Een rendabele Brandweer

Een rendabele Brandweer

‘Een handreiking voor het succesvol

toepassen van ‘maatschappelijk rendement’ in beleidsambities van de brandweer’

drs. J.P. Van Ritbergen- Meerenburgh Arkelstein 12, 7581 RL Losser Studentnr. 219005, BRW Twente

Inhoud Voorwoord .............................................................................................................................................. 2 Samenvatting........................................................................................................................................... 3 Inleiding 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6

De ‘strategische reis’, bezuinigingen, bestuurlijk afrekenen en een failliet veiligheidsbeleid .................................................................................................................. 5 Aanleiding ................................................................................................................................ 5 Doel en probleemstelling ........................................................................................................ 8 Onderzoeksvragen................................................................................................................... 8 Onderzoeksontwerp ................................................................................................................ 9 Afbakening............................................................................................................................. 10 Leeswijzer .............................................................................................................................. 11

Hoofdstuk 2 Theorie: definitie en meetmethode .......................................................................... 12 2.1 Inleiding ................................................................................................................................. 12 2.2 Naar een definitie .................................................................................................................. 12 2.3 De meetmethode .................................................................................................................. 14 2.4 Wanneer is er een positief maatschappelijk rendement? .................................................... 19 Hoofdstuk 3 Empirie: huidig gebruik maatschappelijk rendement bij de brandweer ....................... 21 3.1 Inleiding ................................................................................................................................. 21 3.2 Casus 1: De ‘Strategische reis’ (2010) ................................................................................... 21 3.3 Casus 2: Landelijke pilot Brandveiligheid .............................................................................. 22 3.4 Casus 3: Beleidsplan Brandweer Amsterdam-Amstelland .................................................... 23 3.5 Casus 4: Beleidsplan Brandweer Nijmegen ........................................................................... 24 Hoofdstuk 4 Operationalisatie ‘maatschappelijk rendement’ van de brandweer ............................ 25 4.1 Inleiding ................................................................................................................................. 25 4.2 Brandweertaken en maatschappelijk rendement ................................................................. 25 4.3 Bestuurders en managers over het ‘maatschappelijk rendement’ ....................................... 27 4.4 Complexiteit in waardering maatschappelijk rendement brandweer .................................. 31 Hoofdstuk 5 Conclusie & Advies ........................................................................................................ 33 5.1 Conclusies .............................................................................................................................. 33 5.2 Advies .................................................................................................................................... 38 Hoofdstuk 6

Reflectie op de ‘Strategische reis’ ................................................................................. 40

Bijlage 1: literatuur Bijlage 2: respondenten Bijlage 3: antwoorden op de onderzoeksvragen Bijlage 4: achtergrondinformatie casuïstiek hoofdstuk 3

1

Voorwoord Met deze scriptie is de laatste stap gezet om de opleiding Master of Crisis and Public Order management af te ronden. Het schrijven ervan bracht voor mijzelf in elk geval een bewustwordingsproces op gang: het denken in maatschappelijke effecten en de bijdrage die de brandweer als unieke overheidsorganisatie met een specifieke opgave, daaraan kan leveren. Ook het ‘handige gebruik’ van bestuurders van de huidige financiële crisis als kans om te hervormen en discussies over vanzelfsprekendheden in de interne organisatie en de externe dienstverlening van de brandweer op scherp te stellen, was een voorbeeld van een theoretische verhandeling uit de opleiding, die mooi was terug te vinden in deze analyse. ‘The entrepreneur always searches for change, responds to it, and exploits it as an opportunity’ Peter F. Drucker

Misschien is de uitkomst van deze scriptie niet eens zo vernieuwend. Wel zal het vermoedelijk discussies losmaken over de constateringen. Dat zou een goed effect zijn. Elke willekeurige invalshoek, elk eigen normatief kader biedt uitgangspunten voor eigen meningen over maatschappelijk rendement en de brandweer. De analyse in dit onderzoek is slechts één benadering. Mijn doel was het om mijn bestuurskundige achtergrond samen te laten vloeien met de inzichten uit de opleiding. Dat is volgens mij gelukt. Ook hier natuurlijk binnen bepaalde ‘vanzelfsprekendheden’: een goed gerund thuisfront, (schoon-) ouders waar in opleidingstijd als oppas een beroep op kon worden gedaan, sparringsavonden met een naaste collega en reflectiegesprekken met de decaan, welwillende meelezers, en het schrijven van deze scriptie tijdens een zwangerschaps- en bevallingsverlof. Dank voor allen die wilden inspringen, meedenken en kritisch reflecteerden! Inzichten rijker sluit ik deze twee jaren Master of Crisis and Public Order management af. Het in de praktijk brengen ervan gebeurt al iedere dag. Enschede, november 2011 Janice P. van Ritbergen - Meerenburgh

2

Samenvatting Waarom vervult de brandweer soms toch taken, waar vraagtekens gesteld kunnen worden bij de legitimiteit ervan en waar de verhouding tussen het voorkomen van slachtoffers en de forse investering in die taak, weinig rendabel lijkt te zijn? Het antwoord ligt besloten in de interpretatie van het begrip: ‘maatschappelijk rendement’. In deze analyse wordt het begrip, en dan in het bijzonder het onderdeel ‘maatschappelijk’, nadrukkelijk verbonden met de waardering van de bestuurders van de brandweer. Hoofdconclusie: een verhoging van het maatschappelijk rendement is méér dan een betere financieel-economische exploitatie van de brandweer (minder slachtoffers en schade tegen minder kosten). Sterker, een te grote focus op een economisch rendabele prestatie, leidt tot een verlaging van het maatschappelijke rendement van de brandweer! Natuurlijk is het belangrijk welke kosten de brandweer maakt en welke opbrengsten dat in termen van minder slachtoffers en schade met zich mee brengt. En duidelijk is ook dat de afgelopen jaren de kosten fors zijn gestegen, terwijl die slachtofferaantallen en het schadebedrag nagenoeg gelijk bleven (CBS, 2010). Maar om nu direct te stellen dat de brandweer daarmee maatschappelijk rendabeler moet worden, en nu dus minder maatschappelijk rendabel presteert, dat is te kort door de bocht. Of en hoe de prestaties van de brandweer gewaardeerd worden, heeft met verschillende factoren te maken. Vanzelfsprekend met gangbare normen die overheidsbeleid kent, zoals wetsconformiteit, proportionaliteit, legitimiteit en integriteit. Belangrijke sleutel in het waarderen van het rendement van de brandweer, is in handen van de besluitvormers (bestuurders) en hun achterban, in dit geval de burgemeesters. Immers, zij besluiten bepaalde taken die economisch weinig lijken op te leveren (zoals de duiktaak vaak als voorbeeld wordt genomen), toch te laten bestaan. ‘Het is goed een kritisch debat te voeren over de kosten van de brandweer’.’ Echter, in sommige gevallen moet je dat gewoon laten; er is een reden waarom we als overheid bepaalde taken op een bepaalde wijze zo uitvoeren.’’ En dat is niet altijd op de meest financieel rendabele wijze.’ ‘Ook dàt weten we.’, aldus een, voor dit onderzoek ondervraagde bestuurder. Welke elementen spelen, naast de financiën, dan zo’n belangrijke rol in de waardering van de brandweer voor de bestuurder? ‘De brandweer is in Nederland uniek als herkenbare overheidsorganisatie die door onze burgers wordt geïdentificeerd met veiligheid en zorg van de(lokale) overheid voor burgers’. En, ’de brandweer is het verlengstuk van de bestuurder in de samenleving als het gaat om betrouwbaarheid en zichtbaarheid’, ‘de brandweer is versmolten met de lokale samenleving, zorgt voor onderlinge binding en draagvlak voor de lokale overheid’, ‘de brandweer is er altijd als burgers haar nodig hebben’; citaten uit het respondentenonderzoek die aangeven dat er zeker méér bestuurlijke waardering is, dan enkel een sluitende begroting! Geconstateerd wordt dat een acceptabele verhouding tussen maatschappelijke kosten en maatschappelijke baten bij brandweerzaken gebaseerd is op besluitvormen ‘by heart’ (vanuit wat de bestuurder oprecht belangrijk vindt) De mening en uitlegbaarheid aan de eigen gemeenteraad weegt zwaar. Daar zit ruimte voor colour locale: de ene bestuurder vindt een zorgende overheid en dus een zorgende, aanwezige brandweer belangrijk, terwijl de ander koerst op een terugtrekkende overheid, minder brandweer en het promoten van zelfredzaamheid. De waardering van het maatschappelijk rendement van brandweerprestaties varieert daardoor, zelfs tussen gemeenten.

3

Financiën zijn belangrijk, als aanjager om discussies te openen, om keuzes op scherp te stellen en als grens aan maatschappelijke effecten (binnen bestaande brandweergeld moet meer rendement worden behaald). Voorwaarden voor goede besluitvorming over maatschappelijk rendement zijn volgens bestuurders, dat duidelijk wordt hoe alternatieven bijdragen aan het maatschappelijke rendement van de brandweer, welke termijnen van effecten daarmee zijn gemoeid. Dat is nu vaak niet zo. Maar, ook daar ligt een grens: in geen geval moeten cijfers in de onderbouwing van een voorstel leiden tot onethische discussies over normstellingen: tien doden bij brand is niet acceptabel maar negen wel omdat er geen geld meer is? Wanneer de brandweereuro het meest maatschappelijk rendabel wordt uitgegeven, blijkt aldus niet alleen een kwestie van het, in bedrijfseconomische optiek, monitoren en sturen van investeringen versus slachtoffers en schade. Een verhoging van het maatschappelijk rendement van de brandweer is voor bestuurders wèl in de eerste plaats (traditioneel)zichtbaar in de vorm van minder slachtoffers (doden en gewonden) bij brand, minder materiele en economische schade als gevolg van brand ten opzichte van nu, anno 2011. Een tè grote focus op de eerder genoemde economische invalshoek, zoals dat lijkt te gebeuren in de doorvertaling van de Strategische Reis (NVBR, 2010) in beleidsdocumenten, heeft een risico, zo erkennen de bestuurders: ‘met deze koers wordt het aantal slachtoffers en het schadebedrag bij brand wellicht lager’.’ De valkuil is wel dat een goede prestatie op dat vlak leidt tot meer concurrentie van het brandweerbudget ten opzichte van andere budgets’. ’Minder brandweerbudget zal vervolgens een druk gaan leggen op belangrijke waarden, zoals de beschikbaarheid van de brandweer als continuïteitsdienst (24 uur per dag zichtbaar en beschikbaar als overheidsorgaan voor de burger)en haar professionaliteitsniveau. Dat betekent dat die andere baten (dan enkel de financiën) ook een transparante plek verdienen in de interpretatie van het ‘verhogen van het maatschappelijk rendement’ van de brandweer. Met andere woorden: hoe ‘scoort’ een voorstel op waarderingsaspecten als perceptie en vertrouwen van de bevolking, continuïteit, professionaliteit van dienstverlening van de brandweer? Het gebruik van maatschappelijk rendement in brandweerbeleid De conclusie is dat, rekening houdend met de beperkingen en complexiteiten, maatschappelijk rendementsdiscussies in het beleidsproces van de brandweer zeker een meerwaarde hebben. Als het maar duidelijk is hoe en waarvoor de discussie wordt ingezet. Het is, in tegenstelling tot wat nu door een aantal korpsen in hun strategisch beleid gebeurt, niet verstandig om ‘maatschappelijk rendement’ te zien als dè oplossing voor het inlossen van taakstellende bezuinigingen. Bijvoorbeeld door enkel het element van de zelfredzame burger te promoten, zodat de dienstverlening ‘minder’ kan. Afwegingen vanuit deze invalshoek leiden tot een terugtrekkende brandweer, zoals deze in de Strategische Reis (NVBR, 2010) aangetroffen wordt. Het is daarmee zeker aannemelijk dat de koers uit de Strategische Reis leidt tot een economisch rendabele brandweer. Toch is een kritische kanttekening op zijn plaats: een verhoging van maatschappelijk rendement is méér dan een gezonde exploitatie van de brandweer. Bij te veel focus op het economisch rendement, en te weinig aandacht voor de andere waarden, zal ‘minder brandweer’ voor de samenleving het gevolg zijn. En, dàt betekent juist een verlaging van het maatschappelijk rendement van de brandweer op lange termijn. Om dit te voorkomen is een juiste interpretatie en meting van het maatschappelijk rendement van de brandweer zinvol. Dit document geeft daar een handreiking voor.

4

Inleiding

1.1

De ‘Strategische Reis’, bezuinigingen, bestuurlijk afrekenen en een failliet veiligheidsbeleid

Aanleiding

De laatste jaren heeft de brandweer in Nederland te maken gekregen met vele veranderingen. De vormgeving van de Veiligheidsregio’s, het Arbeidstijdenbesluit en de beschikbaarheid van vrijwilligers zijn daar voorbeelden van. Ook worden hiermee de vele ontwikkelingen bedoeld in de vakinhoud van de taakvelden risicobeheersing, operationele voorbereiding en repressie, die onder meer het gevolg zijn van strengere en complexere regelgeving, toenemende kwaliteitseisen en invloed van rampen, crisis en overige incidenten. Bovendien worden incidenten steeds kritischer bekeken, zowel door het publiek, de media als door onderzoekers. Meer en meer voert het vraagstuk van politieke verantwoordelijkheid de boventoon. Dat leidt tot een stijgende behoefte van bestuurders en managers aan meetbare bedrijfsvoering en dienstverlening, voorafgaand en tijdens de bestrijding van een incident: zodra partijen deze als ‘onvoldoende’ beoordelen, dan kan dit directe gevolgen hebben voor verantwoordelijke (top)managers en bestuurders. Helsloot noemt het huidige veiligheidsbeleid failliet1: het is ondoorzichtig (wat wordt geleverd en welke afweging ligt daaronder?), onevenwichtig (komt het juiste geld op de juiste plek?), intransparant (hoe tonen we aan dat we goed zijn voorbereid? Is iedereen dat even goed?) en onrechtvaardig (beter één grote ramp dan vele kleinere incidenten; dat levert namelijk meer geld op). Toekomstverkenning Brandweer: een ‘Strategische Reis’ Uit onderzoek in opdracht van de NVBR (2010) blijkt dat de (financiële) kosten van de brandweer, om al deze veranderingen bij te kunnen benen, verder zullen toenemen. In deze tijden van bezuinigingen op de overheidsuitgaven leveren hogere kwaliteitseisen, een organisatiewijziging en financiële taakstellingen, een spanningsveld voor de ambtelijke top van de brandweerorganisatie op. Tegelijkertijd moet de brandweermanager zijn organisatie dusdanig richten en inrichten dat de politieke verantwoordelijkheid, als het toch mis gaat, niet buitenproportioneel onder druk komt te staan. De conclusie van de NVBR is dat de brandweer de laatste jaren zelf al veel heeft veranderd en verbeterd, maar dat dàt naar de toekomst onvoldoende zal zijn om met ‘beperkte’ financiële middelen te kunnen voldoen aan deze hoge c.q. andere eisen die haar omgeving stelt. Het doorgaan met het bestaande investeringspatroon is daarmee in de huidige tijd volgens haar geen optie. Dit zal leiden tot een ‘onbetaalbare brandweer die navenant geen noemenswaardige resultaatverbetering laat zien’, zo wordt in die toekomstverkenning van de brandweer geconstateerd.

1

Citaat uit College MCPm 25 maart 2011

5

Bovendien is de huidige focus van de brandweerorganisatie gericht op schadebeperking (preparatie en repressie). En juist hier zal in het bestaande model van de brandweer geen ‘toename van maatschappelijk rendement’ meer op geboekt kunnen worden volgens de NVBR. In de Strategische Reis (NVBR, 2010) is een voorkeursoptie uitgewerkt die aangeeft waar de brandweer in 2040 wil staan. De kern is dat ‘alleen strategische vernieuwing ervoor kan zorgen dat de brandweer blijvend een betekenisvolle bijdrage aan de maatschappij kan leveren’ (NVBR, Strategische Reis, p.7). ‘De brandweer wil de komende jaren steeds meer gaan sturen op activiteiten die voor de samenleving (in relatie tot de kosten ervan) het hoogste rendement opleveren (NVBR, Strategische Reis, p.59). Ook wel geduid als het ‘denken in en sturen op maatschappelijk rendement’, ten opzichte van ‘het (huidige) denken in en sturen op input en opkomsttijden’ (NVBR, Strategische Reis, p.75). Vervolg: rapportage Mans Op 14 juli 2010 verschijnt de rapportage ‘Inzet gereed, financiële heroverwegingen om de brandweer betaalbaar te houden’, ook wel genoemd de ‘rapportage Mans’. De in de rapportage gesuggereerde heroverwegingen op diverse vlakken van de bedrijfsvoering van de brandweer moeten leiden tot een Nederlandse brandweerorganisatie die eind 2020 méér rendement oplevert. Met ‘rendement’ wordt in deze context ‘meer veiligheid tegen minder kosten’ bedoeld, zo stelt de commissie Mans. De financieel/economische invalshoek is in die doelstelling leidend. Wat dan precies ‘meer veiligheid’ is, welke bijdrage de brandweer daaraan levert en hoe het behalen van het doel zichtbaar is, wordt ook hier niet benoemd. Hier is dus ook interpretatieruimte. Praktijkwaarneming: beleidsvisies en rendement De term ‘maatschappelijk rendement’ wordt sinds het denken over de Strategische reis bij de brandweer in Nederland in toenemende mate gesignaleerd in beleidsdocumenten. Zo stelt Brandweer Amsterdam - Amstelland het begrip centraal in haar strategisch meerjarenperspectief (2008-2011), heeft Brandweer Limburg Noord het in haar visie op brandweerzorg (2011-2015) over ‘brandweerzorg met een hoge maatschappelijke betrokkenheid tegen aanvaardbare kosten’, stopt Gelderland –Zuid met haar duikteams omdat ‘het maatschappelijk rendement minimaal is’ (Binnenlands bestuur, 9 juni 2011), en introduceert Brandweer Kennemerland een ‘menukaart’ van brandweerwerkzaamheden waaruit raadsleden op basis van maatschappelijke meerwaarde kunnen kiezen waaraan zij hun gemeenschapsgeld willen besteden (Menukaarten Veiligheidsregio Kennemerland, deel brandweer, 11 april 2011). Haalbare opdracht voor de brandweer? Concreet komt het erop neer dat de brandweer de komende jaren min of meer de (bestuurlijke) opdracht krijgt (en zichzelf de opdracht geeft) om (meer) ‘maatschappelijk rendabel’ te worden. Ondanks de visiedocumenten over beleid en bedrijfsvoering blijft het veelal onduidelijk wat dan precies dat maatschappelijk rendement van brandweerwerk is, welk doel het dient, ten opzichte van welke bestaande trend in brandweerwerk er een verhoging moet zijn, en hoe precies bezuinigingen op dat werk toch kunnen uitwerken in een hoger ‘maatschappelijk rendement op veiligheid’.

6

Hoe ziet dat ‘maatschappelijke rendement’ van die publieke brandweeractiviteiten eruit? Wat merkt de bestuurder of burger/ bedrijf als de brandweer ‘meer maatschappelijk rendement’ behaalt met haar brandweerwerk? Wie waardeert dit rendement en hoe komt deze partij tot een oordeel van ‘hoger rendement’? Met andere woorden: welke randvoorwaarden zijn belangrijk om de brandweereuro maatschappelijk rendabel te besteden? Aanleiding tot onderzoek Het ontbreekt niet aan ambities zoals blijkt uit beleidsnotities en bestuursafspraken van brandweren in Nederland. Ook de branchevereniging NVBR voert de druk in dat opzicht op. Wanneer echter die ambitie van méér maatschappelijk rendement is behaald, daar zijn de meningen verdeeld over. De reden daartoe lijkt dat een heldere en meetbare, brandweerspecifieke rendementsdefinitie ontbreekt. Om de maatschappelijke rendementsdiscussie succesvol bij beleidvorming of evaluatie/ verantwoording te kunnen gebruiken, is meer transparantie in de waardering en eenduidigheid in definitie nodig. Focus van onderzoek De waarneming die in de inleiding is gedaan vormt het uitgangspunt voor deze analyse. In deze analyse van gebruik en de doorwerking van de doelstelling ‘het verhogen van het maatschappelijk rendement van de brandweer’, wordt gebruikt gemaakt van een juridische, organisatorische en bestuurskundige bril. Relevantie van onderzoek Als beleidsmakers, managers en bestuurders inzicht hebben in de definitie van maatschappelijk rendement en hiertoe overwogen besluiten kunnen nemen, dan biedt dat een sturingsinstrument voor ambtelijk leidinggevenden en bestuurders voor de taken en organisatie van de brandweer. Daarnaast is inzicht in een definitie nodig om uiteindelijk als ambtelijke organisatie niet met een onhaalbaar resultaat, of een onrealiseerbare doelstelling geconfronteerd te worden, waar wel een bestuurlijke afspraak onder ligt. Deze zaken samen komt de kwaliteit van de beleidsvorming, besluitvorming, evaluatie en verantwoording ten goede. Bovendien is het wellicht mogelijk om op maatschappelijk rendementsdoelstellingen van afgebakende initiatieven benchmark uit te kunnen voeren (hetzelfde wordt dan omschreven, uitgevoerd, gemeten en geëvalueerd). Tot slot In dit onderzoek wordt een mogelijke invulling van het begrip maatschappelijk rendement voor de brandweer gegeven, voorzien van kritische kanttekeningen en vervolgvragen. Het laatste deel van deze analyse is gewijd aan de basis van de verwondering: de strategische reis. Past de gevonden invulling en benadering van een maatschappelijk meer rendabele brandweer bij de oorspronkelijke inzichten van dit NVBR document? In hoeverre is dat het geval en waar is er een afwijking?

7

1.2

Doel en probleemstelling

Doelstelling: een handreiking voor het passend gebruik van de term ‘maatschappelijk rendement’ in beleidsvoornemens van de brandweer. Een dekkende rendementsdefinitie inclusief een mogelijke operationalisatie voor de toepassing daarvan in het beleidsproces, maken deel uit van dit ‘gebruik’. Deze scriptie richt zich in navolging daarvan op de probleemstelling:

Welke maatschappelijke rendementsdefinitie is voor brandweeractiviteiten te formuleren en, hoe kan deze succesvol worden gebruikt in brandweerbeleidsvoornemens?

Begrippen en afbakening Rendementsdefinitie:

een samenvattende omschrijving van de kenmerken van het begrip maatschappelijk rendement, zodat het niet met een ander kan worden verward

Brandweerbeleidsvoornemens :

de activiteiten/ taken van de Nederlandse brandweer die zij voornemens is uit te voeren, met als legitimiteitsbasis de relevante weten regelgeving

Succesvol:

voldoende transparant, goed te meten en na afloop te helder te verantwoorden

1.3

Onderzoeksvragen

Dit onderzoek is opgezet langs de vaste ontwerpstructuur (Steehouder e.a., 1992)en richt zich primair op het beantwoorden van de primaire en secundaire onderzoeksvragen. Beschrijvend 1. Wat is de aanleiding tot een discussie over maatschappelijk rendement bij de brandweer? 2. Wat is maatschappelijk rendement? a. Welke theoretische definitie is te geven en welke invalshoeken zijn daarin verwerkt? b. Hoe kan maatschappelijk rendement worden toegepast binnen het beleidsproces? c. Welke meetmethode –(n) is (zijn) er om maatschappelijk rendement te meten? d. Welke kansen en bedreigingen c.q. voorwaarden zijn verbonden aan het meten en gebruik van maatschappelijk rendement in beleidskeuzes? 3. Hoe wordt maatschappelijk rendement momenteel gebruikt bij de brandweer? a. Hoe is de toepassing in het beleidsproces? b. Welke definitie en meetmethode(n) worden aangehouden? c. Met welke risico’s wordt rekening gehouden?

8

Analyse 4. Hoe past maatschappelijk rendement in de bedrijfsvoering van de Nederlandse brandweer? a. Welke positie heeft de brandweer in het bestel, welke taken verricht de brandweer en welke definitie van maatschappelijk rendement past daarbij? b. Welke positie kan het maatschappelijk rendement in het beleidsproces van de brandweer innemen? c. Hoe is het maatschappelijk rendement voor de brandweer meetbaar te maken? d. Welke kansen, bedreigingen c.q. voorwaarden zijn er verbonden aan het meten en gebruik van maatschappelijk rendement in beleidskeuzes voor de brandweer? Conclusie 5. Hoe en wanneer kan maatschappelijk rendement in het beleidsproces en de beleidskeuzes van de brandweer succesvol worden gebruikt? 6. In hoeverre sluit de benadering van maatschappelijk rendement van de brandweer in de ‘strategische reis’ aan bij de op basis van theorie en praktijk ontwikkelde definitie?

1.4 

Onderzoeksontwerp Type onderzoek

Deze analyse is exploratief van aard. Dat betekent dat de nadruk ligt op het ontwikkelen, c.q. betekenis geven aan het (nieuwe) begrip maatschappelijk rendement, en op het inventariseren van theorieën en praktijkcasuïstiek die samen vorm en inhoud geven aan het begrip. ‘Het gaat hier niet alleen om het beschrijven van kenmerken, maar ook om de relaties tussen kenmerken’ (Baarda, de Goede, 1997). De focus ligt op de zogenaamde ‘ontwerpvraag’ (Geurts, 1999). Dat geeft weer dat de analyse zich primair richt op het ontwerpen van een (model-)definitie van ‘maatschappelijk rendement’ die bruikbaar is voor de taken van de brandweer. Daarnaast is de ontwerpvraag gericht op het geven van een aanzet tot een model waarin de kenmerken van de definitie samenhangend worden beschreven met als doel tot een meting en waardering van rendement te kunnen komen. Ten slotte is het de bedoeling het gebruik van de definitie te plaatsen in de context van een beleidsproces bij een overheidsorgaan als de brandweer. 

Dataverzamelingsmethode

Er wordt gebruik gemaakt van een combinatie van deskresearch en surveys, in de vorm van interviews (ook wel: respondentenonderzoek). Tot deskresearch behoren literatuur- en casestudy. Met behulp van literatuur wordt een definitie gegeven van maatschappelijk rendement voor publieke organisaties in het algemeen. De casestudy (-s) naar het gebruik van maatschappelijk rendement als sturingselement in een organisatie of ten aanzien van een onderwerp kunnen deze definitie aanvullen, scherper maken of anderszins operationaliseren. Vervolgens wordt de definitie samen met de activiteiten verder geoperationaliseerd in variabelen die relevant zijn voor het waarderen van maatschappelijk rendement van brandweeractiviteiten.

9

Tenslotte wordt een aantal sleutelpersonen in het proces van de waardering en sturing op maatschappelijk rendement bevraagd. In het bijzonder zijn dat bestuurders (burgemeesters) en managers in de ‘top’ van de brandweerorganisaties (brandweercommandanten). Deze empirische gegevens zullen de definitie en het model verder inkleuren. 

Literatuurverkenning

Welke betekenis de overheid c.q. bestuurders geven aan de term maatschappelijk rendement is te herleiden uit onder meer de bestuurskunde. Omdat de bestuurders de brandweer de opdracht geven ‘meer maatschappelijk rendabel te worden’, is ervoor gekozen in deze analyse de bestuurskundige invalshoek van maatschappelijk rendement bepalend te laten zijn. De sociologie, waarin gedrag en beïnvloeding elementen zijn, wordt gebruikt in een (toetsende) survey onder bestuurders en topmanagers. 

Onderzoeksperspectief

De analyse is ingestoken vanuit een ontwerp perspectief. Uitgangspunt is de waarneming dat in beleid- en strategiedocumenten in de bestaande brandweerpraktijk het begrip ‘maatschappelijk rendement’ wordt gebruikt om brandweeractiviteiten te waarderen. Echter, het ontbreekt aan een ontwerp van enerzijds de definitie en anderzijds een model en gebruikshandleiding(‘rendementslat’) waarmee dit daadwerkelijk dekkend en (voor de betrokkenen) voldoende integer kan plaatsvinden. De invalshoek die voor het ontwerpen van een definitie en het ontwerpen van (de aanzet tot) een model van maatschappelijke rendementsmeting primair wordt gekozen is, zoals eerder kort genoemd, een bestuurskundige/ sociologische. Argumenten voor die primaire invalshoek zijn:  de brandweer is een publiek orgaan en moet daarmee alleen al wettelijk gezien bepaalde prestaties leveren, binnen een aan haar (veelal) van rijkswege toegekend budget.  burgemeesters dragen nog altijd (al dan niet via de Veiligheidsregio, en al dan niet samen met hun College) bestuurlijk verantwoordelijkheid voor de veiligheid in het algemeen en de brandweeractiviteiten in het bijzonder, en zij leggen daarover verantwoording af aan hun gemeenteraden Die verantwoordelijkheid vullen zij niet alleen op basis van de wet, maar ook binnen hun ambt, namelijk dienende het maatschappelijke belang, in.  daarmee is het juist interessant voor het subjectieve (kwalitatieve) deel van de discussie over rendement te achterhalen op welke wijze deze verantwoordelijke bestuurder ‘bepaalt’ dat de brandweer het ‘goed’ doet. Secundair zullen voornamelijk juridische en bedrijfsmatige invalshoeken gebruikt worden om theorieën aan te vullen of (praktijk-) casuïstiek te ondersteunen.

1.5

Afbakening

Met domein of bereik van het onderzoek wordt de beperkte verzameling objectvariabelen genoemd waarover de probleemstelling handelt (Geurts, 1999) De domeinbeperking van dit onderzoek is gelegen in de variabele (taken van) ‘de Nederlandse brandweer’.

10

1.6

Leeswijzer

Hoofdstuk 1 geeft weer welke verwondering aanleiding was om een analyse te maken van het succesvol gebruik van de maatschappelijk rendementsdoelstelling in het beleid van de Nederlandse brandweer. Ook de onderzoekverantwoording is daarin opgenomen. In hoofdstuk 2 wordt middels literatuur toegewerkt naar een definitie van maatschappelijk rendement en een bijbehorende meetmethode. Het derde hoofdstuk gaat dieper in op het bestaande gebruik van maatschappelijk rendement in beleidsdocumenten van of voor de brandweer. De operationalisatie van de definitie in variabelen vindt middels een verzameling van literatuur, empirie en respondentenonderzoek plaats in hoofdstuk 4. Hoofdstuk 5 eindigt met conclusies en aanbevelingen. Tenslotte reflecteert hoofdstuk 6, met in het achterhoofd alle kennis en ervaringen uit de voorgaande hoofdstukken, op de Strategische Reis van de NVBR (2010).

11

Hoofdstuk 2 2.1

Theorie: definitie en meetmethode

Inleiding

In dit hoofdstuk wordt, aan de hand van in literatuur aangetroffen theorie, een definitie van maatschappelijk rendement voor brandweerbeleid geconstrueerd. Het uitgangspunt is dat deze definitie verderop in deze analyse te operationaliseren is in variabelen. Een heldere definitie vormt daarmee een goede opstap naar transparantie in het meten en de waardering ervan. In het tweede deel van dit hoofdstuk staat het meten van maatschappelijk rendement centraal. Dat kan inhoudelijk middels vier modellen. De variabelen die worden afgeleid uit de definitie en de meting in de modellen vullen elkaar aan. Samen creëren zij een beeld van het maatschappelijk rendement in beleidsvoornemens van de brandweer.

2.2

Naar een definitie

Economen hebben als stelregel dat alleen wordt geïnvesteerd in instrumenten die een probleem ook daadwerkelijk oplossen. Daarbij mogen de benodigde investeringen niet tot verlies leiden. Door het systeem van de marktwerking bepaalt de vraag het aanbod. Voor overheidsinvesteringen geldt dit laatste minder: de overheid produceert goederen en diensten die in die marktwerking niet tot stand komen. Zo zijn duikteams bij de brandweer een kostenpost waar geen directe financiële winst tegenover staat. In ‘marktwerking-begrippen’ gesproken is dit een verliesgevende taak. Echter, de overheid levert van oudsher veiligheid als basiszekerheid. Elk gered mensenleven, en het vertrouwen dat de burgers hebben in de overheid (zij schiet te hulp daar waar anderen dat niet kunnen en is er altijd in nood) zijn argumenten om een financieel verliesgevende taak toch uit te voeren. Op het gebied van defensie treffen we soortgelijke voorbeelden aan. Het meest basaal daarin is wel dat mensen in vredestijd op zich niet willen betalen voor het paraat houden van dit apparaat maar wel verwachten dat zij er een beroep op kunnen doen als het mis gaat. Rendement is dan vooral een gezonde verhouding tussen kosten en baten van de organisatie in ‘vredes- en in oorlogstijd’. Intermezzo Uit een eerste zeer globale berekening komt voor de duikteams een relatief bescheiden kostenpost per gered mensenleven naar voren van tussen de 80.000 en 800.000 Euro. Bron: NVBR, waterongevallenbeheersing Brandweer, visie 2010-2014, september 2010

Bij maatschappelijk rendement gaat het er, blijkens de Raad voor het Openbaar Bestuur (verder genoemd: Rob), om die (financiële) kosten en baten te zien in de context van de maatschappelijke verantwoordelijkheid. Of zoals de Rob (2011) stelt: wat levert het voor het publiek uiteindelijk op? Klassieke bestuurskundigen, die denken vanuit maatschappelijke belangen, politieke invloeden en bestuurlijke besluitvorming, hebben het daarom over ’succes van beleid’ als de beleidsdoelen van betrokken actoren worden bereikt (zowel doelmatig als doeltreffend), mèt behoud van morele kwaliteit, integriteit, macht en orde (Baas, 1995 en Bovens e.a., 2007). Die actoren worden breed geïnterpreteerd: van belanghebbende organisaties tot specifieke groepen in de maatschappij met eigen wensen en verlangens.

12

Bovens e.a. zien de afgelopen jaren een duidelijke trend in het toepassen van doelmatigheidsoverwegingen bij bestuurders: uitvoeringsorganisaties worden gedwongen om dezelfde werkzaamheden tegen lagere kosten te verrichten. Doelmatigheid gaat over het optimaal gebruik van de beschikbare middelen, ook wel geduid als ‘efficiency’. De mate waarin vooraf behaalde doelstellingen daadwerkelijk worden behaald is een doeltreffendheidsoordeel (effectiviteit). Als in onderliggende analyse gesproken wordt over doelmatigheid, doeltreffendheid, effectiviteit en efficiency is dat gebaseerd op voornoemde inhoudelijke invulling. Vanuit juridisch oogpunt is overheidsbeleid rechtmatig als het wettelijk correct is en er gehandeld wordt vanuit bestaande beginselen, zoals proportionaliteit, legitimiteit (passend binnen de verantwoordelijkheid), die de rechtszekerheid borgen, in het bijzonder daar waar de wet als sturingsinstrument tekort schiet (Lok e.a., 1994). Deze rechtsnormen van ongeschreven recht worden ook wel samengevat als de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. In de praktijk betekent dit, zo verwoorden Lok e.a. (1994), dat een rechter, conform principes van de rechtmatigheid, niet alleen oordeelt of er sprake is van strijd met wettelijke voorschriften (wetmatigheid), maar tevens of er niet in strijd met deze algemene beginselen is gehandeld. Tenslotte is integriteit van overheidsbeleid een belangrijk maar, praktisch gezien, soms ook complex vraagstuk. Illustratief voor de brandweer zijn de besluiten over (brand-)veiligheid. Zo verleent de brandweer diensten aan burgers maar heeft zij tegelijkertijd een controlerende taak. Een ‘oogje dichtknijpen’ om een maatschappelijk waardevolle activiteit mogelijk te maken leidt tot problemen als het mis gaat en/of er gecontroleerd moet worden. In de evenementenadvisering en uitvoering treffen we geregeld deze spanning aan. Integriteit en ethisch verantwoord ondernemen zijn voorwaarden om als overheid legitiem besluiten te nemen en taken uit te voeren (Bovens, 2007). Volgens Bovens is succesvol beleid, uitgevoerd door een overheid die dat binnen de bestaande macht en orde doet, afhankelijk van de mate waarin politici, bestuurders en ambtenaren erin slagen in bovengenoemde spanningsvelden overeind te blijven. Hieruit wordt de constatering afgeleid dat bovenstaande elementen (rechtmatig, doelmatig, doeltreffend, integer en legitiem ) tenminste randvoorwaardelijk zijn om succesvol beleid te bewerkstelligen. Op welk beleidsterrein dan ook. ‘Succesvol overheidsbeleid’ (beleid binnen die randvoorwaarden) kan dan worden gezien als een synoniem voor ‘maatschappelijk rendabel beleid’. Succesvol brandweerbeleid, waarbij bovenstaande randvoorwaarden kernbegrippen zijn in de operationalisatie en waardering ervan, is in die lijn ‘maatschappelijk rendabel’. Dat zou de indruk kunnen wekken dat, mits aan deze variabelen is voldaan, het beleid van de brandweer maatschappelijk rendabel is. Dat is geen terechte constatering: deze variabelen bieden namelijk nog te veel interpretatieruimte voor specifieke brandweerdoelstellingen. Daarom is het zinvol specifieker naar de noodzakelijke prestaties van de brandweerorganisatie (output en outcome) en de waardering van haar besluitvormers te kijken. Met name hoofdstuk 4 levert aanvullende inzichten.

13

Definitie Gelet op voorgaande invalshoeken is de volgende definitie van maatschappelijk rendement (van brandweeractiviteiten) geconstrueerd: Het maatschappelijke rendement is de totaalwaardering van een publieke inspanning /activiteit, gebaseerd op een brede kosten en baten analyse, gericht op een te bereiken effect op lange termijn voor (groepen in) de maatschappij, binnen een maatschappelijke verantwoordelijkheid, waarbij de prestaties op elk moment door de manager en de bestuurder voldoende verantwoord kunnen worden aan de volksvertegenwoordiging (i.c. de burger/maatschappij).

In bovenstaande definitie liggen de volgende vooronderstellingen besloten: 1. De totaalwaardering van maatschappelijk rendement is meer dan een kostenbaten analyse. Om maatschappelijk verantwoord te kunnen renderen, dient de overheid aan bepaalde voorwaarden te voldoen. 2. In die totaalwaardering vormen daarom tenminste de variabelen integriteit, doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid (procesmatige) kernelementen. 3. Waardering van overheidsbeleid is voor een groot deel subjectief en afhankelijk van degene die waardeert. 4. Bij het uitvoeren van taken binnen de maatschappelijke verantwoordelijkheid hoort de procesmatige legitimiteitsvraag: is het correct dat juist de overheid (i.c. de brandweer) deze taak uitvoert of had deze, met hetzelfde effect tot gevolg ook binnen een systeem van marktwerking gepast? 5. Om een effect op lange termijn te realiseren en tussentijdse prestaties voldoende goed te kunnen verantwoorden, dient de organisatie die richting op gestuurd te worden. Om te kunnen sturen moet het management inzicht hebben in de causale effecten van beleid op de maatschappij (later in deze analyse geduid als ‘outcome’).

2.3

De meetmethode

Documentenanalyse laat zien dat vooral financiële instrumenten de boventoon voeren in afwegingen op het gebied van overheidsbeleid. Dat heeft een risico op beleid dat weliswaar financieel is afgedekt maar bij lange na haar (lange termijn) doelen niet behaalt. Als deze doelen al voldoende SMART zijn geformuleerd (Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch, Tijdgebonden). Uit de praktijk van beleidsontwikkeling en beleidsevaluatie blijkt het hier nogal eens aan te ontbreken. Zo merkte de gemeente Utrecht (Hassing en Vanheste, 2003) dat er in haar streven om beleid meer SMART te formuleren, binnen haar apparaat behoefte was aan een werkwijze daartoe: ‘welke begrippen gebruik je, hoeveel doelstellingen stel je op, meet je prestaties of maatschappelijke effecten, etc’. Scholten (2003) onderstreept die behoefte vanuit een door hem aangetroffen beperking die beleidmakers, managers en bestuurders-, parten speelt: het onvermogen om de volledige prestatie te bepalen van een activiteit betekent in veel gevallen dat we een deel van de waarde laten liggen, namelijk dat deel van de waarde die we niet goed kunnen berekenen.

14

Daarmee missen we de kans om financieel onrendabele keuzes juist wèl doorgang te laten vinden. Bijvoorbeeld omdat de waardering (in de perceptie) van de maatschappij groot is. Als gevolg daarvan is het risico dat het bestuur vanuit een beperkte invalshoek keuzes voor besluitvorming wordt voorgelegd. Volgens Scholten is een evolutie in ons denken naar ‘verhalende rekenkunde’ nodig. Er dient een nieuw stelsel van overwegingen en prestatiemetingen te worden geïntegreerd in de manier waarop we als overheid managen en hoe we investeren in ons werkveld. Die verhalende rekenkunde is een uitgangspunt voor maatschappelijke kosten baten analyses en aanverwante beslissingsondersteunende instrumenten. Analysemodellen kunnen helpen om juist ook die kwalitatieve waarderingsgronden een goede plek te geven in de ontwikkeling, beoordeling en monitoring/ evaluatie van beleid. Navolgend zijn 4 modellen uitgewerkt en voorzien van enige reflectie op kansen en beperkingen: 1. Kosten Baten Analyse (KBA) 2. Kosten Effectiviteit Analyse (KEA) 3. Multi Criteria Analyse (MCA) 4. Maatschappelijke Kosten Baten Analyse (MKBA) Methode 1 Kosten Baten Analyse (KBA) In de eerste vormen van beleidsanalyse werden kosten baten analyses uit de economie als uitgangspunt gebruikt. De KBA een economische evaluatiemethode waarbij een zoveel mogelijk gekwantificeerd overzicht wordt gegeven van de voor- en nadelen van beleid over een langere periode van een project of programma (Klaassen en Van Nispen, 2011.). De KBA wordt uitgevoerd binnen het hele spectrum van beleid: van input tot output en outcome van beleid. Echter, beperkt zich tot ‘slechts’ de financiële effecten. Daarmee kenmerkt de methode zich, in termen van Weber (in Baas, 1995), als een vorm van’ zweckrationalitat’ (doelrationaliteit). Beleid is doelrationeel als de doelen met zo min mogelijk financiën worden bereikt. Een complicering in deze methode is dat in de praktijk altijd blijkt dat er aspecten of effecten zijn die de opsteller van de KBA niet kan monetariseren. Deze worden volgens de methode als een ‘p.m. post’ opgenomen. Klaassen en Van Nispen (2011)stellen dat daarbij het risico is dat deze verderop in het proces gelijk wordt gesteld aan 0 en daardoor niet meer meegenomen worden in de eindweging. Het is echter vooral deze economische oriëntatie geweest die er jarenlang toe heeft geleid dat bepaalde categorieën effecten in beleidsanalyses en evaluaties onderbelicht zijn gebleven. De methodische problemen die inherent zijn aan het waarderen van effecten in geld heeft onder meer geleid tot een aanvulling met niet-financiële methoden. De beleidsanalyse en evaluatie evolueerden richting de effect- of effectiviteitsanalyse. Methode 2

Kosten Effectiviteit Analyse (KEA)

De KEA vergelijkt de doelmatigheid van verschillende maatregelen. Van verschillende maatregelen wordt een inschatting gemaakt op kosten en effectiviteit. Middels de KEA is te bepalen met welke investering een concreet doel tegen een zo laag mogelijk prijs kan worden gerealiseerd (kostenminimalisering).

15

Het is ook te gebruiken om af te wegen welk beleidsalternatief, gegeven een budget, maximaal bijdraagt aan de doelstelling (effectmaximering). Als voorwaarde geldt dat er een doelstelling is die in één indicator uitlegbaar is en dat bij de verschillende alternatieven geen verschillende neveneffecten te verwachten zijn. Knelpunt bij de effectanalyses is veelal de moeite die het kost om causaliteit onomwonden vast te stellen: vaak zijn effecten en oorzakelijke verbanden onvoldoende inzichtelijk en is er te weinig onderliggende (wetenschappelijke) kennis waardoor kwantificering problematisch is. Effectanalyses starten met het (re)construeren van veronderstellingen achter het beleid: de beleidstheorie (Hoogerwerff, 2003). In het model van de perfect rationele besluitvorming kunnen alle alternatieven met hun effecten in kaart worden gebracht. Hierdoor is een rationele afweging op de meeste rendabele keuzes mogelijk. Deze benadering stelt erg hoge eisen aan informatie, de procedure van besluitvorming en aan het inzicht van de besluitvormer. In realistische situaties is er echter sprake van’ bounded rationality’ (Simon in Baas, 1995): er is slechts fragmentarische kennis beschikbaar over beleidseffecten en de werkelijke effecten op de maatschappij. Daarnaast laten beslissers zich niet primair door ratio leiden maar speelt emotie, persoonlijke voorkeuren, en uitlegbaarheid naar de samenleving een belangrijke rol. In dat verband noemt Simon het principe van satisficing: een beslisser streeft niet naar het maximale nut maar naar een realistisch bevredigende oplossing. Daaruit is af te leiden dat een effectrapportage nooit volledig rationeel is maar de werkelijk bij benadering aangeeft. Bij de KEA in haar zuiverste vorm beoordeelt de opsteller enkel de kosten en effecten vanuit het perspectief van het gestelde doel. Andere effecten worden niet meegenomen. Deze beperking leidde tot een verdere doorontwikkeling van het instrument tot een maatschappelijke kosteneffectiviteitsanalyse. Hierbij worden de maatregelen onderling nog steeds vergeleken op effectiviteit (doelbereiking), maar worden zijn afgezet tegen de (bredere) maatschappelijke kosten. Denk daarbij aan neveneffecten als milieuschade, of juist gezondheidsbaten. Methode 3

Multi Criteria Analyse (MCA)

Het belangrijkste verschil tussen de KBA, de KEA en de MCA is wel dat de MCA als primaire invalshoek het gewicht dat beleidsmakers, managers en beslissers toekennen aan de effecten van een maatregel expliciet waardeert. In afwegingen op het gebied van (brand)veiligheid speelt deze bril een rol: immers de perceptie bepaalt de keuzes in besluitvorming ( Helsloot e.a. 2010). Lindblom (in Baas, 1994) onderbouwt dit door te stellen dat de waardering van instrumenten en doelen niet neutraal is maar waarden- gebonden. Deze wordt beïnvloed door morele, ethische en/of politieke oordelen over de oorzaken, omvang en relevantie van een probleem en de daartoe te gebruiken instrumenten en financiën. Dat geldt natuurlijk voor alle besluiten, echter deze methodiek neemt het expliciet mee. Overigens is, op basis van dit inzicht, de dimensie van ‘maatschappelijk rendement’ bij brandweerbeleid scherper: het passen bij de perceptie van burgers (de maatschappij), beleidsmaker en bestuurders.

16

Wel moet erop gewezen worden dat er een risico schuilt in een té grote focus op enkel een MCA als besluitvorming ondersteunend instrument om tot maatschappelijk rendabel beleid te komen, zo stelt de Raad voor het openbaar bestuur (2011) impliciet door het indiceren van een zogenaamde ‘veiligheidskloof’: de overheid kan beleid maken dat is afgestemd op het objectief veiliger maken van Nederland, maar dat hoeft niet te betekenen dat het ook veiliger voelt voor de burger, of dat het maatschappelijk rendabel is! De kloof tussen beleid en beleving maakt het voor de burger/ maatschappij moeilijk overheidsbeleid te waarderen. Volgens de Rob is het zichtbaar maken van de effecten van overheidsbeleid daarom cruciaal. Coenen (in: Beleidswetenschap 1998/1) vat dit samen in de term’ responsief of doorwerkend beleid’. Responsiviteit wordt als variabele toegevoegd. Intermezzo Zo bleek het beboeten van verkeersovertredingen een effectief middel om het aantal verkeersovertredingen en daarmee het aantal verkeersslachtoffers te laten dalen. Dit wordt echter door de gemiddelde burger niet erg positief gewaardeerd. Op basis van een MCA zou de conclusie getrokken kunnen worden dat het gebrek aan positieve waardering door het publiek doorslaggevend is voor het besluit over een maatregel....

Een tweede risico van het autonoom gebruiken van de MCA als besluitvormingsondersteunend instrument duidt Helsloot (2007) ook wel als ‘beleidssymboliek’. Helsloot (2007) waarschuwt dat beleidmakers en beslissers te veel de bril opzetten die kijkt vanuit het adagium dat crisis een kans is. Het benadrukken van fysieke onveiligheid leidt tot extra financiële impulsen waar de organisatie haar voordeel mee kan doen. Of het beleid dan daadwerkelijk een probleem met lange termijneffecten oplost, en dus maatschappelijk rendabel is, lijkt nauwelijks relevant. Het vluchten in beleidssymboliek is een risico, waarbij het lijkt of er maatschappelijk rendabel beleid wordt ontwikkeld en uitgevoerd, terwijl er in feite slechts geacteerd wordt op populistische maatregelen. Een derde waarschuwing aan het adres van de MCA is op zijn plaats, zo betogen Helsloot e.a.(2010). Het hechten van een te grote waarde aan publieke opinies en gevoelens bij de waardering van risicoen veiligheidsbeleid is gevaarlijk en kan leiden tot ondoordachte en populistische maatregelen en effecten. Intermezzo ‘A deliberative democracy does not simply respond to people’s fears, whether or not those fears are well founded. Indeed, participants in a deliberative democracy are alert to the fact that people might be frightened of risks that are actually quite small and indifferent to risks that are extremely serious. (…) We need far less in the way of intuitions and interests groups, and not a great deal of populism, but far more in the way of science, peer review, and informed public deliberation.’ (Sunstein, risk and reason, 2002, p. 7 en 8)

De conclusie is dat een waardering van maatschappelijk rendement plaatsvindt vanuit verschillende actoren, die elk hun eigen invalshoek en bedoeling hebben. Het totale maatschappelijk rendement is een optelling van deze benaderingswijzen, in welke verhouding dan ook. Die verhouding zal wellicht worden bepaald door de besluitvormer ( en zijn achterban). Perceptie is daarmee één van de variabelen die vanuit meetoogpunt moet worden toegevoegd aan de variabelenset.

17

Methode 4

Maatschappelijke Kosten Baten Analyse (KBA)

De MKBA is een doorontwikkeling van de zuiver economische kosten baten analyse. Eerdere methoden en theorieën van beleidsanalyse via een kosten baten methode bleken toch onvoldoende geschikt te zijn. Zij houden te weinig rekening met de zogenaamde ‘welvaartstheorie’: voorkeuren van individuen in de maatschappij moeten leidend zijn bij de afwegingen in overheidsbeleid. De huidige methodiek is vanaf 1998 ontwikkeld in opdracht van het toenmalige Ministerie van Verkeer en waterstaat en het Ministerie van Economische zaken voor de evaluatie van infrastructuurprojecten (Eijgenraam, Koopmans, 2000). De basis van het concept is dat het systematisch en samenhangend, alle door het project/beleid veroorzaakte effecten in kaart brengt en deze vergelijkt met de situatie waarin het project/beleid niet zou plaatsvinden. Aalders e.a. (2006) duiden de laatste situatie als ‘nulalternatief’. Kenmerkend is dat alle effecten in geld worden uitgedrukt, ook degenen die geen directe prijs hebben (zoals je veilig voelen). Zijn de totale baten groter dan de totale kosten, dan draagt dat positief bij aan de maatschappelijke welvaart. Er is dan sprake van een positief/hoger maatschappelijk rendement ten opzichte van het nulalternatief. Deze methodiek maakt het mogelijk om, ondanks een financieel negatief resultaat, tot een positief oordeel op het totale rendement te kunnen komen. Intermezzo ‘It may be that economic logic and political logic do not lead to the same conclusions, and that, from a political perpective, application of strict economic rationality is not the final word.’ (Pollitt en Boukaert, 2000)

Om een deugdelijke rendementsmeting middels een MKBA te maken, dient het onderwerp van beleid een aantal voorwaarden te voldoen, zo stellen Aalders e.a. (2006, p.18): 1. 2. 3. 4.

Het beleid/ de maatregel moet voldoende concreet kunnen worden uitgewerkt. Er is voldoende bruikbare, (wetenschappelijk) verantwoorde effectinformatie. Er is voldoende mogelijkheid tot het waarderen (monetariseren) van effecten. Er is voldoende tijd om de meting en analyse uit te kunnen voeren (ook de voorkeuren uit de maatschappij worden gewogen).

Hieruit is af te leiden dat de inspanningen om een MKBA op te stellen eveneens in verhouding moeten staan tot de omvang/ impact van het beleid/maatregel. Conclusie meetmethode Welke meetmethode is het meest geschikt om te gebruiken bij afwegingen op maatschappelijk rendement voor de brandweer? De meetmethoden zijn zowel ex ante als ex post in te zetten. Bij het enkel financieel wegen van een weinig complex beleidsvoorstel met één of een zeer beperkt aantal variabelen waarbij in het bijzonder kostenoverwegingen een rol spelen is de traditionele KBA een prima methode. Echter het beoordelen van maatschappelijk rendement vereist inzicht in veel meer effecten en hun verhoudingen. Uitgaande van de geconstrueerde definitie lijkt een samenstelling van de MCA en de KBA een geschikt alternatief. Beiden komen samen in de MKBA. Daarmee is deze het meest voor de hand liggend.

18

2.4

Wanneer is er een positief maatschappelijk rendement?

Stel dat, bijvoorbeeld, een brandveiligheidsmaatregel de geadviseerde MKBA-analyse doorloopt, wanneer is er dan sprake van een positief maatschappelijk rendement voor de brandweer? Hierin wordt de benadering van de Rob gevolgd. De Rob (2010) antwoordt: ‘Een gezonde verhouding tussen de investering, de feitelijke bijdrage aan de brandveiligheid en de beleefde brandveiligheid (perceptie) door de burger. ‘ In dit antwoord zijn bouwstenen van maatschappelijk rendement goed zichtbaar: de input (de middelen die nodig zijn), output (het tastbare resultaat) en de outcome (de effecten op de maatschappij). Samen vormen zij de omvang van het maatschappelijk rendement. Wel is een effect dat, specifiek voor de brandweer, spraakverwarring kan ontstaan. Gaat het over het maatschappelijke rendement van de brandweer als organisatie? Het gaat dan om de positie, plaats en verwachtingen van de maatschappij aan de brandweer. Of gaat het om het maatschappelijk rendement van brandveiligheid? In dat laatste geval gaat het om een onderwerp waarin de brandweer een rol speelt in het bereiken van het effect, maar zeker niet de enige partij is. Om te meten welke opbrengst relevant is, is het noodzakelijk te weten welke insteek het beleidsvoornemen kent. Feitelijk is dit nog een extra dimensie in de discussie over het maatschappelijk rendement van de brandweer. Op basis van voorgaande theoretische onderbouwing is te stellen dat maatschappelijk rendabel beleid voldoet aan een aantal procesmatige eisen, die uit de definitie te herleiden zijn. De analyse in dit hoofdstuk leidt tot de eerste set van variabelen in het overzicht op de volgende pagina. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat een beleidsvoornemen in potentie maatschappelijk rendabel is als positief op gescoord wordt. De weging van de variabelen (aan welk aspect wordt de meeste waarde gehecht) is, zoals beschreven bij de MCA en door diverse onderzoekers ondersteund, een politiek/ bestuurlijk proces en in handen van de besluitvormers. Deze weging wordt middels respondentenonderzoek later in dit onderzoek geprobeerd te achterhalen om daarmee de bestaande variabelen te onderbouwen of nieuwe variabelen op te nemen. De meetmodellen geven inzicht in het afwegen van alternatieven ten opzichte van elkaar en dwingen aspecten in waarde uit te drukken. De meetmodellen en de variabelen uit de definitie vullen elkaar in dat opzicht aan.

19

variabelen Rechtmatig

Doelmatig

Doeltreffend

Integer en ethisch verantwoord

Responsief en passend bij de publieke perceptie

Legitiem

Operationalisatie Passend binnen de kaders van de weten regelgeving (wetmatigheid) Passend binnen de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (rechtsnormen) Ofwel( Kosten)Effectiviteit: optimaal gebruik van middelen: als een alternatief had geleid tot minder kosten en dezelfde opbrengsten, de meeste rendabele keuze voor het alternatief was geweest Ofwel Efficiency: De beleidsdoelen zijn realistisch (SMART)beschreven er is een valide causaal veldmodel en de effecten behalen (aannemelijk) het vooraf gestelde doel Handelen binnen ethische principes en professionele maatstaven Proportionaliteit Geen beleidssymboliek Inzicht in veiligheidskloof versus effect algemeen belang

Beleid past bij de trends, vragen en verwachtingen van de maatschappij (bv risicoprofiel, leerervaringen etc.) Het is duidelijk hoe en waarom het beleid daadwerkelijk past bij die omstandigheid/ situatie Er is een maatschappelijk probleem dat gevoeld wordt waar, door de (medewerking van)juiste actoren een afdoend antwoord op wordt gegeven Het beleid en de uitvoering daarvan past bij het bestaansrecht van de organisatie zoals omschreven in de wet

Instrument Juridische toets

(M)KBA

Effectanalyse of MKBA

Bestuurlijk inzicht Overheidstaak in het kader van het algemeen belang (heeft de burger het gevoel dat zijn omgeving veiliger wordt Is er sprake van beleidssymboliek ipv daadwerkelijk een duurzaam effect in de maatschappij te willen ressorteren? Kan er sprake zijn van een veiligheidskloof: inzet middel leidt tot negatieve waardering burger maar is toch noodzakelijk om effect in algemeen belang te krijgen MCA en causaal veldmodel ondersteund door contextanalyse van het probleem/trend e.d.

Juridische toets

Tabel 1: set 1 procesvariabelen, afgeleid uit de definitie en de theorie die randvoorwaardelijk zijn voor beleid dat in potentie maatschappelijk rendabel is.

20

Hoofdstuk 3

3.1

Empirie: huidig gebruik maatschappelijk rendement bij de brandweer

Inleiding

Er is empirisch materiaal beschikbaar over het gebruik van ‘maatschappelijk rendement’ bij beleidsvoornemens van de Nederlandse brandweer(-korpsen). De ‘Strategische Reis’ die is uitgevoerd door haar brancheorganisatie (NVBR, 2010) wordt in deze analyse als referentiedocument genomen. Van daaruit is naar meer empirisch materiaal gezocht. Tenminste drie andere documenten vallen op door hun inhoudelijk verschillend gebruik van het begrip’ maatschappelijk rendement’: de landelijke pilot brandveiligheid (uitgevoerd door de SEO en het COT in december 2010), het beleidsdocument van brandweer Amsterdam-Amstelland en het beleidsdocument van Brandweer Nijmegen. Het doel is om per toepassing te kijken, in het licht van de geconstrueerde definitie en de voorgaande theorie, welke valkuilen of kansen in het gebruik van de doelstelling van het verhogen van maatschappelijk rendabele beleid zijn waar te nemen. In het bijzonder op de strategische reis wordt in hoofdstuk 6 terug gekomen. Redactioneel is ervoor gekozen om casus 1 en casus 2 wat uitgebreider terug te laten komen in de bijlage.

3.2

Casus 1: De ‘Strategische Reis’ (NVBR, 2010)

Het uitwerken van een aantal toekomstopties voor de brandweer met als eindtermijn 2040 is de opdracht die aan de basis ligt van de Strategische Reis. Uit die opties dient een voorkeursalternatief gekozen te worden. Dit alternatief is dan dè ontwikkelrichting van de brandweer in Nederland. Op basis van een aantal ‘trendbreuken’ dat in een omgevingsanalyse aan bod komt is de stelling dat de brandweer, wil zij in voldoende mate een bijdrage kunnen (blijven) leveren aan de maatschappij, dient te innoveren in de richting van een zogenaamd ‘continuïteitsconcept’. Want, zo wordt afgeleid van die trendbreuken, de maatschappij heeft in 2040 vooral behoefte aan continuïteit van het maatschappelijke en economische leven. Tegelijkertijd heeft de NVBR de stelling dat: ‘ondanks meer investeringen het aantal branden niet zal dalen. Het bestaande organisatiemodel richt zich op schadebeperking. Het maatschappelijk rendement is in termen van kosten in relatie tot het aantal branden, het aantal slachtoffers en hoeveelheid schade daarom laag’ (p.70)’. Tenslotte zijn in het document ‘Strategische Reis’ van de NVBR de volgende stellingen aangetroffen die verband houden met de ambitie om meer maatschappelijk rendabel te worden:  Minder incidenten, minder slachtoffers, en minder schade is te bereiken door een risicobenadering van brandveiligheid (afgeleid van p.58)  Om te kunnen sturen op maatschappelijk rendement moet de brandweer meer dan voorheen de oorzaken van branden onderzoeken, inclusief het uitvoeren van onderzoek naar de werking van preventieve voorzieningen om schade en slachtoffers te voorkomen. (p.63)  Door te denken vanuit maatschappelijk rendement (outcome) kunnen risico’s gedifferentieerd in kaart worden gebracht en kan iedere regio naar de beste oplossing zoeken. Op die manier kan het risico acceptabel zijn omdat de kosten niet tegen de baten opwegen. (p.70)

21

  

Er blijven altijd restrisico’s omdat voor sommige zeer grote risico’s structurele investeringen noodzakelijk zijn die niet opwegen tegen het rendement. (p.70) Door als brandweer meer in te zetten op zelfredzame en veiligheidsbewuste burgers en bedrijven vergroot zij haar maatschappelijk rendement. (p.70) Sturing op input en opkomsttijden vergroot het maatschappelijk rendement (p.74)

De NVBR ziet de brandweer van de toekomst als primair verantwoordelijke voor de brandveiligheid waar zij een publieke rol als ‘continuïteitsborger’ op zich neemt. Deze continuïteit-borgende brandweer haalt een hoger maatschappelijk rendement dan in het huidige bedrijfsmodel (dat gericht is op schadebeperking) door: 1. te innoveren. 2. haar focus op de proactieve repressie, inclusief onderzoek te leggen. 3. zelfredzaamheid van de maatschappij te bevorderen. Daarbij houdt de brandweer rekening met de omgeving, met de kaders en kansen die de trendbreuken aangeven en acteert zij als een netwerkspeler (in plaats van op basis van de huidige hiërarchie).

3.3

Casus 2: Landelijke pilot Brandveiligheid

In opdracht van het Ministerie van Veiligheid en Justitie hebben het COT en het SEO ( Akker e.a. red. 2010) economisch onderzoek in december 2010 een Maatschappelijke Kosten-Batenanalyse (MKBA) gericht op woningbranden afgerond. Aanleiding voor deze MKBA is het (met statistieken onderbouwde) gegeven dat de meeste dodelijke slachtoffers als gevolg van brand, vallen bij branden in woningen. Een quick-scan van de grootste brandveiligheidsrisico’s, en als gevolg daarvan dus helderheid over geschikte aangrijpingspunten voor nieuw beleid, maakt dat het voorkomen van woningbranden een specifiek onderdeel is van brandveiligheidsbeleid. De MKBA die antwoord geeft op de omvang van de bijdrage van een interventie aan de maatschappelijke welvaart, wordt ex ante gebruikt als hulpmiddel bij de besluitvorming over de meest geschikte besteding van overheidsgeld. Per projectalternatief heeft het SEO (Akker e.a. red. 2010) de volgende stappen gezet: 1. Keuze van de projectalternatieven en het nulalternatief. 2. Effectanalyse/ causaal model verwachte ontwikkelingen per alternatief, zo breed mogelijk in kaart brengen van mogelijke effecten op uiteenlopende beleidsterreinen. 3. (effect) Waardering per alternatief (op bereik, kosten, vermeden schade, inzet brandweer, eventuele herverdelingseffecten en een gevoeligheidsanalyse, inclusief brandbreedtes voor kwalitatieve waardering van effecten). Economen hebben de voorkeur om, daar waar statistieken ontbreken, waardering door mensen af te leiden van wat mensen doen (gedragsobservaties) in plaats van wat mensen zeggen (interviews). 4. Saldo per alternatief. - Brandveilig leven heeft het hoogste positieve saldo op de maatschappelijke kosten en baten en rendeert het beste. De belangrijkste baten vinden hun oorsprong in het voorkomen van doden en het voorkomen van schade.

22

-

-

De stimuleringsregeling heeft ook een groot positief saldo, maar kleiner dan BVL. Dat komt doordat minder huishoudens worden bereikt, en er een kleinere invloed op structurele gedragsverandering bij mensen wordt verwacht. Er worden minder baten in termen van voorkomen van doden en voorkomen van schade als gevolg van beperking van het aantal woningbranden berekend. De woningsprinkler heeft een fors negatief saldo op het maatschappelijk rendement. De reden daartoe is dat de kosten van de installatie ten opzichte van de rookmelder hoger zijn. Ook is er een sterke beperking in het bereik: het geldt enkel voor nieuwbouw en daar zijn, door betere preventieve voorzieningen, al minder branden te verwachten.

Opvallend is de kanttekening dat de statistieken niet gedetailleerd genoeg zijn voor een sluitende onderbouwing van de keuze voor specifieke instrumenten ter voorkoming van schade en slachtoffers bij woningbrand. Als oplossing voor het benaderen van meer betrouwbaarheid kiest men ervoor de statistiek en de mening van deskundigen samen te voegen. Ten slotte geeft de SEO/het COT (Akker e.a. 2010)aan dat ‘de uiteindelijke keuze voor of tegen een specifieke maatregel een politieke afweging vergt, die buiten het domein van de MKBA valt.

3.4

Casus 3: Beleidsplan Brandweer Amsterdam-Amstelland

Het strategisch meerjarenperspectief is gebaseerd op het nastreven van maatschappelijk rendement. Om de koers van de brandweer Amsterdam- Amstelland uit te zetten is het volgens hen nodig ‘een scherp beeld te krijgen van het maatschappelijk rendement, of te wel de outcome van de dienstverlening’ (p.5). In het strategisch beleidsplan wordt een bijdrage aan het maatschappelijk rendement uitgelegd in de volgende strategische doelen: 1) er is minder brand. 2) er zijn minder slachtoffers bij brand. 3) er is minder schade bij brand. 4) er is een verhoogd veiligheidsbewustzijn van inwoners. 5) de brandweer is aantoonbaar goed voorbereid op rampen en crisis. ‘Als niet duidelijk is welke bijdrage een nieuwe activiteit levert aan het realiseren van dit maatschappelijk rendement, dan dient de activiteit niet ondernomen te worden’, zo stelt de brandweer. Uit het document is niet af te leiden of aanvullend is stilgestaan bij de legitimiteitsvraag: waarom zou de brandweer bepaalde taken (zelf) moeten doen? Vervolgens komt de vraag aan bod wat de brandweer Amsterdam- Amstelland gaat doen om dit maatschappelijk rendement te realiseren. Zij vertaalt het in een missie met drie kerndoelen. De drie kerndoelen en de vijf strategische doelen zijn op hun beurt weer uitgewerkt in tientallen Key Performance- Indicatoren (KPI’s), waar de bijdrage aan de doelen en de bijdrage aan een INK-kwaliteitssystematiek door elkaar lopen. De vooronderstelling is dat middels preventie (risicokaart, community safety en deskundigen advies) de brandweer een bijdrage levert aan het voorkomen van branden en het minimaliseren van de gevolgen daarvan. Er is echter geen zichtbaar gebruik gemaakt van statistiek om deze hypothese te ondersteunen, noch om causale relaties met andere beleidsterreinen aan te duiden.

23

Als nullijn worden de prestaties en de cijfers op de 5 indicatoren van 2008 aangehouden. Als in het eindjaar 2010 positief gescoord wordt op de 5 indicatoren dan is er een verbetering van het maatschappelijk rendement te rapporteren. Daadwerkelijke kosten, baten en bijdragen van de verschillende initiatieven aan dat maatschappelijk rendement lijken moeilijk te meten. Het zijn namelijk tientallen initiatieven (KPI’s), waarbij de causale relatie met één van de vijf strategische doelen of één van de drie kerndoelen niet nader is uitgewerkt. De vraag is eveneens welke activiteit tot welk effect moet leiden of daaraan bijdraagt. Bovendien lopen kritische succesfactoren om een initiatief te laten slagen en de potentiële maatregelen om tegemoet te komen aan één van de indicatoren door elkaar.

3.5

Casus 4: Beleidsplan Brandweer Nijmegen

Het uitgangspunt van het beleidsdocument van Brandweer Nijmegen is: ‘verhoging van de brandveiligheid kan door versterking van preventie en samenwerking’.’ Door bezuinigingen van de brandweer te koppelen aan veranderingen, zoals tweede loopbaan en de strategische reis is het mogelijk om het rendement van de investeringen (red. ?) fors te verhogen, zonder de veiligheid van het brandweerpersoneel en van burgers aan te tasten’. Volgens Brandweer Nijmegen sluit zij hiermee één op één aan bij de strategische reis van de NVBR (2010). Als nulalternatief, stelt men dat ‘het via de kaasschaafmethode realiseren van de noodzakelijke bezuinigingstaakstelling niet leidt tot (verhoging van) het maatschappelijk rendement’. Wat dan precies onder maatschappelijk rendement wordt verstaan is niet duidelijk. Wel heeft Brandweer Nijmegen een aantal verwachtingen c.q. probeert zij causale relaties tussen maatregel en effect te leggen waarop haar koers gebaseerd wordt. Het risico van doelredeneringen ligt daarbij op de loer. Het ontbreekt verder aan referentiemateriaal in de vorm van verwijzingen naar eerder opgedane ervaringen of wetenschappelijke onderzoeken. De validiteit en betrouwbaarheid van de veronderstelde relaties wordt daarmee te kort gedaan. Verwachtingen:  er wordt een hoger rendement bereikt door beroepspersoneel in de wachturen werk te laten verrichten dat financieel/ maatschappelijk nuttig is voor de gemeente.  de aanpak van loos alarm leidt tot meer beschikbare tijd voor beroepspersoneel voor financieel/ maatschappelijke taken.  de invoering van flexibele respons leidt tot meer beschikbare werktijd voor beroepspersoneel voor financieel/ maatschappelijke taken. Daarnaast is in het plan gesteld dat een hoger veiligheidsniveau voor de maatschappij wordt bereikt door projecten te starten gericht op het bevorderen van de zelfredzaamheid van burgers, vroege detectie van brand door rookmelders en verhoging van het veiligheidsbewustzijn door voorlichting. De focus van het plan ligt op het realiseren van de bezuinigingstaakstelling die de brandweer van de gemeente opgelegd heeft gekregen. De vraag die overeind blijft is of de brandweer met deze voornemens daadwerkelijk de bezuinigingen en een verhoging van het maatschappelijk rendement gaat halen. De (potentiële) maatregelen gaan vooral uit van herallocatie van taken, personeel en tijd. De financiële effecten en het effect op maatschappelijk rendement blijven in het document ongekwalificeerd.

24

Hoofdstuk 4

4.1

Operationalisatie ‘maatschappelijk rendement’ van de brandweer

Inleiding

Hoe is maatschappelijk rendement te gebruiken in brandweerbeleidsvoornemens? Hoofdstuk 4 gaat over de brandweerspecifieke operationalisatie van de definitie. De denklijn die hier wordt gevolgd is dat het bestaansrecht van de brandweer het bereik van de definitie aangeeft (welke maximale outcome dient de brandweer te bewerkstelligen?). Middels respondentenonderzoek is vervolgens getracht te achterhalen welke kosten en baten besluitvormers toekennen aan de brandweer. Deze kosten en baten vormen de basis voor de waarderingsgrond in de definitie van maatschappelijk rendement. In dit hoofdstuk wordt de set procesvariabelen uit hoofdstuk 2 aangevuld met een tweede set van inhoudsvariabelen (gerelateerd aan de outcome) en een derde set van besluitvormingsvariabelen (gerelateerd aan de waardering van kosten en baten). Deze drie sets samen zijn een vanuit de bestuurskunde beredeneerd toetsingsmodel voor, in potentie, maatschappelijk rendabel beleid dat bijdraagt aan een maatschappelijk rendabele brandweer.

4.2

Brandweertaken en maatschappelijk rendement

Bestaansrecht ontstaat wanneer een organisatie voorziet in een behoefte van de samenleving door het aanbieden van producten en diensten. Hiervoor dienen in ruil middelen te worden verkregen om dit aanbod mogelijk te maken (Lubberding en Lievers, 2009). Het bestaansrecht van de Nederlandse brandweer ligt verankerd in de Wet Veiligheidsregio’s (Wvr). Het vormt de legitimiteit van de brandweerorganisatie in het algemeen, en van haar taakinvulling in het bijzonder. Het recht op veiligheid en de bescherming tegen gevaar is één van de basiszekerheden voor burgers die is opgenomen in de Grondwet. Brandveiligheid is zo’n publiek veiligheidsbelang dat direct betrekking heeft op de brandweer. De overheid moet zorgen dat aan een aantal basisvoorwaarden wordt voldaan, om de kans op het ontstaan van brand te minimaliseren danwel de effecten van brand te verkleinen. Dat doet zij middels een specifieke uitvoeringsorganisatie: de brandweer, die in haar zorg om de brandveiligheid wordt ondersteund met regelgeving. Het bestaansrecht van de brandweer is echter breder dan brand. Uit onderstaande wettekst blijkt dat ook hulpverlening bij ongevallen anders dan brand voor rekening van de brandweer komen. De wet is daarmee te interpreteren als ‘outcome’ van de brandweer: het effect dat de brandweer op de maatschappij moet hebben.

25

Wettelijk vereiste outcome

Herkomst

1

Het voorkomen, beperken en bestrijden van brand

Art. 25 lid 1 sub a Wvr

2

Het beperken van brandgevaar


3


5

Het voorkomen en beperken van ongevallen bij brand en al hetgeen daarmee verband houdt Het beperken en bestrijden van gevaar voor mensen en dieren bij ongevallen anders dan bij brand Het waarschuwen van de bevolking

6

Het verkennen van gevaarlijke stoffen en het verrichten van ontsmetting

Art. 25 lid 1 sub d Wvr

7

Het adviseren van andere overheden en organisaties op het gebied van de brandpreventie, brandbestrijding, het voorkomen, beperken van brand

Art. 25 lid 1 sub e Wvr

4

Art. 25 lid 1 sub b Wvr Art. 25 lid 1 sub c Wvr

Tabel 2: kerntaak van brandweerzorg ‘operationaliseert’ de wetgever in outcome doelstellingen(art. 3 Wvr jo art. 25Wvr) van ongevallen met gevaarlijke stoffen Wat opvalt brandebestrijden is dat de wetgever heeft gekozen voor een verschillend abstractieniveau om deze eisen te formuleren. Zo zijn eisen 5,6 en 7 meer output-gerelateerd, die passen bij de outcome van eis 1, 2, 3 en 4. Immers, het waarschuwen van de bevolking, het verkennen van gevaarlijke stoffen en het adviseren (concrete inhoudelijke taken) moeten allen leiden tot, of maken onderdeel uit van, hetgeen omschreven bij 1, 2, 3 en 4 (doelstellingen of beoogde effecten van beleid). Om tot zuivere inhoudsvariabelen te komen, wordt enkel gebruik gemaakt van de outcome. Variabelen

Operationalisatie (inhoudsvariabelen)

Outcome 1


Outcome 2


Outcome 3

Het voorkomen en beperken van ongevallen bij brand en al hetgeen daarmee verband houdt Outcome 4 Het beperken en bestrijden van gevaar voor mensen en dieren bij ongevallen anders dan bij brand Tabel 3: set 2 uitgewerkte outcome (inhouds-)variabelen als onderdeel van maatschappelijk rendement

De opvolgende redenering is dat brandweerbeleid doeltreffend is (de beoogde effecten daadwerkelijk behaalt, als onderdeel van het maatschappelijke rendement) als voldoende valide kan worden bewezen dat het primair bijdraagt aan tenminste één van de bovenstaande vier doelstellingen. Overigens is het verschil tussen het beperken van brand en het beperken van brandgevaar gelegen in het moment: het beperken van brand gaat over het voorkomen van branduitbreiding (feitelijk het beheersen van de brand), het beperken van brandgevaar gaat om het zo klein maken ban het risico op brand. Daarnaast zijn de doelstellingen breder dan enkel brand, maar bestrijken ook het aanverwante terrein van hulpverlening en crisis. Deze elementen zijn te formuleren als brandweerspecifieke outcome van het brandweerbeleid. Outcome (inhoudsvariabelen) en maatschappelijk rendement Elk voorstel met een positief resultaat op de outcome van de brandweer, dient een beschrijving te bevatten van de verwachtingen en de inschattingen (van betrokkenen of op basis van wetenschappelijke literatuur/ empirie) over hoe de output tot die maatschappelijke effecten leidt. Dat uit zich in de vorm van een causaal veldmodel.

26

Uit bestaande documentatie van brandweerbeleid blijkt dit nauwelijks te worden gedaan. Daardoor blijft de traditionele financiële invalshoek leidend, waardoor input-gedacht wordt. Middelen vormen dan op voorhand de beperking, terwijl de discussie juist moet gaan over de beperkingen en prioriteiten in doelstellingen van brandweerbeleid. Outcome in de beleidscyclus Maatschappelijk rendementsdenken kan op meerdere plekken in de beleidscyclus worden toegepast. Bij de set procesvariabelen is vooral aandacht geweest voor de eerste stappen in de cyclus: het formuleren van beleid. Het is niettemin logisch om, indien het uitdrukken van maatschappelijk rendement via diverse methoden in de beleidsontwikkeling en besluitvorming daartoe is opgenomen, ook stil te staan bij het vervolg. Het monitoren op tussendoelen om bij te kunnen sturen op de vereiste maatschappelijke outcome van brandweeractiviteiten of het daadwerkelijk evalueren van geëffectueerd beleid op de ‘beloofde’ outcome, zijn twee vervolgstappen die in de beleidsvoorstellen opgenomen dienen te worden. De jaarlijkse management- en bestuursrapportages van de brandweer geven dan niet alleen inzicht in de voortgang van beleid op de output (de concrete producten en diensten), maar staan ook stil bij het effect op de (vooraf ingeschatte) outcome . Onderstaand is in een overzicht opgenomen hoe maatschappelijk rendement van de brandweer zich verhoudt tot de cyclus van input tot outcome.

maatschappelijk rendement

efficientie input

output

effectiviteit outcome

positieve neveneffecten

negatieve neveneffecten

beoogde positieve effecten Figuur: samenhang outcome met maatschappelijk rendement (geconstrueerd op basis van SEV, 2007)

4.3

Bestuurders en managers over het ‘maatschappelijk rendement’

Om achter de derde set met invloedsvariabelen op de waardering van maatschappelijk rendement van de brandweer te komen, zijn in Twente interviews gehouden met 4 burgemeesters en managers binnen de brandweer. Hoe kijken deze bestuurders (en hun achterban: politiek en lokale samenleving) tegen een doelstelling als het verhogen van maatschappelijk rendement van de brandweer aan?

27

Bestuurders stellen voorop dat het brandweermanagement terecht gesteld heeft dat er een probleem is: flinke hoge exploitatiekosten van de brandweer tegen een gelijkblijvend slachtoffer en schadebeeld. Ondanks dat het huidige maatschappelijk rendement door bestuurders in basis als ‘goed’ wordt ervaren denken zij dat een hoger rendement mogelijk is. Heralloceren naar de voorkant van de veiligheidsketen vinden zij unaniem een mogelijkheid daartoe. Het bestaande brandweerbudget is de grens. Een verhoging van het maatschappelijk rendement van de brandweer is voor hen zichtbaar in de vorm van minder slachtoffers (doden en gewonden) bij brand, minder materiële en economische schade als gevolg van brand ten opzichte van nu, anno 2011. Maatschappelijk rendement drukken zij eveneens uit in bewustwording van burgers dat zij tot op grote hoogte zelf verantwoordelijkheid dragen voor hun eigen veiligheid. Geconstateerd wordt dat maatschappelijk rendement voor hen inderdaad méér is dan financieel rendement in termen van winst en verlies. Maatschappelijke kosten en baten als indicator voor waardering Hoeveel breder zien de bestuurders maatschappelijk rendement? Het vragen naar de door hen beleefde maatschappelijke kosten en baten van de brandweer is daartoe als indicator gebruikt. Onderstaand overzicht geeft een samenvatting van hetgeen door bestuurders werd genoemd. Maatschappelijke kosten brandweer Exploitatiekosten (kosten die per inwoner worden uitgeven aan de brandweer) Gevolgkosten van brandweeroptreden (vervuilt bluswater, opruimwerkzaamheden e.d.) Brandveiligheidseisen die aan de maatschappij worden gesteld (sprinklers, brandwerende voorzieningen e.d.) (repressieve) Risico’s bij inzet en optreden van brandweerpersoneel

Maatschappelijke baten brandweer Voorkomen, vermindering van slachtoffers bij brand (doden en gewonden) Voorkomen en verminderen van economische en materiele schade als gevolg van brand Permanente beschikbaarheid (continuïteit) van een professionele, dienstbare en goed uitgeruste brandweerorganisatie Beschikbaarheid van een organisatie voor noodsituaties ten behoeve van de hele samenleving (niemand wordt uitgesloten) Inkomstenderving van werkgevers als vrijwilligers Brandweer is zichtbaar verlengstuk van het openbaar moeten uitrukken naar een melding bestuur en draagt door haar werkzaamheden en optreden bij aan het vertrouwen in dit openbaar bestuur Signaalfunctie in de samenleving door haar directe laagdrempelige verbondenheid (o.m. door vrijwilligers), brandweer staat dicht bij de lokale bevolking, hetgeen leidt tot een positieve perceptie op (de zorg voor)veiligheid Relatief goedkope verzekering tegen brand en brandschade. Bij het ontbreken van een brandweer zouden burgers of meer risico lopen of veel meer premie voor de brandverzekering moeten betalen. (verzekeraar dekt nu tegen lage premie ‘restrisico’ op brand). Door de brandweer kunnen meer risico’s genomen worden die goed zijn voor bijvoorbeeld de economie Onafhankelijke ‘veilige’ professionele dienstverlener, zonder winstbejag of andere belangen Tabel 4: maatschappelijke kosten en baten van de brandweer gezien door de bril van de waardeerder (uitkomsten uit respondentenonderzoek)

28

Wat opvalt is dat het grootste deel van deze kosten en baten zich niet direct in cijfers laten vervatten, maar wel een waarderingsgrondslag zijn in het politieke debat en in keuzes die gemaakt worden rondom dienstverlening door de brandweer. Hiermee wordt empirische bevestigd dat financieel minder rendabele werkzaamheden, toch uit kunnen komen op een positief maatschappelijk rendement (lees hier: effect). Bijvoorbeeld doordat zij bijdragen aan het vertrouwen van burgers in een organisatie die altijd komt als mensen in nood zijn. Een respondent zegt hierover: ‘het is goed een kritisch debat te voeren over de kosten van de brandweer’.’ Echter, in sommige gevallen moet je dat gewoon laten; er is een reden waarom we als overheid bepaalde taken op een bepaalde wijze zo uitvoeren.’’ En dat is niet altijd op de meest financieel rendabele wijze.’ ‘Ook dàt weten we.’ Scherpere afwegingen met crisis als kans Een hoger maatschappelijk rendement moet worden aangetoond door het zichtbaar maken van de causale relatie tussen beleidsvoorstel en bijdrage aan de maatschappelijke baten. Dat gebeurt momenteel bijna niet, aldus bestuurders. Dit hebben zij in de toekomst wel nodig om verantwoorde keuzes te maken die uitlegbaar zijn. De tijd is daar nu meer dan rijp voor: door de financiële crisis is het makkelijker om discussies aan te gaan over vroegere ‘vanzelfsprekendheden’ binnen de brandweerorganisatie, zoals bijvoorbeeld de bezetting van de tankautospuit of het neerleggen van meer verantwoordelijkheid bij de burger als het aankomt op de zorg voor eigen veiligheid (red. de crisis als kans!). Het streven naar maatschappelijk rendement is daarmee juist géén motor voor bezuinigingen. Maar de financiële crisis noopt tot scherpere afwegingen en keuzes en daarin kan het denken in maatschappelijk rendement (dat wil zeggen: alternatieven tegen over elkaar zetten en beoordelen op hun gewenste maatschappelijke effect) wèl leiden tot betere besluitvorming, zo stellen de respondenten. De respondenten zien wel risico’s. Verhogingen van maatschappelijk rendement zijn, wegens gebrek aan wetenschappelijk houdbare onderzoeksgegevens, gebaseerd op aannames: kloppen deze en geven deze een terecht beeld van het te behalen maatschappelijk rendement? Daarnaast is er de waarschuwing dat deze herpositionering van de overheid op het veiligheidsdossier (meer verantwoordelijkheid in de samenleving, herallocatie van bestaande gelden naar ‘voor het vlammetje’) niet een tijdelijke ‘windowdressing’ moet zijn om de financiële crisis en forse bezuinigen het hoofd te bieden. De kern maatschappelijk rendement is dat partijen zich realiseren dat dit mogelijk middellange of langetermijneffecten zijn op de maatschappij en daarmee de kosten voor de baten uitlopen. Waardering: individuele perceptie, contextafhankelijk Waarderingsgrondslagen van maatschappelijk rendement gelden niet in elke situatie en bij elke bestuurder en manager als ‘even belangrijk’. De respondenten geven aan dat het contextafhankelijk is en dat individuele perceptie, normen en waarden meespelen. Het gaat er ook om welke discussies ethisch zijn om op bepaalde momenten met de eigen politiek en de eigen samenleving aan te gaan. Een respondent zegt daarover:’ in welke mate de overheid aan de zorgtaak voor veiligheid op haar moet nemen?’’ Of waar de verantwoordelijkheid van de overheid eindigt en die van de burger begint?’’

29

‘Dat ligt wellicht voor elke gemeenteraad en bestuurder anders: ik vind een zorgende overheid erg belangrijk, daar waar anderen meer sturen op een terugtrekkende of een (economisch) ondernemende overheid’. Hieruit is af te leiden dat als gevolg van die colour locale, de uiteindelijke waardering van maatschappelijk rendement van de brandweer per bestuurder uiteen kan lopen. Eén zichtbare norm voor maatschappelijk rendement: niet ethisch! Strakke normering van maatschappelijk rendement wordt door de ondervraagde bestuurders unaniem niet voorgestaan. Het aantal slachtoffers kan lager, maar tot welk niveau de investeringen nog opwegen tegen de opbrengsten, daar wil men liever geen uitspraak doen. Dat leidt tot onethische discussies: waarom is 10 doden per jaar ‘erg’ en 9 doden per jaar acceptabel?. Bovendien moet de brandweer het ‘niet hebben van het getal’. Feitelijk vallen er niet veel slachtoffers bij brand, afgezet tegen bijvoorbeeld verkeersdoden. Maar een dode bij brand lijkt in de samenleving zwaarder te tellen. Maatschappelijk rendement ‘by heart’ Onderdeel van maatschappelijk rendement is de waardering ‘by heart’: sommige dingen doet de brandweer gewoon omdat dat voor alle partijen in de samenleving goed voelt. Dat wordt door de samenleving gewaardeerd zo gaf één van de managers met het volgende voorbeeld aan: in Hengelo is via burgerpanel inwoners gevraagd of bezuinigen op de brandweer een goede keuze is. Slechts 8% van de ondervraagden was het daarmee eens. Dat zegt voldoende over de waardering van de brandweer door de maatschappij, aldus de respondent. Tenslotte, wanneer is de brandweereuro goed besteed? Respondenten vinden dat deze dan zichtbaar bijdraagt aan de maatschappelijke baten van de brandweer. Wat is dan dat rendement van de brandweer? Daaruit komt een uniform beeld naar voren. Over een aantal jaar vertaalt een verhoging van het maatschappelijk rendement van de brandweer zich in minder slachtoffers en schade dan anno 2011 bij brand, zo stellen bestuurders. Daarnaast is door de brandweer aangetoond dat mensen zich meer bewust zijn van hun eigen mogelijkheden tot brandveilig handelen. Een enkele bestuurder is van mening dat de strategische reis wel erg veel uit gaat van brand. Het maatschappelijk rendement van de brandweer uit zich ook in hulpverlening bij andere ongevallen en bij inzet tijdens crisis. Dit element is wel erg belangrijk, kost geld en zou in het maatschappelijke rendementsverhaal moeten worden betrokken. Geconstateerd wordt dat een acceptabele verhouding tussen maatschappelijke kosten en maatschappelijke baten gebaseerd is op besluitvormen ‘by heart’ (vanuit wat de bestuurder oprecht belangrijk vindt), waarbij de mening en uitlegbaarheid aan de gemeenteraad zwaar weegt. Financiën zijn belangrijk, als aanjager om discussies te openen, om keuzes op scherp te stellen en als grens aan maatschappelijke effecten (binnen bestaande brandweergeld moet meer rendement worden behaald). Voorwaarden voor goede besluitvorming over maatschappelijk rendement is volgens bestuurders dat duidelijk wordt hoe alternatieven bijdragen aan het maatschappelijke rendement van de brandweer, welke termijnen van effecten daarmee zijn gemoeid. In geen geval moeten cijfers leiden tot onethische discussies over normstellingen.

30

Samenvattend: de derde set invloedsvariabelen Uit het respondentenonderzoek zijn navolgende variabelen gedestilleerd. Deze vormen set 3 van variabelen die van invloed zijn op maatschappelijk rendement van de brandweer. Variabelen Begrotingsconformiteit

Operationalisatie Voorstellen binnen bestaande financiële ruimte (dat is wat de gemeente nu over heeft voor de brandweer) Perceptie Draagt bij aan een positieve perceptie van burgers op veiligheid Vertrouwen Draagt bij aan het vertrouwen in de overheid in het algemeen en aan het vertrouwen in de brandweer in het bijzonder Gevolgkosten Kent acceptabele maatschappelijke gevolgkosten voor de samenleving Continuïteit Draagt bij aan een betrouwbare 24uurs beschikbare organisatie die komt als er nood is Professioneel en Draagt bij aan de professionaliteit van de brandweer en het brandweervak door onafhankelijk de hele veiligheidsketen en is onafhankelijk en eenduidig (iedereen kan een beroep doen op de brandweer) in haar dienstverlening Tabel 5: set 3 van besluitvormingsvariabelen ten behoeve van maatschappelijk rendement

4.4

Complexiteit in waardering maatschappelijk rendement brandweer

Er blijken een aantal belangrijke vraagstukken specifiek op brandweerterrein die het gebruik van de ‘maatschappelijk rendementsambitie’ complex maken. Het zijn onderwerpen waar voorafgaand aan een beleidsvoornemen keuzes toe gemaakt moeten worden. Anders blijven deze telkens ter discussie staan en belemmeren deze een goede discussie over de werkelijke inhoud van het voornemen. Vraagstuk: nulmoment Uitgaande van 2010 als nulmoment is het wellicht mogelijk de CBS-statistieken (CBS, 2010) te gebruiken om het nuljaar voor het aantal branden en ongevallen bij brand vast te stellen. Een verbeterd maatschappelijk rendement hangt dan samen met een statistische afname van het aantal branden en ongevallen bij brand. Dat is ex post te bepalen. Ex ante gebruik van de cijfers om een voorspelling te doen van de afname van het aantal branden wordt al complexer zo stelt Groeneweg: ongevallen in jaar N zijn slechte voorspellers gebleken van ongevallen in jaar N+X vanwege de beïnvloedende externe factoren. Zo kan één woningbrand met meerdere slachtoffers al de volledige maatschappelijk rendementsruimte opsouperen (vier incidenten met 1 slachtoffer of 1 incident met 4 slachtoffers). Dit is te ondervangen door dergelijke bijzondere situaties als risico mee te laten wegen in een beleidstheorie. Andersom werkt deze complexiteit in voorspellen evenzo: het verbeteren van de veiligheid is niet direct hetzelfde als het verlagen van het aantal incidenten. Legitimiteit: hoever reikt de brandweerverantwoordelijkheid? Uit de praktijk blijkt dat deze tijden van bezuinigingen en stijging van kosten van de brandweerinzet leiden tot de vraag of de bestaande publieke oplossing nog wel het meest doelmatig en doeltreffend is. Dit dient echter in het licht gezien te worden van proportionaliteit: hoeveel kan en mag er van een burger verwacht worden en welke overheidsinterventie past daar dan bij? Van oudsher verwacht de burger veiligheid van de overheid en de eerder aangehaalde rapportage van de Rob toont dat vertrouwen van de burger in de overheid belangrijk is als het gaat om de waardering van haar prestaties en vice versa.

31

Van oudsher verwacht de Nederlandse burger dat de overheid er is op het moment dat het mis gaat. Dat wordt nog eens ondersteund door de reacties van de bevolking op recent plaatsgevonden calamiteiten, zoals de brand in Moerdijk of een grootschalige stroomuitval. De burger verwacht van de overheid bescherming, opvang en schadeafhandeling. Dat staat op gespannen voet met de huidig ingestoken beleidslijn van het bewust neerleggen van meer verantwoordelijkheid en het verwachten van meer zelfredzaamheid van de Nederlandse burgers. Ten slotte raakt dit aan de vraag voor welke activiteiten de brandweer dan nog inspanningen moet leveren: is het leegpompen van kelders, het duiken naar vermiste personen, het reinigen van bevuild wegdek, het ondersteunen bij de uitlevering van noodstroomgeneratoren bij stroomuitval en dergelijke nog wel een taak voor de brandweer? Evidence-based beleid: het probleem van causale relaties en de outcome Uit literatuur (waaronder Helsloot, 2007) blijkt dat wetenschappelijke kennis en structureel verzamelde, valide empirische data over de werking van brandweeractiviteiten, in het bijzonder op preventief vlak, ontbreken. Leidt het voorlichten van bewoners daadwerkelijk tot minder meldingen? Het bestaande brandweerbeleid wordt minimaal gemonitord op dergelijke effecten, waardoor nieuw beleid (wederom) wordt gebaseerd op aannames en/of ‘scoringsmogelijkheden’. In relatie met maatschappelijk rendementsdenken brengt dit een volgende moeilijkheid met zich mee: het is onbekend wat het huidige maatschappelijk rendement van brandweerbeleid is. (zie daarmee ook complexiteit 1). Inzicht in goede prestaties Meer maatschappelijk rendement. Dat uit zich onder meer in afname van het aantal slachtoffers en vermindering van het schadebedrag, zo is de meest eenvoudige redenatie uitgaande van de bestaande situatie. Toch kan het rendement vele malen hoger zijn dan in deze redenatie wordt aangetoond. Immers, het aantal voorkomen ongevallen is niet in kaart te brengen: zij worden niet geregistreerd en/ of niet als dusdanig herkend. Ter illustratie: juist gebruik van een blusdeken kan brand voorkomen waarvoor anders de hulp van de brandweer voor blussing was ingeroepen. Het verbeteren van de veiligheid is daarmee niet per definitie hetzelfde als het reduceren van het aantal incidenten. Inzicht in goede prestaties is daarmee niet hetzelfde als afname van het aantal calamiteiten waar de brandweer wordt ingezet. Bovendien zijn er nog de zogenaamde interfererende en externe variabelen op beleid. Dat maakt dat toename van het aantal calamiteiten ook niet direct geassocieerd kan worden met een falend brandweerbeleid: er kunnen andere zaken zijn die daarop invloed hadden. Zo zorgt een extra droge zomer voor een toename van natuurbranden, ten opzichte van een natte zomer in het jaar daarvoor. De boodschap is dat gevolgtrekking, en dus uitspraken over effectiviteit en het maatschappelijk rendement van de brandweer, met voorzichtigheid moeten worden gedaan.

32

Hoofdstuk 5 5.1

Conclusie & Advies

Conclusies

Conclusie 1: empirie onderbouwt de stelling dat maatschappelijk rendement van de brandweer geen uniforme definitie kent, daardoor niet te operationaliseren en daardoor niet te meten en waarderen is. Conclusie 2: door ‘het verhogen van maatschappelijk rendement’ op te nemen als resultaatsdoelstelling en deze niet nader, of juist op veel wijzen, te specificeren, heeft de doelstelling geen (meer-) waarde, kan er niet op gestuurd worden en is het onmogelijk verantwoording af te leggen. Het is onmogelijk om op termijn aan te tonen dat de brandweer meer maatschappelijk rendabel presteert. Het verhogen van het maatschappelijk rendement van de brandweer. Dat is de opgave waar de brandweerorganisatie de komende jaren voor staat, getuige de Strategische reis. Verschillende korpsen spelen zichtbaar in op deze ambitie door haar expliciet te benoemen in eigen visies en plannen. Opvalt dat de operationalisering ervan in meetbare termen nauwelijks plaatsvindt. Het gebruik van meer ‘maatschappelijk rendement’ als doelstelling is in de bestaande beleidsdocumenten van de brandweer onvoldoende onderbouwd waardoor onduidelijk blijft wat wordt gerealiseerd en wanneer. De brandweer creëert daarmee voor zichzelf een onmogelijke resultaatsverplichting. Conclusie 3: door (landelijk) niet te sturen op een gelijke operationalisering van maatschappelijk rendement voor de brandweerorganisatie is het onmogelijk om (vanuit kwaliteits- en leerperspectief) benchmark uit te voeren tussen korpsen op de verhoging van het maatschappelijke rendement. Het bekijken van een aantal recente brandweerspecifieke beleidsdocumenten (zowel landelijk als regionaal), die allen gericht zijn op het strategische doel van verhoging van het maatschappelijk rendement, levert bovendien de conclusie op dat de waardering op verschillende wijzen en gronden plaatsvindt. Benchmarking tussen brandweerkorpsen is uitgesloten. De reden daartoe is dat allen gebruik maken van een andere interpretatie van de doelstelling en deze daarmee eveneens verschillend operationaliseren. Eén ding hebben de documenten in hoofdlijn gemeen: het blijft onduidelijk hoe en wanneer dit maatschappelijk rendement precies verhoogd is, wie deze waardering daaraan toekent en op welke wijze monitoring op en evaluatie van initiatieven die leiden tot een verhoging gebeurt. Conclusie 4: op basis van literatuur is een uniforme bruikbare definitie van maatschappelijk rendement voor de brandweerorganisatie te construeren, die geoperationaliseerd wordt in drie sets met variabelen. Door beleidsvoornemens te toetsen aan de variabelen is het beleid in potentie maatschappelijk rendabel. In deze analyse is, op basis van theorie en empirie een definitie geconstrueerd voor maatschappelijk rendement van de brandweer. Een heldere definitie geeft inzicht in de elementen waaruit zij is opgebouwd.

33

Om de doelstelling te kunnen gebruiken in brandweerbeleidsvoornemens is deze vervolgens geoperationaliseerd in variabelen. Door voornemens te toetsen aan de variabelen is er inzicht in de bijdrage daaraan aan het maatschappelijke rendement van de brandweer. Conclusie 4.1: maatschappelijk rendabel beleid is op de eerste plaats ‘succesvol beleid’, zoals gedefinieerd in bestuurskundige perspectieven. Hieruit is de eerste set meetbare variabelen (procesvariabelen)voor beleidsvoornemens af te leiden. Diverse theorieën uit de bestuurskunde geven de randvoorwaarden voor succesvol beleid. De eerste set met variabelen, de zogenoemde procesvariabelen, is hieruit afgeleid. Deze set kent voor de hand liggende, van wet en regelgeving afgeleide variabelen als wetsconformiteit, legitimiteit en proportionaliteit. Ook zachtere normstellingen zoals die van algemene beginselen van behoorlijk bestuur behoren hiertoe en worden vervat in de variabele integriteit. De link met de definitie is dat het gaat om het maatschappelijk verantwoord invullen van een publieke verantwoordelijkheid. Conclusie 4.2: maatschappelijk rendement van de brandweer hangt samen met de effecten die de brandweer in de maatschappij dient te bereiken, ook wel de ‘outcome’. Deze zijn af te leiden van het bestaansrecht, welke is opgenomen in artikel 3 juncto artikel 25 Wet veiligheidsregio. Maar, met alleen procesvoorwaarden is nog geen maatschappelijk rendabel brandweerbeleid te maken. Een voornemen kan wettelijk mogelijk zijn en passen bij de taakomschrijving van de brandweer. Dat betekent echter nog niet dat deze een bijdrage levert aan het maatschappelijk rendement van de brandweer. De relatie met een specifiek maatschappelijk effect (outcome) ontbreekt. Dit hangt samen met het bestaansrecht van de brandweer (waarom is er een brandweer?). De outcome van brandweeroptreden blijkt vrij eenvoudig te bepalen. De wetgever is daar, zij het niet geheel consistent, wel zeer specifiek in. Dit leidt tot de tweede set variabelen: de outcome, of ook wel inhoudsvariabelen genoemd. Dit zijn vier outcomes. Conclusie 4.3: de totaalwaardering van maatschappelijke effecten (versus input) en dus het van maatschappelijke rendement, is een subjectief proces van de besluitvormer. Inzicht in de kosten en baten die de besluitvormer aan de brandweer toedicht zijn een goede indicator voor de inhoud van deze waardering. Waarom vervult de brandweer soms toch taken, waarbij vraagtekens gesteld kunnen worden bij de legitimiteit en waarbij de investering fors lijkt ten opzichte van het daadwerkelijke geredde aantal personen. De duiktaak is daar een van de meest recente voorbeelden van. Middels respondentenonderzoek is achterhaald waarom dit gebeurt. Het gaat dan om enerzijds de bril van de bestuurder als waardeerder (een wisselwerking tussen individuele risicoperceptie en normatieve overtuigingen), in combinatie met de door hem of haar gevoelde en beleefde publieke verantwoordelijkheid en de politieke context. Door het in kaart brengen van de door de respondenten beleefde kosten en baten van brandweerbeleid, werd duidelijk welke baten zij als belangrijk bestempelden en daarmee bewust en onbewust laten meewegen in besluitvorming.

34

Conclusie 5: maatschappelijk rendement wordt veelal in één adem genoemd met financieel/economisch rendement. Dat leidt tot afwegingen ingegeven vanuit exploitatieperspectief, waarbij het risico is dat voorbij wordt gegaan aan andere (minder te monetariseren) waarderingselementen voor de brandweer, zoals vertrouwen, zichtbaarheid en continuïteit. Tijdens het respondentenonderzoek is waar te nemen dat bestuurders van nature geneigd zijn te redeneren vanuit de financiële middelen en de bestaande organisatie. De discussies gaan daardoor vooralsnog over de financiële invalshoek van rendement. Echter, zekerheden als continuïteit, professionaliteit en zichtbaarheid als overheid (in de belichaming van de brandweer) worden door deze besluitvormers en hun politieke achterban ook hoog gewaardeerd. Het risico bestaat dat deze laatste elementen, indien zij eveneens ontbreken in bestuursvoorstellen bij de beleidsvoornemens, door de focus op financiën onvoldoende in waarde worden betrokken. Conclusie 5.1: in de geconstrueerde maatschappelijk rendementsdefinitie zitten niet alleen kwantitatieve argumenten (financiën), maar vooral ook kwalitatieve argumenten (er zijn als brandweer, goed imago en tevredenheid van de bevolking) verborgen die meegewogen moeten worden. Het feit dat de brandweer gewoonweg komt als burgers of bedrijven hulp nodig hebben (en daarop vertrouwen) is een niet tegen een andere afweging inwisselbare basiszekerheid (waarden zijn niet onderling tegen elkaar uit te wisselen of weg te strepen) en vormt voor de brandweer een bijzondere afweging in het (totale) maatschappelijke rendement. Conclusie 6: er zijn instrumenten in de vorm van Kosten Baten Analyses en Multi Criteria Analyses die bij complexere voorstellen gebruikt moeten worden in het afwegen van afzonderlijke beleidsvoornemens op hun bijdrage aan het maatschappelijk rendement. Conclusie 7: er zit een verschil in ‘maatschappelijk rendabel brandveiligheidsbeleid’ en ‘een maatschappelijk rendabele brandweer’. Deze worden in beleidsdocumenten vaak verward. In de eerste versie gaat het niet om een brandweerorganisatie maar om het bevorderen van meer brandveiligheid als effect voor de maatschappij. Daar heeft niet alleen de brandweer een rol in. In de tweede versie gaat het om de rol, positie en waardering van de brandweer in en door de samenleving. Conclusie 8: de financiële crisis wordt als een kans gezien om vanzelfsprekendheden in en over de organisatie ter discussie te stellen. Valkuil is dat verkeerde besluiten worden genomen als wordt geacteerd op onjuiste aannames over die vanzelfsprekendheden. Waarbij het resultaat ‘verkocht’ wordt als ‘méér maatschappelijk rendement voor de brandweer’. In de inleiding werd aangegeven dat de financiële crisis noopt tot bezuinigingen en dat daarom de koerswijzing nodig is. Opvallend was dat in het respondentenonderzoek juist werd gesteld dat de financiële crisis als kans werd gezien: discussies over vanzelfsprekendheden bij de brandweer (de standaarden voor de tankautospuitbemanning, het gesprek over het meer terugleggen van zelfredzaamheid bij brandveiligheid in de samenleving) waren voorheen no-go area’s voor bestuurders en politiek.

35

Het financieel-economisch rendement, waaraan snel wordt gedacht als het gaat om maatschappelijk rendement’, getuige de beleidsdocumenten en het respondentenonderzoek, heeft vooral een relatie met de inputkant van brandweeractiviteiten: hoeveel mensen en middelen zijn er nodig om een activiteiten mogelijk te maken. Echter, deze benadering is juist in de huidige tijd van financiële krapte en de wetenschap dat er niet meer ‘brandweergeld’ bij komt, een zeer beperkte en biedt een organisatie weinig sturingsmogelijkheden. Om goede afwegingen te maken over een betere besteding van brandweergeld is het een vereiste te denken in, en te sturen op maatschappelijk rendement. Het maatschappelijk rendement legt daarmee de ondergrens van beleid: een herbesteding van brandweergeld moet leiden tot meer maatschappelijke waarde ten opzichte van de bestaande besteding. Conclusie 9: er zijn risico’s en valkuilen die erkend moeten worden bij het denken en acteren in verbetering van het maatschappelijke rendement van de brandweer. De introductie van maatschappelijk rendementsdenken bij de brandweer komt, vanuit de crisis als kans bezien, precies op het juiste moment. Waarbij wel een aantal risico’s erkend moeten worden: gebrek aan valide causaal bewijs op brandweerterrein over maatregelen en effecten, het niet duidelijk hebben van het huidige maatschappelijke rendement van brandweerbeleid, en het gebrek aan inzicht in de incidenten die voorkomen zijn. Het structureel verzamelen van bewijs over beleidsingrijpen en de direct daaraan gerelateerde effecten, het monitoren van output en de effecten daarvan op de outcome, het evalueren van beleid en het meer en beter de verbinding met de samenleving leggen in bestuursvoorstellen (responsiviteit) zijn andere aangetroffen randvoorwaarden om maatschappelijk rendement succesvol toe te passen in brandweerbeleid. Instrumenten die in lijn met de definitie, daarbij bij voorkeur worden toegepast zijn de Maatschappelijke Kosten Baten Analyse (MKBA) in combinatie met een Multi Criteria Analyse. Conclusie 10: besluitvormers wensen in de waardering van maatschappelijk rendement geen strakke afwegingen op normstellingen. Waardering in ‘mensenlevens’ zoals op andere beleidsterreinen wordt gebruikt, is vanuit bestuurlijke optiek onwenselijk. Dat zou kunnen leiden tot normstellingen en onethische discussies met de volksvertegenwoordiging, zo vrezen de ondervraagde bestuurders. De brandweer heeft in die zin voor wat betreft haar ‘brand-doelstellingen’ ‘de getallen niet mee’ (er vallen jaarlijks meer slachtoffers in het verkeer dan bij brand). Wat zij wel mee heeft is haar imago van betrouwbare redder in nood, een politiek bestuurlijke binding omdat zij de organisatie zien als een verlengstuk van hun lokale overheid met verbinding met de samenleving (belichaming van ‘vertrouwen’). Deze aspecten verdienen een plaats in afwegingen over en waarderingen van het maatschappelijk rendement van de brandweer. Op de volgende pagina zijn de drie sets met variabelen, die van invloed zijn op het maatschappelijk rendement van de brandweer, samengebracht in één toetsingsmodel.

36

Variabelen SET 1

Operationalisatie

Rechtmatig

Passend binnen de kaders van de weten regelgeving (wetmatigheid) Passend binnen de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (rechtsnormen) Ofwel( Kosten)Effectiviteit: optimaal gebruik van middelen: als een alternatief had geleid tot minder kosten en dezelfde opbrengsten, de meeste rendabele keuze voor het alternatief was geweest Ofwel Efficiency: De beleidsdoelen zijn realistisch (SMART)beschreven, er is een valide causaal veldmodel en de effecten behalen (op aannemelijke basis) het vooraf gestelde doel Handelen binnen ethische principes en professionele maatstaven (colour locale en lokale cultuur speelt een rol!) Proportionaliteit Geen beleidssymboliek Inzicht in veiligheidskloof versus effect algemeen belang Beleid past bij de trends, vragen en verwachtingen van de maatschappij (zoals het risicoprofiel, leerervaringen et cetera) Het is duidelijk hoe en waarom het beleid daadwerkelijk past bij die omstandigheid/ situatie Er is een maatschappelijk probleem dat gevoeld wordt waar, door de (medewerking van)juiste actoren een afdoend antwoord op wordt gegeven Het beleid en de uitvoering daarvan past bij het bestaansrecht van de organisatie zoals omschreven in de wet

Doelmatig

Doeltreffend Integer en ethisch verantwoord

Responsief en passend bij de publieke perceptie

Legitiem

Variabelen SET 2

Operationalisatie (inhoudsvariabelen)

Outcome 1


Outcome 2


Outcome 3

Het voorkomen en beperken van ongevallen bij brand en al hetgeen daarmee verband houdt

Outcome 4

Het beperken en bestrijden van gevaar voor mensen en dieren bij ongevallen anders dan bij brand

Variabelen SET 3 Begrotings conformiteit Perceptie

Operationalisatie Voorstellen binnen bestaande financiële ruimte (dat is wat de gemeente nu over heeft voor de brandweer en waar nu de discussie over gevoerd kan worden) Draagt bij aan een positieve perceptie van burgers op veiligheid (op lokaal niveau in het geheel)

Vertrouwen Gevolgkosten

Draagt bij aan het vertrouwen in de overheid in het algemeen en aan het vertrouwen in de brandweer in het bijzonder Kent acceptabele maatschappelijke gevolgkosten voor de samenleving

Continuïteit

Draagt bij aan een betrouwbare 24uurs beschikbare organisatie die komt als er nood is

Professioneel en onafhankelijk

Draagt bij aan de professionaliteit van de brandweer en het brandweervak door de hele veiligheidsketen en is onafhankelijk en eenduidig (iedereen kan een beroep doen op de brandweer) in haar dienstverlening

Tabel 6: samenvatting drie sets met variabelen in één toetsingsmodel ten behoeve van het toetsen van voorstellen beleidsvoornemens die, bij positieve bevindingen, in potentie voor de brandweer een maatschappelijk rendement opleveren.

37

5.2

Advies

De winst in het denken in, het voorbereiden en uitvoeren van brandweerbeleid vanuit maatschappelijk rendement is gelegen in een aantal aspecten. Zo worden, door in discussie te gaan over de causale relatie tussen uit te voeren voorstel of de uit te voeren dienst en de output en outcome, eigen activiteiten en maatschappelijk te bereiken effecten mogelijk beter op elkaar afgestemd. Dat komt de nieuwe investering (of herallocatie van budget) ten goede. Mogelijk leidt dit ertoe dat het gesprek minder gaat om de input (middelen, daarover hoeft het bij de brandweer momenteel nauwelijks te gaan omdat het bestaande financiële kader al de bovengrens is) maar juist om de outcome. Dit zou een waardevolle bijdrage leveren aan de relatie tussen regionaal georganiseerde brandweer en lokaal verantwoordelijk bevoegd gezag. Niet in de laatste plaats omdat de maatschappelijke effecten voor beide partijen datgene is wat hen bindt en voor beiden herkenbaar is. Van andere beleidsterreinen is bekend dat het denken in maatschappelijk rendement aanzet tot het optimaliseren van de maatschappelijke effecten binnen de middelen (input) die in de huidige context beschikbaar of realistisch zijn. Het denken in maatschappelijk rendement draagt bij aan een verbetering van de kwaliteit van het beleid en het optreden, inclusief het behoud van het goede imago van de brandweer. Om maatschappelijk rendement van de brandweer succesvol toe te passen in de beleidsambities van de brandweer wordt het volgende geadviseerd: Voorwaarden succesvol gebruik maatschappelijk rendement voor de brandweer: 1. Onderbouw bestuursvoorstellen beter op hun bijdrage aan het maatschappelijk rendement van de brandweer. Verzamel daartoe informatie en verrijk beleidsvoorstellen door systematischer de beleidstheorie (causale verbanden) gericht op input, output en het te bereiken maatschappelijke effect op te nemen. Voorkom daarin grote hoeveelheid initiatieven en variabelen die allen wel ‘iets’ bijdragen aan het maatschappelijk rendement maar waarvan onduidelijk is welke actie wat bijdraagt aan dit rendement. Dat kent het risico dat het onduidelijk is wel initiatief goed rendeert en welke juist niet (en er dus niet effectief en efficiënt gestuurd kan worden). Een mogelijke oplossing is dan het denken in programmalijnen met een goed gedefinieerde output en outcome. 2. Ga structureel in gesprek met het bestuur over de maatschappelijke effecten die zij in haar gemeente wil bereiken (wennen aan het denken in outcome in plaats van de huidige output). Veel gesprekken over investeringen gaan over de intern georiënteerde zaken: hoeveel budget of personele inzet is nodig (input), hoe gaan we het organiseren (activiteiten) en wat ‘produceren’ we precies (output). Deze gesprekken zijn belangrijk en blijven nodig. Maar ze geven geen inzicht in het uiteindelijke doel van die inzet, die activiteiten en die productie: namelijk de verandering die we graag zien in de maatschappij. Denken en werken met maatschappelijk rendement richt daar juist wel de aandacht op. Het biedt dè mogelijkheden voor democratische besluitvorming en responsief beleid (beleid dat goed is afgepast op de wensen en noden in de samenleving).

38

3. Gebruik de ontwikkelde drie sets met criteria (procesvariabelen, inhoudsvariabelen, waarderingsvariabelen, zie pagina 42) ex ante, tussendoor en ex post om na te gaan of het voornemen in potentie, zowel feitelijk als in de bril van de waardeerder, leidt tot een positieve bijdrage aan het maatschappelijke rendement van de brandweer. 4. Monitor en evalueer het gekozen beleidsinitiatief op (vooraf ingeschatte) te bereiken effecten in de samenleving. Kritische beleidsvorming en -volging: aan welke outcome moet bijvoorbeeld een programma als’ brandveilig leven’ bijdragen en hoeveel? Welke effecten moet het op de maatschappij hebben? Welke input hebben we daarvoor nodig in mensen en middelen en welke output is nodig om uiteindelijk voldoende (gezien de bril en afspraken met de waardeerder) bij te dragen? (maar ook, wanneer moeten we bijsturen of wellicht ‘de stekker eruit trekken’ omdat de onderliggende causale verbanden toch niet blijken te kloppen?) 5. Breng verschillende alternatieven en de waardering op variabelen daarvan op maatschappelijk rendement ten opzichte van elkaar, èn ten opzichte van het huidige beleid, in kaart. Deze vormen de basis om in discussie met het bestuur tot een gedragen besluit te komen voor één alternatief dat de basis vormt voor afspraken over de realisatie en monitoring daarvan. 6. Wissel op landelijk niveau kennis en ervaring over beleidsinitiatieven en de maatschappelijke effecten uit: welke initiatieven werken en waarom? Besef de ‘context’ en de bril van de waardeerder: dit maakt namelijk dat niet elk initiatief dat ergens aanslaat ook één op één gekopieerd kan worden. Eigen afwegingen blijven daarom nodig.

Tenslotte is het aan te raden aandacht te hebben voor interpretatieverschillen. Twee specifieke springen daaruit, onderstaand de adviezen daartoe. -

Bepaal de reikwijdte en het echte beeld bij de doelstelling: gaat het om maatschappelijk rendabel brandveiligheidsbeleid of om een maatschappelijk rendabele brandweer? Ga na of het beeld bij brandweer als continuïteitsdienst gelijk is: de ene partij (Strategische Reis, NVBR) heeft het over de brede interpretatie van de brandweer als’ opvanger van verstoringen’ in de samenleving terwijl de andere partij (bestuurders) het beeld hebben van een 24uurs beschikbare organisatie voor brand en hulpverlening.

39

Hoofdstuk 6

Reflectie op de ‘Strategische reis’

De aanleiding voor een nadere analyse van het begrip maatschappelijk rendement in relatie tot het brandweerbeleid werd gevormd door de Strategische Reis (2010), het document van de NVBR met de zoektocht naar een beter presterende brandweer. In die strategische reis is op basis van een aantal uitgewerkte toekomstscenario’s een voorkeursalternatief geselecteerd. Dit voorkeursalternatief geldt als dè ontwikkelrichting voor de brandweer in Nederland. Met als belangrijkste doelstelling: het verhogen van het maatschappelijk rendement. In hoeverre is de strategische reis van de NVBR daadwerkelijk in potentie geschikt om over een aantal jaar aantoonbaar meer maatschappelijk rendement te behalen? Middels toepassing van de resultaten uit voorgaande analyse wordt geprobeerd hier een antwoord op te geven. Allereerst kan gesteld worden dat er in de strategische reis geen definitie is opgenomen van wat dit maatschappelijk rendement dan precies is en hoe dat voor de brandweer op een uniforme wijze inzichtelijk kan worden gemaakt. Ook is niet duidelijk hoe het huidige rendement wordt gewaardeerd. Met andere woorden, ten opzichte van welk nulmoment dient meer maatschappelijk rendement gemeten te worden? In basis zou gesteld kunnen worden dat de constatering dat het aantal slachtoffers en schade de afgelopen jaren niet is verlaagd, maar de kosten van de brandweer wel flink zijn gestegen, een uitgangspunt is voor dit nulmoment. Van daaruit kan geredeneerd worden dat een toename van het maatschappelijk rendement gezien moet worden als een verlaging van schade en het aantal slachtoffers binnen bestaande, zo niet lagere budgetten. Omdat dat met bestaande werkwijzen niet meer zal lukken, adviseert de NVBR een nieuwe richting in te slaan: die van het investeren in de voorkant van de veiligheidsketen en het meer en meer terugleggen van zelfredzaamheid en eigen verantwoordelijkheid in de samenleving. Juist daar lijkt het te gaan wringen met de definitie en de operationalisatie zoals deze in dit onderzoek opgesteld. Uit respondenteninterviews is namelijk gebleken dat maatschappelijk rendement een som is van minder slachtoffers en schade (dit deel komt nog overeen met de denkwijze van de strategische reis) binnen het huidige brandweerbudget, in combinatie met een verhoging van de aspecten vertrouwen in de overheid en het behoud van het goede imago van de brandweer (beschikbare zichtbare professionele brandweer die altijd ter beschikking staat). Daarin lijkt een contradictie in termini voor wat betreft het verhogen van het maatschappelijk rendement gesloten: immers investeren in de voorkant van de veiligheidsketen zodat burgers meer zelfredzaam worden kan op termijn juist leiden tot de noodzaak voor minder brandweer. De eerder aangehaalde ambities die zijn aangetroffen en de Strategische Reis (NVBR, 2010) getuigen van een terugtrekkende brandweer. Dat leidt weliswaar mogelijk tot minder slachtoffers en minder schade (voorzover het voorkomen inzichtelijk te maken is) maar betekent tegelijkertijd dat de brandweer op termijn meer en meer zal moeten concurreren met andere beleidsterreinen (immers het gaat toch goed?). Ook het afstoten of minimaliseren van taken, omdat deze minder maatschappelijk rendabel zouden zijn (zoals het afschaffen duikteams) leidt mogelijk wel tot een efficiëntere bedrijfsvoering vanuit exploitatieopzicht, het is echter maar de vraag of het maatschappelijk rendement evenredig wordt verhoogd.

40

Bij het meewegen van waarden als betrouwbaarheid, imago continuïteit (in de vorm van het beschikbaar hebben van een professionele brandweer) juist de conclusie dat het maatschappelijk rendement minder gunstig uitvalt. Conclusie: het is aannemelijk dat het voorkeursalternatief, inclusief de ambities voor wat betreft de ontwikkelrichting uit de Strategische Reis van de NVBR (2010) leidt tot een efficiëntere bedrijfsvoering. Ook is het mogelijk dat het investeren in de voorkant nog een bijdrage kan leveren aan een reductie van slachtoffers en schade (immers, door te investering in de voorkant moet meer brand voorkomen worden). Echter, uit de analyse in deze scriptie blijkt maatschappelijk rendement een opstelsom te zijn van maatschappelijke kosten en baten, voorzien van een contextafhankelijke waardering door besluitvormers, politiek en maatschappij. De financieel-economische kosten en baten zijn daarin één van de variabelen. De ambities van de strategische reis lijken sterk het karakter te hebben van een (op langere termijn) terugtrekkende brandweer op de gehele veiligheidsketen. Dat maakt de brandweer juist nog meer vatbaar voor financieel economische discussies. Terwijl juist aspecten als vertrouwen, continuïteit en professionaliteit in afweging ook waarderingsgrondslagen voor het maatschappelijke rendement van de brandweer zijn. De huidige ambities in de Strategische Reis (NVBR, 2010) hebben daarmee juist het risico in zich dat zij voorbijgaan aan deze kwalitatieve waarden. Dat kan betekenen dat de oorspronkelijke outcome-doelstelling van maatschappelijk rendement, (in de definitie en operationalisatie zoals in dit onderzoek is gedaan) niet gehaald zou worden: het realiseren van de beleidsambities uit de Strategische Reis (NVBR, 2010) leiden dan tot een verlaging van het maatschappelijk rendement van de brandweer ten opzichte van nu.

41

Bijlage 1

Literatuur

Akker, I. & Tieben, L.A.W.(red.) (2006), Bos, J.G.H. & Veen, M.J. van der (red. COT).(2010). Investeren in brandveiligheid. Maatschappelijke kosten baten analyse woningbrand. SEO economisch onderzoek. Aalbers, R., Baarsma, B., Koopmans, C. (red.) (2006). Maatschappelijke kosten en baten van innovatiebeleid. SEO Economisch onderzoek: rapportnr 881. Baarda, D.B., & Goede, M.P.M. de. (1998). Methoden en Technieken. Praktische handleiding voor het opzetten en uitvoeren van onderzoek (2e herziene druk, vierde oplage). Stenfert Kroese. Baas, J.H. de. (1995). Bestuurskunde in hoofdlijnen. Invloed op beleid. Groningen: Wolters Noordhoff. Binnenlands Bestuur. 9 juni 2011. Binnengehaald 11 juni 2011 via http://www.binnenlandsbestuur.nl/openbare-orde-en-veiligheid/nieuws/nieuws/duikteambrandweer-gelderland-zuid-opgeheven.1218631.lynkx Bovens, M.A.P., Hart, P. ‘t., Twist, M.J.W. van. (2007). Openbaar bestuur. Beleid, organisatie en politiek (7e herziene druk). Kluwer. Brandweer Amsterdam – Amstelland. (2007). Strategisch meerjarenperspectief (2008-2011). Brandweer Limburg Noord. (2010). Visie op brandweerzorg (2011-2015). Brandweer Nijmegen.(2011). Veiligheid en rendement. versie 1.0 definitief. Centraal Bureau voor de Statistiek. Brandweerstatistiek 2009. Coenen, F.H.J.M. Doorwerking van plannen in dagelijkse beleidsvoering, in: Beleidswetenschap 1998/1. Binnengehaald 11 juni 2011 via: http://doc.utwente.nl/1668/1/Doorwerking_plannen_beleidsvoering.pdf Commissie Mans. (2010). Inzet gereed. Financiële heroverwegingen om de brandweer betaalbaar te houden. Den Haag Eijgenraam, C.J.J., C.C. Koopmans, P.J.G. Tang en A.C.P. Verster. ( 2000) Evaluatie van infrastructuurprojecten. Leidraad voor kosten-batenanalyse, CPB, Den Haag en NEI, Rotterdam. Geurts, P. (1999). Van probleem naar onderzoek. Bussum: Coutinho. Hassing, W., & Vanheste, T. (2003). Handleiding meetbare doelstellingen. Gemeente Utrecht. Helsloot, I. (2007). De symboliek voorbij. Over de noodzaak van een rationeel perspectief op fysiek veiligheidsbeleid. Den Haag: Boom Juridische uitgevers.

42

Helsloot, I., Pieterman, R., Hanekamp, J.C. (2010). Risico’s en redelijkheid. Verkenning van een rijksbreed beoordelingskader voor de toelaatbaarheid van risico’s. Den Haag: Boom Juridische uitgevers. Hoogerwerf, A. (2003). Het ontwerpen van beleid. Een handleiding voor de praktijk en resultaten van onderzoek. Kluwer. Klaassen, H.L. & Nispen, F.K.M. van. Gelijk hebben ≠ Gelijk krijgen. Erasmus Universiteit. Lok, K.J., & Venema, H.C.P. (1994). Algemeen bestuursrecht. Een handleiding voor onderwijs en praktijk (2e druk). Stenfert Kroese. Lubberding, J. & Lievers, B. (2006). De bestaansvoorwaarden. Noordhoff uitgevers. Muller, E. R., & Mekel, M.M.S. (red.) (2011). Raad voor het openbaar bestuur. (2011). Burgers, bestuur en veiligheid. Over de rol van burgers en de verwachtingen die zij hebben van de overheid. NVBR. (2010). De brandweer over morgen. Strategische Reis als basis voor vernieuwing. NVBR. (2010). Waterongevallenbeheersing Brandweer. Visie 2010-2014. Oost, H.(2002). Een onderzoek rapporteren (1e druk). Baarn: HB uitgevers. Politt, C., & Bouckart, G. (2000). Public management reform. A comperative analysis. Oxford University Press. Scholten, P. (2003). Maatschappelijk rendement gemeten. Social return on investment. Amsterdam: SWP. SEV. (2007). Praktijkboek maatschappelijk rendement. Deel 1. Methoden. Steehouder, M., Jansen, C., Maat, K. de, Staak, J. van der, Woudstra, E. (1992) Leren communiceren. Handboek voor mondelinge en schriftelijke communicatie. Groningen: Wolters Noordhoff. Sunstein, C.R. (2002). Risk and Reason. Safety, Law and the environment. Cambridge University Press. p. 7 en p. 8. Tweede Kamer 2007-2008. Regeling Evaluatieonderzoek: 31308. Veiligheidsregio Kennemerland. (2011). Menukaarten Veiligheidsregio Kennemerland. Deel brandweer. Wet van 11 februari 2010, houdende bepalingen over de brandweerzorg, de rampenbestrijding, de crisisbeheersing en de geneeskundige hulpverlening (Wet veiligheidsregio’s). 2010. gepubliceerd in Staatsblad van het Koninkrijk der Nederlanden. jaargang 2010. nummer 145.

43

Bijlage 2 Respondenten mr. drs. M. Sijbom, burgemeester gemeente Losser J.H.M. Hermans-Vloedbelt, burgemeester gemeente Almelo drs. F.A.M. Kerckhaert, burgemeester gemeente Hengelo mr. R.S. Cazemier, burgemeester gemeente Dinkelland drs. A.J.G. Gieling MCPm, clustercommandant cluster Midden Brandweer Twente ing. M.A.R. Krisman MCDm, clustercommandant cluster Oost Brandweer Twente Sparring: ir. R.A.C. de Wit MCDm, plaatsvervangend regionaal brandweercommandant Brandweer Twente drs. L. Hanstede, kwaliteitsfunctionaris Veiligheidsregio Twente

44

Bijlage 3 Samenvattend: antwoorden op de onderzoeksvragen Wat is de aanleiding tot een discussie over maatschappelijk rendement bij de brandweer? Het strategisch document voor de toekomst van brandweer Nederland (strategische reis) spreekt over een bestaand faillissement van het bedrijfsmodel van de brandweer. Wil haar bestaansrecht geborgd blijven dan dient zij een andere koers te gaan varen: het verhogen van het maatschappelijk rendement van brandweeractiviteiten wordt expliciet als doelstelling neergelegd. Diverse beleidsdocumenten van de brandweer (zowel nationaal, regionaal als lokaal) nemen de doelstelling van het verhogen van maatschappelijk rendement over. Opvalt dat de doelstelling van meer maatschappelijk rendement verschillend wordt geïnterpreteerd. Wanneer die ambitie van méér maatschappelijk rendement is behaald, daar zijn de meningen verdeeld over of dat blijft in het midden. De reden daartoe lijkt dat een heldere en meetbare rendementsdefinitie van deze brandweeractiviteiten in de meeste gevallen ontbreekt. Daarmee is ‘maatschappelijk rendement‘ vooralsnog een intellectueel klinkende, (mogelijk) bestuurlijk verantwoorde aanduiding. De doelstelling wordt soms gebruikt als legitimatie van acties en discussies rondom bezuinigingen. Echter, de daadwerkelijke inhoud van maatschappelijk rendement is onduidelijk en derhalve is het gebruik ervan divers. Om de maatschappelijke rendementsdoelstelling succesvol bij beleidvorming of evaluatie/ verantwoording te kunnen gebruiken is tenminste meer transparantie in de waardering en eenduidigheid in definitie nodig. Wat is maatschappelijk rendement? Vanuit de juridische, economische en bestuurskundige invalshoek is in dit onderzoek de volgende definitie van maatschappelijk rendement geconstrueerd: Het maatschappelijke rendement is de totaalwaardering van een publieke inspanning /activiteit, gebaseerd op een brede kosten en baten analyse, gericht op een te bereiken effect op (middel) lange termijn voor (groepen in) de maatschappij, binnen een maatschappelijke verantwoordelijkheid, waarbij de prestaties op elk moment door de manager en de bestuurder voldoende verantwoord kunnen worden aan de volksvertegenwoordiging (i.c. de burger/maatschappij).

Hoe kan maatschappelijk rendement worden toegepast binnen het beleidsproces? Maatschappelijk rendement kan ex ante en ex post in de beleidscyclus worden gebruikt. Ex ante: als doelstelling om beleid op te richten of alternatieven ten opzichte van elkaar af te wegen alvorens en een besluit voor één van de alternatieven wordt genomen. Ex post: als doelstelling om beleid tussentijds en achteraf op effecten te toetsen en te evalueren. Daarnaast scherpt de discussie over maatschappelijk rendement, mits de operationalisatie, duidelijk is, wat beleidsmakers en besluitvormers werkelijk belangrijk vinden: de laagste kosten of het grootste maatschappelijk effect.

45

Welke meetmethode –(n) is (zijn) er om maatschappelijk rendement te meten? Er zijn, zo tonen literatuur en empirie in dit onderzoek, in hoofdlijn vier methoden te onderscheiden om alternatieven ten opzichte van elkaar op de bijdrage aan maatschappelijk rendement te meten. De methoden volgen elkaar op: zij zijn voor een groot deel elkanders antwoord op eerdere onvolkomenheden bij de toepassing ervan. De onderstaande methoden zijn in deze analyse uitgewerkt. 1. 2. 3. 4.

Kosten Baten Analyse (KBA) Kosten Effectiviteit Analyse (KEA) Multi Criteria Analyse (MCA) Maatschappelijke Kosten Baten Analyse (MKBA)

Naast deze methoden die vooral inzoomen op inhoudelijke onderbouwing van een alternatief op input en output, dient beoordeeld te worden in hoeverre het voorstel bijdraagt de drie sets van variabelen die in dit onderzoek zijn gedefinieerd. Welke kansen en bedreigingen c.q. voorwaarden zijn verbonden aan het meten en gebruik van maatschappelijk rendement in beleidskeuzes? Uit theorie in hoofdstuk 2 blijkt dat de bril van de waardeerder van invloed is op de waardering van het maatschappelijk rendement. Dat wordt in het respondentenonderzoek bevestigd. Maatschappelijk rendement is een som van kwalitatieve (vertrouwen, perceptie, continuïteit) en kwantitatieve aspecten (outcome-doelstellingen zoals minder slachtoffers). Dat brengt het risico van beleidssymboliek, populisme en doelredenaties met zich mee. Daarnaast is weinig wetenschappelijke kennis voorhanden, die causale relaties in veiligheidsbeleid valide bewijzen. Derhalve dient , zeker in de startperiode van het werken met maatschappelijk rendement als doelstelling, veel te worden geacteerd op basis van aannames. Vanzelfsprekend dient dit duidelijk te worden gecommuniceerd. Hoe wordt maatschappelijk rendement momenteel gebruikt bij de brandweer? Het verhogen van het maatschappelijk rendement is bij de korpsen en de NVBR aangetroffen als startdoelstelling bij het ontwikkelen van beleid. In basis wordt de verhoging van maatschappelijk rendement uitgelegd als minder slachtoffers en minder schade bij brand. De operationalisatie (als het al plaatsvindt, hetgeen niet overal gebeurt) van die doelstelling is verschillend. In het ene korps wordt het verhogen van maatschappelijk rendement bereikt door aan de wacht-werkverhouding van de repressie te sleutelen waardoor zij meer tijd hebben voor preventievoorlichting. In een ander korps vindt de operationalisatie plaats door het in kaart brengen van meer dan 40 variabelen. Het is dan onduidelijk welke activiteiten daadwerkelijk bijdragen aan de doelstelling. Welke definitie en meetmethode(n) worden aangehouden? Definities worden er door de korpsen nauwelijks gegeven, zo blijkt uit de scan van hun beleidsdocumenten in hoofdstuk3. Ook worden in de onderzochte documenten geen expliciete vermeldingen van meetmethodes van maatschappelijk rendement (in termen van kosten baten analyses) aangetroffen.

46

Met welke risico’s wordt rekening gehouden? In de gebruikte casuïstiek uit de korpsen zijn geen risicofactoren benoemd. Noch is een risicoparagraaf ingebouwd. Binnen het brandweerveld is een schrijnend gebrek aan valide kennis over causale relaties tussen maatregelen en effecten. Dat heeft een negatieve invloed op het vooraf uitspreken welke kosten en baten tot welk maatschappelijk rendement zullen leiden. Hoe past maatschappelijk rendement in de bedrijfsvoering van de Nederlandse brandweer? De brandweer is als professionele 24 uurs organisatie altijd zichtbaar, bereikbaar en beschikbaar voor de burger in nood. Zij ontleent haar bestaansrecht in basis aan de grondwet (bescherming van de bevolking) en aan de Wet veiligheidsregio’s. De taken die de brandweer verricht zijn afgeleid van dit bestaansrecht. In deze analyse van maatschappelijk rendement van de brandweer wordt de waardering van maatschappelijke rendement (mede) in de vorm van vier outcomedoelstellingen (ook wel inhoudsvariabelen genoemd), verbonden aan het bestaansrecht. De definitie van maatschappelijk rendement voor de brandweer (zie pagina 5) wordt, op basis van theorie en empirie, op basis van de analyse geoperationaliseerd in (uiteindelijk) drie sets met variabelen: Set 1: procesvariabelen. Hieraan moet elke overheidsorganisatie voldoen wil zij succesvol beleid maken.  Rechtmatigheid (wetsconform)  Doelmatigheid (acceptabele verhouding investering en opbrengst, ook wel efficiency)  Doeltreffendheid (wordt het beoogde doel behaald: ook wel effectiviteit)  Integer & ethisch (past binnen normatief kader van overheidshandelen)  Responsief (beleid sluit aan bij de problematiek, trends e.d. uit de maatschappij)  Legitimiteit (de activiteiten passen bij wat de wetgever verwacht van de brandweer) Set 2: inhoudsvariabelen. Deze zijn specifiek gemaakt voor de brandweer. Hier wordt het bestaansrecht uit de wet (immers deze biedt de brandweer haar legitimiteit van optreden) vertaald in 4 outcomedoelstellingen van maatschappelijk rendement:  outcomedoelstelling 1: voorkomen, beperken en bestrijden van brand  outcomedoelstelling 2: beperken van brandgevaar  outcomedoelstelling 3: voorkomen en beperken van ongevallen bij brand en al hetgeen daarmee verband houdt  outcomedoelstelling 4: beperken en bestrijden van gevaar voor mensen en dieren bij ongevallen anders dan brand

Set 3: waarderingsvariabelen. Deze variabelen zijn van invloed op de waardering van de hoogte van het totale rendement of op de waardering indien er keuzes gemaakt moeten worden over alternatieven die bijdragen aan maatschappelijke effecten. De volgende variabelen vinden de respondenten belangrijk en laten zij meewegen in het aansturen van de organisatie c.q het nemen van besluiten op voorstellen over brandweerbeleid:

47

     

begrotingsconformiteit (voorstellen binnen bestaande budgets) acceptabele maatschappelijke gevolgkosten (acceptabele kosten voor de samenleving van bv. inzet vrijwilligers of eisen van brandveilige voorzieningen) acceptabele repressieve risico’s (risico’s bij inzet en optreden repressief personeel) Positieve bijdrage aan burgerperceptie & vertrouwen (goed imago dat bijdraagt aan een positief gevoel over veiligheid en daarmee vertrouwen in het openbaar bestuur continuïteit (24- uurs-organisatie die altijd beschikbaar is professionaliteit (professionele en goed uitgeruste hulpverleners)

Welke positie kan het maatschappelijk rendement in het beleidsproces van de brandweer innemen? Doelen van het scherper maken van het maatschappelijk rendement, afgeleid uit hoofdstuk 2 en 3: - beter nadenken over het maatschappelijk effect van een investering en de wijze waarop de beleidsmaker, brandweermanager en bestuurder hier invloed op uit kan oefenen. Discussies worden scherper door de gewenste maatschappelijke effecten en de meer subjectieve opbrengsten even ‘hard’ te maken als de van nature gekozen financiële invalshoek. - verbetering van de kwaliteit van beleid: activiteiten en effecten worden zichtbaar aan elkaar verbonden en tegen elkaar afgewogen. Nu is vooral stilgestaan bij de introductie van maatschappelijk rendement in de eerste fase van de beleidscyclus: het ontwerpen van beleid en de besluitvorming daartoe. - opvolgend dient het maatschappelijk rendement een plaats te krijgen in de monitoring en evaluatie van beleid. Daarvoor dienen bestaande management en bestuursrapportages niet alleen stil te staan bij de score op output maar ook bij de bijdrage aan de (vooraf ingeschatte) outcome. - het biedt inzicht en sturingsmogelijkheden om op korte en middellange termijn beleid bij te stellen en te richten op het maatschappelijk te bereiken effect. Welke kansen, bedreigingen c.q. voorwaarden zijn er verbonden aan het meten en gebruik van maatschappelijk rendement in beleidskeuzes voor de brandweer? Uit respondentenonderzoek blijk dat het financieel-economische rendement als primaire invalshoek wordt gekozen bij beleids- en besluitvorming. Beter is het echter om het bestaande brandweerbudget als een gegeven te zien en scherper te krijgen welk maatschappelijk effect met welk voorstel/ activiteit het beste wordt bereikt. Hier kunnen Maatschappelijke Kosten Baten Analyses en Multi Criteria Analyses een bijdrage aan leveren. Tenslotte is inzichtelijk maken van het verhogen van maatschappelijk rendement een kans om inhoudelijke discussies te voeren op de subjectieve waarderingsgronden. Hoe en wanneer kan maatschappelijk rendement in het beleidsproces en de beleidskeuzes van de brandweer succesvol worden gebruikt? Bij het ontwerpen van beleid en het voorbereiden van besluitvorming (ex ante) dient de brandweer meer inzichtelijk te maken, en systematische na te denken over: 1. het maatschappelijk probleem dat het beleid of de activiteit moet oplossen (beleidstheorie) 2. de rol van de brandweer en de legitimiteitsvraag (wat hoort wel of niet tot de brandweer)

48

3. de beleidsdoelstelling 4. de in te zetten instrumenten 5. de effectiviteit van de instrumenten en het beleid in relatie tot de beleidsdoelstelling, inclusief de neveneffecten (causaal veldmodel) 6. de hoogte van de budgets, de benodigde investering (of herallocatie) en de onderbouwing daarvan in relatie tot het instrument, de beleidsdoelstelling en de ‘opbrengst’ Door middel van monitoring en evaluatie (ex post) dient de keuze elke keer op output en de bijdrage aan de outcome (maatschappelijk rendement: met het bestuur afgesproken maatschappelijke effecten) getoetst te worden. Dat gebeurt naar mening van de ondervraagde bestuurders, nu te weinig. Investeringen in complexere beleidsissues lijken dan een bodemloze put waar het nooit duidelijk is of en welk doel wordt behaald. Dat is een risico voor de verantwoording. In hoeverre sluit de benadering van maatschappelijk rendement van de brandweer in de ‘Strategische Reis’ aan bij de op basis van theorie en praktijk ontwikkelde definitie? Deze analyse leidt tot de constatering dat het maatschappelijk rendement een som is van maatschappelijke kosten en maatschappelijke baten. Daaroverheen komt een waarderingsslag van de besluitvormer, de politiek en de maatschappij. De Strategische Reis (NVBR, 2010) is geïnterpreteerd als een ontwikkelrichting van de brandweer die moet leiden tot een hoger maatschappelijk rendement in termen van afname van slachtoffers en afname van schade. De ambities die de NVBR daartoe stelt, zijn te interpreteren als een, op lange termijn, ‘terugtrekkende brandweer’ in zijn huidige vorm. Het is aannemelijk dat de strategische reis leidt tot een verbetering van het financieel-economische rendement van de brandweer: investeringen in de voorkant die moeten leiden tot een meer zelfredzame burger en het uitbreken van minder brand. Dat is wel afhankelijk van het feit of daadwerkelijk repressiegeld verantwoord is te heralloceren naar de voorkant van de veiligheidsketen. In dit onderzoek blijkt dat baten als continuïteit, vertrouwen en professionaliteit te relateren zijn aan een zichtbare brandweer voor de samenleving, die er is als de samenleving haar nodig heeft. Dit wordt door het bestuur en haar achterban (politiek en publiek) hoog gewaardeerd. Dat is alleen al af te lezen aan het goede imago dat de brandweer jaar op jaar kent. Vermoedelijk leidt deze lijn van de terugtrekkende brandweer op haar huidige dienstverlening (die door die samenleving zo goed wordt gewaardeerd) op lange termijn juist tot minder maatschappelijk rendement.

49

Bijlage 4 Achtergronden casuistiek In verband met de hoeveelheden tekst is ervoor gekozen in hoofdstuk 3 te volstaan met een korte samenvatting van paragraaf 3.2 de strategische reis en van paragraaf 3.3. landelijke kosten baten analyse van woningbranden. Navolgend is voor de geïnteresseerde lezer meer achtergrondinformatie opgenomen. Uitwerking casus Strategische Reis Hogere kosten, minder resultaat en er komen nog meer kosten bij! Gemiddeld besteden gemeenten 61 Euro per inwoner per jaar aan brandweerzorg. Dit bedrag is de afgelopen jaren fors gestegen, zonder dat het aantal slachtoffers of het schadebedrag bij brand en andere inzetten van de brandweer zijn afgenomen, zo tonen statistieken die werden verzameld door het Centraal Bureau voor de Statistiek en het Centrum Beleidsadviserend Onderzoek (CBS, CEBEON, 2009). En, de verwachting is dat die kosten bij onveranderd beleid zullen blijven stijgen. Daarnaast wordt juist een uitgavenstijging verwacht op regionaal en lokaal niveau voor de brandweer. De uitbouw van de Veiligheidsregio’s met haar nieuwe taken waar de brandweer ook een bijdrage aan moet leveren, professionalisering van de brandweer en daaraan verbonden nieuwe normen, een nieuwe opleidingssystematiek, toename van de kosten van vrijwilligers, het in te voeren arbeidstijdenbesluit (ATB) en de tweede loopbaan: allen onafwendbare wijzigingen die gefinancierd moeten worden. Deze trendbreuken, bezuinigingen en overige veranderingen als kansen bekeken, dan dienen zich tal van mogelijkheden voor vernieuwing aan. De crux zit hem er enkel in vast te stellen welke vernieuwingen een wenselijke bijdrage aan het gestelde einddoel van ‘hoger maatschappelijk rendement ‘leveren en welke bestaande zaken dat al doen en daarom prima bij het ‘oude’ gelaten kunnen worden. Nu… en straks… Om te weten waar de brandweer naar streeft als ‘hoger maatschappelijk rendement’ wordt bedoeld, lijkt het zinvol te weten hoe de verhouding ‘nu’ (de bestaande beleidsrichting) en ‘straks’ (de nieuwe richting) in de strategische reis is beschreven. Immers, hoger maatschappelijk rendement maakt dat er ook een bestaand of nulrendement zou moeten zijn. De NVBR geeft middels onderstaand vlinderdasmodel aan hoe de verhouding tussen de werkzaamheden nu en in de toekomst zullen gaan veranderen. Wat betekent dit nu in de praktijk?

50

Het vlinderdasmodel wordt gelezen van links naar rechts. Het incident staat centraal. Links ervan staan de ongevalsoorzaken en rechts de effecten. Aan beide zijden bestaan aangrijpingspunten voor het beïnvloeden van het verloop van de causale keten. Enerzijds gaat het om het voorkómen van het incident en anderzijds om na een incident een zo veilig mogelijke afloop te bewerkstelligen. Vlinderdas en maatschappelijk rendement volgens de strategische reis ’ De brandweer moet sturen op activiteiten die voor de samenleving in relatie tot de kosten het hoogste rendement opleveren’ (p.58). Als legitimatie voor brandveiligheid als brandweertaak wordt gesteld dat ‘brandveiligheid is het terrein waarop de brandweer binnen de hele veiligheidsketen actief is en waar zij zich als enige publieke dienst primair verantwoordelijk voor voelt’. Een tweede afweging voor taken vindt de NVBR naar eigen zeggen in de visie van het landelijk Veiligheidsberaad waar als strategisch kader voor de toekomst vooral wordt aangehaakt bij het concept van ‘bevorderen van de zelfredzaamheid van de maatschappij’. In het ‘Nu’ ligt de nadruk van het brandweerwerk op het beperken van schade, de rechterzijde van de vlinderdas. In het ‘Straks’ ligt de nadruk veel meer op het voorkomen van branden en ongevallen, de zogenoemde ‘proactieve repressie’ aan de linkerzijde van de vlinderdas. ‘De activiteiten die daarmee (red. Met proactieve repressie) samenhangen, leiden tot verhoging van het maatschappelijk rendement die de continuïteitsborger nastreeft’(p.55), zo luidt de hypothese. Uitwerking casus MKBA woningbranden (SEO) Gegeven is het voornemen van de overheid te willen investeren in brandveiligheid. Het doel van de MKBA woningbranden is het beoordelen van afzonderlijke mogelijke overheidsinterventies/maatregelen om de kans op woningbrand te verkleinen. Dat gebeurt stapsgewijs door een inschatting te maken welk effect de interventie/maatregel heeft op de totale welvaart: de MKBA benadering van het ‘maatschappelijke rendement’.

51

Deze selectie van interventies is door het Ministerie in overleg met een deskundigenpanel en daar waar mogelijk al voorzien van praktijkcijfers van initiatieven in de eerste fase gemaakt. Het Ministerie heeft vervolgens besloten de MKBA te richten op 3 projectalternatieven: 1. een stimuleringsregeling voor rookmelders (burgers ontvangen voor de aanschaf van een rookmelder 50% subsidie) 2. een Brandveilig Leven project waarbij de beïnvloeding van het veiligheidsbewustzijn van bewoners in risicowijken (lees: achterstandswijken) centraal staat. Het geven van één op één voorlichting middels huisbezoeken en het verstrekken van gratis rookmelders is het toe te passen instrument. Als veronderstelde reikwijdte worden 150.000 huishoudens aangehouden 3. verplichte installatie van woningsprinklers in nieuwbouwwoningen (wat aanpassing van het Bouwbesluit vergt) Deze worden, conform basismethodiek van de MKBA zoals door Aalbers e.a. (2006)beschreven in Kosten-Batenanalyses voor BZK, afzonderlijk in termen van kosten en baten gewaardeerd en afgezet tegen een nulalternatief. In tegenstelling tot wat de term nulalternatief doet vermoeden, is het niet zo dat dit gelijk staat aan niets doen. Het nulalternatief is de bestaande invulling van het brandpreventiebeleid continueren. Het stijgen van de ‘maatschappelijke welvaart’ is een andere term voor het stijgen van het ‘maatschappelijk rendement’. De formule die de MKBA-methodiek aanhoudt is: als de totale baten van de uitvoering van een maatregel groter zijn dan de totale kosten, dan gaat de samenleving er als geheel op vooruit: er is een stijging van het maatschappelijk rendement.

52

53

Een rendabele Brandweer

Recommend Documents