheid meer tussen rijks-, provinciale en gemeentelijke monumenten) – slimme koppeling maken tussen diverse geldstromen (bv. toerisme) om het optimale rendement uit de financiële middelen te halen • middels landelijke regelgeving komen tot harmonisering van door de gemeenten uit te voeren regels, opdat er sprake is van een eenduidige behandeling van burgers, bedrijven en instellingen • zet niet alléén in op de ‘integratie van cultuurhistorie in de ruimtelijke ordening’. Een integrale benadering van het erfgoed dient niet uitsluitend sturend te zijn voor de

21


benadering en beoordeling van de bestuurlijke modellen. De objectgerichte benadering heeft tot op heden voor het bovengrondse erfgoed ook zijn diensten bewezen • Voor de objectgerichte zorg in gebieden waar (nieuwe) gebiedsontwikkelingen plaatsvinden kan overwogen worden de Maltabenadering te volgen. Nader onderzocht moet worden hoe de Maltabenadering uitgewerkt kan worden voor objectgerichte zorg in gebieden waar géén ontwikkelingen plaatsvinden

22


Bijlagen Bijlage 1 Vragen voor de werkgroep Bestuurlijke Verhoudingen zoals aangereikt door het ministerie Bijlage 2 Bestuurlijke uitgangspunten Bijlage 3 Vergelijking van de modellen

23


24


Bijlage 1 Vragen voor de werkgroep Bestuurlijke Verhoudingen zoals aangereikt door het ministerie 1 Vanuit de hoofdvraag, hoe moeten beleid, bevoegdheden en verantwoordelijkheden op complementaire wijze (zie tussenadvies Raad voor Cultuur) over Rijk, provincie en gemeenten verdeeld worden? 2 Bij dit doel komt de vraag aan de orde welke mechanismen het meest geschikt zijn. De afweging kan zijn of het instrument van een Welstandsnota voldoet (gemeentelijk), of vastgesteld monumentenbeleid (gemeentelijk), of toch aanwijzing als gezicht (via gemeente, provincie of Rijk) 3 Is het in Malta uitgewerkte model voor de archeologie ook toepasbaar voor cultuurhistorisch waardevolle objecten en structuren?

25


26


Bijlage 2 Bestuurlijke uitgangspunten voor MoMo Inleiding In deze notitie worden enkele algemene bestuurlijke uitgangspunten op een rij gezet die kaderstellend zouden moeten zijn voor onze rapportage over de bestuurlijke verhoudingen. We hebben gekozen voor een korte en impressionistische benadering waarbij we de kern proberen weer te geven in begrijpelijke taal. Er is onderscheid gemaakt tussen algemene bestuurlijke uitgangspunten en bestuurlijke uitgangspunten in relevante sectorwetgeving. Per uitgangspunt is ook de status van de besluitvorming erover weergegeven.

1. Algemene bestuurlijke uitgangspunten. Minder Specifieke uitkeringen Inhoud: Specifieke uitkeringen zijn aparte geldstrom en van de departementale begrotingen naar de medeoverheden. Ze kennen alle verschillende bestedings- en verantwoordingseisen. In het coalitieakkoord is afgesproken het aantal specifieke uitkeringen met 50 procent te reduceren. Daarnaast worden uniforme verantwoording van de resterende specifieke uitkeringen en meer mogelijkheden in het gemeentefonds om geld afwijkend aan de verdeelsleutel te verdelen ( de zogenaamde decentralisatie-uitkering) geregeld. Status: coalitieakkoord, regelgeving is vastgesteld Bestuursakkoord Gemeenten Inhoud: Met de gemeenten is in juni 2007 een bestuursakkoord afgesloten dat afspraken maakt over decentralisatie, het accres (stijging) van het gemeentefonds en door gemeenten te leveren beleidsprestaties. In dat akkoord is opgenomen dat een Taakgroep (onder leiding van Ed d’Hondt nadere decentralisatievoorstellen doet. Het advies van deze taakgroep is op 6 juni 2008 gepresenteerd op het VNG-congres. De taakgroep geeft aan kansen te zien om onderdelen van de monumentenzorg te decentraliseren, en adviseert deze mogelijkheden mee te nemen in het MoMo-traject. Status: bestuursakkoord is gesloten; nog geen kabinetsreactie op het advies van de taakgroep Bestuursakkoord provincies Inhoud: Met de provincies is in juni 2008 een bestuursakkoord afgesloten dat naast afspraken over bestuurlijke- en financiële verhoudingen en de kwaliteit van de dienstverlening ook afspraken maakt over het samenwerken aan een groter maatschappelijk resultaat. Op het terrein van cultureel erfgoed gaat het hierbij om een verkenning van

27


mogelijkheden om te komen tot decentralisatie van de Regionale Historische Centra, het decentraliseren van de steunfunctie monumentenzorg en archeologie en het samen optrekken met andere partijen in het project modernisering monumentenzorg. Bij de omslag van objectgericht naar omgevingsgericht beleid, waarbij het doel is om de cultuurhistorie en de ruimtelijke ordening beter op elkaar te laten aansluiten, wordt ook nadrukkelijk gesproken over de ruimtelijke rol van de provincies op dit gebied. Status: akkoord is gesloten Interbestuurlijk toezicht Inhoud: Interbestuurlijk toezicht is toezicht van de ene overheidslaag op de andere. De Commissie-Oosting heeft hierover het volgende geadviseerd. Toezicht van de ene overheid op de andere behoort alleen in uitzonderlijke gevallen te gelden, want elke overheidslaag kent zijn eigen democratische controle. Het mag niet de vorm krijgen van het corrigeren van beleidskeuzes maar moet gereserveerd worden voor gevallen waarin een taak structureel wordt verwaarloosd, of voor incidentele beslissingen met een en onomkeerbaar effect die strijdig zijn met de wet of het algemeen belang. Het aangewezen middel is het generieke toezicht (taakverwaarlozing en schorsing en vernietiging) en niet het specifieke toezicht dat in sectorwetten is vastgelegd. Toezicht vindt slechts plaats door één overheid op een andere. Status: instemmende kabinetsreactie, geleidelijke invoering.

2. Uitgangspunten in sectorwetgeving Wet ruimtelijke ordening Inhoud: De nieuwe wet ruimtelijke ordening introduceert een fundamenteel nieuwe verantwoordelijkheidsverdeling tussen de overheidslagen. Het gemeentelijke bestemmingsplan is het plan waarin de ruimte wordt bestemd (net als nu). Dit wordt echter niet getoetst aan streekplannen en structuurvisies (Planologische Kernbeslissingen). Voor specifieke nationale of provinciale belangen (projecten) kan het Rijk of de provincie een besluit nemen met directe doorwerking. Eventueel kan op deze basis direct het bestemmingsplan gewijzigd worden. Iedere overheidslaag kan structuurvisies maken. Dit zijn beleidsdocumenten die alleen het eigen bestuur binden. Status: geldende wetgeving De Woningwet Inhoud: Eén van de zaken die de woningwet regelt, is de manier waarop ruimtelijke kwaliteitsbeleid gevoerd wordt. Enkele belangrijke punten hierbij zijn dat de verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van de omgeving in de eerste plaats bij de gemeenten ligt. De gemeenteraad stelt de welstandsnota vast, langs welke bouwinitiatieven getoetst worden aan generieke, locatiespecifieke en gebouwspecifieke criteria. De toetsing dient transparant en openbaar te zijn. Dat wil zeggen dat vooraf moet worden vastgesteld

28


langs welke criteria de beoordeling plaatsvindt en dat deze vrij toegankelijk is voor allen, initiatiefnemers en geïnteresseerden. De toetsing zelf vindt niet plaats door de gemeente, maar door een onafhankelijke commissie. Vaak wordt dit nog de welstandcommissie gedaan, in toenemende mate echter, is de welstandscommissie samen met de monumentencommissie geïntegreerd in een commissie ruimtelijke kwaliteit (CRK). In steeds meer gemeenten gat men verder dan dat en spreekt het monumentenlid van de CRK zich uit over alle bouwinitiatieven, monument of niet. De zorg voor de (kwaliteit van) omgeving vanuit cultuurhistorische hoek is daarmee inmiddels ingebed in beleid dat voortvloeit uit de (uitvoering van de) woningwet. Voorts is ingevolge de woningwet bij het verlenen van een sloopvergunning een onderzoek naar de monumentale status van een pand (beschermd of onbeschermd) vereist. Op deze wijze kan een aanwijzing volgens de monumentenwet een weigering van de sloopvergunning inhouden. In sommige gevallen wordt om deze reden voor bescherming gekozen: niet vanwege de monumentale waarden, maar om sloop te voorkomen. Status: geldende wetgeving Milieueffectrapportage Inhoud: de Wet Milieubeheer regelt dat voorafgaand aan een besluit de gevolgen van dat besluit voor het milieu inzichtelijk worden gemaakt door middel van de M.e.r. (milieueffectrapportage). Een MER (milieueffectrapport) maakt alle milieugevolgen van activiteiten in een keer inzichtelijk. Het gaat dan om grootschalige activiteiten zoals bv grootschalige woningbouw, aanleg van wegen (vanaf een bepaalde omvang) etc. In de m.e.r. worden meestal verschillende manieren waarop het voornemen kan worden uitgevoerd onderzocht (alternatieven). In de Europese richtlijnen voor de m.e.r heeft cultuurhistorie een plek. Artikel 3 en bijlage IV van de m.e.r. richtlijn vermelden dat de effecten van een project op het culturele erfgoed, architectonisch en archeologisch erfgoed en het landschap in beeld gebracht moeten worden. Deze richtlijnen zijn omgezet in Nederlandse wetgeving Er is bij m.e.r. altijd sprake van een initiatiefnemer en van een bevoegd gezag. Daarnaast wordt de ministers van VROM, LNV en sinds 1 september 2007 ook OCW (implementatie Malta) gevraagd om advies. Cultuurhistorie betrekken in m.e.r.s is al lang verplicht, maar niet altijd even vanzelfsprekend. Niet ieder cultuurhistorisch aspect wordt even goed betrokken; er is sprake van een zekere versnippering. De gebouwde monumentenzorg was van oudsher minder gericht op de ruimtelijke ordening dan archeologie. Bovendien worden cultuurhistorische waarden vaak wel in kaart gebracht, maar wordt er uiteindelijk weinig mee gedaan. RACM heeft in kader van ARC, en samen met projectbureau Belvedere de opdracht gegeven om een methodiek te ontwikkelen voor het opnemen van cultuurhistorie in m.e.r. procedures en MKBA’s (Maatschappelijke KostenBaten Analyse), waarmee een paar knelpunten die uit de evaluaties naar voren kwamen worden opgelost. Status: geldende wetgeving

29


Wet algemene bepalingen omgevingsrecht Inhoud: De wet beoogt de invoering van één omgevingsvergunning waarin alle milieu-, natuur- bouw en ruimtelijke ordeningsvergunningen zijn opgenomen. Alle bevoegdheden blijven (zo veel mogelijk) in tact, maar er is uiteindelijk één overheid (meestal de gemeente, soms de provincie en in zeldzame gevallen het Rijk) die de vergunning afgeeft. Dit vraagt ingrijpende samenwerking tussen overheden in de ‘back-office’. Hiervoor is o.a. een geautomatiseerd systeem ontwikkeld. Status: Wet is door de tweede kamer aangenomen. Inwerkingtreding voorzien op 1-1-2009.

Monumentenwet Niet ter discussie is het uitgangspunt dat er een monumentenwet is, die beoogt monumenten te beschermen, en die in dat kader taken opdraagt aan overheden.

30


Bijlage 3 Matrix taken en activiteiten in relatie tot de verschillende modellen Matrix knelpunten in relatie tot de verschillende modellen

31


32

Provincie

Rijk

Gemeente, provincie en Rijk

Inh. kennis op regionaal niveau, bijv. ingebed in prov. Steunpunten, RACM

Kennisinstituut RACM (ZBO) (werkt ook t.b.v. provincies) ‘lange arm’

Iedere overheid voor zich, RACM voor Rijk, commissies voor provincie en gemeente

Structuurvisie, Omgevingsplannen met bijbehorende verordeningen

Wetgeving (WRO etc.) Nota Ruimte (cf nationale landschappen en EHS), CHS, Mon.wet

Iedere overheid voor zich

Prov. Model (incl.water schappen)

Rijksmodel

Drie gescheiden Overheden

Part. Initiatief (verschil tussen part. Eigenaren en instellingen en bedrijfsleven)

Nee. Maar kaders van essentieel belang, net als uniformiteit in vorm en procedures ja

Gemeente

Gemeente, samenwerkende gemeenten

Verordening Structuurvisie Best. plannen

Gemeentelijk model

Ja. Zou meer gebruikt moeten worden

Provincie, gemeente, Rijk

Rijk, provincie. Steunpunten, grote gemeenten

WRO, Mon.wet

Huidige Model

Inventariseren, waarderen, selecteren

Kaders stellen

Kennis leveren

Ja. Zou verplicht moeten zijn vanwege onafhankelijkheid

Gem, provincie en Rijk

Gemeente en provincie

Gem.moncie, RACM, provincie

Adviseren

Nee

Portefeuillehouders van afz. overheden

Rijk

Provincie

Gemeente

Rijk en gemeente, incidenteel prov.

Aanwijzen OTG

nee

Portefeuillehouders van afz. overheden

Rijk

Provincie

Gemeente

Gemeente, RACM (arch.mon)

Vergunningenverlenen

Taken en activiteiten in relatie tot de verschillende modellen

ja

Eigen middelen

Rijk, fiscaal

Provincie Rijk en/of belasting

Gemeente Rijk en/of belasting

Rijk, sommige prov. en gem., fiscaal

Financieren

33

Portefeuillehouders van afz. overheden, gecontroleerd door volksvertegenwoordigers (kamers, staten en raden

Portefeuillehouders van afz. overheden, gecontroleerd door volksvertegenwoordigers (kamers, staten en raden

Nee, maar hecht zeer veel waarde aan toezicht

Rijk

Provincie

Gemeente

Gemeente, Rijk, provincie

Handhaven

Rijk

Provincie

Gemeente

Rijksinpectie, gemeente

Toezicht houden


+– +

+2 –3 +–

–

–

–

–

–

–

–

Gebiedsgericht werken

Bestuurlijke verantwoordelijk heden

Lange procedures

(in)flexibiliteit van de monumentenlijst

Betrokkenheid particulier Initiatief

Handhaving

Inhoudelijke Kwaliteit vd mon.zorg (effect)

–

+–

+–

+–

+

+–

+–

+–

+

+

+–

Provinciale model

+

+–

+–

+–

+–

+–

+–

+–

+–

Rijksmodel

+–

+

–

+–

+–

+–

–

+–

–

Strikt gescheiden overheden

negatieve beoordeling van het huidige model komt voort uit het feit dat juist de knelpunten van het huidige model uitgangspunt zijn 3 4 5 Wat betreft lokaal draagvlak Wat betreft landelijke organisaties Wat betreft samenwerking Wat betreft objectgerichtheid

34 34

2

1 De

+–

–

Financiering

–

+–

–

Verkokering/ sectorale benadering

Gemeentelijke model

Huidige model 1

Knelpunten

Knelpunten in relatie tot de verschillende modellen


+–

+

+

+–

+–

+–

+4 –5

+

+–

Grote rol part. Initiatief, Effect op:

Modernisering Monumentenzorg. Eindrapport van de. Werkgroep Bestuurlijke Verhoudingen

Recommend Documents