Samenvatting Facetten van de Planologie 1 Marjolijn Dijk Samenvatting Facetten van de Planologie Hoofdstuk 1 De essentie van het vakgebied Een samenleving kan niet buiten een zorgvuldig doordacht ruimtelijk beleid. Planning is er om gemeenschappelijke belangen zoals gezondheid en welvaart te bevorderen, om marktfalen te controleren, efficiënte ontwikkeling te bevorderen en rechten van inwoners te waarborgen. Niet alleen de zorg voor een goede huisvesting is een drijfveer voor het ontstaan van ruimtelijke planning geweest, maar ook de strijd tegen het water heeft een belangrijke bijdrage geleverd. Ook de aanleg van grote infrastructurele werken vroeg om een planmatige aanpak. Ruimtelijke ordening: Het bewust interveniëren in de ruimtelijke orde via fysieke maatregelen en regelgeving, ten einde ruimtelijke kwaliteiten te behouden en waar mogelijk te verbeteren. Ruimtelijke planning: De systematische voorbereiding van beleidsvormende en –uitvoerende handelingen, die gericht zijn op het bewust interveniëren in de ruimtelijke orde. Ruimtelijke ordening is dus het daadwerkelijke ingrijpen in de ruimte, ruimtelijke planning is de voorbereiding hiervan. Planologie: Het gebied van wetenschapsbeoefening gericht op bezinning over en operationalisatie van de ruimtelijke ordening en planning. De belangrijkste ideaaltypische kenmerken van de hedendaagse planologische discipline kunnen als volgt worden samengevat: - Integrerend in termen van kennis, doelen en acties. - Pluriform, dat wil zeggen bewust van de diversiteit aan mensen die bij een planningsproces betrokken zijn. - Normatief, dus gericht op het begrijpen en bemiddelen tussen botsende waarden. - Actiegericht, dus toegespitst op het doelbewust veranderen van grondgebruik. - Duurzaamheidgericht, bewust van zowel korte- als langetermijnperspectieven van vraagstukken. Ruimtelijk planningsproces: Het geheel van activiteiten met betrekking tot de voorbereiding, bepaling, uitvoering, monitoring, bijsturing en evaluatie van ruimtelijk beleid. In essentie kan ieder beleidsproces in een tweetal hoofdstadia onderscheiden worden: de beleids- of planvorming en de beleids- of planuitvoering. Evaluatie is onmisbaar in ruimtelijke planning. Het succes van een plan wordt niet per se bepaald door de vraag of het ook daadwerkelijk is uitgevoerd. Veel ruimtelijke plannen geven alleen hoofdlijnen van beleid aan. Indien het beleid wordt vastgelegd in plannen, dan spreken we in plaats van beleidsvorming ook wel van planvorming. Het proces dat tot dergelijke plannen leidt, wordt aangeduid als planvormingsproces. Dit proces bestaat in grote lijnen uit: a. Probleemanalyse b. Formuleren doelen c. Genereren/voorselecteren van alternatieven d. Keuze van beoordelingscriteria/voorspellen effecten e. Vergelijken van alternatieven f. Waardering van alternatieven g. Keuze voorkeursalternatief De beleidsuitvoering heeft betrekking op de activiteiten die ondernomen worden nadat een beleid is vastgesteld. Over het algemeen worden bij een systematische uitvoeringsplanning de volgende activiteiten onderscheiden: h. Voorbereiden van de uitvoering
Samenvatting Facetten van de Planologie 2 Marjolijn Dijk i. j. k. l.
Uitvoering van het beleid Monitoring van de uitvoering Waardering van het uitgevoerde beleid Aanvullen of herzien van het beleid
Een planningsproces is dus de combinatie van een planvormingsproces en een uitvoeringsproces. Een belangrijke oorzak van het falen van planning en beleid ligt in de permanente aanwezigheid van onzekerheden. In dit verband zijn er drie structurele onzekerheden te onderscheiden: 1. Onzekerheden over de omgeving waarop de beleidsmaatregelen betrekking hebben; 2. Onzekerheden over keuzes die worden gemaakt op andere beleidsterreinen; 3. Onzekerheden met betrekking tot politieke waardeoordelen. Het idee is dat een succesvol planoloog in staat is deze onzekerheden in te calculeren. Planningtheoretische stromingen: aan het algemene planningconcept kan op verschillende wijze vorm en inhoud gegeven worden. Hieruit vloeien verschillende planningtypologieën voort: - Rationele, integrale planning o De klassieke opvatting dat planning een rationele, systematische en veelomvattende activiteit is. - Pragmatische stap-voor-stap planning o De problemen worden zoveel mogelijk teruggebracht tot oplosbare proporties en worden aangepakt in vrij willekeurige volgorde. - Pleitplanning o Planning kan alleen het resultaat zijn van een botsing tussen de ideeën van verschillende belangengroeperingen. Professionele planners zouden dus alleen maar een zinvolle inbreng hebben door zich op te stellen als advocaat van een bepaalde belangengroep. - Communicatieve planning o Het doel van planning is hier om een zo breed mogelijk draagvlak te creëren. - Institutionele benadering van planning o Deze verbindt planning met sociologische inzichten over instituties. De benadering kijkt vooral naar de onderliggende normatieve patronen waarin planning verankerd ligt. In de planologie wordt onderscheid gemaakt tussen projectplanning en procesplanning. Bij projectplanning gaat het om een eenmalige realisatie van een duidelijk omschreven activiteit. Bij procesplanning gaat het om de continue geleiding van ontwikkelingen. Sectorplanning is de concrete programmering van een afgebakende activiteit, gericht op een zo soepel mogelijk verlopen van die activiteit. Bij facetplanning staat de aandacht voor één bepaald aspect van verschillende beleidsactiviteiten voorop. Planologische problemen zijn ruimtelijk van aard. Een manier om dit nader te verklaren is om naar de ruimtelijke principes te kijken die aan een planologische probleemstelling ten grondslag liggen: - Het situeringsprincipe o Het probleem is ruimtelijk traceerbaar. - Het substitutieprincipe o Een via planning uitgelokte ruimtelijke verandering gaat altijd ten koste van de voor deze verandering aanwezige situatie. - Het keuzeprincipe o Er liggen altijd alternatieve keuzemogelijkheden ten grondslag aan de besluitvorming. - Het verantwoordingsprincipe
Samenvatting Facetten van de Planologie 3 Marjolijn Dijk o
Besluiten moeten worden beargumenteerd aan de hand van een expliciete beschrijving van hun potentiële effecten. Plannen kunnen beslissingen richting geven en zorgen voor doorwerking. Een aantal specifieke functies van plannen kan hiervan worden afgeleid: - De integratiefunctie van ruimtelijke plannen komt bijvoorbeeld voort uit de bundeling van beleid van en hogere overheid en/of lagere overheid. - De toetsingsfunctie van ruimtelijke plannen legt het accent op de mogelijkheid om deze te gebruiken als referentiekader voor de beoordeling van andere plannen of besluiten. - De ontwikkelingsfunctie symboliseert een nadruk op de daadwerkelijke realisatie van gewenste ontwikkelingen. Deel 1: Vier rollen van planologen Hoofdstuk 2 Plannen als een ontwerper In essentie is de planoloog een probleemoplosser. Uitgaande van ruimtelijke uitdagingen worden oplossingen bedacht en uitgevoerd. Maar vaak is het niet zo eenvoudig om een oplossing te bedenken. Een planoloog is min of meer een ontwerper. Tot ongeveer 1980 was de ontwerper vooral de mooimaker. Lange tijd kwam het uitvoeren van bouwprogramma’s op de eerste plaats en mocht de ontwerper de verdere aankleding doen. Later kwam er bezinning. Het inrichten van het land op een technische manier bleek onmogelijk. Enkele ontwikkelingen die deze bezinning mogelijk maakten: - Regionalisering; het gebied waarin iemand woont, werkt en winkelt wordt steeds groter. - Toenemende onenigheid; de burger wordt steeds mondiger. - Toenemend ruimtegebrek. - Historisch besef. - Erkenning van onzekerheid; grote vraagstukken als duurzaamheid en klimaatverandering staan bol van de onzekerheden. - Globalisering; omdat de economie internationaal is geworden, kan een stad niet langer op de lokale bedrijvigheid invloed houden. Door dit soort ontwikkelingen werd het steeds moeilijker om beslissingen over ruimtelijke inrichting op basis van feiten en modellen te legitimeren. In plaats daarvan werd de aantrekkingskracht van het grote verhaal belangrijk als basis voor ruimtelijk beleid. De ontwerper werd steeds vaker de inspirator die het grote verhaal helpt te vinden. De inhoudelijke taak van de ontwerpende planoloog is vooral gelegen in het helpen rechtvaardigen van potentiële beslissingen, het aangeven van effecten van alternatieve ruimtelijke beleidsmogelijkheden. Wanneer een plan niet blijkt te werken, kunnen er twee dingen aan de hand zijn: 1. De omstandigheden zijn dusdanig veranderd dat de ingrepen niet het gewenste effect hebben. Bijvoorbeeld een recessie. 2. Er zit een denkfout in het ontwerp; verwachtingen zijn niet uitgekomen. De planoloog generaliseert om de complexiteit van mogelijke ruimtelijke oplossingen tot voor besluitvorming overzichtelijke proporties terug te brengen. Een ontwerp kan verschillende functies vervullen in een proces van besluitvorming: - De traditionele functie is een uitgewerkte vormgeving van een fysieke ingreep. - Een ontwerp kan dienen als verkenning van mogelijke oplossingen.
Samenvatting Facetten van de Planologie 4 Marjolijn Dijk -
Pas als het verkennen en onderzoeken heeft geleid tot een keus, kan het ontwerp de functie krijgen van beleidsimplementatie.
De kracht van een goed ontwerp is dat er conceptueel wordt gedacht. Conceptueel denken is het hebben van een glashelder idee over de essentie van je ontwerp. De essentie van het ontwerp is tegelijk de kern van de oplossing. Het ruimtelijk concept is een beschrijving en verbeelding van die essentie. Hoofdstuk 3 Plannen als een jurist Elk systeem van planning heeft een belangrijke juridische component. Logisch, omdat van planning altijd een zeker dwang uitgaat en omdat rechtszekerheid een groot goed is. De juridische systemen geven een specifieke manier van kijken naar planologie. Een planoloog is in zeker zin een jurist. Het Nederlandse recht kent vier rechtsbronnen: - Wetten worden in ons land gemaakt door de rijksoverheid in Den Haag en bevatten algemeen geldende regels voor alle inwoners van ons land. - Verdragen zijn overeenkomsten tussen overheidsorganisaties en eventueel andere organisaties. - Jurisprudentie is rechtspraak uit het verleden; op basis van vergelijkbare zaken. - Het gewoonterecht wordt gebruikt als iets al heel lang een algemeen geaccepteerd verschijnsel is, maar niet is vastgelegd in de wet. Algemene beginselen van behoorlijk bestuur: - Het zorgvuldigheidsbeginsel: een overheid moet een besluit met de nodige zorgvuldigheid en voorbereiding nemen. - Het motiveringsbeginsel: een besluit dient deugdelijk gemotiveerd te worden. - Het fair-play beginsel: een overheidsorgaan dient eerlijk te werk te gaan. - Het verbod op détournement de pouvoir: een regel die voor een bepaald doel is ontworpen mag niet voor een ander doel worden toegepast. - Het verbod op willekeur: een overheidsorgaan moet een afweging van belangen maken en in redelijkheid tot een acceptabele beslissing komen. - Het gelijkheidsbeginsel: gelijke gevallen dienen gelijk behandeld te worden. - Het vertrouwensbeginsel: het overheidsorgaan moet worden gehouden aan door hen gewekte verwachtingen. De Nederlandse ruimtelijke ordening is zeer sterk verbonden met juridische principes. Hier volgt een uiteenzetting van de belangrijkste aspecten van de wet- en regelgeving. Wet ruimtelijke ordening De ruimtelijke ordening wordt in Nederland sinds 2008 formeel geregeld via de Wet ruimtelijke ordening (Wro). In 2011 veranderde het gedoogkabinet de setting. De rijksbemoeienis met ruimtelijke ordening was in de tijd van wederopbouw nuttig geweest, maar nu Nederland vol en af is, moeten beslissingen over ruimtegebruik weer op een kleiner schaalniveau worden bekeken. Op provinciaal niveau bepalen provinciale staten het ruimtelijk beleid. Gedeputeerde Staten bereiden dit beleid via plannen en nota’s voor. Op gemeentelijk niveau wordt het ruimtelijk beleid vastgesteld door de gemeenteraad. Aan de basis van de met de Wro genomen vernieuwingen ligt een aantal uitgangspunten ten grondslag: - Decentralisatie: decentraal wat kan, centraal wat moet. - Deregulering: minder regels, minder administratieve lasten.
Samenvatting Facetten van de Planologie 5 Marjolijn Dijk -
Uitvoeringsgerichtheid: meer aandacht voor de uitvoering van bestaand beleid, dan voor het telkens opnieuw opstellen van beleid.
De meest relevante inhoud van de Wet ruimtelijke ordening bevindt zich in de structuurvisie, het bestemmingsplan, vergunningen en planschade. Structuurvisie Rijk, provincie en gemeente stellen ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening ieder een structuurvisie op. Zij bevat de hoofdzaken van het te voeren ruimtelijke beleid en een beschrijving van de gevallen waarin naar verwachting bevoegdheden zullen worden aangewend. In het kader van deregulering is de structuurvisie verder met zo weinig mogelijk procedures belast. Het bestemmingsplan Het bestemmingsplan is in de Wro het centrale instrument van de ruimtelijke ordening. Het primaat van de bestemmingsplanbevoegdheid ligt bij de gemeenten. Belangrijk is dat het bestemmingsplan niet langer door gedeputeerde staten hoeft te worden goedgekeurd. Dit scheelt een hoop tijd. Een bestemmingsplan bestaat uit: - Een omschrijving van de in het plan opgenomen bestemmingen en de daarbij behorende doelen; - Voorschriften over het gebruik van de grond en de bouwwerken, voor zover zulke voorschriften nodig zijn; - Één of meer kaarten met een verklaring, waarop de bestemmingen worden aangewezen. Een bestemming geeft aan waarvoor de grond mag worden gebruikt. De Wro maakt het mogelijk dat en burger, bedrijf of een bestuursorgaan om wijziging van een bestemmingsplan verzoekt. De Wro stelt verder relatief weinig eisen aan de inhoud van een bestemmingsplan. De procedure van het tot stand komen van een bestemmingsplan bedraagt in beginsel 22 tot 26 weken. Het voorbereidingsbesluit dat officieel de start van een bestemmingsplanprocedure aangeeft, heeft een speciale betekenis omdat hierdoor ontwikkelingen in een bepaald gebied bevroren kunnen worden. Het bestemmingsplan is een toetsingskader voor het verlenen van allerlei vergunningen. Vergunningen Het planologische vergunningstelsel vindt zijn basis in de Wet en het Besluit ruimtelijke ordening en de Woningwet. Sinds de bekrachtiging van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is de aanvraag voor bouw- en milieugerelateerde vergunningen vereenvoudigd. In plaats van aparte bouw-, sloop-, aanlegvergunningen enzovoort, is er nu een uniforme regeling voor de zogenoemde omgevingsvergunning. Een eenmaal afgegeven vergunning kan overigens alsnog worden ingetrokken. Een vergunning voor de aanleg van publieke voorzieningen of infrastructuur is alleen nodig als het bestemmingsplan dit voorschrijft. Planschade In de Wro is de mogelijkheid geregeld dat de gemeentelijke overheid vergoeding geeft voor schade die een belanghebbende lijdt, die hij redelijkerwijs niet voor zijn rekening hoeft te nemen. Deze zogenaamde planschade moet het gevolg zijn van een van de bepalingen van een bestemmingsplan. Eigenlijke planschade betekent dat iemand rechtstreeks in de gebruiksmogelijkheden van zijn onroerend goed wordt beperkt. Oneigenlijke planschade is schade die ontstaat als gevolg van de feitelijke realisering van de planmaatregel.
Samenvatting Facetten van de Planologie 6 Marjolijn Dijk Hoofdstuk 4 Plannen als een econoom Dit hoofdstuk belicht de economische dimensie van de planologie. In veel gevallen gaat het hierbij om stedelijke vraagstukken. Een planoloog is in zekere zin een econoom. De demografische opbouw van een plangebied bepaalt in sterke mate de functionele structuur van het gebied. Uiteraard is de demografische opbouw geen statisch, makkelijk te voorspellen verschijnsel. Dit zal mede afhangen van het migratiesaldo van het gebied (onder migratiesaldo verstaan we het verschil tussen de aantallen vertrekkende en zich vestigende bewoners). Kennis van marktprocessen is een essentiële voorwaarde voor ruimtelijke planning. Gemeenten nemen namelijk vaak grote financiële risico’s doordat zij gronden aankopen en bouwrijp maken, terwijl ze niet zeker weten of er genoeg vraag zal zijn. Het probleem is dat voorinvesteringen zijn gedaan met geleend geld, of geld waarmee ook andere dingen gerealiseerd hadden kunnen worden. De overheid moet bij haar ruimtelijke planning rekening houden met de marktprocessen waaraan de activiteiten binnen haar gebied onderworpen zijn. De overheid maakt immers alleen het plan; andere instanties moeten het uit willen voeren. In het geval van een falende markt kunnen verschillende vormen van planologische interventie worden onderscheiden, bijvoorbeeld: - Het verschaffen van informatie over het gebied om een imago te scheppen; - Het verschaffen van een stimulus door de ontwikkeling en verbetering van de infrastructuur; - De regulering van ontwikkelingen ten einde te voorkomen dat stedelijke activiteiten zichzelf vernietigen doordat ze de bronnen beschadigen waarop ze functioneren. Marktgerichte planning betekent dat de overheid op geselecteerde markten actief moet participeren om een zodanige infrastructuur te scheppen dat private activiteiten efficiënt en effectief kunnen opereren. Om als planoloog de economische realiteit goed te begrijpen en te verwerken in kansrijke plannen, moet men zich realiseren dat er niet één vastgoedmarkt is. Er zijn vijf geschieden markten die allen hun eigen dynamiek en problemen hebben: 1. De markt van de agrarische grond geldt voor alle gronden waarop bouwen niet is toegestaan. 2. De markt van woningbouw wordt aan de productiezijde sterk gereguleerd door de overheid omdat burgers niet onbeperkt mogen bouwen. 3. De markt voor kantoren heeft een heel eigen dynamiek. Hier speelt overproductie een grote rol door de crisis. 4. De markt van de bedrijventerreinen is groot door de wens om veel werkgelegenheid te creëren. Ook hier is overproductie gaande. 5. De vijfde markt is die van winkelruimte. Dit is overwegend een huurmarkt, met projectontwikkelaars die in winkelruimte gespecialiseerd zijn. Toen de ruimtelijke ontwikkelingen zo hard gingen en er zulke grote waardestijgingen ontstonden dat de projectontwikkelaars alles gingen domineren en de gemeenten het nakijken hadden, ontstond de roep om een overheid die zich als een ondernemer ging mengen in het spel. Een effectief en legitiem ruimtelijk beleid werd gezien tegen een verschuiving in het zwaartepunt van planvorming van overheidsinterne afstemming naar maatschappelijke coalitievorming. Grondbeleid is een hulpmiddel bij de sturing van ruimtelijke ontwikkelingen: de zeggenschap over grond is één van de belangrijkste voorwaarden om een plan tot uitvoering te kunnen brengen. Actief grondbeleid is wanneer de gemeente zelf grond verwerft en bouwrijp maakt. De tegenhanger hiervan is passief of faciliterend grondbeleid. Hierbij wordt de verwerving van gronden overgelaten
Samenvatting Facetten van de Planologie 7 Marjolijn Dijk aan private partijen. Er is een aantal juridische instrumenten ter ondersteuning van actief grondbeleid: de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg), de Onteigeningswet en de Grondexploitatiewet (Grex-wet). De Wvg biedt gemeenten de mogelijkheid om het eerste recht op koop van gronden te bedingen. De Onteigeningswet stelt gemeenten in staat grond te verwerven door onteigening. Dit is alleen mogelijk in het algemeen belang. Met de Grex-wet kunnen gemeenten onder meer kosten van planontwikkeling op grondeigenaren verhalen. Een complex financieel instrument is verevening. Dit is gericht op het inzetten van de ontwikkelingswinst van het ene project als dekkingsmiddel voor een financieel ontwikkelingstekort van een ander project. Sinds het begin van de jaren 2000 is de nadruk steeds meer komen te liggen op de gebiedsontwikkeling. Het gaat om de benadering waarbij samenhang wordt gezocht tussen verschillende projecten in een gebied en waarbij met name de uitvoering van deze projecten voorop staat. Gebiedsontwikkeling gaat over het actief ten uitvoer brengen van samenhangende projecten. De benadering van de ruimte vanuit geselecteerde doelgroepen kan gezien worden als de kern van een marktgerichte benadering. Er moet in de ruimtelijke planning nadrukkelijk rekening gehouden worden met de wensen en behoeften van gebruikers. Kern is dat de vraag naar ruimtelijke voorzieningen niet alleen afhangt van de kwaliteit van de voorziening zelf, maar ook door het imago ervan. Met plaats- of citymarketing wordt beoogd zowel de kwaliteit als het imago van het aanbod beter aan te laten sluiten bij de vraag. Citymarketing wordt daarom beschreven als een proces om een stedelijke ruimte zo goed mogelijk te laten aansluiten bij wensen van geselecteerde doelgroepen om een permanente stimulans te scheppen voor de sociale en economische functies van het gebied. Opmerkelijk aan marketing-gerelateerde plannen is dat zij in wezen worden gebruikt voor het verwerven van draagvlak. Het marktgerichte planproces: Richtingzoeken Plan Draagvlak? Zo ja Haalbaarheid Handelen. (Als er geen draagvlak is, terug naar richtingzoeken). Naast city-marketing is stedelijk management een belangrijk begrip binnen de stedelijke planning. Het is een verzamelbegrip voor activiteiten die het onderhoud van de stedelijke ruimte betreffen. Twee termen komen hier naar voren, namelijk stadsvernieuwing en stedelijk beheer. Stadsvernieuwing kan worden omschreven als een planologische activiteit gericht op het bestrijden van geconstateerde gevolgen van verouderingsprocessen in stedelijke gebieden. Stedelijk beheer is een proces gericht op het behoud van bestaande kwaliteiten en op het voorkomen van verval als gevolg van verouderingsprocessen. Stedelijk beheer is dus preventief. De nadruk van het regionale beleid bij de EU heeft altijd gelegen op het stimuleren van cohesie en convergentie. De focus verschuift nu langzamerhand naar een beleid dat verwijst naar verschillen en het belang gebruikte maken van de unieke contextuele eigenschappen en potenties van regio’s. Hoofdstuk 5 Plannen als een bestuurder Het uiteindelijk werkelijk veranderen van de inrichting van een wijk, stad of regio vergt politieke medewerking. De bestuurlijke processen die zijn ontstaan geven een specifieke manier van kijken naar ruimtelijke vraagstukken en plannen. Een planoloog is in zekere zin een bestuurder. De reden dat planologie zo politiek is, komt voort uit het feit dat individuen zich moeten schikken naar besluiten in het algemeen belang. Daarnaast hebben individuen en bedrijven ook overheidsinvesteringen nodig. Veel veranderingen in ruimtelijke voorzieningen komen tot stand door samenwerking tussen een of meerdere actoren. Of er samenwerking tot stand komt hangt af van de mate waarin actoren van elkaar afhankelijk zijn. In sommige gevallen kunnen actoren onafhankelijk van anderen
Samenvatting Facetten van de Planologie 8 Marjolijn Dijk veranderingen doorvoeren (wederzijdse onafhankelijkheid). Soms zijn actoren sterk van elkaar afhankelijk (wederzijdse afhankelijkheid). Moeilijker wordt het wanneer actor A actor B wel nodig heeft, maar andersom niet (eenzijdige afhankelijkheid). Met name in de vastgoedsector komen vaak projecten voor waarbij de overheid met particuliere partijen moet samenwerken. Dit wordt publiek-private samenwerking genoemd. Uitgangspunt hierbij is dat er een meerwaarde wordt gecreëerd, voor zowel het project als voor de betrokken private en publieke partijen. In de praktijk is een belangrijke reden voor een PPS dat een door de overheid voorgesteld of gewenst project zonder steun van private beleggers financieel niet haalbaar is. Het is bij een succesvolle samenwerking tussen overheid en de particuliere sector op terreinen van ruimtelijke ordening wel van belang om aan een aantal voorwaarden te voldoen. Deze voorwaarden kunnen in een aantal hoofdgroepen worden samengevat: a. Relationele voorwaarden, zoals goede contacten tussen partijen; b. Bestuurlijk-politieke voorwaarden, zoals toestemming van de gemeenteraad; c. Juridische voorwaarden, zoals een explicitering van rechten en plichten van partijen; d. Organisatorische voorwaarden, zoals duidelijkheid over de vormgeving en fasering; e. Financieel-economische voorwaarden, zoals duidelijkheid over de inbreng van partijen en beleggers. Een kenmerk van hedendaagse planningsprocessen is dat veel aandacht wordt geschonken aan organisatorische coördinatie en overleg. Er is een toenemende aandacht voor overleg met belangengroepen en bewoners tijdens het planvormingsproces. Inspraak is een vorm van publieke participatie waarbij van overheidswege een gelegenheid wordt gegeven voor betrokken partijen om hun visie te uiten over een bepaald voornemen. Regelmatig worden gemeenten samengevoegd of grenscorrecties toegepast. Dit heet bestuurlijke herindeling en zou moeten leiden tot meer deskundigheid en efficiëntie van middelen. Het bereiken van een goede ruimtelijke planning vereist aanzienlijke bestuurlijke afstemming en coördinatie. Deel 2: Sectorale specialismen van planologie Hoofdstuk 6 Winkels en vastgoed De kwaliteit van de ruimte wordt voor een belangrijk deel medebepaald door de voorzieningen en het vastgoed in het betreffende gebied. Bij voorzieningen kunnen we onderscheid maken tussen publieke voorzieningen en private voorzieningen. Publieke voorzieningen worden in belangrijke mate door de overheid gerealiseerd, terwijl private voorzieningen vooral met behulp van particulier kapitaal worden geëxploiteerd. PDV Perifere detailhandelsvestigingen GDV Geconcentreerde grootschalige detailhandelvestigings-locaties Sinds de introductie van het GDV-beleid werd een tweeledige doelstelling voor het overheidsbeleid gehanteerd: - Het handhaven van de winkelfunctie van de binnensteden en andere bestaande winkelconcentraties; - Het bevorderen van de dynamiek in de detailhandel. De omvang en samenstelling van de winkelvoorzieningen in een gebied worden door vele factoren bepaald: *Factoren aan de aanbodzijde, zoals: - Aantal winkels - Branchepatroon - Ouderdom van winkels
Samenvatting Facetten van de Planologie 9 Marjolijn Dijk - Verhouding groot versus midden- en kleinbedrijf - Eigendomsverhoudingen *Factoren aan de vraagzijde, zoals: - Aantal consumenten in het gebied, - Omvang detailhandelsbestedingen per hoofd, - Afvloeiing naar winkels buiten het gebied, - Afvloeiing naar markt- en straathandel *Omstandigheden waaronder vraag en aanbod samenkomen: - De spreiding en concentratie van winkels, - Bereikbaarheid, - Parkeermogelijkheden, - Menging met andere functies, - Vormgeving Een goede planning van distributieve voorzieningen vereist een aantal essentiële inzichten gerelateerd aan deze factoren. Voorop moet altijd een goede afbakening van het verzorgingsgebied staan. Het is noodzakelijk inzicht te hebben in de kenmerken van de vraagzijde om de omvang te kunnen schatten van de totale toonbankbestedingen in de winkelgebieden. De toonbankbestedingen per hoofd, vermenigvuldigt met inwonertallen en koopkrachtoriëntatiecijfers, geven dan de omvang van de bestedingen per winkelgebied of winkelcentrum. Naast een verkenning van de vraagzijde is een inventarisatie van de aanbodzijde noodzakelijk. Dit betekent dat inzicht moet worden verkregen in: a. De locatie van de vestigingen. b. Het aantal bedrijven. c. De omvang van het winkelareaal (gemeten in vierkante meters vloeroppervlak). d. De samenstelling van het winkelareaal. e. De aard van het winkelareaal. Een centraal begrip bij het samenbrengen van vraag en aanbod bij distributievoorzieningen betreft de vloerproductiviteit. Vaak wordt er onderscheid gemaakt tussen de feitelijke en de normatieve vloerproductiviteit. De feitelijke vloerproductiviteit wordt berekend door vermenigvuldigen van inwonertallen met kooporientatiepercentages, waarna dat getal wordt gedeeld door het aanwezige vvo of bvo, wat de omzet per vierkante meter oplevert. De normatieve vloerproductiviteit is de vloerproductiviteit op basis van landelijke of regionale cijfers en wordt als vergelijkingsbasis gehanteerd. In praktijk zijn dit de belangrijkste maatstaven om uitspraken te doen over de bewinkelingssituatie van een bepaald gebied. Indien de feitelijke vloerproductiviteit hoger ligt dan de normatieve, dan kan een uitbreiding van het winkelareaal worden overwogen. Is dit niet het geval dan kan er sprake zijn van overbewinkeling en zal de werfkracht verhoogd moeten worden. Voor de planvorming van winkelvoorzieningen is het belangrijk dat de voorzieningenproblematiek niet alleen vanuit een kwantitatieve invalshoek wordt belicht, maar dat ook de kwalitatieve tendensen worden bestudeerd. Daarbij dient men onderscheid te maken tussen: a. De algemene ontwikkelingen in het consumentengedrag; b. De wensen en ideeën van plaatselijke consumenten; c. De wensen en ideeën van plaatselijke ondernemers. Voor bestaande winkelgebieden kan een goede indicatie van de marktsituatie worden verkregen via de jaarlijkse huurwaarde van de winkelpanden. Bij het analyseren van de huurwaarden dient
Samenvatting Facetten van de Planologie 10 Marjolijn Dijk rekening te worden gehouden met de kwaliteitsparadox. Een toename van het huurniveau betekent niet automatisch een toename van de diversiteit. Net als de woningmarkt wordt de detailhandel al jarenlang geconfronteerd met schaalvergroting en regionalisering. Een aantal opvallende ontwikkelingen is te vinden in de aandacht voor diversiteit en attractiviteit van winkelcentra. Het aantal verschillende soorten winkels in een winkelcentrum neemt af.
Hoofdstuk 7 Wonen en volkshuisvesting Het wonen is binnen de planologie een belangrijk aandachtsgebied. Volkshuisvesting is het beleidsterrein over wonen. Zelfstandige woning Een woning met een eigen toegang die de bewoner kan bewonen zonder daarbij afhankelijk te zijn van wezenlijke voorzieningen buiten de woning. Woonruimte Een besloten ruimte die, al dan niet tezamen met andere ruimten, bestemd of geschikt is voor bewoning door een huishouden. Een woningmarkt kan omschreven worden als het spanningsveld dat bestaat tussen de vraag naar woningen en het aanbod van woningen in een bepaald gebied: het woningmarktgebied. Andersom is een woningmarktgebied een gebied waarin vraag en aanbod van woningen aan elkaar gerelateerd zijn. Heel vaak wordt een gemeente als een woningmarktgebied gezien. Dit is per definitie onjuist omdat op enkele uitzonderingen na, een gemeente geen eiland is en woningzoekenden zich mestal niet storen aan gemeentegrenzen. Doorstromers zijn huishoudens die een woning achterlaten en in hetzelfde woningmarktgebied een nieuwe woning betrekken. Starters betrekken een zelfstandige woning vanuit inwoning of kamerbewoning in hetzelfde woningmarktgebied. Woningverlaters laten een zelfstandige woning achter, bijvoorbeeld door overlijden of verhuizing naar een verzorgingstehuis. Vertrekkers zijn huishoudens die het woningmarktgebied verlaten en een woning achterlaten, terwijl vestigers van buiten komen en een woning in het woningmarktgebied betrekken. Onder woningvraag wordt het aantal woningen verstaan dat nodig is om de woningzoekende aan een passende woning te helpen. Het begrip ‘passende woning’ duidt op een woning die door de potentiële kopers acceptabel wordt geacht. Onder het woningaanbod verstaan we het aantal woningen dat beschikbaar is om aan de woningvraag te voldoen. Als de woningmarkt gespannen is, is er weinig leegstand. Leegstand hoeft niet per definitie ongunstig te zijn. Er moet namelijk altijd een aantal woningen beschikbaar zijn om een soepel functioneren van de woningmarkt mogelijk te maken. Dit is frictieleegstand. In het begin van de 20e eeuw was de rol van de overheid vooral gericht op de zorg voor de volksgezondheid en openbare orde, na de Tweede Wereldoorlog op het bestrijden van de woningnood en in de jaren 90 op het bieden van goede huisvesting voor lagere inkomensgroepen. De hoofddoelstelling van het volkshuisvestingsbeleid is het streven naar voldoende woningen van voldoende kwaliteit, die financieel bereikbaar zijn, ook voor de lagere inkomensgroepen. Hoofdstuk 8 Groene ruimte en landelijk gebied Vanouds heeft het landelijk gebied in hoofdzaak een landbouwfunctie en herbergt het de natuurgebieden. Daarnaast heeft het een belangrijke recreatieve functie. Door de grotere mobiliteit van de bevolking zijn veel plattelandsgebieden binnen stedelijke invloedssferen gekomen. De problematiek van landelijke gebieden wordt vooral bepaald door de invloed van de verstedelijking,
Samenvatting Facetten van de Planologie 11 Marjolijn Dijk de leefomstandigheden op het platteland, de economische functies, het natuurlijk milieu en het landschap. Functies van het landelijk gebied: -Het agrarisch grondgebruik De Nederlandse agrarische sector omvat niet alleen veeteelt, maar ook akkerbouw, tuinbouw en bosbouw. De agrarische productieactiviteiten in ons land zijn jarenlang gedomineerd door een Europees financieel steunbeleid. Daar is verandering in gekomen met de MacSharry-besluiten van 1992. Toen is voor een aantal kernproducten besloten de prijsondersteuning af te schaffen en over te gaan tot directe inkomenstoeslagen. Deze draai naar inkomenstoeslagen is daarom zo belangrijk, omdat daarmee de aandrang naar hogere producties per hectare weggenomen is. In de landbouw is een overgang gaande van productivisme naar postproductivisme. Een boer kan eigenlijk alleen een volledige inkomenstoeslag krijgen als hij doet wat de overheid van hem wenst. Hij wordt dan min of meer ook landschapsbeheerder. -Natuurwaarden Naast de gebieden in landbouwkundig gebruik, is een groot deel van het landelijk gebied als natuur aan te merken. Natuur en landbouw zijn niet te scheiden, omdat er landbouw nodig is om de natuur te kunnen behouden. Er kan onderscheid gemaakt worden tussen visies die goede natuur vooral zien in termen van biologisch duurzame ecosystemen (ecocentrische visie) en visies die meer nadruk leggen op het gebruik en het nut van de natuur voor het menselijk functioneren (antropocentrische visie). Natuuronwikkeling in Nederland kan worden gezien als ecocentrisch. -Recreatie en cultuurhistorie Het Nederlandse landschap wordt steeds meer een plek om te ontspannen, onder andere door de diversiteit van het landschap en de toegenomen vrije tijd en welvaart. Het plattelandsbeleid wordt meestal geconcentreerd rond een of meer van de volgende thema’s: - Behoud en versterking van het voorzieningenniveau van kleine kernen - Dorpsvernieuwing - Stimulering van de kleinschalige werkgelegenheid - Verbetering van de bereikbaarheid - Ontwikkeling van kleinschalige recreatieve voorzieningen - Inrichting natuurgebieden De huidige kenmerkende ontwikkelingen in het landelijk gebied kunnen als volgt worden samengevat: - Een afnemende landbouwfunctie - Een toenemende bosbouwfunctie - Een toenemende recreatieve functie - Een toenemende woonfunctie - Een toenemende natuurfunctie Uit dit lijstje blijkt al dat voor de ruimtelijke planning een belangrijke ontwikkeling is het wegvallen van de landbouw als hoofdbelang in het landelijk gebied. Het lijstje wijst ook op een andere ontwikkeling: een verschuiving in de functies van het landelijk gebied. Het accent komt daarbij steeds meer te liggen op de consumptieve functie van het landelijk gebied. De productieve functie, de voedselproductie en inkomen voor de boer, lijkt in belang af te nemen. De landbouw is van oudsher de belangrijkste functie van het landelijk gebied, vandaar dat de eerste pogingen tot regelgeving en beleid vaak voortkwamen uit inspanningen tot landbouwkundige rationalisatie. De aandacht voor de ruimtelijke inrichting van het platteland concentreerde zich derhalve in het verleden primair op de landbouw.
Samenvatting Facetten van de Planologie 12 Marjolijn Dijk Voor de Eerste Wereldoorlog had de Nederlansche Heidemaatschappij een aantal geslaagde ruilverkavelingsprojecten op vrijwillige basis uitgevoerd, maar pas in 1924 kwam de eerste Ruilverkavelingswet tot stand. In 1954 werd deze wet verbreedt, waarna hij tot 1985 stand hield. In de tussenliggende periode kwam er kritiek op de eenzijdig agrarische invalshoek. Herinrichting is meer dan alleen de agrarische functie optimaliseren. In 1985 is de Ruilverkavelingswet definitief vervangen door de Landinrichtingswet. Deze verschilt in hoofdlijnen van de Ruilverkavelingswet op onder meer de volgende punten: - De Landinrichtingswet richt zich niet alleen meer op de agrarische belangen, maar behartigt in beginsel alle belangen in groene ruimte en landelijk gebied. - De beslissing over het al dan niet uitvoeren van een project ligt niet langer alleen bij de grondeigenaren en de gebruikers, maar omdat alle belangen behartigd worden kan een besluit tot uitvoering ook door het provinciaal bestuur genomen worden. - Tevens is de verhouding tussen landinrichting en ruimtelijke ordening beter geregeld. De procedures van de Landinrichtingswet bleken in de praktijk veel te lang te duren. Daarom is in 2007 een nieuwe vereenvoudigde wet, de Wet inrichting landelijk gebied (WILG). De WILG verschilt van de Landinrichtingswet door eenvoudiger procedures. De WILG bundelt en verankert planning, programmering en uitvoering van het rijksbeleid voor het landelijk gebied. Daartoe is aan de wet het Investeringsbudget landelijk gebied (ILG) gekoppeld. Het ILG voorziet in bundeling van en groot aantal afzonderlijke regelingen en financieringsarrangementen. In de visie van de Werkgroep Landelijke Geibeden (WLG) werd in 1970 voor het eerst gefaseerd nagedacht over landbouw en natuur door te onderscheiden in natuur, halfnatuur, extensieve landbouw en landbouw. Die strategie werd uitgewerkt in: - Nationale parken (>1.000 ha) - Nationale landschapsparken (>10.000 ha) - Relatienotagebieden De Natuurbeschermingswet van 1967 regelde dat de rijksoverheid ten minste eenmaal in de acht jaar een natuurbeleidsplan moet vaststellen. Deze wet biedt de juridische basis voor vergunningverlening. In 1990 verscheen het eerste Natuurbeleidsplan over het natuurbeheer en de natuurontwikkeling in ons land. De nadruk in dit plan ligt op de realisering van de EHS. Daarbij werd een specifiek plattelandsbeleid verwoord, waarbij de nadruk kwam te liggen op gebieden die onder druk staan door de terugloop van agrarische werkgelegenheid en inwonertal. Een viertal koersen stond centraal: - De gele koers: dit zijn gebieden met een intensieve land- en tuinbouw in regionale complexen van nationale betekenis. - De bruine koers: dit zijn gebieden waar naast grootschalige grondgebonden landbouw ook voldoende ruimte voor ontwikkeling van andere functies is. - De blauwe koers: dit zijn gebieden met goede mogelijkheden voor verbrede plattelandsontwikkeling. - De groene koers: dit zijn gebieden waar het behoud en de ontwikkeling van natuurwaarden vooropstaat, maar reeds bestaande landbouw blijft mogelijk. In de praktijk is de betekenis van dit beleid echter gering gebleken, mede vanwege het ontbreken van daadwerkelijke beïnvloeding van de rijksoverheid. Het huidige natuurbeleid richt zich op de realisatie van de zogenaamde Ecologische Hoofdstructuur. Dit concept is gebaseerd op het volgende principe: Elk natuurgebied is te beschouwen als een eiland. Soorten die er leven kunnen in het omringende gebied niet overleven. Daarom is de populatie van die soort geïsoleerd op het denkbeeldige eiland. Wanneer er een periode van extreme
Samenvatting Facetten van de Planologie 13 Marjolijn Dijk omstandigheden zich voordoet, kan het gebeuren dat de populatie in het gebiedje wordt weggevaagd. De soort is er dus uitgestorven. Daarom is het belangrijk dat het eiland groot genoeg is. Een grotere populatie is beter bestand tegen extreme periodes. Bovendien is het belangrijk dat het eiland verbonden is met andere eilanden. Wanneer de populatie is verdwenen kan vanaf een naburig eiland herkolonisatie plaatsvinden zodat er een nieuwe populatie kan ontstaan. Het EHS-beleid is precies daar op gericht: het vergroten van natuurgebieden en het aanbrengen van verbindingen met andere natuurgebieden zodat populaties langer in stand zullen blijven. De EHS is een netwerk van gebieden in Nederland waar de flora en fauna voorrang hebben. De EHS wordt daarom beschouwd als de ruggengraat van de Nederlandse natuur. De EHS is opgebouwd uit: - Kerngebieden - Verbindingszones - Natuurontwikkelingsgebieden - Landbouwgebieden met agrarisch natuurbeheer - Grote wateren Steeds sterker wordt natuurbescherming bepaald door de regels die vanuit de Europese Unie worden gesteld voor de bescherming van onze natuur. Hoofdstuk 9 Milieu Er is sprake van een milieuprobleem als een aantasting van de kwaliteit van de natuurlijke omgeving geconstateerd wordt. Milieuproblemen zijn in essentie ook maatschappelijke problemen. We spreken over milieuplanning als milieuproblemen via systematische beleidsvoorbereiding, planmatig worden aangepakt. Kenmerkend voor milieuplanning is de sterke nadruk op normstelling, dus wet- en regelgeving. Er zijn verschillende manieren om een milieuprobleem te typeren. Gebruikelijk is een classificatie naar het type ingreep dat problemen veroorzaakt. Drie verschillende soorten ingrepen worden meestal onderscheiden, namelijk verontreiniging, uitputting en aantasting. Een centraal probleem in de milieuplanning is afwenteling. Afwenteling is het verschijnsel dat nadelen van handelingen die ongunstig zijn voor het milieu zich vaak uiten op een ander tijdstip of in een ander gebied. Milieuvraagstukken gaan altijd over dergelijke neveneffecten. De kern van een duurzame ontwikkeling is dat alleen die maatregelen en activiteiten worden getolereerd die niet tot gevolg hebben dat toekomstige generaties minder mogelijkheden hebben dan de huidige generatie. Dit vereist een grondig inzicht in de processen die grond- en afvalstoffen, water en energie doorlopen. Deze processen worden ook wel ketens genoemd. Ketenbeheer richt zich op het ontwikkelen en toepassen van een samenhangend pakket van maatregelen, zodat de afwenteling van milieuproblemen in ruimte of tijd wordt voorkomen. Om dit te bereiken moet een drietal maatregelen worden getroffen: - Vermindering van het gebruik van grondstoffen, - Benutting van hernieuwbaren bronnen, - Een efficiënt gebruik van eindige bronnen. De jaren negentig worden ook wel de jaren van het milieu genoemd. Meer dan ooit werd er gewezen op de grote roofbouw. De milieuwetgeving was ten tijde van de Tweede Nota nog lang niet zo sterk ontwikkeld als nu. In de jaren zestig waren er maar twee milieuhygiënische wetten: de Kernenergiewet en de Hinderwet. Om praktische redenen is eind jaren ’60 besloten o voor de diverse vormen van milieuverontreinigingen specifieke wetten te ontwikkelen. Dat zou sneller gaan dan een algemene milieuwet. De grote stroom milieuwetgeving is vanaf de jaren ’70 in gang gezet. Zo zijn er in 20 jaar tijd 16 milieuwetten bij gekomen. In het begin van de jaren ’70 werd milieubeleid nog sterk
Samenvatting Facetten van de Planologie 14 Marjolijn Dijk opgevat als sectoraal beleid, de kwaliteit van de bodem/lucht/water werd opgevat als drie individuele beleidsvraagstukken. Gaandeweg werd de roep om een meer geïntegreerde aanpak steeds luider, maar dit was in de praktijk moeilijk omdat de bevoegdheden over allemaal ministeries waren verspreid. In de jaren ’80 ontstond meer aandacht voor een betere onderlinge afstemming van de wetgeving. Onder invloed van de grote stroom nieuwe wetgeving won het milieubeleid in de jaren ’80 sterk aan invloed. Om een betere samenhang te krijgen tussen de diverse sectorale milieuwetten kwam in 1979 de Wet algemene bepalingen milieu (WABM) uit. De WABM ging in 1993 formeel over in de Wet milieubeheer. Deze voorzier in een integrale milieuvergunning met uniforme procedures voor inspraak, bezwaar en beroep bij vergunningverlening. In de Wet milieubeheer is ook de in 1986 geformaliseerde milieueffectenrapportage (m.e.r) opgenomen. Dit is een procedure voor het inzichtelijk maken van de milieugevolgen van een voorgenomen activiteit. Het doel van een m.e.r. is om milieu een volwaardige plaats in de overheidsbesluitvorming te geven. Het op te stellen Milieu Effect Rapport (MER) is een openbaar document, waarin van een voorgenomen activiteit en alternatieven daarvoor de te verwachten gevolgen voor milieu en natuur worden beschreven. Binnen de m.e.r. zijn twee typen te onderscheiden: de besluit-m.e.r. en de plan-m.e.r. Aanleiding voor de introductie van de plan-m.e.r. was om vroegtijdig in de besluitvorming rekening te houden met milieubelangen. In een plan-m.e.r. worden meer strategische alternateiven beoordeeld, terwijl het in een besluit-m.e.r. meer gaat om ui6voeringsalternatieven. Bij m.e.r.-procedures zijn de volgende partijen betrokken: - De initiatiefnemer; degene die de m.e.r.-plichtige activiteit wil uitvoeren. - Het bevoegd gezag, het overheidsorgaan dat de beslissing neemt. - De Commissie voor de m.e.r. is als onafhankelijk adviesorgaan betrokken. - De adviseurs - Insprekers, mensen die zienswijzen kunnen indienen na het openbaar maken van het MER. Het MER is het kerndocument in de m.e.r.-procedure. In een MER dient te worden beschreven wat met de voorgenomen activiteit wordt beoogd. Daarnaast bevat het MER een beschrijving van de voorgenomen activiteit én alternatieven. In het MER dient beargumenteerd te worden waarom bepaalde alternatieven geselecteerd zijn. Verder bevat een MER een overzicht van eerder vastgestelde plannen. Ook een vast onderdeel zijn een omschrijving van de bestaande toestand van het milieu en de te verwachten ontwikkelingen als de activiteit plus alternatieven niét gedaan worden. Een beschrijving van de gevolgen voor het milieu van de voorgenomen activiteit en de beschreven alternatieven is verplicht en vormt de basis voor de afweging tussen alternatieven. De kern van het MER is een vergelijking van de huidige situatie met de gevolgen voor het milieu van de voorgenomen activiteit. Er zijn recent nog wat belangrijke aanpassingen geweest op het gebruik van de m.e.r. Zo is er sinds 2010 een uitgebreide én een beperkte procedure. Aanleiding hiervoor is dat uit eerdere evaluaties bleek dat de meerwaarde van m.e.r. bij vergunningverlening vaak beperkt is. In de jaren ’80 werd het milieubeleid steeds prominenter. In 1989 kwam het Nationaal Milieubeleidsplan (NMP) uit. In het eerste NMP werd het driesporenbeleid geïntroduceerd. Hiermee werd aangegeven dat het milieubeleid drie zijden kent: 1. Het themabeleid. De thema’s zijn verzuring, vermesting, verstoring, verspreiding en verdroging. 2. Het doelgroepenbeleid. De doelgroepen vertegenwoordigen de bronnen die de problemen veroorzaken.
Samenvatting Facetten van de Planologie 15 Marjolijn Dijk 3. Het gebiedsgericht milieubeleid. Dit spoor richt zich op functies in onderlinge samenhang binnen gebieden. Het NMP werd meerdere malen aangepast, en na NMP-3 werd met het Vierde Nationale Milieubeleidsplan in 2001 vooral gekeken naar het langetermijnbeleid. In 2006 volgde de nota Toekomstagenda Milieu waarin als reactie op het NMP-4 een zakelijk milieubeleid werd voorgesteld. In aanvulling op het NMP zijn er ook Provinciale Milieubeleidsplannen. Het hoofddoel hier van is richting te geven aan de door de provincie te nemen beslissingen qua milieubescherming. Grotere gemeenten zijn over gegaan op het maken van een gemeentelijk milieubeleidsplan. Dit plan is niet wettelijk verplicht. Een op uitvoering gericht gemeentelijk milieuprogramma is wel verplicht, net als een rioleringsplan. De belangrijkste plansoort op het gebied van de ruimtelijke ordening op lokaal niveau is het bestemmingsplan. Het bestemmingsplan kan op een aantal manieren een bijdrage leveren aan de milieukwaliteit van een gebied, onder andere door bewuste locatiekeuze en de waadevolle aspecten van de functie beschermen. Het bestemmingsplan is daarom bij uitstek het planologisch instrument om een preventief gebiedsgericht milieubeleid mee te voeren, mede omdat het de enige plansoort in de ruimtelijke ordening is dat de burger rechtstreeks bindt. Een milieunorm is een algemene regel met een bepaalde mate van bindendheid dat een toetstand van het milieu aangeeft waarnaar mensen zich kunnen of moeten richten. Milieunormen dienen om een bepaalde milieukwaliteit te realiseren. Het zijn algemene regels met bindende kracht. Ten aanzien van de effectgerichte normen kunnen de volgende ruimtelijk relevante normen worden onderscheiden: - Inworp- of imissienormen: deze bepalen de maximaal toelaatbare inworp van verontreinigde stoffen. Immissienormen stellen grenzen aan het effect dat de uitworp mag hebben. - Blootstellingsnormen: deze bepalen de mate van blootstelling van objecten aan verontreinigingen. De volgende brongerichte normen kunnen worden onderscheiden: - Uitworp- of emmissienormen: deze bepalen de maximaal toelaatbare uitworp binnen een bepaalde tijdseenheid. Emissienormen stellen grenzen aan de uitworp van milieubelastende stoffen. - Uitworp- of emissieplafonds: deze bepalen de uitworp die niet mag worden overschreden. Saneren is het beperken van en ongedaan maken van verontreiniging van de bodem en de directe gevolgen daarvan. De opname van milieunormen in een bestemmingsplan is niet altijd mogelijk. Het is moeilijk planvoorschriften in een bestemmingsplan op te nemen die niet rechtstreeks betrekking hebben op het gebruik van de grond of het uitvoeren van werkzaamheden. Ook kan in een bestemmingsplan gewerkt worden met zoneringen. Hiermee is het mogelijk de milieukwaliteit van een gebied te reguleren. Milieuzonering kan worden omschreven als het ruimtelijk scheiden van milieubelastende en milieugevoelige activiteiten. Vaak gaat het om milieubelastende activiteiten. Hoofdstuk 10 Verkeers- en infrastructuur Een goede ruimtelijke ordening vereist verregaande aandacht voor het vervoerssysteem en infrastructuur. Onder infrastructuur verstaan we alle voor vervoer beschikbare bouwkundige werken. Vervoer is het verplaatsen van personen of goederen, verkeer is de uiterlijke verschijningsvorm hiervan. Aan vervoer kunnen vier functionele componenten worden onderscheiden:
Samenvatting Facetten van de Planologie 16 Marjolijn Dijk -
De opslagfunctie(bijv. een parkeerplaats) De overslagfunctie (bijv. een haventerminal) De overstapfunctie (bijv. een station) De verplaatsingsfunctie (bijv. een wegennetwerk)
De aanleg van wegen in ons land is altijd een taak van de overheid geweest. Vanaf 1927 werd met de invoering van de Wegenbelastingwet het verkeersbeleid nationaal geregeld. Met dit wettelijk kader werd de basis voor verkeer- en infrastructuurplanning gelegd, maar door de sterke uitvoeringsgerichtheid was er nog nauwelijks sprake van een geïntegreerde langetermijnaanpak. Via het Structuurschema Hoofdwegennet 1967 werd voor het eerst op landelijk niveau een integratie tussen ruimtelijk ordening en verkeersordening nagestreefd. Deze integratie is altijd moeilijk geweest. Een belangrijke belemmerende factor is dat het wegenbeleid en de ruimtelijke ordening apart geregeld zijn. Infrastructuurprojecten moesten tot in de jaren ’90 een proces doorlopen wat van begin tot eind wel 10 jaar kon duren. Dit heeft ertoe geleid dat in 1994 de Tracé wet in werking trad. Dit is een geïntegreerde procedure voor de aanleg of wijziging van hoofdwegen. Ten behoeve van de ordening en geleiding van verkeer is een hiërarchisch ingedeeld wegennet nodig. Het hoofdwegennet heeft een stroomfunctie, het stedelijke wegennet een erffunctie. Het stelsel van wegen met een stroomfunctie wordt ook wel de ontsluitingsstructuur van een stad genoemd. De opzet van dit stelstel kan een viertal vormen aannemen: - Een radiale structuur, waarbij het centrum het best bereikbaar is. - Een axiale structuur, komt veel voor bij lintbebouwing. - Een tangentiële structuur, waarbij het autoverkeer niet in het centrum komt. - Een rasterstructuur. Iedere weg heeft een bepaalde capaciteit. Daarom is het belangrijk te schatten hoeveel auto’s erover heen zullen rijden. Voor de schatting van de vervoersvraag maken verkeersplanologen wel gebruik van mathematische modellen. De modellen zijn meestal opgebouwd uit de volgende componenten: - Het productiemodel, dat antwoord geeft op de vraag hoeveel verplaatsingen er in een bepaald gebied gemaakt zullen worden. - Het distributiemodel, dat antwoord geeft op de vraag waar men heen gaat. - Het vervoerswijzekeuzemodel, dat antwoord geeft op de vraag welke vervoermiddelen men kiest. - Het toedelingsmodel, dat antwoord geeft op de vraag over welke routes de vervoerrelaties zullen lopen. Hoofdstuk 11 Waterbeheer Waterbeheer kan worden omschreven als het handelen dat erop gericht is te zorgen dat een watersysteem voldoet aan gestelde eisen en toegekende functies. Door klimaatveranderingen krijgt Nederland te maken met hogere rivierafvoeren, grotere neerslagintensiteiten en zeespiegelstijging. In de loop van de middeleeuwen ontstonden in laag Nederland de eerste waterschappen. Rond 1850 bestonden er zelfs zo’n 3.500 waterschappen. De roep om grote bestuurlijke waterstaatkundige eenheden leidde via verregaande samenvoegingen tot ruim 50 waterschappen aan het begin van de 21e eeuw. Waterschappen zijn verantwoordelijk voor een goed waterbeheer. De activiteiten van een waterschap hebben veel raakvlakken met ruimtelijke ordening. Ze doen tegenwoordig veel meer dan alleen het aanleggen van dijken en het bouwen van gemalen. Het waterschap zorgt voor de zuivering van afvalwater, maar is niet verantwoordelijk voor drinkwater (dat zijn waterleidingbedrijven).
Samenvatting Facetten van de Planologie 17 Marjolijn Dijk Waterschappen zijn overheden. Ze zijn zelfstandig en hebben eigen bevoegdheden. Het verschil met provincies en gemeenten zit hem in de taken. Gemeenten en provincies houden zich bezig met diverse zaken van algemeen belang. Het waterschap kent maar één zorg: het waterbeheer. Een watersysteem is een samenhangend stelsel van oppervlaktewater en grondwater. Het watersysteembeheer is volledig in handen van overheidsorganisaties als het waterschap en de provincies. Provincies regelen het grondwaterbeheer. Een stroomgebied is een op hydrologische gronden afgebakend gebied, waarvan al het water via één monding uitkomt in de zee. Een opkomend aandachtspunt in het ruimtelijk beleid van Nederland is de beschikbaarheid van zoetwater. Het essentiële probleem is de toenemende onzekerheid over de continue beschikbaarheid, en daarmee bruikbaarheid van kwalitatief goed zoet water. Gemeenten zijn verplicht te zorgen voor de inzameling en het transport van afvalwater uit huishoudens en industrieën. Het gemeentelijk afvalwater gaat naar rioolwaterzuiveringsinstallaties, die weer door de waterschappen worden beheerd. Water in de stad vormt een integraal onderdeel van regionale watersystemen en zijn dan ook niet als afzonderlijke watersystemen te beschouwen. Gemeenten hebben niet zelden problemen met de capaciteit van hun rioleringen. Bij zware regenbuien raken deze overvol, waardoor sterk vervuild water via de zogenaamde overstorten in het oppervlaktewater terecht komt. Een overstort is een plaats waar de riolering via een soort put overtollig water op het oppervlaktewater kan lozen. Dit is een ongewenste situatue vanuit milieuoverwegingen. Het wegstromen van regenwater in het riool is niet alleen slecht voor het milieu, maar belast ook onnodig de rioolwaterzuiveringsinstallaties. Eén van de instrumenten om water en ruimtelijke ordening beter op elkaar af te stemmen is de zogenaamde watertoets. Dit is een beschouwing van de mogelijke gevolgen van voorgenomen ruimtelijk beleid voor de waterhuishouding.
