Efektivita českého systému třídění odpadu v kontextu Evropské unie

Efektivita českého systému třídění odpadu v kontextu Evropské unie

Vypracovalo: CETA – Centrum ekonomických a tržních analýz, z.ú. Autorský kolektiv: Jonáš Rais, Tomáš Benko, Aleš Rod Editor: Aleš Rod Korektura: Lucie Adamcová Rok vydání: 2016 2

Executive summary Teoretická východiska: •

Nakládání s odpady představuje unikátní laboratoř regulace. Bez nadsázky. Jednotný politický cíl o sběru, separaci a využití obalových odpadů, který je nastavený na úrovni Evropské unie, se jednotlivé členské státy snaží plnit prostřednictvím různých regulatorních nástrojů. V členských zemích se tak setkáváme s odlišnými systémy, které dosahují různých výsledků. Proto tato problematika poskytuje velký prostor pro porovnání efektivity různých regulatorních nástrojů v různých zemích.

•

Negativní externalita je výsledkem takového jednání, kdy subjekt A generuje náklady subjektu B, avšak subjekt A za to nenese žádnou odpovědnost. Kvůli neexistenci kompenzace je negativní externalita označována jako tržní selhání. Velmi často se s negativními externalitami setkáváme v oblasti s dopadem na životní prostředí. K eliminaci negativních externalit spontánním vyjednáváním (Coasův teorém) dochází kvůli nereálným podmínkám velmi zřídka, proto jsou stanovovány politické cíle a naplňovány prostřednictvím intervence státu.

•

Lidské jednání je založené na svobodné vůli. Pokud je někde explicitně stanoven politický cíl (např. právě v oblasti odpadového hospodářství), pohybujeme se v oblasti second-best řešení, tedy v oblasti, kdy lidské jednání ovlivňuje regulace a generuje tak nepřirozené motivace jednotlivým aktérům.

•

V oblasti nakládání s obalovými odpady je regulace nejčastěji založena na rozšířené povinnosti výrobců obalů (Extended Producer Responsibility – EPR). Právě výrobci musí zajistit kontrolu nad celým cyklem obalového materiálu použitého v rámci obchodní činnosti, včetně sběru a využití obalových odpadů (jedná se o princip, kdy platí znečišťovatel, tj. Poluter Pays Principle – PPP).

•

Výrobci mají na výběr, zda sběr „jejich“ obalových odpadů zajistí sami, nebo zda využijí možnost sdílení nákladů na sběrnou síť prostřednictvím provozovatele kolektivního systému (Producer Responsibility Organization – PRO). V zásadě je možné říct, že nakládání s obalovými odpady prostřednictvím PRO systémů dosahuje velmi dobrých výsledků, co se stanovených politických cílů týče. Česká republika:

•

V oblasti nakládání s obalovými odpady Evropská unie stanovuje závazné cíle (60 % využití obalů a 55-80 % recyklace, pro konkrétní materiály: sklo 60 %, papír 60 %, kovy 50 %, plasty 22,5 % a dřevo 15 %). Cíle si mohou členské země upravit (zpřísnit). V České republice jsou aktuálně stanoveny recyklační cíle na 70 % u skla, 70 % u papíru, 37 % u plastů, 50 % u kovů a 15 % u dřeva.

•

V České republice se většina producentů obalových odpadů připojila ke kolektivnímu systému rozšířené odpovědnosti PRO, jehož provozovatele (společnost EKO-KOM, a.s.) producenti obalů zároveň vlastní a kontrolují. Systém v České republice funguje od roku 1997. Účastní se jej více než 20 tisíc firem, které zajišťují sběr obalových odpadů prostřednictvím více než 250 tisíc kontejnerů na tříděný odpad.

3

•

Z hlediska oficiálně reportovaných měr recyklace Česká republika patří k nejúspěšnějším státům. Jako klíčové atributy systému jsou přitom vyzdvihovány transparentní nastavení systému, shodné podmínky pro všechny partnery systému, dostatečně hustá a dostupná sběrná síť třídění obalových odpadů a zvyšující se ochota spotřebitelů třídit odpad. o

Povinné osoby zapojené do systému sdruženého plnění EKO-KOM uvedly na trh v roce 2014 celkem 2 979 976 tun obalů. Z toho bylo 921 799 tun obalů nevratných a 2 058 177 tun obalů vratných (dle evidence EKO-KOM).

o

Celkem bylo evidováno v České republice 1 019 805 tun nevratných obalových odpadů (dle evidence CENIA – údaj zahrnuje obalový odpad firem zapojených v kolektivním systému, tak firem řešících svou odpovědnost individuálně).

o

V rámci kolektivního systému bylo v roce 2014 recyklováno nebo využito 690 047 tun nevratných obalů, což odpovídá 75% míře využití (a 40,5 kg využitých obalových odpadů na obyvatele – o 72 % více než v roce 2005).

o

Celkově bylo využito nebo recyklováno 801 207 tun nevratných obalů, z toho 744 280 tun bylo materiálově recyklováno, 6 016 energeticky využito a 50 911 spáleno ve spalovnách odpadů s energetickým využitím.

o

Celková dosažená míra recyklace obalů tedy byla v roce 2014 73 % a míra využití 78,6 %, což oproti předchozímu roku znamená nárůst míry recyklace o 3,1 procentních bodů (69,9 % v roce 2013) a míry využití o 3,9 procentních bodů (74,7 % v roce 2013).

o

Míra recyklace obalových odpadů v České republice se dlouhodobě zvyšuje u všech materiálů, výjimkou jsou pouze některé meziroční výkyvy.

o

Dlouhodobě nejvíce recyklovaným materiálem je papír/lepenka. V roce 2014 bylo 88,6 % ze vzniklých papírových odpadů materiálově recyklováno a celkem 93,2 % využito (v rámci kolektivního systému EKO-KOM bylo využito 89 % papírových obalů). V rámci kolektivního systému bylo druhým nejvíce využívaným materiálem sklo (89 %) a třetím plasty (67 %).

o

Dle evidence CENIA však byly v roce 2014 druhým nejvíce využívaným materiálem plasty (72,9 %, míra využití obalových odpadů vzrostla oproti roku 2013 o 1,4 procentních bodů) a třetím sklo (71,6 %, míra využití poklesla oproti roku 2013 o 3,4 procentních bodů). Materiálově recyklováno bylo 71,6 % skla a 58,2 % plastů.

•

Z provedené analýzy vyplývá, že podstatnou výhodou českého kolektivního systému je zohlednění motivací jednotlivých aktérů v samotném nastavení systému: provozovatel je neziskový a je vlastněný povinným průmyslem, zároveň samotný provozovatel s odpady nenakládá a není jejich vlastníkem. To vede k eliminaci některých potenciálně negativních motivací na straně provozovatele systému (podrobněji diskutováno v kapitole 4). Na druhé straně je centralizovaný systém redistribuce finančních prostředků, který pomáhá za stejných podmínek omezit některé negativní motivace obcí a operátorů trhu (podrobnější diskuze v kapitole 5). V neposlední řadě jasné vymezení odpovědností a pravidelné audity a kontroly všech součástí systému činí systém relativně transparentním.

•

Rizikem každého kolektivního systému je počet černých pasažérů, tj. subjektů, které se na fungování systému finančně ani jinak nepodílejí (v angličtině tzv. „free-rider problem“). 4

Odhaduje se, že v českém systému se asi 5 % firem vyhýbá odpovědnosti u spotřebitelských obalů a 10 % firem u obalů průmyslových. V kontextu zemí Evropské unie je to nadprůměrně dobrý výsledek, ale zlepšování (resp. nezhoršování) tohoto stavu představuje zásadní výzvu českému systému PRO. Zahraničí:

•

Jednotlivé země pro splnění stanovených recyklačních cílů volí různé podoby a způsoby organizace systému: systém s jedním provozovatelem (státní agentura / kolektivní systém PRO) a systém s konkurujícími si provozovateli, různé toky úhrad mezi aktéry (provozovatelé – poskytovatelé trhu – obce), různé rozložení povinností aktérů, různá organizace systému a míra konkurence na úrovni sběru, třídění a recyklace.

•

V Evropské unii můžeme s ohledem na fungování systému třídění odpadu státy rozdělit do dvou skupin: o

Státy se systémem provozovaným jedním subjektem (16 států): Česká republika, Francie, Belgie, Nizozemsko, Irsko, Finsko, Dánsko, Norsko, Švédsko, Španělsko, Kypr, Řecko, Itálii, Portugalsko, Maďarsko, Lucembursko

o

Státy se systémem provozovaným konkurujícími si subjekty (12 států): Rakousko, Německo, Spojené království, Polsko, Estonsko, Rumunsko, Litva, Lotyšsko, Slovensko, Slovinsko, Bulharsko, Malta

•

Jako vhodné státy pro srovnávací analýzu se jeví země s podobnými charakteristickými znaky (politické cíle, kulturní prostředí, ekonomika, hustota sídel, spotřeba, klimatické podmínky, atd.), ale různou organizací systémů sběru a recyklace odpadu. Proto byly pro analýzu ve studie vybrány země Německo, Slovensko, Holandsko a Rakousko.

•

Německo: o

Německý systém nakládání s obalovými odpady patří ve světě EPR k těm nejstarším. Legislativní změny několikrát zásadně proměnily formu systému – německý systém fungoval monopolně i konkurenčně jak na úrovni provozovatelů systému, tak i na úrovni operátorů trhu.

o

V Německu v současné době fungují paralelně dva systémy sběru obalových odpadů. Prvním je zálohový systém pro nápojové obaly a druhým je Duální Systém pokrývající ostatní obalové odpady.

o

Zálohový systém pro nápojové obaly byl zaveden v roce 2003 a pokrývá nápojové obaly na jedno použití o objemu 0,1 až 3 litrů pro minerální vodu, pivo, alkoholické míchané nápoje a refreshment nápoje. Spotřebitel zaplatí zálohu při zakoupení nápoje a při navrácení obalu je mu tato záloha vrácena.

o

Duální Systém vznikl v září 1990 jako paralelní systém k již existujícímu sběru komunálního odpadu. Původně monopolní provozovatel systému DSD (celým jménem Duales System Deutschland GmbH) byl vytvořen jako nezisková společnost po vyjednávání mezi výrobci baleného zboží a vládou. Krátký časový horizont pro ambiciózní cíle, nezkušenost, nedostatečné kapacity pro zpracování plastových obalů, nízká kvalita sebraných obalových odpadů a problém černých pasažérů ovšem záhy přivedly systém do velkých finančních problémů a vznikl deficit ve výši 5

400 miliónů DM. Některé svozové společnosti souhlasily s finanční výpomocí systému a to výměnou za exkluzivní desetileté kontrakty a další výhody. To vedlo v následujících letech k prudkému růstu nákladů systému.

•

o

V 2003 došlo k uvolnění desetiletých kontraktů svozových společností, došlo k rozbití monopolu operátorů trhu a zavedení konkurence mezi nimi – to se pozitivně projevilo na výrazném poklesu nákladů systému. V roce 2006 se pak trh otevřel konkurenci i na úrovni provozovatelů systému, z nákladového hlediska měla ovšem zásadní pozitivní dopad zejména konkurence na úrovni svozu. Konkurence mezi provozovateli s sebou naopak přinesla v pozdějších letech řadu problémů, včetně snížení transparentnosti a zvýšení transakčních nákladů všech zúčastněných.

o

Zásadní problém německého systému ovšem vyplývá ze sdílení nákladů sběrné sítě provozovateli systému. Ti musí na systém přispívat proporčně ke svému tržnímu podílu, který je dán licencovaným množstvím obalů. Přirozeně tak vznikají motivace s licencovaným množstvím podvádět a nákladové břemeno snižovat. To je usnadněno komplikovaností a netransparentností celého systému. Netransparentní systém pak také nahrává do karet i černým pasažérům mezi povinnými výrobci. Problém kulminoval v roce 2014, kdy podle některých odhadů dosahoval rozdíl mezi licencovaným množstvím obalů a skutečným množstvím produkovaných obalů až 60 %. Německá vláda na to musela reagovat zpřísněním řady regulatorních podmínek.

Rakousko: o

Podobně jako v Německu má i systém v Rakousku dlouhou historii. V roce 1993 vznikla první kolektivní organizace povinného průmyslu – Altstoff Recycling Austria (ARA). Ta působí jak v segmentu obalových odpadů produkovaných domácnostmi, tak v oblasti průmyslových obalových odpadů. Zpočátku měla ARA na obou trzích monopolní postavení. V roce 1996 byl její monopol narušen ve skupině průmyslových obalů. Od roku 2015 byl na základě úpravy rakouského obalového zákona otevřen i trh obalových odpadů z domácností.

o

Nyní působí v Rakousku 7 kolektivních organizací. Všechny v průmyslovém odvětví a 6 z nich v segmentu domácností. Přesto je ARA stále dominantní v obou segmentech trhu s obalovými odpady – zajišťuje zhruba 80 % trhu, konkurenti se dělí o zbytek. Vzhledem k tomu, že se jedná o neziskovou organizaci, veškeré její zisky jsou použity na snížení nákladů povinných osob prostřednictvím snížení účtovaných tarifů. Ostatní provozovatelé jsou ziskového charakteru.

o

Rakouský zákon o odpadech (Waste Management Act) zakazuje duplicitu sběrných kapacit. Nově příchozí kolektivní organizace jsou tedy nuceny uzavřít dohodu se systémem, který již v dané oblasti provozuje sběr. Společně se pak podílí na sdílení nákladů podle svého tržního podílu. V případě, že vlastníkem sběrných kapacit jsou obce, pak kolektivní organizace uzavírá dohodu přímo s nimi. Současné rozdělení sběrných kapacit bude platit až do konce roku 2017. V průběhu roku 2016 budou kolektivním organizacím, formou losu, přiděleny oblasti působnosti (v rámci regionů) na základě jejich aktuálních tržních podílů. Od roku 2018 tedy bude platit nové rozdělení trhu kolektivních organizací v celé zemi. 6

•

•

o

Obce a jiné samosprávné celky jsou zodpovědné za sběr komunálního odpadu, nikoliv však za sběr tříděného obalového odpadu. Přesto jsou důležitým prvkem systému, protože kolektivní systémy využívají sběrné kapacity obcí, případně služby městských odpadových firem. Rakouské municipality se sdružují do tzv. odpadových sdružení na několika úrovních samosprávy, mimo jiné za účelem koordinace činností v oblasti správy odpadů, posílení vyjednávací pozice s kolektivními systémy a ministerstvem životního prostředí. Sdružování obcí do odpadových sdružení (je jich 220) je pozitivním znakem systémů, neboť snižuje míru byrokracie a administrativy a zároveň chrání nejmenší obce před nevýhodným postavením ve vyjednávání.

o

Od zavedení (a i krátce před) konkurence na trhu s obalovými odpady z domácností je pozorovatelný nárůst tarifů ARA v oblasti plastových obalů. Tento jev může souviset s nutností financovat inovaci sběrných systémů s ohledem na nové tržní výzvy a striktnější podmínky sběru a využití obalových odpadů, které přináší nová verze obalového zákona.

o

Dosavadní vliv konkurenčního prostředí na nákladovost je negativní, náklady systému se zvýšily cca o 6 % (u plastů o 8 %). Jen clearingové centrum, které administruje všechny smluvní dokumenty a výkaznictví mezi všemi aktéry na trhu, zaměstnává 55 osob. Velkou výzvou rakouského systému, zejm. co se nákladovosti týče, bude rok 2017: v něm se začnou přesoutěžovat kontrakty mezi odpadovými sdružením obcí a svozovými firmami.

Slovensko: o

V roce 2003 byla do slovenského zákonodárství implementována Evropská směrnice o obalových odpadech (Directive 94/62/EC) prostřednictvím zákona o obalech a obalových odpadech (zákon č. 529/2002 o obalech). Stejným aktem byl zároveň uveden do praxe i systém rozšířené povinnosti výrobce.

o

Od samého počátku Slovensko udržuje v oblasti působení kolektivních systémů konkurenční prostředí. V současnosti v zemi působí 12 autorizovaných kolektivních systémů. Jejich služby využívají povinné osoby, které na trh dodávají více než 200 kg obalů ročně. Souběžně s kolektivními systémy funguje na Slovensku také tzv. Recyklačný fond. Jde o nestátní organizaci podporující systém tříděného sběru v zemi. Fond je financován příspěvky některých povinných osob, nicméně na rozdíl od provozovatelů systému nezaručuje naplnění předepsaných měr recyklace a využití.

o

Od 1. 1. 2016 platí na Slovensku nová verze obalového zákona, která s účinností od 31. 12. 2016 ruší existenci Recyklačného fondu. Zároveň zpřísňuje podmínky fungování kolektivních systémů. Důvodem k přísnější regulaci trhu byly zejména nepřehledné transakce s potvrzeními o množství recyklovaného odpadu. Nově také budou muset být všichni provozovatelé systému neziskového charakteru. Kolektivní systémy budou nyní financovat 100% nákladů systému tříděného odpadu, přičemž veškeré finanční toky budou probíhat na úrovni provozovatelů a operátorů trhu.

Holandsko: o

Systém rozšířené povinnosti výrobců byl v Holandsku zaveden v roce 2006. Původně byla v zemi zavedena daňová povinnost týkající se obalových materiálů. Tato 7

povinnost se vztahovala na povinné osoby dodávající na trh obalové materiály v množství překračujícím 15 000 kg ročně. Vzhledem k administrativní zátěži, kterou daň způsobovala zejména malým podnikům, byl později limit navýšen na 50 000 kg ročně. Vybrané finanční prostředky kryly 100% nákladů systému, zároveň ovšem představovaly značný příjem do státního rozpočtu. V roce 2011 činil výnos daně 21,8 EUR na obyvatele, přičemž k samotnému financování systému postačovaly pouze náklady ve výši 6,9 EUR na obyvatele. o

Daňová povinnost byla od 1. 1. 2013 nahrazena povinnými příspěvky monopolní kolektivní organizaci (Packaging Waste Fund). Do fondu putují příspěvky od povinného průmyslu na základě předepsaných tarifů podle jednotlivých materiálových typů obalů. Povinné osoby jsou definovány jako ty, které vyprodukují více než 50 000 kg obalů ročně. Platbami do fondu víceméně delegují povinnost naplnění předepsaných měr recyklace a využití na kolektivní systém.

o

Obce a jiné samosprávné celky jsou v Holandsku zodpovědné za sběr tříděného odpadu. Fond hradí náklady obcí podle skutečně zrecyklovaného množství obalových odpadů a na základě stanovených průměrných nákladů. Obce jsou tímto systémem motivovány k uzavírání ekonomicky výhodných smluv s operátory trhu. Od roku 2015 obce přebírají odpovědnost za sběr a třídění plastových obalových odpadů, který byl doposud v kompetenci kolektivní organizace.

Závěry: •

Volba konkurenčního či monopolního uspořádání na úrovni provozovatelů systému se nezdá mít z hlediska celkových nákladů zásadní dopad (z pohledu příspěvků povinných výrobců). Z porovnávaných zemí jsou největší náklady v Rakousku (20,5 EUR v PPP na obyvatele). Nejmenší jsou pak v České republice (7,3 EUR v PPP na obyvatele) a Nizozemsku (7,5 EUR v PPP na obyvatele). Relativně větší i nižší náklady lze tedy nalézt jak v konkurenčních, tak monopolních systémech – není zde patrný jednoznačný rozdíl. Stěžejní část nákladů je totiž koncentrovaná zejména na úrovni sběru, svozu a také třídění a recyklace – v oblastech, které bývají převážně sdílené a které nemohou konkurující si provozovatelé příliš ovlivnit. Nemají tedy velký prostor pro cenovou diferenciaci.

•

Zřejmým rizikem přechodu do prostředí s více provozovateli systému je nutnost aditivní regulace upravující nové podmínky v systému, zvýšení nákladovosti v kontextu vyšší míry byrokracie aktérů (smlouvy, fakturace, finanční toky mezi všemi provozovateli a obcemi) a také vyšší motivace jednotlivých aktérů vynakládat neproduktivní náklady na zajištění lepšího postavení, než mají ostatní aktéři (dobývání renty, rent-seeking). Představa, že konkurenti budou kooperovat, ale zároveň se budou chovat jako neziskové organizace, nestojí na racionálních základech. Proto existuje riziko zhoršení postavení malých a středních podniků i malých obcí. Praxe ukazuje, že k přirozeným tržním principům na regulovaném trhu logicky nedochází, pro objektivní rozdělení trhu bývá používáno např. losování.

•

Patrný rozdíl se nezdá být mezi konkurenční a monopolní organizací provozovatelů systému ani z hlediska oficiálně reportovaných dosažených měr recyklace a využití. V rozporu s častými předpoklady tak konkurence mezi provozovateli nepřináší významné výhody oproti monopolnímu uspořádání. Naopak, dle vývoje posledních let v Německu je možné konstatovat, že s sebou přináší řadu nevýhod – vyšší transakční náklady, nízkou 8

transparentnost systému a tedy i větší prostor pro vyhýbání povinnostem (jak výrobců, tak provozovatelů systému) a při špatném nastavení také cenovou diskriminaci malých výrobců. •

Spíše než organizace systému na úrovni provozovatelů se zdá být důležitější míra konkurence mezi svozovými společnostmi a celkové nastavení organizace systému v souladu s potenciálními perverzními motivacemi všech zúčastněných. Právě v kontextu těchto hledisek vyniká zejména český systém, který vykazuje vysokou míru transparentnosti a motivačním způsobem nastavené finanční transfery – tak aby byly negativní motivace maximálně omezovány.

•

Přestože se zdá být konkurence na úrovni svozu zásadním aspektem efektivního systému, analýza českého systému ukazuje, že zdánlivá konkurence nemusí být univerzálním lékem. I přes obecnou otevřenost trhu může být s ohledem na charakter trhu v určitých oblastech aktivní (profitabilní) pouze omezený počet svozových firem. Navíc může být někdy zdánlivě vysoce konkurenční trh ve skutečnosti pokřiven kartelovou dohodou. Na případech Německa a Rakouska se navíc ukazuje, že přechod na konkurenční systém více provozovatelů vyžaduje vysokou míru regulace bezvadnou legislativou, aby nedocházelo k negativním dopadům, zejm., perverzním motivacím, podvádění a přenášení nákladů systému na veřejné finance (obce).

•

Výše zmíněné argumenty nastiňují závěr, že spolupráce měst a obcí s poskytovateli komunálních technických služeb může být nákladově efektivnějším řešením.

9

Obecné srovnání kolektivních systémů s monopolním a konkurenčním uspořádáním provozovatelů (PRO/AOS) Kritéria míra třídění nákladová efektivita přenášení nákladů na obce rovnost podmínek pro obce (diskriminace malých obcí) rovnost podmínek pro firmy (dopad na malé podniky) transakční/administrativní náklady

KONKURENCE MONOPOL Dle oficiálních statistik se nezdá být mezi konkurenčním a monopolním systémem významný rozdíl. Problémem může být hodnověrnost statistiky ve složitém systému vykazování mezi mnoha subjekty. Monopol je snadněji kontrolovatelný a je zde menší pravděpodobnost k násobným zápočtům téhož odpadu. U konkurenčních subjektů je obecně pozorovatelná snaha držet míru třídění na zákonem vyžadovaném minimu. Není zde podstatný rozdíl, záleží na konkrétním nastavení systému. Klíčovým parametrem efektivity je však míra konkurence mezi odpadovými firmami nikoli mezi systémy (provozovateli systému). Není zde podstatný rozdíl, záleží na konkrétním nastavení systému, pokud však není konkurenční systém řádně regulován, může dojít k velmi vysokému přenesení nákladů na obce (v jednom pozorovaném případě až absolutnímu). Záleží na kvalitě regulace, která jediná může zamezit přirozené tendenci konkurenčních systémů k tomu, aby diskriminovaly menší obce, které z logistických důvodů představují vysoké náklady při malém objemu. V případě neveřejných ceníků nastává cenová diskriminace menších podniků. Rovné podmínky pro všechny podniky.

Transakční náklady všech aktérů jsou obecně vysoké. Administrativní náklady Nižší administrativní náklady a transakční náklady všech zúčastněných (vyjma provozovatele systému bývají podobné v konkurenčním i monopolním řešení, samotného provozovatele systému, kde základní administrativní úkony jsou avšak v konkurenčním se zvyšují nároky na prokazování pravdivosti a přibývají podobné jako by byly při existenci konkurence). Významně nižší jsou náklady nároky na nutnou spolupráci s konkurenty. Administrativní náklady ostatních kontrolních orgánů. aktérů bývají většinou vyšší úměrně počtu konkurentů. složitost evidence Záleží na konkrétním nastavení systému, ale obvykle lze očekávat větší složitost evidence u konkurenčního systému – je zde více subjektů, a proto je nutný větší počet kontrolních hlášení pro křížové kontroly, kromě toho evidence musí být komplikovanější o administrativní alokaci odpadu mezi různé provozovatele systému. kvalita služby spotřebiteli Není zde podstatný rozdíl, záleží na konkrétním nastavení systému a v případě existence konkurence na kvalitní regulaci a kontrole, protože konkurenční systémy se vždy snaží minimalizovat své náklady na úkor kvality služby. Spotřebitel nemůže rozlišit, kdo konkrétně službu poskytuje, a proto nemá možnost na provozovatele systému zpětně působit. Informování/motivace Není prioritou provozovatelů systému, protože zvyšuje náklady, ale přínosy se Vyšší než u konkurence, protože provozovatel nese jako jediný přímou spotřebitele rozdělují mezi všechny. odpovědnost. finanční transparentnost Záleží na konkrétním nastavení systému, ale lze očekávat vyšší transparentnost u monopolního uspořádání. odpadová transparentnost Záleží na konkrétním nastavení systému, ale zpravidla bývá vyšší u monopolního uspořádání. free-riding Záleží na konkrétním nastavení systému, ale nižší transparentnost konkurenčního uspořádání poskytuje více příležitostí k free-ridingu, navíc dělba nákladů mezi provozovatele podle tržního podílu vede ke shodnému zájmu provozovatele systému i jeho zákazníka na „utajování“ obalů, nebo jejich záměrně „chybnou“ klasifikaci. vymahatelnost a kontrola státem Záleží na konkrétním nastavení systému, ovšem jednodušší kontrolu a vymahatelnost lze pochopitelně očekávat u monopolních systémů. V případě konkurenčního řešení spolu s počtem konkurentů rapidně roste složitost zjištění a prokazování podvodného jednání. hodnověrnost statistik státu V konkurenčním řešení jsou statistiky ovlivněny snahou snižovat si tržní podíly a tím náklady. V monopolním je jejich hodnověrnost vyšší, neboť jde o jeden pravidelně kontrolovaný systém. stabilita recyklace při negativním Konkurence – orientace jednotlivých operátorů na komodity, které se dají lépe zobchodovat, mají vyšší cenu na trhu druhotných surovin. Monopol – odpovědná za vývoji trhu plnění předepsaných cílů recyklace, vytváření rezervy na výkyvy na trhu DS. V případě velmi negativního vývoje konkurenční provozovatelé mohou mít i přímou motivaci z trhu dočasně, nebo trvale odejít, čímž se naruší financování třídění odpadu v beztak kritickém okamžiku.

Mezinárodní srovnání: Analyzované země a kritéria jejich systémů třídění obalových odpadů Kritéria

ČR

Německo

Slovensko

Rakousko

Nizozemí

míra třídění (oficiální)

+++

+++

+

+

++

nákladová efektivita

+++

-

n/a

---

++

přenášení nákladů na obce

++

n/a

--

++

++

rovnost podmínek pro obce (diskriminace malých obcí)

+++

n/a

-

+++

+++

rovnost podmínek pro firmy (diskriminace malých podniků)

+++

---

+

++

+++

transakční/administrativní náklady

+++

--

--

---

+++

složitost evidence

++

--

-

---

++

kvalita služby spotřebiteli

++

+

n/a

+++

+

informování/motivace spotřebitele

+++

---

---

+

+++

finanční transparentnost

++

---

---

-

+++

odpadová transparentnost

++

--

---

+++

++

free-riding

+++

---

--

+

+++

vymahatelnost a kontrola státem

+++

---

--

+

++

hodnověrnost statistik státu

++

-

--

++

++

stabilita recyklace při negativním vývoji trhu

++

---

--

+

+++

Poznámka: Hodnocení na škále +++, ++, +, -, --, ---, n/a. +++ znamená, že z hlediska daného kritéria funguje daný systém v rámci srovnávaných zemí velmi dobře. --- naopak poukazuje na významné nedostatky systému. n/a vyznačuje nedostatečné podklady pro učinění kvalifikovaného hodnocení.

Obsah studie 1 NEGATIVNÍ EXTERNALITA PŘI NAKLÁDÁNÍ S OBALOVÝMI ODPADY 15 2 ROZŠÍŘENÁ POVINNOST VÝROBCE 27 3 POPIS SYSTÉMŮ VE VYBRANÝCH STÁTECH 36 3.1 ČESKÁ REPUBLIKA 36 3.1.1 VŠEOBECNÝ PŘEHLED 36 3.1.2 AKTÉŘI NA TRHU 37 3.1.3 HODNOCENÍ EFEKTIVNOSTI SYSTÉMU 42 3.2 NĚMECKO 48 3.2.1 VŠEOBECNÝ PŘEHLED 48 3.2.2 AKTÉŘI TRHU 49 3.2.3 HODNOCENÍ EFEKTIVNOSTI SYSTÉMU – NÁKLADY 53 3.2.4 HODNOCENÍ EFEKTIVNOSTI SYSTÉMU – VYHÝBANÍ SE ODPOVĚDNOSTI 54 3.2.5 HODNOCENÍ EFEKTIVNOSTI SYSTÉMU – DOSAŽENÁ MÍRA RECYKLACE 56 3.3 RAKOUSKO 57 3.3.1 VŠEOBECNÝ PŘEHLED 57 3.3.2 AKTÉŘI TRHU 59 3.3.3 HODNOCENÍ EFEKTIVNOSTI SYSTÉMU 64 3.4 SLOVENSKO 66 3.4.1 VŠEOBECNÝ PŘEHLED 66 3.4.2 AKTÉŘI TRHU 67 3.5 NIZOZEMSKO 68 3.5.1 VŠEOBECNÝ PŘEHLED 68 3.5.2 AKTÉŘI TRHU 69 3.5.3 HODNOCENÍ EFEKTIVNOSTI SYSTÉMU 71 4 KONKURENCE VS. MONOPOL – NEJVHODNĚJŠÍ FORMA ORGANIZACE TRHU NA ÚROVNI PROVOZOVATELŮ SYSTÉMU 74 4.1 MOŽNÁ ŘEŠENÍ ODPOVĚDNOSTI VÝROBCŮ 74 4.1.1 ZISKOVÁ/NEZISKOVÁ FORMA PROVOZOVATELE SYSTÉMU 77 4.1.2 VLASTNICKÁ STRUKTURA PROVOZOVATELE SYSTÉMU 77 4.1.3 PROBLÉM VYHÝBÁNÍ SE ODPOVĚDNOSTI 78 4.2 SROVNÁNÍ DOSAŽENÝCH VÝSLEDKŮ 81 4.3 SROVNÁNÍ NÁKLADŮ 87 5 ORGANIZACE RECYKLAČNÍHO TRHU 92 5.1 SBĚR, SVOZ A ÚPRAVA OBALOVÝCH ODPADŮ A ROLE OBCÍ V SYSTÉMU 92 5.1.1 ZAPOJENÍ ÚPRAVCŮ ODPADŮ DO SYSTÉMU A JEJICH POSTAVENÍ VŮČI OBCÍM A SVOZOVÝM SPOLEČNOSTEM 93 5.1.2 VLIV KONKURENCE MEZI SVOZOVÝMI SPOLEČNOSTMI NA EFEKTIVITU SBĚRU A TŘÍDĚNÍ 95 5.1.3 SROVNÁNÍ OBECNÍCH NÁKLADŮ NA NAKLÁDÁNÍ S OBALOVÝMI ODPADY V ČESKÉ REPUBLICE 96 5.1.4 ROZHODOVÁNÍ OBCÍ PŘI VOLBĚ SVOZOVÝCH SPOLEČNOSTÍ 102 6 ZÁVĚR 106 7 REFERENCE 108

Úvod Jedním z nesporných znaků zvyšování blahobytu společnosti je nárůst objemu obalových odpadů, které lidé produkují. Díky technologickému pokroku v balení čehokoliv se dramaticky zvýšil komfort ve spotřebě i kvalita výrobků a služeb, kterými každodenně zvyšujeme svůj užitek. Potraviny a nápoje, drogerie, oblečení, komunikace a IT, spotřební elektronika, dopravní prostředky, zdravotní a sportovní pomůcky a zařízení a díky nim provozované volnočasové, ale i ekonomické aktivity uspokojují stále rozmanitější preference spotřebitelů, zatímco výrobcům a obchodníkům generují zisky a nutí je, aby byli maximálně nákladově efektivní. Vedlejším produktem stále komfortnější spotřeby všech těchto ekonomických vazeb je odpad z obalů. Jedním ze znaků vyspělé společnosti zároveň je, že se s problémem obalových odpadů úspěšně potýká. Nejen tak, že odpad systematicky sbírá a sváží, aby nepoškozoval okolí lidských a neničil přírodu. Ale pro odpad jako aktivum s negativní hodnotou hledá prostřednictvím separace, recyklace a následného sekundárního využití pozitivní hodnotu, která je vyšší než bezúčelné skládkování. Empirický výzkum ukazuje, že na začátku cesty od odpadem zatěžované společnosti ke společnosti odpady efektivně využívající jsou obvykle politické motivace. Souvisí s fyzikálními a chemickými charakteristikami odpadu, který se stává problémem v určitém množství a koncentraci. V tomto stavu potenciální výnosy pro jednotlivce nepřevyšují náklady spojené se správou odpadu, a proto nabývá odpad charakteristiky veřejného statku. Přirozenou motivací většiny členů společnosti, která neumí projektovat budoucí užitek nebo budoucí škody, je totiž zvyšovat svůj okamžitý užitek minimalizací okamžitých nákladů. To vytváří hru, v níž se jednotlivci spíše vyplatí zbavit se odpadků a přesunout starost s nimi na jiného člena společnosti. Tato přímá motivace tak nakonec systematicky demotivuje i jedince, kteří se chovají odpovědně, a vede až k tragédii obecní pastviny. Proto nezbytnost politického cíle podloženého politickými motivacemi. Zastánce tržní ekonomie je však opatrný s účastí obce či státu při řešení ekonomických problémů. Proto ekonomické projekty s aktivní účastí státu jsou velkou myšlenkovou výzvou, protože politický cíl automaticky vede k tzv. second-best (druhému nejlepšímu) řešení. Tragédie obecní pastviny stojí na perverzních ekonomických motivacích tržních subjektů, kvůli kterým nemůže nikdy dostatečně uspokojit potřeby všech subjektů. Proto musíme chtě nechtě v hospodářské praxi umět pracovat s tím, že se v případě řešení ekonomických neefektivností, které ekonomická teorie definuje jako tržní selhání, pohybujeme v second-best systému ekonomické regulace. Ale i v tom, možná více než kde jinde, by měl existovat silný zájem na maximální možné efektivnosti, na eliminaci neproduktivních činností, jako je např. dobývání renty, na eliminaci negativních efektů plynoucích z iracionálních regulačních opatření nebo narůstání byrokracie. Tento silný zájem dokáží prosadit jen ti, jejichž osud záleží na nejtvrdším tržním kritériu – zisku. Právě proto je v second-best světě atraktivní koncept EPR (Extended Producer Responsibility), tedy rozšířená odpovědnost producentů obalových odpadů za nakládání s těmito odpady. Když máme komunální odpad jako veřejný statek a přijmeme politický cíl – minimalizovat jeho negativní dopady, dobrý smysl dává, aby systém nezbytný pro naplnění cíle řídili, zabezpečovali a kontrolovali sami původci podstatné části komunálního odpadu - producenti obalů. Právě oni a jejich zájem vytvářet zisk jsou zárukou toho, že každá fáze celého procesu proběhne efektivně a že se podaří internalizovat negativní důsledky externalit, v tomto případě obalových odpadů.

13

Právě tímto problémem – efektivností systému třídění obalových odpadů v České republice v kontextu mezinárodního srovnání – se zabývá studie Centra ekonomických a tržních analýz. Daná oblast může být bez nadsázky označena jako laboratoř ekonomie regulace. Vznikla na politickou objednávku, používá různé ekonomické nástroje, funguje v rozdílných podmínkách a přináší tudíž v různých zemích různé výsledky. Z provedené analýzy vyplývá, že český systém si v mezinárodním kontextu vede velmi dobře. To je další argument, proč číst tuto studii. Jiří Schwarz

ředitel CETA

.

14

1 Negativní externalita při nakládání s obalovými odpady Nakládání s odpady je na evropské úrovni stěžejním tématem již více než dvě desetiletí. Efektivita nakládání s odpady totiž ovlivňuje každodenní život všech občanů EU. Téma je to nesmírně zajímavé i z hlediska akademického. Evropská unie si sice stanovila pro nakládání s odpady společné cíle, ale ponechala členským státům volnost ve výběru způsobů jejich dosažení. Jednotlivé státy si tak zvolily mnohdy velmi odlišné nástroje a vytvořila se prakticky jakási laboratoř regulace. Jednotný cíl, podobné načasování a do určité míry srovnatelné ekonomické, geografické a kulturní podmínky poskytují jedinečnou příležitost pro zkoumání a porovnávání efektivity existujících regulatorních nástrojů. Jakým způsobem ovlivňuje nakládání s odpady lidskou společnost a proč je třeba se tím zabývat? Jak výroba, tak i spotřeba obyvatel jsou doprovázeny vedlejšími dopady, které při soukromých tržních transakcích nejsou mnohdy ani brány v potaz. Ve vztahu k odpadovému hospodářství jde pak především o důsledky související s produkcí odpadů a jejich odstraněním. Odpadem se dle směrnic EU myslí „jakákoli látka nebo předmět, kterých se držitel zbavuje, má v úmyslu se zbavit nebo se od něj požaduje, aby se jich zbavil“. Nakládání s odpady z některých materiálů, přesněji jejich odstranění ať už skrze skládkování, či třeba spalování, má potenciálně negativní dopady na životní prostředí a lidské zdraví. Skládkování je náročné na využití cenného prostoru, znečišťuje ovzduší, vodu a půdu, uvolňuje oxid uhličitý a metan do ovzduší a řadu chemikálií do podzemních vod (Cerniauskaite, 2013). Z pohledu některých spotřebitelů může mít také negativní estetické dopady. V ekonomickém žargonu se tyto „vedlejší“ náklady, které nejsou přímo neseny jejich tvůrci, nazývají negativní externalitou.

Obrázek č. 1: Negativní externalita

Zdroj: vlastní tvorba Jednoduše lze problém negativní externality popsat pomocí rozdílu mezi společenskými a individuálními náklady. Individuální náklady jsou náklady, které vznikají činností aktérů na trhu a které na konkrétní aktéry (jednotlivce či firmy, výrobce či spotřebitele) přímo dopadají. Promítají se přímo do jejich tržních rozhodnutí. Společenské náklady pak představují celkové náklady z jejich činností, které dopadají nejen na aktéry samotné, ale i na celou společnost. Jejich součástí jsou tedy i náklady nepřímé. Problém nastává v situacích, kdy se tyto společenské náklady liší od nákladů individuálních.

15

Jejich rozdíl je negativní externalitou. Tento princip je vykreslen na Obrázku č. 1. Vodorovná osa udává množství vyprodukovaných či spotřebovaných výrobků, které vedou ke vzniku odpadů, a to ať už je odpovědnost za produkci odpadů přisuzována výrobci, či spotřebiteli. V rámci této studie vodorovná osa přeneseně představuje především výsledné množství odpadů obalových (Q). Červená čára zobrazuje výši individuálních nákladů, které jsou s daným množstvím produkce (resp. spotřeby) spojené. Racionální výrobce (spotřebitel) bude vyrábět (spotřebovávat) tak dlouho, dokud se jeho mezní náklady nevyrovnají jeho mezním příjmům (užitku). Tento bod tedy představuje individuální rovnováhu. Za předpokladu, že takto racionálně jednají všichni aktéři na trhu, se dostaneme při abstrahovaní na celý trh do tržní rovnováhy (ET), tedy do bodu optimální tržní výroby (spotřeby) a do trhem daného rovnovážného množství obalových odpadů. Vezmeme-li ovšem v potaz zákonodárce, jehož cílem je maximalizování veřejného blahobytu, není tato tržní rovnováha optimální situací. Individuální náklady jsou totiž většinou nižší než společenské a z pohledu zákonodárce tak dochází k příliš velké produkci obalových odpadů. „Vznikem“ odpadu začíná komplikovaný a mnohdy drahý proces nakládání s odpady. Dle směrnic EU se „nakládáním s odpady“ rozumí jejich sběr, svoz, využití a odstranění, včetně zajištění dohledu nad těmito činnostmi a následné péče o místa odstranění, a také další činnosti obchodníků nebo zprostředkovatelů (Massarutto, 2014). Všechny tyto aktivity jsou mnohdy velmi nákladné, a to jak z hlediska jejich zajištění, tak z hlediska výše zmíněných potenciálních environmentálních dopadů. Nicméně, jak již bylo řečeno, tyto náklady se povětšinou nepromítají přímo do rozhodnutí individuálních výrobců a spotřebitelů. Z pohledu zákonodárce je optimální rovnováhou bod ES, kde se mezní příjmy rovnají mezním společenským nákladům a kde je produkce obalových odpadů nižší (v hierarchickém pojetí odpadů, které je diskutováno v následující kapitole, se tím myslí především množství odpadů směřující na skládky či do spaloven). Pokud je politickým cílem zákonodárce se tomuto společensky optimálnímu bodu přiblížit a maximalizovat veřejný blahobyt, musí přistoupit k externímu zásahu do trhu. Zákonodárce si může za cíl zvolit optimální bod ES či třeba i bod vyšší (pokud věří, že jsou s tím spojeny další přínosy) a vhodnými nástroji vychýlit tržní rovnováhu k tomuto bodu. Z tohoto zběžného popisu se může problematika negativní externality a nakládání s odpady zdát jednoduše řešitelná. Opak je ovšem pravdou. Praktická implementace řešení za účelem splnění zvolených politických cílů je nesmírně komplikovaná. Za předpokladu, že je zákonodárce schopen správně určit bod společenského optima (předpoklad značně nepravděpodobný), stále čelí obtížné volbě vhodných nástrojů. Žádný z dostupných nástrojů nezaručuje maximálně efektivní řešení a jejich implementace je problematická. I to nejefektivnější řešení bude vždy jen tzv. second-best. Dle ekonomické teorie může k dosažení ideálního optima (tj. first-best) vést uvalení tzv. Piguovské daně, tedy daně rovné rozdílu mezi individuálními a společenskými náklady (na Obrázku č. 1 zobrazena modře). Motivace jednotlivých aktérů na trhu by tak měly být v souladu se záměry zákonodárce. Reálná implementace nástrojů vycházejících z principu Piguovské daně je ovšem tomuto ideálu značně vzdálená, čelí totiž řadě překážek. Zákonodárce většinou není schopen přesně vyčíslit výši sociálních nákladů a přesně určit bod společenského optima. Čelíce informační asymetrii na trhu s heterogenními aktéry, není zákonodárce schopen výši daně přizpůsobit různorodosti jednotlivých situací. Piguovské daně (a nejen ty) mohou navíc potenciálně vytvářet tzv. perverzní motivace (tedy motivace, které jsou buď v rozporu s původně zamýšleným záměrem, či mají jiné nepředpokládané (z pohledu zákonodárce) negativní důsledky). Příkladem mohou být motivace lidí k ilegálnímu skládkování v případě uvalení daně na oficiální skládky (a tedy zvýšení ceny skládkování) (Palmer a Walls, 1999). O alternativní cestě k dosažení first-best optima hovoří v ekonomické teorii tzv. Coaseho teorém. Podle tohoto teorému je možné efektivního řešení dosáhnout skrze soukromé vyjednávání a přímé 16

vypořádání mezi samotnými aktéry na trhu. Předpokladem jsou ovšem dobře vymezená vlastnická práva a nulové transakční náklady. Právě nedostatečné vymezení vlastnických práv a mnohdy vysoké transakční náklady jsou ovšem častým rysem nakládání s odpady. Problémů, kterým zákonodárce při implementaci čelí a se kterými by mělo efektivní řešení ve větší či menší míře počítat, je celá řada. Tržní hodnota pro využití není u všech odpadů stejná. Zatímco některé výrobky jsou k opětovnému využití vhodné a jejich recyklace může být ekonomicky výhodná, u některých je tomu právě naopak. Nejde jen o rozdílné kategorie materiálů jako sklo a plasty, i v rámci jednotlivých materiálů se může kvalita značně lišit. Obecně lze říci, že se snižující se kvalitou materiálu klesá hodnota jeho využití. Zároveň platí, že čím je cíl v podobě míry využití odpadových materiálů vyšší, tím bude systém nakládání s odpady nákladnější. V lepším případě by při zvyšující se míře recyklace mělo dojít k poklesu poptávky po místech odstranění odpadů. Současně je ale vysoce pravděpodobné, že dojde také k poklesu ceny odstranění obalových odpadů. To v konečném důsledku povede k paradoxní situaci, kdy se další recyklace z ekonomického pohledu nevyplatí. V takovém případě bude pro určité aktéry trhu vždy výhodnější uchýlit se k ilegálnímu odstraňování obalových odpadů. Systém bude tímto jednáním narušen a poctiví operátoři trhu1 znevýhodněni vůči „neférové konkurenci“ (Massarutto, 2014). Potenciální problém vyvstává také z hlediska zahraničního obchodu. Na jedné straně zahraniční obchod s vytříděnými materiály pozitivně přispívá k uspokojení globální poptávky po materiálech. Na druhé straně ovšem přináší negativa v podobě „skrytého skládkování“ – materiály v jedné zemi určené k využití jsou následně vyvezeny do zahraničí, kde jsou opětovně určeny k likvidaci. Tímto způsobem dochází k obcházení stanovené regulace (Rasmussen et al., 2005; Massarutto, 2014). Kromě vhodně nastaveného tržního prostředí s rozumnou mírou regulace záleží ovšem efektivita systému rozšířené odpovědnosti výrobců také na dalších faktorech. Všichni aktéři procesu by si měli být vědomi dosahovaných cílů a měli by se na jejich dosahování společnými silami podílet. Aby systém mohl fungovat, měli by spotřebitelé třídit a měli by chtít třídit odpad, přičemž by měli mít k dispozici snadno dostupný třídící systém. Poskytnout třídící kapacitu se jeví jako poměrně samozřejmé ve městech, avšak v odlehlejších oblastech země její zprostředkování vyžaduje často vyšší náklady. S ohledem na dosahování předepsaných měr recyklace se dá navíc očekávat, že v určité chvíli u spotřebitelů zafunguje jakési sebeuspokojení. Jde o efekt na bázi klesajícího mezního užitku, kdy s rostoucí mírou recyklace tendence třídit odpad u spotřebitelů klesá. Zatímco v počátcích fungování třídícího systému budou spotřebitelé cítit potřebu udělat něco „správného“ pro svou komunitu, po dosažení určitého uspokojivého výsledku ustrnou ve své činnosti s tím, že již udělali dost (Kinnaman, 2009; Massarutto, 2014). Aktivně třídící spotřebitelé nejsou jedinou složkou celého procesu. Ten vyžaduje spolupráci i na dalších úrovních. Povinní výrobci by měli dbát na snadnou recyklovatelnost svých obalových produktů, přičemž by se měli všichni zúčastnění snažit minimalizovat celkové množství používaných obalů. V konečném důsledku by recyklační trhy měly být schopny vypořádat se se vzniklými odpadovými materiály. Není to samozřejmě tak jednoduché, jak se může po teoretické stránce zdát. Výrobci recyklovatelných materiálů se potýkají s informační asymetrií. Zde funguje něco, co je v ekonomii známo jako market for lemons. Stručně řečeno, když výrobci upřednostní výrobu lépe recyklovatelných obalů s vyšší než průměrnou cenou, nemusí najít na trhu odpovídající poptávku vzhledem k nedůvěře zákazníků ke 1

Termín operátor trhu se v této studii využívá ve své běžné mezinárodní definici, zahrnuje tedy svozové společnosti, úpravce a zpracovatele odpadů. V rámci českého systému EKO-KOM se termín operátor využívá zejména pro specifický institut zajišťující přepravu upravených nápojových kartonů, které splňují podmínky zpracovatelů, od úpravců ke konečným zpracovatelům. 17

kvalitě těchto materiálů. Výrobci jsou tržními aktéry a jako takoví se řídí zejména vidinou zisků. Zde nastává problém s motivací výrobců k produkci lépe recyklovatelných materiálů, neboť marži z lehce recyklovatelných materiálů často získávají zpracovatelé odpadů (Massarutto, 2014). Z pohledu zpracovatelů odpadů pak hrají roli ceny druhotných surovin. Ty záleží na cenách substitutů, které jsou ovlivněny jednak makroekonomickými trendy, ale také geopolitikou, spekulacemi a tržní silou dominantních společností. Vzhledem k tomu, že zpracovatelé musí vynaložit určité transakční náklady na recyklaci, způsobuje zde volatilita cen a poptávka po recyklovatelných materiálech jisté tržní riziko. Různé materiály mají také odlišnou míru recyklace – materiály se totiž liší v možnostech recyklace. Některé z nich jsou více nákladné na zpracování, jiné méně (Massarutto, 2014). To jsou všechno problémy, se kterými by se měl efektivní systém alespoň do určité míry co nejlépe vyrovnat. Je potřeba zvolit takovou kombinaci nástrojů, která povede ke stanovenému cíli (i když je tento cíl stanoven nepřesně) co nejefektivnějším možným způsobem, tedy za co nejnižších nákladů. Cílem je tedy minimalizovat (internalizací, a tím zahrnout do rozhodování) externalitu a dostat se na její efektivní úroveň. Vzhledem k tomu, že first-best řešení je v praxi nedostupné a existuje politický zájem tento problém řešit, je potřeba externího zásahu zákonodárce. Tento problém byl ve vybraných evropských zemích rozpoznán už v 70. letech 20. století. V roce 1975 byla přijata první evropská rámcová směrnice o odpadech2, která byla později několikrát revidována a doplněna o další legislativu (Cerniauskaite, 2013). Co se týče obalových odpadů, první směrnice o obalech a obalových odpadech byla přijata v 80. letech3, nicméně dle Cerniauskaite (2013) nebyla v členských státech příliš efektivní. Nová směrnice v roce 1994 pak měla za cíl harmonizaci národních přístupů k prevenci a omezení obalů a obalových odpadů.4 K dalším revizím pak došlo i v letech 20045, 20056 a 20087. Revize z roku 2004 stanovila některé definice a kritéria a zvýšila cíle využití a recyklace. Revize z roku 2008 pak také představila princip znečišťovatel platí (v angličtině polluter pays principle – PPP) a koncept rozšířené odpovědnosti výrobce – EPR (Cerniauskaite, 2013).

2

V anglickém jazyce Waste Framework Directive. V anglickém jazyce Packaging and Packaging Waste Directive 85/339/EEC, která se týkala obalů na tekuté nápoje (Cerniauskaite, 2013). 4 Směrnice Packaging and Packaging Waste Directive 94/62/EC. 5 Směrnice Packaging and Packaging Waste Directive 2004/12/EC. 6 Směrnice Packaging and Packaging Waste Directive 2005/20/EC. 7 Směrnice Packaging and Packaging Waste Directive 2008/98/EC. 3

18

Obrázek č. 2: Hierarchie nakládání s odpady

Zdroj: vlastní tvorba Rámcová směrnice EU vychází z hierarchického chápání nakládání s odpady. „Hierarchie způsobů nakládání s odpady stanoví pořadí priorit toho, co obecně představuje nejlepší celkovou volbu z hlediska životního prostředí v rámci právních předpisů a politiky v oblasti nakládání s odpady, nicméně u zvláštních toků odpadů může být nutná odchylka od této hierarchie, pokud je to odůvodněno mimo jiné technickou proveditelností, hospodářskou životaschopností a ochranou životního prostředí“ (Evropský parlament, 2008). Nejvíce preferovanou možností je prevence, tedy snížení celkového množství obalových odpadů či inovace obalových materiálů na úrovni výroby. Směrnice EU definuje „předcházení vzniku“ odpadových materiálů jako soubor opatření přijatých předtím, než se látka, materiál nebo výrobek staly odpadem. Tato opatření mají za cíl omezovat množství odpadu mimo jiné jeho opětovným využitím či prodloužením životnosti výrobku. Dále mají snižovat negativní efekty produkce odpadů na životní prostředí a lidské zdraví nebo také regulovat obsah škodlivých látek ve výrobcích z různé škály materiálů. Ve zbývajících čtyřech kategoriích už je obal vnímán jako odpad. Nejpreferovanějšími možnostmi jsou pak opětovné využití a recyklace, tedy navrácení použitých materiálů zpátky do oběhu. Definice „opětovného využití“ uvádí, že v průběhu tohoto procesu jsou výrobky opětovně využity ke stejným (původním) účelům. Recyklace je vedle toho definována jako proces, kdy jsou vytříděné obalové materiály přepracovány a znovu využity pro původní či jiné účely. Podle Lavee (2007) přináší recyklace nepopiratelná pozitiva. Měla by se podílet na snížení spotřeby surových materiálů. Menší počet odpadních materiálů určených k odstranění by se pak logicky promítl do delší životnosti skládek a v pozitivním vlivu na životní prostředí v podobě poklesu znečištění půdy, vzduchu a vody (da Cruz, Simões, a Marques 2012). Rozdíl mezi recyklací a opětovným využitím je, že recyklace představuje nákladnější technický proces přeměny organických materiálů, přičemž opětovné využití využívá materiály v jejich původní podobě. Recyklace nezahrnuje využití odpadových materiálů (např. paliva) pro energetické účely. Opětovné

19

využití a recyklace by tedy měly společně vést ke snížení závislosti na těžbě surových materiálů (a s tím spojeného znečištění)8 a ke snížení množství vyprodukovaných obalů. Nejméně preferovanými možnostmi v procesu nakládaní s odpady jsou jiné využití a nakonec odstranění. Jiné využití představuje využívání odpadu jako paliva k tvorbě energie. Odstraněním se pak myslí spalování (bez energetické návratnosti), které je v rámci EU spíše minoritním způsobem odstranění, a také skládkování. V souladu s tímto chápáním stanovuje Evropská unie závazné recyklační cíle. Tyto cíle jsou stanoveny nejen pro obalové odpady, ale také pro vozidla na konci životnosti, elektronické a elektrické vybavení či baterie. Co se týče obalových odpadů, původní cíle byly stanoveny na 50–65 % využití a 25–45 % recyklace do roku 2001. Následně byly zvýšeny na 60 % využití a 55–80 % recyklace do roku 2008, pro konkrétní materiály: sklo a papír 60 %, kovy 50 %, plasty 22,5 % a dřevo 15 %. Jednotlivé národní vlády si mohou stanovené cíle i navýšit. Cíle schválené PSP ČR pro rok 2015 jsou stanoveny na 70 % u skla, 70 % u papíru, 37 % u plastů, 50 % u kovů a 15 % u dřeva. Evropská unie tedy stanovuje recyklační cíle a cíle využití a členské státy musí zajistit, aby byly tyto cíle naplněny. Volba konkrétních nástrojů, jak cílů dosáhnout, je už na samotných členských státech. Z hierarchického chápání nakládání s obalovými odpady lze velmi zjednodušeně diskutovanou negativní externalitu aproximovat jako množství odpadů, které končí na skládkách či ve spalovnách bez energetického využití. V širším pohledu lze do externality zahrnout i spalování s energetickým využitím. Tato aproximace je obecně zachycena na Obrázku č. 3. Jak je patrné, v širším chápání externality je na tom Česká republika z hlediska obalových odpadů relativně dobře. Nachází se dle oficiálních statistik na pěkném 6. místě.9 Dosahuje tedy výrazně lepšího výsledku než většina středoevropských zemí a států s komunistickou minulostí obecně. Při užším chápání negativní externality je na tom ČR už o něco hůře. Sice je na tom stále výrazněji lépe než většina zemí s komunistickou minulostí, nachází se však v rámci EU až na 16. místě. Z hlediska jednotlivých materiálů vyniká Česká republika v širším chápání zejména u plastů, kde se nachází na velmi dobrém 2. místě, v užším chápání pak na místě 13. (Obrázky č. 3, 4, 5 a 6).

8

Nicméně je třeba vzít v potaz, že i samotný proces recyklace je mnohdy energeticky náročný a může sám způsobovat znečištění. Recyklace některých materiálů tak z pohledu environmentálních dopadů nemusí být vůbec smysluplná. 9 Zde je potřeba zdůraznit, že je srovnávání Eurostatem oficiálně reportovaných měr recyklace a využití velmi problematické. Podrobněji se tomu věnujeme na konci této kapitoly. 20

Obrázek č. 3: Nakládání s obalovými odpady (obecné) – aproximace negativní externality, 2013 Recyklace 0% 1. Belgie

10%

20%

30%

Jiné využití 40%

Skládka

50%

60%

70%

80%

122

28

90%

100% 5

2. Švédsko

79

17

14

3. Německo

151

54

5

4. Nizozemsko

118

39

10

5. Irsko

133

34

22

6. Česká republika

67

5

24

7. Slovinsko

67

23

7

8. Itálie

127

19

45

9. Španělsko

96

9

39

10. Rakousko

100

44

6

11. Francie

123

16

45

12. Slovensko

54

3

25

13. Bulharsko

32

0

16

EU28

102

22

33

14. Dánsko

110

35

24

15. Spojené království

105

13

44

16. Lucembursko

129

17. Portugalsko

92

18. Chorvatsko

27

0

19

19. Estonsko

99

33

38

20. Finsko

76

46

9

21. Kypr

52

0

40

22. Norsko

79

56

10

23. Litva

58

24. Řecko

36

25. Lotyšsko

58

4

52

26. Lichtenštejnsko

77

62

14

27. Maďarsko

51

28. Malta

51

0

83

29. Polsko

46

18

63

60 5

0 0

11

17 52

50 32

41

Poznámka: Sloupce zachycují procentuální vyjádření nakládání s obalovými odpady. Popisky zachycují stejné veličiny, ale v kilogramech na obyvatele. Zdroj: Eurostat

21

Obrázek č. 4: Nakládání s obalovými odpady (plasty) – aproximace negativní externality, 2013 Recyklace 0%

10%

20%

Jiné využití

30%

40%

Skládka

50%

60%

70%

90%

100%

1. Slovinsko

17


12

3. Slovensko

10

4. Německo

17

5. Nizozemsko

13

14

1

6. Švédsko

11

13

0

7. Kypr

8

0

10

8. Chorvatsko

5

0

6

9. Litva

9

10. Bulharsko

5

0

8

11. Španělsko

11

5

12

12. Irsko

18

20

7

13. Belgie

11

15

3

14. Norsko

13

18

3

EU28

11

9

9

15. Itálie

12

12

9

16. Dánsko

12

21

17. Portugalsko

12

3

19

18. Rakousko

12

22

0

19. Řecko

9

80%

2 1 18

0

0 6 7 0

12

1

5

0

11

20. Lucembursko

16

27

7


11

5

19

22. Maďarsko

9

7

12

23. Estonsko

14

21

15

24. Francie

8

12

11

25. Lotyšsko

5

26. Finsko

5

7

10

27. Malta

6

0

21

28. Polsko

5


1

2

13

0

19

18

0

Poznámka: Sloupce zachycují procentuální vyjádření nakládání s obalovými odpady. Popisky zachycují stejné veličiny, ale v kilogramech na obyvatele. U tohoto srovnání stojí zejména za zmínku Slovinsko, které vykazuje o 28 % vyšší míru využití plastů (26,1 kg na osobu) než vyprodukované množství (20,4 kg na osobu). Zdroj: Eurostat

22

Obrázek č. 5: Nakládání s obalovými odpady (sklo) – aproximace negativní externality, 2013 Recyklace 0%

10%

20%

Jiné využití

30%

40%

Skládka

50%

60%

70%

80%

90%

100%

1. Belgie

36

0

2. Lucembursko

51

0

3

3. Švédsko

18

0

2

4. Německo

30

0

4

5. Norsko

13

0

2

6. Slovinsko

14

0

2

7. Rakousko

27

8. Irsko

27

9. Nizozemsko

26

10. Dánsko

20

11. Finsko

12


14

13. Francie

30

14. Slovensko

10

0

4

EU28

22

0

8

15. Estonsko

22

0

9

16. Itálie

27

0

11


26

18. Španělsko

19

19. Chorvatsko

8

20. Bulharsko

6

0

4


22

0

14

22. Portugalsko

19

0

15

23. Lotyšsko

15

0

12

24. Litva

12

0

10

25. Malta

12

26. Polsko

12

1 0 0 0 0 0 0

0 1 0

0 1

4 7 7 6 3 5 11

12 9 4

12 15

27. Maďarsko

3

0

7

28. Kypr

7

0

15

29. Řecko

2

0

0

6

Poznámka: Sloupce zachycují procentuální vyjádření nakládání s obalovými odpady. Popisky zachycují stejné veličiny, ale v kilogramech na obyvatele. Zdroj: Eurostat

23

Obrázek č. 6: Nakládání s obalovými odpady (papír) – aproximace negativní externality, 2013 Recyklace 0%

10%

20%

30%

Jiné využití 40%

Skládka

50%

60%

70%

80%

90%

100%

7

0

1. Finsko

46

2. Kypr

27

0 1

3. Francie

69

2 1


54

5. Belgie

54

5

2

6. Bulharsko

16

0

2

7. Nizozemsko

63

8

0

8. Chorvatsko

14

0

2

9. Německo

85

11

0


33

2

3

11. Litva

27

0

4

12. Dánsko

57

10

0

EU28

54

5

5

13. Itálie

59

5

6

14. Rakousko

51

8

1

15. Norsko

48

16. Řecko

24

0

6

17. Slovensko

27

0

6

18. Irsko

65

11

6

19. Slovinsko

30

1

7

20. Švédsko

43

0

12

21. Maďarsko

31

3

5


46

15

0

23. Estonsko

44

8

6

24. Španělsko

54

3

15

25. Lotyšsko

25

0

8

26. Lucembursko

43

12

3

27. Portugalsko

49

28. Polsko

20

29. Malta

30

8

10

1 5 0

0

1

16 15 32

Poznámka: Sloupce zachycují procentuální vyjádření nakládání s obalovými odpady. Popisky zachycují stejné veličiny, ale v kilogramech na obyvatele. U tohoto srovnání stojí za zmínku zejména Finsko a Spojené království, která vykazují vyšší míru využití papíru (53,8 kg na osobu ve Finsku a 61,8 kg na osobu ve Spojeném království) než vyprodukované množství (47,6 kg na osobu ve Finsku a 60,3 kg na osobu ve Spojeném království). Zdroj: Eurostat

24

Jak bylo nastíněno v předchozích odstavcích, recyklace obalových odpadů je spojena s nezanedbatelnými náklady. Vytříděné obalové odpady mohou také mít značně nízkou a někdy až negativní tržní hodnotu. Toto platí především v případech, kdy jsou surové materiály levné. Čistá ekonomická udržitelnost recyklace obalových odpadů je tak závislá na typu obalového materiálu (da Cruz, Simões, a Marques 2012) a vyžaduje externí dotace. Ať už tyto náklady nese stát nebo výrobci, ve výsledku jsou přeneseny na spotřebitele buď skrze vyšší ceny výrobků, nebo v rámci vyššího daňového břemene. Při stanovení recyklačních cílů v rámci EU tak vyvstává otázka, kdo by měl být za jejich naplnění finančně a organizačně odpovědný.

Kvalita a srovnatelnost dostupných dat

V rámci této a i dalších kapitol mnohdy využíváme pro srovnání dosažených výsledků v jednotlivých zemích oficiální statistiky publikované každoročně Eurostatem. Přestože se jedná o výsledky oficiální a teoreticky standardizované, jejich interpretace je ve skutečnosti velmi komplikovaná. Problémem je, že v jednotlivých státech EU neexistují jednotné definice odpadových složek a jediná univerzální metoda výpočtu měr recyklace a využití. Naopak evropská legislativa definuje čtyři různé metody. Všechny jsou přitom oficiální a při jejich použití lze dosáhnout mnohdy značně odlišných výsledků (Greenfield, 2015). Nejenže jsou metody výpočtu obecně nejednotné, ale jednotlivé státy mají mnohdy i v rámci jedné metody specifický a od ostatních členských států odlišný přístup. Do výpočtu se navíc promítají mnohé další odlišnosti a problémy v jednotlivých zemích (jak bude patrné v pozdějších kapitolách, například u měr recyklace a využití v Německu či Slovinsku). K metodám výpočtů založených na odpadech domácností, podobných odpadech či odpadech komunálních se hlásí nejvíce států (Greenfield, 2015), nicméně již samotná definice tohoto odpadu je značně problematická. Tyto pojmy mají totiž velmi nejednoznačnou interpretaci. Podobným odpadem se myslí zejména živnostenský odpad (případnou součástí komunálního odpadu je obvykle odpad domácností a odpad živnostenský). Není ovšem jasně určeno, kde končí odpad živnostenský a začíná odpad průmyslový. Živnostenský odpad je přitom ve srovnání s odpadem domácnosti výrazně snadněji recyklovatelný. Čím větší podíl má tedy na komunálním odpadu, tím lepší lze vykázat oficiální výsledky recyklace a využití. Dalším problémem je okamžik vykázání odpadu jako recyklovaného. Zatímco většina států EU (včetně ČR) vykazuje jako recyklovaný výstup z třídiček (avšak před zpracovatelem), v některých státech se započítává již samotný odpad vstupující na třídičky (bez ohledu na výměty). V odpadové klasifikaci EU je totiž třídička považována za proces využití odpadů (Kozel,2016). Výsledkem výše zmíněných problémů jsou značně variabilní, nespolehlivá a obtížně srovnatelná čísla (Christiaens, 2015). Při interpretaci je tedy potřeba postupovat opatrně. Srovnání má ovšem i tak smysl. Zaprvé je to jediný dostupný zdroj mezinárodně poměrně „srovnatelných“ výsledků a zadruhé jsou tato čísla využívána pro rozhodnutí na evropské úrovni – i přes jejich problematičnost tak hrají důležitou roli. Volba dat a jejich interpretace je pak problematická nejen v mezinárodních srovnáních, ale i při analyzování dostupných statistik v rámci jednoho státu. Tento problém se vyskytuje i v případě České republiky, kde lze v současné době identifikovat tři různé zdroje dat recyklace odpadů souvisejících s obaly – statistiky publikované Českým statistickým úřadem (ČSÚ), statistiky publikované Českou informační agenturou životního prostředí (CENIA) a statistiky publikované přímo autorizovanou obalovou společností EKO-KOM. Tyto tři zdroje se liší použitou metodou výpočtu, definicí složek odpadů a obecně zahrnutými složkami do výpočtu. Statistiky ČSÚ jsou založeny na výběrovém šetření u relevantních subjektů. V případě dotazovaných podniků je pak potenciálním problémem možný nesoulad geografického umístění sídla společnosti a jejich skutečného místa činnosti. ČSÚ využívá užší definici komunálního odpadu (vykazované míry recyklace a využití jsou tak o něco nižší – viz výše).

25

Míry recyklace a třídění reportované autorizovanou obalovou společností EKO-KOM by měly být relativně přesné, jsou totiž založeny na výkazech všech zúčastněných stakeholderů (zástupců výrobců, obcí, svozových společností a zpracovatelů odpadů). Jejich součástí ovšem nejsou obaly firem, které řeší svou povinnost individuálně. CENIA vychází při výpočtu měr recyklace a využití z hlášení všech zúčastněných subjektů, a to buď separátně nebo skrze systém sdruženého plnění EKO-KOM. Statistiky CENIA by tak měly zahrnovat jak obalové odpady zpracované v rámci sdruženého plnění, tak v rámci individuálního plnění stanovených povinností. V případě biologického odpadu dochází k dopočtům. U těchto statistik jsou potenciálně dva problémy. Prvním jsou situace, kdy některé obce vykazují celý odpadový mix v nádobách na tříděný sběr jako obalový (obalová je přitom jen jedna z více složek), což může nadhodnotit množství tříděných obalů. Druhým problémem je pak potenciální dvojitý zápočet odpadů, tedy problém vznikající na třídičkách. Co je v České republice počítáno do recyklace a využití? Zjednodušeně lze říci, že do recyklace se počítá výstup z třídičky, který je prodán za pozitivní cenu – považuje se za druhotnou surovinu. AOS (autorizovaná obalová společnost) však musí být schopna v rámci evidence doložit celý řetězec nakládání s tímto odpadem – místo původu odpadu (obec), svozovou firmu a třídičku. Ostatní aspekty (tj. smlouvy s odběrateli a namátkově i místo dodání k finálnímu využití) se pak zjišťují v rámci auditů (každoročně se týká nejméně 20 % odpadu a v rozsahu 5 let dochází k auditu prakticky u všech zařízení). Do recyklace se také počítá vytříděný odpad, který se prodat nepodařilo, ale který byl za finanční podpory společnosti EKO-KOM i tak předán k recyklaci a zpracován. Alternativně jsou tyto zbytkové odpady předány zdarma či za poplatek k energetickému využití (Kozel, 2016).

26

2 Rozšířená povinnost výrobce Koncept rozšířené povinnosti výrobce byl poprvé definován ve Švédsku (Cerniauskaute, 2013). Rozšířená povinnost výrobce (EPR) vychází z myšlenky, že by výrobci měli být fyzicky nebo finančně odpovědní za environmentální dopady jejich produktů na konci životnosti (Walls, 2003). Původní motivace pro EPR byla dvojí: zaprvé, odlehčení finanční zátěže obcí spojené s nakládáním s odpady a zadruhé, motivace výrobců k omezení využití zdrojů, k použití druhotných materiálů a k inovacím designu výrobků ke snížení celkového množství odpadů (OECD, 2001; Walls, 2003). Jednotlivé země mohou přistoupit k implementaci systému rozšířené povinnosti výrobce pomocí legislativních i dobrovolných nástrojů. V naprosté většině případů jsou povinnými osobami ve smyslu udržitelného nakládání s obalovými odpady fyzické i právnické osoby, které vyrábějí, využívají, upravují či dovážejí obalové materiály na daný trh. Tito aktéři jsou povinni přijmout své odpadové materiály zpět na vlastní náklady a informovat o nakládání s nimi pověřené monitorující orgány. Koncept rozšířené povinnosti výrobce je nicméně velmi široký pojem, ze kterého vychází celá řada odlišných nástrojů – požadavek zpětného odběru, zálohový systém, předběžná platba za odstranění, daně za materiál, kombinace daně a dotace na navazujícím trhu (někdy bývá toto také označováno jako alternativa ke konceptu EPR, nicméně v principu je to v souladu s EPR), stanovení standardů a další (OECD, 2001; Walls, 2003). Reálná implementace konceptu EPR je pak mnohdy kombinací více nástrojů. Samotný způsob implementace EPR v jednotlivých zemích nemusí být a také není jednotný. Liší se zejména ve specifikaci rozsahu a typu odpovědnosti povinných osob (kolektivní vs. individuální), ale také například v mechanismu financování – kdo a do jaké míry hradí náklady spojené s jednotlivými stupni celého procesu nakládání s odpady (Khetriwal, Kraeuchi a Widmer, 2009). Mezi alternativní nástroje k EPR (které ovšem mohou být použity v kombinaci s EPR) také patří jednotkové cenění (neboli plať, jak vyhazuješ10, tedy poplatky za objem odpadu), zelené vládní nákupy (zvláště výrobků s velkou mírou recyklovaného materiálu), ekoznačky, zákaz či danění skládek, odstranění dotací na surové materiály, zákazy a omezení odstraňování materiálů a výrobků, daně na surové materiály, poplatky za odpad, obchodovatelné povolenky a recyklační kredity (OECD, 2001). Když se na celou problematiku podíváme z pohledu externalit, pak cílem EPR je internalizovat externality a maximalizovat společenský blahobyt. V kontextu Obrázku č. 1 to tedy znamená dostat se do optimálního bodu ES. Walls (2003) pak tvrdí, že je mnohdy efektivnější nástroje kombinovat, než pouze volit jediný z nich, a to obzvláště v případě, že je cílů stanoveno více (například kombinace omezení využití surových materiálů, snížení environmentálních dopadů z produkce jako znečištění vzduchu a vody, snížení množství odpadů atp.). Podle OECD (2001) spadá systém rozšířené povinnosti výrobce pod zastřešující princip PPP. EPR rozšiřuje koncept PPP přímo na produkt. EPR vychází z principu internalizace externalit producenty odpadů, ovšem povinnost je přenesena od koncových spotřebitelů na výrobce (a importéry) produktů. Výrobci tak mají individuální odpovědnost za dopady jejich produktů ke konci životnosti. Z tohoto pohledu se princip EPR může jevit poněkud problematicky. Jestliže by podle PPP mělo břemeno negativní externality dopadat na vrub spotřebitele, protože je to koneckonců on, kdo dává svou spotřebou popud k výrobě obalových produktů, koncept EPR staví do této nevýhodné role výrobce a dovozce zboží. Podle Masarutta (2014) se dá na tuto problematiku také nahlížet alternativním 10

V angličtině známé pod pojmem pay as you throw. 27

způsobem. Negativní externality mají podle něj charakter veřejných statků a jako s takovými se nejlépe vypořádají ti aktéři trhu, kteří jsou schopni tak učinit co nejefektivněji a nejlevněji. Přičemž se nemusí jednat zákonitě o viníky. Nicméně, jak poznamenává Herdiana et al. (2014), internalizace nákladů výrobci se nakonec stejně promítne do cen produktů, ve výsledku tak dopadá na spotřebitele a může ovlivnit jejich chování. Koncept EPR je vlastně jakousi „second-best politikou“. Dokáže napravit některé tržní distorze způsobené nedokonalými cenovými signály na trhu, avšak zároveň sám uvádí nedokonalosti nové (Walls, 2006; Massarutto, 2014). Nefunkční cenové signály jsou důsledkem skrytých dotací a externích nákladů (Rasmussen et al., 2005). Pokud by cenové signály fungovaly přirozeně bez zásahu státu, EPR koncept by nemusel být potřebný. Teoreticky by si trh v takovém případě poradil s negativními externalitami sám (Kinnaman, 2009; Massarutto, 2014). Jedním z hlavních argumentů pro zavedení EPR byl také jeho teoretický dopad na zelený design a prevenci odpadů. Předpokládalo se, že výrobci náklady internalizují a zahrnou je do svého strategického rozhodování – sníží produkci odpadů a budou více inovovat z hlediska zeleného designu svých výrobků (Massarutto, 2014; Lindhqvist, 2000). Ovšem, jak je patrné z celé řady studií, dopad EPR na zelený design je podstatně nižší, než se původně předpokládalo (Walls, 2006). Podle Walls (2006) došlo v oblasti obalů k určité prevenci snížením využití materiálů a zmenšením obalů. Naopak SAIC (2012) na základě případových studií v Belgii, Německu a Ontariu v oblasti nápojů, občerstvení, a mleté kávy dokládá, že zavedení EPR v oblasti obalových odpadů nevedlo ke kýženým změnám designu obalů nebo k selekci. Říká, že v uvedených oblastech a v oblasti obalových odpadů neposkytuje EPR dostatečně diferenciovaný cenový signál pro výrobce ke změně formátu obalů. U elektronických produktů byl pak dopad EPR na prevenci vzniku odpadů obecně nevýznamný (Massarutto, 2014; Yu, Hills a Welford, 2008). Více inovací se událo spíše v oblasti sběru a metod recyklace než v produktovém designu (Walls, 2006; Massarutto, 2014). V tomto ohledu pak nejvíce pokroků můžeme sledovat u plastů a kompozitních materiálů. Mazzanti a Nicolli (2011) dokládají, že vrchol v inovacích byl v dekádě před adopcí EPR. Na druhou stranu EPR koncept byl doposud velice úspěšný z pohledu dosažené míry recyklace. Zavedení EPR silně koreluje se zvýšením třídění odpadu a mírami recyklace, přičemž země bez EPR recyklují podstatně méně (Massarutto, 2014; Cahill et al., 2011). Redukce externalit při získávání surových materiálů nebo z výroby produktů jsou dílčími cíli EPR, nicméně primárním cílem je snížení množství obalových odpadů. Cílování recyklace tedy není samo o sobě přínosným cílem, ale pouze prostředkem k dosažení cíle primárního – snížení množství odpadů (Walls, 2003). Podobně tak motivace výrobců k ekodesignu výrobků není cílem, ale prostředkem. Při hodnocení úspěšnosti EPR by tedy mělo být primárním bodem zájmu, zdali se daří snižovat množství obalových odpadů s nákladovou efektivností. Dle některých teoretických ekonomických modelů jsou nástroje založené na principu EPR mnohdy nákladově efektivnější než jejich ne-EPR alternativy (Walls, 2003). Z důvodu transakčních nákladů nelze dosáhnout na trhu s recyklací sociálního optima, nicméně dosažení second-best je teoreticky možné. Problém je v tom, že pokud mají firmy možnost volby designu produktů, zejména z hlediska větší recyklovatelnosti, a trh s recyklací funguje nedokonale z důvodu transakčních nákladů, nedokáže cena splnit svou signalizační funkci. Nicméně kombinace nástrojů náležících pod princip EPR, tedy kombinace daní a subvencí, by měla alespoň z teoretického pohledu dokázat výrobce dostatečně motivovat k zohlednění recyklovatelnosti při designu jejich produktů a obalů, a to tak, že budou operátoři recyklačního trhu ochotni tyto odpady přijmout. V second-best optimu by se tedy mělo

28

spotřebovávat méně, tvořit méně odpadu, více recyklovat a vyrábět recyklovatelnější produkty než v normální tržní situaci (Walls, 2003). Jedním z dostupných nástrojů, spadajících do škatulky EPR, jsou také obchodovatelné recyklační kredity. Ty jsou v principu podobné obchodovatelným emisním povolenkám, je mezi nimi ovšem rozdíl. Emisní povolenky jsou obvykle spojeny s maximální hranicí objemu emisí ze všech zdrojů a s možností obchodu mezi zdroji. Kreditní systém ale stanovuje minimální úroveň recyklace nebo míru pro daný průmysl a povoluje obchodování mezi zodpovědnými aktéry k redukci nákladů pro dosažení minima (Walls, 2003). Každý výrobce by tak mohl mít stanovenou hranici recyklace třeba dle váhy. Výrobci by pak mohli sami recyklovat nebo zaplatit operátorům na recyklačním trhu, aby to udělali za ně. Alternativně by mohli koupit kredity od jiných, kteří recyklovali více, než byla jejich povinnost. Prodej kreditů tak může být zdrojem příjmů. Tento systém by tak mohl motivovat k designu snadněji recyklovatelných produktů. Výhodou je, že náklady recyklace produktu jsou přímo neseny samotným produktem. Existuje tak mezi nimi přímá vazba a výrobci by měli být z nákladových důvodů motivováni k zelenému designu výrobků a obalů. Protože jsou náklady a benefity nesené stejnou entitou, výrobcem, měl by být v tomto systému teoreticky limitován problém tzv. free-ridingu (tj. ekonomického problému černého pasažéra), se kterým se potýká většina implementací kolektivního řešení povinnosti výrobců (Walls, 2003). Teoreticky je myšlenka recyklačních kreditů lákavá, ale v praxi je samozřejmě spojena s řadou problémů – efektivní zajištění sběru, počáteční redistribuce kreditů, zda povolit obchodování mezi rozdílnými produktovými typy a jak celkově stanovit cíle a pravidla (Walls, 2003). EPR není nástrojem, ale principem, pod jehož škatulku náleží celá řada nástrojů. Přestože je EPR v principu založen na individuální povinnosti výrobců, individuální řešení je mnohdy obtížně dosažitelné – výrobci nemají přehled o tom, co se s jejich výrobky skutečně děje, individuální zajištění sběru by bylo velmi nákladné atp. Jako lepší se mnohdy jeví sdílení povinnosti – kolektivní řešení. Dochází tedy ke vzniku tzv. provozovatelů systému (v angličtině známí pod pojmem Producer Responsibility Organizations neboli PRO11). Systém fungování těchto kolektivních organizací se liší stát od státu. Často debatovaným aspektem je zejména míra konkurence mezi provozovateli. Povinné osoby mohou čelit povinnosti registrace v kolektivních systémech, může jim být ovšem také ponechána svoboda výběru konkrétního provozovatele. Někde se mohou povinné osoby uchýlit k individuálnímu systému správy svých obalových odpadů i za paralelní existence kolektivních systémů. V takovém případě ovšem povinné osoby často čelí striktnějším podmínkám v podobě vyšších měr recyklace pro jednotlivé materiály, jako je tomu například v Rakousku (Monier et al., 2014). EPR systémy se mohou dále lišit i s ohledem na rozdělení nákladů mezi jednotlivé aktéry recyklačního trhu. Například v Německu či ČR nesou provozovatelé veškeré náklady recyklace včetně zpětného odběru.12 Jinde jsou náklady sdíleny skrze systém. V Itálii provozovatel systému Conai hradí jen 20–25 % veškerých nákladů recyklace, zbytek je pokryt z prostředků na správu komunálního odpadu. V Portugalsku provozovatel hradí 77 % nákladů recyklace (Massarutto, 2014). Na Slovensku počátkem roku 2016 začíná platit nová legislativa určující, že provozovatel hradí 100 % nákladů recyklačního systému (Jurkovič, 2016). Obvykle panuje shoda, že z hlediska praktické implementace bývají kolektivní systémy často efektivnějším řešením, než je individuální řešení povinností, zejména z důvodu úspory transakčních nákladů (Massarutto, 2014). 11

V přímém překladu do českého jazyka tedy Společnost odpovědnosti výrobců. V České republice je na trhu obalových odpadů vžit spíše pojem AOS – Autorizovaná obalová společnost. 12 Jak bude ovšem dále diskutováno, 100% pokrytí je otázkou definice – z pohledu obalových odpadů tomu tak víceméně je, z pohledu celkových odpadů daných materiálů to však už bývá obvykle trochu jinak. 29

Nehledě na konkrétní aspekty nastavení systému se zdá, že z hlediska naplnění stanovených recyklačních cílů byla adopce nástrojů dle principu EPR v Evropě poměrně úspěšná. Jak je patrné z Obrázků č. 7, 8, 9, 10 a 11, většina evropských zemí byla schopna dosáhnout svých závazků.

Obrázek č. 7: Dosažené míry využití v zemích EU 2013

2004

1999

% z celkového množství obalových odpadů 0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Německo Belgie Rakousko Nizozemsko Finsko Slovinsko Lucembursko Irsko Švédsko Dánsko Estonsko Itálie Francie Česká republika Španělsko Spojené království Slovensko Bulharsko Portugalsko Maďarsko Chorvatsko Kypr

Cílová míra využití obalových odpadů pro rok 2008

Lotyšsko Litva Řecko Polsko Malta

Poznámka: Cílová míra využití byla pro rok 2008 stanovena na 60 % obalových odpadů. Cílová míra recyklace byla stanovena na 55 %. Zdroj: Eurostat

30

Obrázek č. 8: Celková míra recyklace obalů v Evropě, 2013 % z celkového množství obalových odpadů 1. Belgie

79

2. Švédsko

72

3. Německo

72

4. Nizozemsko

71

5. Irsko

70


70 69

7. Slovinsko 8. Itálie

67

9. Španělsko

67

10. Rakousko

67

11. Francie

66

12. Slovensko

66

13. Bulharsko

66

EU28

65

14. Dánsko

65


65

16. Lucembursko

63 62

17. Portugalsko 18. Chorvatsko

59

19. Estonsko

58

20. Finsko

58

21. Kypr

57 55

22. Norsko

54

23. Litva

52

24. Řecko 25. Lotyšsko

51


50

27. Maďarsko 28. Malta 29. Polsko

49 38 36

Poznámka: Tmavě zelená barva vyznačuje země střední a západní Evropy, které jsou relevantní pro srovnání s Českou republikou (úspěšné systémy, které jsou ČR geograficky či kulturně relativně blízké). Šedá barva vyznačuje post-komunistické státy, které jsou pro srovnání vhodné kulturně i geograficky. Nicméně, z důvodu nízké úspěšnosti Maďarského a Polského systému se další analýza zabývá pouze Slovenskem. Zdroj: Eurostat

31

Obrázek č. 9: Míra recyklace plastových obalů v Evropě, 2013 % z celkového množství plastových obalových odpadů 1. Slovinsko

82


60

3. Slovensko

55

4. Německo

49

5. Nizozemsko

46

6. Švédsko

46

7. Chorvatsko

45

8. Kypr

45

9. Litva

43

10. Bulharsko

41

11. Španělsko

41

12. Irsko

40

13. Belgie

39

14. Norsko

39

EU28

37

15. Itálie

37

16. Dánsko

36

17. Portugalsko

35

18. Rakousko

34

19. Řecko

32

20. Lucembursko

32


32

22. Maďarsko

31

23. Estonsko

28

24. Francie

26

25. Lotyšsko

25

26. Finsko

23

27. Malta

23

28. Polsko 29. Lichtenštejnsko

20 7


32

Obrázek č. 10: Míra recyklace skleněných obalů v Evropě, 2013 % z celkového množství skleněných obalových odpadů 1. Belgie

100

2. Lucembursko

95

3. Švédsko

89

4. Německo

89

5. Norsko

86

6. Slovinsko

86

7. Rakousko

85

8. Irsko

80

9. Nizozemsko

79

10. Dánsko

78

11. Finsko

77


75 74

13. Francie 14. Slovensko

73

EU28

73

15. Estonsko

72

16. Itálie

71


68

18. Španělsko

67

19. Chorvatsko

65

20. Bulharsko

61


61

22. Portugalsko

56

23. Lotyšsko

55

24. Litva

55

25. Malta

49

26. Polsko

44 32

27. Maďarsko

32

28. Kypr 29. Řecko

28


33

Obrázek č. 11: Míra recyklace papírových obalů v Evropě, 2013 % z celkového množství papírových obalů 1. Finsko

98

2. Kypr

97

3. Francie

96


89

5. Belgie

89

6. Bulharsko

89

7. Nizozemsko

89

8. Německo

88

9. Chorvatsko

88


88

11. Litva

87

12. Dánsko

85

EU28

85

13. Itálie

85

14. Rakousko

84

15. Norsko

81

16. Řecko

80

17. Slovensko

80

18. Irsko

79

19. Slovinsko

79

20. Švédsko

78

21. Maďarsko

78


76

23. Estonsko

76

24. Španělsko

75

25. Lotyšsko

75

26. Lucembursko

74

27. Portugalsko

73

28. Polsko

50

29. Malta

48

Poznámka: Tmavě zelená barva vyznačuje země střední a západní Evropy, které jsou relevantní pro srovnání s Českou republikou (úspěšné systémy, které jsou ČR geograficky či kulturně relativně blízké). Šedá barva vyznačuje post-komunistické státy, které jsou pro srovnání vhodné kulturně i geograficky. Nicméně, z důvodu nízké úspěšnosti Maďarského a Polského systému se další analýza zabývá pouze Slovenskem. Zdroj: Eurostat Od chvíle, kdy byly v jednotlivých členských zemích EU zavedeny recyklační cíle, došlo současně k velkým investicím do sběrných infrastruktur (Simões, Cruz a Marques, 2012). Důležitými faktory, které přispěly k dosažení vysokých měr recyklace, se ukázaly být vysoké daně a poplatky spojené s odstraňováním odpadů. Ty motivují účastníky systému najít alternativní řešení pro své odpady, než je jejich odstranění. Některé země dokonce přešly k absolutnímu zákazu skládkování některých materiálů, což se pochopitelně projevilo na vysokých mírách recyklace a využití (SAIC, 2012). Nicméně 34

Walls (2003) poukazuje na to, že v oblastech, které se potýkají s problémem ilegálního odstraňování odpadů a nefunkčním recyklačním trhem, nemusí být EPR systém vždy vhodný. Riziko spojené s ilegálním skládkováním činí účtování reálných nákladů nakládání s odpady problematickým. Pokud je cena nižší a nedostatečně reflektuje náklady procesu, její vliv na redukci tvorby odpadů může být slabý. EPR by v takovém případě mohl zastupovat dvojí funkci, na jedné straně motivovat spotřebitele dotací třídit odpad a na druhé je nutit k omezení produkce odpadů formou daňové povinnosti (Dubois, 2012).

Tabulka č. 1: Volba regulatorních nástrojů pro nakládání s obalovými odpady v Evropě Daně, bez EPR Chorvatsko, Dánsko, Maďarsko Povolenky využití založené na EPR Spojené království

Fond povinného průmyslu Island EPR Rakousko, Belgie, Bosna, Bulharsko, Kypr, Česká republika, Estonsko, Finsko, Francie, Německo, Řecko, Irsko, Izrael, Itálie, Lotyšsko, Litva, Lucembursko, Makedonie, Malta, Nizozemsko, Norsko, Polsko, Portugalsko, Rumunsko, Srbsko, Slovensko, Slovinsko, Španělsko, Švédsko, Turecko

Zdroj: Spasova (2014) Možných podob kolektivní implementace principu EPR je tedy mnoho, zvolená forma přitom může mít zásadní dopad na efektivitu systému – jak z hlediska nákladů, tak z hlediska dosažení stanovených cílů. Díky volnosti, kterou měly jednotlivé státy Evropské unie při volbě regulatorních nástrojů, jsou existující systémy mnohdy velmi odlišné. Máme tak možnost jednotlivé podoby srovnávat a hledat jejich optimální formu. Systém fungující v České republice je obvykle chápan v rámci Evropské unie jako jeden z těch efektivnějších (Monier et al., 2014), má proto smysl srovnávat ho s dalšími relativně dobře fungujícími systémy. Samotná implementace je mnohdy výrazně ovlivněna specifickými podmínkami v jednotlivých zemích, český systém by se tedy měl srovnávat pokud možno se zeměmi, které jsou mu geograficky a kulturně blízké. V této studii se proto zaměříme zejména na srovnání systémů v České republice, Německu, Rakousku, Slovensku a Holandsku.

35

3 Popis systémů ve vybraných státech 3.1 Česká republika 3.1.1 Všeobecný přehled Třídění odpadů v obcích sahá již do dob před sametovou revolucí. V roce 1991 pak byla prvním zákonem stanovena povinnost třídění a využití odpadů. Systém tříděného sběru obalových odpadů dle principu EPR začal v České republice vznikat ke konci 90. let na základě dobrovolné dohody mezi průmyslem a Ministerstvem životního prostředí. Společnost EKO-KOM, založená obalovým průmyslem v roce 1997, zavedla mezi lety 1999 a 2002 tříděný sběr obalových odpadů ve třech čtvrtinách České republiky. Počet firem dobrovolně financujících systém se v té době rozrostl z dvanácti na více než pět set, představujících více než polovinu české produkce obalů (EKO-KOM, 2015a). V roce 2002 byla uzákoněna odpovědnost za obaly pro firmy operující na českém trhu a společnost EKO-KOM byla licencována jako jediný provozovatel systému. Povinní výrobci a dovozci, kteří se rozhodnou svou odpovědnost delegovat, platí EKO-KOMu příspěvky odvíjející se od množství prodaných obalů. V současné době je součástí systému téměř 21 000 firem (EKO-KOM, 2015a). V České republice funguje třídění obalového odpadu domácností jako integrovaná součást komunálního sběru odpadů, jeho zajištění je tedy v režii obcí. Součástí sběrné sítě je více než 253 000 barevných kontejnerů pro tříděný sběr papíru, plastů, skla, nápojových kartonů a v menší míře i kovů rozmístěných v obcích a městech po celé ČR. Síť kontejnerů doplňuje pytlový sběr (asi 5 % pokrytého území) a další způsoby sběru, jako jsou sběrné dvory a výkupny (BIO, 2014c; EKO-KOM, 2015a). Průměrná vzdálenost k nejbližšímu sběrnému místu je asi 99 metrů (EKO-KOM, 2015b). Obce a další entity autorizované pro nakládání s odpady jsou povinny vést evidenci množství vytříděného a obalového odpadu domácností, na základě kterého pak EKO-KOM přispívá na sběr, třídění a využití obalových odpadů. Finanční příspěvky pokrývají průměrné náklady a zohledňují také velikost obcí, intenzitu sběru na osobu atd. Aktéři na trhu jsou tak motivováni k efektivnímu nakládání.

36

Obrázek č. 12: Schéma vztahů kolektivního systému odpovědnosti výrobců pro nakládání s obalovými odpady v České republice

Zdroj: www.ekokom.cz

3.1.2 Aktéři na trhu 3.1.2.1

Výrobci a distributoři

V české legislativě je obal definován jako libovolný výrobek zhotovený z materiálu jakékoliv povahy, který je určen k pojmutí, ochraně, manipulaci, dodávce či prezentaci výrobků určených pro spotřebitele (občana) nebo pro jiného konečného uživatele (Zákon č. 477/2001 Sb. o obalech). Rozlišují se 3 typy obalů: • •

•

prodejní obaly (v místě nákupu tvoří prodejní jednotku pro spotřebitele nebo jiného konečného uživatele), skupinové obaly (v místě nákupu tvoří skupinu určitého počtu prodejních jednotek, ať již je tato skupina prodávána spotřebiteli, nebo jinému konečnému uživateli, anebo slouží pouze jako pomůcka pro umístění do regálů v místě prodeje a můžou být z výrobku odstraněny, aniž se tím ovlivní jeho vlastnosti) a přepravní obaly (mají usnadnit manipulaci s určitým množstvím prodejních jednotek nebo skupinových obalů a usnadnit jejich přepravu tak, aby se při manipulaci a přepravě zabránilo jejich fyzickému poškození).

37

Povinnosti vyplývající z nakládání s obaly se liší podle toho, kdo je jejich konečným uživatelem, tedy původcem obalového odpadu – spotřebitel (občan/domácnost) nebo jiný konečný uživatel (obchodní sítě a podniky). Zatímco v případě spotřebitelů má odpovědná osoba povinnost zajistit zpětný odběr (tedy zajistit, aby mohl spotřebitel bezplatně a bez omezení vrátit použitý obal) i využití, u jiných koncových uživatelů musí zajistit pouze využití. Zákonná odpovědnost za nakládání s obalovými odpady se týká všech účastněných firem, tedy firem, které obal plní, nebo dovozců a také distributorů a maloobchodníků. Platba za zajištění povinností se hradí pouze jednou za celý dodavatelský řetězec.13 Z odpovědnosti jsou vyjmuty osoby, jež na trh uvolní maximálně 300 kg obalů a jejichž roční obrat zároveň nepřevýší 4,5 mil. Kč.14 Odpovědné osoby mají povinnost zajistit zpětný odběr, využití a registraci u příslušné autority. Svou povinnost mohou řešit buď individuálně, nebo ji mohou delegovat na společnost EKO-KOM. Pokud se odpovědné osoby rozhodnou svou povinnost řešit individuálně, musí se nechat zapsat do tzv. seznamu osob vedeného MŽP a platit evidenční poplatek ve výši 800 Kč. Dále musí vést průběžnou evidenci množství obalů na trh uvedených a množství obalů zpětně odebraných a využitých. Zjištěné údaje musí každoročně hlásit MŽP, a to nejpozději do 15. února. V případě individuálního řešení odpovědnosti musí být odpovědná osoba schopna vytvořit vlastní systém sběru ve všech oblastech distribuce svých výrobků. V současné době svou odpovědnost řeší individuálně asi 800 firem, které společně dosahují asi 8–10 % z celkového množství obalů na trhu v ČR (Gromus, 2016). Pokud se odpovědné osoby rozhodnou zapojit do kolektivního systému sběru, musí se registrovat u společnosti EKO-KOM. EKO-KOMu poté čtvrtletně platí poplatky podle množství obalů uvedených na trh a také fixní roční poplatek 1600 Kč za vedení evidence (ten zahrnuje i evidenční poplatek 800 Kč placený do Státního fondu životního prostředí). Celý tento systém funguje elektronicky. Poplatky odpovědných osob jsou v rámci kolektivního systému stanoveny na základě čtvrtletních výkazů o množství obalů, které uvolnily na trh. Konkrétní výše platby se vypočítá na základě hmotnosti, druhu obalového materiálu a typu obalu (obaly určené spotřebitelům a obaly komerční) a příslušné sazby z jednotného a veřejného ceníku. Poplatky jsou stanoveny za shodných podmínek pro všechny odpovědné osoby. Odpovědné osoby mají povinnost zajistit zpětný odběr pouze u spotřebitelů.15 V případě, že je koncovým odběratelem podnik, má povinnost zajistit pouze jejich využití. To znamená, že náklady na odvoz odpadu z obchodu nebo podniku (a předání osobě oprávněné pro nakládání s odpadem) hradí původce tohoto odpadu, kterým je podnikající osoba. EKO-KOM musí pouze zajistit (a financovat) jeho následné dotřídění a předání k recyklaci (využití), což dělá v rámci smluv o nakládání s tímto odpadem (BIO, 2014c; EKO-KOM, 2016).

3.1.2.2

Provozovatel systému

Jediným16 autorizovaným provozovatelem systému (AOS) na českém trhu s obalovými odpady je nezisková společnost EKO-KOM17 vlastněná povinným průmyslem. Členové jejího představenstva jsou

13

V případě účasti v kolektivním systému sběru EKO-KOM mají odpovědné osoby v dodavatelském řetězci možnost dohodnout se, kdo ten který poplatek zaplatí. 14 Odpovědné firmy nepřekračující tyto limity však musí být schopny při kontrole doložit své splnění podmínek. 15 Fyzická a nepodnikající osoba – domácnosti. 16 Nicméně česká legislativa počet provozovatelů systému neomezuje. 17 O autorizaci se též v nedávné době ucházela společnost Interseroh Czech, a.s. (propojená s německým operátorem trhu ALBA Group), její žádost byla ovšem po posouzení MŽP z důvodu nesplnění podmínek zamítnuta (MŽP, 2015). 38

zástupci obalového průmyslu. V dozorčí radě jsou zastoupeny také Obchodní komora České republiky a Svaz průmyslu a dopravy České republiky. Externí stakeholdeři (zástupci výrobců, obcí, svozových společností a zpracovatelů odpadů) jsou ve struktuře zapojeni skrze tzv. „komoditní výbory“. Ty dohlížejí na sběr a využití dle typu materiálu (komodit) – plasty, kovy, papír, sklo a nápojové kartony. Výbory byly vytvořeny ve spolupráci s Potravinářskou komorou ČR a Svazem měst a obcí ČR (BIO, 2014c). Provozovatel systému je povinen uzavřít smlouvu se všemi odpovědnými osobami a obcemi, které o to požádají, a zároveň zajistit sdružené plnění jednotně pro všechny osoby tak, aby nebyl žádný typ obalu nebo druh materiálu znevýhodněn. Musí zajistit fungování dostatečně husté sběrné sítě a splnění zákonem stanovených cílů recyklace a využití. To v praxi znamená vytvoření komplexního systému tisíce smluvních vztahů s výrobními firmami a obchodníky (20 277 firem v roce 2014), většinou obcí v ČR (v roce 2014 bylo do systému zapojeno 6 073 obcí), stovkami odpadových firem a také desítkami recyklačních zařízení (EKO-KOM, 2015a). EKO-KOM zajišťuje splnění stanovených povinností prostřednictvím smluvních partnerů. Pro hrazení souvisejících nákladů pak v plné výši využívá poplatky získané od odpovědných osob. 68 % získaných prostředků je použito na pokrytí nákladů obcí za zajištění zpětného odběru a sběrné sítě (dle údajů za rok 2014). 8 % prostředků se podílí na dotřídění odpadů a 6 % prostředků využívá na podporu zpracování odpadu, který ani po dotřídění nenachází uplatnění na trhu (EKO-KOM, 2015a). Povinností provozovatele je také zajištění dostatečně vysoké a dlouhodobě stabilní účasti obyvatel na třídění odpadů skrze osvětovou činnost. Každoročně musí pomocí vhodných komunikačních kanálů oslovit 90 % cílové skupiny obyvatelstva starší patnácti let. Každoročně také musí zajistit, aby výchovou ke správnému třídění prošlo nejméně 15 % všech žáků škol. Na osvětovou a propagační činnost dává EKO-KOM 4 % z celkového množství získaných prostředků (EKO-KOM, 2015a).

39

Obrázek č. 13: Schéma finančních a obalových toků v kolektivním systému EKOKOM

Zdroj: www.ekokom.cz

3.1.2.3

Municipality

Obce a města mají povinnost zajistit sběr a třídění komunálních odpadů, tedy včetně odpadů obalových (BIO, 2014c). Obce jsou původci (a vlastníky) obalových odpadů a jejich povinností je zajištění sběrných míst v dostatečné hustotě. Sběrné nádoby si mohou pořídit a označit18 libovolným způsobem – mohou si je zakoupit, pronajmout od svozové společnosti nebo bezplatně pronajmout od společnosti EKOKOM.19 Pro samotný sběr, svoz a dotřídění mohou buď využívat technické služby ve veřejném 18

Barevné kódování kontejnerů není povinné a je předmětem rozhodnutí obce, nicméně povětšinou se drží modrého, žlutého a zeleného označení (Grolmus, 2016). 19 Původním záměrem bezplatného pronájmu bylo zajištění dostatečného množství sběrných nádob. Později se smyslem stala spíše standardizace a snížení nákladů v místech, kde obce nemají vlastní nádoby a jsou nuceny si je pronajímat od svozových společností. Tyto pronájmy mohou být mnohdy nevýhodné. Je celkem obvyklé, že se pronájem za nádobu s životností 8–10 let pohybuje ročně v ceně čtvrtiny pořizovací hodnoty. Smluvní podmínky,

40

(obecním) vlastnictví, nebo si mohou pronajmout služby soukromých svozových společností. S třídící linkou pak mohou uzavírat smlouvy buď přímo, nebo to ponechat plně v režii svozových společností. Nakládání s odpady je hrazeno z obecních rozpočtů. V případě zapojení do systému EKO-KOM získává obec nárok na spolufinancování nákladů sběru a třídění. EKO-KOM posílá obcím pravidelnou finanční odměnu, kterou určuje na základě zasílaných čtvrtletních výkazů o množství, druhu a způsobech nakládání s využitelnými složkami komunálních odpadů. Výše odměny je závislá zejména na množství vytříděných obalových odpadů, její výše roste spolu s účinností systému sběru. Odměna má dvojí účel. V prvé řadě pomáhá snižovat náklady obcí spojené s provozem systému sběru využitelných složek komunálních odpadů. Odměny ovšem mohou být v případě plnění určitých podmínek navýšeny o bonusové složky. Ty pak slouží k motivaci obcí a k zefektivnění systému tříděného sběru využitelných komunálních odpadů.20 V průměru odměny pokrývají asi 65 % z celkových nákladů obcí na tříděný sběr komodit (IURMO, 2015) – jsou stanoveny tak, aby pokryly 100% část nákladů za obalovou složku v průměrné obci (Gromus, 2016).

3.1.2.4

Operátoři trhu

Operátoři trhu se zabývají v rámci nakládání s obalovými odpady zejména svozem tříděného odpadu, dodatečným tříděním a zpracováním odpadů na druhotné suroviny a zpracováním druhotných surovin na nové výrobky či jejich energetickým využitím. Svozové firmy mohou být do systému zapojeny dvojím způsobem v závislosti na tom, kdo je původcem sváženého odpadu – domácnosti nebo podniky. V případě komunálních odpadů mohou být do systému zapojeny nepřímo prostřednictvím obcí. Města a obce mají ve výběru svozové firmy volnost, jsou omezeny pouze zákonem o veřejných zakázkách. Míra konkurence se liší dle regionu, v některých regionech trhu dominuje jen jediný operátor trhu (BIO, 2014c). Kromě samotného svozu a zpracování odpadů může také obec pověřit svozovou firmu čtvrtletním vykazováním vytříděných odpadů na území obce společnosti EKO-KOM. Svozové firmy také mohou zajišťovat nakládání s obalovými odpady od původců, kteří nejsou obcemi (živnostenský odpad). V takovém případě zajišťuje vykazování nakládání s těmito odpady společnosti EKO-KOM svozová firma. Dalším spolupracujícím subjektem jsou tzv. úpravci odpadů (provozovatelé dotřiďovacích linek), kteří tříděný odpad dotřídí a upraví na druhotnou surovinu podle požadavků konečných zpracovatelů. EKOKOM uzavírá shodnou smlouvu se všemi úpravci odpadů. Úpravce pak zajišťuje dotřídění odpadů dle stanovených kvalitativních požadavků a následné využití druhotné suroviny předáním zpracovateli.21 Úpravce má volnost v prodeji vytříděného materiálu na volném trhu.22 Problémem ovšem je, že cena vytříděných surovin je velmi volatilní a u některých druhů odpadů, zejména z komunálního sběru, nedokáže plně pokrýt náklady na jejich dotřídění. Úpravci tak mají za svou činnost nárok na smluvní na základě kterých EKO-KOM hradí náklady třídění a využití v obci, jsou pro všechny obce stejné. Z hlediska vlastnictví sběrných nádob jsou tak naprosto neutrální. Záleží tedy pouze na obci, odkud nádoby získá (Grolmus, 2016). 20 Podmínky získání bonusů jsou shodné pro všechny obce. Bonusy mohou získat například obce, které mají určitou přistavenou kapacitu sběrné sítě na obyvatele (účelem je motivace ke zlepšení dostupnosti sběrné sítě), nebo také obce, které zajistí optimální svoz nádob, kdy nádoby nejsou poloprázdné ani přeplněné (Grolmus, 2016). 21 V ČR je na dotřiďovacích linkách před svým zpracováním upraveno a dotříděno více než 95 % vytříděných odpadů. 22 Vývoz do zahraničí je povolen pouze po schválení vlády a pouze u druhotných surovin. Vývoz nezpracovaného odpadu není možný (BIO, 2014d). 41

odměnu od společnosti EKO-KOM. Dofinancování třídiček tak slouží především k zajištění stability systému recyklace zejména komunálních obalových odpadů, kdy odměna pro úpravce reaguje na změny cen na trhu druhotných surovin (ceny evropského trhu s modifikacemi českého trhu) a pomáhá tak udržovat poptávku úpravců po zpracování komunálního odpadu za přijatelné ceny, které zásadním způsobem neovlivní systém sběru a recyklace odpadů z obcí. Tento cenový mechanismus vytváří stabilní prostředí pro municipální operace (BIO, 2014c). Třídičky si konkurují v získání kontraktů (a odpadů) od svozových firem a v omezených případech i obcí (ve většině případů ovšem obce přímo s třídičkami nejednají), jsou tak motivovány k udržování nižších cen, a tedy i k nákladové efektivitě (BIO, 2014c). V neposlední řadě jsou součástí řetězce nakládání s obalovými odpady koneční zpracovatelé. Ti používají druhotné suroviny z odpadů jako materiál pro vlastní výrobu nových produktů. V případě, že je recyklace některých odpadů technologicky obtížná či výrazně nákladná, může EKO-KOM takové konečné zpracovatele finančně podporovat (v současné chvíli k tomu dochází u směsných plastů).

3.1.3 Hodnocení efektivnosti systému Jak již bylo řečeno výše, z hlediska oficiálně reportovaných měr recyklace obalů patří Česká republika v rámci Evropské unie k nejúspěšnějším státům. To ovlivňuje zejména transparentní nastavení systému beroucí v potaz motivace jednotlivých aktérů na trhu, shodné podmínky pro všechny partnery (BIO, 2014c), dostatečně hustá a snadno dostupná sběrná síť a rostoucí ochota obyvatel odpad třídit. Od roku 2001 vzrostl počet obyvatel aktivně třídících odpad o 50 % (Obrázek č. 33). S neustále rostoucím počtem kontejnerů (od roku 2005 se počet barevných kontejnerů téměř zdvojnásobil na současných 253 124) se dlouhodobě snižuje vzdálenost, kterou v průměru musí spotřebitelé urazit k nejbližšímu kontejneru na tříděný odpad. V roce 2014 to bylo jen 99 metrů (Obrázek č. 14).

42

Obrázek č. 14: Vývoj množství sběrných kontejnerů na tříděný odpad a průměrné vzdálenosti k nejbližšímu kontejneru Počet kontejnerů na tříděný odpad Odad vzdálenosti k nejbližšímu kontejneru na tříděný odpad (m)

138 146 635

2006

200 400

228 758

253 124

162 087 118

128 749

2005

177 973

189 332

213 942

241 614

2007

115

2008

113

110

2009

2010

106

2011

102

101

99

2012

2013

2014

Poznámka: Odhad vzdálenosti k nejbližšímu kontejneru vychází ze subjektivního hodnocení spotřebitelů. Zdroj: EKO-KOM Povinné osoby zapojené do systému sdruženého plnění EKO-KOM uvedly na trh v roce 2014 celkem 2 979 975 tun obalů. Z toho bylo 921 799 tun obalů nevratných a 2 058 177 tun obalů vratných (dle evidence EKO-KOM). Celkem bylo evidováno v České republice 1 019 805 tun nevratných obalových odpadů (dle evidence CENIA, a mělo by to tedy zahrnovat jak obalový odpad firem zapojených v kolektivním systému, tak firem řešících svou odpovědnost individuálně) – Obrázky č. 15 a 16. Z toho bylo nejvíce obalových odpadů z papíru či lepenky (40 %), dále z plastů (21 %) a skla (19 %). Zbývajících 20 % tvořilo dřevo, kovy a další materiály (poměry materiálů reportovaných v rámci kolektivního systému EKO-KOM byly téměř totožné, viz Obrázek č. 17).

43

Obrázek č. 15: Vývoj množství evidovaných obalů v České republice, EKO-KOM obaly pro jedno použití (t)

vratné obaly (t)

obaly uvedené na trh v ČR (t)

3 666 721

3 125 861

3 099 862

2 942 825

2 761 721

2 626 081

2 573 565

2 845 928

2 979 976

2 421 036

2 342 027 2 356 664 2 792 541 2 294 662 1 427 949

1 662 075 1 630 958

2 235 756

2 093 896

1 798 781

1 614 733

1 788 466

1 906 339 1 947 277

2 058 177

938 251

489 698

2002

831 199 874 180 848 929 806 303 837 615 864 106 855 382 898 651 921 799 679 952 725 706 774 784

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Zdroj: EKO-KOM

Obrázek č. 16: Vývoj množství evidovaných obalů pro jedno použití v České republice, CENIA obaly pro jedno použití (t)

847 445 720 158

2003

898 668

962 682 967 626 894 353

962 346 922 726 945 316

1 005 7491 019 805

775 981

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Zdroj: CENIA

44

2010

2011

2012

2013

2014

Obrázek č. 17: Struktura nevratných obalů v kolektivním systému EKO-KOM (% v celkovém objemu obalů), 2014

Kovy 5% Plasty 22%

Ostatní 12%

Sklo 20%

Papír 40%

Zdroj: EKO-KOM V rámci kolektivního systému bylo v roce 2014 recyklováno nebo využito 690 047 tun nevratných obalů, což odpovídá 75% míře využití (a 40,5 kg využitých obalových odpadů na obyvatele – o 72 % více než v roce 2005). Celkově bylo využito nebo recyklováno 801 207 tun nevratných obalů, z toho 744 280 tun bylo materiálově recyklováno, 6 016 energeticky využito a 50 911 spáleno ve spalovnách odpadů s energetickým využitím. Celková dosažená míra recyklace tedy v roce 2014 byla 73 % a míra využití 78,6 %, což oproti předchozímu roku znamená nárůst míry recyklace o 3,1 procentního bodu (69,9 % v roce 2013) a míry využití o 3,9 procentního bodu (74,7 % v roce 2013). Dlouhodobě nejvíce recyklovaným materiálem je papír/lepenka. V roce 2014 bylo 88,6 % ze vzniklých papírových odpadů materiálově recyklováno a celkem 93,2 % využito (v rámci kolektivního systému EKO-KOM bylo využito 89 % papírových obalů). V rámci kolektivního systému bylo druhým nejvíce využívaným materiálem sklo (89 %) a třetím plasty (67 %). Dle evidence CENIA však byly v roce 2014 druhým nejvíce využívaným materiálem plasty (72,9 %, míra využití vzrostla oproti roku 2013 o 1,4 procentního bodu) a třetím sklo (71,6 %, míra využití poklesla oproti roku 2013 o 3,4 procentního bodu). Materiálově recyklováno bylo všech 71,6 % skla a 58,2 % plastů. K většině recyklace dochází buď na území České republiky, nebo v sousedních státech EU (BIO, 2014c). Míra recyklovaných obalových odpadů se v České republice dlouhodobě zvyšuje u všech materiálů, výjimkou jsou pouze některé meziroční výkyvy (Obrázek č. 19), a převyšuje hodnoty dosahované v ostatních zemích střední a východní Evropy. Podstatnou výhodou českého kolektivního systému je zohlednění motivací jednotlivých aktérů v samotném nastavení systému. Na jedné straně je provozovatel neziskový a je vlastněn povinným

45

průmyslem. Zároveň sám s odpady nenakládá a není jejich vlastníkem. To vede k eliminaci některých potenciálně negativních motivací na straně provozovatele systému (podrobněji diskutováno v kapitole 4). Na druhé straně je centralizovaný systém redistribuce finančních prostředků, který pomáhá za stejných podmínek omezit některé negativní motivace obcí a operátorů trhu (podrobnější diskuze v kapitole 5). V neposlední řadě ho pak činí relativně transparentním jasné vymezení odpovědností a pravidelné audity a kontroly všech součástí systému. Odhaduje se, že se v českém systému přibližně 5 % firem vyhýbá odpovědnosti u spotřebitelských obalů a 10 % firem u obalů průmyslových. Kombinace zmíněných aspektů pomáhá řešit některé problémy pozorovatelné u kolektivních systémů v zahraničí a činí systém stabilním a efektivním (BIO, 2014c).

Obrázek č. 18: Vývoj množství využitých obalových odpadů v České republice (v tunách) EKO-KOM

CENIA 801 207

685 483

717 310

678 170

618 983 557 468 547 645

585 911 592 549

565 569

719 083 711 223 708 427

603 144

751 628 690 047

621 273 607 005 635 892

484 926 464 640

424 698 406 126 333 770

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Zdroj: EKO-KOM, CENIA

46

2010

2011

2012

2013

2014

Obrázek č. 19: Míra materiálové recyklace obalů v České republice (%) papír 90,8

94,2

sklo 93,9

93,8

plasty 93,5

90,5 85,9

84

70,5 70,5

69,1

71,2

69,9

73,1

75

74,4

71,6

64,6

62,9

50,2 44,3

45,5

2006

2007

43,8 37,6

2003

88,6

81,1 75,1

62,4

87,6

52,5

54

2009

2010

57

58,2

59,7

58,2

2011

2012

2013

2014

35

2004

2005

2008

Zdroj: CENIA

Obrázek č. 20: Množství vytříděného obalového odpadu na obyvatele v systému sdruženého plnění EKO-KOM (kg/obyv. za rok)

35,9

35,8

36,6

2008

2009

2010

38,9

39,1

39,7

40,5

2011

2012

2013

2014

31,8 28 23,6

2005

2006

2007

Zdroj: EKO-KOM

47

Obrázek č. 21: Míra využití obalových odpadů (% z celkového množství daného materiálu), 2014 EKO-KOM

CENIA

93

89

73

72

75

73 67

79

65

62

21

papír

sklo

plasty

kovy

Zdroj: EKO-KOM, CENIA

nápojový kartón

celkem

3.2 Německo 3.2.1 Všeobecný přehled Německý systém nakládání s obalovými odpady je ideální pro analýzu efektivity nástrojů založených na principu EPR, a to hned ze dvou důvodů. Prvním důvodem je dospělost systému. Německá implementace EPR při nakládání s obalovými odpady je ve světě jednou z vůbec nejstarších (da Cruz et al., 2012). Nařízení o prevenci a recyklaci obalových odpadů bylo zavedeno už v roce 1991. Druhým důvodem jsou mnohé legislativní změny, které během let měnily formu systému – německý systém zažil monopol a konkurenci jak na úrovni provozovatelů systému, tak i na úrovni operátorů trhu. Různé formy systému lze tak srovnávat v rámci stejného geografického a kulturního prostředí. V Německu v současné době fungují paralelně dva systémy sběru obalových odpadů. Prvním je zálohový systém pro nápojové obaly a druhým je duální systém pokrývající ostatní obalové odpady. Zálohový systém pro nápojové obaly byl zaveden v roce 2003 a pokrývá nápojové obaly na jedno použití o objemu 0,1 až 3 litrů pro minerální vodu, pivo, alkoholické míchané nápoje a refreshment drinks. Spotřebitel zaplatí zálohu při zakoupení nápoje a při navrácení obalu je mu tato záloha vyplacena zpět (Monier et al., 2014). Duální systém vznikl v září 1990 jako paralelní systém k již existujícímu sběru komunálního odpadu. Původně monopolní provozovatel systému DSD (celým jménem Duales System Deutschland GmbH) byl vytvořen jako nezisková společnost po vyjednávání mezi výrobci obalů a vládou v očekávání tehdy nadcházejícího nařízení o obalech (Spasova, 2014; Quoden, 2016). Krátký časový horizont pro ambiciózní cíle, nezkušenost, nedostatečné kapacity pro zpracování plastových obalů, nízká kvalita sebraných obalových odpadů a problém černých pasažérů ovšem záhy přivedly systém do velkých

48

finančních problémů. V systému se sesbíralo nepoměrně velké množství obalových odpadů vzhledem k vybraným licenčním poplatkům. Finanční příspěvky výrobců tak byly zdaleka nedostatečné na pokrytí nákladů systému a vznikl deficit ve výši 400 milionů DM. Hrozilo, že provozovatel nebude schopen zaplatit své finanční závazky. Po vyjednávání s povinnými výrobci a vládou svozové společnosti souhlasily, že přemění své pohledávky ve výši 360 milionů DM na dlouhodobé půjčky a umožní tak systému nadále fungovat. Výměnou pak participující svozové společnosti získaly exkluzivní desetileté kontrakty, jednu čtvrtinu křesel v dozorovém orgánu DSD a možnost jmenovat jednoho ze 4 generálních ředitelů, konkrétně ředitele odpovědného za operační činnost nakládání s odpady (Quoden, 2016; Kelleher Enviromental, 2014; Spasova, 2014).23 Tento krok měl v pozdějších letech velký vliv na prudce rostoucí náklady systému a byl silně kritizován antimonopolním úřadem Německa i Evropské unie (Spasova, 2014; OECD, 2013). Když v roce 2003 došlo k uvolnění desetiletých kontraktů svozových společností, došlo k rozbití monopolu operátorů trhu a zavedení konkurence. V roce 2006 pak došlo i k liberalizaci na úrovni provozovatelů systému. DSD se změnilo v roce 2005 na ziskovou společnost, když byli její vlastníci (povinní výrobci) donuceni autoritami prodat své podíly private equity firmě KKR. EPR systém na bázi vlastnictví povinnými výrobci tak v Německu přestal existovat a trh se na úrovni provozovatelů systému otevřel konkurenci (Flanderka, 2013; Kelleher Enviromental, 2014; Quoden, 2016). V následujících letech pak došlo k mnoha dalším novelizacím nařízení. Podstatné bylo zejména vytvoření clearingového centra v roce 2008 s cílem zajištění srovnatelných podmínek mezi soutěžícími provozovateli systému.

3.2.2 Aktéři trhu 3.2.2.1


V německé legislativě jsou vymezeny čtyři rozdílné druhy obalů, ze kterých plynou pro jednotlivé aktéry na trhu odlišné povinnosti (BIO, 2014b; DIHK, 2013): • • • •

obaly (produkty k obsáhnutí, ochraně, manipulaci, dodávce nebo prezentaci zboží), prodejní obaly (obaly, které jsou nabízeny společně se zbožím v rámci prodejní jednotky a které jsou poprvé rozbaleny a odstraněny uživatelem samotného zboží), druhotné obaly (dodatečný materiál, který není nezbytný vzhledem k požadavkům hygienickým, trvanlivosti a ochrany), transportní obaly (materiál, který umožňuje a zajišťuje transport zboží a chrání zboží během transportu).

Prodejní obaly je dále třeba dělit podle typu jejich koncového spotřebitele, tedy na koncové spotřebitele soukromé a komerční (také používán termín průmyslové). Součástí duálního systému jsou pouze obaly směřující k soukromým koncovým spotřebitelům. Pod ty spadají domácnosti a místa s podobným složením odpadu, zejména restaurace, hotely, jídelny administrativní zařízení, kasárny, nemocnice, vzdělávací zařízení, charitativní organizace, pracoviště nezávislých pracovníků a kulturní zařízení (kina, muzea, zábavní parky, sportovní stadiony atd.) a také některá zemědělská zařízení. V případě prodejních, transportních a sekundárních obalů pro komerční spotřebitele sice také platí povinnost zpětného odběru a recyklace, ale nejsou zde stanoveny žádné cíle či kontroly a organizace je ponechána na samotných výrobcích (BIO, 2014b; Spasova, 2014; DIHK, 2013). Výrobci mají tedy individuální odpovědnost za všechny prodejní obaly směřující ke koncovým uživatelům, které uvolní na trh. Ve výjimečných případech mohli výrobci původně řešit svou

23

Ovšem v letech 2001–2002 je německá vláda donutila se těchto křesel vzdát (Kelleher Enviromental, 2014). 49

odpovědnost i individuálně (vlastní zpětný odběr) nebo v rámci tzv. oborových řešení, nicméně po nedávných legislativních změnách již individuální řešení není možné. Ve většině případů však mají výrobci povinnost svou odpovědnost převést na třetí stranu a uzavřít kontrakt s jedním z existujících provozovatelů systému. Tomu platí licenční poplatky v závislosti na materiálu a objemu obalů. Poplatky musí plně pokrýt náklady sběru, třídění, recyklace a využití. Licencované objemy se hlásí Komoře průmyslu a obchodu (Industrie und Handelskammer – IHK). Oborová řešení jsou možná právě v případech menších komerčních provozů se srovnatelným složením odpadu jako u domácností (viz výše). V těchto případech tedy může být odpad sebrán a recyklován odděleně od sběru v duálním systému. Provozy využívající oborového řešení tedy nemusí uzavírat smlouvy s provozovateli systému a obalová množství licencovat. Mají pouze povinnost podávat důkaz o organizaci sběru příslušným autoritám v jednotlivých spolkových zemích. Tento důkaz musí být potvrzen od nezávislého auditora. V praxi jsou však hlášená množství obalů směřujících na trh založena víceméně na odhadech a žádné následné kontroly se již nedějí (Spasova, 2014). Jedním z prvních oborových řešení byl systém pro zpětný odběr nádob na motorový olej a kontejnery u benzínových pump. Následně ovšem provozovatelé systému ve spolupráci se zprostředkovateli zavedli stovky oborových řešení pro kantýny, pekařství a další drobné komerční provozy s rostoucím množstvím prodejních obalů. Ve skutečnosti však nebyly v rámci těchto řešení sesbírány téměř žádné obalové odpady a většina jich nakonec končila v duálním systému (Quoden, 2016). Podobně jako u výrobců podléhají i u distributorů prodejní obaly licencování. V případě, že jsou prvními, kdo prodejní obaly uvádí na trh, musí uzavřít smlouvu s provozovateli systému a prodejní obaly vykázat. Distributoři mají také povinnost převzít vrácené transportní obaly a zajistit odstranění či vrácení druhotných obalů. Tyto ovšem již nepodléhají licencování. Při zakládání systému bylo totiž usuzováno, že průmyslový odpad je cenný a bude recyklován v každém případě a není tedy třeba ho do systému připojit. Většina provozovatelů systému je však aktivní na obou trzích (Spasova, 2014). V případě distribuce nápojových obalů se musí distributoři účastnit zálohového systému (BIO, 2014b).

3.2.2.2

Provozovatelé systému

V současné době na německém trhu aktivně působí 10 provozovatelů systému.24 Kromě dříve monopolního DSD (které si stále drží téměř 40% podíl na trhu)25 jsou to také Belland Vision GmbH, INTERSEROH Dienstleistungs GmbH (ISD), Landbell AG für Rückhol systems, RKD Recycling Kontor Dual GmbH & Co. KG, Veolia Environmental Services Dual GmbH, Reclay Vfw, Zentek GmbH & Co. KG a ELS Dual. V případě zájmu o vstup do duálního systému musí nový provozovatel systému požádat o licenci v každém federálním státě, kde plánuje působit26, musí být schopen zajistit plné pokrytí sběru zdarma pro všechny spotřebitele, musí spolupracovat s municipalitami a zajistit splnění zákonem stanovených cílů využití a recyklace (Spasova, 2014). Všichni provozovatelé systému si konkurují v rámci celého Německa a také všech obalových materiálů.27

24

Dva z nich ovšem mají stejného vlastníka. V současné době se také o akreditaci uchází 11. provozovatel systému ve všech 16 spolkových zemích. Zatím ji získal ve třech z nich (Quoden, 2016). 25 Dle čísel za 1. čtvrtletí 2016 (BVSE, 2016). 26 Protože obvykle nemají odpovědní výrobci zájem pouze o lokální řešení své odpovědnosti, všichni aktivní provozovatelé systému působí po celém území Německa, tedy ve všech 16 spolkových zemích. 27 Teoreticky lze sice v případě dvou provozovatelů systému hovořit o materiálové specializaci. Ti mají ovšem společného majitele, který tak rozčlenil činnosti mezi dva provozovatele – jeden se specializuje pouze na sklo a druhý na ostatní materiály (Quoden, 2016).

50

Systémy tříděného sběru se mohou regionálně lišit28, nicméně nejběžnější je nastavení se třemi kontejnery pro rozdílné obalové materiály – papír, sklo a lehký obalový materiál (plasty, plechovky, kompozity a hliník). Sběr lehkého obalového materiálu a skla je v režii provozovatelů systému. Lehký obalový materiál je obvykle sbírán ve žlutých koších či pytlích, povětšinou přímo z ulic domácností (v rámci pravidelného sběru) či na sběrných bodech v jejich blízkosti – v případě neobalových odpadů stejného materiálu vyhozených ve žlutých pytlích jsou náklady na jejich zpracování plně hrazeny z prostředků provozovatelů systému (Quoden, 2016). Pro sběr skla se obvykle využívá sběrných míst, často s oddělenými kontejnery pro čiré, zelené a hnědé sklo. Papírové a kartonové obaly jsou sbírány společně s tiskovinami a dalšími papírovými (neobalovými) odpady, obvykle na sběrných místech v modrých kontejnerech. Sběr papíru je v režii lokálních autorit a provozovatelé systému jim proplácí obalový podíl sběru (BIO, 2014b; da Cruz et al., 2012; Spasova, 2014) – množství papírových obalů je v celkovém množství tříděného sběru obalů poloviční. Provozovatelé systému hradí asi jen 25–30 % nákladů tříděného sběru papíru, ale mají právo s tímto materiálem obchodovat (Quoden, 2016). Provozovatelé systému pro sběr využívají společné infrastruktury v rámci celého Německa. To tedy znamená, že bez ohledu na to, u kterého provozovatele systému je daný odpad licencován, může být sebrán v rámci sdílené sběrné sítě. Centrální úřad duálních systémů v Německu (CODS)29 sebraný odpad dělí mezi jednotlivé provozovatele systému na základě tržních podílů. Ti jsou pak již samostatně odpovědní za třídění a recyklaci svého podílu obalových odpadů a obchod s druhotným materiálem. Pět z existujících provozovatelů systému je vertikálně integrováno, tvoří tedy dceřiné společnosti aktivních operátorů trhu a některé operativní služby třídění a využití vykonávají „in-house“. Obvykle však v systému převažuje přenášení konkrétních činností nakládání s obalovými odpady na třetí strany (BIO, 2014b; Baum, 2014; da Cruz et al., 2012). Náklady sběrné infrastruktury jsou sdíleny všemi provozovateli systému na základě svých tržních podílů stanovených CODS. Mezi lety 2004 a 2012 byla organizace vypisování veřejných soutěží na tříleté kontrakty sběrných služeb pouze v rukou DSD. Od roku 2012 je každý provozovatel systému odpovědný za organizaci v množství distriktů, která závisí na tržním podílu, a rozložení je rozděleno losem. Provozovatel systému odpovědný za organizaci soutěže v dané oblasti vybere odpadovou společnost a musí nést 50 % nákladů, zbývajících 50 % je pak rozděleno mezi ostatní provozovatele systému na základě tržního podílu (rozdíly jsou poté kompenzovány v rámci jiných oblastí). Všichni ostatní provozovatelé systému pak musí se zvolenou společností uzavřít kontrakt. Veřejné soutěže jsou koordinovány skrze společnou online platformu a pod dohledem Federálního kartelového úřadu (Spasova, 2014; da Cruz et al., 2012; BIO, 2014b). V současném systému tedy mohou povinní výrobci uzavřít licenční smlouvu s kterýmkoliv z aktivně působících provozovatelů systému a dostát tak svým zákonně stanoveným závazkům. Poplatky za licencované množství by měly pokrýt 100 % nákladů sběru, třídění a recyklace. Potenciální výnosy z prodeje druhotných materiálů pak provozovatelé systému mnohdy používají pro snížení poplatků vybíraných od výrobců, a tedy k získání konkurenční výhody (BIO, 2014b). Na jednu stranu je tedy obchodní model provozovatelů systému založen na akvizici množství licencovaných obalů, respektive získání poplatků od povinných výrobců (Baum, 2014).

28

V současné době v Německu existuje více než 50 různých sběrných modelů – pozůstatek způsobu vzniku duálního systému na počátku 90. let, kdy se muselo DSD dohodnout zvlášť na podobě sběrného systému se všemi municipalitami (Quoden, 2016). 29 V německém jazyce Gemeinsame Stelle dualer Systeme Deutschlands GmbH, v anglickém jazyce The Central Office of the Dual Systems in Germany GmbH je clearingové centrum vlastněné provozovateli systému. 51

Na druhou stranu nesou provozovatelé systému náklady za sběrnou infrastrukturu ve výši svého tržního podílu. Mají tedy vzhledem k tržnímu podílu protichůdné motivace, což vede díky komplikovanosti a netransparentnosti systému k podvodným jednáním. Přestože CODS funguje jako clearingové centrum pro provozovatele systému – má na starosti vyhodnocení tržních podílů provozovatelů systému, rozdělení sesbíraných množství dle tržních podílů, alokaci dodatečných poplatků a koordinaci veřejných soutěží tak, aby nebyla narušena konkurence – nemá mandát a ani pravomoc řídit a monitorovat provozovatele systému. Dle rozhodnutí nejvyššího soudu federálního státu Severní Porýní-Vestfálsko musí CODS přijmout a použít pro výpočet tržních podílů i zjevně chybně hlášené licencované množství v případě jeho potvrzení certifikovaným auditorem (BIO, 2014b). Sesbíraná, vytříděná a recyklovaná či využitá množství jsou dle váhy kryta poukázkami recyklace/využití a spravována skrze elektronickou data platformu. Tato data jsou pak porovnávána s licencovaným množstvím daných odvětví u Svazu německých komor průmyslu a obchodu. Obvykle se objeví roční nesrovnalosti, které ústí do následné finanční kompenzace mezi provozovatele systému (Spasova, 2014). V případě zálohového systému nápojových obalů existují dva druhy aktérů: společnosti, které se chtějí účastnit zálohovacího zúčtovacího systému a plnící společnosti. Účtující společnosti přejímají použité obaly (původem pocházející od certifikovaných plnících společností) a provedou finální zaúčtovaní zanesené do centrální databáze DPG (Deutsche Pfandsystem GmbH – Německý zálohový systém GmbH). Na základě toho se pak balancují zálohové poplatky a pohledávky mezi jednotlivé aktéry (BIO, 2014b).

3.2.2.3

Municipality

Municipality mají tradičně na starosti veškerý komunální odpad kromě obalů a, jak již bylo zmíněno, veškerý papírový odpad včetně obalů (provozovatelé systému pak platí municipalitám za obalový podíl ve sběru papíru). Jejich spoluúčast je nicméně nezbytná i pro sběr ostatních obalových odpadů a každý provozovatel systému má povinnost koordinovat svou činnost s municipalitou v místě sběru. Provozovatelé systému platí municipalitám za využívání a údržbu veřejných sběrných míst a také za osvětu široké veřejnosti (Spasova, 2014). Municipality mohou navíc za patřičný poplatek požadovat převzetí či společné využití sběrné infrastruktury. Mohou také žádat o společný sběr neobalových odpadů stejného materiálu (BIO, 2014b).

3.2.2.4

Operátoři trhu

Kontraktovaní operátoři trhu (svozové firmy a úpravci odpadů) musí pro spotřebitele zajistit bezplatný sběr obalových odpadů v dostatečné blízkosti. Mohou být za patřičný poplatek nuceni využít existující veřejné sběrné infrastruktury. Jsou také nuceni nést podíl na nákladech veřejnoprávních subjektů spojených s komunikací, alokací, údržbou a čištěním veřejných prostor pro tříděné kontejnery (BIO, 2014b).

52

3.2.3 Hodnocení efektivnosti systému – náklady

Obrázek č. 22: Vývoj celkových nákladů na tříděný sběr obalových odpadů v Německu

2133 2130 2082 2119

2003 2036 1879 1874

1731

1697 1678 1460 1160

1061

960

621

0

20

Poznámka: Po zavedení konkurence nejsou již celkové náklady systému dostupné, od roku 2008 jde tedy pouze o odhad DSD GmbH. Zdroj: Schmitz (2015) Ohledně nákladové efektivnosti jsou jednotliví stakeholdeři v německém systému víceméně ve shodě – od 90. let došlo ke značnému poklesu nákladů. Skutečně, od konce 90. let poklesly celkové náklady systému na méně než polovinu. V čem se ovšem jejich názor rozchází je příčina této změny. Na jedné straně jsou zastánci příčiny v zavedení konkurence na úrovni provozovatelů systému, mezi ty patří zejména zástupci konkurenčních provozovatelů systému, ale také Spolkový kartelový úřad. Tvrdí, že konkurence mezi provozovateli systému zvýšila efektivnost motivováním konkurujících si provozovatelů k získávání zákazníků zlepšováním služeb30 a snižováním poplatků. Druhá strana pak pokles nákladů přičítá zavedení konkurence na úrovni operátorů trhu (Spasova, 2014; Baum, 2014). Podrobnější pohled na vývoj nákladů (Obrázek č. 22) dává za pravdu spíše druhé skupině. Velké počáteční náklady je také možné částečně přičíst na vrub nezkušenosti – německá implementace EPR na trhu s obalovými odpady vznikala jako první a nebylo tedy možné se při budování systému opřít o předchozí zkušenosti z jiných zemí. Zavádění systému provázela řada chyb vedoucí až k hrozícímu finančnímu kolapsu (Spasova, 2014). Jak je z Obrázku č. 22 patrné, prudký nárůst nákladů jde ruku v ruce se zavedením dlouhodobých kontraktů s operátory trhu. Naopak k prudkému poklesu začalo

30

Recyklační trh je trhem umělým – je poháněn politickou poptávkou po recyklaci, nikoliv poptávkou povinných výrobců. Motivací výrobců je tedy co nejméně nákladné dosažení zákonem stanovených závazků, spíše než „kvalita“ recyklace. Konkurenční boj v podobě kvalitnějších služeb z hlediska dosažené recyklace se tedy zdá z principu spíše nepravděpodobný.

53

docházet při vypršení těchto kontraktů a liberalizování trhu na úrovni operátorů – tedy několik let před zavedením konkurence na úrovni provozovatelů systému (Kelleher Enviromental, 2014; Spasova, 2014; Baum, 2014; OECD, 2013). K tomu došlo až v roce 2006.31 Ve stejném roce ovšem došlo k opětovnému vypršení tříletých kontraktů s provozovateli systému, a tedy k vypisování nových veřejných soutěží, což mělo vliv na další pokles nákladů. Baum (2014) také poukazuje na podobný nákladový vývoj v sousedním Rakousku, které ovšem v té době mělo pouze jediného monopolního provozovatele systému, kolektivní organizaci ARA (Altstoff Recycling Austria). Přesto tam došlo v období 1995 až 2012 k poklesu nákladů o 58 %. Někteří stakeholdeři také poukazují na to, že i kdyby cenová konkurence skutečně vedla k vyšší nákladové efektivnosti, současný nárůst transakčních nákladů v souvislosti se zavedením konkurence je nepopiratelný (Spasova, 2014; Baum, 2014). Ve zvýšení transakčních a administrativních nákladů po zavedení konkurence mezi provozovateli systému jsou stakeholdeři v Německu ve shodě (Spasova, 2014).

3.2.4 Hodnocení efektivnosti systému – vyhýbaní se odpovědnosti Jak již bylo poznamenáno, obchodní model provozovatelů systému je na jedné straně založen na akvizici licencovaného množství, tedy získání co největšího tržního podílu, a na druhé straně čelí nákladům za společnou infrastrukturu proporčně k jejich tržnímu podílu, z tohoto hlediska mají tedy zájem mít tržní podíl co nejmenší. Vzniká zde ekonomické vědě velmi dobře známá tragédie obecní pastviny. Problém obecní pastviny popisuje situaci, kdy je pastvina ve společném vlastnictví většího množství vlastníků (obce) a každý z nich má zájem nechat své stádo spásat co největší množství pastviny. Zároveň chce ovšem přenechat náklady údržby na ostatní vlastníky. Tato situace nevyhnutelně vede k výslednému znehodnocení společného vlastnictví. Dosadíme-li si za obecní pastvinu společnou sběrnou infrastrukturu a za vlastníky provozovatele systému, sedí tento klasický a jednoduchý ekonomický příklad velmi přesně na situaci v německém systému z posledních let. Provozovatelé systému hlásí CODS množství a typ obalů, které si u nich povinní výrobci licencovali. Na základě těchto reportů pak CODS čtvrtletně stanovuje celkové množství licencovaných obalů a tržní podíl každého provozovatele systému v každém státě a pro každý ze tří tříděných materiálů (papír, sklo, lehké obaly). Na vypočtených tržních podílech pak závisí poplatky provozovatelů na chod systému, tedy na poplatky na pokrytí nákladů sběru a na dodatečné služby u municipalit. Další komplikaci tvoří také možnosti vlastního zpětného odběru a oborová řešení. Provozovatelé systému se nestarají jen o obalové odpady domácností, ale také nabízejí řešení likvidace odpadu pro maloobchodníky – zpracovávají obaly, které zákazníci nechávají v obchodě (vlastní zpětné odběry), a dále se starají o místa jako restaurace, hotely, nemocnice, kina atp. (oborová řešení – viz výše). Tržní podíl provozovatele systému je totiž dán pouze licencovaným množstvím, množství v oborových řešeních a vlastní zpětný odběr se do něj nezapočítávají. To vytváří prostor pro manipulaci s ohlašovaným licencovaným množstvím (Spasova, 2014). Provozovatelé systému umožňují svým zákazníkům skrze společnou online platformu elektronických poukázek recyklace/krytí reportovat velké množství odpadu v rámci těchto alternativních řešení (Spasova, 2014). Předkládání nejasných potvrzení o hmotnosti v rámci vlastního zpětného odběru často ve skutečnosti pochází z recyklace průmyslových obalových odpadů. Pro tyto průmyslové obaly také platí cíle nařízení o obalech, ale tito výrobci nemají povinnost připojení k duálnímu systému ani 31

Je třeba poznamenat, že výše poplatků odpovědných výrobců je v konkurenčním systému předmětem obchodního tajemství a skutečné náklady odpovědných výrobců jsou tak v následujících letech spíše jen odhadem. 54

nemusí předkládat sátu evidenci a důkaz o provedené recyklaci (Baum, 2014). Provozovatelé systému jsou však mnohdy aktivní na obou trzích, což jim tyto manipulace usnadňuje. Povinní výrobci si tak minimalizují oficiální licencované množství a provozovatelé systému svůj tržní podíl (Spasova, 2014). Tento odpad přesto končí ve společné sběrné síti, aniž by se jeho výrobci podíleli na nákladech systému (Wenzel, 2014). Kontrolní úřady (zemská ministerstva životního prostředí) na tuto situaci víceméně rezignovaly a dohled se spíše neprovádí (Baum, 2014). V případě některých provozovatelů pak lze také hovořit o selektivním výběru a preferenci rentabilnějších materiálů.32 V roce 2014 bylo oficiálně evidováno pouze 700 000 tun lehkých obalů. Ve sběrném systému jich ovšem skončilo 2,4 milionu tun. Po zpřísnění relevantní legislativy došlo ke zvýšení licencovaného množství na 1,5 milionu tun (Quoden, 2016). Problémem jsou pak také firmy, které se své odpovědnosti vyhýbají úplně a do systému se ani nepřihlásí. Díky komplikovanému a netransparentnímu systému je někdy velmi obtížné takové firmy odhalit (VKU, 2014). Problém s manipulacemi licencovaného množství kulminoval zejména v roce 2014. Provozovatelé systému provozovali popsané vyhýbací praktiky v tak velkém množství, že hrozila finanční nestabilita systému a řada aktérů na trhu byla přesvědčena o nevyhnutelném kolapsu (Spasova, 2014). V prvním čtvrtletí 2014 došlo k poklesu licencovaného množství o cca 25 % (VKU, 2014). Rozdíl mezi licencovaným a skutečně vytříděným množstvím obalových odpadů tak dosáhl dokonce 60 % (Quoden, 2016). Podvody v hlášeném množství byly podle DSD také patrné z jejich neměnícího se tržního podílu. DSD v roce 2013 přišlo o velké zákazníky, kteří přešli ke konkurentům (provozovatelům systému). Dle existujícího mechanismu jim tak měl proporčně klesnout tržní podíl. To se ovšem nestalo a jejich tržní podíl zůstal prakticky beze změny na 50 %, neboť silně poklesla i čísla nahlášená jinými systémy (Bünder, 2014). DSD tak v únoru 2014 vypovědělo clearingové smlouvy a oznámilo úmysl založit nové „transparentní“ clearingové centrum (Europaticker, 2014; Der Grüne Punkt, 2014). Kroky DSD pak byly následovány i dalšími provozovateli systému (Quoden, 2016). Ve 2. čtvrtletí 2014 se hlášená čísla ještě více propadla. Kdyby čísla nahlášená provozovateli systému byla správná, bylo by licencováno jen o něco více, než je čtvrtina skutečného množství obalových odpadů, které se nashromáždí ve žlutých pytlích a popelnicích poblíž domácností. Zhruba stejný podíl by skončil v odvětvových řešeních a ve zpětném odběru (BellandVision, 2014). V reakci na zmíněné problémy došlo k několika změnám ve stávající legislativě. Na přelomu roku 2014 a 2015 bylo zakázáno účtování obalových odpadů domácností, které byly údajně vráceny v místě nákupu. Došlo také k velkému omezení využívání oborových řešení – provozovatelé této služby musí nyní dokázat počet sběrných míst a poskytovat každoročně speciální reporty (Quoden, 2016). Vlastní zpětný odběr výrobců byl již úplně zakázán o pár let dříve. Zavedení těchto změn bylo pro fungování systému krokem správným směrem a podařilo se tím do určité míry omezit rozšířené vyhýbání se odpovědnosti. Plánováno je také nahrazení současného clearingového centra vlastněného provozovateli systému (CODS) centrem novým, které bude vlastněno povinnými výrobci a bude mít právo monitorovat a kontrolovat jak povinný průmysl, tak provozovatele systému (Quoden, 2016). Provozovatelé systému nemají povinnost zveřejňovat výši účtovaných licenčních poplatků33, jsou totiž předmětem obchodního tajemství. To může mít kromě obecné vnější netransparentnosti systému ještě jeden důsledek, cenovou diskriminaci menších výrobců. Výrobci, kteří na trh dodávají velké množství obalů, mají silnější pozici při vyjednávání s provozovateli systému. Mohou tak potenciálně vyjednat podstatně lepší cenové podmínky a mít menší náklady (relativně k objemu) při plnění zákonem stanovené odpovědnosti. Není tedy překvapením, že jedním z důsledků nevyrovnanosti 32

V anglickém jazyce se tato praxe nazývá cherry-picking. Potenciální klienti mohou zjistit výši účtovaných poplatků u jednotlivých provozovatelů systému na požádání (BIO, 2014c).

33

55

vyjednávacích pozic je existence zprostředkovatelů. Ti spojují dohromady odpovědnost mnoha výrobců, tak aby navýšili licencované množství a mohli vyjednat lepší ceny (Quoden, 2016).

3.2.5 Hodnocení efektivnosti systému – dosažená míra recyklace Jak hodnotí efektivitu německého systému samotní stakeholdeři? Německý federální kartelový úřad ve své zprávě z roku 2012 hodnotí zavedení konkurence na úrovni provozovatelů systému převážně pozitivně. Tvrdí, že zavedení konkurence vedlo k inovacím v třídících technologiích, obzvláště v případě lehkých obalových materiálů, a tedy i ke zvýšení kvality tříděného materiálu a ke zlepšení měr recyklace. Německo se pravidelně drží na předních příčkách v evropském srovnání dosažených měr recyklace. To je v rozporu s běžným předpokladem, že zavedení konkurence mezi provozovateli systému provází snížení měr recyklace. U provozovatelů se totiž předpokládá preference méně nákladných způsobů nakládání s odpady, jako je spalování či skládkování (Spasova, 2014). Jak je patrné z Obrázku č. 23, podle oficiálních čísel Eurostatu zavedení konkurence na úrovni provozovatelů systému v roce 2006 skutečně neprovázel výrazný pokles míry recyklace plastů (obvykle z tohoto hlediska rizikový materiál).

Obrázek č. 23: Míra recyklace plastů v Německu a vybraných státech EU (%) EU15

Česká republika

Německo

Rakousko

70,0 60,0 61,1

59,1 58,6

50,0

53,4

40,0

51,8

52,8

49,4 48,5 49,5 49,4 47,3 48,4

49 44,4 39,1

41,3 42,7

30,0 20,0 10,0 0,0 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Zdroj: Eurostat Nicméně tento názor není podpořen ze všech stran (Spasova, 2014). Jak poukazuje Baum (2014) ve své studii, interpretace kartelového úřadu nemusí být úplně správná. Problém je v německé metodě výpočtu míry recyklace a využití. Míra recyklace a využití je založena na licencovaném množství, což, jak již bylo diskutováno výše, při absenci důsledné kontroly může být značně vzdáleno realitě na trhu. Využití licencovaného množství jako referenční hodnoty se zdá být teoreticky v pořádku – všechny odpovědné společnosti by měly licencovat skutečné množství obalů, které dodají na trh. Licencované množství by tak mělo být v souladu s množstvím dodaným na trh a tedy i s množstvím výsledného obalového odpadu. Avšak dle mnoha tvrzení je skutečná situace značně vzdálena tomuto teoretickému předpokladu. Baum (2014) uvádí, že rozdíl mezi licencovaným množstvím a množstvím obalových

56

odpadů, které jsou skutečně sesbírány, může být někde mezi 30 a 44 %.34 Dle studie BIO (2014b) je licencováno dokonce asi jen 50 % materiálu končícího v tříděném odpadu domácností. Hlavními příčinami tohoto rozdílu jsou jak podvodné metody provozovatelů systému popsané výše, tak obecně vyhýbání povinných výrobců zákonem stanoveným povinnostem. To je mimo jiné umožněno složitostí a netransparentností systému (Spasova, 2014; BIO, 2014b; VKU, 2014). Problémem je také „vstupový“ charakter výpočetní metody recyklace. To znamená, že německý způsob kalkulace používá při výpočtu množství obalového odpadu, které se dostane do dotřiďovacího/recyklačního zařízení, nikoliv množství materiálu, které je skutečně zpracováno pro výrobu nových výrobků. Nicméně dle některých tvrzení končí nakonec podstatná část tohoto materiálu ve spalovnách s energetickým využitím. Vzhledem k zmíněným problémům tak může být míra recyklace zachycená ve statistikách Eurostatu značně nadhodnocena (Spasova, 2014). Baum (2014) uvádí, že skutečná míra materiálové recyklace plastů může být ve srovnání s tou oficiálně hlášenou pouze poloviční.35

3.3 Rakousko 3.3.1 Všeobecný přehled Podobně jako Německo i Rakousko si prošlo poměrně dlouhým vývojovým procesem, co se týče nakládání s obalovými odpady. V roce 1993 vstoupil v platnost zákon o obalových odpadech36. Ten ukládal povinnost uvést do praxe celonárodní systém pro využití obalových materiálů do října téhož roku (Perchards, 2009). Přesněji řečeno, zákon nařizoval nově všem aktérům trhu, kteří svou činností umisťují obalové materiály na rakouský trh, tyto obaly bezplatně přijmout zpět a na vlastní náklady je recyklovat. Konkrétními osobami, jichž se toto nařízení týkalo, byli a zároveň stále jsou (Altstoff Recycling Austria, b.r.): výrobci obalových materiálů, importéři a jiné osoby, které obchodují s obalovými materiály nebo balenými komoditami, osoby, které využívají obalové materiály pro uchovávání svých výrobků a jejich expedici, firmy, které mají registrováno místo své obchodní činnosti mimo Rakousko (avšak v rámci EU) a dodávají balené výrobky na rakouský trh. V reakci na tuto právní úpravu vznikla již zmíněná první kolektivní organizace ARA. Jedná se o neziskovou organizaci, jejíž hlavním úkolem je přebírat povinnosti výše zmíněných povinných osob. ARA se stará o naplňování zákonem předepsaných kvót recyklace a využití obalových materiálů pro své partnery. V naplňování těchto cílů spolupracuje s rakouskými městy a obcemi, odpadovými společnostmi a s více než třemi stovkami recyklačních a likvidačních firem. Od roku 1993, kdy byla založena, působí jak v oblasti průmyslových obalových odpadů, tak v oblasti obalových odpadů produkovaných rakouskými domácnostmi. Od svého vzniku působila ARA monopolně v obou těchto segmentech rakouského trhu s obalovými odpady. O své dominantní postavení přišla nejprve v průmyslovém sektoru, po legislativní úpravě rakouského zákona o obalových odpadech v roce 1996. Ovšem i přes tento fakt držela ARA podíl na trhu s průmyslovými obaly ve výši 95 % až do roku 2010 (Flanderka, 2013). • • • •

34

Rozdílnost odhadů vychází mimo jiné i z odlišné metody výpočtu. V některých případech jsou ve výpočtu zahrnuty i jednocestné nápojové obaly, zatímco v některých zahrnuty nejsou (Baum, 2014). 35 Nebere v potaz jednocestné nápojové obaly (Spasova, 2014). 36 The Austrian Packaging Ordinance (VerpackVO) (Altstoff Recycling Austria, b.r.). 57

V řadě čtvrtá úprava obalového zákona, platná od 1. 1. 2015, pak přinesla dlouho očekávanou liberalizaci i na trhu s obalovými odpady z domácností. Zatímco sektor průmyslových obalů byl poměrně záhy, po uvedení prvního obalového zákona, uvolněn ve prospěch konkurenčního prostředí mezi více kolektivních organizací, sektor domácností dlouho odolával tržním tlakům. Přestože formálně byla konkurence v tomto odvětví povolena, až nově vzniklá úprava obalového zákona přinesla skutečné otevření trhu. Této změně předcházely dlouhé debaty a také dvě napomenutí ARA od Evropské komise v letech 2003 a 2012 (Flanderka, 2013) za zneužívání monopolního postavení a bránění vstupu ostatním kolektivním organizacím na trh (European Commission, 2013). Kromě uvolnění trhu s obalovými odpady z domácností přináší nová verze obalového zákona některé další úpravy. Mimo jiné upřesňuje definici kategorií průmyslových obalů a obalů z domácností. Doposud byly tyto dvě odlišné kategorie obalů identifikovány kolektivními organizacemi různým způsobem. Stávalo se, že obalové odpady sebrané systémem pro obalové odpady z domácností byly identifikovány jako průmyslové. Tendence k záměrnému přiklánění se k průmyslovým obalům vychází z faktu, že tarify na průmyslové obaly jsou výrazně nižší než tarify na obaly z domácností, což šetří náklady provozovatelů. V konečném důsledku tak docházelo k odlivu finančních prostředků určených k financování systému sběru obalů z domácností. S vidinou nastupující konkurence v tomto odvětví existovala obava z intenzivnějšího zneužívání nejasné specifikace obalů za účelem snížení nákladů povinných osob. Dalším vedlejším efektem, který s tímto chováním pochopitelně souvisí, je potenciální snížení vykázaných recyklačních měr v sektoru domácností. Z toho důvodu nová verze zákona o obalech jasně rozlišuje obaly z domácností a průmyslu, přičemž neponechává prostor pro individuální interpretaci (BIO, 2014a; Spasova, 2014). Stručně tedy EPR systém v Rakousku funguje tím způsobem, že povinné osoby delegují své povinnosti související se správou obalových odpadů na kolektivní systémy. Kolektivní systémy obhospodařují správu obalových odpadů pro své klienty, od kterých za tímto účelem vybírají poplatky podle stanovených tarifů. Kolektivní systémy hradí 100 % nákladů systému. Zároveň jsou příjemcem jakýchkoliv zisků z prodeje surových materiálů vzniklých recyklací. Tyto zisky jsou zdrojem pro snižování tarifů kolektivních systémů. Na sběr a svoz odpadů kolektivní organizace najímají služby soukromých a veřejných (obecních) firem formou pravidelných tendrů. Stejným způsobem jsou vybírány i recyklační firmy (Spasova, 2014). Například ARA pořádá tendry na tyto služby v intervalech 3–5 let (BIO, 2014a). Nejčastější podoba sběrného systému v segmentu obalů z domácností vypadá následovně (Spasova, 2014; ARA, 2015): •

• •

o sběr skleněných obalů se stará kolektivní systém AGR (Austria Glass Recycling GmbH) prostřednictvím svých kontejnerů na čiré a barevné sklo umístěných ve městských i venkovských oblastech, papírové obaly a kartony jsou sbírány ve speciálních pytlích z ulic (kerbside) nebo kontejnerů společně se směsí ostatního papíru, stejným způsobem jsou sbírány i lehké obaly včetně těch plastových – ve speciálních žlutých pytlích jsou sbírány převážně z venkovských oblastí, zatímco ve městech se využívají kontejnery.

Rakousko se tedy z monopolního zřízení EPR systému na úrovni kolektivních organizací postupem času dopracovalo až k jeho tržní variantě. ARA stále dominuje v obou segmentech, avšak postupem času se její tržní podíl rozmělňuje i mezi další kolektivní systémy. Za nějaký čas bude zajímavé vyhodnotit, jaký vliv mělo uvolnění trhu zejména v segmentu domácností, a porovnat efektivnost obou typů tržních variant z pohledů všech účastníků systému.

58



Jak již bylo uvedeno, výše zmínění výrobci a distributoři obalových materiálů jsou povinni dle zákona o obalových odpadech přijmout zpět veškeré jimi na trh umístěné obaly, a to zdarma na vlastní náklady. Musí přitom dodržovat minimální kvóty pro jednotlivé materiály, tak jak je definuje rakouský zákon o obalových odpadech na základě směrnice Evropské Unie (EU Packaging Directive). Povinné osoby v naprosté většině případů delegují tyto své povinnosti na kolektivní systémy typu ARA. Kolektivní organizace pak za své klienty organizují sběr, třídění a zpracování obalových materiálů, přičemž garantují dodržování předepsaných měr recyklace a využití. Povinné osoby platí kolektivním organizacím poplatky dle předepsaných tarifů pro každý materiál na základě produkovaného množství obalových odpadů. Povinné osoby mají možnost postarat se o využití svých odpadů na individuální bázi, bez toho aniž by se registrovali u některé z kolektivních organizací. V takovém případě ovšem čelí striktnějším kvótám (viz Tabulka č. 2).

Tabulka č. 2: Kolektivní vs. individuální (předepsané) míry recyklace v Rakousku Úroveň / Typ materiálu

Papír

Sklo

Plasty

Kolektivní povinnost (%)

60

60

22,5

Individuální povinnost (%)

90

93

40

Zdroj: BIO (2014a) V roce 2012 se podle dostupných zdrojů rozhodlo pro individuální správu svých obalových odpadů zhruba 400 výrobců (BIO, 2014a). Pro srovnání, ARA v roce 2012 zastupovala 15 550 povinných osob (ARA, 2015). Zmíněným povinnostem vyplývajícím z obalového zákona se mohou vyhnout drobní výrobci, obchodníci i importéři, pokud umisťují na trh roční množství obalových materiálů, které nedosahuje následujících hodnot pro jednotlivé materiály (Austrian Government, 2006): • • • • • •

sklo: 800 kg, kovy: 100 kg, dřevo: 100 kg, papír: 300 kg, ostatní: 50 kg, nebo pokud jejich roční obrat nedosahuje alespoň výše 726 728,34 EUR.

Od 1. 1. 2015, na základě nové verze obalového zákona, již není možné, aby povinné osoby organizovaly sběr obalů z domácností individuálně. Za tímto účelem musí využít některé z kolektivních organizací. Individuální kvóty se tak nadále budou týkat pouze obalových odpadů vyprodukovaných průmyslem (Brantner, 2015). Povinné osoby mohou využít zároveň služeb jedné i více kolektivních organizací. Mohou tak činit jednak na základě odlišných materiálových specializací, případně i v rámci jedné materiálové kategorie obalových odpadů. Pokud například dvě či více kolektivních organizací obhospodařují pro jednu povinnou osobu stejnou materiálovou oblast, respektive spadají do stejné tarifní kategorie obalových odpadů, musí tato firma informovat všechny zainteresované systémy o jejich podílu na daném obchodu. Zároveň kolektivní systémy musí akceptovat každou povinnou osobu, která projeví zájem o

59

jejich služby. Současně všem svým členům musí účtovat stejné tarify, aby nedošlo k záměrnému znevýhodnění některých povinných osob. Tyto tarify musí být veřejně dostupné (ARA, 2016).

3.3.2.2


V Rakousku působí celkem sedm kolektivních provozovatelů systému37 (Sammel, 2015). Všichni fungují na trhu s průmyslovými obalovými odpady. V segmentu obalových odpadů z domácností v roce 2014 operovala pouze ARA. Ta byla doplňována ještě dvěma dalšími organizacemi. Tyto tři kolektivní systémy si ovšem navzájem nikterak nekonkurovaly vzhledem k odlišným materiálovým specializacím. Jednou z nich je již zmíněná AGR, která je partnerskou organizací ARA a která má na starosti sběr skleněných obalů z rakouských domácností. Druhou kolektivní organizací je pak Öko-Box. Ta byla založena již v roce 1991 a má v popisu práce sběr nápojových obalů. Dnes systém Öko-Box pokrývá celé území Rakouska a využívá ho 95 % výrobců, jejichž produkce odpovídá danému zaměření služeb Öko-Box. Systém funguje na bázi speciálních kartonů, které jsou zdarma distribuovány do každé domácnosti. Tyto speciální kartony naplněné použitými nápojovými obaly jsou pak pravidelně sbírány formou kerbside sběru, případně je mohou lidé bezplatně zaslat poštou do sběrného dvora. Nový zákon o obalových odpadech určuje, že každá kolektivní organizace je povinna koncentrovat se na správu jednoho nebo více materiálových druhů, nikoliv na specifický typ obalů v rámci jedné z materiálových kategorií, jako jsou například právě nápojové obaly (Spasova, 2014a). Z tohoto důvodu proběhlo strategické spojení ARA AG a Öko-Box (ARA, 2015). Do liberalizovaného segmentu s obaly z domácností avizovalo vstup hned několik kolektivních systémů již aktivních v průmyslovém odvětví. V současné chvíli v roce 2016 nabízí služby s obaly z domácností šest kolektivních organizací. Kromě již zavedených, jako ARA (jejíž součástí je také systém Öko-Box) a AGR, to jsou: Bonus Holsystem, Reclay UFH, Interseroh a Landbell (Sammel, 2015). Vzhledem k tomu, že rakouský zákon o odpadech (Waste Management Act) zakazuje duplicitu sběrných kapacit, musí nově příchozí kolektivní organizace uzavřít dohodu se systémem, který již v dané oblasti sběr provozuje. Tedy nově příchozí kolektivní organizace musí uzavřít dohodu se stávajícím provozovatelem systému o sdílení sběrných kapacit a o rozdělení množství spravovaného obalového odpadu a s tím souvisejících nákladů podle svého stávajícího tržního podílu. V případě, že vlastníkem sběrných kapacit jsou obce, pak kolektivní organizace uzavírá dohodu přímo s nimi. Tento systém rozdělení trhu by měl platit až do konce roku 2017. V té době vyprší stávající kontrakty současných provozovatelů systému. V roce 2016 započne proces výběrového řízení na sběr obalových odpadů v Rakousku pro období 2018– 2022. V květnu 2016 budou kolektivním organizacím formou losu přiděleny oblasti působnosti (v rámci regionů) na základě jejich tržních podílů. Od roku 2018 tedy bude platit nové rozdělení trhu kolektivních organizací v celé zemi (Keri, 2015). Nově příchozí provozovatelé systému budou mít rovnou příležitost získat podíl na službách municipalitám na základě svého tržního podílu. Provozovatelé, kteří se rozhodnou nezúčastnit tendrů, budou opět odkázáni na sdílení sběrných kapacit (Spasova, 2014; Brantner, 2015). Těm organizacím, kterým se nepodaří získat 5% tržní podíl během tříletého působení, budou odebrány licence ministerstvem životního prostředí (Spasova, 2014). Co se týče obchodního charakteru kolektivních organizací, existuje rozdíl mezi ARA a zbytkem trhu. ARA je nezisková organizace vlastněná rovným dílem zástupci třech sektorů povinných osob – velkoobchodníky a maloobchodníky, podnikateli využívajícími obalové materiály pro své zboží a také výrobci obalových materiálů. Jakýkoliv aktér trhu s obalovými odpady (povinné osoby) se může připojit ke společnému vlastnictví ARA. Pouze odpadové společnosti jsou výjimkou a nemohou se podílet na řízení ARA. Nicméně zástupci odpadových společností mají zastoupení v dozorčí radě ARA, kde sedí někteří zástupci recyklačních a odpadových společností, kteří spravují část sebraného obalového

37

ARA, AGR, Landbell Austria, Bonus Holsystem, Interseroh Austria, Reclay UFH a GUT. 60

odpadu. Kromě toho v dozorčí radě mají své zástupce také velké firmy, které produkují značné množství obalových materiálů. Existují obavy, že by tito velcí hráči mohli upřednostňovat některé odpadové firmy před ostatními (ARA, 2015; BIO, 2014a). Ostatní, v Rakousku působící kolektivní systémy, na rozdíl od ARA, jsou všechny tržního charakteru a mají různorodou strukturu vlastníků. Například Interseroh Austria vlastnicky patří do německé skupiny ALBA Interseroh Group. Reclay je také z části vlastněn německou společností German Reclay Group. Vzhledem k neziskovému charakteru ARA jsou jakékoliv zisky použity na snížení nákladů povinných osob v systému prostřednictvím snížení účtovaných tarifů. Mezi lety 1995 a 2013 díky velkým ziskům ARA snížila průměrné účtované tarify o 61 % (ARA, 2015). V Tabulce č. 3 je uveden přehled některých základních ukazatelů za roky 2011–2014, kde je možné pozorovat trend poklesu nákladů kolektivního systému. Zatímco množství licencovaných partnerů a spravovaného obalového odpadu roste, celkové poplatky do systému od povinných osob klesají.

Tabulka č. 3: ARA – přehled základních ukazatelů systému, 2011–2014 Ukazatel

2011

2012

2013

2014

Příjmy z poplatků (milion EUR)

158,4

143,8

135,8

132,7

Počet licencovaných partnerů

15 416

15 550

16 035

16 341

Objem spravovaného odpadu (tun)

834 304

829 607 835 465 844 948

Objem využitého odpadu (tun)

782 196

778 240 782 781 805 142

Podíl využitého odpadu (%)

93,75 %

93,81 % 93,69 %

95,29 %

Zdroj: ARA (2015; 2014). Na Obrázku č. 24 lze vidět vývoj tarifů u třech hlavních obalových materiálů pro sektor domácností. Na rozdíl od poměrně konstantních tarifů na skleněné a papírové obaly jsou tarify na plastové obaly častěji upravovány. Paradoxně, krátce před a po zavedení konkurence na trhu s obalovými odpady z domácností, se tarify na plastové obaly rok od roku zvyšují. Tento jev může souviset s nutností financovat inovaci sběrných systémů s ohledem na nové tržní výzvy a striktnější podmínky sběru a využití obalových odpadů, které přináší nová verze obalového zákona (ARA, 2016). Dalším takovým důvodem mohou být vyšší náklady spojené se striktnějšími pravidly odškodňování obcí za nevytříděné obalové odpady ve směsném odpadu (Spasova, 2014).

61

Obrázek č. 24: Vývoj výše tarifů na obalové odpady z domácností (EUR/kg), 2007– 2016 Papír

Sklo

Plasty

0,760

0,670 0,610

0,610

0,610

0,610 0,560

0,565

0,560 0,530

0,105

0,105

0,105

0,130

0,120

0,061

0,061

0,071

0,071

0,071

0,095 0,071

2007

2008

2009

2010

2011

2012

0,095 0,071

0,090 0,071

2013

2014

0,095 0,082

0,095 0,087

2015

2016

Zdroj: ARA (2008; 2009; 2010; 2011; 2012; 2013), PRO Europe (2008; 2009; 2015; 2016) V Tabulce č. 4 lze vidět porovnání tarifů ve třech materiálových kategoriích v rámci sektoru domácností pro rok 2016. Nově nabité konkurenční prostředí udržuje tarify vybraných společností blízko sebe, avšak s drobnými rozdíly. ARA má nejvyšší tarify na papírové a plastové obaly v porovnání s ostatními kolektivními organizacemi. Kolektivní organizace Bonus Holsystem má nejvyšší tarify na skleněné obaly.

Tabulka č. 4: Přehled tarifů kolektivních systémů pro rok 2016 – sektor domácností (EUR/kg) ARA AG

Bonus Holsystem

Interseroh

Reclay UFH

Papír

0,095

0,094

0,091

0,092

Sklo

0,087

0,090

0,085

0,086

Plasty

0,610

0,605

0,600

0,599

Zdroj: (PRO Europe 2016; Reclay UFH 2016; Interseroh 2016; Bonus Holsystem 2016) Na trhu s průmyslovými obaly reprezentují plastové obaly průmyslové fólie, u nichž tarify postupem času klesají (viz Obrázek č. 25). Zároveň jsou tarify na tomto trhu více vyrovnané (téměř totožné), pravděpodobně díky déle trvajícímu konkurenčnímu prostředí (viz Tabulka č. 5).

62

Obrázek č. 25: Vývoj výše tarifů na průmyslové obalové odpady (EUR/kg), 2007– 2016 Papír

Plasty

0,162

0,120

0,120

0,120

0,120

0,090

0,090

0,090

0,070

0,070

0,050 0,042

0,042

0,045

0,042

0,033

2007

2008

2009

2010

2011

2012

0,033

2013

0,035

0,033

2014

2015

0,035

2016

Zdroj: (ARA 2008; PRO Europe 2008; PRO Europe 2009; ARA 2010; ARA 2011; ARA 2012; ARA 2013; PRO Europe 2015; PRO Europe 2016)Tabulka č. 5: Přehled tarifů kolektivních systémů pro rok 2016 – průmyslový sektor (EUR/kg) Papír Plasty

ARA AG

Bonus Holsystem

Interseroh

Reclay UFH

0,035

0,034

0,034

0,035

0,070

0,069

0,070

0,070

Zdroj: (PRO Europe 2016; Reclay UFH 2016; Interseroh 2016; Bonus Holsystem 2016)

3.3.2.3

Municipality

Rakouské obce a jiné samosprávné celky (dále jen obce) jsou zodpovědné za sběr komunálního odpadu. Za tímto účelem využívají služeb soukromých odpadových firem, případně vlastních kapacit – veřejných (městských) podniků. Nejsou však zodpovědné za sběr obalových odpadů. Bez ohledu na to jsou obce důležitým partnerem kolektivních systémů z pohledu nakládání s obalovými odpady, a to hned z několika důvodů. Pokud jde o sběr papírových obalů, ARA využívá sběrné kapacity obcí. Obce obdrží za tyto služby finanční odměnu, která je předmětem dohod s ARA. Sběr a recyklaci papíru z kontejnerů obstarávají

63

pro obec soukromé firmy, které si obce vybírají v tendrech, případně veřejné (městské) podniky (BIO, 2014a; Mayr, 2015). Sběr plastových a skleněných obalových odpadů organizuje v obcích sama ARA (pod hlavičkou AGR – pokud jde o skleněné obaly) prostřednictvím vlastních sběrných kapacit nebo kapacit smluvních operátorů. Sběr, svoz a recyklaci obalových odpadů může zajišťovat soukromá odpadová firma nebo veřejný městský podnik. Obce zde mohou inkasovat peníze od ARA za to, že dávají k dispozici veřejný prostor pro sběrné kontejnery, i za očistné služby těchto kontejnerů (BIO, 2014a; Spasova, 2014). Obce dále inkasují peníze od ARA za nevytříděné plastové obaly, které skončí mezi komunálním odpadem. Vzhledem k tomu, že v roce 2014 bylo tímto způsobem odškodněno pouze 30 % obcí (BIO, 2014a), ostatní obce se cítily znevýhodněny, a proto také nová verze obalového zákona upřesňuje podmínky tohoto druhu odškodňování. Nově jsou stanoveny limity obalových odpadů pro jednotlivé materiály, které skončí ve smíšeném odpadu a podle kterých jsou obce odškodňovány dle příslušnosti k jednotlivým spolkovým zemím (Mayr, 2015). Rakouské samosprávné celky se sdružují do tzv. odpadových sdružení na několika úrovních samosprávy. Jejich činnost se liší podle příslušnosti k jednotlivým spolkovým zemím. Obecně však lze říci, že tyto sdružení mají za úkol koordinaci činností v oblasti správy odpadů, organizují tříděný sběr odpadů, zadávají zakázky operátorům trhu, zastupují obce ve vyjednávání smluvních podmínek, koordinují své vystupování vůči kolektivním systémům a ministerstvu životního prostředí či zaměstnávají přes 300 poradců v oblasti správy odpadů a pořádají různá školení. Jejich činnost je financována členskými příspěvky a zisky z poskytovaných služeb kolektivním organizacím (Mayr, 2015).

3.3.2.4

Operátoři trhu

Na úrovni operátorů trhu je v Rakousku konkurence. V sektoru domácností ARA uzavírá dohody na základě pravidelných tendrů (3–5 let) se soukromými odpadovými společnostmi či městskými (veřejnými) firmami. Tímto způsobem si najímá služby na sběr, třídění i recyklaci obalových odpadů (Spasova, 2014). ARA využívá služeb více než 70 operátorů trhu. Celkem v Rakousku provozuje služby nějakých 850 operátorů trhu, přičemž asi dvě stovky působí v oblasti nakládání s obalovými odpady (BIO, 2014a; ARA, 2015). Průmysloví producenti obalových odpadů využívají buď své sběrné kapacity, nebo si najímají kontejnery od specializovaných odpadových firem. Svoz a využití je obvykle delegován na soukromé odpadové firmy (BIO, 2014a).

3.3.3 Hodnocení efektivnosti systému Jak je patrné z následujícího přehledu, Rakousko dlouhodobě generuje množství obalových odpadů (v přepočtu na obyvatele), které je lehce pod průměrem zemí evropské sedmadvacítky (Obrázek č. 26). Množství obalového odpadu, které je následně v Rakousku využito, patří k nejvyšším v celé EU a nachází se vysoko nad evropským průměrem. Ten je samozřejmě snižován horšími mírami využití, jichž dosahují nové členské země, mezi které z tohoto pohledu stále patří např. Česká republika i Slovensko (Obrázek č. 27). Přes různorodý průběh měr recyklace u všech vybraných zemí v přehledu je patrné, že v roce 2013 se míry recyklace u vybraných zemí přiblížily stejné hodnotě, přičemž v porovnání s ostatními zeměmi Rakousko v tomto ohledu vykazuje konstantní vývoj (Obrázek č. 28).

64

Obrázek č. 26: Množství vyprodukovaného obalového odpadu (kg/osoba), 1997– 2013 EU 27

Česká republika

Německo

Holandsko

Rakousko

210,42

209,18

205,21

183,93 175,84

183,78

187,59

187,39

182,29

Slovensko

166,98 157,86

153,68

167,16

146,04

160,76

142,83

152,96 139,5

149,98

135,08

138,43

76,91

95,66

85,63

82,99

81,77

73,39

64,53 70,65

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Zdroj: Eurostat

Obrázek č. 27: Míra využití obalových odpadů (%), 1997–2013 EU 27

Česká republika

Německo

Holandsko

Rakousko

Slovensko

96,9 92,5

69,3

81,4 69,7

92,6 87,5

80,6 77,6

97,7 96,1 93,9

94,9

88,4

86,4

84,2 82,8

91

82,4 79,3

75,8

77,4

74,7

76,5

74,6 66,8

69,5

68,9 68,9 63,2

59 59,1 47

47,5

39,3

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Zdroj: Eurostat

65

Obrázek č. 28: Míra recyklace obalových odpadů (%), 1997–2013 EU 27

80,6

Česká republika

Německo

Holandsko

Slovensko

79,2 75,9

74,9

68,2

70,2

73,5 68,8

68,4 64,5

Rakousko

65,6 63,6

66,9 64,3 59,4 59

55,2

56 51,4

66,5 63,4

66,9 61,1

71,8 70,5 69,9 66,6 65,9 65,3

62,5 59,9

56,9

54,6

36,3

36,3

29,8

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Zdroj: Eurostat

3.4 Slovensko 3.4.1 Všeobecný přehled Systém rozšířené odpovědnosti výrobců v oblasti obalových materiálů byl na Slovensku uveden do praxe 1. 1. 2003 prostřednictvím zákona o obalech a obalových odpadech (zákon č. 529/2002 o obalech). Zákon upravuje nakládání s obalovými odpady dle směrnice Evropského parlamentu (Directive 94/62/EC) (Grgulová, b.r.). Mimo jiné nařizuje subjektům38 dodávajícím obalové materiály na slovenský trh zavázat se k plnění předepsaných kvót na recyklaci obalových odpadů (dle konkrétního materiálu) prostřednictvím kolektivních organizací či individuálně. V roce 2010 byla schválena nová verze tohoto zákona. Ta upravuje některé předešlé ustanovení. Například nově zahrnuje do systému i výrobce obalových materiálů, a to konkrétně těch obalů, které směřují přímo ke spotřebiteli – například výrobce igelitových tašek. Kromě těchto výrobců se povinnost stahuje na všechny výrobce a importéry dodávající obalové materiály na slovenský trh, přičemž minimální množství, od kterého jsou aktéři povinni dodržovat předepsaná pravidla a podílet se na financování systému, je 200 kg 38

Jde o fyzické osoby – podnikatele a právnické osoby, které buď používají obaly na balení svých výrobků – baliči, plniči, případně importují na slovenský trh výrobky v obalech – dovozci, nebo dodávají obaly na trh s výjimkou dvou předchozích definic – například výrobci plastových tašek pro spotřebitele (NATUR-PACK, 2016). 66

vyprodukovaného obalového odpadu ročně. V případech, kdy výrobce či importér produkuje více než 10 tun obalového odpadu ročně, je jejich povinností založit a vést preventivní program. Takový program by se měl starat o prevenci za účelem snížení množství dodávaných obalových materiálů na trh (Grgulová, b.r.). Kontinuálně s kolektivními organizacemi funguje na Slovensku tzv. Recyklačný fond. Fond byl založen zákonem č. 223/2001 Z. z. o odpadech za účelem podpory tříděného sběru (Grgulová, b.r.). Jedná se o nestátní organizaci, jejíž primární funkcí je podpora projektů v oblasti sběru tříděného odpadu a zhodnocení odpadových materiálů formou dotací a úvěrů. Další funkcí pak je finanční podpora obcí a jejich sdružení v oblasti sběru tříděného odpadu a jeho dalšího zhodnocení. Tyto aktivity fondu jsou financovány z povinných příspěvků od výrobců a importérů dodávajících obalové materiály na slovenský trh (Recyklačný Fond, 2016). Společná existence Recyklačného fondu a systému rozšířené odpovědnosti výrobců zapříčiňuje v některých případech jakési dvojí zdanění produktu, kdy výrobce či importér musí odvádět příspěvek fondu i registrované společnosti, u níž je povinen se zapsat. Stejně jako kolektivní organizace i Recyklačný fond vyžaduje pravidelné reporty. Na rozdíl od plateb registrované společnosti, platby do fondu nezaručují využití daného odpadu registrovaných subjektů. Od 1. 1. 2016 platí na Slovensku nový zákon o odpadech (zákon č. 79/2015) (Jurkovič, 2015). Hlavní novinkou, kterou jeho schválení přineslo v oblasti správy obalových odpadů, je právě zrušení Recyklačného fondu s účinností od 31. 12. 2016. Všechny prostředky z fondu budou přesunuty do tzv. Enviromentálného fondu, což je státní organizace podporující činnosti v oblasti životního prostředí.



Jak již bylo zmíněno výše, povinné osoby jsou veškeré fyzické (podnikatelé) a právnické osoby, které generují více než 200 kilogramů obalových odpadů ročně. Jde o obchodníky používající obalové materiály pro své výrobky, importéry a výrobce (dovozce) obalových materiálů směřujících přímo ke spotřebiteli. Výrobci jsou prostřednictvím kolektivních organizací zodpovědní za financování obalových odpadů vytříděných municipalitami až do té míry, pokud obsah vytříděného odpadu v kontejnerech na tříděný sběr není menší než 50 %. V tu chvíli se obsah definuje jako směsný odpad, za který přebírá zodpovědnost obec (Jurkovič, 2015).

3.4.2.2


Na Slovensku panuje svobodné tržní prostředí v oblasti působení kolektivních systémů. V současné chvíli existuje na Slovensku dvanáct autorizovaných kolektivních systémů pro správu obalových odpadů (MŽP SK, 2016). Kolektivní organizace spolupracují s odpadovými firmami a obcemi za účelem dosažení předepsaných cílů pro své registrované klienty. Až do konce roku 2015 musel být každý provozovatel systému veřejně registrován39, přičemž se jednalo o jedinou povinnost spojenou s touto činností. Nový zákon platný od 1. 1. 2016 ovšem přináší nová pravidla pro fungování provozovatelů systému. Nejdůležitějším z nich je povinnost autorizace. Kolektivní systémy, které budou chtít nadále provozovat svou činnost, musí o autorizaci zažádat do 31. 3. 2016. O udělení autorizace rozhoduje ministerstvo životního prostředí na základě přesných podmínek uvedených v novém odpadovém zákoně (Jurkovič, 2015). Zakladatelé provozovatelů systému, kteří se nově budou muset označovat jako Organizácie Zodpovednosti Výrobcov (OZV), budou muset být pouze výrobci obalových materiálů. Všechny OZV budou muset být neziskového charakteru, a pokud budou chtít provozovat svou činnost 39

Registr obsahuje seznam všech kolektivních společností a povinných osob. Je spravován slovenským ministerstvem životního prostředí. 67

v oblasti nakládání s obalovými odpady, budou muset zároveň obdržet autorizaci i pro nakládání s „neobaly“. Do této chvíle fungovaly kolektivní systémy tím způsobem, že zkupovaly potvrzení o množství recyklovaného odpadu a financování tříděného sběru tedy nebylo na prostředcích kolektivních systémů příliš závislé. Nový zákon ukládá, že OZV jsou povinny financovat 100 % nákladů systému tříděného sběru odpadů, s čímž souvisí i zvýšená míra regulace. Tok financí bude probíhat na úrovni OZV – operátoři trhu. Municipality v tomto procesu nebudou hrát žádnou roli (Jurkovič, 2015). Co se týče dosahovaných měr recyklace, byly doposud poznamenány určitou nekoncepčností systému. Stejné recyklované množství obalových odpadů mohlo totiž být jednoduše vykázáno vícerými subjekty najednou (např. obcí, sběrovou společností, obchodníkem se surovými materiály či zpracovateli odpadů). Všechny tyto subjekty mohly disponovat potvrzením od recyklátora, což mohlo způsobit, že jedno konkrétní množství recyklovaného obalového odpadu bylo vykázáno vícerými provozovateli systému, a tedy započítáno několikrát. Současně často vstupoval do národních recyklačních měr i obalový odpad vysbíraný v zahraničí. Obecně se nyní na Slovensku považuje za recyklované množství obalového odpadu to, které vstoupí do recyklační kapacity a kde subjekt spravující dané zařízení potvrdí, že toto konkrétní množství odpadu převzal (Jurkovič, 2016).

3.4.2.3

Municipality

Obce a jiné samosprávné celky na Slovensku jsou zodpovědné za sběr komunálního odpadu a stejně tak za sběr tříděného odpadu (papír, plasty, sklo, železo a bioodpad). Kapacitami na tříděný odpad je vybaveno téměř 100 % populace. Tříděný odpad se v obcích shromažďuje v kontejnerech, případně formou tzv. kerbside sběru. Ačkoliv jsou obce zodpovědné za organizaci tříděného sběru, veškeré náklady jsou hrazeny OZV (Jurkovič, 2016).

3.5 Nizozemsko 3.5.1 Všeobecný přehled Kombinace dobrovolných a povinných legislativních předpisů v oblasti nakládání s obalovými odpady spoluutváří v Holandsku systém povinných kvót pro výrobce a importéry již od roku 1991. Směrnice Evropské unie o obalových odpadech (The Packaging Directive 94/62/EC) je v holandském zákonodárství implementována od roku 1997 prostřednictvím tzv. Directive on packaging and packaging waste . V roce 2006 pak byla schválena tzv. Decree on packaging and paper and board. Ta určila Nedvang (v tomto smyslu vystupující jako kolektivní organizace výrobců a importérů) jako hlavního aktéra trhu organizujícího naplňování předepsaných kvót pro povinný průmysl. Mimo jiné byl tímto aktem v zemi implementován systém rozšířené odpovědnosti výrobců (EPR). Dodržování předepsaných kvót pomáhá naplnit také tzv. Framework Agreement. První verze této dohody byla naplánována na období 2007–2012. Jedná se o dohodu mezi účastníky trhu s obalovými odpady, zástupci holandských obcí a odpovědným ministerstvem (Ministry of Housing, Spatial Planning and Environment) stvrzující spolupráci v naplňování společných cílů, jimiž jsou právě předepsané kvóty recyklace obalových odpadů (Worrell and Sluisveld, 2013). V roce 2012 pak byla tato dohoda ustavující strategické cíle v oblasti správy obalových odpadů obnovena na období 2013–2022. Od roku 2008 do konce roku 2012 byla v Holandsku implementována daň z obalových materiálů, která se týkala 95 % druhů obalů umisťovaných na trh (Kjaer et al., 2012). Z počátku byla daňová povinnost kritizována za administrativní přítěž, kterou způsobovala povinným osobám – výrobcům a importérům. Původní limit, který určoval, kdo bude platit tuto daň, činil 15 000 kg obalů umístěných na trh v průběhu jednoho 68

roku. Tento limit byl následně od roku 2010 navýšen na 50 000 kg. Současně byla také navýšena daň, a to z toho důvodu, aby její výše pokryla ztrátu z menšího počtu povinných osob, kterých se výběr týkal po navýšení minimálního limitu produkce obalových materiálů. Za celou dobu její existence bylo na této dani vybráno celkem asi 280 milionů EUR, ze kterých bylo 115 milionů EUR určeno k financování EPR systému. Zbytek byl příjmem státního rozpočtu. Jak uvádí studie BIO (2014d), v roce 2011 bylo množství sebraného a recyklovaného obalového odpadu vypočítáno Nedvangem v celkové výši 2,191 tuny. Celkové náklady systému odpovídající vybrané dani tedy činily 21,8 EUR na obyvatele, přičemž skutečné náklady financování EPR systému byly na úrovni 6,9 EUR na obyvatele. Vybrané prostředky pokrývaly náklady fondu na sběr, třídění a recyklaci obalových odpadů. Dále hradily obcím náklady na sběr obalových odpadů a náklady na informační kampaně o třídění odpadu (Kjaer et al., 2012). Systém financovaný daní z obalových materiálů neměl dlouhého trvání. Daňová povinnost byla od 1. 1. 2013 nahrazena tarifními příspěvky povinných osob do kolektivního systému (Afvalfonds Verpakkingen, 2015). V Holandsku tedy v současnosti funguje jediná kolektivní organizace monopolního charakteru, která je zodpovědná za dosahování předepsaných měr recyklace a využití podle holandského obalového zákona. Touto organizací je již zmíněný Afvalfonds Verpakkingen (Packaging Waste Fund). Ten je v podstatě jakousi zastřešující organizací a jako takový deleguje povinnosti spojené s výkonem své funkce na řadu dalších subjektů.



Holandský zákon o obalových odpadech ukládá povinnost všem výrobcům a importérům, kteří svou činností umisťují na trh obaly v množství přesahujícím 50 000 kg ročně, registrovat se u fondu a platit předepsané poplatky podle materiálu a množství vyprodukovaného obalového odpadu. Tímto krokem si povinné osoby zajistí dodržení předepsaných měr recyklace a využití tak, jak jsou definovány v rámcové smlouvě na období 2013–2022 (The Packaging Waste Fund, 2013). Ostatní výrobci a importéři, kteří nedosahují limitního množství 50 000 kg, jsou povinni uchovávat záznamy o vyprodukovaném množství obalů, na základě kterých jsou schopni dokazovat, že nejsou povinnou osobou ve smyslu příspěvků do systému. Zároveň jsou ale tito výrobci a importéři povinni na vlastní náklady zajistit sběr a recyklaci jimi vyprodukovaných obalových materiálů a dosahovat předepsaných měr recyklace a využití („Packaging“, 2016). Holandský zákon o obalech také určuje povinnost maloobchodníkům distribuujícím tzv. last-minute packaging (plastové/papírové tašky, balicí papír apod.) zajistit dostatečnou prevenci nakládání s těmito produkty ve smyslu výše uvedených zákonem daných povinností, které platí pro povinné osoby. V případě, že tyto last-minute packaging nesou logo daného obchodníka, pak jsou tito obchodníci povinni dodržovat stejná pravidla jako jakékoliv jiné povinné osoby, tedy zajistit recyklaci těchto obalů v předepsané míře na vlastní náklady. Jakékoliv plastové tašky, které distribuuje obchodník svým zákazníkům, musí být zpoplatněny, přičemž minimální cena jedné takové tašky nesmí být méně než 0,225 EUR. V podstatě všichni producenti a distributoři obalových materiálů v Holandsku jsou tedy povinni recyklovat svůj odpad. O tom, kdo nemusí, rozhoduje tzv. Landejik Afvalbeheersplan (National Waste Management Plan). Ten pro tyto případy stanovuje jakousi racionální hranici vymahatelnosti třídění odpadu. Tou hranicí je množství vyprodukovaného obalového odpadu, které může být v rozmezí jednoho týdne umístěno do směsného odpadu, bez toho aniž by hrozil jeho původci nějaký postih. Pokud by produkce odpadu přesáhla tyto hodnoty, byl by již povinen zajistit systém tříděného sběru na vlastní náklady. Zatímco u plastů je touto hranicí 25 kg a u skleněných obalů je to přibližně nějakých

69

30 kg, papírové obaly a průmyslové (plastové) fólie se musí recyklovat v jakémkoliv množství (BIO, 2014d). Výrobci se mohou také vydat cestou individuálního naplňování předepsaných povinných měr recyklace a rekultivace. Nicméně v takovém případě čelí striktnějším podmínkám. V roce 2014 nebyl znám jediný případ, kdy by se výrobce či importér uchýlil k individuálnímu plánu (BIO, 2014d). K problematice tzv. černých pasažérů systému neexistují přesné údaje. Podle fondu se jedná pravděpodobně o velmi malé množství producentů, kteří se vyhýbají úhradě poplatků. V minulosti kontrolu prováděli pracovníci daňových úřadů, kteří kontrolovali jednotlivé firmy v plnění daňových povinností a detekovali takto ex post 235 společností dodávajících přibližně 2 % obalových odpadů na trh (BIO, 2014d). V současnosti kontrolu povinného průmyslu každoročně provádí Packaging Waste Fund spolu s účetními firmami na určitém reprezentativním vzorku povinných osob. Zjištěny jsou obvykle jen nesrovnalosti výpočetního charakteru, které nejsou nikterak zásadní (Storm, 2016).

3.5.2.2


Jak již bylo uvedeno, monopolním, a tedy jediným kolektivním systémem v Holandsku, co do nakládání s obalovými odpady, je již zmíněný Afvalfonds Verpakkingen. Fond zajišťuje naplňování předepsaných měr recyklace a využití pro své klienty. Těmito klienty jsou povinné osoby produkující více než 50 000 kg obalových materiálů ročně. Ostatní producenti a importéři obalových materiálů mají vůči fondu informativní povinnost. Informují fond o množství obalového materiálu umístěného na trh, přičemž fond hlídá, že toto množství nepřekročí hranici 50 000 kg za rok. Fond je vlastně jakousi zaštiťující organizací, která deleguje různé činnosti na další spřízněné organizace. Těmi jsou (BIO, 2014d): •

Nedvang – provádí hlavní operativní činnost, přičemž zaštiťuje fungování celého systému, provádí monitorující činnost, auditní činnost a komunikuje s obcemi a s odpadovými firmami,

•

Kunststof Hergebruik – obstarává logistiku systému – uchovávání, transport, třídění a prodej v oblasti plastových obalů sebraných z domácností, dále také přispívá k obecné osvětě v rámci své vymezené agendy,

•

Nederland Schoon – svou činností přispívá k čisté a bezodpadové společnosti – prevence a osvěta,

•

Kennisinstituut Duurzaam Verpakken – tato instituce byla založena počátkem roku 2013 v rámci schváleného plánu na období 2013–2022, jejím hlavním cílem je dosažení efektivně fungující tzv. circular economy v oblasti obalových produktů, jedná se o nezávislou organizaci sloužící k rozvoji poznání v oblasti obalových materiálů, jejich recyklace a znovuužití, rozvoji udržitelnosti apod., je složena z vědeckých pracovníků a státních úředníků a je financována fondem (Hester, 2015).

3.5.2.3

Municipality

Obce a jiné samosprávné celky mají zodpovědnost za organizaci sběru a třídění obalových odpadů vyprodukovaných domácnostmi. Svou činnost vykazují a reportují Nedvangu pravidelně každé tři měsíce. Úhrada nákladů na tuto činnost je hrazena fondem. Platba obcím od fondu se odvíjí na základě několika parametrů – dle typu obalového materiálu, poplatku za sběr (v tunách) daného odpadu hrazeného odpadovým firmám a nákladů na transport do nejbližšího sběrného dvora. V tomto případě úhrada přichází v úvahu, pokud se sběrný dvůr nachází v určité vzdálenosti od hranic obce. Obce mají svobodnou volbu při výběru operátorů trhu na služby spojené se správou materiálových odpadů. 70

Mohou využít vlastních integrovaných služeb nebo si vybírají ze soukromých firem prostřednictvím veřejných soutěží. Operátoři dříve museli být certifikovanou firmou (viz dále), nyní stačí, pokud splňují povinnost pravidelného reportování Nedvangu. Důležité je zmínit fakt, že obce jsou odškodněny Nedvangem pouze za množství obalových odpadů, které je skutečně zrecyklováno (BIO, 2014d). Výše finančních prostředků, které obce obdrží od povinného průmyslu, se odvíjí od průměrných nákladů, které jsou každoročně stanovovány Nedvangem. Obce obdrží náhrady ve výši těchto průměrných nákladů. Pokud tedy mají výhodné kontrakty s operátory trhu, pak mohou v tomto systému vydělat. Na druhou stranu, pokud je jimi organizovaný systém tříděného sběru nákladnější, než je v průměru stanoveno, pak obce financují zbytek nákladů z vlastních zdrojů. Obce jsou tímto způsobem motivovány uzavírat výhodné kontrakty s operátory trhu, což v konečném důsledku snižuje náklady povinného průmyslu (Storm, 2016). Počínaje 1. 1. 2015 přebírají obce povinnost třídit a recyklovat plastové obaly od Kunststof Hergebruik, který doposud tyto činnosti pro obce obstarával.

3.5.2.4

Operátoři trhu

Na trhu odpadových firem panuje konkurenční prostředí, přičemž vstoupit na trh je pro nové firmy v současnosti relativně snadné (Storm, 2016). Povinné osoby a obce jsou zodpovědné za uzavírání smluv s odpadovými firmami. Na odpadové firmy se ještě nedávno stahovala povinnost certifikace dle směrnic zákona o obalových materiálech. Díky certifikaci si povinné osoby a municipality mohly být jisté, že jimi vyprodukovaný a zrecyklovaný odpad je náležitě reportován a zahrnut do výpočtu konečných recyklačních cílů. Certifikované odpadové firmy, mimo jiné, měly totiž povinnost reportovat svou činnost Nedvangu, který samotné certifikace uděloval na základě rozhodnutí nezávislého auditora. Odpadové firmy mohly získat certifikaci dle druhů obalových materiálů, které spravovaly. Rozhodující v tomto smyslu byly různá kvantitativní a kvalitativní hlediska týkající se schopnosti reportovaní dat a celkové koncepce nakládání s odpady. Nicméně povinnost certifikace se ukázala být neefektivní, a proto byla záhy zrušena (Storm,2016). V současné době je jedinou povinností, kterou musí všechny odpadové společnosti spolupracující s obcemi a povinnými osobami dodržovat, reporting Nedvangu. Jedině tak si obce zaručí příjem finančních prostředků z fondu za množství zrecyklovaného obalového odpadu. Obce si vybírají odpadové firmy v pravidelných krátkodobých či střednědobých (3 roky) tendrech (Storm, 2016).

3.5.3 Hodnocení efektivnosti systému V roce 2012 byla naposledy stanovena daňová povinnost na obalové produkty. Od roku 2013 byla nahrazena příspěvky povinných osob fondu na fungování EPR systému. V Tabulce č. 6 je možné vidět poslední výši této daně v porovnání s tarify Nedvangu stanovenými od roku 2013. Tarify Nedvangu se odvíjí od skutečných nákladů systému a zůstávají beze změny již čtyři roky. Na Obrázcích č. 29,30 a 31 je možné pozorovat, jak se Holandsku daří recyklace jednotlivých materiálových druhů obalových odpadů v porovnání s ostatními zeměmi výběru.

71

Tabulka č. 6: Přehled vývoje tarifů na obalové odpady v Holandsku (EUR/kg), 2012– 2016 Plasty

2012 0,4813

2013 0,3876

2014 0,3876

2015 0,3876

2016 0,3876

Sklo

0,0734

0,0595

0,0595

0,0595

0,0595

Papír

0,0814

0,0233

0,0233

0,0233

0,0233

Zdroj: (Afvalfonds Verpakkingen 2015; PRO Europe 2016)

Obrázek č. 29: Míra recyklace plastových obalových odpadů (%), 1997–2013 EU 27

Česká republika

Německo

Holandsko

Rakousko

Slovensko

61,1 59,7 53,4 54

52,8

55,1

49,4

49 44,3 39,1

49,4

47,6 45,3

46,2

41,3 39,7

37,6

35

30

32,9 30,7

26,2

20

32,5

18,1

11,9

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Zdroj: Eurostat

72

37,3 34,4

33,2

22,1

16,4

12,4

34,4

26,9

24,7 19,9

22,9

35,8

Obrázek č. 30: Míra recyklace papírových obalových odpadů (%), 1997–2013 EU 27

Česká republika

Německo

Holandsko 96,4

94

91 87,6

90,8 81,5

87,7 80,9

80,7 68,5

64,9 65,2

93,9

93,8

86,1

Slovensko

88,8 88,2 87,6 84,6 84,3 79,7

91,1

84

85 81,4

Rakousko

84,2

80,2

73,3

62,4

60,8 53,6

49,2

50,8

20,1

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Zdroj: Eurostat

Obrázek č. 31: Míra recyklace skleněných obalových odpadů (%), 1997–2013 EU 27

Česká republika

Německo

Holandsko

Rakousko

97,4

91,8

85

84,1

85,9

75,5

77,4

84,5

86,4

82,3

84,5 76,5

Slovensko

81,5

78,1

87

62,9

81,1

82,8 74,4

64,6 63,6

58,9

88,7

84,7

84,8 83

83,7

77,6 75,1

75,8

88,4 86,1

70,9

71,3

78,8 75 72,7 72,9

63,9

55 50,1

26,5

14,6

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Zdroj: Eurostat

73

4 Konkurence vs. monopol – nejvhodnější forma organizace trhu na úrovni provozovatelů systému 4.1 Možná řešení odpovědnosti výrobců Odpovědnost výrobce je z principu odpovědností individuální – každý výrobce je odpovědný právě a jen za množství obalů, které sám uvolňuje na trh. V individuálně organizovaném zpětném odběru tak teoreticky existuje přímá vazba mezi náklady výrobce a obalovými odpady vznikajícími u spotřebitelů. Výrobce by tak měl mít možnost i motivaci získat informace o svých produktech po konci životnosti a použitých obalech a patřičně přizpůsobovat jejich design a výrobní proces. Z hierarchického pohledu na nakládání s obalovými odpady se tak v podstatě jedná o optimální preventivní řešení – výrobce je motivován dosáhnout lepší recyklovatelnosti odpadových materiálů, menší energetické náročnosti a celkového zmenšení množství obalových odpadů (Khetriwal, Kraeuchi a Widmer, 2009). Jak už to tak bývá, mezi tímto teoretickým východiskem a jeho praktickou implementací leží ovšem podstatná překážka. V tomto případě jsou to transakční náklady všech zúčastněných (Massarutto, 2014). Na jedné straně jsou to transakční náklady povinných výrobců. Zatímco v případě průmyslových zákazníků je individuální řešení zpětného odběru relativně proveditelné, v případě koncových spotřebitelů v podobě domácností je to téměř nemožné. Výrobci předem většinou neví, kde se produkty po konci živostnosti a použité obaly budou nacházet. Získání těchto informací je spojeno s prohibitivními transakčními náklady. Řešením je tedy většinou vytvoření dostatečně rozšířené a husté sítě zpětného odběru, tak aby byly pokryty pokud možno všechny domácnosti. To ovšem vyžaduje natolik velké fixní i variabilní náklady, že to není pro většinu výrobců finančně únosné. Na druhé straně jsou transakční náklady spotřebitelů. Spotřebitelé jsou u odpadu zvyklí myslet především v rámci produktových kategorií či materiálů, nikoliv v rámci individuálních značek. Likvidace obalových odpadů v rámci jednotlivých značek je pro ně značně nepohodlná a komplikovaná a lze proto očekávat nižší míry participace spotřebitelů na zpětném odběru obalových odpadů než u alternativních způsobů organizace tříděného sběru (Khetriwal, Kraeuchi a Widmer, 2009). Výrobci proto obvykle řeší svou odpovědnost kolektivně, a to skrze tzv. provozovatele systému. Jednotliví výrobci delegují svou odpovědnost na provozovatele systému. Ten organizuje hromadný zpětný odběr a další nakládání s odpady a od povinných výrobců vybírá poplatky40 na pokrytí nákladů systému. Samotný systém pak může nabývat nejrůznějších forem. Provozovatel může být plně zapojen do celého procesu a organizovat veškerý tříděný sběr, separaci a recyklaci, ať už integrovaně, či skrze najímání třetích stran. Může také fungovat jako zastřešující organizace a pouze redistribuovat poplatky výrobců ostatním aktérům na trhu. Provozovatel systému také často plní i další role – obstarává osvětu spotřebitelů a kontroluje jednotlivé aktéry na trhu.

40

Obvykle licenční poplatky za množství obalových odpadů uvolněných na trh. 74

Obrázek č. 32: Rozložení monopolních a konkurenčních uspořádání provozovatelů systému v Evropě

Zdroj: vlastní tvorba, vychází ze Spasova (2014) Nejen organizace samotného nakládání s odpady, ale také provozovatelé systému se vyskytují ve značně odlišných formách. Mohou fungovat buď jako ziskové, nebo neziskové společnosti. Mohou být vlastněny přímo povinným průmyslem, státem, odpadovými společnostmi či třeba investičními fondy. Na trhu může být pouze jeden provozovatel systému, který spolupracuje se všemi povinnými výrobci. Provozovatelů systému může být na trhu ovšem i více. Ti mohou mít přesně vymezené, nepřekrývající se pole působnosti – v rámci odlišných druhů materiálu nebo v rámci jiných geografických území. Mohou si ovšem i konkurovat. V Evropské unii v současné době funguje 12 konkurenčních (Rakousko41, Německo, Spojené království, Polsko, Estonsko, Rumunsko, Litva, Lotyšsko, Slovensko, Slovinsko, Bulharsko, Malta) a 16 monopolních systémů (Francie, Belgie, Nizozemsko, Irsko, Finsko, Dánsko, Norsko, Švédsko, Španělsko, Kypr, Řecko, Itálii, Portugalsko, Maďarsko, Lucembursko, Česká republika). Jak konkurenční, tak monopolní struktura provozovatelů systému má své zastánce. Argumenty obhájců konkurenčního systému vycházejí zejména z neoklasické ekonomické teorie, ve které ve většině případů existuje konsensus ohledně pozitivních dopadů konkurence. Teoretická analýza obvykle staví na modelu dokonalé konkurence, podle kterého lze na tzv. dokonale konkurenčních trzích dosáhnout 41

Rakouský systém nakládání s obalovými odpady domácností je konkurenční na úrovni provozovatelů systému teprve od roku 2014, vzhledem k tomu, že nejnovější dostupná data jsou z roku 2013, ve většině mezistátních statických srovnání se tedy považuje za systém monopolní. 75

spotřebitelského a společenského optima, a tedy maximalizovat společenský blahobyt. Dokonalá konkurence je ovšem koncept zejména teoretický – k jejímu fungování musí trh splňovat řadu specifických vlastností. Produkt (nebo služba) musí být homogenní. To znamená, že produkt všech výrobců musí být ze spotřebitelského hlediska nerozlišitelný – nemá významné rozdíly z hlediska vlastností, kvality a užitečnosti. Další podmínkou je existence nekonečného množství výrobců a spotřebitelů. To v praxi znamená, že není nikdy obtížné najít dalšího výrobce či spotřebitele. Žádný z nich tedy nemůže ovlivnit cenu a ani velikost výstupu na trhu. Výrobci jsou takzvanými cenovými „příjemci“. Další podmínkou je neexistence bariér vstupu a výstupu z trhu. Všichni aktéři na trhu musí mít k dispozici dokonalé informace a jednat racionálně. Mezi často uvažované vlastnosti také patří nulové transakční náklady, neexistence externalit a jasně vymezená vlastnická práva. Při splnění těchto podmínek vede trh k alokační efektivnosti. Monopolní výrobce je v neoklasické teorii naopak takzvaným „stanovitelem“ cen, maximalizuje zisk při nižší úrovni výroby a vyšších cenách než v dokonalé konkurenci. Dochází tedy k neefektivní alokaci – tzv. nákladům mrtvé váhy. V případě dokonale konkurenčního trhu s obalovými odpady tedy mají všichni povinní výrobci stejné, dostatečně podrobné a komplexní, informace ohledně služeb poskytovaných spotřebitelům. Jsou schopni je kvalifikovaně zhodnotit – tedy vyhodnotit kvalitu a míru recyklace a využití. Mají také dobrý přehled o výši poplatků placených ostatními výrobci. Mohou si zvolit libovolného provozovatele systému, a to za stejných podmínek jako všichni ostatní. Malí i velcí výrobci tak čelí stejným poplatkům, nezávisle na množství obalů uvolněných na trh. Vezmeme-li Německo jako klasického zástupce konkurenčního uspořádání trhu na úrovni provozovatelů systému, je patrné, že většina zmíněných podmínek není splněna. Množství aktérů je omezeno, konkurenční tlaky tak nemusí být dostatečně silné. Provozovatelé systému navíc mnohdy čelí bariérám při vstupu na trh. Ty mohou být nákladové – vytvoření efektivní sběrné sítě vyžaduje vysokou počáteční investici a také nemalé transportní náklady (da Cruz, Simões a Marques, 2012). Mohou být ovšem i administrativní – zahájení operací na trhu mnohdy nejprve vyžaduje náročný proces získávání potřebných licencí. Mezi aktéry také existuje významná informační asymetrie. Povinní výrobci nemají dobrý přehled o kvalitě služeb poskytovaných provozovateli systému spotřebitelům. V podstatě ani o tuto informaci nemají zájem – stačí jim delegovat svou zákonem stanovenou odpovědnost, a tím to pro ně celé končí. Výrobci nemají přehled o výši poplatků placených ostatními výrobci. Velcí výrobci jsou cenově zvýhodněni před těmi malými, jak dokládá i existence zprostředkovatelů (viz kapitola o fungování systému v Německu). Na druhou stranu nemají provozovatelé systému perfektní přehled o produkci všech povinných výrobců – systém se potýká s problémem vyhýbání se odpovědnosti. Clearingové centrum, lokální i federální autority nemají jasný přehled ani o výrobcích a ani o provozovatelích systému. V neposlední řadě jsou spotřebitelé, kteří mají jen velmi omezené chápání a informace o fungování systému. Jak již bylo nastíněno v předchozích kapitolách, recyklační trh je trhem veskrze umělým. Odběratelé produktů vyrobených v rámci materiálové recyklace nejsou jako celek ochotni hradit ceny, které by pokryly veškeré náklady související s jejich vznikem. Prakticky se tedy vyrábí produkty a služby, jejichž proces vzniku trh nehonoruje. Vyrábí se to, co trh nechce, popř. jak to trh nechce (Baum, 2014). To nemůže nikdy vést k autonomnímu a soběstačnému recyklačnímu trhu – v této podobě bude trh vždy závislý na vnějších dotacích, ať už jsou jejich zdrojem poplatky výrobců nebo stát. Jak již bylo řečeno, primárním zájmem povinných výrobců a provozovatelů systému (v konkurenčním nastavení) není kvalita poskytovaných služeb spotřebitelům. Výrobci se pouze chtějí co nejlevněji zbavit své zákonem stanovené odpovědnosti. Do teoretické dokonalé konkurence má tedy recyklační trh velmi daleko. To ovšem neznamená, že nemůže být konkurence provozovatelů systému prospěšná. Provozovatelé sice nesoupeří z hlediska 76

kvality služeb poskytovaných spotřebitelům, mohou si ovšem konkurovat cenami – konkurenční systém tak může vést alespoň k efektivnosti nákladové. Volba konkurenčního či monopolního uspořádání přitom není jedinou možnou diferenciací z hlediska formy provozovatelů systému. Potenciálně významnou roli na výsledném fungování mají i další aspekty – zisková/nezisková forma provozovatele, jeho vlastnická struktura a také s tím související aspekty vyhýbání se odpovědnosti a transparentnosti. Nastavení systému přitom může mít značný vliv na chování a motivace jednotlivých aktérů na trhu.

4.1.1 Zisková/nezisková forma provozovatele systému Nejen německá zkušenost ukazuje, že volba ziskové či neziskové formy provozovatelů systému může významně ovlivnit jejich motivace a způsob, jakým jednají s povinnými výrobci (Quoden, 2016). Primární motivace ziskového provozovatele je jasná – maximalizace zisku. Tomu je tak podřízeno veškeré jeho další jednání. Zdrojem jeho výnosů jsou poplatky povinných výrobců. Pokud je provozovatel ziskově orientovaný a poplatky jsou předmětem obchodního tajemství, vzniká prostor pro cenovou diskriminaci zejména malých výrobců. Velkoproducenti obalových odpadů totiž mohou při vyjednávání o cenách využít své výhodnější pozice. Ve výsledku tak mohou malí výrobci platit za svou zákonem stanovenou odpovědnost relativně více než výrobci velcí. Tedy nastává podobná situace, k jaké dochází na konkurenčním trhu v Německu (Quoden, 2016). S typickým rysem ziskové firmy, možností vyplácet dividendy ze zisku vlastníkům, souvisí v případě trhu s obalovými odpady další dva potenciální problémy. Zaprvé, ať už je sběrná infrastruktura individuální nebo sdílená, vlastníci provozovatele systému jsou motivováni maximalizovat množství vybraných prostředků od povinných výrobců a minimalizovat náklady spojené s organizací recyklačního trhu – nejsou totiž omezeni poptávkou povinných výrobců po kvalitních službách recyklace. Neopětovné reinvestování získaných prostředků zpět do sběrné a recyklační infrastruktury ovšem může z dlouhodobého hlediska negativně ovlivnit celkové fungování systému a dosahování stanovených cílů. Zadruhé, pokud ziskového provozovatele vlastní povinní výrobci, dochází při vyplácení dividend k redistribuci prostředků vybraným výrobcům od zbytku povinného průmyslu – zákonem stanovenou povinností tak může docházet k narušování konkurence v povinném průmyslu. V případě ziskových provozovatelů systému také dochází k marginalizaci vedlejších aktivit – zejména prostředků vydaných na osvětu veřejnosti – tj. přesně to, k čemu došlo v Německu po zavedení konkurence na úrovni provozovatelů a po přeměně původně neziskové DSD na ziskovou společnost (Quoden, 2016). Osvěta veřejnosti ovšem může mít zásadní dopad na fungování systému. Aktivní a správné třídění domácností je pro dlouhodobou existenci systému zásadní.

4.1.2 Vlastnická struktura provozovatele systému Jak již bylo dříve nastíněno, motivace provozovatelů systému potenciálně ovlivňuje nejen zisková či nezisková forma, ale také jejich vlastnická struktura. Možných variant vlastnictví je celá řada, provozovatelé mohou být vlastněni přímo povinným průmyslem, státem či municipalitami, investičními fondy nebo odpadovými společnostmi. Jednou z nejčastějších forem vlastnictví, která jde ruku v ruce s principem EPR, je vlastnictví přímo povinným průmyslem. Tedy podobně jako je tomu například v České republice či jak tomu bylo v Německu až do roku 2005. Tato forma vlastnictví má, v případě kombinace s neziskovým charakterem, zejména dva teoretické pozitivní dopady. Na jedné straně je zákonem stanovena odpovědnost výrobců – v případě neziskového vlastnictví povinným průmyslem má provozovatel systému motivaci k naplnění stanovených požadavků, je to důvod jeho existence. Na druhou stranu je

77

systém povinným průmyslem také financován, jako shareholdeři tak mají motivaci, aby zákonem stanovených cílů bylo dosaženo nákladově efektivním způsobem. V případě vlastnictví státem či municipalitami jsou teoreticky motivace k dosažení stanovených cílů podobné jako v případě vlastnictví povinným průmyslem, ovšem z nákladového hlediska už motivace maximální efektivnosti být nemusí – stát a ani municipality nejsou obvykle většinovým zdrojem financování. Naopak, jak poukazuje ekonomická teorie, veřejné vlastnictví mnohdy vede k nákladové neefektivitě. Vlastnictví investičními fondy lze přepokládat zejména u ziskově orientovaných provozovatelů systému a jsou s tím tedy spojeny výše zmíněné problémy. V případě odpadových společností je to ovšem složitější. Na jednu stranu je u integrovaných provozovatelů systému potenciál pro snížení transakčních nákladů. Na druhou stranu jsou motivace integrovaného systému v přímém rozporu s hierarchickými cíli zákonodárců. Nakládání s odpady je zdrojem příjmů odpadových společností, s větším množstvím odpadů tak rostou jejich zisky. V případě, že je provozovatel systému vlastněn odpadovou společností, není již prevence vzniku odpadů v jeho zájmu. Naopak, čím více odpadu vzniká, tím více mohou odpadové firmy vydělávat.

4.1.3 Problém vyhýbání se odpovědnosti Podobně jako u předchozích bodů i v případě vyhýbání se odpovědnosti je jádrem problému umělý charakter recyklačního trhu. Participace povinných výrobců je dána zákonem stanovenou povinností, nikoliv jejich zájmem o větší míru a kvalitnější recyklaci. Výrobci svými poplatky provozovatelům systému nekupují službu „kvalitní“ recyklace, ale pouze možnost zbavit se své abstraktní odpovědnosti za nakládání s obalovými odpady. Recyklační aspekty pro ně nejsou důležité, protože se možné pozitivní efekty z individuálního pohledu rozplynou. Výrobci obalový odpad fyzicky nevlastní a je jim tedy lhostejné, co se s ním nadále stane. V tomto ohledu v podstatě platí princip „sejde z očí, sejde z mysli“. (Baum, 2014) V zájmu výrobců je ovšem nejen svou odpovědnost delegovat, ale často také úplně se jí vyhnout. S tímto problémem se potýkají zejména kolektivní systémy (Yau, 2010; da Cruz, Simões a Marques, 2012). Vzhledem k lhostejnosti povinných výrobců by tak měl být zájem o kvalitní naplnění zákonodárcem stanovených cílů zakotven v motivacích jiného aktéra na trhu. Tím by teoreticky měl být provozovatel systému. Ovšem, jak již bylo nastíněno dříve, v určitých legislativách nastavení systému – zejména toho konkurenčního – bývají motivace provozovatele v nesouladu se zájmem zákonodárce. V těchto případech je provozovatel, podobně jako povinní výrobci, motivován k hledání způsobů, jak se svým odpovědnostem vyhnout. Tento problém je patrný zejména v případě kolektivního vlastnictví sběrné infrastruktury, kde dochází k již dříve zmíněnému problému obecní pastviny. V těchto případech se tedy, podobně jako v Německu, provozovatelé snaží omezovat svůj podíl na nákladech sběrné infrastruktury. Výrobcům i provozovatelům jde pouze o splnění své povinnosti při minimálních nákladech, jejich motivace tak přímo svádí ke koluzivnímu chování. Problém vyhýbání se odpovědnosti ovšem není patrný pouze v konkurenčním systému Německa. S vyhýbáním se odpovědnosti se v menší či větší míře potýkají všechny podoby implementace principu EPR. Jak již bylo nastíněno v kapitolách popisujících systémy v jednotlivých zemích, např. v Rakousku se v roce 2012 odhadovalo množství plastových odpadů připadajících na vrub černým pasažérům asi na 28 % (BIO, 2014a). Na Slovensku se počet černých pasažérů odhaduje asi na 30 % výrobců, jejichž celkový podíl na trhu dosahuje přibližně 0,5 % – 1 % obalových materiálů. V České republice se odhaduje počet černých pasažérů kolem 5 %.

78

Jak bude později diskutováno, problém nesouladu mezi cíli zákonodárce a motivacemi aktérů na trhu není problémem pouze u povinných výrobců a provozovatelů systému. Sporné jsou motivace i svozových společností a zpracovatelů odpadu. Tyto rozpory mohou významně ohrožovat ekonomickou udržitelnost recyklačních systémů a také znatelně zkreslovat oficiálně reportované míry recyklace. Problém je to tím znatelnější, čím komplikovanější a méně transparentní daný systém je. Celkový recyklační řetězec bývá obvykle velmi komplikovaný, a to prakticky vždy, ve všech nastaveních. V řetězci bývá zapojeno velké množství aktérů – domácnosti, povinní výrobci, provozovatelé systému, svozové společnosti, třídicí linky, zpracovatelé odpadů, obce a různé lokální a státní autority (Simões, Cruz a Marques, 2012). Systém je tím méně přehledný, čím větší množství aktérů a specifických činností se v něm vyskytuje. Konkurence velkého množství provozovatelů systému tak ještě více zvyšuje netransparentnost a umožňuje snadněji uniknout detekci při vyhýbání se odpovědnosti. Dalším faktorem, který je pro fungování systému naprosto zásadní, je samotná míra participace spotřebitelů, tedy domácností (Cerniauskaite, 2013). Pouze pokud budou spotřebitelé aktivně třídit a třídit správně, lze dosáhnout dostatečného množství kvalitně separovaných obalových odpadů, a tedy i stanovených recyklačních cílů dostatečně efektivně. Účast spotřebitelů v systému je bezplatná, spoléhá se na jejich participaci motivovanou vlastním přesvědčením (Baum, 2014). Motivace třídit je z velké míry vytvářena sociálním nátlakem. Ve společnosti, kde je třídění odpadu vnímáno jako sociálně žádoucí, pociťují spotřebitelé „povinnost“ se na třídění podílet. Z tohoto hlediska je třeba zmínit, že mnohdy může být značný rozdíl v tom, jak se lidé prezentují a do jaké míry ve skutečnosti odpad třídí. V České republice je toto patrné z pravidelného šetření společnosti EKO-KOM. Jak je vidět na Obrázku č. 33, respondenty deklarovaná míra třídění je znatelně nižší než ta skutečná. Lze tedy usoudit, že v české společnosti je třídění vnímáno pozitivně a lidé tak mají tendenci „přibarvovat“ svou skutečnou míru třídění. Vliv sociálního nátlaku je patrný obzvlášť ve světle osvětové kampaně společnosti EKOKOM se jménem Jaká je vaše výmluva v roce 2004. Jejím cílem bylo zvýšit povědomí veřejnosti o recyklačním systému a motivovat lidi ke třídění. Po zavedení kampaně byl pozorován nejen mírný nárůst míry třídění, ale zejména došlo ke zvýšení deklarované míry třídění. Obdobný dopad je na Obrázku č. 33 pozorovatelný v letech 2009–2010, kdy došlo především v důsledku cílené PR kampaně k prudkému nárůstu zejména deklarované míry třídění (Grolmus, 2016). Oba příklady lze vysvětlit tím, že se v důsledku úspěšných mediálních kampaní zvýšil ve společnosti sociální nátlak na třídění a obyvatelé měli potřebu nejen více třídit, ale hlavně pak více tvrdit, že třídí. Opačný trend než v České republice je pak pozorovatelný v Německu, kde došlo mezi lety 2010 a 2012 k poklesu deklarované míry třídění o 23 % (z 90 % na 77 %). To do určité míry svědčí o snížení sociální akceptace existujícího systému (Baum, 2014).

79

Obrázek č. 33: Srovnání skutečné míry třídění a sebehodnocení respondentů v České republice Deklarovaná míra třídění (%)

Skutečná míra třídění (%) 84

82

85

85

84

70

71

72

2012

2013

2014

73

66

67

2004

2005

69

70

69

62

65

66

2009

2010

68

56 48 38

2000

2001

2002

2003

2006

2007

2008

2011

Poznámky: Tmavě zelená barva vyznačuje sebehodnocení respondentů výzkumu, světle zelená barva vyznačuje skutečnou míru třídění obyvatel v České republice. Zdroj: (EKO-KOM 2015b) Jak je tedy patrné, osvěta může hrát významnou roli pro povědomí obyvatelstva o fungování systému a z hlediska jejich motivace se do třídění aktivně zapojit. Nicméně aby byla participace spotřebitelů na třídění účinná, měli by třídit správně. Systém by proto měl být transparentní a snadno pochopitelný. Jak dokládá příklad Německa, v konkurenčním systému nejsou provozovatelé k osvětě veřejnosti motivováni. Kvalitní osvěta a porozumění principům třídění lze do určité míry také odvodit z množství nečistot přítomných v kontejnerech tříděného odpadu. V ČR se množství nečistot pohybuje do 5–20 % podle materiálových komodit. Kvalita odpadů je také závislá na typu zástavby, velikosti sídla a také na typu použitých sběrných nádob a dalších prostředků (Kozel, 2016). V Německu je to někde okolo 35 % (Baum, 2014). Teoreticky by v konkurenčním systému mohl hrát roli ještě jeden aspekt – altruistická motivace spotřebitelů může být v případě ziskovosti provozovatelů oslabena. To se může negativně projevit na míře třídění domácností. Nicméně například v případě Německa je systém natolik neprůhledný, že velká část obyvatel mnohdy ani nemá o existenci provozovatelů systému ponětí. Odpovědnost za fungování recyklačního trhu připisují spíše municipalitám. Zpravidla se tak při výskytu chyb dožadují nápravy u obcí, ačkoliv ty nejsou za systém formálně vůbec odpovědné (Baum, 2014).

80

4.2 Srovnání dosažených výsledků Jak je patrné z předchozích odstavců, volba konkurenční či monopolní formy systému a zejména pak konkrétní nastavení jednotlivých aspektů má potenciál výrazně ovlivnit jeho fungování, a to jak z hlediska nákladového, tak z hlediska dosahování stanovených cílů. Jaký dopad lze tedy vypozorovat při porovnání oficiálně reportovaných výsledků konkurenčních a monopolních systémů? Nejnovější data z roku 2013 poukazují na v průměru vyšší množství produkovaného odpadu v zemích s monopolním systémem. Obdobné rozdíly lze pozorovat i v případě dosažené úrovně recyklace a využití. Monopolní systémy ve srovnání s těmi konkurenčními dosahují relativně většího objemu recyklace i využití v případě všech druhů materiálů. Jedinou výjimkou se zdá být procentuální míra recyklace plastů, kde dosahovaly země s konkurenčním systémem relativně lepších výsledků.

Obrázek č. 34: Množství vyprodukovaného obalového odpadu (kg/obyv.) Monopol

160,00 140,00

Konkurence

144,14 125,31

120,00 100,00 80,00

57,34

60,00

47,35

29,60 26,35

40,00

27,43 24,35

20,00 0,00 Celkem

Plasty

Papír

Sklo

Zdroj: Eurostat Poznámka: Spočteno jako prosté průměry obalových odpadů v kg na obyvatele. Mezi země s monopolním systémem patří Francie, Belgie, Nizozemsko, Irsko, Finsko, Dánsko, Norsko, Švédsko, Španělsko, Kypr, Řecko, Itálii, Portugalsko, Maďarsko, Lucembursko, Česká republika a Rakousko. Do zemí s konkurenčním systémem je zařazeno Německo, Spojené království, Polsko, Estonko, Rumunsko, Litva, Lotyšsko, Slovensko, Slovinsko, Bulharsko a Malta.

81

Obrázek č. 35: Množství recyklovaného obalového odpadu (kg/obyv.) Monopol

100,00 90,00 80,00 70,00 60,00 50,00 40,00 30,00 20,00 10,00 0,00

Konkurence

93,43 72,07 47,98 35,92 20,71 11,06 9,94

Celkem

Plasty

Papír

15,87

Sklo

Zdroj: Eurostat Poznámka: Spočteno jako prosté průměry obalových odpadů v kg na obyvatele. Mezi země s monopolním systémem patří Francie, Belgie, Nizozemsko, Irsko, Finsko, Dánsko, Norsko, Švédsko, Španělsko, Kypr, Řecko, Itálii, Portugalsko, Maďarsko, Lucembursko, Česká republika a Rakousko. Do zemí s konkurenčním systémem je zařazeno Německo, Spojené království, Polsko, Estonko, Rumunsko, Litva, Lotyšsko, Slovensko, Slovinsko, Bulharsko a Malta.

Obrázek č. 36: Množství využitého obalového odpadu (kg/obyv.) Monopol

140,00 120,00 100,00

Konkurence

118,48 86,96

80,00 53,07

60,00

39,36

40,00

22,12

20,00

20,83

15,64

15,96

0,00 Celkem

Plasty

Papír

Sklo

Zdroj: Eurostat Poznámka: Spočteno jako prosté průměry obalových odpadů v kg na obyvatele. Mezi země s monopolním systémem patří Francie, Belgie, Nizozemsko, Irsko, Finsko, Dánsko, Norsko, Švédsko, Španělsko, Kypr, Řecko, Itálii, Portugalsko, Maďarsko, Lucembursko, Česká republika a Rakousko. Do zemí s konkurenčním systémem je zařazeno Německo, Spojené království, Polsko, Estonko, Rumunsko, Litva, Lotyšsko, Slovensko, Slovinsko, Bulharsko a Malta. 82

Obrázek č. 37: Podíl recyklovaného obalového odpadu (%) Monopol

90,00 80,00 70,00 60,00 50,00 40,00 30,00 20,00 10,00 0,00

Konkurence 84,13 76,07

63,96

70,79

65,11

57,41 37,94 39,72

Celkem

Plasty

Papír

Sklo

Zdroj: Eurostat Poznámka: Spočteno jako prosté průměry obalových odpadů daných zemí v procentech. Mezi země s monopolním systémem patří Francie, Belgie, Nizozemsko, Irsko, Finsko, Dánsko, Norsko, Švédsko, Španělsko, Kypr, Řecko, Itálii, Portugalsko, Maďarsko, Lucembursko, Česká republika a Rakousko. Do zemí s konkurenčním systémem je zařazeno Německo, Spojené království, Polsko, Estonko, Rumunsko, Litva, Lotyšsko, Slovensko, Slovinsko, Bulharsko a Malta.

Obrázek č. 38: Podíl využitého obalového odpadu (%) Monopol

100,00 90,00 80,00 70,00 60,00 50,00 40,00 30,00 20,00 10,00 0,00

Konkurence 92,45 81,77

80,01 67,31

71,90

71,17

65,43

57,03

Celkem

Plasty

Papír

Sklo

Zdroj: Eurostat Poznámka: Spočteno jako prosté průměry obalových odpadů daných zemí v procentech. Mezi země s monopolním systémem patří Francie, Belgie, Nizozemsko, Irsko, Finsko, Dánsko, Norsko, Švédsko, Španělsko, Kypr, Řecko, Itálii, Portugalsko, Maďarsko, Lucembursko, Česká republika a Rakousko. Do

83

zemí s konkurenčním systémem je zařazeno Německo, Spojené království, Polsko, Estonko, Rumunsko, Litva, Lotyšsko, Slovensko, Slovinsko, Bulharsko a Malta. Nicméně tento zjednodušený průřezový pohled v jednom jediném roce může být značně zavádějící. Výsledky se mohou totiž lišit nejen v čase. Mohou být také ovlivněny celou řadou jiných faktorů, které s formou organizace trhu na úrovni provozovatelů systému přímo nesouvisí – specifickými podmínkami v daných zemích, mírou ekonomické vyspělosti, aktuálními ekonomickými podmínkami na trzích, ale i specifickým nastavením ostatních částí recyklačního systému. Opticky pozorovatelné rozdíly navíc neznamenají, že jsou hodnoty odlišné i z hlediska statistického – pozorované rozdíly mohou být dány pouze různými náhodnými výkyvy. Dosažené míry recyklace a využití jsou proto následně srovnány i pomocí jednoduchého ekonometrického modelu, který tyto různé aspekty do jisté míry zohledňuje. Model kontroluje aktuální ekonomickou situaci a také další specifické aspekty v každé zemi. Matematicky je model formulován jako takzvaný model korelovaných náhodných efektů (anglicky correlated random effects): "#$ = &' + &) *#$ + &+ *$ + &, -$ + .$ + /#$ , kde "#$ indikuje tzv. závislou proměnnou, tedy množství produkovaných obalových odpadů, míru recyklace nebo míru využití. Samostatné *#$ reprezentuje vnitřní efekt kontrolních proměnných (v anglickém jazyce tzv. within effect) a společně s *$ reprezentuje vnější efekt kontrolních proměnných (v anglickém jazyce between effect). .$ a /#$ reprezentují náhodnou složku modelu, kde .$ zachycuje specifické faktory jednotlivých zemí a /#$ zachycuje náhodné reziduum. -$ je hlavním předmětem zájmu této analýzy, zachytává efekt monopolního uspořádání ve srovnání s konkurenčním na závislou proměnnou. Výsledky modelu jsou odhadnuty pomocí metody maximální věrohodnosti.

Tabulka č. 7: Vliv monopolního uspořádání provozovatelů systému na množství vyprodukovaných obalových odpadů v zemi (kg/obyv.) Proměnné Průsečík Monopol Inflace Růst HDP

Všechny materiály 177,869*** (21,509) -12,378* (7,041) 1,645*** (0,51) -0,137 (0,229) -5,648*** (1,8) -6,878 (7,275) 27 367

Průměrná inflace Průměrný růst HDP Počet zemí Počet pozorování VPC 0,88 Zdroj: vlastní tvorba, Eurostat

Plasty

Sklo

Papír

40,85*** (5,145) -7,601*** (1,986) 0,309** (0,147) -0,101 (0,066) -0,989** (0,413) -2,624 (1,678) 27 367

23,649*** (5,827) 6,993*** (1,623) 0,451*** (0,116) 0,074 (0,052) -0,854* (0,502) 0,094 (2,019) 27 367

86,364*** (9,335) -9,015*** (3,004) 0,641*** (0,217) 0,051 (0,097) -2,636*** (0,784) -8,257*** (3,167) 27 367

0,82

0,92

0,89

Jak je patrné z Tabulky č. 7, při zohlednění výše zmíněných faktorů již výsledky vypadají poněkud odlišně než v předchozím vizuálním srovnání. Ano, země, ve kterých byl v roce 2013 monopolní systém,

84

generovaly v průměru větší množství obalových odpadů. Pokud ovšem zohledníme ostatní faktory v daných zemích a podíváme se pouze na samotný dopad konkurenčního či monopolního uspořádání, dostáváme závěr opačný. V monopolním uspořádání dochází v průměru spíše ke generování menšího množství odpadu – z hierarchického pohledu na nakládání s odpady se tedy jedná o preferovanější variantu. Výjimkou je pouze množství skleněného obalového odpadu, kde je efekt opačný.

Tabulka č. 8: Vliv monopolního uspořádání provozovatelů systému na míru recyklace (%) Proměnné

Všechny materiály

Plasty

Sklo

Papír

Průsečík

58,095*** (6,245)

26,549*** (6,756)

73,136*** (12,729)

79,735*** (6,846)

Monopol

2,945 (3,441)

0,584 (3,492)

1,098 (5,669)

0,398 (3,981)

Inflace

-0,419 (0,315)

-0,833*** (0,295)

-0,485 (0,438)

-0,202 (0,41)

Růst HDP

-1,254*** (0,142)

-1,009*** (0,133)

-1,402*** (0,197)

-1,555*** (0,186)

Průměrná inflace

-0,578 (0,415)

0,106 (0,471)

-1,478 (0,967)

-0,242 (0,436)

Průměrný růst HDP

-0,179 (1,733)

2,208 (1,956)

-1,147 (3,964)

-1,154 (1,818)

Počet zemí

27

27

27

27

Počet pozorování

367

367

367

367

VPC

0,46

0,57

0,73

0,32

Zdroj: vlastní tvorba, Eurostat Nicméně, jak ukazují výsledky v Tabulce č. 8, z hlediska dosažené míry recyklace nemá monopolní či konkurenční uspořádání provozovatelů systému statisticky významný dopad. To je v souladu se závěry studií Monier et al. (2014) a Spasova (2014), které (zejména na základě konzultací stakeholderů v jednotlivých uspořádáních) neshledávají žádný výrazný vliv konkurence či monopolního uspořádání provozovatelů na fungování recyklačního systému.

85

Tabulka č. 9: Vliv monopolního uspořádání provozovatelů systému na míru využití (%) Proměnné Průsečík

Všechny materiály Plasty Sklo Papír 91,317*** 106,469*** 73,213*** 97,61*** (9,539) (14,197) (12,745) (7,794)

Monopol

-8,042* (4,519)

-26,273*** 1,122 (6,239) (5,69)

-3,012 (4,38)

Inflace

-0,339 (0,359)

-0,599 (0,48)

-0,5 (0,44)

-0,23 (0,415)

Růst HDP

-1,423*** (0,162)

-1,36*** (0,216)

-1,401*** -1,409*** (0,198) (0,188)

Průměrná inflace

-1,397** (0,702)

-1,925* (1,085)

-1,481 (0,967)

-0,524 (0,51)

Průměrný růst HDP -5,028* (2,893)

-11,16** (4,444)

-1,123 (3,965)

-4,222** (2,13)

Počet zemí

27

27

27

27

Počet pozorování

367

367

367

367

VPC

0,68

0,74

0,73

0,41

Zdroj: vlastní tvorba, Eurostat Tabulka č. 9 ukazuje výsledky z hlediska dosažených měr využití. Z tohoto hlediska se v průměru zdá být využití plastů rozdílné. Výsledky indikují větší využití plastů v konkurenčním systému. Vzhledem k nevýznamnému rozdílu v materiálové recyklaci to znamená, že v systému s konkurenčním uspořádáním dochází v průměru k většímu spalování plastů s energetickým využitím. Při podrobném pohledu na vývoj využití plastů v zemích s konkurenčním systémem je vidět, že tahouny lepších výsledku jsou především dvě země s extrémními hodnotami – Německo a Slovinsko. Německo dlouhodobě vykazuje hodnoty blížící se 100% využití plastů (Obrázek č. 34). Jak již bylo řečeno v kapitole věnující se Německu, tato čísla jsou pravděpodobně značně nadhodnocena. V případě Slovinska pak lze pozorovat od roku 2009 doslova raketový růst v reportovaném množství využití plastů. V roce 2013 byla reportovaná hodnota téměř 130 %! Podobně jako v případě Německa je tato zarážející hodnota způsobena problematickou volbou referenční hodnoty, kterou Slovinsko používá při výpočtu měr využití a recyklace. Zatímco do referenční hodnoty započítává pouze obaly uvedené na trh domácími výrobci (vstup), do recyklace a využití jsou započteny i obaly pocházející z dovozu (výstup). Při spočítání míry recyklace a využití tak mohou být, a v roce 2013 i byly, hodnoty vyšší než 100 %. Jak bude nastíněno v následující kapitole, způsob výpočtu měr recyklace a využití ovšem není jediným problémem slovinského systému.

86

Obrázek č. 39: Srovnání míry využití plastů (%) v zemích s konkurenčně organizovanou formou provozovatelů systému Bulharsko

Estonsko

Německo

Lotyšsko

Litva

Polsko

Rumunsko

Slovensko

Slovinsko

Spojené království

140 120

míra využití (%)

100 80 60 40 20 0 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Zdroj: Eurostat Jak lze tedy tyto výsledky shrnout? Výsledky ekonometrického modelu indikují, že v zemích s konkurenčními systémy, ve srovnání s těmi monopolními, dochází obecně k větší tvorbě obalových odpadů – z hlediska prevence vzniku jsou na tom tedy možná o něco hůře. Nicméně co se týče dosahování výsledků z hlediska stanovených cílů – měr recyklace a využití, nezdá se být mezi konkurenčním a monopolním uspořádáním významný rozdíl. Přechod od aktuálně existujícího nastavení systému v zemích (tedy buď ke konkurenci, či monopolu) se tak zdá být z tohoto hlediska zbytečný. Opět je potřeba ovšem připomenout, že se jedná o srovnání oficiálně reportovaných výsledků – ty bohužel mohou mnohdy kvůli rozdílným způsobům výpočtu a nejednotným definicím znamenat trochu něco odlišného. Navíc, jak ukázala analýza německého systému, tyto míry mohou být někdy značně vzdálené skutečné situaci – reportované míry využití a recyklace je třeba brát s velkou rezervou. Nicméně získané výsledky jsou v souladu se závěry řady jiných studií a názory stakeholderů v jednotlivých systémech (Monier et al., 2014; Spasova, 2014 a Storm, 2016).

4.3 Srovnání nákladů Jak již bylo řečeno výše, efektivní systém je především takový systém, který dokáže dosáhnout zákonem stanovených cílů při co nejmenších nákladech. Jakou roli v tom hraje konkurence na úrovni provozovatelů systému? Zastánci monopolní formy provozovatele tvrdí, že je to právě monopolní forma, která umožňuje plně využít úspory z rozsahu. Tento aspekt je důležitý zejména v malých zemích, kde objem odpadu není dostatečný pro vytvoření udržitelné konkurence. Dalším argumentem zastánců monopolního systému je požadavek plného územního pokrytí spotřebitelů. Provozování zpětného odběru může být v některých lokalitách znatelně nákladnější než v jiných – extrémním 87

příkladem mohou být některé odlehlé lokality v severských zemích (Cerniauskaite, 2013). V takových situacích lze očekávat selektivní chování konkurujících si provozovatelů a snahu se těmto lokalitám vyhnout. Tyto argumenty souvisí v ekonomické teorii především s tzv. síťovými odvětvími, které bývají často označovány jako přirozený monopol. Ten vzniká v oblastech, kdy je nejprve potřeba velkých fixních nákladů na vybudování distribuční (v případě obalových odpadů sběrné) sítě a ve kterých jsou pak již variabilní náklady na provoz relativně malé. Typické jsou tedy rychle klesající fixní náklady. Vysoké fixní náklady tak působí jako jakási bariéra vstupu na trh – v případě vstupu nového konkurenta na trh by mohlo dojít k takovému poklesu zisků obou firem, že by již vstupující firma nedokázala ospravedlnit vstupní náklady. Nicméně, jak ukazují výše popsané příklady konkurenčních systémů, sběrná síť bývá v případě obalových odpadů obvykle mezi provozovateli sdílena (alespoň v případě obalových odpadů domácností). Tento argument se tedy nezdá být příliš přesvědčivý. Zastánci konkurenčního systému pak často poukazují na obvyklé aspekty konkurence zakotvené v ekonomické teorii – jeden z hlavních způsobů konkurenčního boje je skrze nižší ceny (v případě obalových odpadů jsou to obvykle nižší licenční poplatky). Stabilně nižší ceny lze dlouhodobě udržet pouze při současném snížení nákladů. Konkurenti jsou tak teoreticky motivování k nákladové efektivitě (Toyasaki, Boyacι a Verter, 2011).

Obrázek č. 35: Skladba aktivit a nákladů provozovatelů systému

Zdroj: vlastní tvorba, vychází ze Spasova (2014) Přestože některé výše zmíněné argumenty jak ze strany zastánců monopolu, tak ze strany zastánců konkurence mezi provozovateli zní přesvědčivě, opomíjejí jeden podstatný aspekt – tou je skutečná alokace nákladů provozovatelů systému. Jak je vidět z Obrázku č. 35, aktivity a tedy i náklady

88

provozovatelů lze rozdělit do tří hlavních celků – operační činnost nakládání s obalovými odpady, administrativní činnost a dodatečné aktivity. Pod operační činnost spadá samotný sběr tříděného odpadu, dodatečné třídění, recyklace a transport. Administrativní činností se pak myslí aktivity spojené se samotným chodem provozovatele systému (tedy uzavírání různých kontraktů, management, IT, marketing atp.). Pod dodatečné aktivity pak spadá zejména osvěta veřejnosti. Vzhledem k tomu, že sběrná infrastruktura je obvykle sdílena – pravidlem bývá snaha o omezení duplicity sběrné sítě domácností, mívají provozovatelé systému společná sběrná místa a uzavírají kontrakty se stejnými odpadovými firmami. Náklady na tyto aktivity tak jsou obvykle stejné či podobné pro všechny provozovatele. Avšak je to právě zde, kde leží většina nákladů. Spasova (2014) uvádí, že v Belgii na operační úrovni vzniká 90 % nákladů. Pro příklad ovšem není třeba chodit daleko, z nákladové struktury provozovatele systému EKO-KOM je patrné, že v České republice tvoří přímé náklady sběru a recyklace 85 % všech nákladů (EKO-KOM, 2015). Z toho pak tvoří celých 68 % náklady na samotný zpětný odběr obalů a zajištění sběrné sítě, 8 % náklady na dotřídění a 6 % náklady na využití a recyklaci odpadů (Obrázek č. 13). Provozovatelé si tak mohou konkurovat pouze v administrativních nákladech a nákladech spojených s dodatečnou činností. To jim ovšem nedává mnoho prostoru pro snížení nákladů a vyvstává tedy otázka, nakolik vůbec může konkurence celkové náklady ovlivnit. Vzhledem k ziskovým motivům také není překvapivá již zmíněná tendence konkurenčních provozovatelů minimalizovat náklady na osvětu veřejnosti (Quoden, 2016). V některých systémech si mohou provozovatelé konkurovat i na úrovni dotřídění, využití a recyklace, i tak se ovšem jedná spíše o minoritní položky v celkových nákladech. V tomto bodu pak hraje také roli vyjednávací síla obou stran, provozovatelů systému na straně jedné a třídičích linek a recyklačních továren na straně druhé. Jak Spasova (2014) poukazuje, v případě roztříštěného trhu s mnoha provozovateli systému může být vyjednávací síla zejména na straně druhé a provozovatelé systému nemusí mít prostor pro vyjednání výhodnějších cen. Naopak situace jen s několika málo oligopolními provozovateli může být z hlediska vyjednávací síly velmi podobná systému monopolnímu. Kde se centralizovaný systém projevuje pozitivně, jsou transakční náklady. Příklad Německa ukazuje, že v konkurenčním systému dochází ke zvýšení transakčních nákladů. Avšak jak již bylo řečeno dříve, je to právě ušetření transakčních nákladů všech zúčastněných, jež je hlavní motivací pro kolektivní organizaci sběru. V kontrastu s německým příkladem se stakeholdeři na belgickém monopolním trhu shodují, že monopolní systém transakční náklady minimalizuje (Spasova 2014). Zajímavý příklad nevhodně nastaveného konkurenčního systému (na úrovni provozovatelů) lze nalézt i na Slovinsku, kde mají obce ze zákona povinnost zajistit tříděný sběr komunálního odpadu. Hradí přitom veškeré s tím spojené náklady (v kontrastu například se systémem v ČR či Holandsku, kde jsou do určité míry finančně kompenzovány provozovatelem systému). Konkurenční provozovatelé systému od obcí tento odpad zdarma odebírají (provozovatelé obcím drobně platí, ale jen do naplnění míry kvót, pak už odebírají úplně zadarmo), a to minimálně v takové míře, aby každý z nich dosáhl zákonem stanovených recyklačních cílů (kvóty nastavené tamním ministerstvem zemědělství a životního prostředí). Zdrojem příjmů provozovatelů jsou pak poplatky povinných výrobců a příjmy plynoucí z prodeje separovaných surovin, ze kterých pokrývají náklady na dotřídění. Slovinci však vytřídí každoročně o 30 až 40 % odpadů více, než jsou stanovené recyklační kvóty. Provozovatelé systému ale odebírají povětšinou jen takové množství odpadů, které potřebují na splnění svých povinností. Nabídka obalů tak vysoce převyšuje poptávku a obcím se odpad hromadí. Když mají štěstí, odebere ho od nich jiný provozovatel systému. Odpad mohou také obce odevzdat přímo na dotřiďovací linku, musí za to ovšem provozovateli linky zaplatit. Obce proto nejčastěji řeší situaci tak, že odpad skladují ve svých prostorech a čekají na začátek nového kalendářního roku, kdy

89

ho začnou provozovatelé opět odebírat. Kvůli hromadícímu se odpadu ho obce předávají provozovatelům většinou zdarma. Na rozdíl od situace v ČR či Holandsku dostávají pouze minimální či žádné úhrady. Z důvodu asymetrické pozice mezi provozovateli a obcemi tak nesou obce velké nákladové břemeno, zatímco většina výnosů je soustřeďována v rukou provozovatelů. Jaký lze tedy učinit závěr z hlediska vlivu konkurence mezi provozovateli systému na nákladovou efektivitu? Vzhledem k typické alokaci nákladů v systému tříděného sběru se nezdá, že by konkurence na úrovni provozovatelů systému hrála příliš velkou roli. Konkurenční provozovatelé nemají mnoho prostoru pro cenovou diferenciaci. Většina nákladů je alokována tam, kde je nemohou individuálně příliš ovlivnit – ve sběrné síti. Z tohoto hlediska se tedy zdá, že je poměrně jedno, zdali je systém konkurenční či nikoliv (Monier et al., 2014). Konkurenční systémy mohou být ovšem spojeny s vyššími transakčními náklady a potenciální nestabilitou systému. V závislosti na závažnosti těchto aspektů by tedy v některých případech mohl být preferován systém monopolní. Zdá se, že nákladové srovnání systémů ve vybraných evropských zemích tyto závěry potvrzuje – není patrný jednoznačný nákladový rozdíl mezi monopolními a konkurenčními systémy, a to jak z hlediska absolutního (Monier et al., 2014), tak při přihlédnutí k rozdílným cenovým hladinám. V tomto srovnání vychází český, tedy monopolní, systém z vybraných zemí jako relativně nákladově nejefektivnější. Nákladově nejméně efektivní systém je ten rakouský, v době srovnání ještě stále monopolní. Německý konkurenční systém se pak zdá být z hlediska nákladové efektivity někde mezi nimi. Lze z toho tedy usoudit, že konkurenční či monopolní uspořádání systému na úrovni provozovatelů nemá zřejmě na nákladovou efektivnost stěžejní vliv. Příčinu rozdílů je tedy třeba hledat jinde.

Obrázek č. 40: Srovnání nákladů využití na obyvatele ve vybraných zemích EU 22

Poplatky placené výrobci (EUR na obyvatele)

20

Poplatky (absolutně) 20,5

Poplatky (s přihlédnutím k rozdílným cenovým hladinám)

18,6

18 16 14 11,5 11,9

12

10,0

10 7,9

8

8,9

8,8 7,3

6,9

7,5

5,2

6 4

1,1

2

1,0

0 Rakousko

Belgie

Česká republika

Německo

Francie

Nizozemsko Velká Británie

Poznámky: Kolektivní systém recyklace je monopolní v Rakousku, Belgii, České republice, Francii a Nizozemsku. Konkurenční je v Německu a Velké Británii. Vypočteno jako poplatky na tunu využitého

90

množství na obyvatele (obalové odpady domácností). Na první pohled se zdají být náklady ve Velké Británii zdaleka nejnižší, poplatky výrobců zde však pokrývají pouze asi 10 % celkových nákladů. Skutečná výše nákladu je tedy asi desetinásobná. Ve Francii poplatky pokrývají 75 % nákladů. V ostatních státech je to 100 %. Zdroj: (Monier et al., 2014); Eurostat, údaje z období 2010–2012

Obrázek č. 41: Srovnání nákladové efektivnosti ve vybraných zemích EU

Poplatky placené výrobci (EUR PPP na obyvatele)

25

Rakousko 147 kg / obyv.

20

15

Francie 73 kg / obyv.

10

Velká Británie 167 kg / obyv.

5

Česká republika 88 kg / obyv.

0 55% -5

Německo 90 kg / obyv.

60%

65%

70%

Nizozemsko 165 kg / obyv. 75%

Belgie 75 kg / obyv.

80%

85%

90%

Míra recyklace (recyklované % z celkového množství obalových odpadů)

Poznámky: Vypočteno jako poplatky na tunu využitého množství obalových odpadů na obyvatele (obalové odpady domácností). Zdroj: (Monier et al., 2014); Eurostat, údaje z období 2010–2012

91

5 Organizace recyklačního trhu Jak vyplývá z předchozí kapitoly, volba konkurenčního nebo monopolního uspořádání provozovatelů systému se nezdá být z hlediska výše nákladů a oficiálně reportovaných měr recyklace a využití zásadní. Většina nákladů systému je soustředěna zejména na úrovni sběru a svozu obalových odpadů, při zavedení konkurence mezi provozovateli tak není moc prostoru k cenové diferenciaci. Naopak, konkurence provozovatelů může mít negativní dopad na stabilitu a transparentnost systému. Ale vzhledem k tomu, že mezi výsledky systémů v jednotlivých zemích existují podstatné rozdíly, příčinu je třeba hledat jinde. Zkušenost ze zahraniční i českého systému poukazuje, že stěžejní není forma provozovatelů, ale celkové nastavení systému. Jádrem problému je opět umělý charakter recyklačního trhu, kdy přirozené tržní mechanismy nedokáží korigovat chování jednotlivých aktérů na trhu. Jejich motivace přitom mnohdy bývají v rozporu se zákonodárcem stanovenými cíli. Nejde jen o již diskutované pochybné motivace provozovatelů v konkurenčním systému, ale také o motivace obcí, svozových společností, úpravců, zpracovatelů a spotřebitelů. U všech existuje prostor pro, z pohledu zákonodárce, potenciálně nežádoucí jednání.

5.1 Sběr, svoz a úprava obalových odpadů a role obcí v systému Řada zahraničních autorů poukazuje na důležitost zapojení obcí do systému. Spasova (2014) zmiňuje několik důvodů, proč může být aktivní participace obcí ve sběru a třídění obalových odpadů založeném na principu EPR žádoucí. Zaprvé, obce mohou být v lepší pozici pro koordinaci služeb sběru odpadu, pokud existuje zájem o tříděný sběr plastů, papíru, skla či kovů nejen u obalových odpadů. Konsolidace sběru na principu EPR a ostatních druhů komunálních odpadů může vést k úsporám nákladů. Zapojení obcí také může výrazně usnadnit participaci spotřebitelů. Sběr odpadů je tradičně spotřebiteli vnímán jako zodpovědnost obcí a nejinak tomu mnohdy bývá i u odpadů obalových. To může ovlivnit zejména dva aspekty. Zaprvé, pokud jsou obce zodpovědné i za sběr obalových odpadů, mohou spotřebitelé v rámci všech odpadů jednat s jedinou institucí, což jim celý proces zjednodušuje a šetří transakční náklady (a jak se ukazuje na příkladu Německa, spotřebitelé obce v případě obalových odpadů mnohdy přirozeně kontaktují, i když to nemusí spadat pod jejich kompetenci a odpovědnost). Zadruhé, protože je sběr a svoz obalových odpadů vnímán z pohledu voličů jako odpovědnost obcí, je v zájmu lokálně volené autority, aby byla služba zajištěna v dostatečné kvalitě. Jak již bylo a bude dále diskutováno, umělý charakter trhu a ziskové motivace jednotlivých aktérů to totiž přirozeně nezaručují. Zájem obcí mohou ovlivňovat i další politické aspekty jako třeba zajištění pracovních míst. Cahill, Grimes a Wilson (2011) ve srovnání různých implementací EPR v oblasti obalových odpadů a WEEE (Waste Electrical & Electronic Equipment) dochází k závěru, že systémy, jež byly implementovány s aktivní účastí lokálních autorit, dosahují lepších výsledků než systémy, kde bylo takové zapojení minimální. K podobným závěrům dochází i Spasova (2014), která se opírá zejména o zkušenosti z Belgie, Německa a Rakouska. Uvádí, že zapojení obcí do systému zvyšuje transparentnost a efektivnost v několika aspektech. Z jedné strany jsou obce kontrolovány provozovatelem systému z hlediska výsledků a kvality, což může oslabit některé potenciálně nežádoucí lokální konflikty zájmu (například investice v lokálních spalovnách). Na druhé straně odpovědnost obcí za zajištění sběru může omezit tendence zejména konkurenčních provozovatelů zneužívat své (dominantní) postavení a uchylovat se k selektivnímu sběru.42

42

Již zmiňovaný „cherry-picking“. 92

Jak je patrné, aktivní zapojení obcí do recyklačního systému přináší celou řadu výhod. Nicméně s sebou přináší i některé potenciální nevýhody. Mezi povinným průmyslem panuje mnohdy obava, že obce budou hospodařit neefektivně a povinní výrobci tak budou zatíženi vyššími náklady. Jako příklad bývá někdy zmiňován francouzský systém, kde nemá povinný průmysl žádnou kontrolu nad výší poplatků, které od nich obce požadují za zajištění sběru obalových odpadů. To podle nich vede k neúměrně vysokým nákladům (Spasova, 2014). Tento problém lze omezit pomocí standardizace výše proplácených nákladů, tedy způsob úspěšně uplatňovaný třeba v Belgii, Holandsku a České republice. Druhým závažným problémem je možná informační asymetrie a nerovnost ve vyjednávací pozici obcí a svozových společností. V místech omezené konkurence svozových společností, kde má jedna či pár svozových společností dominantní postavení, jsou mnohdy zejména malé obce oproti svozovým společnostem v nevýhodné vyjednávací pozici. To se může znatelně projevit na ceně poskytovaných služeb a ve stanovení pro obce nevýhodných podmínek. Tento problém je patrný i v mnoha regionech České republiky. Navíc, jak ukazují závěry Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (ÚOHS) z posledních let, i v případě výskytu více svozových společností nemusí být zdravá konkurence zaručena – konkurence na trhu může být značně pokřivena koluzivním jednáním svozových společností (Soukopová, Malý a Ficek, 2013). V tomto případě může potenciální zapojení provozovatele systému do vyjednávání zajistit rovnější vyjednávací pozici (Spasova, 2014). Informační asymetrie mezi obcí a svozovou společností se mnohdy projevuje v netransparentním stanovení nákladů. V České republice je obvyklou praxí, že si obce najímají svozové společnosti na komplexní zajištění všech služeb, tedy nejen na sběr a svoz odpadu, ale také na zajištění dotřídění a další nakládání s odpady. Většinou tedy nejednají s úpravci odpadů přímo, ale pouze zprostředkovaně skrze svozové společnosti. To má dva potenciálně negativní dopady. Zaprvé, nemusí mít přesnou představu, jakým způsobem se v ceně poskytovaných služeb promítají ceny placené úpravci odpadů za dovezený vytříděný obalový odpad. Zadruhé, obce nemůžou zajistit, aby byl odpad v konečné fázi recyklován tak, jak by chtěly (Grolmus, 2016). V holandském systému tento problém řeší přímou návazností finančních příspěvků, které obce od provozovatele systému dostávají, na zajištěný způsob využití odpadů. Obce jsou tak motivovány starat se o to, co se s odpady nadále děje, protože to přímo ovlivňuje jejich rozpočty (Storm, 2016). V České republice by měl tento problém řešit nový zákon o odpadech, podle kterého by měla mít obec odpovědnost za odpad až do jeho konečného zpracování nebo odstranění. To sice nebude i nadále vylučovat komplexní zakázku, ale bude nutné, aby dle smlouvy obec znala koncové zařízení a co se s odpadem skutečně stalo. Bude to totiž muset evidovat (Grolmus, 2016).

5.1.1 Zapojení úpravců odpadů do systému a jejich postavení vůči obcím a svozovým společnostem Tříděné odpady mají oproti ostatním komunálním odpadům specifické postavení, jejich dotříděním a úpravou vznikají druhotné suroviny, které jsou obchodovatelné na mezinárodním trhu. Velká část vytříděných odpadů má tedy pozitivní tržní hodnotu. V České republice provozovatelé třídících linek odpady nakupují přímo od původců – obcí, a to buď přímo, nebo zprostředkovaně skrze svozové firmy. Odpady dále třídí dle materiálů, barev a dalších vlastností, zbavují nežádoucích příměsí ze sběru, lisují a případně dále mechanicky upravují (IURMO, 2015). Z třídičky mohou být v ČR zjednodušeně řečeno tři druhy výstupů: •

Druhotné suroviny, tedy výstup z třídičky, který je za pozitivní cenu prodán odběratelům v ČR či zahraničí.

93

•

•

Odpady, s nižší kvalitou a výrazně nižší výkupní cenou, které jsou recyklovány ve specializovaných provozech (např. zpracování směsných plastů) nebo jsou využívány k výrobě paliv (nejčastěji paliva pro cementárny) (Kozel, 2016). Výmět, tedy taková část odpadů, kterou nebyla třídička schopna předat k dalšímu využití. To jsou buď příměsi, které do tříděného odpadu vůbec nepatří (většinou směsný komunální odpad), nebo odpovídají příslušnému kontejneru, ale nejsou dále zpracovatelné. Zejména jsou to znečištěné plasty a další obaly, mastné nebo jinak zašpiněné papíry a specifické druhy skla, které dělají problém v recyklaci. U kvalitně řízených a vybavených třídiček bývají výměty u papíru kolem 5–10 %, u plastů 15–25 %, a u skla do 5 %. U některých zastaralých provozoven ovšem může výmět u plastů dosáhnout až 50 %, což je způsobeno zejména selektivním výběrem materiálu k vytřídění – třídí pouze snadno prodejné a tříditelné materiály jako jsou PET láhve (Kozel, 2016).

Takto vzniklé suroviny se pak prodávají českým a zahraničním odběratelům. Ceny vytříděných druhotných surovin se pak samozřejmě liší od cen vytříděných odpadů – jsou výrazně vyšší (IURMO, 2015). Hlavní skupiny vytříděných komunálních odpadů (papír, plast, sklo, kovy) mají v současné době pozitivní hodnotu. Její výše je ovlivněna zejména vývojem na trhu s druhotnými surovinami, technickou vybaveností a obchodní zdatností provozovatelů jednotlivých třídících linek, obchodní politikou provozovatelů dotřiďovacích linek, dodaným množstvím (množstevní bonusy) a kvalitou a náklady na přepravu odpadů na třídící linku.

Obrázek č. 42: Orientační ceny neupravených vytříděných a využitelných komunálních odpadů na třídících linkách (Kč/t)

r. 2012

r. 2013

r. 2014

Papír

300–1000

300–1000

400–1100

Sklo

100–550

200–650

250–600

Plasty

- 500 - +500

-500 – +600

-500 – +800

Poznámka: Uvedené ceny jsou bez DPH. Zdroj: (IURMO, 2015) Dotřídění využitelných komunálních odpadů na druhotnou surovinu je finančně podporováno u většiny provozovatelů třídících linek, v ČR také autorizovanou obalovou společností EKO-KOM. Podpora je určena především k zajištění stability celého systému třídění a využití komunálních a obalových odpadů a k vyrovnávání případných výkyvů cen druhotných surovin. V českém systému jsou původcem, a tedy i primárními vlastníky odpadů, obce (netýká se to té části obalových odpadů, kterou produkují ostatní původci – podnikatelé a právnické osoby vyjma obcí). Nicméně to, jak je to s vlastnictvím odpadů po jejich převzetí svozovou společností, již není jednoznačné – zaleží to na konkrétních smluvních podmínkách. Jak již bylo řečeno, české obce povětšinou od svozových společností kontrahují komplexní služby, tedy včetně zajištění dodatečného třídění. Svozové společnosti tak odpady převezmou a následně je dodají třídičkám odpadů (ta bývá ve smlouvě obvykle uvedena). Finanční vypořádání s třídičkou pak už obvykle bývá čistě záležitostí svozových společností, přímé kontrakty mezi třídičkou a obcí jsou v praxi k vidění pouze ojediněle

94

(IURMO, 2015).43 To ovšem znamená, že pokud je cena svezeného odpadu pozitivní, dostane za něj zaplaceno svozová společnost, nikoliv tedy původní vlastník odpadů, obec. To má pro obec potenciálně kladné i negativní stránky. V případě silného propadu trhu s druhotnými surovinami může cena svezeného odpadu klesnout na nulu nebo se stát dokonce negativní. Třídička tedy svezený odpad převezme buď zadarmo, nebo za něj požaduje platbu. V takovýchto případech tak břemeno přímo padne na svozovou společnost (ta ovšem promítne nárůst cen do cen služeb obcím), nikoliv na obec.44 Na druhou stranu bývá v běžné situaci u komplexních smluv zisk svozových firem z prodeje svezených odpadů třídičkám a obecně další nakládání s nimi netransparentní. Této informační asymetrie tak mohou svozové firmy snadno využít při nastavení cen poskytovaných služeb. Většina obcí nemá povědomí o tom, zda je výnos z prodeje jejich odpadů zakalkulován do ceny za svoz vytříděných odpadů (IURMO, 2015). Ve skutečnosti totiž většina obcí vlastnictví odpadů vůbec neřeší, automaticky ho (i s vlastnictvím) předávají svozové společnosti. Pouze některé firmy výslovně uvádějí převod vlastnictví ve smlouvách. V praxi ovšem po celé ČR běžně dochází k automatickému převodu vlastnictví i bez smluvního ujednání.

5.1.2 Vliv konkurence mezi svozovými společnostmi na efektivitu sběru a třídění Jak je tedy patrné, volba a způsob kontrahování svozové společnosti může mít zásadní dopad na výslednou míru třídění a celkovou nákladovou efektivnost. Zkušenosti nejen ze zahraničí pak ukazují, že míra konkurence mezi svozovými společnostmi může výrazně ovlivnit výši nákladů sběru a svozu odpadů (Spasova, 2014; Storm, 2016). Patrné je to i z již diskutovaného příkladu Německa, kde po zavedení konkurence mezi svozovými společnostmi v roce 2003 došlo k výraznému poklesu nákladů. Významnou roli ovšem potenciálně nehraje pouze počet a síla postavení svozových společností na trhu, ale také jejich vlastnická struktura. Svozové společnosti mohou být jak soukromé, tak v úplném nebo částečném veřejném vlastnictví. Veřejné svozové společnosti mohou být buď přímo vlastnictvím jedné obce či města, nebo společným vlastnictvím svazu obcí a měst. Forma vlastnictví je v ekonomické teorii velmi často diskutovaným tématem. Existuje mnoho ekonomických článků zdůrazňujících pozitivní efekty soukromého vlastnictví. V případě některých specifických trhů se ovšem najdou i názory opačné. Bel and Warner (2008) ve své meta-analýze ekonometrické literatury nenacházejí žádnou systematickou vazbu mezi privatizací a nákladovou efektivitou na odpadových trzích. Autoři poznamenávají, že z důvodu absence konkurence na těchto trzích hraje vlastnictví svozových společností minimální roli v nákladech obcí. Poznamenávají, že na odpadových trzích obvykle bývá minimální konkurence a často i koluzivní chování. Tvrdí, že konkurence na odpadovém trhu není očekávaná a konkurence o trh je očekávaná, ale často není v praxi k nalezení. Tvrdí, že spíše než na samotnou vlastnickou strukturu by se měla ekonomická teorie zaměřit na samotnou strukturu trhu, regulaci, motivaci jednotlivých aktérů a formu kontraktů. Tvrdí, že slabá konkurence omezuje potenciální nákladové úspory a že dobře nastavená regulace může být v případě těchto trhů lepší cestou než pouhá privatizace. Studium vlivu konkurence a vlastnictví svozových společností na nákladovou efektivnost není ovšem doménou pouze zahraniční literatury. Soukopová a Malý (2013), Soukopová, Malý a Ficek (2013), Soukopová a Vaceková (2015) a Soukopová a Klimovský (2016) zkoumají dopady konkurence a vlastnictví při nakládání s komunálním odpadem v českém prostředí. Soukopová a Malý (2013) se

43

V případě přímého řešení, které se vyskytuje zejména u sdružení obcí nebo menších měst, může dojít při správném řízení OH ke snížení nákladů a tedy zvýšení efektivity systému (Grolmus, 2016). 44 Nicméně, jak se ukazuje v praxi, tuto situaci někdy svozové firmy řeší omezením intenzity dotřiďování jen na velmi lukrativní materiály a zbytek odpadu jednoduše odveze na skládku. To sice sníží nákladové břemeno svozových firem, ale zároveň je v přímém rozporu se zákonodárcem stanovenými cíli (Grolmus, 2016). 95

zaměřují na míru konkurence v Jihomoravském kraji a dochází k závěru, že na výši výdajů nemá aspekt konkurenčního prostředí jednoznačný vliv. Nejnižší míru výdajů nacházejí v oblastech, kde se žádná konkurenční společnost nenachází, nebo naopak v oblastech, kde je konkurenční prostředí z hlediska počtu firem nejsilnější (3 a 4). Nicméně při přihlédnutí k vlastnické struktuře se zdá, že v případě svozových společností, jež jsou úplně nebo částečně ve veřejném (obecním) vlastnictví, bývají náklady nižší. Uvádějí ovšem, že veřejně vlastněné společnosti se v rámci konkurenčního prostředí chovají a fungují podobně jako společnosti soukromé.45 Soukopová, Malý a Ficek (2013) poznamenávají, že výsledky zjištěné v Jihomoravském kraji mohou být ovlivněny deformací konkurenčního trhu z důvodu kartelových dohod. Rozšiřují svou analýzu na Pardubický kraj. Při prvotní analýze dochází k podobným výsledkům jako v Jihomoravském kraji, tedy že vliv konkurenčního prostředí na výši výdajů není jednoznačně prokazatelný. Nicméně po očištění dat o svozové společnosti, které ÚOHS označil jako účastníky kartelové dohody, se již pozitivní výsledky vlivu konkurence na náklady potvrzují. Podobně jako v kraji Pardubickém a Jihomoravském zkoumají Soukopová a Vaceková (2015) vliv konkurence v Olomouckém kraji. Obdobně shledávají, že konkurence má pozitivní dopady na nákladovou efektivitu obcí při nakládání s komunálním odpadem.46 Přestože se zmíněné studie zaměřují zejména na nakládání se směsným komunálním odpadem (SKO), lze předpokládat, že motivace a chování svozových firem budou v případě tříděného sběru podobné a že jsou tedy tyto závěry aplikovatelné i v případě tříděného sběru (častým případem je, že jak svoz SKO, tak svoz tříděného odpadu zajišťuje v rámci obce stejná firma).

5.1.3 Srovnání obecních nákladů na nakládání s obalovými odpady v České republice Zkušenost ze zahraničí a české studie zaměřené na směsný komunální odpad ukazují, že struktura trhu svozových společností může mít zásadní dopad na výši obecních nákladů při nakládání s tříděným odpadem. Jaké je skutečné rozložení těchto obcí v České republice a jaké závěry z toho lze vyvodit ve vztahu ke konkurenci a vlastnictví svozových společností? Při srovnání nákladů lze vycházet ze statistik pravidelně publikovaných institutem (IURMO, 2015). Jejich výpočet nákladů na tříděný sběr zahrnuje: • • • •

zajištění sběru (včetně nákupu nebo pronájmu sběrných nádob a údržby sběrné sítě), zajištění svozu (přemístění odpadů z nádob do svozového automobilu, případně dobrovolný úklid stanoviště), přepravu odpadů do zařízení (obvykle dotřiďovací linky či mezisklad odpadové firmy) a v řadě případů i zajištění úpravy odpadů.

Tabulka č. 10: Průměrné náklady a výtěžnost tříděného sběru využitelných odpadů (papír, plast, sklo), 2014 Jednotka Minimum Maximum

Náklady Výtěžnost Kč/t Kč/obyv. kg/obyv. 116,7 2,3 1,3 14 975,4 911,3 147,1

45

Poznamenávají také, že výrazná převaha soukromých společností ve sledovaném vzorku může potenciálně výsledky zkreslovat. 46 Jejich výsledky jsou nicméně závislé na použitém způsobu měření konkurence. Při využití obecně uznávaného HHI indexu výsledky potvrzují vliv konkurence, při využití jejich vlastní metody jsou výsledky nejednoznačné. 96

Medián 4 601,5 Průměr 4 700,8 směrodatná odchylka 2 235,9 Zdroj: (IURMO, 2015)

140,0 153,9 110,2

31,8 32,7 16,5

Obrázek č. 43: Jednotkové náklady na tříděný sběr využitelných odpadů a výkon tříděného sběru dle velikostních skupin obcí, 2014 Průměrné jednotkové náklady (Kč/t)

Množství vytříděných odpadů (kg/obyv.) 6 657 40

35

33

5 027 4 528

34 4 116

35

34

5 000 32 4 241

4 202

27

3 803

4 046 23

≤ 500 obyvatel

501 - 1000 1001 - 4000 obyvatel obyvatel

4001 10000 obyvatel

10001 20000 obyvatel

Zdroj: (IURMO, 2015)

97

20001 50000 obyvatel

50001 100000 obyvatel

100001 – 1000000 obyvatel

> 1000000 obyvatel

Obrázek č. 44: Jednotkové náklady na tříděný sběr využitelných odpadů a výkon tříděného sběru v krajích, 2014 Průměrné jednotkové náklady (Kč/t)

Množství vytříděných odpadů (kg/obyv.)

6 657

Hlavní město Praha 5 665

Ústecký kraj

29

4 956

Středočeský kraj

37

4 749

Plzeňský kraj Královéhradecký kraj

39

4 549

Zlínský kraj

35

4 332

Jihočeský kraj

4 237

Pardubický kraj

4 237

Moravskoslezský kraj

28 34 31

4 018

Vysočina Karlovarský kraj

25

5 135

Liberecký kraj

40

30

3 858

37

3 481

Jihomoravský kraj

3 324

Olomoucký kraj

3 286

38 26 32

Zdroj: (IURMO, 2015) Jak je patrné z Tabulky č. 10, jak výše nákladů, tak výtěžnost vykazují velkou variabilitu. Velké rozdíly jsou patrné jak z hlediska velikostních skupin obcí (Obrázek č. 39), tak i mezi jednotlivými kraji (Obrázek č. 40). V rámci celé České republiky byl v roce 2014 průměrný náklad obcí na 1 tunu vytříděného odpadu 4 601,5 Kč. To při výtěžnosti průměrného obyvatele 32,7 kg papíru, plastů a skla činilo 153,9 Kč na obyvatele na rok. Dle velikostních skupin obcí se rozptyl směrodatné odchylky nákladů (Kč/t) pohyboval od 36 do 52 % v jednotlivých skupinách. Z hlediska nákladové efektivity, tedy dosahování vysoké výtěžnosti při co nejnižších nákladech, se na tom nejlépe zdají být obce a města s počtem obyvatel od 10 tis. do 20 tis. I z hlediska srovnání krajů jsou patrné velké rozdíly ve výši jednotkových nákladů, a to jak mezi kraji samotnými, tak mezi obcemi v rámci krajů. Největší rozdíly jsou mezi obcemi v Jihomoravském, Olomouckém a Karlovarském kraji, nejmenší pak v Libereckém, Moravskoslezském a Královéhradeckém kraji. Nákladově nejefektivnější se zdají být obce v Karlovarském kraji a v Kraji Vysočina, nejméně efektivními pak obce v Ústeckém a Libereckém kraji.

98

Obrázek č. 45: Jednotkové náklady (Kč/t) na tříděný sběr využitelných odpadů na území obcí s rozšířenou působností, 2014

Poznámka: jednotkové náklady vypočteny jako vážený průměr nákladů obcí, které IURMO poskytly relevantní údaje pro statistické zpracování a jsou součástí správního území daného ORP. Zdroj: (IURMO, 2015)

Obrázek č. 46: Výkon tříděného sběru využitelných odpadů – papír, plast, sklo, nápojový karton v obecních systémech v území obcí s rozšířenou působností, 2014


99

Obrázky č. 41 a 42 poskytují srovnání nákladů a výtěžnosti rozdělených dle správních území obcí s rozšířenou působností. Zřetelný je zejména rozdíl v nákladech obcí v moravských krajích oproti obcím ve středních a severních Čechách. Rozdíl nákladů je i u oblastí s vysokou výtěžností tříděného sběru, na Moravě jsou náklady obecně nižší i při vysokých výkonech třídění odpadů. Vysoké náklady jsou patrné zejména v oblastech, kde lze strukturu svozového trhu charakterizovat jako regionální monopol či oligopol (např. v Kolíně mají smlouvu na 25 let). Nižší náklady jsou naopak patrné v oblastech, kde jsou svozové služby poskytovány technickými službami vlastněnými komunálním sektorem nebo přímo samotnou obcí, jak je tomu například v některých oblastech na Moravě. Tyto závěry se obecně shodují s motivacemi svozových firem diskutovanými v předchozích kapitolách. Konkurence svozových firem může zajistit vyšší nákladovou efektivitu, ale pouze v případě, že není pokřivena koluzivním chováním. Naopak, pokud mají soukromé svozové firmy dominantní postavení, a tedy i silnější vyjednávací pozici, mohou si diktovat pro obce nevýhodné podmínky. V takovém případě může být výhodnější interní řešení svozu, protože poskytuje transparentnější náhled na náklady svozu, náklady dotřídění a příjmy z prodeje materiálu (Grolmus, 2016). Zajímavý vztah (i když nepříliš silný) je pozorovatelný mezi mírou konkurence a veřejným vlastnictvím (Tabulka č. 11) ve vzorku 215 obcí Středočeského, Pardubického, Jihomoravského a Královehradeckého kraje. Dle prezentovaných dat se zdá, že konkurence bývá silnější zejména v oblastech, kde operují veřejné společnosti. Celkově lze pozorovat velmi slabou konkurenci v 8 %, středně silnou v 66 % a silnou jen v 6 % případů (Soukopová a Ficek, 2014).

Tabulka č. 11: Síla konkurenčního prostředí ve zkoumaných oblastech Forma vlastnictví svozových společností

Zastoupení Síla konkurenčního prostředí municipalit 0 nebo 1 2 nebo 3 4 a více svozová svozové svozových společnost společnosti společností 65,60 % 30,50 % 63,12 % 6,38 %

Soukromé společnosti Veřejné společnosti 34,40 % Celkem 100,00 % Zdroj: Soukopová a Ficek (2014)

22,97 % 27,91 %

70,27 % 66,05 %

6,76 % 6,51 %

Dalším faktorem, který může mít výrazný vliv na snížení nákladů na nakládání s tříděným odpadem, je spolupráce měst a obcí. Spolupráce poskytuje nejen silnější vyjednávací pozici, ale také umožňuje využití úspor z rozsahu při komunální organizaci svozu. Tyto závěry potvrzují Soukopová a Klimovský (2016) ve své studii zkoumající vliv spolupráce mezi obcemi na nákladovou efektivnost v oblasti nakládání s odpady v Jihomoravském kraji. Podle jejich zjištění se dvě třetiny z 670 zkoumaných obcí účastnily nějaké formy spolupráce mezi obcemi. Uvádějí, že v regionu dochází sice i k najímání soukromých společností, ovšem velká část obcí společně využívá služeb částečně autonomních společností (vlastnicky provázaných s obcemi). Autoři tvrdí, že spolupráce mezi obcemi vede k nákladové efektivnosti při nakládání se SKO. To se shoduje s předchozími závěry ohledně nakládání s tříděným odpadem. Obecně lze říci, že náklady na tříděný sběr ovlivňuje vybavenost území zařízeními pro nakládání s odpady a celková tržní struktura svozových společností, jejich vlastnictví privátním nebo komunálním sektorem a cenová politika firem nabízejících služby v daném regionu. Náklady obcí na tříděný sběr jsou kryté obecními rozpočty. Jejich významnou příjmovou složkou jsou pak standardizované odměny ze systému EKO-KOM za obalovou složku tříděných odpadů. Tyto odměny pokrývají asi 39 % až 88 %

100

(dle velikosti obcí) z celkových nákladů na tříděný sběr (konkrétní faktory ovlivňující nastavení odměn jsou diskutovány v kapitole 3).

Obrázek č. 47: Průměrné odměny systému EKO-KOM za podíl obalových odpadů v tříděném sběru, 2014 odměny EKO-KOM za podíl obalových odpadů (Kč/obyvatel) náklady obcí na tříděný sběr celkem (Kč/obyvatel) podíl odměn na celkovžch nákladech (%) 99,8

Celkem

65

153,9 101,8

Nad 1000000 obyvatel

39

263,2

83

100 001 - 1000000 obyvatel

88

94,6 91,5

50001 - 100000 obyvatel

68

134,6 98,5

20001 - 50000 obyvatel

72

136,1 104,5

10001 - 20000 obyvatel

81

128,7 97,4

4001 - 10000 obyvatel

67

145,3 96,9

1001 - 4000 obyvatel

70

138,4 111,5

501 - 1000 obyvatel

75

148,6 118,8

≤ 500 obyvatel

174,4

68


101

Tabulka č. 12: Podíl jednotlivých skupin nákladů v celkových nákladech sběru a svozu tříděného odpadu, 2014

Osobní náklady (mzdy a SZP) Náklady na investice (odpisy aut.) Náklady na nádoby (opotřebení) Náklady na pohonné hmoty Náklady na opravy a údržbu aut. Režijní náklady Zdroj: (IURMO, 2015)

Menší města a obce (venkov) Města větší než 15 000 obyvatel 26 % (22–30 %) 31 % (30–32 %) 22 % (20–24 %) 33 % (32–34 %) 8 % (6–9 %) 14 % (12–16 %) 32 % (30–34 %) 7 % (6–8 %) 7 % (5–8 %) 11 % (10–12 %) 5 % (4–6 %) 4 % (3–5 %)

5.1.4 Rozhodování obcí při volbě svozových společností Volba svozové společnosti má zásadní dopad na nákladovou efektivitu obcí. Jak se ovšem obce při výběru rozhodují? Soukopová a Ficek (2014) zkoumají faktory ovlivňující rozhodování obcí při volbě svozových společností ve vzorku 215 obcí Středočeského, Pardubického, Jihomoravského a Královehradeckého kraje, kde byly osoby odpovědné za rozhodování požádány o hodnocení důležitosti jednotlivých faktorů na škále od jedné do čtyř, kde 1 znamená naprosto nedůležité a 4 velmi důležité. Jejich výsledky ukazují, že obecně nejdůležitějšími faktory při rozhodování jsou v průměru cena, kvalita služeb a jejich frekvence. Naopak dle odpovědí respondentů se zdá, že politický vliv a také forma vlastnictví svozové společnosti nemají významný vliv při rozhodování o volbě svozové společnosti (Obrázek č. 44). Při zohlednění vlastnické struktury společností, které v daných obcích služby sběru a svozu komunálního odpadu poskytují, je patrné, že vlastnická forma nemá na deklarované aspekty při rozhodování významný vliv. Nejvýznamnější rozdíl ve vnímání důležitosti je patrný u technické vybavenosti společnosti a poskytování dalších služeb nakládání s odpady. V obou případech jsou tyto aspekty vnímány jako důležitější v případě veřejných svozových společností (Obrázek č. 45). Na rozdíl od vlastnické struktury se zdá, že síla konkurenčního prostředí rozhodování obcí ovlivňuje. Zdá se, že významnost téměř všech faktorů roste proporčně se silou konkurenčního prostředí. Na silně konkurenčních trzích se zdá, že obzvlášť významnou roli má kvalita poskytovaných služeb. Dokonce více než jejich cena. Soukopová a Ficek (2014) poukazují, že významnost vlastnické struktury slábne na silně konkurenčních trzích se 4 a více společnostmi. Tento výsledek částečně koresponduje s již dříve zmíněnými závěry, že v případě zdravého konkurenčního boje koriguje chování svozových firem samotný trh a jejich vlastnická struktura tak nemusí být podstatná. Zarážející je ovšem fakt, že vlastnická struktura se zdá mít nejmenší důležitost v rozhodování na trzích zcela nekonkurenčních.

102

Obrázek č. 48: Důležitost vybraných faktorů ovlivňujících rozhodnutí obcí při volbě svozové společnosti 1

2

3

4

1. cena

3,65

2. kvalita služeb

3,62

3. frekvence služeb

3,29

4. smluvní podmínky

3,01

5. předchozí zkušenost

2,99

6. technické vybavení společnosti

2,97 2,84

7. forma platby za poskytnuté služby 8. kapacita transportu

2,8

9. poskytnutí dalších služeb nakládání s odpady

2,75

10. forma vlastnictví svozové společnosti

2,31

11. vlastnictví spalovny nebo skládky

2,31

12. politický vliv

1,27

Poznámka: Průměrné hodnocení důležitosti reprezentanty 115 municipalit v ČR odpovědných za rozhodování ohledně nakládání s odpady na škále od 1 do 4, kde 1 znamená naprosto nedůležité, 2 nedůležité, 3 důležité, 4 velmi důležité. Zdroj: (Soukopová a Ficek, 2014)

103

Obrázek č. 49: Důležitost vybraných faktorů ovlivňujících rozhodnutí obcí při volbě svozové společnosti dle vlastnictví zvolených společností soukromé vlastnictví

veřejné vlastnictví

1

2

3

4 3,66 3,6

cena

3,62 3,6

kvalita služeb 3,28 3,3

frekvence služeb smluvní podmínky

2,99 3,1

předchozí zkušenost

2,96 3,1 2,90

technické vybavení společnosti

3,1 2,84 2,8

forma platby za poskytnuté služby

2,79 2,8

kapacita transportu

2,67

poskytnutí dalších služeb nakládání s odpady

2,9 2,36 2,2

vlastnictví spalovny nebo skládky

2,28 2,4

forma vlastnictví svozové společnosti politický vliv

1,28 1,3

Poznámka: Průměrné hodnocení důležitosti reprezentanty 115 municipalit v ČR odpovědných za rozhodování ohledně nakládání s odpady na škále od 1 do 4, kde 1 znamená naprosto nedůležité, 2 nedůležité, 3 důležité, 4 velmi důležité. Rozdělené dle vlastnictví společností poskytujících svozové služby v daných obcích. Svozové společnosti, které jsou předmětem rozhodování, jsou klasifikovány jako soukromé, pokud je veřejný podíl vlastnictví menší než 50 % nebo jsou plně soukromé. Jako veřejné jsou klasifikovány v případě, že je více než 50 % ve veřejném vlastnictví. Zdroj: (Soukopová a Ficek, 2014)

104

Obrázek č. 50: Důležitost vybraných faktorů ovlivňujících rozhodnutí obcí při volbě svozové společnosti dle síly konkurenčního prostředí 4 a více svozové společnosti

2 nebo 3 svozové společnosti 1

žádná nebo 1 svozová společnost

2

3

4

kvalita služeb

3,4

cena

3,5

frekvence služeb

2,9

předchozí zkušenost

3,1

2,7

technické vybavení společnosti

2,8

kapacita transportu

2,7

vlastnictví spalovny nebo skládky

2,1

3,4

3,4

3,1 3,0

2,9 2,9

2,8 2,7

poskytnutí dalších služeb nakládání s odpady

3,8 3,7

3,0 2,9

2,6

forma platby za poskytnuté služby

2,9

2,5 2,4

2,3 2,3 2,3

forma vlastnictví svozové společnosti

politický vliv

3,0

3,9

3,7

3,3 3,2

smluvní podmínky

3,7

1,6

1,3 1,3

Poznámka: Průměrné hodnocení důležitosti reprezentanty 115 municipalit v ČR odpovědných za rozhodování ohledně nakládání s odpady na škále od 1 do 4, kde 1 znamená naprosto nedůležité, 2 nedůležité, 3 důležité, 4 velmi důležité. Rozdělené počtu konkurenčních společností ke společnostem poskytujícím svozové služby v daných obcích. Zdroj: (Soukopová a Ficek, 2014)

105

6 Závěr Jak z pohledu teoretického, tak i z pohledu praktických zkušeností v zemích EU se diskuze recyklačního trhu vždy, dříve či později, stočí k dopadům jeho naprosto zásadní charakteristiky – že je trhem veskrze umělým. Tento aspekt totiž významně ovlivňuje jakoukoliv implementaci a praktické fungování. Recyklační trh vzniká v důsledku politicky stanovených cílů, jeho vznik a existence jsou možné pouze při zásahu zákonodárce. Nástroje, které se v praxi nabízejí k jeho vytvoření, však nikdy nemůžou fungovat optimálně, vždy se bude v nejlepším případě jednat pouze o tzv. second-best řešení. Politický cíl je jasně daný. K jeho dosažení je tedy třeba volit takové nástroje, s jejichž pomocí ho lze dosáhnout efektivně, ať už z hlediska nákladů, či z hlediska minimálních distorzí na ostatních trzích. V tomto ohledu se zdají být nástroje založené na principu EPR relativně efektivní volbou. Jak ukazuje vývoj v EU v posledních dvou dekádách, EPR povětšinou vede k úspěšnému naplnění stanovených cílů. Pod škatulku EPR lze zařadit množství rozličných nástrojů, nicméně nejobvyklejším je implementace kolektivního řešení povinnosti výrobců skrze provozovatele systému. Tato forma EPR však může nabírat mnoha odlišných podob, které mohou být méně či více efektivní. K nejčastěji debatovaným podobám kolektivního řešení povinnosti výrobců patří volba monopolního či konkurenčního uspořádání na úrovni provozovatelů systému. Zastánci konkurenčního systému obvykle zmiňují jeho potenciální nákladovou efektivitu, odkazujíce se na chápání konkurence v neoklasické ekonomické teorii. Přestože se tato argumentace zdá na první pohled lákavá, pomíjí zásadní aspekt recyklačního trhu – skutečné rozložení nákladů kolektivního systému. Většina nákladů totiž leží na úrovni svozu, třídění a zpracování odpadů, tedy na úrovni, kterou nemá provozovatel systému obvykle mnoho šancí zásadně ovlivnit. Konkurenční systémy tak nemají moc prostoru pro cenovou diferenciaci. Tyto závěry se potvrzují i v naší analýze – mezi monopolním a konkurenčním uspořádáním není u zkoumaných zemí patrný významný nákladový rozdíl. Podobně je tomu i z hlediska dosahování stanovených cílů. Zkušenosti z evropských zemí ukazují, že k nastartování systému je nejprve potřeba monopolní forma. Zavedení konkurence mezi provozovateli systému pak dle zmiňovaných výsledků nepřináší žádné podstatné výhody. Naopak, jak ukazuje například situace v Německu či Slovinsku, konkurenční uspořádání s sebou může přinést celou řadu nevýhod. Těmi jsou zejména nerovné podmínky pro různé aktéry na trhu, zvýšení transakčních nákladů všech zúčastněných a snížení celkové transparentnosti systému. Problémem vyplývajícím z umělého charakteru recyklačního trhu jsou totiž potenciálně „perverzně“ nastavené motivace jeho jednotlivých účastníků – motivace, které jsou v rozporu s cíli stanovenými zákonodárcem. Pro efektivní fungování recyklačního „trhu“ je tedy zásadní jeho celkové nastavení. Z tohoto hlediska se jeví český systém sdruženého plnění EKO-KOM ve srovnání s dalšími zeměmi EU jako relativně velmi efektivní řešení a řadí se v EU k těm nejlépe nastaveným. Už ve svém nastavení totiž motivace jednotlivých aktérů zohledňuje. Zkušenost ze zahraničí ukazuje, že pro fungování systému je podstatné, aby byly povinnosti všech aktérů jednoznačně vymezené, aby byl systém dostatečně transparentní a aby byly podmínky pro všechny aktéry jednotné. Český systém se snaží tyto zásady dodržovat. Velkou roli v efektivním fungování hraje roli nejen systém důkladné evidence a auditů na všech úrovních (vedoucí k relativně vysoké transparentnosti), ale také motivačně nastavené finanční transfery. Ty plynou od povinných výrobců skrze provozovatele systému EKO-KOM k jednotlivým aktérům na trhu. Právě ty pomáhají kompenzovat perverzní nastavení motivací jednotlivých aktérů. Nicméně ani pravidelné audity a finanční transfery nedokážou plně eliminovat všechno, z pohledu zákonodárce, nežádoucí chování. Jako problematická se jeví zejména informační asymetrie a mnohdy

106

také nerovné vyjednávací podmínky mezi obcemi a svozovými společnostmi. Ty mají za následek někdy nadměrné zatížení obecních rozpočtů. Zkušenost z ČR a zahraničí ukazuje, že právě konkurence mezi svozovými společnostmi může hrát zásadní roli na dosažení nákladové efektivnosti. Bohužel není všelékem. Vývoj v některých oblastech ČR z minulých let ukazuje, že i trhy, které se na první pohled mohou zdát konkurenční, mohou být ve skutečnosti pokřivené kartelovou dohodou. V situacích, kde čelí obce nerovným podmínkám, se pak jeví jako vhodné východisko spolupráce svazků měst a obcí. Zkušenost například z Jihomoravského kraje totiž ukazuje, že tímto způsobem lze dosáhnout nákladově efektivnějších řešení.

107

7 Reference Afvalfonds Verpakkingen. (2015). The Packaging Waste Fund: September 2013. Dostupné z http://www.afvalfondsverpakkingen.nl/fileadmin/downloads/Summary.pdf Altstoff Recycling Austria. b.r. The Austrian System for Recycling of Packaging Materials. Dostupné z www.adamteva.org.il/_Uploads/dbsAttachedFiles/ARAPresentation.pps ARA. (2008). Performance Report 2007. Dostupné http://s3.amazonaws.com/zanran_storage/www.ara.at/ContentPages/46422656.pdf

z

ARA. (2010). SUPPLEMENT 3 TO LICENCE AGREEMENT. Dostupné http://www.ara.at/fileadmin/_migrated/content_uploads/Anlage_3_2010_Englisch.pdf

z

ARA. (2011). SUPPLEMENT 3 TO LICENCE AGREEMENT. Dostupné z http://www.ara.at/fileadmin/_migrated/content_uploads/ARA_Anlage_3_ab_Juli_2011_Englisch.pdf ARA. (2012). SUPPLEMENT 3 TO (SERVICE) LICENCE AGREEMENT. Dostupné z http://www.ara.at/fileadmin/_migrated/content_uploads/ARA_Anlage_3_ab_Oktober_2012_Englisc h.pdf ARA. (2013). SUPPLEMENT 3 TO (SERVICE) LICENCE AGREEMENT. Dostupné z http://www.ara.at/fileadmin/_migrated/content_uploads/ARA_Anlage_3_ab_Juli_2013_Englisch_2spaltig.pdf ARA. (2014). Performance Report 2013. Dostupné z http://www.ara.at/fileadmin/user_upload/pdf/REPORT/ARA_Leistungsreport2013_englisch_01.pdf ARA. (2015). Performance Report 2014. http://www.ara.at/fileadmin/user_upload/ARA_Leistungsreport2014_ENG.pdf ARA. (2016). Waste Management Act [Online]. http://www.ara.at/e/clients/waste-management-act.html

Přístup

dne

Dostupné 03.04.2016,

z z

Austrian Government. 2006. „Austrian Packaging Law". Baum, Heinz-Georg. 2014. „Nový směr likvidace obalových odpadů s ohledem na udržitelné oběhové hospodářství". Berlín, Fulda. Bel, Germà, a Mildred Warner. 2008. „Does Privatization of Solid Waste and Water Services Reduce Costs? A Review of Empirical Studies". Resources, Conservation and Recycling 52 (12): 1337–48. doi:10.1016/j.resconrec.2008.07.014. BellandVision. 2014. „EUWID Recycling und Entsorgung". BIO. 2014a. „Development of Guidance on Extended Producer Responsibility (EPR): Packaging Waste in Austria". Final Report. European Commission – DG Environment. BIO. 2014b. „Development of Guidance on Extended Producer Responsibility (EPR): Packaging Wdihkaste in Germany". Final Report. European Commission – DG Environment. BIO. 2014c. „Development of Guidance on Extended Producer Responsibility (EPR): Packaging Waste in the Czech Republic". Final Report. European Commission – DG Environment. BIO. 2014d. „Development of Guidance on Extended Producer Responsibility (EPR): Packaging Waste in the Netherlands". Final Report. European Commission – DG Environment. Bonus Holsystem. 2016. „Bonus Holsystem - Tariff List".

108

Brantner. (2015). Austrian Packaging Ordinance (APO) new from 1.1.2015 [Online]. Přístup dne 02.03.2016, z http://www.brantner.com/en/environmentalfacility-services/about-us/news/newsdetail/artikel/austrian-packaging-ordinance.html Bünder, H. (2014). Das große Zocken um die gelbe Tonne [Online]. Přístup dne 03.03.2016, z http://www.faz.net/aktuell/wirtschaft/unternehmen/der-gruene-punkt-das-grosse-zocken-um-diegelbe-tonne-12828127.html BVSE. (2016). Vertrags- und Lizenzmengenanteile 2016 [Online]. Přístup dne 1.3.2016, z http://www.bvse.de/300/9032/Vertrags__und_Lizenzmengenanteile_2016 Cahill, R., Grimes, S. M., & Wilson, D. C. (2011). Review Article: Extended producer responsibility for packaging wastes and WEEE - a comparison of implementation and the role of local authorities across Europe. Waste Management, 29(5), 455-479. http://doi.org/10.1177/0734242X10379455 Cerniauskaite, I. (2013). Waste Management Reform and Revision of Packaging and Packaging Waste EPR System: The Case of Finland (IIIEE Master thesis). Lund, Sweden. Dostupné z https://lup.lub.lu.se/student-papers/search/publication/4091823 da Cruz, N. F., Simões, P., & Marques, R. C. (2012). Economic cost recovery in the recycling of packaging waste: the case of Portugal. Journal Of Cleaner Production, 37, 8-18. http://doi.org/10.1016/j.jclepro.2012.05.043 da Cruz, N. F., Simões, P., Marques, R. C., Faria Ferreira, S., & Cabral Pereira, M. (2012). Framework, Evolution and Economics of Packaging Waste Recycling: The Case of Germany. Dostupné z http://eimpack.ist.utl.pt/docs/Report_Germany.pdf Der Grüne Punkt. (2014). DSD ergreift Initiative, um Kreislaufwirtschaft zu stärken [Online]. Přístup dne 1.3.2016, z http://www.pressebox.com/inactive/der-gruene-punkt-duales-system-deutschlandgmbh/DSD-ergreift-Initiative-um-Kreislaufwirtschaft-zu-staerken/boxid/661386 DIHK. (2013). Requirements from the German Packaging Ordinance on Foreign Companies, supplying Goods to Germany [Online]. Přístup dne 1.2.2016, z https://www.aachen.ihk.de/innovation/Dokumente_Innovation_und_Umwelt/Requirements_from_t he_German_Packaging_Ordinance_on_Foreign_Com/606092 Dubois, M. (2012). Extended producer responsibility for consumer waste: the gap between economic theory and implementation. Waste Management, 30(9 Suppl), 36-42. http://doi.org/10.1177/0734242X12453379 EKO-KOM. (2015a). Výroční Shrnutí 2014. Dostupné http://www.ekokom.cz/uploads/attachments/Obecne/vyrocni-shrnuti_2014.pdf

z

EKO-KOM. (2016). Časté dotazy (FAQ) [Online]. Přístup dne 1.4.2016, http://www.ekokom.cz/cz/klienti/uzitecne-informace-pro-klienty/caste-dotazy-faq-klienti

z

EKO-KOM. 2015b. „Množství obyvatel aktivně třídící odpad". listopad 18. Europaticker. (2014). Verpackungsverordnung: DSD kündigt überraschend die Clearing-Verträge [Online]. Přístup dne 1.4.2016, z http://www.umweltruf.de/2014_Programm/news/news_druck.php3?nummer=1505 European Commission. (2013). Press Release: Antitrust: Commission sends statement of objections to ARA for suspected abuse of dominance on Austrian waste management markets [Online]. Dostupné z http://europa.eu/rapid/press-release_IP-13-711_en.htm Evropský parlament. (2008). SMĚRNICE EVROPSKÉHO PARLAMENTU A RADY (ES) č. 98/2008: ze dne 19. listopadu 2008 o odpadech a o zrušení některých směrnic [Online]. Přístup dne 1.4.2016 z http://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/HTML/?uri=CELEX:32008L0098&from=EN

109

Flanderka, F. (2013). Packaging Waste Management in Europe in a state of flux – the transition into competition. Dostupné z http://envirolaw.com/wpcontent/uploads/20130517_BC_Conference_final.pdf Greenfield, D. (2015). EU Recycling rate harmonisation project. Dostupné z https://files.datapress.com/barnet/dataset/municipal-waste---recycling-strategy---legislation-andtargets/2015-1207T10:02:55/P4%20CIWM%20EU_Recycling_Rate_Harmonisation_Project_Oct_2015.pdf Grgulová, A. Extended Producer Responsibility – Packaging and Packaging Waste in Slovakia. Bratislava. Dostupné z https://www.oecd.org/environment/waste/Slovakia%20final.pdf Grolmus, L. Osobní rozhovor. Praha, 2016 Herdiana, D. S., Pratikto, Sudjito, S., & Fuad, A. (2014). Policy of extended producer responsibility (case study). International Food Research Journal, 23(3), 873-881. Hester, K. L. (2015). Sustainable Packaging, the Dutch Way. Netherlands. Dostupné z https://www.kidv.nl/5087/kidv-paper-iswa.pdf Christiaens, P. (2015). Analysis of Eurostat packaging recycling data a study of the years 2006-2012. Belgium. Dostupné z http://www.expra.eu/uploads/downloads/20151015%20Analysis%20of%20Eurostat%20packaging% 20recycling%20data%201%200%20with%20cover26.10.pdf Interseroh. (2016). Interseroh Tariff List http://www.interseroh.at/fileadmin/austria/content/pdfs/InterserohTarifliste_ab_01.01.2016_HH_und_GEW__Stand_10.11.2015__.pdf

2016.

Dostupné

z

IURMO. (2015). Hodnocení nákladů na hospodaření s odpady v obcích 2014. Jurkovič, Miroslav. 2015. „Odpady a obaly na Slovensku". březen 15. Jurkovič, M. Osobní rozhovor. Praha, 2016. Kelleher Environmental. (2014). EPR Case Study Report:: Lessons From EPR Programs For Printed Paper and Packaging That Could Be Applied To Ontario Municipalities. Dostupné z http://cif.wdo.ca/projects/documents/725-EPR_Report.pdf Keri, Christian. 2015. „Triedený zber využitel’ných zložiek komunálného odpadu v Rakúsku". prosinec 11. Khetriwal, D. S., Kraeuchi, P., & Widmer, R. (2009). Producer responsibility for e-waste management: Key issues for consideration – Learning from the Swiss experience. Journal Of Environmental Management, 90(1), 153-165. http://doi.org/10.1016/j.jenvman.2007.08.019 Kinnaman, T. C. (2009). The economics of municipal solid waste management. Waste Management, 29(2009), 2615–2617. Kjaer, B., Fischer, C., Ryberg, M., Kiørboe, N., & Davidsen, C. (2012). Effectiveness of economic instruments for packaging. Dostupné z http://scp.eionet.europa.eu/publications/wp2012_4/wp/wp2012_4 Kozel, Z. Osobní rozhovor. 2016 Lavee, D. (2007). Is Municipal Solid Waste Recycling Economically Efficient? Environmental Management, 40(6), 926-943. http://doi.org/10.1007/s00267-007-9000-7 Lindhqvist, T. (2000). Extended Producer Responsibility in Cleaner Production: Policy Principle to Promote Environmental Improvements of Product Systems (Doctoral Dissertation). Dostupné z http://lup.lub.lu.se/luur/download?func=downloadFile&recordOId=19692&fileOId=1002025

110

Massarutto, A. (2014). The long and winding road to resource efficiency – An interdisciplinary perspective on extended producer responsibility. Resources, Conservation And Recycling, 85, 11-21. http://doi.org/10.1016/j.resconrec.2013.11.005 Mayr, Johann. 2015. „Obehové hospodárstvo - zber odpadov z obalov v rakúských obciach". prosinec 11. Mazzanti, M., & Nicolli, F. (2011). Diverting Waste. Oecd Studies On Environmental Innovation Invention And Transfer Of Environmental Technologies, 127-150. http://doi.org/10.1787/9789264115620-6-en Monier, V., Laureysens, I., Watkins, E., Reisinger, H., & Porsch, L. (2014). Development of Guidance on Extended Producer Responsibility (EPR): Final Report. Dostupné z http://ec.europa.eu/environment/waste/pdf/target_review/Guidance%20on%20EPR%20%20Final%20Report.pdf MŽP SK. (2016). Systém Evidencie Obalov [Online]. Přístup dne 05.03.2016, z http://obaly.sazp.sk/oprosob.php?action=list&searchtype=all MŽP. 2015. „Rozhodnutí MŽP ve věci ve věci žádosti společnosti Interseroh Czech a.s." NATUR-PACK. (2016). FAQ [Online]. Přístup dne 1.3.2016, z http://www.naturpack.sk/faq/ OECD. (2001). Extended producer responsibility a guidance manual for governments. Paris: OECD. Dostupné z http://www.oecd-ilibrary.org/content/book/9789264189867-en OECD. (2013). Working Party No. 2 on Competition and Regulation. Dostupné z http://www.oecd.org/officialdocuments/publicdisplaydocumentpdf/?cote=DAF/COMP/WP2%28201 3%2912&docLanguage=En „Packaging“. (2016). Packaging [Online]. Retrieved http://www.answersforbusiness.nl/regulation/packaging

April

03,

2016,

from

Palmer, K., & Walls, M. (1999). Extended Product Responsibility: An Economic Assessment of Alternative Policies. Dostupné z http://www.rff.org/files/sharepoint/WorkImages/Download/RFF-DP99-12.pdf Perchards. (2009). Packaging Information Service - Europe [Online]. Přístup dne 1.3.2016, z http://www.perchards.com/InformationServices/Packaging-Europe PRO Europe. (2008). Participation Costs Overview 2008. Dostupné z http://www.proe.org/files/PRO_Europe_2008_0926_Fee_overview.pdf PRO Europe. (2009). Participation Costs Overview 2009. Dostupné z http://www.proe.org/files/PRO%20EUROPE%202009%20Fees%20overview.pdf PRO Europe. (2015). Participation Costs Overview 2015. Dostupné z http://www.proe.org/files/Participation-Costs_2015.pdf PRO Europe. (2016). Participation Costs Overview 2016. Dostupné z http://www.proe.org/files/Participation-Costs_2016.pdf Quoden, Joachim. 2016. „History of the German Packaging Ordinance with a focus on the development of the EPR organization(s)". Germany. Quoden, J. Osobní rozhovor. 2016. Rasmussen, C., Vigsø, D., Ackerman, F., Porter, R., Pearce, D., Dijkgraaf, E., & Vollebergh, H. (2005). Rethinking the Waste Hierarchy. Copenhagen. Copenhagen: Environmental Assessment Institute. Reclay UFH. (2016). Reclay UFH Tariff List 2016.

111

Recyklačný Fond. (2016). O fonde [Online]. Přístup dne 05.03.2016, z http://www.recfond.sk/index.php?www=sp_detail&id=2&navigation_main_id=3&navigation_id=-1 SAIC. (2012). Evaluation of Extended Producer Responsibility for Consumer Packaging. Dostupné z http://www.gmaonline.org/file-manager/Sustainability/GMA_SAIC_EPR_Report_091112.pdf Sammel. 2015. „List of PROs in Austria". Schmitz, Helmut. 2015. „Germany: Pioneering EPR für packaging waste". prezentováno v 22nd Annual Packaging Waste & Sustainability Forum EPR Toolkit Seminar, únor 24. Simões, P., Cruz, N., & Marques, R. (2012). Systems of Packaging Waste Recycling in the EU: Comparing Five Different Case-Studies. Dostupné z https://www.econstor.eu/dspace/bitstream/10419/120761/1/ERSA2012_1013.pdf Soukopová, J., & Ficek, V. (2014). Factors Influencing the Selection of Waste Collection Companies by Municipalities–Are Municipal Decision Effective. Dostupné z http://repec.econ.muni.cz/mub/wpaper/working%20papers/WPKVE-01_2014_Soukopova_Ficek.pdf Soukopová, J., & Klimovský, D. (2016). Intermunicipal Cooperation and Local Cost Efficiency: The Case of Waste Management Services in the Czech Republic. Brno: Masaryk University. Dostupné z https://www.muni.cz/research/publications/1337824 Soukopová, J., & Malý, I. (2013). Vliv konkurence na výši výdajů na nakládání s odpady obcí Jihomoravského kraje. Waste Forum, 2012(4), 173-183. Soukopová, J., & Vaceková, G. (2015). Competition and Municipal Waste Management Expenditure: Evidence from the Czech Republic, Olomouc Region. Scientific Papers Of The University Of Pardubice, Series D, 22(35), 128-138. Soukopová, J., Malý, I., & Ficek, V. (2013). Má konkurenční prostředí vliv na výdaje obcí na nakládání s komunálním odpadem v ČR? Waste Forum, 2013(4), 231-239. Spasova, B. (2014). Competition among Producer Responsibility Organisations and role of municipalities in an EPR system (IIIEE Master thesis). Dostupné z http://lup.lub.lu.se/record/4697056 Storm, J. Osobní rozhovor. Praha, 2016. Toyasaki, F., Boyacι, T., & Verter, V. (2011). An Analysis of Monopolistic and Competitive Take-Back Schemes for WEEE Recycling. Production And Operations Management, 20(6), 805-823. http://doi.org/10.1111/j.1937-5956.2010.01207.x VKU. 2014. „Verpackungsverordnung bietet keine ausreichenden Möglichkeiten". Pressemitteilung 9/14. Walls, M. (2003). The Role of Economics in Extender Producer Responsibility: Making Policy Choices and Setting Policy Goals. Dostupné z http://www.rff.org/files/sharepoint/WorkImages/Download/RFF-DP-03-11.pdf Walls, M. (2006). Extended Producer Responsibility and Product Design: Economic Theory and Selected Case Studies. Rff Discussion Paper No. 06-08. Wenzel, F. -T. (2014). Duales System: Die gelbe Tonne wird verschmäht [Online]. Přístup dne 04.10.2015, z http://www.berliner-zeitung.de/wirtschaft/duales-system-die-gelbe-tonne-wirdverschmaeht-2982980 Worrell, E., & van Sluisveld, M. A. E. (2013). Material efficiency in Dutch packaging policy. Philosophical Transactions Of The Royal Society A: Mathematical, Physical And Engineering Sciences, 371(1986), 20110570-20110570. http://doi.org/10.1098/rsta.2011.0570 Yau, Y. (2010). Domestic waste recycling, collective action and economic incentive: The case in Hong Kong. Waste Management, 30(12), 2440-2447. http://doi.org/10.1016/j.wasman.2010.06.009 112

Yu, J., Hills, P., & Welford, R. (2008). Extended producer responsibility and eco-design changes: perspectives from China. Corporate Social Responsibility And Environmental Management, 15(2), 111124. http://doi.org/10.1002/csr.168

113

Efektivita českého systému třídění odpadu v kontextu Evropské unie

Recommend Documents