Egyes jogértelmezési kérdések a minisztériumok szakmai véleményének figyelembe vétele alapján I.
Társulások a) társulási megállapodás felülvizsgálatának elmulasztása
Az Mötv. 146.§ (1) bekezdése alapján a törvény hatályba lépése előtt - 2013. január 1. - kötött társulási megállapodásokat a hatálybalépést követően hat hónapon belül kellett a képviselőtestületeknek felülvizsgálni, vagy is június 30-ig. Ezzel egyidejűleg hatályát vesztette a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásáról szóló 2004. évi CVII. törvény, valamint a helyi önkormányzatok társulásairól és együttműködéséről szóló 1997. évi CXXXV. törvény, amely önmagában azonban nem eredményezi e törvények alapján létrehozott társulások automatikus megszűnését. Az önkormányzatok az Alaptörvényből fakadó szabad társulás elve alapján társulhatnak más önkormányzattal. A megszüntetésről a társult tagoknak kell dönteni. A társult tagönkormányzatoknak annyi kötelezettségük van, hogy az Mötv. új szabályozásának megfelelően felülvizsgálják, és szükség esetén módosítsák a megállapodásokat. Természetesen felülvizsgálat eredménye lehet az a döntés is, hogy a tagok a megszüntetik a társulást. A felülvizsgálat azért is különösen fontos, mert 2013. július 1-től csak jogi személyiségű társulások működhetnek. Természetesen az is előfordulhat, hogy a felülvizsgálat eredményeként a megállapodást módosítására nincs szükség. Amennyiben a 2013. január 1-e előtt létrejött társulás oly módon működik tovább, hogy a társulási megállapodását az alapító önkormányzat nem vizsgálta felül a törvényi határidőn belül és/illetve a megállapodás nem felel meg az Mötv.-ben előírtaknak, a társulás akkor sem szűnik meg, de a kormányhivatalnak a helyi önkormányzatok törvényességi felügyelete jogkörében, az Mötv. 132.§-ában foglaltaknak megfelelően kell eljárni. b) társulás munkaszervezetének jogállása Mötv. 95.§ (4) A társulási tanács munkaszervezeti feladatait (döntések előkészítése, végrehajtás szervezése) eltérő megállapodás hiányában a társulás székhelyének polgármesteri hivatala látja el. Az Mötv. e szabályozásával kapcsolatban több értelmezési vita támadt és a minisztériumok is eltérően foglaltak állást a kérdésben. Az NMG álláspontja szerint, - figyelemmel az Mötv. 90. § (1) bekezdésére is, amely kimondja, hogy a társulás a feladatkörébe tartozó közszolgáltatások ellátására - jogszabályban meghatározottak szerint - költségvetési szervet, gazdálkodó szervezetet, nonprofit szervezetet és egyéb szervezetet alapíthat, kinevezi vezetőiket, valamint Áht. és Ávr. hasonló tartalmú rendelkezésire - lehetőség van arra, hogy a társulási megállapodásban rendelkezzenek önálló költségvetési szervként működő munkaszervezet létrehozásáról. Álláspontjuk szerint ez nem ellentétes az Mötv. 95.§ (4) bekezdésével sem, mert a rendelkezés az eltérő megállapodást biztosítja.
1
A BM eltérő szakmai álláspontja szerint „az eltérő megállapodás” kizárólag arra irányulhat, hogy a munkaszervezeti feladatokat ne a székhely, hanem a társulás más tagjának polgármesteri hivatala lássa el, nem pedig arra, hogy a társulás ezen feladatok ellátására önálló költségvetési szervet hozzon létre. A törvényi szabályozás a munkaszervezeti feladatellátás helyéről és nem egy szervezet megalakításáról tartalmaz rendelkezést. Az Mötv. 95.§ (4) bekezdésben nevesített munkaszervezet és az Mötv. 90.§ (1) bekezdésbe említett, a társulás közfeladatainak (a társulás feladatkörébe tartozó közszolgáltatásnak) ellátására létrehozható szervezetek egymástól elkülönülő jogintézmények. Munkaszervezeti feladatok mindazok a feladatok, amelyek a társulási tanács saját szervezeti működésével függnek össze (tanács üléseinek, döntéshozatalának előkészítése, döntések közlése, a végrehajtásuk ellenőrzése, a tanács működésének anyagi, technikai feltételeinek biztosítása stb.). Tehát a társulások munkaszervezeti feladatait kizárólag a társulási megállapodásban munkaszervezeti feladatok ellátására kijelölt társult önkormányzat polgármester hivatala vagy a társulás székhelye szerinti önkormányzat polgármesteri hivatala láthatja el. A munkaszervezeti feladatokat ellátó személyek köztisztviselők lesznek. Bár az NMG eltérő álláspontot képviselt, de a BM-el egyeztetve a BM, mint szakmai irányító szerv álláspontját tartják irányadónak! 3) Önkormányzati társulás döntéshozó szervébe delegálható személyekről állásfoglalás Korábbi években is többször okozott problémát a társulási tanácsok vonatkozásában a tanácsba delegálható tagok köre, tekintve a törvény csak a képviselő-testület által választott, illetve delegált tagról beszélt, amelyet többen új értelmeztek, hogy a testület bárkit megbízhat a társulásban képviseletével. BM állásfoglalásában erősítette meg, hogy a társulási tanácsba a társulást alkotó önkormányzatok képviselő-testületei külsős személyt, azaz nem képviselő-testületi tagot nem delegálhatnak. Az Mötv. 41.§ (2) bekezdése a társulást az képviselő-testület szerveként jelöli meg. A képviselő-testület dönt arról, hogy szervei milyen feladatokat végezzenek el, illetve milyen önkormányzati hatáskört ruházzanak át rájuk. Ily módon az önkormányzat szervei (így a társulás is) az átruházott hatáskör tekintetében önállóan járnak el. A jogalkotó szándékától eltérne az a jogalkalmazás, amely szerint az önkormányzati hatáskörben önállóan eljáró társulási tanácsban esetleg többségbe kerülhetnének a nem képviselő-testületi tagok. Az Mötv. 95.§ (3) bekezdése szerint „A társulási tanács és a bizottságok működésére egyebekben a képviselő-testületre és az önkormányzati bizottságokra vonatkozó szabályokat kell megfelelően alkalmazni.” A rendelkezés értelmezéséből az következik, hogy a társulási tanácsra a képviselő-testület, a társulási tanács általa létrehozott bizottságra pedig a képviselő-testület által létrehozott bizottság szabályait kell megfelelően alkalmazni. Mivel a külsős alpolgármester nem tagja a képviselő-testületnek, szavazati joggal nem rendelkezik, és a polgármestert a képviselő-testület elnökeként nem helyettesítheti, ezért a társulási tanácsba delegálni nem lehet, még helyettesítés céljából sem. 2
Külsős tag tehát csak a társulási tanács bizottságában vehet részt a társulási tanács választása szerint. A társulási tanácsba tagot delegálni kizárólag a képviselő-testület jogosult. A törvény a helyettesítésről külön nem rendelkezik, így egyértelműen következik, hogy a kizárólagos delegálási jog magában foglalja a helyettesítőként delegált tag megválasztásának jogát is. A polgármesternek, mint a tanács által delegált tagnak tehát nincs jogköre arra, hogy a távolléte esetére közvetlenül kijelölje helyettesét. Ez alól kivétel csak a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (továbbiakban: Ötv.) 34.§ bekezdése alapján a polgármestert a törvény erejénél fogva helyettesítő alpolgármester lehet. Az Mötv. 94.§ (2) bekezdése szerinti delegálási szabályok összhangban vannak az Ötv. 19.§ (2) bekezdés d) pontjával is, amely szerint a képviselő csak a képviselő-testület megbízása alapján képviselheti a testületet. A polgármester tehát nem rendelkezik hatáskörrel arra, hogy a képviselő-testület bármely tagját meghatalmazza képviselettel önmaga helyett, erre jogköre csak a testület tagjai közül választott alpolgármester vonatkozásában van. 4) Kiegészítő normatíva önkormányzati feladatnak feladat-ellátási szerződés keretében történő ellátás esetén Több önkormányzat megkeresését követően a BM-EMMI-NGM együttes szakmai véleményben erősítette meg, hogy egyes családsegítési és gyermekjóléti feladatok esetében az alapnormatíván túl kiegészítő normatíva igénylésre - ahol erre a költségvetési törvény lehetőséget biztosít - csak társulás esetén van lehetőség (és itt az Mötv. szerinti, tehát jogi személyiségű társulásról van szó) és nincs lehetőség jogszerűen igénybe venni a kiegészítő normatívát, ha az önkormányzat erre szerződik, megállapodást köt más önkormányzati fenntartóval. A minisztériumi álláspont szerint az ellátások finanszírozására vonatkozó szabályokat a jövő évi költségvetés tervezése során egyértelműsítik.
II. Közös önkormányzati hivatalok 1) közös önkormányzati hivatali megállapodás felmondása A BM-t néhány önkormányzat megkereste a közös önkormányzati hivatalról szóló megállapodás felbonthatóságával kapcsolatban. Az Mötv. 85.§ (3) bekezdése szerint a közös önkormányzati hivatal létrehozásáról vagy megszüntetéséről az érintett települési önkormányzatok képviselő-testületei az általános önkormányzati választások napját követő hatvan napon belül állapodnak meg. Amennyiben a határidőn belül nem kerül sor a közös önkormányzati hivatal létrehozására, vagy ahhoz valamely település nem tud csatlakozni, akkor a kormányhivatal vezetője a határidő lejártát követő hónap első napjával kijelöli a közös önkormányzati hivatalhoz tartozó településeket.
3
Az Mötv. szabályai meghatározzák a közös önkormányzati hivatal létrehozásáról, vagy megszüntetéséről mely időszakban lehet döntést hozni, ettől eltérő időközben nem lehetséges a közös önkormányzati hivatalról szóló megállapodást sem felbontani, sem újat kötni. Az Mötv. a megyei kormányhivatal vezetőjének sem biztosít lehetőséget a kijelölésről szóló döntés felülvizsgálatára és esetleges megváltoztatására. 2) a közös önkormányzati hivatalban (KÖH) foglalkoztatottak illetménykiegészítéséről Kttv. 234.§ (3) A helyi önkormányzat rendeletben egységesen valamennyi felsőfokú iskolai végzettségű köztisztviselőnek a tárgyévre illetménykiegészítést állapíthat meg, amelynek mértéke a köztisztviselő alapilletményének a1 a megyei önkormányzatnál, a megyei jogú városnál legfeljebb 40%-a, b) községi önkormányzatnál legfeljebb 20%-a, c) az a) és b) pontban nem szereplő önkormányzatnál legfeljebb 30%-a. (4) A helyi önkormányzat a (3) bekezdés szerint rendeletben illetménykiegészítést állapíthat meg egységesen valamennyi középiskolai végzettségű köztisztviselőnek, amelynek mértéke legfeljebb 20%. (5) A (3) és (4) bekezdésben meghatározott illetménykiegészítések egymástól függetlenül is megállapíthatóak. (6) A fővárosi kerületi, illetve a fővárosi önkormányzat illetménykiegészítésének megállapítására a (3) bekezdés a) pontját, illetve a (4) bekezdést kell alkalmazni. A közszolgálati tisztviselőkről szóló törvénnyel összefüggő egyes törvények módosításáról szóló 2012. évi V. törvény (Átmtv.) 17.§-a értelmében a köztisztviselőnek a Kttv. hatálybalépésekor érvényes illetménye nem csökkenthető oly módon, hogy ha a helyi önkormányzat csökkenti vagy megszünteti az illetménykiegészítést, annak a jogviszonynak a fennállásáig, amelyben a köztisztviselő számára az illetménykiegészítést megállapították. A megszűnt a polgármesteri hivatalban, illetve körjegyzőségben közszolgálati jogviszonyban álló, de a KÖH-ben tovább foglalkoztatott köztisztviselő jogviszonyát folyamatosnak kell tekinteni az Mötv. 146/C.§ (3) bekezdése alapján. Ennek alapján a KÖH-ben tovább foglalkoztatott köztisztviselőt változatlanul megilleti az adott települési önkormányzat rendeletében korábban megállapított mérték szerinti illetménykiegészítés, amíg a foglalkoztatási jogviszonya fennáll a KÖH-nél. (Ez természetesen akkor áll fenn, ha a települési önkormányzatok 2013-ban nem alkottak egységes, új illetménykiegészítésre vonatkozó szabályozást a KÖH köztisztviselőire). A KIM BM-el egyeztetett álláspontja szerint a Kttv. 1.§ e) pontja a KÖH-t külön önkormányzati szervtípusként állapítja meg, ugyanakkor az illetménykiegészítést a KÖH tagönkormányzatai külön-külön rendeletben állapítják meg. A Kttv. hivatkozott 234.§ (3) bekezdés a)-b) pontja tételesen felsorolja az önkormányzati szervtípusokat, mint a megyei önkormányzatnál, a megyei jogú városnál, községi önkormányzat, a c) pont azonban az előbbi felsorolásba nem tartozó önkormányzatok illetménykiegészítésére utal.
4
Más szabályozás hiányában a KÖH-ben alkalmazott felsőfokú végzettségű köztisztviselők részére a KÖH tagönkormányzatai illetménykiegészítésként maximum az alapilletmény 30%os mértékét állapíthatják meg a tárgyévre. (A KÖH lehet csak községi önkormányzatok, vagy város és községi önkormányzatok által létrehozott KÖH is.) 3) jegyző jogállását érintő értelmezési kérdések a közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIX. törvény (továbbiakban: Kttv.) alapján a) Mentesítés a képesítési követelmények alól jegyző kinevezése esetén: A Kttv. 247.§ (2) A községi önkormányzati képviselő-testület az ötezernél több lakosú község jegyzője kivételével a) felmentést adhat az (1) bekezdés a) pontjában foglalt igazgatásszervezői vagy állam- és jogtudományi doktori képesítés vagy az okleveles közigazgatási menedzser szakképesítés alól annak a személynek, aki az előírt képesítés megszerzésére irányuló tanulmányait a kinevezéstől számított két éven belül befejezi. A felmentés időtartamának eredménytelen eltelte esetén a jegyző közszolgálati jogviszonya megszűnik. A képesítés alóli felmentés esetén a (4) bekezdésben meghatározott határidőt a képesítés megszerzésétől kell számítani, b) az (1) bekezdés b) pontjában előírt gyakorlati időt csökkentheti vagy elengedheti. A KIM álláspontja szerint a rendelkezés csak és kizárólag arra a községi önkormányzatra vonatkozik, amely 5000 fő alatt van, tehát nem vonatkozik a közös önkormányzati hivatal jegyzőjére, akkor sem, ha a közös önkormányzati hivatalt csak községi önkormányzatok alkotják és összlétszámuk nem éri le az 5000 főt. A KIM értelmezése alapján tehát a jegyző jogviszonyával létesítésével kapcsolatos mentesítési jogkör csak az 5000 fő lakosságszám alatti, polgármesteri hivatalt fenntartó községi önkormányzatot illeti meg. A Kttv. szerint a mentesítésről a döntést a képviselő-testületnek kell meghoznia, annak ellenére, hogy az Mötv. alapján a jegyző felett a munkáltatói jogokat - így a kinevezés jogkörét is - a polgármester gyakorolja. A Kttv. rendelkezéseinek megfelelően, ha az általános alkalmazási feltételektől eltérő képesítéssel, gyakorlati idővel rendelkező személyt kíván a polgármester kinevezni, a jogviszony létesítését megelőzően a képviselő-testület mentesítéssel kapcsolatos hozzájárulását kell kérnie. b) Jegyző helyettesítése: A jegyző helyettesítés tekintetében a KIM minisztérium az Mötv. 82.§ és a Kttv. 251.§ rendelkezéseinek jogalkalmazása kérdéseiben foglalt állást: Mötv. 84.§ (2) Amennyiben hat hónapon belül a polgármester nem nevez ki, illetve közös önkormányzati hivatal esetében az érintett polgármesterek nem neveznek ki jegyzőt, a kormányhivatal vezetője ideiglenes hatállyal a jegyzői feladatok ellátására a pályázati kiírásnak megfelelő jelöltet, ennek hiányában a képesítési és alkalmazási feltételeknek megfelelő hivatali köztisztviselőt vagy más jegyzőt nevez ki. A jegyzői feladatok ellátására szóló kinevezés az új jegyző kinevezéséig tart. 5
(3) A jegyzői és az aljegyzői tisztség egyidejű betöltetlensége, illetve tartós akadályoztatásuk esetére - legfeljebb hat hónap időtartamra - a szervezeti és működési szabályzat rendelkezik a jegyzői feladatok ellátásának módjáról. Kttv. 251. § Másik jegyző helyettesítése céljából - a fővárosi, megyei kormányhivatal vezetője által történő kinevezés esetén - a jegyző további egy közszolgálati jogviszonyt létesíthet. A helyettesítésre létesített jogviszony tekintetében a 6. § 1. pontban meghatározott alapvető munkáltatói jogokat a fővárosi, megyei kormányhivatal vezetője gyakorolja, az egyéb munkáltatói jogokat a polgármesterek megállapodásukban foglaltak szerint gyakorolják. 1) Az Mötv. 82.§ (2)-(3) bekezdése a betöltetlen jegyzői tisztségről rendelkezik a) Hat hónapon belül: az önkormányzat szmsz-ében foglaltak szerint kell eljárni, tehát belső helyettesítéssel lehet megoldani. Akkor is rendelkezni kell a helyettesítés rendjéről, ha van aljegyző, ugyanis szabályozni az Mötv. szerint mindkettőjük tartós akadályoztatása vagy állásuk egyidejű betöltetlensége esetén is kell. (Csak akkor elfogadható a szabályozás, ha a képesítési és alkalmazási feltételeknek megfelelő hivatali köztisztviselőről rendelkezik – természetesen nem személy szerint!) Amennyiben nincs ilyen köztisztviselő, már hat hónapon belül is lehet kérni a kormánymegbízottól másik jegyző kinevezését! b) Hat hónapon túl: a kormányhivatal vezetője nevez ki ideiglenes hatállyal a pályázó jelöltek közül vagy a képesítési és alkalmazási feltételeknek megfelelő hivatali köztisztviselőt vagy másik jegyzőt. 2) Kttv. 251.§, vagy is a klasszikus helyettesítés akkor alkalmazható (hat hónapon belül és hat hónapon túl is) - amennyiben a jegyzői tisztség az adott településen betöltött, de a jegyző a feladatok ellátásában tartósan akadályozott (táppénz; felmentési idejét tölti és a munkavégzés alól mentesítve van; GYES-n, GYED-n van stb.) és - az szmsz szerinti helyettesítés sem megoldott (nincs aljegyző vagy tartósan akadályoztatva van, és nincs a képesítési és alkalmazási feltételeknek megfelelő hivatali köztisztviselő sem) A helyettesítésről a kormánymegbízott dönt és gyakorolja a főbb munkáltatói jogokat. Helyettesítésre más település jegyzőjét lehet kinevezni.
6
