Een onderzoek naar de noodzaak en wenselijkheid van de afsplitsing van de gas- en elektriciteitsdistributienetwerken in Nederland

Ownership Unbundling? Een onderzoek naar de noodzaak en wenselijkheid van de afsplitsing van de gas- en elektriciteitsdistributienetwerken in Nederland.

Verslag afstudeeronderzoek Gijs Voskuyl Delft, 23-03-2005

*De figuur op de omslag is een bewerking van een figuur afkomstig van de website van AKUnbundling [www.e-thinktank.de/akub].

Ownership Unbundling? Een onderzoek naar de noodzaak en wenselijkheid van de afsplitsing van de gas- en elektriciteitsdistributienetwerken in Nederland.

Afstudeeronderzoek van: Gijs J. Voskuyl Studienummer 9909172 Datum: 23-03-2005 Technische Universiteit Delft Faculteit Techniek, Bestuur en Management Sectie Economie van Infrastructuren

Begeleiding vanuit de Faculteit

Prof. Dr. J.P.M. Groenewegen, sectie Economie van Infrastructuren. Professor en hoofd van de afstudeercommissie.

Dr. A.F. Correljé, sectie Economie van Infrastructuren, 1e begeleider. Dr. ir L.J. de Vries, sectie Energie & Industrie, 2e begeleider.

Begeleiding van Essent Mevr. Mr. W. N. Kip, manager Regulatory & Public Affairs Essent Energie, Business Development.

Voorwoord

Voorwoord Deze afstudeerscriptie vormt de afronding van mijn studie Technische Bestuurskunde aan de Technische Universiteit te Delft. De onderzoeksresultaten van mijn afstudeeronderzoek, uitgevoerd in opdracht van Essent Energie te ’s-Hertogenbosch, zijn in dit verslag weergegeven. Gedurende de laatste fase van mijn studie ben ik me steeds meer gaan interesseren voor vraagstukken omtrent de economische vormgeving van, van oorsprong, technisch georiënteerde nutssectoren. Mijn specifieke interesse gaat uit naar de transitie van monopoliede, aanbodgestuurde sectoren naar een sector met marktgerichte kenmerken en de relevante, multidisciplinaire vraagstukken bij deze overgang. De Nederlandse elektriciteitssector is een uitstekend voorbeeld van een dergelijke omgeving. Ik ben verheugd dat het uitgevoerde onderzoek naar de noodzaak en wenselijkheid van ownership unbundling zo dicht tegen mijn interessegebied aanligt. Terugkijkend op mijn afstudeerperiode besef ik dat ik bijzonder veel heb geleerd over de economische en beleidsmatige aspecten van de Nederlandse energievoorziening. Ik heb mijn afstuderen als erg interessant, leerzaam en productief ervaren. Het uiteindelijke resultaat van acht maanden werk ligt voor u. Lezers die geïnteresseerd zijn in de theoretische aspecten van integratie en splitsing van monopoliede en niet-monopoliede activiteiten worden doorverwezen naar hoofdstuk 3. Geïnteresseerden in de empirische studies van de Nederlandse en Britse elektriciteitsvoorziening worden doorverwezen naar respectievelijk hoofdstuk 4 en 5. Alternatieven voor complete afsplitsing worden beschreven in hoofdstuk 7. De conclusies en aanbevelingen van dit onderzoek zijn te vinden in hoofdstuk 9. Dit onderzoek zou ik nooit alleen uit hebben kunnen uitvoeren. Ten eerste ben ik veel dank verschuldigd aan mijn begeleiders Aad Correljé, Laurens de Vries en Professor Groenewegen van de faculteit Techniek, Bestuur en Management voor hun deskundige adviezen en betrokkenheid bij mijn onderzoek. Vanuit Essent wil ik Helma Kip en Bob Cabbolet danken voor hun waardevolle adviezen en prettige samenwerking. Mijn kamergenoten bij Essent wil ik bedanken voor de leerzame en gezellige periode. Daarnaast wil ik iedereen danken die door middel van een interview heeft bijgedragen aan de totstandkoming van dit rapport. Ten slotte gaat mijn dank uit naar Stephen Thomas en Claire Tyler, die me beide enorm hebben geholpen met het realiseren van de Britse casestudy.

Gijs Voskuyl D e l f t , m a a r t 2005

I

II

Samenvatting

Samenvatting Aanleiding en doelstelling onderzoek Sinds het midden van de jaren ’90 worden in Nederland de markten voor gas en elektriciteit geherstructureerd. De belangrijkste verandering is dat de sector is getransformeerd van een aanbodgestuurd monopolie naar een op vraag gebaseerde concurrerende markt. Bij deze markttransitie rijzen verscheidene essentiële vraagstukken. Deze hebben vooral betrekking op de vraag hoe marktwerking het beste kan worden bevorderd en hoe de voorzieningszekerheid in een vrije marktomgeving optimaal kan worden gegarandeerd. Eén van deze vraagstukken is hoe de positie van de regionale netwerken voor gas en elektriciteit ten opzichte van de momenteel verticaal geïntegreerde groepsmaatschappijen dient te worden vormgegeven. De distributienetwerken vormen een essentiële schakel in de energieketen en vormen een natuurlijk monopolie. In maart 2004 heeft Minister Brinkhorst van Economische Zaken gesteld dat de distributienetwerken, thans als juridisch aparte entiteit geïntegreerd met productie- en leveringsactiviteiten binnen groepsmaatschappijen, compleet dienen te worden afgesplitst. Niet alle actoren in de energieketen zijn het eens met deze maatregel. De grootste tegenstanders zijn de geïntegreerde energiebedrijven zelf. Afsplitsing van de distributienetwerken betekent immers dat ze een belangrijk deel van hun inkomsten en balanswaarde verliezen. Daardoor vermindert hun financieringspositie, zouden ze minder goed in staat zijn te investeren en worden ze gevoeliger voor overnames. Doel van dit onderzoek is de noodzaak en wenselijkheid van de voorgestelde complete afsplitsing van de distributienetwerken te onderzoeken. Hiertoe is de volgende hoofdvraag gesteld: In hoeverre is complete afsplitsing van de gas- en elektriciteitsdistributienetwerken van de huidig verticaal geïntegreerde energiebedrijven vanuit het perspectief van het algemene belang noodzakelijk en wenselijk? Om dit onderzoek uit te kunnen voeren zijn twee afbakeningen noodzakelijk: Ten eerste richt het onderzoek zich niet op alle aspecten van het algemene publieke belang, maar slechts op de aspecten voorzieningszekerheid en economische efficiëntie. Een tweede afbakening die is gemaakt betreft het feit dat is gekozen het onderzoek te specificeren op de elektriciteitsmarkt. De reden hiervoor is dat de geïntegreerde groepsmaatschappijen voornamelijk spelers zijn in de elektriciteitsmarkt en dat de voorgenomen beleidskeuze een grotere impact heeft op deze markt. Probleemanalyse Minister Brinkhorst stelt dat complete afsplitsing noodzakelijk is om twee redenen: Ten eerste geeft hij aan dat de huidige situatie een belemmering is voor de totstandkoming van een goedwerkende concurrerende leveringsmarkt. Doordat de distributienetwerken verticaal zijn geïntegreerd met groepsmaatschappijen kan de toezichthouder niet optimaal reguleren en hebben de groepsmaatschappijen oneigenlijke concurrentievoordelen. Hij stelt dat indien de distributienetwerken compleet zijn afgesplitst de toezichthouder haar werk beter zal kunnen uitvoeren en de leveringsmarkt beter tot haar recht zal komen.

III

Ownership unbundling?

Afstudeeronderzoek Gijs Voskuyl

Ten tweede geeft hij aan dat ownership unbundling de enige juiste manier is om de leveringszekerheid betreffende de continuïteit van de kwaliteit te garanderen. Er bestaat momenteel voor de groepsmaatschappij een prikkel om te onderinvesteren in de distributienetwerken. Voortzetting van de huidige situatie zou kunnen betekenen dat groepsmaatschappijen in de toekomst grote risico’s aangaan met de netwerken als onderpand of dat de netwerken in buitenlandse handen zouden kunnen komen. Deze buitenlandse partijen zouden niet of te weinig zijn geïnteresseerd in een continuering van de kwaliteit van de netwerken.

Europese richtlijnen Indien complete splitsing van de distributienetwerken realiteit wordt zou Nederland vooruitlopen op Europese richtlijnen. Betreffende unbundling van distributie ten opzichte van de groepsmaatschappij schrijven deze minimaal juridische unbundling voor, terwijl Minister Brinkhorst complete afsplitsing voorschrijft. Theoretisch kader Op basis van de theorie kan worden geconcludeerd dat splitsing voor- en nadelen heeft: Tabel 0-1

Theoretische voor- en nadelen eigendomssplitsing

Theoretische voordelen eigendomssplitsing Betere toegankelijkheid netwerk voor derden Betere informatie toezichthouder Beperking kruissubsidiëring

Theoretische nadelen eigendomssplitsing Diseconomies of scope (synergie) Coördinatienadelen Hogere transactiekosten Double marginalization Eénmalige kosten

In dit onderzoek zijn drie verschillende theoretische stromingen betreffende verticale integratie van monopoliede activiteiten met verschillende uitgangspunten geïdentificeerd.

Een eerste stroming stelt dat structuurmaatregelen zoals eigendomssplitsing ten behoeve van de bevordering van concurrentie in praktisch alle gevallen te prefereren zijn boven gedragsmaatregelen. Er wordt gesteld dat anticompetitief gedrag alleen kan worden voorkomen door de prikkel tot dit gedrag weg te nemen. Alleen in dat geval kunnen verschillende aanbieders onder gelijke voorwaarden de markt betreden.

Een tweede stroming stelt dat gedragsmaatregelen afdoende kunnen zijn om anticompetitief gedrag te voorkomen en dat eigendomssplitsing geen noodzaak is. Er wordt gesteld dat door middel van intensieve regulering door een toezichthouder ongewenst en concurrentiebelemmerend gedrag kan worden voorkomen.

Een derde stroming stelt dat de vraag of complete afsplitsing noodzakelijk is afhangt van de vraag of de concurrentie als gevolg van deze maatregel significant toe zou nemen. De nadruk ligt hier op de kosten van splitsing. Ze stelt dat splitsing gepaard gaat met hoge eenmalige kosten, coördinatienadelen en verhoogde transactiekosten en dat splitsing alleen te prefereren is als de baten van splitsing op de lange termijn hoger zijn dan de kosten van splitsing.

Op basis van het theoretisch kader kan geen eenduidige uitspraak worden gedaan over de noodzaak van complete afsplitsing van de distributienetwerken.

IV

Samenvatting

Casestudies Marktwerking

Het is niet eenduidig te bepalen wat nu eigenlijk de concurrenten zijn van de Nederlandse incumbents. Enerzijds concurreren deze bedrijven op de Nederlandse leveringsmarkt met voornamelijk Nederlandse nieuwkomers, anderzijds concurreren ze op het gebied van productie met buitenlandse incumbents.

Momenteel hebben de Nederlandse incumbents een aantal significante marktvoordelen ten opzichte van Nederlandse nieuwkomers. Complete afsplitsing zou betekenen dat het aantal voordelen dat de Nederlandse incumbents op de leveringsmarkt hebben zou afnemen en dientengevolge de mate van concurrentie toe zou kunnen nemen. In geval van complete afsplitsing blijven er echter concurrentievoordelen bestaan. Verticale integratie met productie en het bezit van een klantenbestand zijn de belangrijkste. Aangezien de bereidheid tot switchen bij veel klanten niet erg groot lijkt kan vooral het laatste aspect de werking van een concurrerende markt verstoren. Daarnaast zouden buitenlandse incumbents een eventueel goedconcurrerende markt in de toekomst kunnen verstoren.

Als gevolg van met name industriepolitiek zijn de Nederlandse incumbents slechts in beperkte mate in staat te concurreren met buitenlandse incumbents. Complete afsplitsing zou betekenen dat de positie van de voormalig geïntegreerde bedrijven nog zwakker wordt ten opzichte van de buitenlandse concurrentie. Omdat er op de Noordwest Europese markt een concentratietrend zichtbaar is en de positie van de Nederlandse bedrijven momenteel al relatief zwak is zou afsplitsing van de netwerken kunnen leiden tot een versnelde concentratie van de markt met oligopolievorming als grootste risico.

Beleid

Toegang en prijs van toegang tot de distributienetwerken zijn in Nederland afdoende gereguleerd. Als men het boetesysteem van de Dte en de aangescherpte wetgeving in acht neemt is het de vraag in hoeverre de geïntegreerde netbeheerders tot anticompetitief gedrag over kunnen en zullen gaan. De prikkel tot anticompetitief gedrag blijft in de huidige marktconfiguratie echter wel bestaan. Operationele synergiën als gevolg van Shared Service Centers en kruissubsidiëring zijn binnen het huidig wettelijk kader bovendien toegestaan.

In geval van complete afsplitsing zou de prikkel tot anticompetitief gedrag komen te vervallen en vervallen de concurrentievoordelen voor de incumbents. De Britse casestudy heeft echter uitgewezen dat ook door middel van intensieve regulering anticompetitief gedrag kan worden tegengegaan en concurrentievoordelen als gevolg van verticale integratie van een distributienetwerk kunnen komen te vervallen.

In de huidige situatie hebben de geïntegeerde netbeheerders een prikkel om te onderinvesteren in de distributienetwerken. Met het huidige systeem van Price-cap regulering in combinatie met economische kwaliteitsregulering hebben de groepsmaatschappijen echter enerzijds een financiële prikkel om efficiënt te opereren en anderzijds een prikkel om te investeren in het distributienetwerk. Daarnaast kan een slecht onderhouden netwerk leiden tot imagoverliezen voor de groepsmaatschappij. Er kan echter niet worden gesteld dat de leveringszekerheid momenteel optimaal is geborgd. Mogelijke problemen zijn:

V



-Onzekerheid over effectiviteit kwaliteitsregulering (wegens beperkte empirische ervaring); -Onzekerheid over het optimale investeringsniveau. Het huidige investeringsniveau zou dus te hoog dan wel te laag kunnen zijn.

Op basis van het verrichte onderzoek kan niet empirisch worden onderbouwd dat buitenlandse ondernemingen meer of minder zouden investeren in distributienetwerken of waarom een toezichthouder niet in staat zou zijn onderinvesteringen van een buitenlandse investeerder tegen te gaan.

Beleidsalternatieven Om een antwoord te kunnen geven op de hoofdvraag van dit onderzoek zijn verschillende beleidsalternatieven middels een Multi-Criteria-Analyse getoetst aan een set criteria. Binnen deze analyse zijn de alternatieven nuloptie, complete splitsing, alternatieven ter verhoging van de leveringszekerheid en alternatieven ter vergroting van het level playing field binnen Nederland getoetst.

Aan de hand van de uitgevoerde Multi-Criteria-Analyse kan niet worden gesteld dat er grote verschillen zijn tussen de beleidsopties nuloptie en complete splitsing. Continuering van de huidige situatie (nuloptie) heeft positieve gevolgen het level playing field in Europa en gaat niet gepaard met hoge herstructureringskosten of synergieverliezen. Complete afsplitsing zou positieve gevolgen kunnen hebben voor het level playing field binnen Nederland en zou een positieve invloed op de leveringszekerheid met betrekking tot investeringen in de netten kunnen hebben. Negatieve aspecten van deze beleidsoptie zijn een verminderde concurrentiepositie ten opzichte van andere Europese ondernemingen, de herstructureringskosten en een verlies aan integratievoordelen.

Het meest interessante alternatief om het Nederlandse gelijke speelveld te bevorderen is een verscherpte gedragsregulering. In geval van een fysieke scheiding van levering en netbeheer en het verbieden van kruissubsidiëring zou het houden van toezicht eenvoudiger worden en vervallen de belangrijkste concurrentievoordelen voor de geïntegreerde groepsmaatschappijen. De casestudy van het Verenigd Koninkrijk bewijst dat dit alternatief, mits juist geconfigureerd, succesvol kan zijn om oneigenlijke concurrentievoordelen te beperken dan wel uit te sluiten. Nadeel van dit alternatief is dat het, net als het beleidsalternatief complete afsplitsing gepaard gaat met hoge herstructureringskosten en synergieverliezen.

Van de twee geïdentificeerde alternatieven ter verhoging van de leveringszekerheid lijkt het alternatief zeggenschap voor de rijksoverheid het interessantste alternatief. Omdat een overheidseigendom van de distributienetwerken echter gepaard zou kunnen gaan met principal-agent problemen of economisch inefficiënt netbeheer (overinvesteringen met als gevolg een te hoge prijs) kan echter niet eenduidig worden gesteld dat een overheidseigendom vanuit het publieke belang gewenst is. Het tweede alternatief tijdelijke concessie heeft als voordeel dat de groepsmaatschappijen tijdelijk extra worden geprikkeld te investeren in de kwaliteit van de netwerken. Nadelen van deze optie zijn eventuele hold-up problemen, mogelijke overinvesteringen en een langere periode van onzekerheid voor verschillende marktpartijen.

VI

Samenvatting

Conclusie en aanbevelingen Concluderend kan worden gesteld dat niet kan worden aangetoond dat ownership unbundling noodzakelijk is. Op basis van de huidige empirische data kan geen eenduidige uitspraak worden gedaan over de wenselijkheid van de maatregel.

Een splitsing tussen groepsmaatschappij en distributie gaat gepaard met een verminderde internationale concurrentiepositie, hoge herstructureringskosten en kan synergieverliezen, hogere transactiekosten en een beperking van coördinatievoordelen betekenen. Aangezien momenteel niet kan worden gesteld dat de voordelen als gevolg van een toegenomen concurrentie op levering hoger zijn dan de beschreven nadelen kan op dit punt geen definitieve uitspraak worden gedaan.

Er kan op basis van de huidige empirische data niet worden geconcludeerd dat de leveringszekerheid met betrekking tot de kwaliteit van de netwerken niet optimaal is geborgd. Enerzijds heeft de geïntegreerde netebheerder een prikkel om te onderinvesteren. Middels de gehanteerde vorm van economische kwaliteitsregulering bestaat er anderzijds ook een prikkel om de kwaliteit op pijl te houden. Imagoverliezen volgend op stroomuitval is voor een geïntegreerde netbeheerder een extra reden de kwaliteit op peil te houden. Bovendien kan niet worden bepaald dat buitenlandse eigenaren meer of minder zouden investeren in een netwerk.

Een verscherping van gedragsregulering zou een interessant alternatief kunnen zijn om de concurrentie op de leveringsmarkt te verhogen. In geval van een beperking van kruissubsidies en scheiding van Shared Service Centers vervallen een aantal belangrijke concurrentievoordelen. Omdat ook dit alternatief gepaard gaat met herstructureringskosten en synergieverliezen kan de wenselijkheid van deze maatregel momenteel niet worden bepaald.

In geval van een overheidseigendom zou de overheid actief de leveringszekerheid kunnen borgen. Overheidseigendom kan echter principal-agent problemen en mogelijke overinvesteringen tot gevolg hebben. Beide zijn niet in het publieke belang.

Zoals vermeld in de bovenstaande conclusies bestaan er een aantal kennislacunes die dienen te worden opgevuld voordat een onderbouwd antwoord kan worden gegeven op de hoofdvraag van dit onderzoek. De aanbevelingen hebben betrekking op het opvullen van deze kennislacunes:

Op basis van het verrichte onderzoek kan niet eenduidig worden bepaald hoe hoog de baten van concurrentie op de kleinverbruikermarkt op de korte en middellange termijn zijn. Om een onderbouwde beslissing te maken (kosten-baten analyse) over eventuele eigendomssplitsing dienen deze baten bekend te zijn. Vervolgonderzoek, eventueel op de lange termijn, om een betere empirische onderbouwing te kunnen geven over dit aspect is dan ook vereist.

Eigendomssplitsing kan gepaard gaan met eventuele coördinatienadelen, hogere transactiekosten, synergieverliezen en éénmalige kosten. Om een onderbouwde beslissing te maken (kosten-baten analyse) over eventuele eigendomssplitsing dienen deze extra kosten bekend te zijn. Vervolgonderzoek is dan ook vereist.

De vormgeving van de Noordwest Europese markt en de impact van deze vormgeving op de mate van concurrentie zijn momenteel nog onduidelijk.

VII



Vervolgonderzoek naar deze marktvormgeving en de eventuele gevolgen voor de Nederlandse consument, eventueel op de middellange termijn, is dan ook vereist.

Op basis van het verrichte onderzoek niet kan worden bepaald dat buitenlandse ondernemingen per definitie meer of minder zouden investeren in de kwaliteit van overgenomen netwerken. Daarnaast kan niet worden gesteld dat een toezichthouder in geval van een buitenlandse overname niet of minder in staat zou zijn om de kwaliteit te reguleren. Vervolgonderzoek, eventueel op de lange termijn, om een betere empirische onderbouwing te kunnen geven over dit aspect is dan ook vereist.

Een laatste aanbeveling is dat meer onderzoek dient te worden gedaan naar het optimale investeringsniveau. De gehanteerde kwaliteitsprikkels kunnen aan de uitkomsten van dit onderzoek worden aangepast.

VIII

Inhoud

Inhoudsopgave Voorwoord.................................................................................................................................. I Samenvatting ........................................................................................................................... III 1. Inleiding............................................................................................................................... 13 1.1. Aanleiding.............................................................................................................. 13 1.2. Probleemstelling en onderzoeksperspectief ........................................................... 14 1.3. Afbakening onderzoek ........................................................................................... 15 1.4. Doel- en vraagstelling ............................................................................................ 15 1.5. Onderzoeksmethodiek en hoofdstukindeling ......................................................... 16 2. Probleemanalyse.................................................................................................................. 19 2.1. Juridisch kader: Europese richtlijnen ..................................................................... 19 2.2. Historisch perspectief positie distributienetwerken ............................................... 20 2.3. Directe en achterliggende problemen..................................................................... 21 2.3.1. Directe problemen ................................................................................ 21 2.3.2. Indirecte achterliggende problemen...................................................... 22 2.4. Betrokken actoren .................................................................................................. 23 2.5. Conclusie probleemanalyse.................................................................................... 23 3. Theoretisch kader ................................................................................................................ 25 3.1. Bovenliggende theorie: strategisch gedrag ............................................................ 25 3.1.1. Strategisch gedrag tussen overheid en incumbent ................................ 25 3.1.2. Strategisch gedrag tussen marktpartijen ............................................... 26 3.1.3. Strategisch gedrag overheidsorganisaties ............................................. 26 3.1.4. Conclusie strategisch gedrag ................................................................ 27 3.2. Verticale integratie versus opsplitsing ................................................................... 27 3.2.1. Verticale integratie................................................................................ 27 3.2.2. Verticale splitsing ................................................................................. 28 3.2.3. Conclusie integratie versus opsplitsing ................................................ 32 3.3. Regulering in netwerksectoren............................................................................... 33 3.3.1. Third-party access (TPA) ..................................................................... 34 3.3.2. Economische regulering: Price-cap ...................................................... 34 3.3.3. Kwaliteitsregulering ............................................................................. 36 3.3.4. Informatie-asymmetrie ......................................................................... 36 3.3.5. Conclusie regulering in netwerksectoren.............................................. 38 3.4. Marktwerking in netwerksectoren.......................................................................... 38 3.4.1. Succesfactoren marktwerking............................................................... 39 3.4.2. Marktimperfecties................................................................................. 40 3.4.3. Conclusie marktwerking in netwerksectoren........................................ 41 4. Casestudy 1: De Nederlandse elektriciteitssector................................................................ 43 4.1. De Nederlandse elektriciteitsmarkt ........................................................................ 43 4.1.1. Historisch perspectief ........................................................................... 43 4.1.2. Vormgeving huidige markt................................................................... 44 4.1.3. Mate van marktwerking........................................................................ 46 4.1.4. Nederlandse markt in Europees perspectief.......................................... 48 4.1.5. Beoordeling Nederlandse markt in Europees perspectief..................... 50 4.2. Beleid in de elektriciteitsmarkt .............................................................................. 52 4.2.1. Mate van unbundling distributie........................................................... 52 4.2.2. Reguleringsraamwerk ........................................................................... 54 4.2.3. Leveringszekerheid netwerken ............................................................. 56 4.2.4. Beoordeling Nederlands beleid............................................................. 57

IX



5. Casestudy 2: De Britse elektriciteitssector .......................................................................... 61 5.1. Het Britse model .................................................................................................... 61 5.2. Vormgeving van de sector ..................................................................................... 62 5.3. Mate van marktwerking ......................................................................................... 64 5.3.1. Succes ontwikkeling retailmarkt........................................................... 64 5.3.2. Succes vrijwillige unbundling .............................................................. 67 5.4. Succes regulering monopoliede activiteiten........................................................... 68 5.4.1. Prijsregulering ...................................................................................... 68 5.4.2. Kwaliteitsregulering ............................................................................. 68 5.5. Verschillen Nederland en Verenigd Koninkrijk..................................................... 69 5.6. Conclusie casestudy Verenigd Koninkrijk............................................................. 70 6. Beoordelingskader............................................................................................................... 71 6.1. Publiek belang A: Leveringszekerheid .................................................................. 71 6.2. Publiek belang B: Kosten elektriciteitsvoorziening ............................................... 73 6.2.1. Kosten concurrerende delen van de elektriciteitsketen......................... 73 6.2.2. Herstructureringskosten........................................................................ 74 6.2.3. Kosten netbeheer distributienetwerken................................................. 74 6.3. Relatieve weging criteria ....................................................................................... 76 7. Alternatieven volledige afsplitsing...................................................................................... 79 7.1. Alternatieven bevordering level playing field Nederland ...................................... 79 7.2. Alternatieven vergroten leveringszekerheid distributienetwerken......................... 83 8. Beoordeling beleidsalternatieven ........................................................................................ 87 8.1. Overzicht criteria.................................................................................................... 87 8.2. Nuloptie: Voortzetting huidig beleid ..................................................................... 87 8.3. Complete afsplitsing .............................................................................................. 89 8.4. Alternatieven vergroten level playing field levering.............................................. 91 8.5. Alternatieven vergroten leveringszekerheid .......................................................... 94 8.6. Overzicht totaalscores beleidsalternatieven ........................................................... 95 8.7. Conclusie beoordeling beleidsopties...................................................................... 96 9. Conclusie en aanbevelingen ................................................................................................ 99 9.1. Conclusie................................................................................................................ 99 9.1.1. Conclusie probleemanalyse .................................................................. 99 9.1.2. Conclusie theoretisch kader.................................................................. 99 9.1.3. Conclusie casestudies ......................................................................... 100 9.1.4. Conclusie beleidsalternatieven ........................................................... 101 9.1.5. Eindconclusie...................................................................................... 102 9.2. Aanbevelingen en vervolgonderzoek................................................................... 103 Literatuurlijst ......................................................................................................................... 105 A. Appendix Lijst geïnterviewde personen ........................................................................... 115 B. Appendix Overzicht Europese energiebedrijven .............................................................. 117 C. Appendix Actorenanalyse................................................................................................. 119 C.1 Direct betrokken actoren..................................................................................... 119 C.2 Actoren buiten de energieketen........................................................................... 121 D. Appendix Afwegingskader vormgeving marktordening netwerksectoren ....................... 125 E. Appendix Nederlands beleid in Europees perspectief....................................................... 127 F. Appendix Grafische weergave economische efficiëntie netbeheer................................... 131 G. Appendix Vormgeving electriciteitssector Verenigd Koninkrijk..................................... 133 H. Appendix Uiteenzetting uitspraak Europees hof zaak C-503/99...................................... 135

X

Tabellen & Figuren

Overzicht Tabellen & Figuren Tabel 3-1 Tabel 4-1 Tabel 5-1 Tabel 5-2 Tabel 5-3 Tabel 5-4 Tabel 6-1 Tabel 8-1 Tabel 8-2 Tabel 8-3 Tabel 8-4 Tabel 8-5 Tabel 8-6 Tabel 8-7 Tabel 8-8 Tabel 8-9 Tabel 9-1

Theoretische voor- en nadelen eigendomssplitsing .............................. 32 Data vrijgeving elektriciteitsmarkt ....................................................... 44 Marktaandeel leveringsbedrijven.......................................................... 65 Marktaandeel geïntegreerde REC’s in verzorgingsgebied ................... 67 Marktaandeel gesplitste REC’s in verzorgingsgebied .......................... 67 Prijsindex distributie REC Seeboard .................................................... 68 Weging beoordelingscriteria................................................................. 76 Overzicht criteria .................................................................................. 87 Waardering nuloptie ............................................................................. 88 Waardering complete afsplitsing .......................................................... 89 Waardering aanscherping gedragsregulering........................................ 91 Waardering gedeeltelijke unbundling................................................... 92 Waardering IDSO ................................................................................. 93 Directe zeggenschap overheid .............................................................. 94 Concessiemodel .................................................................................... 95 Overzicht scores alternatieven .............................................................. 95 Theoretische voor- en nadelen eigendomssplitsing .............................. 99

Figuur 1-1 Figuur 1-2 Figuur 3-1 Figuur 4-1 Figuur 4-2 Figuur 5-1 Figuur 6-1 Figuur 6-2 Figuur 7-1 Figuur 7-2 Figuur 7-3 Figuur 7-4 Figuur 8-1

Focus binnen waardeketen elektriciteit................................................. 15 Onderzoeksmodel ................................................................................. 17 Mate van splitsing................................................................................. 29 Vormgeving van de elektriciteitssector volgens de Elektriciteitswet ... 44 Producenten elektriciteit in Nederland ................................................. 45 Totaal aantal geswitchte klanten........................................................... 66 Methodische weergave hoofdstuk 6 ..................................................... 71 Beïnvloedingsdiagram kosten netbeheer .............................................. 74 Methodische weergave hoofdstuk 7 ..................................................... 79 Gedeeltelijke afsplitsing ....................................................................... 81 Independent Distribution System Operator .......................................... 82 Zeggenschap overheid .......................................................................... 83 Methodische weergave hoofdstuk 8 ..................................................... 87

XI

XII

Inleiding

1.

Inleiding

1.1. Aanleiding Sinds het midden van de jaren ’90 is de Nederlandse overheid bezig met een drastische herstructurering van haar energiesector. De belangrijkste drivers van dit proces zijn de aanwezigheid van verschillende Europese richtlijnen ter bevordering van de interne Europese markt voor elektriciteit en gas1 en de wens om een hogere efficiëntie te bereiken. De grootste verandering is dat de markt is getransformeerd van een aanbodgestuurde in een vraaggestuurde markt. Waar vóór de herstructurering de markt bestond uit verticaal geïntegreerde geografische monopoliën, bestaat nu een marktvorm waarin marktwerking is geïntroduceerd in die delen van de keten waar dat mogelijk is. De prijs is het belangrijkste allocatiemechanisme. De ratio van dit proces is dat de introductie van marktwerking de bestaande bedrijven stimuleert om efficiënter te gaan werken. Bij deze transitie rijst een aantal essentiële vraagstukken. Deze hebben met name betrekking op de manier waarop marktwerking zo goed mogelijk kan worden bevorderd en op de vraag hoe binnen de nieuw gekozen marktvorm de voorzieningszekerheid zo optimaal mogelijk kan worden gewaarborgd [o.a. Ministerie van Economische Zaken, 2002]. Eén van deze vraagstukken is hoe de positie van de distributienetwerken voor gas en elektriciteit ten opzichte van de verticaal geïntegreerde energiebedrijven dient te worden vormgegeven. Momenteel zijn deze netwerken onderdeel van groepsmaatschappijen2, waartoe ook productie- en leveringsactiviteiten behoren. De distributienetwerken zijn juridisch gescheiden van de overige delen van de groepsmaatschappij. Deze juridische scheiding betekent dat de netwerken, om de onafhankelijkheid van netbeheer te bevorderen, in een aparte juridische entiteit zijn ondergebracht binnen de groepsmaatschappij3. De distributienetwerken vormen de schakel tussen de transmissienetwerken en de consument en vormen daarmee een essentiële schakel in de energieketen4. Net als vele andere infrastructuren zijn de distributienetwerken een natuurlijk monopolie. De belangrijkste reden voor het ontstaan van een natuurlijk monopolie is het bestaan van fixed costs, die door iedere onderneming afzonderlijk moeten worden gemaakt en onafhankelijk zijn van de output [Ajodhia, 2004]. Met betrekking tot netwerken zou beantwoording van de vraag door meerdere bedrijven automatisch betekenen dat een nieuw netwerk dient te worden aangelegd. Dit gaat gepaard met zeer hoge kosten. Deze kosten zijn de oorzaak dat de meeste netwerkactiviteiten in netwerksectoren kunnen worden getypeerd als een natuurlijk monopolie. Voor het definiëren van het natuurlijk monopolie kan ook worden gekeken naar de maximalisatie van het sociale surplus. Ware [1986] stelt, doordat in dat geval de totale maatschappelijke kosten minimaal zijn, het natuurlijk monopolie zal ontstaan in een markt waarin het sociale surplus wordt gemaximaliseerd door één enkele aanbieder. Het vraagstuk rond de positie van de distributienetwerken heeft betrekking op zowel het marktwerking- als het leveringszekerheidvraagstuk. Ten eerste zouden partijen die actief zijn in competitieve delen van de keten een concurrentievoordeel hebben indien ze ook in bezit

1

Richtlijnen 98/30/EG en 2003/55/EG voor de bevordering van de interne Europese gasmarkt en richtlijnen 96/92/EG en 2003/54/EG voor de bevordering van de interne Europese elektriciteitsmarkt. Voor een uiteenzetting van deze richtlijnen wordt de lezer doorverwezen naar paragraaf 2.1. 2 Onder een groepsmaatschappij wordt in dit rapport de holding verstaan, waar de netbeheerder, het leveringsbedrijf en eventueel nog andere activiteiten toe behoren. 3 Voor een verdere specificatie van de term juridische scheiding wordt de lezer van dit rapport doorverwezen naar paragraaf 3.2.2. 4 Voor een uiteenzetting van de elektriciteitsketen wordt de lezer van dit rapport doorverwezen naar paragraaf 4.1.2.

13



zijn van deze netwerken. Het vraagstuk van de voorzieningszekerheid is relevant omdat de kwaliteit van het netbeheer essentieel is voor een goede energievoorziening. In het voorjaar van 2004 stelde Minister Brinkhorst van Economische Zaken dat de huidige situatie van verticaal geïntegreerde bedrijven onhoudbaar is en dat de netwerken volledig dienen te worden afgesplitst [Kamerstukken II, 2003 – 2004, 28982, nr.18]. Volgens de Minister vormt de huidige situatie van geïntegreerde bedrijven en de juridische scheiding een belemmering voor marktwerking en is het een groot gevaar voor de leveringszekerheid. De Minister stelt dat de netwerktak en de productie/leveringstak van het bedrijf niet meer tot dezelfde groepsmaatschappij mogen behoren. Hij stelt dat de huidige aandeelhouders, lagere overheden, na splitsing hun aandelen in het overgebleven deel van de groepsmaatschappij op korte termijn mogen verkopen aan private aandeelhouders [Kamerstukken II, 2003 – 2004, 28982, nr.18]. Deze maatregel heeft binnen de energiewereld veel commotie veroorzaakt. Een groot aantal actoren binnen de energieketen heeft duidelijk gemaakt dat zij het oneens zijn met de voorgenomen maatregel. Vooral de geïntegreerde bedrijven zelf zijn fel tegen het plan van de Minister. Splitsing zou betekenen dat deze bedrijven een groot deel van hun inkomsten als groepsmaatschappij kwijtraken. Indien de netwerken worden afgesplitst van de groepsmaatschappijen verliezen deze een belangrijk en stabiel deel van de inkomsten [paragraaf 2.4]. 1.2. Probleemstelling en onderzoeksperspectief Met als drijvende kracht de markttransitie en als directe aanleiding de plannen van Minister Brinkhorst staat de meest efficiënte positiebepaling van de distributienetwerken ten opzichte van Nederlandse geïntegreerde energiebedrijven centraal in dit onderzoek. Het beschreven probleem van de positie van de distributienetwerken ten opzichte van de groepsmaatschappij kan vanuit een groot aantal actoren worden benaderd. De opdrachtgever van dit onderzoek is Essent Energie. Als probleemeigenaar van dit onderzoek is echter gekozen voor het Ministerie van Economische Zaken. Zij is binnen het relevante onderzoeksveld de enige partij met beleidsmatige beslissingsbevoegdheid. Met instemming van de volksvertegenwoordiging bepaalt zij het kader waarbinnen de sector dient te opereren. Het Ministerie van Economische Zaken is verantwoordelijk voor de herstructurering van de energiesector en moet zorgdragen voor een goed functionerende economie met een krachtige marktsector. Door de centrale overheid, en in het bijzonder het Ministerie van Economische Zaken, als probleemeigenaar te kiezen, wordt het geschetste probleem bezien vanuit de doelstelling het algemeen (publieke) belang te behartigen. In de Elektriciteitswet wordt het publieke belang gedefinieerd als het belang van betrouwbaar, duurzaam, doelmatig en milieuhygiënisch functioneren van de elektriciteitsvoorziening5. Een verdere uitwerking ontbreekt in deze wetstekst. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid [2000] ziet belangen als maatschappelijke belangen indien hun behartiging voor de samenleving als geheel gewenst is. Er is volgens de Raad sprake van een publiek belang indien de overheid zich de behartiging van een maatschappelijk belang aantrekt op grond van de overtuiging dat dit belang anders niet goed tot haar recht komt. In het Energierapport 2002 [Ministerie van Economische Zaken] staat vermeld dat het publieke belang met betrekking tot de energievoorziening kan worden geoperationaliseerd tot vier aspecten: voorzieningszekerheid, prijs, milieukwaliteit en universele dienstverlening.

5

Elektriciteitswet 1998, §2, artikel 2.

14

Inleiding

1.3. Afbakening onderzoek Zoals in de onderzoeksaanleiding reeds is beschreven ligt de focus in dit onderzoek op de aspecten voorzieningszekerheid en economische efficiëntie. De andere twee dimensies van het algemene (publieke) belang, milieukwaliteit en universele dienstverlening spelen geen of slechts een marginale rol binnen het vraagstuk van de positie van de regionale netwerken en worden dan ook niet meegenomen binnen dit onderzoek. Aspecten worden als publieke belangen beoordeeld indien ze direct of indirect ten goede komen aan de welvaart van de Nederlandse samenleving. De betrokken energiebedrijven zijn hoofdzakelijk actief in de elektriciteits- én de gasmarkt. Om de complexiteit van dit onderzoek te beperken is het echter noodzakelijk om het onderzoek te beperken tot één van beide markten. De keuze is gemaakt om de focus te leggen op de elektriciteitsmarkt. De reden hiervoor is dat de betrokken energiebedrijven zowel producent, distributeur als leverancier zijn van elektriciteit. In geval van een analyse van de gasmarkt zou de Gasunie als producent, transporteur en verkopende partij een centrale rol spelen6. Op het gebied van gas zijn de bedrijven die centraal staan in dit onderzoek in belangrijke mate afnemer en hebben zij weinig invloed op de prijs. Ze kopen het gas voornamelijk van Gasunie. Of ze gebruiken dit als input voor hun centrales, óf ze verkopen dit door aan consumenten7. De focus ligt in dit onderzoek echter niet op Gasunie, maar op de energiebedrijven met een distributienetwerk. Gericht op levering en distributie van gas zou een analyse van de gasmarkt in Nederland wél interessant zijn. De in de probleemanalyse [hoofdstuk 2] uitgewerkte problematiek geldt namelijk in grote mate voor de elektriciteits- én de gasmarkt. Het is echter zo dat levering en distributie van gas nagenoeg dezelfde eigenschappen bezitten als levering en distributie van elektriciteit. Een studie naar de gasmarkt zou dan ook weinig toegevoegde waarde hebben. Binnen de waardeketen van elektriciteit ligt de focus van dit onderzoek op de distributienetwerken en de interactie tussen de positie van de distributienetwerken en overige delen van de waardeketen:

Productie

Transmissie

Distributie

Levering

Focus

Figuur 1-1

Focus binnen waardeketen elektriciteit

1.4. Doel- en vraagstelling Doel van dit onderzoek is de noodzaak en wenselijkheid van de voorgestelde complete afsplitsing van de distributienetwerken te onderzoeken.

6

In de nabije toekomst zou deze situatie kunnen veranderen. Momenteel is er een discussie gaande over de toekomstige vormgeving van het voormalige Gasgebouw. [o.a. Financieel Dagblad, 20-012005, Grote afnemers voor privatisering Gasunie en Algemene Energieraad, 2005, Gas voor morgen]. 7 Recente ontwikkelingen binnen de gasmarkt zouden deze situatie kunnen veranderen. Steeds meer partijen worden in Nederland actief in de winning, het transport en de opslag van gas. Dit blijven echter kleine spelers binnen de Nederlandse gasmarkt. Gasunie blijft met een marktaandeel van ongeveer 80% praktisch monopolist.

15



De hoofdvraag van dit onderzoek luidt: In hoeverre is complete afsplitsing van de gas- en elektriciteitsdistributienetwerken van de huidig verticaal geïntegreerde energiebedrijven vanuit het perspectief van het algemene belang noodzakelijk en wenselijk? Om deze hoofdvraag te kunnen beantwoorden is deze gesplitst in een aantal deelvragen. Ten eerste dient duidelijk te zijn wat precies het probleem is zoals het is geschetst door de Minister van Economische Zaken: 1. Wat zijn de problemen zoals die door de Minister worden beschreven en in welk politiek en maatschappelijk klimaat kunnen de beschreven problemen worden gezien? De tweede deelvraag heeft betrekking op de theorie. Beantwoording van deze vraag dient als theoretische onderbouwing van dit onderzoek. Bovendien dient het theoretisch kader als specificatie van de op de empirie gerichte generieke onderzoeksvragen [paragraaf 1.5]. 2. Hoe kan het vraagstuk rond de afsplitsing van de regionale netwerken vanuit de theorie worden bezien? De vier theoretische pijlers van dit onderzoek zijn theorieën van strategisch gedrag, theorieën van integratie en splitsing, theorieën van regulering en theorieën van de effectiviteit van marktwerking. De generieke empirische onderzoeksvragen luiden als volgt: 3. Hoe is de Nederlandse energiesector en het beleid hierbinnen in Europees perspectief vormgegeven? Deze deelvraag kan worden onderverdeeld in een tweetal subdeelvragen: A) Hoe is de huidige geliberaliseerde energiesector vormgegeven en in welk opzicht kan er momenteel en in de nabije toekomst worden gesproken van een goed concurrerende markt? B) Hoe is het Nederlandse energiebeleid met betrekking tot de distributienetwerken vormgegeven, wat is de effectiviteit van dit beleid en hoe kan dit beleid vanuit Europees perspectief worden bezien? Bovenstaande generieke empirische onderzoeksvragen worden in het theoretisch kader gespecificeerd [paragraaf 1.5]. 4. Welke criteria kunnen uit het theoretisch kader en de casestudies worden gedestilleerd en spelen een rol bij de positiebepaling van de distributienetwerken ten opzichte van de groepsmaatschappijen? Om antwoord te geven op de vraag in hoeverre complete afsplitsing van de distributienetwerken wenselijk is (meest efficiënte oplossing), dient helder te zijn wat de alternatieven zijn voor complete afsplitsing. 5. Wat zijn alternatieven voor de huidige situatie en complete afsplitsing van de regionale netwerken en in hoeverre zijn deze alternatieven implementeerbaar in Nederland? 1.5. Onderzoeksmethodiek en hoofdstukindeling Het gepresenteerde onderzoek betreft voornamelijk een bureaustudie, waarin literatuur- en bronnenonderzoek centraal staan. Geraadpleegde literatuur is gebruikt om het theoretisch

16

Inleiding

kader op te stellen. Bronnen zijn vooral gebruikt om de empirische hoofdstukken en de alternatieven uiteen te zetten. Ook is middels interviews contact gelegd met zoveel mogelijk actoren die betrokken zijn bij de betreffende problematiek. Belangrijkste doel van deze interviews is om een goed inzicht te krijgen in de verschillende belangen en percepties van de actoren. Daarnaast is een groot aantal experts bezocht. Het doel van deze interviews was om een zo volledig mogelijk beeld te krijgen van de casuïstiek en om alle inhoudelijke aspecten mee te nemen in het onderzoek. Tevens is er een drietal congressen bezocht. Het belangrijkste doel van deze congressen was het vergroten van de kennis van de betreffende materie:

Deloitte & Touche Energy & Utilities Group. Deloitte Energy Seminar 2004. Den Haag, 13 oktober 2004. Eurelectric. Conference on Electricity distribution- strategies and business implications. Brussel, 9 november 2004. CIEP (Clingendael International Energy Programme). Energy seminar Ownership unbundling of energy companies. Het Clingendael Instituut. Den Haag, 9 februari 2005.

Het gehanteerde onderzoeksmethodiek kan schematisch als volgt worden weergegeven: Functie

Onderzoeksstap

Input en methodiek

Conceptualisatie

H2 Probleemformulering

Actorenanalyse

Theoretische onderbouwing

Interviews

H3 Theoretisch Kader

Literatuuronderzoek

Specificatie

H4 Case Nederland

Bronnenonderzoek

H6 Beoordelingskader

Criteria

Alternatieven

Interviews

H5 Case VK

H7 Bepaling Alternatieven

Criteria

Interviews

Bronnenonderzoek

H8 Toetsing Alternatieven

Keuze

Multi Criteria Analyse

H9 Conclusie en aanbevelingen

Figuur 1-2

Onderzoeksmodel

Om een onderbouwd antwoord te kunnen geven op de hoofdvraag wordt allereerst in hoofdstuk 2 een uitgebreide analyse uitgevoerd van de actuele problematiek rond de positie van de regionale netwerken. Centraal in deze analyse staat de visie van Minister Brinkhorst.

17



In hoofdstuk 3 wordt het theoretisch kader geschetst. Dit kader dient als theoretische onderbouwing van het onderzoek. Naast theoretische toetsing van de hoofdvraag dient dit hoofdstuk als specificatie van de generieke empirische onderzoeksvragen. De gespecificeerde onderzoeksvragen vormen de basis voor de twee casestudies die in hoofdstuk 4 en 5 uiteen worden gezet. De Nederlandse casestudy geldt als centrale onderzoekscase. De Britse als empirische onderbouwing. Criteria ten behoeve van de toetsing van de verschillende beleidsalternatieven komen voort uit het theoretisch kader en de empirische casestudies. Deze worden uiteengezet in het beoordelingskader. De te genereren alternatieven voor complete splitsing worden opgesteld in hoofdstuk 7. Toetsing vindt plaats in hoofdstuk 8. Een centrale conclusie en aanbevelingen volgen in hoofdstuk 9.

18

Probleemanalyse

2.

Probleemanalyse

In dit hoofdstuk wordt een antwoord gegeven op deelvraag 1: Wat zijn de problemen zoals die door de Minister worden beschreven en in welk politiek en maatschappelijk klimaat kunnen de beschreven problemen worden gezien? Centraal in dit hoofdstuk staan de uitgangspunten van Minister Brinkhorst. In paragraaf 2.1 wordt een juridisch kader van Europese richtlijnen geschetst. Een kort historisch perspectief van het besluitvormingsproces rond de positie van de distributienetwerken volgt in paragraaf 2.2. In paragraaf 2.3 wordt een beeld geschetst van de directe en achterliggende problemen die de Minister ziet rondom de huidige positie van de regionale netwerken. In paragraaf 2.4 volgt een analyse van de percepties en belangen van de betrokken actoren. Een conclusie volgt in paragraaf 2.5. 2.1. Juridisch kader: Europese richtlijnen De elektriciteits- en gassector hebben in Europa een historie van verticaal geïntegreerde monopoliën. Individuele lidstaten hebben initiatieven genomen om competitie te bevorderen, maar de grote impuls voor deze actie komt vanuit de Europese instituties. Volgend op het single European market principle in 1985 overwoog de Europese Commissie de mogelijkheid tot één grote Europese markt voor energie [Shuttleworth, 2000]. Dit leidde tot de richtlijnen 98/30/EG voor gas en 96/92/EG voor elektriciteit. Deze richtlijnen bevatten onder andere een verplichting tot administratieve unbundling van netwerken8. Omdat deze richtlijnen niet strikt genoeg geacht werden, heeft het Europees Parlement in 2003 twee nieuwe richtlijnen opgesteld voor de interne gasmarkt [2003/55/EG] en de interne elektriciteitsmarkt [2003/54/EG]. Hoofddoel van deze richtlijnen is het bevorderen van de vorming van interne markten. Achterliggende gedachte is het toenemen van concurrentie op deze markten en als gevolg daarvan een lagere prijs, verbeterde dienstverlening en hogere efficiëntie [Shuttleworth, 2000]. Belangrijkste punten uit richtlijn 2003/54/EG voor bevordering van de interne markt voor elektriciteit zijn [Europese Unie, 2003a]:

Scheiding van transportnetbeheerders9

Wanneer de transmissiebeheerder deel uitmaakt van een verticaal geïntegreerd elektriciteitsbedrijf moet hij althans met betrekking tot zijn rechtsvorm, organisatie en besluitvorming, per 1 juli 2004 onafhankelijk zijn van andere, niet met transmissie verband houdende activiteiten. Deze regels houden geen verplichting in om de eigendom van de activa van het transmissiesysteem af te scheiden van het verticaal geïntegreerde bedrijf.

Scheiding van distributienetbeheerders10

Wanneer de distributiebeheerder deel uitmaakt van een verticaal geïntegreerd elektriciteitsbedrijf moet hij althans met betrekking tot zijn rechtsvorm, organisatie en besluitvorming, per 1 juli 2007 onafhankelijk zijn van andere, niet met transmissie verband houdende activiteiten. Deze regels houden geen verplichting in om de eigendom van de activa van het transmissiesysteem af te scheiden van het verticaal geïntegreerde bedrijf.

Toegang voor derden11

De lidstaten dragen zorg voor de invoering van een systeem voor toegang van derden tot de transporten distributienetten, gebaseerd op gepubliceerde tarieven die voor alle in aanmerking komende afnemers gelden en die objectief worden toegepast zonder onderscheid te maken tussen gebruikers van het net. De lidstaten zorgen ervoor dat deze tarieven of de aan de berekening daarvan ten grondslag 8

Voor een verdere specificatie van de term administratieve scheiding wordt de lezer van dit rapport doorverwezen naar paragraaf 3.2.2. 9 Richtlijn 2003/54/EG, artikel 10. 10 Richtlijn 2003/54/EG, artikel 11. 11 Richtlijn 2003/54/EG, artikel 20.

19



liggende methoden voorafgaand aan hun toepassing worden goedgekeurd overeenkomstig artikel 22 en dat deze tarieven en, wanneer alleen de methoden zijn goedgekeurd, de methoden worden gepubliceerd voordat zij in werking treden.

Openstelling voor de markt en wederkerigheid12 De lidstaten zien erop toe dat de in aanmerking komende afnemers zijn: a) tot 1 juli 2004, de in aanmerking komende afnemers als vermeld in artikel 19 lid 1 tot en met 3 van Richtlijn 96/92/EG. De lidstaten maken elk jaar per 31 januari de criteria bekend voor de definitie van deze in aanmerking komende afnemers (grootverbruikers); b) uiterlijk vanaf 1 juli 2004 alle niet-huishoudelijke afnemers; c) vanaf 1 juli 2007 alle afnemers.

2.2. Historisch perspectief positie distributienetwerken Eind jaren ’90 was onder Minister Jorritsma de centrale gedachte om de voormalige nutsbedrijven volledig of gedeeltelijk te privatiseren (zoals de gedeeltelijke privatisering van KPN in 1994) en om de overheid een zo klein mogelijke rol te laten spelen in een vrije markt [Köper, 2003]. Deze liberale gedachtegang is in de laatste vijf jaar veranderd in een situatie, waarin door de politiek meer overheidscontrole gewenst lijkt. Een belangrijke reden voor dit feit zijn ten eerste de ervaringen in andere nutssectoren [Veraart, 2003]. In het Verenigd Koninkrijk is het voorbeeld van British Rail, waar de overheid miljarden moest betalen om achterstallig onderhoud te betalen, nadat British Rail bijna failliet was gegaan [Knops et. al., 2004]. Belangrijkste voorbeeld is echter de energiecrisis in Californië, waar een liberale productiemarkt niet had geleid tot het gewenste resultaat. Met als belangrijkste oorzaken onderinvesteringenen in productie en dientengevolge een (te) lage capaciteit, een hoge vraag door extreme weersomstandigheden en strategisch gedrag van producenten (achterhouden productiecapaciteit) stegen in delen van 2000 en 2001 de prijzen tot extreme hoogten [Vries de, 2004]. Hoewel de crisis in Californië voor een deel te wijten was aan een gebrekkig raamwerk waarbinnen de markt moest opereren (geen financiële prikkel voor investeringen en onzekerheid vanuit de toezichthouder richting bedrijven), heeft deze zaak het imago van competitieve energiebedrijven geen goed gedaan. In Italië viel in de nazomer van 2003 in bijna het gehele land de stroom uit. In Nederland speelt de zaak van de Nederlandse Spoorwegen, waar een zekere vorm van liberalisering ook niet altijd heeft geleid tot de gewenste resultaten [Veraart, 2003]. Daarnaast stonden de Nederlandse geïntegreerde energiebedrijven zelf ook niet in een positief daglicht. Problemen rond de integratie van systemen (groot aantal klachten tot gevolg) na de opening van de markt voor grootverbruikers, op het oog vreemde investeringen in verre landen en krantenkoppen over vermoede onderinvesteringen13 in het distributienetwerk, hebben het imago geen goed gedaan. Politici vroegen zich openlijk af of liberalisering en later privatisering wel in het belang van de Nederlandse consument zou zijn [Appendix C, Actorenanalyse]. In 1998 stelde de toenmalige Minister van Economische zaken, mevrouw Jorritsma, dat met de Elektriciteitswet 1998 als juridisch kader en met een actieve toezichthouder, er voldoende garanties waren voor onafhankelijk netbeheer. De Tweede Kamer was het uiteindelijk niet met haar eens. Bij de positiebepaling van de netwerken in de energiesector heeft het aannemen van de motie Crone [Kamerstukken II, 2000-2001, 27250 nr. 40] in de Tweede Kamer op 25 april 2001 een katalyserende functie gehad. Doel van deze motie was om een verregaande scheiding tussen de netwerken en de leveringsbedrijven aan te brengen, voordat ze geprivatiseerd mochten worden [Veraart, 2003].

12 13

Richtlijn 2003/54/EG, artikel 21. NRC Handelsblad. Hup Holland hup en de stroomnetten. 25 maart 2004.

20

Probleemanalyse

Betreffende splitsing tussen netbeheerder en groepsmaatschappij stelde Minister Heinsbroek, destijds Minister van Economische Zaken, in zijn kamerbrief van 9 september 2002 dat complete splitsing niet nodig was om onafhankelijk netbeheer te bevorderen, maar dat systematisch en streng toezicht op de netbeheerders noodzakelijk was. Hierbij diende de toezichthouder krachtige instrumenten te hebben om, in geval van overtreding van de wet, streng te kunnen straffen. De onafhankelijkheid van het netbeheer ten opzichte van de groepsmaatschappij is door de jaren heen meermalen onderwerp van discussie geweest. Een voorbeeld van de beperkte onafhankelijkheid is de gang van zaken rond het faillissement van Energy XS14. Netbedrijven speelden klantgegevens door aan hun zusterbedrijven (leveringsbedrijven) en konden zo op een makkelijke manier aan nieuwe klanten komen. De juridische scheiding (Chinese walls) zouden deze gang van zaken eigenlijk hebben moeten voorkomen, maar bleken niet afdoende15. Naar aanleiding van deze zaak stelde de toezichthouder Dte (Dienst uitvoering en toezicht Energie) dat netbeheerders, zeker in extreme situaties, niet volledig onafhankelijk zullen handelen indien ze deel uitmaken van een moederbedrijf, dat tevens in overige delen van de keten opereert [Appendix C, Actorenanalyse]. In zijn kamerbrief van 31 maart 2004 stelde Minister Brinkhorst, in tegenstelling tot zijn voorgangers, dat in de huidige situatie van juridische unbundling er geen sprake is van volledig onafhankelijk netbeheer. Daardoor komt de leveringszekerheid in gevaar en zijn de prijzen hoger dan nodig zou zijn. Als motivatie stelt de Minister de belangen van de afnemers, huishoudens en (middel)grote bedrijven voorop [Kamerstukken II, 2003 – 2004, 28982, nr.18]. De twee hoofddoelen van het beleid zijn dat de levering van energie betrouwbaar moet zijn én dat dit tegen een zo laag mogelijke prijs dient te gebeuren. Voor de betrouwbaarheid van de netten dient een klimaat te worden geschapen waarbinnen zekerheid van productie en kwaliteit van de netten factoren zijn. Hij stelt dat de prijs significant zal dalen indien er een situatie ontstaat, waarin het risico van de bestaande oneigenlijke concurrentievoordelen niet meer bestaat [paragraaf 2.3.1]. 2.3. Directe en achterliggende problemen Om structuur aan te brengen in de beschreven problematiek zijn de problemen zoals die zijn geïdentificeerd door Minister Brinkhorst onderverdeeld in twee categorieën, directe problemen en indirecte problemen. Onder directe problemen worden aspecten verstaan die in de huidige situatie relevant zouden kunnen zijn. Met indirecte problemen worden problemen bedoeld, die in de toekomst zouden kunnen optreden. 2.3.1. Directe problemen Binnen de huidige marktvormgeving met verticaal geïntegreerde bedrijven waar het netwerk in handen is van partijen die ook actief zijn in competitieve delen van de elektriciteitsketen zijn hierbij door de Minister concreet de volgende problemen gesignaleerd [Kamerstukken II, 2003 – 2004, 28982, nr.18]:

“In een geïntegreerd energiebedrijf bestaat de prikkel om via het netbeheer oneigenlijke concurrentievoordelen te behalen, die niet gerealiseerd zouden kunnen worden indien het netwerk volledig onafhankelijk zou zijn. Het is, vooral als gevolg van het groot aantal kruisverbanden tussen de groepsmaatschappij en de netbeheerder voor de toezichthouder moeilijk te bepalen of er oneigenlijke interne kostenverrekeningen plaatsvinden. Deze financiële middelen, die zijn verdiend met het netbeheer, kunnen door de

14

Financieel Dagblad. Energiebedrijven overtreden wet in jacht op Energy XS klanten. 26 augustus 2003. 15 Voor een verdere specificatie van de term juridische scheiding wordt de lezer van dit rapport doorverwezen naar paragraaf 3.2.2.

21



groepsmaatschappij op die manier op andere wijzen worden besteed. Daarnaast is het zo dat bedrijven binnen een groepsmaatschappij winsten in andere delen van de groepsmaatschappij in kunnen zetten (legale kruissubsidiëring) 16. Een groepsmaatschappij met een netbeheerder heeft op die manier altijd concurrentievoordeel ten opzichte van bedrijven zonder netbeheerder.”

“Een geïntegreerde netbeheerder heeft de prikkel om zijn eigen productie/leveringsbedrijf te bevoordelen boven andere bedrijven (toegangscondities/prijs). Omdat delen van een geïntegreerde onderneming in competitieve omgevingen opereren is er altijd sprake van risico van oneigenlijke concurrentie. Vooral in extreme situaties is het voor een toezichthouder in de huidige situatie niet mogelijk om oneigenlijke concurrentie te voorkomen.”

“Uit het bezit van een netwerk vloeien financieringsvoordelen voort. Door de stabiele omzet van de netwerken is een geïntegreerd bedrijf een betrouwbare partner voor financiers. Een geïntegreerd bedrijf heeft dus ook een oneigenlijk financieringsvoordeel boven partijen die deze gunstige vorm van financiering niet tot hun beschikking hebben [Kamerstukken II, 2003-2004, 29303, nr. 9].”

Volgens de Minister blijft ondanks de aanscherping van de onafhankelijkheid van het netbeheer zoals voorgesteld in het wetsvoorstel tot wijziging van de Elektriciteitswet 1998 en de Gaswet in verband met aanscherping toezicht netbeheer (Interventie & ImplementatieWet) de kans bestaan op beïnvloeding van de netbeheerder door de groepsmaatschappij. Door de bedrijven volledig van elkaar te splitsen, is als gevolg van de toegenomen transparantie toezicht door de toezichthouder beter mogelijk. Ook zal, doordat de prikkel tot anticompetitief gedrag verdwijnt, het discriminatiepotentieel volgens de Minister volledig verdwijnen [Kamerstukken II, 2003 – 2004, 28982, nr.18]. Een vierde direct probleem dat in de betreffende kamerbrief wordt onderscheiden is het volgende:

“Bij besluiten over investeringen moeten bedrijven momenteel keuzes maken tussen investeren in een risicovolle, commerciële activiteit óf investeren in het regionale netwerk. Dit spanningsveld zou kunnen betekenen dat de bedrijven onderinvesteren in het netwerk en de continuïteit van de kwaliteit van de netwerken in het geding zou kunnen komen. Indien de netbedrijven volledig zijn afgesplitst is deze investeringskeuze niet meer relevant en is de kwaliteit van het netwerk per definitie geborgd [Kamerstukken II, 20032004, 29303, nr. 9].”

2.3.2. Indirecte achterliggende problemen Naast de directe problemen, waarvoor de oplossing is gericht op het versterken van het level playing field17 binnen de Nederlandse leveringsmarkt en het borgen van voldoende investeringen in de netten, bestaan er nog twee andere achterliggende beweegredenen voor de Minister om de distributienetten volledig af te splitsen:

“De Nederlandse geïntegreerde bedrijven zullen zich steeds meer gaan profileren als Europese marktspelers. Dit betekent dat ze (in meer of mindere mate) risicovolle

16

In dit rapport wordt onderscheid gemaakt tussen legale en oneigenlijke kruissubsidiëring. Onder legale kruissubsidiëring wordt de geldstroom binnen een groepsmaatschappij verstaan. Winsten die in een bepaald deel van de groepsmaatschappij worden behaald kunnen dan worden ingezet in andere delen van de onderneming. Onder oneigenlijke kruissubsidiëring worden interne kostenverrekeningen van het netbeheer naar de groepsmaatschappij verstaan. 17 Level playing field: Situatie waarbinnen aanbieders onder gelijke concurrentievoorwaarden binnen een markt opereren [Dijkgraaf, 2004].

22

Probleemanalyse

projecten aangaan. Afsplitsing beschermt de netwerken en hun publieke functie tegen de risico’s die samenhangen met de vrije markt. Indien binnen een geïntegreerd energieconcern na het aangaan van risicovolle activiteiten de kredietwaardigheid van het hele concern onder druk komt te staan, lijdt ook het netbeheer onder deze situatie.”

De vrees bestaat dat indien de Nederlandse bedrijven als complete groepsmaatschappij zou worden geprivatiseerd, buitenlandse bedrijven Nederlandse bedrijven over zullen nemen en eigenaar worden van Nederlandse elektriciteitsnetwerken. Daar de netten een cruciale rol spelen binnen de voorzieningszekerheid moeten deze volgens de Minister echter in Nederlandse handen blijven. De vrees is dat buitenlandse ondernemingen minder aandacht zouden kunnen besteden aan het publieke belang van leveringszekerheid en minder zouden investeren in de kwaliteit van de netwerken. Indien de regionale netwerken worden afgesplitst [de transmissienetten zijn reeds in handen van de Nederlandse overheid, Appendix C] wordt voorkomen dat buitenlandse partijen de controle krijgen over Nederlandse netwerken [Kamerstukken II, 2003 – 2004, 28982 nr. 29].

2.4. Betrokken actoren Niet alle betrokken partijen zijn het eens met Minister Brikhorst [Actorenanalyse, Appendix C]. De felste tegenstanders van het voornemen tot splitsing zijn de geïntegreerde energiebedrijven zelf. De belangrijkste reden van dit feit is dat de bedrijven hun gunstige credit rating18 kwijt raken en een groot deel van hun balanswaarde. Het distributienetwerk zorgt gemiddeld voor 80% van de jaarlijkse winst en is, in tegenstelling tot andere activiteiten, ook nog eens een redelijk zekere bron van inkomen. Een belangrijk gevolg van afsplitsing voor de groepsmaatschappijen is dat geld lenen duurder wordt en dat voormalig geïntegreerde groepsmaatschappijen dus minder makkelijk kunnen investeren. Daarnaast worden ze, in geval van privatisering, gevoeliger voor overnames19. Belangrijke voorstanders van het voornemen zijn de consumentenvertegenwoordigende organisaties. Zij stellen dat de kleinverbruiker zal profiteren van een beter concurrerende markt. Een andere voorstander is transmissiebeheerder TenneT. De belangrijkste reden dat zij een voorstander is, heeft te maken met het feit dat unbundling waarschijnlijk een uitbreiding van haar netwerk gaat betekenen. In het plan van Minister Brinkhorst is opgenomen dat alle elektriciteitsnetwerken vanaf 110 KV in handen van TenneT zouden moeten komen [Kamerstukken II, 2003 – 2004, 28982, nr.18]. Een laatste geïdentificeerde voorstander zijn de concurrenten van de Nederlandse incumbents, die in Nederland niet in bezit is van een distributienetwerk. Doordat de Nederlandse incumbents hun distributienetwerk kwijt zou raken, zou de concurrentiepositie van de nietincumbents (in Nederland) worden vergroot. 2.5. Conclusie probleemanalyse Samenvattend stelt Minister Brinkhorst dat complete afsplitsing noodzakelijk is om twee redenen. 18

o.a. P.J.N. van den Oetelaar in Energie Beheer Nederland. Ontbundeling energiebedrijven leidt tot verminderde kredietwaardigheid, persbericht Standard & Poor’s 1 april 2004 (outlook van Essent, Nuon en Eneco is op 1 april 2004 na bekendmaking van de plannen van Minister Brinkhorst veranderd van stable naar negative) en presentatie Dhr. Brouwer (Sequoia Bv) bij het congres Energy seminar Ownership unbundling of energy companies (CIEP) 19 In geval van een gemiddeld geïntegreerd energiebedrijf (productie/netten/verkoop) heeft 70-80% van de waarde van de activa betrekking op de netten en slechts 20-30% op productie/verkoop. De netten genereren een stabiele kasstroom van gemiddeld circa 60% van het totaal, in de ‘magere jaren’ loopt dit percentage op tot meer dan 90%. De netten spelen dus een belangrijke rol bij het ‘overleven’ in magere jaren en vormen door hun hoge waarde een obstakel voor overnames [Algemene Energieraad, 2004].

23



Ten eerste stelt hij dat, in de huidige marktvormgeving, concurrentie op levering niet optimaal van de grond zal komen. Hij stelt dat in de huidige situatie de toezichthouder, met name door de intransparante situatie, niet kan garanderen dat oneigenlijke concurrentievoordelen worden behaald. Als gevolg van het bestaan van deze oneigenlijke voordelen hebben de geïntegreerde bedrijven volgens de Minister grote concurrentievoordelen ten opzichte van nieuwkomers op de leveringsmarkt. Daarnaast geeft hij aan dat ownership unbundling de enige juiste manier is om de leveringszekerheid betreffende de continuïteit van de kwaliteit te garanderen. Er bestaat momenteel voor de groepsmaatschappij een prikkel om te onderinvesteren in de distributienetwerken. Voortzetting van de huidige situatie zou kunnen betekenen dat groepsmaatschappijen in de toekomst grote risico’s aangaan met de netwerken als onderpand of dat de netwerken in buitenlandse handen zouden kunnen komen.

In geval van complete splitsing zou Nederland vooruitlopen op Europese richtlijnen. Betreffende unbundling van distributie schrijven deze ten minste juridische unbundling voor, terwijl Minister Brinkhorst nu complete afsplitsing voorschrijft. Met betrekking tot de hoofdvraag van dit onderzoek kan worden geconcludeerd dat op basis van de probleemanalyse geen uitspraak kan worden gedaan over de noodzaak, dan wel de wenselijkheid van de maatregel. Uit de probleemanalyse blijkt niet waarom unbundling de enige optie is en wat eventuele nadelen zijn van deze maatregel. Met betrekking tot de directe problemen (ontbreken level playing field Nederlandse leveringsmarkt) wordt niet aangegeven of er alternatieven zijn voor complete scheiding en waarom deze alternatieven niet de juiste zouden zijn. Ook op het gebied van de achterliggende problemen (kwaliteit van de netwerken onder druk) geeft de Minister alleen aan wat in zijn ogen de juiste keuze is. Hij geeft niet aan welke andere mogelijkheden er zijn om de kwaliteit van de netwerken te waarborgen of waarom buitenlandse partijen niet in staat zouden zijn, de kwaliteit van de netwerken in stand te houden.

24

Theoretisch Kader

3.

Theoretisch kader

In dit hoofdstuk wordt een kader geschetst dat zal worden gebruikt als theoretische basis voor dit onderzoek. Ten eerste wordt vanuit de theorie een antwoord gegeven op de hoofdvraag van dit onderzoek. Daarnaast worden in dit hoofdstuk de generieke empirische onderzoeksvragen geoperationaliseerd. Ook worden in dit hoofdstuk criteria geïdentificeerd, waar de later te identificeren beleidsalternatieven aan worden getoetst [paragraaf 1.5]. Dit theoretisch kader is opgedeeld in vier deelonderwerpen. In paragraaf 3.1 wordt een overzicht gegeven van strategisch gedrag binnen netwerksectoren. De focus ligt op het strategische gedrag dat een incumbent20 vertoont richting nieuwkomers in een markt en de toezichthouder met als doel haar positie binnen het netwerk te versterken. In paragraaf 3.2 wordt een overzicht gegeven van de verschillende theoretische stromingen die verticale integratie dan wel verticale splitsing beargumenteren. Verschillende structurele maatregelen om strategisch gedrag in netwerksectoren te voorkomen worden hier uiteengezet. In paragraaf 3.3 worden verschillende vormen van gedragsregulering behandeld. Centraal staat de vraag in hoeverre regulering effectief is en van welke factoren dit afhankelijk is. In paragraaf 3.4 wordt een kader geschetst van de mogelijkheden van marktwerking in netwerksectoren. Centraal staan de mogelijkheden en onmogelijkheden van de introductie van concurrentie binnen netwerksectoren. 3.1. Bovenliggende theorie: strategisch gedrag De in deze paragraaf behandelde theorie kan deels worden beschouwd als aparte theorie en deels als verklarend kader van de andere, in dit hoofdstuk beschreven theorie. De aanwezigheid van ongewenst strategisch gedrag binnen een actorennetwerk kan namelijk de reden zijn tot regulering, verticale splitsing en marktimperfecties. Onder strategisch gedrag wordt in dit onderzoek gedrag van een actor in een actorennetwerk verstaan, dat wordt vertoond omdat deze actor de positie ten opzichte van andere actoren in een netwerk wil consolideren of verbeteren [ten Heuvelhof et al., 2003]. De focus ligt in deze paragraaf op strategisch gedrag binnen veranderende netwerksectoren (van monopolie naar liberalisering), waar de incumbent in bezit is van het netwerk. Een belangrijke rol is er ook voor de positie van overheidsorganisaties binnen dit proces. Ter afbakening ligt de nadruk op drie verschillende vormen van strategisch gedrag. In paragraaf 3.1.1 wordt een analyse gepresenteerd van de mogelijkheid en waarschijnlijkheid van strategisch gedrag van de incumbent ten opzichte van de overheid (o.a. toezichthouder). In paragraaf 3.1.2 volgt een analyse van strategisch gedrag ten opzichte van andere marktpartijen. In paragraaf 3.1.3 wordt strategisch gedrag van overheidsorganisaties verklaard en uiteengezet. 3.1.1. Strategisch gedrag tussen overheid en incumbent Monopolisten zitten in een comfortabele positie en gedragen zich strategisch om deze positie uit te buiten. Omdat monopolisten zelf de prijs kunnen stellen en een voor hen optimale output leveren, maximaliseren ze hun winst. De monopolist kan het zich veroorloven minder te produceren dan maatschappelijk wenselijk is. De monopolist heeft het nog makkelijker indien haar product zo belangrijk is voor haar klant(en) dat het voor hen geen punt van discussie is of zij wel of niet afnemen. Zij moeten dit wel, ongeacht de prijs of kwaliteit die de monopolist levert. Een toezichthouder kan het gedrag van een monopolist in dit geval sturen. 20

Incumbent: Engelse vertaling zittend. De van oudsher monopoliede aanbieder. In een liberale markt veelal in bezit van transportnetwerken.

25



In geval van een concurrerende markt is bovenbeschreven winstmaximaliserend gedrag niet meer op dezelfde wijze mogelijk. De incumbent zal echter óók in een vrije markt, alles doen wat mogelijk is om haar marktpositie te behouden dan wel uit te breiden. Veel van het strategische gedrag tussen private bedrijven en publieke instanties komt voort uit manipulatie van verborgen informatie en het selectief interpreteren van regels. Informatie wordt in dit geval gebruikt om de positie te versterken. Een partij kan haar informatievoorsprong uitbuiten door [Aalbers et al., 2002]:

Informatie onvolledig te verstrekken; Informatie te laat of te vroeg aan te bieden; Informatie aan te bieden op een voor hem gunstig aggregatieniveau.

Informatie-asymmetrie tussen de toezichthouder en gereguleerd bedrijf kan ertoe leiden dat de toezichthouder een onjuiste keuze neemt omdat er door het gereguleerde bedrijf inadequate informatie is verstrekt omtrent diens eigen uitgangspositie, capaciteiten of mogelijkheden. Na het suboptimale besluit is het risico dat de beter geïnformeerde partij zich ook binnen de grenzen van het afgesloten contract opportunistisch gedraagt. Voorbeelden van dit opportune gedrag zijn het strategisch inzetten van innovaties en kruissubsidiëring. Voor de toezichthouder is het vaak onmogelijk om hier iets tegen te ondernemen, daar deze de juiste informatie niet eenvoudig boven tafel kan krijgen of soms zelfs niet op de hoogte is van het feit dat inadequate of selectieve informatie is verschaft. Correljé [2004] stelt bovendien dat een toezichthouder altijd een reactieve houding aan zal moeten nemen ten opzichte van de industrie en dat regulering nooit volledig is en kan zijn. Regulering zal dan ook nooit perfect zijn. Een verdere uitwerking van informatieasymmetriën en de invloed die deze kan hebben op de effectiviteit van regulering is te vinden in paragraaf 3.3.4. 3.1.2. Strategisch gedrag tussen marktpartijen Marktpartijen in een concurrerende markt doen alles wat mogelijk is om hun marktpositie te verbeteren. Indien een incumbent in bezit is van een netwerk, zal zij alles doen wat mogelijk is, om dit voordeel ten opzichte van andere partijen uit te buiten [theoretisch kader, paragraaf 3.2.2]. Andere vormen van marktmacht van de incumbent kunnen ook leiden tot bepaalde vormen van marktimperfecties [ paragraaf 3.4.2]. 3.1.3. Strategisch gedrag overheidsorganisaties Aan de voorwaarde dat de overheid bij de vormgeving van haar beleid het algemeen belang als norm hanteert wordt niet altijd voldaan. In bepaalde gevallen zullen overheidsorganisaties en personen in dienst van de overheid het persoonlijke belang prevaleren boven het algemene belang. Deze vorm van overheidsfalen is uiteengezet binnen de principal-agent theorie21. Deze vorm van overheidsfalen is een resultaat van de manier waarop het besluitvormingsproces is weergegeven. Veelal is er sprake van een gecompliceerde, dynamische structuur met verschillende principal-agent verhoudingen [Noll, 1989]. Gevolg hiervan is dat de beslissingen van de overheid niet volledig zijn gericht op het bereiken van het maatschappelijke welvaartsoptimum, maar mede op het realiseren van andere doelstellingen. Een belangrijke rol is hier weggelegd voor belangengroepen. Deze proberen de overheid in een voor hen gewenste richting te sturen door invloed uit te oefenen op beleidsmakers. Het 21

Met principal-agent wordt in de economische literatuur de relatie van een baas (principal) en zijn ondergeschikte (agent) aangeduid. Een belangrijk thema is dat de baas niet precies weet wat zijn ondergeschikten doen, omdat hij slechts beperkte instrumenten heeft om dit te controleren. Ook hier is dus in feite sprake van een informatie-asymmetrie. De vraag is hoe de baas zijn ondergeschikte het beste kan aansturen [Aalbers et. al., 2002].

26

Theoretisch Kader

belang van een belangenorganisatie is niet per definitie het maatschappelijk belang [Aalbers et. al., 2002]. Een tweede mogelijke verklaring vormt het feit dat uitvoeringsinstanties (zoals Ministeries of toezichthouders) eigen doelstellingen nastreven. Dit is een direct gevolg van de principalagent problemen die binnen de overheid bestaan. De verantwoordelijken beschikken in dat geval niet over voldoende middelen om het gedrag van ambtenaren in de juiste richting te sturen. Ook de top van overheidsorganisaties kan een eigen agenda hebben en dient niet altijd het welvaartsbelang. De rol van de politiek is hier van belang. Het verwerven van eigen of politieke macht kan belangrijker worden geacht dan de maatschappelijke welvaart. Tot slot is het mogelijk dat ambtenaren weliswaar proberen de maatschappelijke belangen zo goed mogelijk te borgen, maar dat hun perceptie of inschatting hiervan te beperkt is. Belangrijkste reden voor een dergelijke vorm van overheidsfalen is de complexiteit van besluitvorming [Aalbers et. al, 2002]. Laffont en Tirole [2000] geven aan dat de transparantie van de besluitvorming het belangrijkste middel is om principal-agent problemen te verminderen. Hoewel transparantie een beperkende factor kan zijn bij het ontstaan van principal-agent problemen, kan het deze echter niet voorkomen. 3.1.4. Conclusie strategisch gedrag Als belangrijkste conclusie van deze paragraaf kan worden gesteld dat, indien de mogelijkheid aanwezig is, álle partijen strategisch gedrag zullen vertonen. Indien de netbeheerders binnen de groepsmaatschappijen de mogelijkheid krijgen tot strategisch gedrag om op die manier de eigen positie ten opzichte van andere partijen te versterken zal zij dit zeker doen. Dit gedrag kan worden omschreven als ongewenst strategisch gedrag. Dit doen ze omdat ze de positie die ze op een bepaald moment innemen binnen een netwerk, willen consolideren of verbeteren. Strategisch gedrag tussen marktpartijen kan leiden tot vormen van marktimperfecties. Strategisch gedrag van marktpartijen richting overheden en tussen overheden onderling kan leiden tot vormen van overheidsfalen. In beide gevallen wordt het maatschappelijk optimum niet bereikt. 3.2. Verticale integratie versus opsplitsing Verticale splitsing kan worden beschouwd als een structuurmaatregel om strategisch gedrag te voorkomen. Door de prikkel tot anticompetitief gedrag weg te nemen, zal dit niet langer plaatsvinden. In paragraaf 3.2.1 worden verschillende aspecten van integratie aangegeven. Centraal staat de transactiekostentheorie van Williamson. In paragraaf 3.2.2 worden de redenen en kenmerken van verticale splitsing uiteengezet. Een conclusie volgt in paragraaf 3.2.3. 3.2.1. Verticale integratie Coase [1937] concludeerde dat verticale integratie superieur zou moeten zijn aan gescheiden handel tussen inkoop en verkoop tussen onafhankelijke partijen in een markt. Vanaf 1970 heeft Williamson [o.a. 1971, 1985] deze theorie uitgewerkt tot de transactiekostentheorie. Centraal staan de directe en indirecte kosten die verbonden zijn aan het op de markt aankopen van bepaalde producten of diensten, in verhouding tot die kosten, indien deze producten of diensten binnen de eigen organisatie kunnen worden geleverd (make or buy). Transactiekosten hebben bijvoorbeeld betrekking op het zoeken naar een geschikte verkoper, het uitvoeren van marktonderzoek, acquisitiekosten en juridische kosten bij het opstellen van een contract. Transacties via de markt gaan niet alleen gepaard met hoge directe transactiekosten, ook is het risico aanwezig van opportunistisch gedrag van andere marktspelers. Dit risico is groter op het moment dat onderlinge afhankelijkheid groot is. In de economische theorie wordt dit met

27



de term hold-up aangeduid. Als de toeleverancier over unieke apparatuur of vaardigheden beschikt kan de afnemer niet zomaar overstappen naar een andere leverancier. De hoogte van de transactiekosten wordt sterk beïnvloed door de mate waarin kapitaalgoederen specifiek zijn. Williamson [1985] stelt dat zolang kapitaalgoederen weinig specifiek van aard zijn, verticale integratie weinig voordeel oplevert. Specifieke investeringen zijn activa die ten behoeve van de afnemer zijn aangeschaft en die niet inzetbaar zijn voor andere doeleinden. Zo zijn de rails van Pro-rail waar concessiehouder NS gebruik van maakt een specifieke investering. Specifieke investeringen zorgen voor een hold-up: partijen zijn elkaars gevangene. Daarnaast is het afsluiten van een contractuele overeenkomst met een externe leverancier kostbaar. Gezien het specifieke karakter van de transactie moet de overeenkomst erg gedetailleerd van aard zijn. Hierbij komt nog het feit dat in de praktijk contracten altijd onvolledig zijn, wat indirect tot extra kosten en opportunistisch gedrag kan leiden. Samenwerkingsverbanden spelen zich vaak af in een dynamische omgeving. Indien bedrijfsonderdelen verticaal geïntegreerd zijn, kunnen beide partijen over het algemeen beter met deze dynamiek van een veranderende markt (vraag en aanbod) omgaan. Aanpassingsprocessen zullen ook soepeler verlopen in geval van verticale integratie [Joskow, 2003a]. Contractuele problemen kunnen ertoe leiden dat partijen terughoudend zijn met exante investeringen omdat in de toekomst gevaren kunnen ontstaan betreffende het terugverdienen van deze investeringen. Synergievoordelen22 kunnen ook een reden zijn tot verticale integratie (economies of scale en economies of scope23). Belangrijkste voordelen die te behalen zijn, zijn het reduceren van kosten van overhead, gezamenlijke inkoop en naamsbekendheid. Uiteindelijk komt het erop neer dat bedrijven en dus ook verticaal geïntegreerde bedrijven met een monopoliede netwerk, altijd op zoek zullen gaan naar de meest efficiënte vormgeving. Indien bedrijven verticaal geïntegreerd zijn en het uit bedrijfsmatig opzicht gunstiger is om te splitsen, zullen ze dit, indien juridisch mogelijk, zeker doen. De belangrijkste nadelen van verticale integratie voor een organisatie zijn te vinden in de verhoogde bureaucratie (starheid) binnen de grotere organisaties en dat partijen geen toegang kunnen krijgen tot de markt [Williamson, 1971 en Joskow, 2003a]. Nadelen die voortvloeien uit de principal-agent theorie dragen hier in belangrijke mate aan bij. Door verschillende belangen en percepties kunnen onderdelen van een organisatie elkaar tegenwerken. Met betrekking tot de vormgeving van een markt kan verticale (en horizontale) integratie leiden tot verminderde concurrentie en eventueel oligopolie24- of monopolievorming. 3.2.2. Verticale splitsing Eind jaren ’80 is er met het proces van herstructurering en liberalisering van netwerksectoren ook een nieuwe kijk gekomen op verticale integratie. Volgens het Angelsaksische model25 diende concurrentie in verschillende onderdelen van de keten te zorgen voor een welvaartsoptimum. 22

In het algemene taalgebruik staat synergie voor “meer realiseren door samenwerking”, waarbij de gecombineerde werking méér resultaat oplevert dan de som van de individuele werkingen (1+1>2). 23 Economies of scope: de gemiddelde kosten van productie is lager bij gezamenlijke dan bij separate productie [PNG, 1999]. 24 Marktsituatie waarin een beperkt aantal aanbieders bestaat. 25 Het Angelsaksische model is van toepassing op het industriebeleid dat in de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk wordt gevoerd. Over het algemeen is non-interventie het uitgangspunt in deze landen: de overheid dient zo min mogelijk in te grijpen in het economische proces. De overheid heeft slechts een taak als het gaat om het scheppen van gelijke randvoorwaarden voor ondernemingen, zodat marktpartijen optimaal met elkaar kunnen concurreren. Om die reden is er in dit model sprake van een sterke en nadrukkelijk aanwezige toezichthouder. Om aan te geven dat in het Angelsaksische model markt en concurrentie centraal staan, wordt dit ook wel getypeerd als een systeem van liberalism of market capitalism [Gradus et.al., 1999].

28

Theoretisch Kader

Kay en Vickers identificeren in 1988 twee verschillende manieren om ongewenst strategisch gedrag van een incumbent in bezit van een monopoliede netwerk tegen te gaan: structuurmaatregelen (structural measures) en gedragsmaatregelen (behavioral measures). In geval van structuurmaatregelen wordt ongewenst strategisch gedrag tegengegaan door de prikkel hiertoe weg te nemen. Verticale afsplitsing van het netwerk is het belangrijkste beleidsinstrument. In geval van gedragsmaatregelen wordt de prikkel tot ongewenst strategisch gedrag niet weggenomen, maar wordt door middel van wetgeving en regulering gepoogd dit gedrag te voorkomen. De voordelen van verticale integratie dienen te worden afgewogen tegen de nadelen. Wanneer verticale integratie vanuit een welvaartsperspectief ongewenst is, kan worden besloten tot een structuurmaatregel: het verticaal opsplitsen van een bedrijf. Bij verticale splitsing binnen netwerksectoren wordt een scheiding aangebracht tussen het netwerk enerzijds en de diensten die over dat netwerk worden geleverd anderzijds. Verticale splitsing van het netwerk kan in verschillende gradaties worden doorgevoerd. Onderstaand worden de vier belangrijkste behandeld [OECD, 2001 en Aalbers et. al., 2002]:

Complete integratie

Boekhoudkundige splitsing

Functionele splitsing

Juridische splitsing

Eigendomssplitsing

Mate van splitsing

Figuur 3-1

Mate van splitsing

Boekhoudkundige splitsing Dit is de lichtste vorm van verticale scheiding. Verschillende bedrijfsonderdelen dienen een aparte boekhouding bij te houden. Doel is om de toezichthouder meer inzicht te geven in de interne kosten en op deze manier illegale kruissubsidiëring en ander discriminatoir gedrag tegen te gaan. Functionele splitsing Deze vorm van scheiding gaat een stap verder dan de boekhoudkundige splitsing. Naast het hanteren van een aparte boekhouding dienen aparte bedrijfsonderdelen ook een individueel management te hebben. Onafhankelijkheid van beleidsmakers wordt met deze maatregel vergroot. Juridische of bedrijfskundige splitsing Deze vorm van scheiding gaat nog een stap verder dan functionele scheiding. Verschillende bedrijfsonderdelen worden ondergebracht bij verschillende aparte juridische entiteiten, die echter wel allemaal in handen zijn van hetzelfde moederbedrijf. Er is sprake van aparte bedrijfsonderdelen, aparte boekhoudingen en een apart management. Ook mag er geen vertrouwelijke informatie van het ene bedrijfsonderdeel worden doorgegeven aan het andere bedrijfsonderdeel. In de praktijk wordt deze scheiding ook wel aangeduid met Chinese walls. In geval van juridische splitsing beschikt de groepsmaatschappij niet meer over de residuele controle van de netwerken. Residuele controle is de zeggenschap over die zaken die niet in contracten zijn vastgelegd [Veraart, 2003].

29



Eigendomssplitsing (ownership unbundling) Dit is de meest verregaande vorm van scheiding. Aandelen mogen niet in handen zijn van één moederbedrijf. De prikkel tot strategisch gedrag van het netwerkbedrijf ten opzichte van competitieve onderdelen wordt op deze manier volledig weggenomen. Hoewel boekhoudkundige, functionele en juridische opsplitsing tot doel hebben de regulering van een verticaal geïntegreerd netwerkmonopolie te vergemakkelijken, verandert er niets aan de onderliggende anticompetitieve prikkels. Er blijft namelijk sprake van een verticaal geïntegreerd bedrijf dat een niet competitief onderdeel in eigendom heeft. Gesteld kan worden dat sommige voordelen van afsplitsing groter zijn als de splitsing verder wordt doorgevoerd [OECD, 2001]. Hoe verder de scheiding is doorgevoerd, des te beter kan de toezichthouder zijn taken uitvoeren en kunnen de eerder genoemde voordelen worden gerealiseerd. Daarnaast geldt ook dat de voordelen van integratie steeds kleiner worden, naarmate de integratie minder ver is doorgevoerd (verder is gesplitst). Complete verticale opsplitsing van geïntegreerde netwerkmonopoliën heeft een groot aantal voordelen [OECD, 2001]:

Betere toegankelijkheid netwerk voor derden; Meer en betere informatie voor de toezichthouder; Kruissubsidiëring niet langer mogelijk.

Het eerste voordeel van afsplitsing van het netwerk is de betere toegankelijkheid voor derden. Wanneer het netwerk wordt afgesplitst van de bedrijfsactiviteiten die [in principe] competitief kunnen worden aangeboden, nemen de prikkels om de toegang tot het netwerk te beperken of te bemoeilijken af. Er kan worden gedacht aan het verhogen van prijzen en het gebruiken van andere methoden (exclusion)26. Contín en Correljé [2000] beargumenteren dat er in de Spaanse olietransportsector sprake was van een competitieobstakel als gevolg van de hoge prijzen van de distributeur CLH. Een deel van de concurrerende bedrijven was aandeelhouder en kreeg de distributiekosten via hoge dividenden weer terug. Partijen die geen aandeelhouder waren, hadden middels deze constructie een significant concurrentienadeel. Het tweede voordeel van verticale afsplitsing heeft betrekking op de beschikbare informatie voor de toezichthouder. Opsplitsing zorgt voor transparantie in processen en zorgt ervoor dat het voor de toezichthouder makkelijker wordt de juiste informatie te krijgen. De prikkel om informatievoorziening te stagneren wordt door complete afsplitsing ook weggenomen. Zodra het netwerk volledig (tot op eigendomsniveau) is losgekoppeld, heeft het betrokken bedrijf namelijk geen mogelijkheden en prikkels meer om vanuit strategische overwegingen de gemaakte kosten en behaalde winsten intern (legaal of oneigenlijk) te heralloceren. Tevens zal het voor de toezichthouder na opsplitsing gemakkelijker zijn om bepaalde typen regulering op een effectieve en efficiënte manier vorm te geven. Zo bestaat bijvoorbeeld geen probleem meer met de moeilijk aan individuele bedrijfsactiviteiten toe te delen algemene kosten. Het derde voordeel van verticale opsplitsing is dat bedrijven geen gebruik meer kunnen maken van kruissubsidiëring om concurrentie te verstoren. Mogelijke manieren zijn bedrijfseconomische en boekhoudkundige kruissubsidiëring. Er is sprake van bedrijfseconomische kruissubsidiëring als het bedrijf zijn beste productiemiddelen (bijvoorbeeld personeel) inzet op de competitieve deelmarkt. Er is sprake van boekhoudkundige kruissubsidiëring indien kosten tussen de gereguleerde en de competitieve activiteit worden verschoven. Dit kan zowel legaal (winsten worden in een ander deel van het 26

Voorbeelden zijn het verlagen van de kwaliteit van het netwerk en het verlagen van de tijdsduur van toegang [OECD, 2002].

30

Theoretisch Kader

bedrijf ingezet) als illegaal (interne kostenverrekeningen) plaatsvinden. Opgemerkt dient te worden dat beide competitieremmend zijn in concurrerende delen van de keten [Aalbers et al., 2002]. Als gevolg van verticale afsplitsing neemt de concurrentie op de verschillende deelmarkten (waarschijnlijk) toe [OECD, 2001]. Belangrijkste reden voor dit feit is dat verschillende partijen in dat geval onder gelijke voorwaarden de markt kunnen betreden. In haar publicatie stelt de OECD dat structuurmaatregelen prefereren boven gedragsmaatregelen en dat complete scheiding in veel gevallen de meest ideale oplossing is. Ze stelt dat strategisch gedrag alleen kan worden voorkomen door de prikkel weg te nemen. In navolging op Littlechild en Beasley [o.a. 1984] stelt de Britse toezichthouder Ofgem echter dat de prikkel tot anticompetitief gedrag wellicht niet kan worden weggenomen, maar dat complete afsplitsing geen noodzaak is om anticompetitief gedrag te voorkomen. Zij beargumenteert dat door middel van intensieve gedragsregulering anticompetitief gedrag is te voorkomen. Naast voordelen is er ook een aantal specifieke nadelen van verticale splitsing te onderscheiden:

Verlies aan economies of scope; Aanzienlijke splitsingskosten (éénmalig en continue); Coördinatieproblemen; Double marginalization (dubbele marginalisering).

Het eerste nadeel is dat verticale opsplitsing voor een betrokken systeem kan leiden tot een verlies in economies of scale en scope. Hoewel het in principe mogelijk is om met behulp van gedetailleerde contractuele overeenkomsten verlies te beperken, zal dit in de praktijk veelal niet mogelijk zijn27. Dit vanwege het feit dat complete contracten in de praktijk vanwege de complexiteit en de dynamische omgeving vaak bijzonder moeilijk vorm te geven zijn. Het tweede nadeel is dat het opsplitsen van verticaal geïntegreerde bedrijven aanzienlijke kosten met zich meebrengt. Ten eerste zijn er de éénmalige kosten van splitsing. Hieronder vallen bijvoorbeeld de kosten van het herinrichten van gebouwen en het omscholen van personeel en opportunity costs 28. Grote delen van het bedrijf moeten hun aandacht immers op de splitsing richten. Newbery [1999] geeft aan dat door scheiding van bedrijfsonderdelen coördinatieproblemen kunnen ontstaan. Omdat door integratie minder partijen participeren in het besluitvormingsproces, zal het besluitvormingsproces sneller verlopen. Indien beslissingen door meerdere partijen moeten worden genomen, is de kans dat het besluitvormingstraject wordt vertraagd een stuk groter. Indien deze coördinatieproblemen ernstig van aard zijn, zal hiermee in de organisatie van de sector rekening moeten worden gehouden. Newbery [1999] stelt ook dat indien concurrentie op verschillende deelmarkten niet of in beperkte mate optreedt, de welvaartsvoordelen van verticale splitsing wel eens klein kunnen zijn. Ook Kühn en Vives [1999] onderschrijven dit. Wanneer de baten van concurrentie de effectiviteit van regulering die het vervangt niet overtreft, is het ook mogelijk dat verticale splitsing zelfs helemaal geen positieve effecten heeft. Wanneer sprake is van perfecte regulering zijn er, afgezien van het tegengaan van kruissubsidies, aan splitsing ook geen voordelen verbonden,

27

Indien het mogelijk is om een perfect contract met een oneindige looptijd af te sluiten, is dit in een statische omgeving feitelijk hetzelfde als verticale integratie [Williamson, 1971]. 28 Opportunity Costs: het meest waardevolle alternatief dat wordt opgegeven door gelimiteerde middelen niet op een bepaalde manier in te zetten [Ross et. al., 2002, collegemateriaal Bedrijfskunde, EUR].

31



omdat de toezichthouder reeds over de noodzakelijke informatie en instrumenten beschikt om het gewenste resultaat te bereiken [Armstrong en Doyle, 1995]29. Het laatste theoretisch nadeel is dat beide gesplitste bedrijven een aparte winstmarge in rekening zullen brengen. Met name indien in beide delen van de keten de concurrentie niet optimaal is, dit een reëel risico. Het gevolg is dat prijzen onnodig stijgen [Baarsma en de Nooij, 2005]. 3.2.3. Conclusie integratie versus opsplitsing Een belangrijke conclusie uit het verrichte literatuuronderzoek is dat er geen algemeen geldende theorie is op basis waarvan de keuze tot verticale integratie of verticale splitsing kan worden bepaald. Er kan dan ook geen uitspraak worden gedaan met betrekking tot de hoofdvraag van dit onderzoek. Verticale integratie en verticale splitsing hebben beide een groot aantal voor- en nadelen. Op basis van de literatuur kan echter geen eenduidige conclusie worden getrokken over welke benadering in welke situatie dient te worden toegepast. Vóór de introductie van concurrentie op de verschillende deelmarkten was de transactiekostentheorie leidend. Volgend op de Angelsaksische gedachtegang zijn in de jaren ’80 en ’90 vele netwerksectoren geliberaliseerd. Complete verticale integratie tussen competitieve en niet-competitieve bedrijfsonderdelen was, om de concurrentie niet te frustreren, nadien niet meer mogelijk. Tabel 3-1




Voordelen van splitsing zijn een betere toegankelijkheid van het netwerk voor derden, betere informatie voor de toezichthouder en een beperking van kruissubsidiëring. Nadelen zijn eventuele coördinatieverliezen, synergienadelen, hogere transactiekosten en hoge éénmalige kosten. Binnen de theorie zijn drie stromingen te ontdekken. De eerste stelt dat splitsing alleen welvaartsvoordelen zal opleveren indien de baten van splitsing opwegen tegen de kosten ervan. Newbery [1999] stelt, na jaren ervaring met liberale markten, ten aanzien van de keuze tussen verticale splitsing en verticale integratie: “Each has its advantages and drawbacks. Vertical integration facilitates coordination and may economize on transaction costs, but ensuring equal access may increase regulatory costs and create other inefficiencies. Separation may avoid the regulatory problem of ensuring equality of access but creates other regulatory problems in the design of access pricing to retain coordination benefits.”

Een tweede stroming stelt dat complete splitsing in een liberale markt te verkiezen is boven een vorm van integratie. De OECD [2001] ten slotte stelt dat complete opsplitsing in veel gevallen tot een welvaartsoptimum zal leiden. Bovendien stelt ze dat door middel van gedragsmaatregelen de negatieve effecten van verticale integratie niet kunnen worden voorkomen.

29

Een uitzondering vormt de situatie waarin sprake is van diseconomies of scope.

32

Theoretisch Kader

De Britse toezichthouder Ofgem stelt dat concurrentiebeperkende factoren wél kunnen worden tegengegaan door middel van een vorm van gedragsregulering. Ze stelt dat een toezichthouder in staat moet zijn om ongewenst strategisch gedrag van een geïntegreerde netbeheerder te voorkomen. Eigendomssplitsing is binnen deze theorie geen noodzaak. Een tweede conclusie is dat Minister Brinkhorst stelt dat afsplitsing van de regionale netwerken de enige manier is om competitie op de leveringsmarkt te promoten [paragraaf 2.3.1]. Hiermee lijkt hij sterk geïnspireerd door één publicatie en slechts één stroming [OECD, 2001]. Zoals boven beschreven is er vanuit de theorie echter niet één geldende benadering die bewezen welvaartsoptimaliserend is. Een derde en laatste conclusie is dat binnen de aanwezige literatuur óf geen onderscheid wordt gemaakt tussen transmissie en distributie, óf de nadruk ligt op unbundling van transmissie. Shuttleworth [2000] wijst erop dat unbundling van transmissie essentieel is voor de introductie van marktwerking binnen de productiemarkt. Door interconnectie- en onbalansactiviteiten speelt transmissie een belangrijke rol binnen de werking van de wholesalemarkt. Ook Joskow [2003b] richt zich bij zijn evaluatie van wereldwijde herstructurering en liberalisering van elektriciteitssectoren puur op de onafhankelijkheid van transmissie. In een rapport over de unbundling van Electrabel stelt London Economics [2004] dat de verticale integratie van Electrabel met transmissiebeheerder Elia één van de belangrijkste barrières is voor de totstandkoming van een goedwerkende markt. Belangrijk aspect hierbij is de systeembeheerderfunctie van de transmissiebeheerder; zonder goedwerkende systeembeheerder geen goedwerkende markt. Bovenstaande kan worden verklaard doordat unbundling van distributie vooral van toepassing is om de werking van de leveringsmarkt te bevorderen. Omdat deze markt in vele landen óf pas net is opgestart óf nog niet werkend is, is er op dit gebied vanuit de theorie minder aandacht aan besteed. 3.3. Regulering in netwerksectoren Regulering is een gedragsmaatregel en is er op gericht, door middel van een wettelijk kader en toezicht door een toezichthouder, gedrag van partijen te sturen. De focus in deze paragraaf ligt op de verschillende manieren van regulering en daarnaast op de factoren, die bepalen of regulering wel of niet effectief zal zijn. Volgens de klassieke theorie is het bestaan van marktimperfecties voldoende rechtvaardiging voor de overheid om te interveniëren, mits dit ingrijpen welvaartverhogend werkt. Door middel van regulering kan invloed worden uitgeoefend op de bedrijfsvoering van het te reguleren bedrijf en tevens op de werking van de sector als geheel. Omdat bij regulering niet wordt ingegrepen in de vormgeving van de sector maar juist het gedrag van partijen wordt beïnvloed, is hier sprake van gedragsmaatregelen. Door middel van een wettelijk kader en financiële prikkels wordt een gereguleerd bedrijf ontmoedigd om anticompetitief gedrag te vertonen. Regulering kan aanzienlijke kosten met zich mee brengen. Intensieve regulering gaat gepaard met een sterke toezichthouder. Een toezichthouder wordt direct of indirect bekostigd door de consument. Intensieve regulering gaat ook gepaard met aanzienlijke kosten bij het gereguleerde bedrijf. Deze kosten kunnen zelfs zo hoog oplopen, dat bedrijven ervoor kunnen kiezen een gereguleerde activiteit af te stoten [Newbery, 2000 en Armstrong et al., 1994]. In paragraaf 3.3.1 worden de verschillende vormen van toegangsregulering behandeld. In paragraaf 3.3.2 staan de verschillende wijzen van economische regulering centraal. De focus ligt hier op Price-cap regulering. In paragraaf 3.3.3 worden de mogelijkheden van kwaliteitsregulering uiteengezet. Verschillende vormen van overheidsfalen worden in paragraaf 3.3.4 besproken. Een conclusie volgt in paragraaf 3.3.5.

33



3.3.1. Third-party access (TPA) Voor concurrentie op de leveringsmarkt is een vrije, non-discriminatoire toegang tot het net cruciaal. Indien alternatieve aanbieders geen toegang kunnen krijgen tot het netwerk, is het voor deze partijen ook niet mogelijk producten te leveren aan klanten. Vanuit de theorie zijn er twee keuzemogelijkheden voor een systeem van toegang voor derden30: Negotiated third-party access (nTPA) Binnen dit systeem zijn leveranciers en producenten enerzijds en netbeheerders anderzijds vrij om overeenkomsten met elkaar te sluiten. De tarieven en condities voor toegang tot het net worden vastgesteld in onderhandelingen tussen deze marktpartijen. Slechts indicatieve tarieven worden publiekelijk gemaakt. Binnen dit systeem schuilen twee gevaren. Het eerste gevaar is dat een verticaal geïntegreerde netbeheerder zijn eigen leveringsbedrijf zal bevoordelen. Het tweede is dat zij tarieven kunstmatig hoog houdt, met als achterliggende doel concurrentiebeperking [o.a. Contín et. al., 2000]. Regulated third-party access (rTPA) Binnen dit systeem worden de tarieven die de netbeheerder mag hanteren bepaald door een (sectorale) toezichthouder. Deze tarieven worden vooraf publiekelijk gemaakt. De mogelijkheden tot strategisch gedrag van de kant van de netbeheerder zijn in dit geval minder groot dan bij nTPA. De prikkel tot anticompetitief gedrag blijft echter bestaan. In geval van een toezichthouder met voldoende macht kan worden gesteld dat een vorm van rTPA effectiever en eerlijker ten opzichte van nieuwkomers is dan een vorm van nTPA. 3.3.2. Economische regulering: Price-cap De meest conventionele vorm van economische regulering is Rate of Return regulering. In dit geval is het bedrijf verzekerd van een continue dekking van de operationele kosten plus een vast rendement op de nettoboekwaarde van de activa [Nillesen en Pollit, 2004]. Er wordt in dit verband ook wel gesproken over cost-plus regulering. Belangrijk kritiekpunt van deze reguleringsvorm is dat bedrijven geen prikkel hebben om efficiënt te werken. Bedrijven krijgen zelfs een stimulans om de kosten op te voeren. Averch en Johnson [1962] hebben aangetoond dat deze vorm van regulering een stimulans voor overinvesteringen en sociaalinefficiënte allocatie van schaarse middelen bevordert. Dit effect wordt ook aangeduid met de term gold plating [Dobbs en Elson, 1999]. In dat geval betaalt een klant een te hoge prijs voor een te goede kwaliteit. Een ander theoretisch nadeel van Rate of Return regulation is dat gold plating van de netwerken de toezichthouder dwingt zeer kritisch te kijken naar investeringen en verlangt dus aanzienlijke bemoeienis en uitgebreide technische kennis van zaken van de toezichthouder. Dit leidt tot veel bureaucratie en lobbygedrag [Nyfer, 2001]. Regulering op basis van een Price-cap (CPI-X) is voor het eerst voorgesteld door Littlechild [1983]. Basisgedachte is dat de prijzen van netbeheer mogen stijgen met inflatie (CPI)31 minus een bepaalde efficiëntie-factor (X), welke een relatieve productiviteitsverbetering bepaalt voor het gereguleerde bedrijf. De voorgestelde methode berust op de volgende uitgangspunten:

30

Een derde theoretisch systeem is het Single buyer model, waarbij binnen een gebied één koper wordt toegewezen die de verplichting heeft afdoende in te kopen en aan de leveringscontracten te voldoen tegen een vastgesteld tarief [Shuttleworth, 2000]. 31 Engelse vertaling: Customer Price Index (CPI).

34

Theoretisch Kader

De toezichthouder stelt voor periode Y een maximum prijs P; De toezichthouder kan de maximum prijs P over de tijd corrigeren met exogene factoren zoals inflatie i; De toezichthouder kan periodiek de maximumwaarde van de prijsindex herzien op basis van een inspectie van de kosten, vraag en winstcondities van het bedrijf (Xfactor).

Price-cap regulering kan als volgt worden weergegeven [Laffont en Tirole, 1993]:

⎡ ⎣

Pt = ⎢1 +

Pt Pt-1

ii − Xt ⎤ Pt -1 100 ⎥⎦

ii

= = =

Xt

=

(Formule 3-1)

de tarieven die gelden in periode t; de tarieven die golden in de periode voorafgaand aan periode t; de inflatie index. Doorgaans wordt hiervoor de consumentenprijsindex gebruikt. Ook andere indexen zijn mogelijk; de korting (X-factor) ten behoeve van een doelmatige bedrijfsvoering door de netbeheerders.

Het grootste voordeel van Price-cap regulering is dat het gereguleerde bedrijf een sterke prikkel krijgt om de kosten te verlagen. Hoe efficiënter in een bepaalde periode wordt gewerkt, des te hoger zal de winst zijn in die periode. Als tweede voordeel kan worden genoemd dat er geen verstoring in de inputmix optreedt. Een gereguleerd bedrijf produceert de output op de, in haar ogen, meest efficiënte wijze. Gedetailleerde kennis van de bedrijfsvoering is dan ook niet nodig [Laffont en Tirole, 1993]. Als belangrijkste nadeel kan worden genoemd dat bedrijven een sterke prikkel hebben om de kosten (en dus investeringen) te verlagen en dientengevolge de kwaliteit van het geleverde product te verlagen. Spence [1975] toont aan dat indien een prijs is vastgesteld, een monopoliede onderneming altijd de kwaliteit zal trachten te verlagen. In situaties waarin de prijsindex zeer scherp is vastgesteld, zal dit effect sterker zijn. Een tweede nadeel is dat een toezichthouder grote moeite kan hebben met het bepalen van een X-factor [paragraaf 3.3.4]. De sterkte van de prikkel om efficiënt te werken die met Price-cap regulering wordt gegeven is afhankelijk van twee door de toezichthouder in te vullen variabelen. De eerste is de hoogte van de X-factor. Wanneer deze hoger wordt vastgesteld zullen de prikkels om de efficiëntie te verbeteren groter zijn. De tweede is de lengte van de reguleringsperiode. Indien deze langer is, heeft de netbeheerder meer tijd om te profiteren van zijn efficiëntieverbeteringen. In een nieuwe reguleringsperiode zal de toezichthouder geneigd zijn de Price-cap aan te passen aan de (lagere) kosten die de netbeheerder maakt. Op die manier wordt de allocatieve efficiëntie verbeterd. Indien een reguleringsperiode echter te kort is, zijn toekomstige inkomsten voor een gereguleerd bedrijf erg onzeker en kunnen investeringen onder druk komen te staan [Nillesen en Pollit, 2004]. In de praktijk zijn de verschillen tussen Price-cap en Rate of Return regulering niet zo groot als uit het bovenstaande wellicht zou blijken. Het belangrijkste verschil is dat er bij Price-cap regulering geen direct verband is tussen de kosten en de prijs. Indien de toezichthouder echter meer succes heeft gehad met het bepalen van de efficiëntie-korting, zal er een directere link ontstaan tussen de kosten en de prijs. Hoe vaker de Price-cap wordt aangepast, des te dichter zullen de kosten en prijs elkaar naderen. Hiermee wordt het verschil tussen de beide vormen van economische regulering kleiner [Kay en Vickers, 1988].

35



3.3.3. Kwaliteitsregulering Het tegengaan van gold plating is één van de doelstellingen van een systeem van Price-cap regulering. Het probleem is dat als de netbeheerder economische prikkels krijgt om efficiënter te opereren, dit mogelijk ten koste van de kwaliteit van het netwerk zou kunnen gaan [theoretisch kader, paragraaf 3.3.2]. Dit komt doordat de efficiëntieverbeteringen enerzijds kunnen worden bereikt door een verlaging van de operationele kosten en anderzijds door het vermijden of uitstellen van investeringen. Doordat de netbeheerder een monopolist is, kan de consument niet overstappen naar een andere aanbieder en zal dus genoegen moeten nemen met de geleverde kwaliteit [Ajodhia, 2004]. Uit het oogpunt van de monopolist is de kwaliteit optimaal indien de opbrengsten optimaal zijn. Vanuit een sociaal oogpunt is de kwaliteit optimaal als de marginale kwaliteit gelijk is aan de marginale kosten om deze kwaliteit te bereiken [Sheshinski, 1976]. Een manier om met dit probleem om te gaan is de introductie van economische kwaliteitsregulering. In dit geval wordt er een Q-factor ontworpen door de toezichthouder, die aan de hand van de geleverde kwaliteit de toekomstige tarieven bepaald. Economische kwaliteitsregulering via een Q-factor kan als volgt worden weergegeven:

De toezichthouder stelt voor een periode Y een maximum prijs P; De toezichthouder kan de maximum prijs P over de tijd corrigeren met exogene factoren zoals inflatie i; De toezichthouder kan periodiek de maximumwaarde van de prijsindex herzien door middel van inspectie van de geleverde kwaliteit Q:

⎡ ⎣

Pt = ⎢1 +

ii − Xt ± Qt ⎤ ⎥⎦ Pt -1 100

ii

= = =

Xt

=

Qt

=

Pt Pt-1

(Formule 3-2)

de tarieven die gelden in periode t; de tarieven die golden in de periode voorafgaand aan periode t; de inflatie index. Doorgaans wordt hiervoor de consumentenprijsindex gebruikt. Ook andere indexen zijn mogelijk; de korting (X-factor) ten behoeve van een doelmatige bedrijfsvoering door de netbeheerders; De kwaliteitsindex (positief dan wel negatief), een gevolg van de geleverde kwaliteit in periode t-1.

Naast de financiële prikkel om de kwaliteit te verhogen heeft een geïntegreerd bedrijf nóg een prikkel om de kwaliteit van het net te waarborgen. Bij storingen krijgt een netbeheerder te maken met een grote hoeveelheid negatieve publiciteit (reputatieschade). Indien consumenten zelf hun leverancier kunnen kiezen, kan dit indirect grote economische gevolgen hebben voor een netbeheerder. Een lage geleverde kwaliteit van een netbeheerder zal namelijk grote gevolgen hebben voor het imago van het leveringsbedrijf [Ajodhia, 2004]. 3.3.4. Informatie-asymmetrie Als de markt faalt, dan kan de overheid ingrijpen op de markt. Zij verwacht dat de welvaart wordt verhoogd dankzij haar ingrijpen. Echter, uitschakeling van het marktmechanisme leidt in een dergelijke situatie niet per definitie tot een verhoging van de welvaart. Ook de overheid kan falen [Stiglitz, 1988]. Van overheidsfalen is sprake wanneer regulering door de overheid niet leidt tot efficiënte uitkomsten. Een belangrijke oorzaak van overheidsfalen is de informatie-asymmetrie. De basis voor deze uiteenzetting is te vinden in paragraaf 3.1.1. Ook voor overheidsfalen geldt net als voor marktimperfecties, dat het invloed kan hebben op zowel de omvang als de verdeling van de welvaart [Aalbers et. al., 2002].

36

Theoretisch Kader

Voor de beantwoording van de vraag hoe de maatschappelijk gewenste uitkomst er in de praktijk uitziet is veel informatie nodig. Voorbeelden hiervan zijn informatie over de kostenfunctie van bedrijven en informatie over technologische ontwikkelingen en de (vermoedelijke) kosten daarvan. De bedrijven die door de overheid worden gereguleerd beschikken in veel gevallen wel over deze informatie, maar zijn niet bereid deze, omdat het bedrijfsbelang niet persé ook het maatschappelijke belang is, zonder meer aan de overheid (toezichthouder) bekend te maken. Het gevolg hiervan is tweeledig. Enerzijds kan de overheid besluiten de benodigde informatie te vergaren, wat aanzienlijke kosten met zich mee kan brengen. Anderzijds bestaat het gevaar dat de overheid voor de bepaling van de maatschappelijk gewenste uitkomst onvoldoende informatie tot haar beschikking heeft. Dit kan tot gevolg hebben dat de geformuleerde beleidsdoelstelling, vanuit een welvaartsperspectief, niet correct is en de overheid op een suboptimale wijze ingrijpt in het marktproces. In bijzondere gevallen is het zelfs mogelijk dat door overheidsingrijpen de maatschappelijke welvaart wordt verlaagd in plaats van verhoogd [Aalbers et al., 2002]. Het belang van asymmetrische informatie in netwerken is groter naarmate [Laffont en Tirole, 1993 en Aalbers et al., 2002]:

De bedrijfsstructuur van een bedrijf minder transparant is. Hoe transparanter de structuur van een bedrijf, des te makkelijker is het voor een toezichthouder om inzicht te krijgen in een kostenstructuur.

De dynamiek in een sector groter is, door bijvoorbeeld technologische ontwikkeling of ontwikkelingen in de marktstructuur. Inzicht in kostenfuncties en vergelijkingen tussen verschillende jaren wordt op deze manier een stuk moeilijker. Voor veel netwerksectoren geldt dat de vraag- en kostenfuncties slechts in geringe mate van jaar tot jaar veranderen. Indien de technologische en structurele ontwikkeling in een sector gering is, is het voor een toezichthouder na verloop van tijd mogelijk een goed beeld te vormen van de verhoudingen.

De toezichthouder minder mogelijkheden heeft om in te grijpen. Indien een toezichthouder een gereguleerd bedrijf een sanctie (vastgelegd in wetgeving) op kan leggen bij anticompetitief gedrag, zal het gereguleerde bedrijf besluiten de informatie wel te verstrekken en strategisch gedrag achterwege te laten. Het bedrijf heeft met andere woorden een financiële (of andere) prikkel om dit gedrag niet te vertonen.

Er minder bedrijven op een markt actief zijn. Hierdoor is het voor een toezichthouder minder goed mogelijk informatie te verkrijgen door bedrijven met elkaar te vergelijken.

Indien meerdere bedrijven (horizontale relatie) actief zijn, kan een toezichthouder de prestaties van deze bedrijven met elkaar vergelijken en daarvoor niet-beïnvloedbare data gebruiken. Dit kan bijvoorbeeld worden gedaan om een juiste X-factor te bepalen. De twee meest gebruikte methoden hiervoor zijn benchmarking en het gebruiken van een yardstick [Appendix D]. In het eerste geval worden de prestaties van bedrijven publiekelijk gemaakt, maar wordt er geen sanctie opgelegd indien een bedrijf slecht functioneert. In geval van yardstick competition (maatstafconcurrentie) worden de prestaties van bedrijven met elkaar vergeleken en worden de slecht presterende bedrijven bestraft. Door middel van deze methode is het voor een toezichthouder toch mogelijk om inzicht te krijgen in de relatieve kosten, zonder daar veel moeite voor te hoeven doen. Hoe groter het aantal met elkaar te

37



vergelijken bedrijven, des te effectiever deze instrumenten zijn. Bovenstaande middelen kunnen voor een toezichthouder reden zijn om een monopolie horizontaal op te splitsen32. Een specifieke vorm van informatie-asymmetrie doet zich voor ten aanzien van de verifieerbaarheid van publieke belangen. De kwaliteit van een product kan bijvoorbeeld moeilijk meetbaar zijn, waardoor onder bepaalde vormen van regulering bedrijven een extra prikkel hebben om de kwaliteit te verlagen. Het grootste probleem hierbij is dat verwaarlozing van bijvoorbeeld onderhoud pas na jaren zichtbaar is [Aalbers et. al., 2002]. Met betrekking tot investeringen van een gereguleerde onderneming kan ten slotte worden gesteld dat een toezichthouder transparant en duidelijk dient te handelen. Indien er geen duidelijkheid is in het reguleringsbeleid heeft een gereguleerde onderneming een incentive om investeringen uit te stellen, tot het moment dat er duidelijkheid bestaat over de terugverdientijd en – risico’s [o.a. Aalbers et al., 2002]. 3.3.5. Conclusie regulering in netwerksectoren De effectiviteit van regulering van monopoliede netwerken binnen een geïntegreerd bedrijf hangt af van de middelen die een toezichthouder ter beschikking heeft. Hoe meer middelen, des te effectiever zal de regulering zijn. Belangrijkste middelen die een toezichthouder ter beschikking kan hebben zijn toegangs-, prijsregulerings-, kwaliteitsreguleringsinstrumenten en mededingingstoezicht. In het geval van de aanwezigheid van informatie-asymmetrie zal het overheidsingrijpen niet leiden tot (een benadering van) het sociaal optimum. De belangrijkste zijn; een beperkt inzicht in de kostenstructuur door onduidelijke bedrijfsvoering of het ontbreken aan horizontale vergelijkingsmogelijkheden en de dynamiek in de sector. Hoe kleiner de informatieasymmetriën zijn, des te groter de effectiviteit van regulering zal zijn. De effectiviteit van regulering hangt dan ook voor een belangrijk deel af van de mate waarop het distributiebedrijf is gescheiden van de groepsmaatschappij en er transparantie is in besluitvormingsprocessen en kostenstructuren. Een toezichthouder kan verschillende instrumenten gebruiken om toezicht effectief te laten zijn. Ondanks de aanwezigheid van deze instrumenten zal er echter in meer of mindere mate altijd een informatie-asymmetrie blijven bestaan tussen de gereguleerde onderneming en de toezichthouder. Aan de hand van deze paragraaf kunnen als input voor de empirische casestudies [hoofdstuk 4 en 5] de volgende geoperationaliseerde onderzoeksvragen worden gesteld [paragraaf 1.5]:

Welke middelen heeft de toezichthouder ter beschikking om de geïntegreerde netbeheerders te reguleren? In hoeverre is de toezichthouder in staat om met behulp van deze middelen de geïntegreerde netbeheerders effectief te reguleren, anticompetitief gedrag tegen te gaan en de leveringszekerheid te bevorderen?

3.4. Marktwerking in netwerksectoren In deze paragraaf worden theoretische aspecten van marktwerking uiteengezet. De nadruk ligt op die delen van de keten, waar marktwerking in theorie mogelijk is. Zoals beschreven in paragraaf 1.1 kan een transportnetwerk worden omschreven als een natuurlijk monopolie, waarbij het maximale sociale surplus wordt bereikt wanneer er één netwerk ligt. Een tweede net zou dit surplus verminderen.

32

Er is sprake van horizontale splitsing als één bedrijf wordt opgesplitst in twee of meerdere bedrijven, die op dezelfde markt actief zijn.

38

Theoretisch Kader

Technologische ontwikkelingen kunnen invloed uitoefenen op de houdbaarheid van het bovenstaande. Door technologische ontwikkelingen is het denkbaar dat in de toekomst op het gebied van elektriciteitsnetwerken concurrentie tussen infrastructuren mogelijk is [o.a. Künneke, 1999]. Bij deze technologische ontwikkelingen kan worden gedacht aan decentrale productie. Daarnaast is het ook denkbaar dat de aanleg van een tweede concurrerend net in de toekomst wellicht economisch rendabel is. Op dit moment kan echter nog als uitgangspunt worden genomen dat het netbeheer een natuurlijk monopoliede activiteit is. De overheid zal door middel van regulering moeten voorkomen dat van deze unieke positie gebruik wordt gemaakt. De belangrijkste reden van deregulering van voormalige nutsbedrijven is dat de markt het voormalige bestel zal overnemen en dat dit tot een optimale vormgeving van de sector zal leiden. In deze paragraaf wordt een kader geschetst van de mogelijkheden van marktwerking binnen netwerksectoren. In paragraaf 3.4.1 worden de mogelijkheden van marktwerking binnen niet-monopoliede delen van de keten besproken. In paragraaf 3.4.2 worden verschillende vormen van marktimperfecties behandeld. De nadruk ligt hier op vormen van marktimperfecties die het meest relevant zijn voor netwerksectoren. Een conclusie volgt in paragraaf 3.4.3. 3.4.1. Succesfactoren marktwerking In bepaalde delen van de keten [productie en levering] is geen sprake van een natuurlijk monopolie en bestaan er mogelijkheden tot introductie van marktwerking. Het succes van marktwerking is afhankelijk van een aantal factoren [PNG, 1999]: Homogeniteit product33 Indien aanbieders kunnen differentiëren in de aard van het product, zal er geen perfecte competitie optreden. In dat geval kan er echter wel sprake zijn van een vorm van monopoliede concurrentie. Er kan concurrentie bestaan tussen verschillende gedifferentieerde deelmarkten, die overigens wel een vorm van perfecte concurrentie kan benaderen. Groot aantal aanbieders en afnemers (allen kleine hoeveelheid) Hoe groter het aantal aanbieders en afnemers is, des te kleiner is de kans dat partijen in staat zijn om marktmacht uit te oefenen. Marktmacht kan worden gedefinieerd als de macht van een marktpartij om de prijzen te beïnvloeden. Vrije toe- en uittreding Nieuwe kopers en verkopers moeten vrij de markt kunnen betreden en moeten deze vervolgens ook makkelijk weer kunnen verlaten. Concreet komt dit erop neer dat er geen technologische, wettelijke, toezichthouder-specifieke34 of financiële beperkingen aanwezig dienen te zijn. Een belangrijke taak voor de toezichthouder is om voor deze condities te zorgen. Indien partijen makkelijker kunnen toetreden én uittreden, zal het aantal marktpartijen toenemen. Gelijkheid aan informatie (gelijke kansen) Alle partijen dienen over een gelijke hoeveelheid aan informatie over marktcondities te beschikken zoals prijzen en beschikbare substituties. Indien een markt aan bovenstaande condities voldoet, zal er binnen een bepaalde markt een situatie van perfecte concurrentie ontstaan. Vraag en aanbod zal in dit geval resulteren tot een marktevenwicht. Het marktevenwicht is de prijs waarbij de grootte van vraag en aanbod bij elkaar worden gebracht. Onder stringente aannames, zoals rationeel gedrag van alle partijen en de afwezigheid van overstap- en transactiekosten stemt het prijsmechanisme alle 33 34

Een voorbeeld van een homogeen product is goud. Bijvoorbeeld licencies.

39



individuele vraag- en aanbodbeslissingen op elkaar af totdat een collectief optimum wordt bereikt (pareto optimum). De prijzen waartegen kosten worden aangeboden, liggen in dit geval tegen de marginale kosten aan [Pepermans, 2002]. Gevolg hiervan is dat marginale kosten en baten van aanbieders en afnemers gelijk zullen zijn (marktevenwicht). De som van het aanbiedersurplus (producentensurplus) en afnemerssurplus (consumentensurplus) is in dat geval maximaal (sociaal optimum). Innovatief gedrag en optimale service zijn bijkomende effecten van een goed werkende markt. Bedrijven kunnen zich op deze manier differentiëren van hun concurrentie [PNG, 1999]. 3.4.2. Marktimperfecties Van marktimperfecties is sprake wanneer vrije werking van het marktmechanisme niet tot efficiënte uitkomsten leidt. Mogelijke oorzaken zijn marktmacht, informatie-asymmetrie tussen aanbieder en afnemer, externe effecten en de relatieve machtspositie van de consument [Aalbers et al., 2002]. Elk van deze oorzaken kan van invloed zijn op de omvang van de maatschappelijke welvaart. Marktmacht Er is sprake van marktmacht indien marktpartijen in staat zijn om invloed uit te oefenen op de prijs. Er bestaan vele oorzaken waarom op een bepaalde markt sprake kan zijn van marktmacht. Een belangrijke oorzaak is dat er te weinig bedrijven actief zijn op een bepaalde (deel)markt om nog te kunnen spreken van concurrentie. Er kan in dit geval sprake zijn van expliciete en impliciete samenwerking35. De kans op impliciete marktwerking is relatief groot als partijen elkaar vaak in een standaardsituatie tegenkomen [Klemperer, 2001]36. Dit verschijnsel heet tacit collusion en is bijzonder moeilijk aan te tonen [Heuvelhof, ten et al., 2003]. Marktmacht kan ook ontstaan door imperfecties aan de aanbodzijde. In het standaardmodel van perfecte concurrentie wordt uitgegaan van het feit dat er geen imperfecties aanwezig zijn aan de aanbodzijde van de economie. In de praktijk wordt echter niet aan deze voorwaarden voldaan. De volgende factoren kunnen vanuit de vraagkant aanleiding geven tot marktmacht: Absolute en strategische toetredingsbarrières [Aalbers et. al., 2002] In het geval van een startende markt is binnen netwerksectoren meestal sprake van een zittende partij (incumbent) die qua omvang veel groter is dan eventuele nieuwkomers. Hierdoor kunnen toetredingsbarrières ontstaan. Armstrong et al. [1994] onderscheiden twee typen toetredingsbarrières: absolute en strategische. Een absolute is bijvoorbeeld de toegang tot een cruciale input, zoals een netwerk of goedkope grondstoffen. De zittende partij kan bijvoorbeeld een meerderjarig contract hebben met leveranciers. Hierdoor hebben toetreders geen toegang tot gelijkwaardige inputs. Daarnaast zijn er strategische toetredingsbarrières. Een voorbeeld is de bouw van overcapaciteit, waardoor de dreiging van een prijzenoorlog groter wordt. De prikkel om een markt te betreden neemt in dit geval af37. Ook combinaties van absolute en strategische barrières zijn mogelijk. Hierbij kan worden gedacht aan het verhogen van de kosten of beperken van de toegang van het netwerk [o.a. Armstrong et al., 1994 en Laffont et al., 2000]. Het gevolg kan zijn dat markten nagenoeg worden gesloten (foreclosure).

35

In het geval van impliciete samenwerking stemmen bedrijven hun gedrag op elkaar af zonder hierover expliciete afspraken te maken. 36 Hiervan is bijvoorbeeld sprake in de elektriciteitsproductiemarkt [Aalbers et al., 2002]. 37 De zittende partij heeft echter niet in alle gevallen een prikkel om toetreding tegen te houden. Vooral als (i) de toetreder relatief klein is en (ii) de zittende partij niet selectief de prijzen kan verlagen, hoeft het voor de zittende partij niet winstgevend te zijn om toetreding te beperken.

40

Theoretisch Kader

Voorsprongpositie (first mover advantage) Een tweede concurrentiebeperkende factor aan de aanbodkant is het feit dat alle klanten de bestaande leverancier kennen. Indien afnemers niets doen (switchen) blijft de first mover zelfs de enige aanbieder. Vooral in markten waar de bereidheid om te switchen erg laag is, kan dit een belangrijk aspect zijn. Roofprijzen (predatory pricing) Dit betekent dat de zittende partijen producten aanbieden tegen een prijs die lager is dan de marginale kostprijs. Op deze manier proberen ze toetreding te verhinderen en uittreding te bevorderen. Doordat de incumbent vaak een grotere kaspositie heeft en over meerdere inkomstenbronnen beschikt, kan dit langer worden volgehouden dan door nieuwkomers. Naast relatieve marktmacht aan de aanbodzijde kan markmacht ook worden bevorderd door imperfecties aan de vraagzijde van de markt. In de standaard economische theorie [theoretisch kader, paragraaf 3.4.1] wordt ervan uitgegaan dat de vraagzijde van de markt perfect werkt. In de praktijk zal aan deze voorwaarde veelal niet worden voldaan. Er is in veel gevallen sprake van: Informatie-asymmetrie tussen producenten en consumenten De informatie-asymmetrie tussen producenten en consumenten kan zich in verschillende vormen voordoen. Zo kunnen consumenten niet volledig geïnformeerd zijn over de producten en prijzen van alle aanbieders. Aangezien het zoeken naar informatie meestal materiële of immateriële (opoffering vrije tijd) kosten met zich meebrengt, zullen consumenten hun afweging baseren op onvolledige informatie. In beide gevallen kunnen bedrijven het feit dat consumenten niet volledig zijn geïnformeerd uitbuiten door hogere prijzen te vragen. Netwerkeffecten Ook de aanwezigheid van netwerkeffecten kan tot gevolg hebben dat een markt aan de vraagzijde niet perfect werkt. Er is sprake van netwerkeffecten als de waarde van het product en/of de dienstverlening toeneemt naarmate meer mensen hiervan gebruik maken [Laffont en Tirole, 2000]. Dit heeft tot gevolg dat grote aanbieders op dergelijke markten grote macht hebben en op die manier de werking van de markt wordt gefrustreerd38. Overstapkosten In geval van een markt met slechts één afnemer (monopsonist), zal ook geen perfect concurrerende markt ontstaan. Door zijn marktmacht slaagt een monopsonist erin een groter deel van het surplus naar zich toe te trekken. Net als bij een monopolist is het totale surplus bij een monopsonist lager dan bij een perfect werkende markt. Overstapkosten of omschakelkosten zijn kosten die een afnemer moet maken wanneer hij besluit van de ene afnemer over te stappen naar de andere. Hier kan worden gedacht aan de zoekkosten die ontstaan doordat consumenten niet op de hoogte zijn van de diverse aanbiedingen. Overstapkosten kunnen ook van psychologische aard zijn. Hierbij kan worden gedacht aan merkentrouw. Een tweede vorm van overstapkosten is de onzekerheid over het te leveren product. Overstapkosten zijn relatief het grootst bij klanten die het minste “winnen” bij een overstap, te weten de kleine bedrijven en de huishoudens. Grotere ondernemingen hebben, als gevolg van de grotere afname, een veel hogere absolute “winst”, terwijl de “kosten” van het overstappen niet veel hoger zijn dan voor een consument met een (veel) kleinere afname. 3.4.3. Conclusie marktwerking in netwerksectoren Een goed concurrerende markt zou kunnen ontstaan indien verschillende marktpartijen onder gelijke omstandigheden en mogelijkheden een markt kunnen betreden. Complete afsplitsing 38

Dit speelt vooral op de telecommarkt. Het aantal mensen met wie je verbinding kunt krijgen speelt voor potentiële afnemers een grote rol. In een markt waarin aanbieders geen afspraken hebben gemaakt over het uitwisselen van gesprekken, zal de grootste aanbieder uiteindelijk als enige overblijven.

41



van de distributienetwerken zou betekenen dat verschillen tussen verschillende aanbieders minder groot worden. Als belangrijkste conclusie met betrekking tot de hoofdvraag van dit onderzoek kan dan ook worden gesteld dat ownership unbundling theoretisch de meest zuivere keuze is om concurrentie tussen de verschillende marktspelers te bevorderen. Vanuit de theorie kan worden gesteld dat een goedwerkende markt het beste tot haar recht zal komen indien marktpartijen onder zo gelijk mogelijke omstandigheden de markt kunnen betreden. Ook in geval van een compleet afgesplitst netwerk blijven er echter vormen van marktimperfecties. Aan de hand van deze paragraaf kunnen als input voor de empirische casestudies [hoofdstuk 4 en 5] de volgende geoperationaliseerde onderzoeksvragen worden gesteld [paragraaf 1.5]:

Welke vormen van marktimperfecties zijn er voor én na complete afsplitsing van de distributienetwerken, aanwezig binnen de onderzochte markten? In hoeverre zal er, de vormen van marktimperfecties in ogenschouw nemend, voor én na complete afsplitsing sprake van een goed werkende concurrerende markt?

42

Nederlandse elektriciteitssector

4.

Casestudy 1: De Nederlandse elektriciteitssector

In dit hoofdstuk wordt een casestudy van de Nederlandse elektriciteitssector gepresenteerd, waarin een antwoord gegeven wordt op de in het theoretisch kader geoperationaliseerde onderzoeksvragen. Daarnaast staan de gevolgen van complete afsplitsing van distributienetwerken ten opzichte van regulering en marktwerking centraal. In paragraaf 4.1 wordt een beschrijving gemaakt van de vormgeving van de elektriciteitsmarkt. Centrale aspecten in deze paragraaf zijn de mate van onafhankelijkheid van de Nederlandse markt en de mate van marktwerking hierbinnen. In paragraaf 4.2 wordt het beleid binnen de elektriciteitsmarkt uiteengezet. In deze paragraaf ligt de nadruk op de mate van regulering en het succes hiervan. 4.1. De Nederlandse elektriciteitsmarkt In deze paragraaf wordt een analyse gepresenteerd van de Nederlandse elektriciteitsmarkt. De focus ligt op het beantwoorden van de in het theoretisch kader uiteengezette gespecificeerde onderzoeksvragen:

Welke vormen van marktimperfecties zijn er voor én na complete afsplitsing van de distributienetwerken, aanwezig binnen de onderzochte markten? In hoeverre is er, de vormen van marktimperfecties in ogenschouw nemend voor én na complete afsplitsing sprake van een goed werkende concurrerende markt?

4.1.1. Historisch perspectief In deze paragraaf wordt een schets gemaakt van de elektriciteitssector van eind jaren ’80 en een deel van de jaren ’90, voordat er sprake was van de introductie van marktwerking. De belangrijkste ratio was dat het efficiënt was om productie en netbeheer regionaal in handen van één onderneming te brengen [theoretisch kader, paragraaf 3.2.1 en Huygen, 1999]. De productie van elektriciteit werd landelijk door de SEP [samenwerkende elektriciteitsproducenten] aangestuurd. Iedere regio in Nederland had een eigen transportonderneming die verantwoordelijk was voor de levering van elektriciteit aan zijn klanten via het midden- en laagspanningsnet. Binnen de eigen regio hadden de distributiebedrijven een wettelijk monopolie op levering, andere leveringsbedrijven hadden geen toegang tot het netwerk. Binnen de regionale distributiebedrijven was de levering aan afnemers verticaal geïntegreerd met het eigendom en beheer van het betrokken midden- en laagspanningsnet. Zowel de elektriciteitsproductiebedrijven als de distributiebedrijven waren in publieke handen, de aandeelhouders waren gemeenten en provinciën [Köper, 2003]. Een belangrijk economisch uitgangspunt in de structuur van de sector vormde het cost plus beginsel (niet impliciet). Dit hield in dat alle integrale kosten van de infrastructuur en de volledige exploitatiekosten van de dienst van stroomlevering in zekere zin de basis vormden voor de tarieven aan de afnemer die in rekening gebracht mochten worden [Köper, 2003]. De kosten voor aansluitingen op onrendabele locaties werden omgeslagen over alle afnemers. Dit zorgde ervoor dat de kapitaalverschaffers bij de bouw van nieuwe centrales verzekerd waren van een behoorlijk rendement op het geïnvesteerde kapitaal. Het grootste voordeel van het systeem was dat het een zeer betrouwbare voorziening was. Als gevolg van het cost-plus beginsel en de monopoloïde structuur was de sector echter weinig kostenbewust. Daarnaast was er, als gevolg van de monopoliepositie van de aanbieder, slechts een beperkte prikkel tot innovatie of verbeterde dienstverlening. De belangrijkste aanleiding voor de keuze van marktwerking als beleidsmatig antwoord op de kosteninefficiëntie is het voorstel van de Europese Commissie uit 1992 voor een Europese elektriciteitsrichtlijn. Deze richtlijn had tot belangrijkste doel de elektriciteitssector in Europa

43



te integreren en liberaliseren, wat uiteindelijk zou moeten leiden tot lagere prijzen en een betere concurrentiepositie voor Europese bedrijven [Europese Unie, 1996]. 4.1.2. Vormgeving huidige markt Met het van kracht worden van de Elektriciteitswet 1998 is de planningssystematiek losgelaten en is marktwerking geïntroduceerd: Tabel 4-1

Data vrijgeving elektriciteitsmarkt

Klantgroep

Datum

Aantal Klanten

Percentage van de totale vraag

Grootverbruikers Middelgrote gebruikers Kleinverbruikers

Augustus 1998 Januari 2002 Juli 2004

650 59,000 7 miljoen

34% 27% 39%

Bron:

www.kiesenergie.nl, 14-06-2004

Het evenwicht tussen vraag en aanbod wordt nu door producenten en afnemers via concurrentie op de vrije markt bepaald, met de elektriciteitsprijs als belangrijkste allocatiemechanisme. Hier moet een onderscheid worden gemaakt tussen twee verschillende deelmarkten: de groothandelsmarkt (wholesalemarkt) en de markt voor levering (retailmarkt). De leveranciers op de markt voor kleinverbruikers zijn afnemers op de groothandelsmarkt. De APX (Amsterdam Power Exchange) is een day-ahead markt waar vraag en aanbod van elektriciteit op uurbasis bij elkaar komen. Het volume van de APX wordt voor een belangrijk deel bepaald door de dagimporten die verplicht via de APX worden verhandeld [www.apx.nl, 18-07-2004]. Slechts een deel van de in Nederland geconsumeerde elektriciteit wordt verhandeld op de APX. In 2003 was dit slechts 11% [Dte, 2004a]. Het grootste deel van de vraag, ongeveer 85%, wordt verhandeld via de bilaterale markt. Dit betekent dat de stroom verkocht wordt via contracten die een producent direct met een koper afsluit. De belangrijkste redenen voor dit feit zijn dat binnen bedrijven productie en levering verticaal zijn geïntegreerd en dat partijen (1 à 2 jaar) hebben afgesloten om onzekerheden af te dekken. De contractperiode is veelal beperkt tot een periode van 1 à 2 jaar omdat er bij marktpartijen onvoldoende zekerheid is over de ontwikkeling van de marktstructuur en de marktprijzen na die periode. Ook wordt een deel van de stroom via tussenhandelaren verkocht. B ilaterale m arkt

Interconnectie P roducent A

P roducent B

W holesalem arkt (A PX )

L evering

P roducent X

Interconnectie

(F ysieke S troom ) D istributie

T ransm issie

Figuur 4-1

Vormgeving van de elektriciteitssector volgens de Elektriciteitswet

Als gevolg van verticale integratie van productie- en leveringsbedrijven vindt in toenemende mate afstemming van vraag en aanbod plaats binnen groepsmaatschappijen [ongeveer 40%, EnergieNed, 2003]. Verticale integratie tussen productie en verkoop aan klanten is een

44


logische trend binnen de elektriciteitsmarkt. Transactiekosten nemen door deze integratie namelijk af. De producent krijgt bij verticale integratie een meer zekere afzet voor zijn product en de verkooponderneming een meer stabiele levering. Door minder afhankelijk te zijn van opportunistisch gedrag van marktpartijen, loopt een marktpartij minder risico. Directe kosten van het maken van transacties op de markt nemen ook af [theoretisch kader, paragraaf 3.2.1]. Belangrijke verticaal geïntegreerde bedrijven [productie en levering] zijn Essent en NUON39. De productie van deze bedrijven wordt voor een groot deel intern gebruikt en verkocht aan consumenten. Aan de aanbodzijde van de Nederlandse elektriciteitsmarkt is er ook een groot aantal kleine producenten. Deze kleinere producenten (ongeveer 30% van de markt) 40 beschikken vooral over decentrale installaties die vaak primair zijn bedoeld om alleen in plaatselijke elektriciteits- en warmtevraag te kunnen voorzien [Ministerie van Economische Zaken, 2003]. 7000 6000

MW

5000 4000

Totale Capaciteit

3000

Grootschalige opwekking

2000 1000

po rt Im

tra al D ec

en

EP Z

lu x

E.

O

N

N U

Be ne

O

N

el ra b ec t El

Es se nt

0

Figuur 4-2 Bron:

Producenten elektriciteit in Nederland

Cap Gemini Ernst & Young, 2003

De laatste jaren is het aandeel van de import toegenomen van zo’n 10% tot ongeveer 20% van de totale energieafzet. De export is vrijwel nihil. Het groeiende percentage import hangt niet direct samen met het binnenlandse capaciteitsgebrek. De potentiële overcapaciteit is ongeveer 7% [TenneT, 2003]. De belangrijkste reden voor de relatief hoge import zijn de Nederlandse productieprijzen ten opzichte van de prijzen in de omringende landen [paragraaf 4.1.3]. Aan de vraagzijde (via de APX, lange termijn contracten of via verticale integratie) bestaat de markt uit leveranciers voor de retailmarkt enerzijds en grote afnemers (vooral energieintensieve industrie) anderzijds. De leveranciers bestaan uit een beperkt aantal grote leveranciers en een aantal kleine(re) leveranciers die momenteel vooral actief zijn in nichemarkten (met name duurzame elektriciteit). De leveranciers van elektriciteit kunnen in het kader van dit onderzoek in drie groepen worden onderverdeeld. Ten eerste zijn er de Nederlandse incumbents, die allen in bezit zijn van een distributienetwerk. De grootste zijn Essent, NUON, Eneco, Westland Energie en Delta Energie. Een tweede groep wordt gevormd door nieuwkomers op de markt. De grootste 39

Eneco heeft nagenoeg geen productiecapaciteit. Om minder afhankelijk te zijn van volatiele marktprijzen heeft zij in 2004 een inkoopcontract van 800 MW van NUON overgenomen [www.energeia.nl, 17 augustus 2004]. 40 Dit betreft alle decentrale opwekking in Nederland, inclusief grote centrales met stadsverwarming [EnergieNed, 2003].

45



zijn Durion, Greenchoices.nl en Energiebedrijf.com. De derde categorie die kan worden geïdentificeerd zijn buitenlandse incumbents die actief zijn op de Nederlandse leveringsmarkt. RWE en Electrabel hebben beide een leveringsvergunning. E.ON, EDF hebben deze leveringsvergunning (nog) niet en leveren puur aan de wholesalemarkt (APX). De prijs voor elektriciteit wordt voor ongeveer 45% bepaald door belasting (BTW en milieuheffingen). De kosten van opwekking zijn ongeveer 18%, die van levering zo’n 7% en de kosten van transmissie en distributie samen ongeveer 30% [EnergieNed, 2003]. Grote en zeer grote afnemers betalen minder. Dit komt omdat zij geheel of gedeeltelijk zijn vrijgesteld van milieuheffingen en belastingen. Ook betalen zij in veel gevallen minder voor hun transporten leveringskosten41. 4.1.3. Mate van marktwerking Er is binnen de elektriciteitsmarkt marktwerking mogelijk binnen de deelmarkten productie en levering. Ten eerste wordt er een schets gemaakt van de mate van marktwerking op productieniveau. De directe focus in deze paragraaf ligt echter op de leveringsmarkt. De reden voor dit feit is dat het vraagstuk rond de afsplitsing van de regionale netten voor een belangrijk deel wordt gevoed door de mindere concurrentiepositie die nieuwkomers hebben [paragraaf 2.3]. Productiemarkt Momenteel zijn er zeven grootschalige aanbieders van elektriciteit. Essent, NUON, Electrabel, E-ON Benelux en EPZ hebben productiecapaciteit binnen Nederland, RWE en EDF zijn de grootste importeurs. Decentrale opwekkers gebruiken elektriciteit voornamelijk voor eigen gebruik en leveren niet substantieel aan de markt. Een beperkt gedeelte van het beschikbare aanbod wordt verhandeld op de APX. De verhandelde volumes op de APX zijn de afgelopen twee jaar met 15% afgenomen tot 11% van het in Nederland geconsumeerde volume. Het feit dat een groot deel van de productie intern wordt gebruikt en via lange termijn contracten wordt verhandeld, is hier de belangrijkste oorzaak van. Een groot risico van een verlaagde liquiditeit is dat het voor individuele marktspelers makkelijker wordt om de prijzen te beïnvloeden. Bij een lage liquiditeit kunnen kleine transacties namelijk leiden tot grote schommelingen in prijsniveaus. In verhouding tot andere Europese landen heeft Nederland relatief hoge elektriciteitsprijzen. Door de stijging van de olie- en dus gasprijzen (gasprijs is namelijk gekoppeld aan de olieprijs) zijn de prijzen de laatste jaren ook stijgende [Europese Unie, 2004]. De interconnectiecapaciteit tussen de verschillende landen wordt momenteel ten volle benut door grootverbruikers om relatief goedkope elektriciteit vanuit het buitenland te importeren.

41

Zeer grote afnemers (bv. NS, Hoogovens) kunnen rechtstreeks contracten sluiten met energieproducenten en zo de kosten van levering omzeilen (internaliseren). Ook zijn grote afnemers in veel gevallen aangesloten op het hoogspanningsnet en betalen dus geen kosten voor distributie.

46


Doordat buitenlandse partijen niet afhankelijk zijn van de prijs van gas, zijn deze prijzen momenteel relatief laag42. De invoering van de CO2-emissiehandel zou de concurrentiepositie van de Nederlandse centrales ten opzichte van de Duitse kunnen verbeteren, aangezien kolencentrales meer CO2-emissierechten nodig hebben dan gasgestookte centrales [Knops et al., 2004]. Leveringsmarkt Voor de leveringsmarkt wordt het switchpercentage van voormalig gebonden consumenten als indicator voor de mate van marktwerking gebruikt [Europese Unie, 2002 en van Damme et. al. , 2004b]. Binnen een markt waarin een incumbent veel marktmacht heeft ten opzichte van andere aanbieders, zullen maar weinig consumenten overstappen naar een andere leverancier [theoretisch kader, paragraaf 3.4.2]. Indien alternatieve aanbieders genoeg marktmacht bezitten en dus kunnen concurreren met een incumbent, zal het switchpercentage hoger zijn. Er wordt bij deze indicator een onderscheid gemaakt tussen switchgedrag van grootverbruikers en kleine consumenten. In augustus 1998 is de markt voor grootverbruikers geopend. In de periode 1998-2004 is ongeveer 65% van deze gebruikers van aanbieder veranderd, waarvan ongeveer 20% dit meteen bij de opening van de markt deed. De grote afnemers die niet zijn overgestapt hebben wél bijna allemaal een nieuw onderhandeld contract [van Damme, 2004b en Europese Unie, 2004]. De positie van de grootverbruiker is door deze ontwikkeling aanzienlijk versterkt. Prijsverschillen met alternatieve aanbieders en ontevredenheid over kwaliteit van diensten bij de incumbent waren de belangrijkste motieven om van aanbieder te veranderen [Ministerie van Economische Zaken, 2002]. Het feit dat in Nederland de elektriciteitstarieven sterk afhankelijk zijn van de gasprijzen heeft het aantal switchende bedrijven bevorderd. Een aantal partijen is namelijk overgestapt op relatief goedkope buitenlandse stroom. Op 1 juli 2004 is de markt voor kleinverbruikers volledig vrijgegeven43. In tegenstelling tot bij de grootverbruikersmarkt is slechts 2% van de kleinverbruikers op dat moment van aanbieder veranderd. De belangrijkste reden voor het grote verschil directe switchers in vergelijking tot grootverbruikers is het winstpotentieel voor overstappers. Voor kleinverbruikers is dit, door de relatief lage afname minder groot. Concurrentie kan ook alleen maar plaatsvinden op de leveringskosten, die met een totaal van 7% van de totale prijs verhoudingsgewijs laag zijn [paragraaf 4.1.2]. De kosten voor belasting, distributie en 42

In Nederland is gas met een percentage van 56% de belangrijkste gebruikte grondstof in de elektriciteitscentrales. Omdat de gasprijzen zijn gekoppeld aan de prijs van olie en deze momenteel erg hoog is, hebben de Nederlandse elektriciteitscentrales momenteel erg hoge brandstofkosten. Het aandeel gas is in de ons omringende landen relatief laag. In Duitsland zijn bruin- en steenkool met een percentage van 48% de meest gebruikte grondstoffen. België (37%) en Frankrijk (59%) hebben een groot aandeel kernenergie en zijn hiermee het minst afhankelijk van fluctuerende grondstofprijzen [The Brattle Group, 2002]. Bijkomend feit dat het prijsverschil kan verklaren is dat de Duitse kolencentrales en Franse kerncentrales in sterke mate gesubsidieerd zijn. Vooral de in Frankrijk opgewekte stroom is gezien de minieme brandstofkosten en de relatief hoge subsidies goedkoop [Energieraad, 2003] en [Damme, van 2004b]. 43 In 2001 kregen kleine consumenten de optie te kiezen voor groene stroom. Het veranderen van aanbiedende partij was hierbij een mogelijkheid. Ongeveer 36% (bijna 3 miljoen huishoudens) heeft deze keuze gemaakt en is van aanbieder veranderd. Belangrijkste reden dat veel klanten kozen voor groene stroom is dat deze aan de productie- en consumptiezijde wordt gesubsidieerd door de overheid. Met deze subsidie wordt het kostenverschil tussen groene en normale stroom tenietgedaan. De subsidie aan de consumptiezijde is echter per 2005 komen te vervallen. Kanttekening bij het groot aantal overstappers is dat de meerderheid heeft gekozen voor een vorm van groene stroom die werd aangeboden door de toenmalige aanbieder. Voormalige incumbents hadden daardoor na drie jaar competitie voor de opening van de gehele markt nog ongeveer 90% van hun originele klantenbestand [van Damme, 2004b].

47



transmissie zijn voor alle aanbieders gelijk. Alternatieve aanbieders kunnen dus slechts in prijs concurreren op een klein deel van de kosten. Voor een eenduidig beeld van het switchgedrag en daaropvolgend de werking van een vrije leveringsmarkt van kleinverbruikers op de langere termijn is de beschikbare data echter niet volledig genoeg. 4.1.4. Nederlandse markt in Europees perspectief Zoals blijkt uit paragraaf 4.1.2 kan de Nederlandse markt momenteel reeds niet als losstaand worden beoordeeld. Belangrijkste redenen hiervoor zijn het feit dat buitenlandse partijen momenteel actief zijn binnen Nederland en dat een substantieel deel van de Nederlandse consumptie in het buitenland wordt opgewekt. In totaal wordt bijna 50% van de in Nederland geconsumeerde elektriciteit geproduceerd door buitenlandse ondernemingen. Hiermee concurreren de Nederlandse bedrijven, naast nieuwkomers op de Nederlandse leveringsmarkt, in belangrijke mate met de grote Europese energiebedrijven. Momenteel is Nederland onderdeel van een (opstartende) Noordwest Europese markt44 voor elektriciteit, met als kanttekening dat de capaciteit van de interconnectoren tussen de verscheidene landen ten opzichte van hun totale verbruik beperkt zijn [Newbery et al., 2003]. De verwachting is dat de interconnectiecapaciteit de komende jaren verder zal worden uitgebreid en dat er, mede als gevolg van dat feit, steeds meer sprake zal zijn van een internationale markt [Newbery et al., 2003 en Ministerie van Economische Zaken, 2002]. De drie belangrijkste redenen voor deze internationalisering zijn45:

De aanwezigheid van EU-richtlijnen46. Middels verschillende richtlijnen bevordert de EU de vorming van een interne markt voor gas en elektriciteit. Achterliggende gedachte van deze vorming is het vergroten van de markt en volgend daarop de afname van marktmacht van nationale incumbents [paragraaf 2.1]. Vergroting van de importcapaciteit draagt bij aan het vergroten van de markt en dientengevolge aan het verhogen van de concurrentie. Hoewel op de korte termijn de Europese richtlijnen weinig effect hebben gehad, kunnen deze op de lange termijn een katalyserende rol spelen voor de éénwording van een Noordwest Europese markt [Algemene Energieraad, 2004 en Newbery et al., 2003].

Aandeelhoudersdruk bij ondernemingen. Nu de verschillende nationale markten, in verschillend tempo, worden vrijgegeven, kunnen Europese spelers ook actief worden in andere landen. Dit kan door bestaande spelers over te nemen, productie-installaties te openen of een leveringsvergunning te vergaren [Algemene Energieraad 2003a]. Belangrijkste reden om dit te doen is het behalen van winst. Bedrijven die in het buitenland investeren dragen voor belangrijke mate bij aan de internationalisering van de markt.

De spreiding van reservecapaciteit. Doordat elektriciteit kostenefficiënt niet op te slaan is, dient er op ieder moment een overcapaciteit beschikbaar te zijn Indien verschillende systemen op elkaar worden aangesloten, kan de reservecapaciteit tussen verschillende systemen worden gedeeld met als gevolg een efficiënter totaal.

44

Vanwege netwerkcongesties en transportverliezen heeft de groothandelsmarkt voor elektriciteit per definitie regionale kenmerken [o.a. de Vries, L.J. en Hakvoort, R., 2003] 45 Een vierde reden die hier kan worden genoemd is het spreiden van de pieklast. Zo zouden interconnecties met Noorwegen (opwekking via waterkracht, wel opslagbaar) of het Verenigd koninkrijk [tijdsverschil] de pieklast uit kunnen spreiden [TenneT, 2003]. Dit heeft vooral positieve gevolgen voor de voorzieningszekerheid. 46 Richtlijn 2003/54/EG voor bevordering van de interne markt voor elektriciteit.

48


Van Eck en Rödel [TUDelft, 2004] beargumenteren echter dat interconnectiecapaciteit tussen verschillende landen geen zin heeft als gevolg van de hoge transportverliezen47. Ze stellen dat de grote verschillen in prijzen de enige, theoretisch interessante reden voor interconnectie zou kunnen zijn. De situatie in andere EU-lidstaten, en dan vooral de Nederland omringende landen, is specifiek van belang als Nederland onderdeel gaat uitmaken van een grotere (Noordwest Europese) elektriciteitsmarkt. Een grotere markt leidt in potentie tot meer effectieve concurrentie. Voorwaarde is dan wel dat er in de ons omringende landen sprake is van effectieve concurrentie, dan wel dat deze door de vergroting van de markt ontstaat. Binnen de Noordwest Europese markt heeft zich de laatste jaren een consolidatieslag voorgedaan. Belangrijkste redenen voor deze consolidatieslag zijn de aandeelhoudersdruk om door synergievoordelen winsten te maximaliseren en industriepolitieke redenen [Nera, 2003 en Appendix E]. Dit heeft o.a. geleid tot de energiereuzen E-ON en RWE uit Duitsland, EDF in Frankrijk en Electrabel [CERNA, 2002 en Appendix B]. De Nederlandse energiebedrijven hebben niet deel genomen aan deze consolidatieslag. Hier zijn drie redenen voor. Een eerste reden is dat productie, transport en levering van elektriciteit een van oudsher nationale activiteit is. Omdat Nederland een klein land is zijn de Nederlandse bedrijven ook maar van beperkte omvang. Ten tweede zijn de Nederlandse bedrijven nog in overheidshanden en zijn om die reden gebonden om deel te nemen aan schaalvergrotende projecten. Ten derde richt de Nederlandse overheid zich op het gebied van schaalgrootte en marktmacht op de Nederlandse markt. De NMa heeft in 2002 aangegeven dat een eventuele fusie tussen Essent en NUON bij voorbaat wordt afgekeurd omdat deze combinatie binnen de Nederlandse productiemarkt te veel macht zou krijgen [Nederlandse Mededingingsautoriteit, 2002]. Met betrekking tot een verdere totstandkoming van een Noordwest Europese elektriciteitsmarkt heeft de Algemene Energieraad [2004] drie scenario’s uitgewerkt:

Een eerste scenario is dat om eerdergenoemde redenen (EU-richtlijnen, aandeelhoudersdruk bij bedrijven en spreiding van reservecapaciteit) de internationalisering en concentratie in de Europese elektriciteitssector de komende jaren nog voortzetten. Risico hierbij, is dat er slechts een paar grote bedrijven over zullen blijven, die relatief veel marktmacht hebben. Als gevolg van politieke belangen, slecht samenwerkende mededingingsautoriteiten (nationaal en overkoepelend Europees) en een onvoldoende aangepast wettelijk kader bestaat hierbij het risico dat er een oligopolie zal ontstaan met slechts vier of vijf spelers. Een tweede scenario is dat er wél een goedwerkende Noordwest Europese markt zal ontstaan met voldoende marktpartijen. Een derde scenario is dat er geen Noordwest Europese markt ontstaat. De Algemene Energieraad schetst dit scenario door te stellen dat als gevolg van een beperkt economisch nut en onderling wantrouwen individuele lidstaten zelfvoorzienend willen zijn en niet willen investeren in interconnectiecapaciteit.

In geval van een verdere concentratie van de markt heeft de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) binnen Nederland de taak om de ontwikkeling tot concentratie te voorkomen en te zorgen voor een minimaal aantal producenten. In het verleden heeft ze reeds bewezen bij de overname van Reliant door NUON adequaat op te kunnen treden48. Het feit dat in de toekomst beslissingen over marktconcentratie, door verdere internationalisering,

47

Financieel dagblad 23-11-2004; Groot Europees stroomnet geldverspilling. Op het moment dat Nuon de Reliant centrales overnam, verplichtte de NMA Nuon tot een veiling van 900 MW van haar capaciteit, omdat werd gevreesd dat zij anders teveel marktmacht zou krijgen.

48

49



niet slechts door de NMa maar door samenwerkende mededingingsautoriteiten dienen te worden gemaakt, kan dergelijke beslissingen bemoeilijken49 [Algemene Energieraad, 2004]. 4.1.5. Beoordeling Nederlandse markt in Europees perspectief In deze paragraaf wordt, mede gebaseerd op het theoretische kader, een beoordeling van de mate van marktwerking binnen de Nederlandse elektriciteitsmarkt gepresenteerd. Centraal staat de mate waarin er momenteel en in de nabije toekomst sprake is van een competitieve leverings- en productiemarkt en de factoren, die dit zouden kunnen frustreren. Belangrijk aspect is in hoeverre ownership unbundling invloed zal hebben op de werking van beide markten. Leveringsmarkt De Nederlandse leveringsmarkt voor elektriciteit voldoet aan twee belangrijke aspecten waar een volledig competitieve markt aan dient te voldoen [theoretisch kader, paragraaf 3.4.1]: er is sprake van een homogeen product en er is een groot aantal aanbieders en afnemers. Naast de vijf grote incumbents hebben verscheidene nieuwkomers [www.dte.nl/elektriciteit/levering, 22-11-2004] op de Nederlandse markt binnen drie jaar ongeveer 10% van de complete markt in handen gekregen. Er kan echter wel worden vastgesteld dat een derde aspect, waar een volledig concurrerende markt aan dient te voldoen, niet van toepassing is op de Nederlandse elektriciteitsmarkt voor levering. Belangrijk hierbij is dat incumbents een aantal voordelen hebben ten opzichte van de nieuwkomers [theoretisch kader, paragraaf 3.4.2]. Een eerste voordeel is dat een aantal marktspelers, doordat ze zelf productiemiddelen bezitten, niet afhankelijk is van day ahead prijzen. Mede door de geringe prijselasticiteit van elektriciteit kan deze sterk schommelen en kan de afwezigheid van productie een groot probleem zijn. Partijen, die zelf geen productie bezitten, kunnen dit risico indekken door inkoopcontracten te sluiten. De reden dat nieuwkomer Energy XS failliet is gegaan, was omdat zij deze stap niet had genomen [paragraaf 4.1.2]. Een tweede voordeel dat de voormalige regionale monopolisten aan het begin van de opening van de markt hadden is de beschikking over een uitgebreid klantenbestand. Nieuwkomers moeten relatief veel geld aan reclame uitgeven of de prijzen erg scherp stellen, om toch klanten voor zich te winnen. Door het beperkte deel van de prijs, waarop concurrentie kan plaatsvinden, en dientengevolge de lage marges, is het lastig scherpe prijsverschillen te realiseren. Door deze beperkte prijsverschillen is de relatieve overstapwinst klein. Zoals uit de empirie is gebleken, is het aantal overstappers onder kleinverbruikers significant lager dan in andere verbruikersgroepen. Omdat beschikbare data op dit gebied nog zeer beperkt is, is het op basis van de Nederlandse situatie niet mogelijk uitspraken te doen over switchpercentages op de lange termijn. Als laatste ondervinden de Nederlandse incumbents significante voordelen als gevolg van de verticale integratie met het netbeheer. Deze voordelen worden uiteengezet in paragraaf 4.2.4. De mogelijkheden om bovenstaande voordelen uit te buiten hebben vooral betrekking op het beschikbare reclamebudget en de mogelijkheden tot predatory pricing [theoretisch kader, paragraaf 3.4.2].

49

Voorbeeld hiervan is een eventuele koppeling van de Nederlandse en Belgische markt. Electrabel zou in dat geval meer dan de helft van de markt in handen krijgen. Een eventuele beslissing over het beperken van haar markt dient te worden gemaakt door de mededingingsautoriteiten van Nederland en België samen. Industriepolitieke aspecten zouden dit proces kunnen verstoren [Damme van et al., 2003].

50


Nieuwkomers hebben echter ook concurrentievoordelen ten opzichte van de Nederlandse incumbents. De belangrijkste geïdentificeerde voordelen zijn de lagere administratiekosten en lagere kosten van overhead50. Omdat het aantal marktimperfecties in theorie zal afnemen, zal ownership unbundling in theorie positieve effecten hebben op de werking van de Nederlandse leveringsmarkt. Het is echter de vraag hoe groot deze positieve effecten zullen zijn. Naast de mogelijkheid tot allocatie van netwerkwinsten naar de leveringsmarkt zijn er nog enkele mogelijke vormen van marktimperfecties aanwezig. Het feit dat de incumbents bij opening van de markt alle klanten in hun portefeuille hadden, dat deze nog steeds kunnen profiteren van de verticale integratie met productie en de geringe overstapwinst voor de kleinverbruiker zijn hier de belangrijkste. Samenvattend kan niet worden gesteld dat complete afsplitsing van de distributienetwerken zal leiden tot een sterk verbeterde concurrerende markt. Een laatste opmerking is dat buitenlandse incumbents51 de mogelijkheid hebben de Nederlandse markt te betreden. Door hun grootte hebben deze partijen, net als de Nederlandse incumbents, veel potentiële marktmacht. Door hun marktmacht zouden deze partijen de competitie kunnen frustreren52. Productiemarkt Van de drie belangrijkste voorwaarden voor een competitieve markt [theoretisch kader, paragraaf 3.4.1] geldt er eigenlijk maar één voor de productiemarkt voor elektriciteit in Europa. In geval van elektriciteit is er sprake van een homogeen product, differentiatie is immers niet mogelijk. Producenten kunnen, als gevolg van verschillende productieapparaten en uiteenlopend overheidsbeleid, echter niet op een volledig eerlijke manier met elkaar concurreren. Binnen Nederland is het een probleem dat slechts een klein deel van het geconsumeerde volume wordt verhandeld op de beurs. Als gevolg van verticale integratie, langetermijncontracten en decentrale opwekking is de markt weinig liquide. Het belangrijkste risico van een niet liquide markt is dat afzonderlijke marktpartijen makkelijker de prijs kunnen beïnvloeden53. Met betrekking tot de vorming van een Noordwest Europese markt voor elektriciteit kan worden gesteld er een trend is tot concentratie. Oligopolievorming op de productiemarkt is hierbij het grootste risico. In dat geval is het voor marktpartijen mogelijk marktprijzen te beïnvloeden. Zeker in de elektriciteitsmarkt is dit een groot risico, omdat prijselasticiteit van de vraag extreem laag is en partijen de prijs relatief makkelijk kunnen beïnvloeden. Momenteel is het niet duidelijk in hoeverre de concentratietrend zich voort zal zetten. Als gevolg van de grote verschillen tussen de Nederlandse en buitenlandse ondernemingen is het echter de vraag in hoeverre de Nederlandse ondernemingen in staat zullen zijn met distributienetwerk wel een Europese marktspeler te worden/blijven. Via fusies van Nederlandse bedrijven met andere middelgrote ondernemingen zouden ze deze situatie positief kunnen veranderen [Algemene Energieraad, 2004]. In het kader van dit onderzoek kan de kwalitatieve opmerking worden gemaakt dat afsplitsing van de regionale netwerken de verschillen in grootte (verminderde concurrentiekracht) tussen de Nederlandse en buitenlandse incumbents nog groter maakt en de trend tot concentratie zou 50

O.a. Interview Dhr. Van Rees [Algemeen Directeur Greenchoices.nl]. RWE en Electrabel zijn momenteel reeds in bezit van een leveringsvergunning voor elektriciteit en gas. Andere partijen hebben de vrijheid deze aan te vragen [www.Dte.nl, 31-06-2004]. 52 Interview van Dhr. Damme en Dhr. Kanning [TILEC]. 53 Langetermijncontracten zijn echter wel essentieel voor producenten om investeringen te kunnen dekken. 51

51



kunnen versnellen. Doordat de bedrijven een belangrijke bron van inkomsten verliezen zal het moeilijker zijn zelfstandig te blijven opereren binnen een markt waar, door de lage marges, schaalvoordelen een grote rol spelen. Met distributienetwerk zouden de Nederlandse incumbents een lastiger overnamekandidaat zijn dan zonder netwerk. Bijkomend aspect is dat de Nederlandse bedrijven, door een lagere credit rating in geval van unbundling in mindere mate in staat zullen zijn productiecapaciteit te ontwikkelen. Door hogere kapitaalkosten hebben de Nederlandse bedrijven in geval van complete splitsing ook een concurrentieachterstand op buitenlandse partijen. Complete afsplitsing zou kunnen betekenen dat de concentratietrend zou kunnen worden versneld en dat de kans op oligopolievorming groter wordt. 4.2. Beleid in de elektriciteitsmarkt In deze paragraaf wordt een beeld geschetst van het Nederlandse beleid met betrekking tot de regulering van de regionale netwerken. Op het netbeheer wordt toezicht gehouden door de toezichthouder Dte. Deze is geïnstalleerd middels de Elektriciteitswet 1998 [Kamerstukken 1997- 1998, 25621]. In eerste instantie was zij alleen verantwoordelijk voor toezicht op de elektriciteitsmarkt. Vanaf de implementatie van de Gaswet in 2001 diende ze ook toezicht te houden op de gasmarkt [Kamerstukken 1998-2000, 26463]. Bepalingen over activiteiten die werden gekenmerkt als vrije economische activiteiten, zijn niet meer in beide wetten opgenomen. De Electriciteitswet is in haar korte bestaan een aantal keer bijgesteld. De eerste wijziging dateert van 199954. Bij deze wijziging werden de belangrijkste regels over de tariefstructuren en bepalingen voor netbeheerders opgenomen in de wet. In 2000 volgde op dit punt de Gaswet.55 De laatste grote wijziging is de invoering van de Interventie- en Implementatiewet (I&I-wet) van juli 200456. Middels deze wet zijn de Europese richtlijnen 2003/55/EG voor gas en 2003/54/EG voor elektriciteit doorgevoerd [Kamerstukken 2003-2004, 29372]. Deze wet is daarnaast opgesteld in verband met de aanscherping op toezicht netbeheer en voorziet in een vergaande verzelfstandiging van de positie van de elektriciteits- en gasdistributienetten ten opzichte van de groepsmaatschappij. Belangrijkste reden voor invoering van deze wet is het feit dat de Elektriciteitswet 1998 en de Gaswet niet afdoende bleken te zijn om discriminatie door de netbeheerder ten opzichte van concurrenten van de groepsmaatschappij volledig uit te sluiten. De invoering van kwaliteitsregulering, die met terugwerkende kracht vanaf 1 januari 2004 is ingevoerd, wordt ook in de analyse van het Nederlandse beleid meegenomen. De focus in deze paragraaf ligt op de instrumenten die de Dte bezit om onafhankelijk distributiebeheer te garanderen en de mate van succes hierbij. Er wordt antwoord gegeven op de in het theoretisch kader gespecificeerde onderzoeksvragen:

Welke middelen heeft de toezichthouder ter beschikking om de geïntegreerde netbeheerders te reguleren? In hoeverre is de toezichthouder in staat om met behulp van deze middelen de geïntegreerde netbeheerders effectief te reguleren, anticompetitief gedrag tegen te gaan en de leveringszekerheid te bevorderen?

4.2.1. Mate van unbundling distributie In de Elektriciteitswet 1998 en de Gaswet is voorzien in een juridische scheiding tussen producenten en leveranciers aan de ene kant en de distributienetbeheerders aan de andere

54

Staatsblad 1999, 260. Staatsblad 2000, 305. 56 Staatsblad 2003, 3296. 55

52


kant. Deze juridische scheiding dient te zorgen voor onafhankelijkheid van het netbeheer. De Dienst Toezicht energie ziet toe op deze onafhankelijkheid. Met deze vorm van juridische unbundling voldoet Nederland aan de Europese richtlijnen. De ontvlechting ziet enerzijds toe op de organisatie en anderzijds op de werkwijze van de netbeheerder. De netbeheerder is binnen een geografisch verzorgingsgebied verantwoordelijk voor exploitatie, onderhoud en ontwikkeling van het net. Belangrijkste organisatorische bepaling is dat de netbeheerder in een aparte rechtspersoon dient te zijn ondergebracht ten opzichte van de groepsmaatschappij. Wettelijk is bepaald dat de netbeheerder geen leverancier of producent mag zijn57. De leden van de raad van bestuur en de raad van commissarissen van de netbeheerder dienen geen directe of indirecte binding te hebben met een rechtspersoon die de productie, aankoop of levering van gas of elektriciteit verricht of met een aandeelhouder van die rechtspersoon58. Daarnaast dient de netbeheerder een afzonderlijke boekhouding te houden voor het beheer van de netten. Hieruit moet concreet blijken wat de financiële verhouding is tussen de netbeheerder en de groepsmaatschappij. Deze boekhouding dient periodiek te worden overhandigd aan de Dte59. Via de huidige constructie is de groepsmaatschappij juridisch en economisch eigenaar van de distributienetten. In de I&I-wet is bepaald dat in de toekomst het economisch eigendom van de distributienetten bij de regionale netbeheerders komt te liggen60. Tijdstip van overdracht van het economisch eigendom is nog niet bekend. Ten opzichte van de werkwijze van de netbeheerder is de belangrijkste bepaling dat deze op een onafhankelijke en nondiscriminatoire wijze dient te handelen. De netbeheerder mag de groepsmaatschappij, waarin de netbeheerder zitting heeft, niet bevoordelen boven andere partijen, waarmee de groepsmaatschappij in concurrentie treedt, of anderszins voordelen toekennen dan in normaal handelsverkeer gebruikelijk is. Hiermee wordt beoogd dat de leveranciers die in verbinding staan met een regionale netbeheerder geen oneerlijke concurrentiepositie ten opzichte van overige producenten, handelaren of leveranciers hebben. Informatie die men verkrijgt bij de uitoefening van de monopoliede taak als netbeheerder mag niet worden gebruikt voor activiteiten in de vrije markt. De netbeheerder dient tenminste halfjaarlijks informatie te verstrekken aan de Dte over gepleegde investeringen in het net en de manier waarop zij onafhankelijkheid ten opzichte van verschillende marktpartijen onder haar werknemers stimuleert. Hiernaast dient zij een overzicht te geven van de financiële middelen waarover zij beschikt. Het laatste dient te worden bevestigd door een onafhankelijke deskundige61. Bij overtreding van de Elektriciteitswet 1998 en de Gaswet kan door de Dte een bestuurlijke boete worden opgelegd. Afhankelijk van de aard van het vergrijp kan deze boete bij 57

Artikel 1, lid 1 van de Elektriciteitswet 1998 en Artikel 1, lid 1 van de Gaswet: Een netbeheerder is een vennootschap die op grond van artikel 10, 13 of 14 is aangewezen voor het beheer van één of meer netten. 58 Artikel 11a, lid 6 van de Elektriciteitswet 1998 en Artikel 3a, lid b van de Gaswet. 59 Artikel 18, lid 3 van de Elektriciteitswet 1998 en Artikel 10d, lid 3 van de Gaswet. 60 De juridische eigenaar van een distributienet kan het recht op de gebruikerswaarde van dit net aan een netbeheerder afstaan. Een netbeheerder die de financiële risico’s van het exploiteren van een net draagt, rekent de gebruikerswaarde van dit net tot haar vermogen. Hierdoor berust het economische eigendom van het net niet meer bij de juridische eigenaar, maar bij de netbeheerder. Het staat de economische eigenaar vrij gebruik te maken van het net, op de wijze die haar goeddunkt, mits in overeenstemming met weten regelgeving [Kanning. et al., 2004]. Bovenstaande bepaling is op dit moment nog niet in werking getreden in afwachting van de plannen van de Minister betreffende volledige juridische afsplitsing van de netwerkbedrijven op aandeelhoudersniveau . 61 Artikel 19, lid b van de Elektriciteitswet 1998 en Artikel 35b, lid 1 van de Gaswet.

53



anticompetitief gedrag maximaal 10% van de concernomzet in het boekjaar voorafgaande aan de overtreding bevatten62. Ook behandelt de Dte geschillen tussen netbeheerders en afnemende partijen63. De Minister heeft in het ultieme geval de mogelijkheid een netbeheerder uit zijn taak te ontheffen, indien deze de continuïteit of betrouwbaarheid van de elektriciteits- of gasvoorziening in gevaar brengt64. Binnen de Nederlandse weten regelgeving wordt geen onderscheid gemaakt tussen vette en magere netbeheerders. Onder een vette netbeheerder wordt in dit onderzoek een netbeheerder verstaan die voor een groot deel van zijn processen en personeel niet afhankelijk is van de groepsmaatschappij. Processen zijn in dat geval gescheiden en een netbeheerder kan onafhankelijk van de groepsmaatschappij opereren. Connecties zijn minder sterk en het is voor de toezichthouder makkelijker om inzicht te krijgen in processen en kostenstructuur. In het geval van een magere netbeheerder is een netbeheerder afhankelijk van de groepsmaatschappij op het gebied van Service Centers, IT en personeel (bijvoorbeeld als gevolg van Shared Service Centers). Door de grotere afhankelijkheden tussen de netbeheerder en de groepsmaatschappij is het voor de Dte lastiger een magere netbeheerder te reguleren dan een vette netbeheerder. Ook zijn er in de wet geen bepalingen opgenomen over beperkingen op het gebied van kruissubsidiëringen binnen de groepsmaatschappij. De mogelijkheden tot kruissubsidiëring worden overigens verkleind door de prijsregulering van de nettarieven. Zo is er de afgelopen jaren als gevolg van prijsregulering al bijna anderhalf miljard euro bespaard op de nettarieven [o.a. Nillesen en Pollit, 2004]. 4.2.2. Reguleringsraamwerk Voor invoering van de Elektriciteitswet 1998 en de Gaswet werden de tarieven van transport gebaseerd op gemaakte kosten plus een redelijk rendement. In feite was er sprake van een gentlemen’s agreement; zolang de tarieven redelijk leken, werden deze door de toenmalige Minister goedgekeurd [Knops et al., 2004]. Momenteel dient toegang tot de netwerken op een non-discriminatoire wijze te gebeuren. In de wet is gekozen voor een systeem van gereguleerde toegang tot de netten (rTPA). In dit systeem stelt de toezichthouder de voorwaarden en tarieven voor toegang tot het net vast. Hiermee voldoet Nederland op het gebied van derdentoegang tot netwerken aan de Europese richtlijnen. Vanaf 2001 hanteert de Dte een CPI-X systeem, waarbij een doelmatigheidkorting wordt berekend over de operationele kosten (OPEX65) én de kapitaallasten (CAPEX66). Belangrijkste doel van deze methodiek was het bewerkstelligen van een efficiëntieverbetering. In de eerste reguleringsperiode (1999-2004) was er een aantal problemen met het CPI-X systeem. Het belangrijkste probleem is dat de Dte per netbeheerder doelmatigheidskortingen wilde toepassen, maar op dit punt geen wettelijke onderbouwing had67. Intussen is de wetgeving zodanig aangepast dat de Dte nu wel afzonderlijke kortingen kan vaststellen.

62

Artikel 77 van de Elektriciteitswet 1998 en Artikel 60 van de Gaswet . Artikel 51 van de Elektriciteitswet 1998 en Artikel 19, lid 1 van de Gaswet. 64 Artikel 13 lid 3 van de Elektriciteitswet 1998 en Artikel 5, lid 3 van de Gaswet. 65 Engelse vertaling: Operational Expenses. 66 Engelse vertaling: Capital Expenses. 67 Uitspraak college van beroep voor het bedrijfsleven. 63

54


Momenteel worden de maximale tarieven periodiek vastgesteld op basis van een Data Envelopment Analysis (DEA) model68. Via deze vorm van yardstick competition worden slecht presterende netbeheerders gekort op hun toekomstige tarieven en worden goed presterende bedrijven beloond voor hun prestaties. Bij de gehanteerde vorm van maatstafconcurrentie wordt een concurrerende markt tussen de verschillende netbeheerders geïmiteerd door de efficiëntste netbeheerder de prijs te laten stellen, die ook voor de andere netbeheerders zal gelden. Bijzonder aan de vorm van Price-cap regulering in Nederland is dat deze zowel voor de kapitaal- als operationele kosten geldt [in tegenstelling tot bijvoorbeeld het Verenigd Koninkrijk, paragraaf 5.4.1]. Door deze constructie komt er druk te staan op de investeringen in de netten. Een vermindering van de investering in vervanging of uitbreiding leidt immers voor de netbeheerder direct tot een hoger rendement. Om die reden heeft de Dte een voorstel gedaan om de toenmalige systematiek van Price-cap regulering te koppelen aan een vorm van economische kwaliteitsregulering [Dte, 2002]. In geval van deze voorgestelde reguleringsmethodiek hebben de netbeheerders naast een prikkel om efficiënt te opereren ook een prikkel om de kwaliteit van net te verhogen. Een hogere kwaliteit leidt in dat geval tot een gunstigere Q-factor. Met terugwerkende kracht wordt per 1 januari 2004 (tweede reguleringsperiode, 2004-2006) het systeem van kwaliteitsregulering gehanteerd69. Een goede kwaliteit, in casu hoge betrouwbaarheid, wordt financieel beloond via de toegestane tarieven. Een mindere kwaliteit leidt tot een korting van het maximale tarief. Kwaliteitsdoelen worden individueel per netbeheerder gesteld. De belangrijkste gehanteerde kwaliteitsparameter is de jaarlijkse uitvalduur 70. Middels dit meetinstrument wordt de kwaliteit van de netwerken (volgend op de mate van investeringen) en de kwaliteit van operaties (snelheid oplossen uitval) gemeten. Belangrijkste doel van de invoering van de kwaliteitsregulering is het bereiken van een optimale economische efficiëntie [Appendix F]. Dit houdt in dat netbeheerders en de overheid tot doel hebben de maatschappelijke kosten van netbeheer en betrouwbaarheidsniveau zo te bepalen dat de totale kosten voor afnemers het laagst is [Kamerstukken II 2003-2004 nr. 3, 29372]. De Price-cap en economische kwaliteitsregulering in acht nemend worden maximale tarieven voor distributie als volgt vastgesteld71:

⎡ ⎣

TIt = ⎢1 +

TIt TIt-1 CPI

= = =

CPI ± X ± Q ⎤ ⎥⎦ TIt-1, waarbij 100

(Formule 4-1)

de totale tarieven in het jaar t; de tarieven die golden in de periode voorafgaand aan jaar t; de relatieve wijziging van de consumentenprijsindex (alle huishoudens), berekend uit het quotiënt van deze prijsindex, gepubliceerd in de vierde maand voorafgaande aan het jaar t, en van deze prijsindex, gepubliceerd in

68

DEA is een frontier-based, niet-parametrische reguleringstechniek en bepaald de relatieve efficiëntie van een bedrijf op een schaal van 0 tot 1 in verhouding tot “best practices” of op basis van een vergelijking met andere bedrijven. Deze prestaties worden door de toezichthouder omgezet in Xfactoren [Nillesen en Pollitt, 2004]. 69 Artikel 41 tot en met 41c van de Elektriciteitswet 1998, Staatsblad 2004, nr. 3. 70 Afgeleid van het Engelse System Average Interruption Index (SAIDI). 71 Op basis van Artikel 36 en 41b van de Electriciteitswet 1998.

55


X Q

= =


de zestiende maand voorafgaande aan het jaar t, zoals deze maandelijks wordt vastgesteld door het Centraal Bureau voor de Statistiek; de korting ter bevordering van de doelmatige bedrijfsvoering; de kwaliteitsterm, die de aanpassing van de tarieven in verband met de geleverde kwaliteit in periode TIt aangeeft.

De verwachting is dat in de periode 2001-2006 de gemiddelde netwerktarieven met 17% zullen zijn afgenomen [van Damme, 2004a]. 4.2.3. Leveringszekerheid netwerken De betrouwbaarheid van de Nederlandse distributienetwerken is, vergeleken met andere Europese landen, bijzonder hoog [Baarsma, 2004]. Deels is dit te verklaren door de vorming van de (expliciete) cost plus marktstructuur van voor 1998 [paragraaf 4.1.1]. Investeringen werden beloond met een zekergesteld rendement. Het feit dat in Nederland de distributienetwerken onder de grond liggen, draagt ook bij aan de hoge kwaliteit [Baarsma, 2004]. In een vrije marktomgeving zou een geïntegreerde netbeheerder echter een sterke stimulans hebben om te onderinvesteren. Het geld kan immers ook worden geïnvesteerd in overige, potentieel winstgevende, activiteiten. Momenteel dient een netbeheerder halfjaarlijks aan de toezichthouder duidelijk te maken wat de investeringen in het netwerk zijn geweest. Daarnaast draagt de invoering van kwaliteitsregulering bij aan de continuering van de kwaliteit van de netwerken. De netbeheerder heeft namelijk een prikkel om de kwaliteit te verhogen. Daarnaast hebben geïntegreerde netbeheerders in een liberale markt een extra prikkel om de kwaliteit van de distributienetwerken op peil te houden. Slechte publiciteit kan leiden tot imagoverlies [theoretisch kader, paragraaf 3.3.3]. Als gevolg van de beperkte levensduur van de kwaliteitsregulering en het feit dat onderinvesteringen pas na langere tijd merkbaar zijn (ongeveer 5 à 10 jaar) [o.a. Aalbers, 2002 en Baarsma, 2004] kan niet eenduidig worden bepaald dat de bestaande prikkels om de kwaliteit te borgen in de huidige liberale omgeving afdoende zijn [o.a. Algemene Energieraad 2003b]. Onderzoek in Nederland heeft echter uitgewezen dat de kwaliteit van de transmissie- en distributienetwerken momenteel echter eerder te hoog dan te laag zijn (met betrekking tot het bereiken van het maatschappelijk optimum) [Baarsma et. al., 2004 en Appendix F]. Op de langere termijn ligt dit echter moeilijker. Wanneer een netbeheer nu onvoldoende investeert in uitbreiding en onderhoud van het netwerk, is het mogelijk dat de problemen zich pas over lange tijd (5 à 10 jaar) manifesteren. Veel onderdelen van het netwerk gaan tientallen jaren mee en ook over het plannen en uitvoeren van nieuwe investeringen gaat veel tijd heen. Wanneer de netbeheerder onzeker is over zijn toekomstige rechtspositie, of wanneer de toekomst door het gebruik van een hogere discontovoet minder zwaar meeweegt in zijn beslissingen, kan het nog altijd gebeuren dat hij onderinvesteert [o.a. NYFER, 2003]. De schadelijke gevolgen van dergelijke onderinvesteringen voor de leveringszekerheid zullen zich pas op de langere termijn openbaren. Duidelijkheid over de toekomstige rechtspositie is dan ook erg belangrijk [o.a. Laffont en Tirole, 1993]. Onduidelijkheid kan leiden tot onnodige hold-up problemen en dientengevolge onderinvesteringen [theoretisch kader, paragraaf 3.2.1]. De huidige aandeelhouders zijn slechts beperkt in staat invloed uit te oefenen op de beslissingen van de groepsmaatschappij. Als gevolg van het structuurregime zijn hun rechten en sturingsmogelijkheden namelijk niet groot [o.a. Energieraad, 2003b]. Bijkomend feit is dat de huidige aandeelhouders zich in beperkte mate met de bedrijfsvoering van de groepsmaatschappij bemoeien [Veraart, 2003] en dat verschillende aandeelhouders ook al

56


hebben aangegeven zich niet actief te willen bemoeien met het beleid van de groepsmaatschappij. Het residuele recht (zaken die niet in de wet/contracten zijn verankerd) berust wel bij de aandeelhouders. Het is echter de vraag in hoeverre de, van oorsprong vanuit de achtergrond opererende aandeelhouders, in staat kunnen en willen zijn invloed uit te oefenen op beslissingen van de groepsmaatschappij, met als doel het behartigen van het publieke belang van leveringszekerheid [o.a. Veraart, 2003]. Omdat elektriciteitsvoorziening een essentieel goed is voor de Nederlandse maatschappij ligt er een publieke aansprakelijkheid bij de overheid. De overheid zal in het extreme geval dienen in te grijpen om het publieke belang te behartigen. Als het goed gaat met private bedrijven met een publieke verantwoordelijkheid is de winst voor de aandeelhouders van het bedrijf. Het extreme risico ligt echter bij de overheid. Dit kan worden omschreven als private profit, public risk [o.a. Knops e.a., 2004]. Case KPN Na privatisering deed KPN grote investeringen in Duitsland [acquisitie E-Plus en aankoop UMTSlicencies]. Deze investeringen bleken minder gunstig dan verwacht en het bedrijf kwam in financiële moeilijkheden. Een van de gevolgen van deze situatie was dat de credit rating van KPN bijna tot junk bond status daalde en dat onder andere investeringsbeslissingen in het netwerk onder grote druk kwamen te staan. Als het bedrijf winsten zou hebben behaald, zouden de private/publieke aandeelhouders hiervan hebben geprofiteerd. Indien het bedrijf failliet zou zijn gegaan waren er grote problemen ontstaan rond de continuïteit van het vaste net van KPN, een essentieel en cruciaal goed voor de Nederlandse interne communicatie. In het extreme geval zou de overheid bij moeten springen om daarmee het publieke belang te borgen. Het “extreme” risico ligt dus bij de overheid. Net als de geïntegreerde energiebedrijven heeft KPN dit net verkregen als gevolg van haar positie als voormalig nutsbedrijf [o.a. Knops e.a., 2004].

4.2.4. Beoordeling Nederlands beleid In deze paragraaf wordt een beoordeling van het Nederlands beleid geschetst, gebaseerd op het theoretisch kader. Centraal hierin staan de effectiviteit en efficiëntie van regulering, mogelijkheid tot strategisch gedrag en de gevolgen van complete unbundling van deze twee zaken. In het theoretisch kader is beschreven dat de transactiekosten bij interactie tussen twee partijen hoger zijn naarmate kapitaalgoederen meer specifiek zijn [paragraaf 3.2.1]. Betreffende de regionale distributienetten is dit het geval. Dit zou impliceren dat er in dit geval sprake is van grote voordelen van integratie. Doordat het netwerkbedrijf in de Nederlandse situatie reeds juridisch is gesplitst van de groepsmaatschappij (Chinese walls) zijn contacten tussen de beide partijen echter in sterke mate geformaliseerd. Ook bestaan er een groot aantal marktspelers, die een formeel contact hebben met de netbeheerder. In tegenstelling tot voordat er juridische scheiding bestond lopen ook contacten tussen netbeheerder en groepsmaatschappij via officiële kanalen. Ook al is de groepsmaatschappij juridisch en economisch eigenaar van de netwerken, de directe grip op de bedrijfsvoering heeft men niet. Het netwerk dient onafhankelijk te worden bestuurd. De voordelen van verticale integratie, zoals beschreven in het theoretisch kader [paragraaf 3.1.1] zijn dan ook minder groot dan in geval van complete integratie. Door de juridische scheiding en het feit dat er reeds een aantal externe marktpartijen contact hebben met de netbeheerder zijn voordelen op het gebied van lagere transactiekosten en het ontbreken van coördinatieproblemen voor de markt beperkt.

57



Omdat de netbeheerder juridisch gescheiden is en anticompetitief gedrag is verboden, gelden de belangrijkste nadelen van verticale integratie van competitieve en anticompetitieve bedrijfsonderdelen in dezelfde keten ook slechts in beperkte mate. De Dte hanteert, zeker na invoering van de I&I-wet, een strikte vorm van gedragsregulering. De juridische unbundling, vastgelegde condities, prijs van toegang en de mogelijkheden om in te grijpen in geval van anticompetitief gedrag van marktpartijen (verticaal geïntegreerde bedrijven) dragen hier aan bij. Toegang en condities van toegang tot het regionale netwerk zijn in Nederland transparant en eerlijk georganiseerd72. Daarnaast is het echter onduidelijk in hoeverre de geïntegreerde bedrijven in staat zijn om voordelen te halen uit anticompetitief gedrag. Het boetesysteem en de beperkte winstmogelijkheden in acht nemend [paragraaf 4.2.1], is het de vraag of partijen na invoering van de I&I-wet tot anticompetitief gedrag over zullen en kunnen gaan. Bijkomend punt is dat de groepsmaatschappijen financieel worden gestraft op het moment dat (te) hoge interne kostenvoeten worden gehanteerd (oneigenlijke kruissubsidiëring). Binnen het systeem van Price-cap regulering wordt een bedrijf immers gestraft voor inefficiënties. De prikkel tot anticompetitief gedrag verdwijnt binnen het huidige systeem van gedragsregulering echter niet [theoretisch kader, paragraaf 3.1.1]. Indien de netbeheerder deel uitmaakt van een groepsmaatschappij, zal deze altijd strategisch gedrag proberen te vertonen. Doordat de netbeheerder deel uitmaakt van de groepsmaatschappij, zal er ook de facto sprake zijn van financiële, organisatorische en strategische kruisverbanden, waarlangs bevoordeling door en beïnvloeding van de netbeheerder plaats kan vinden. Een groepsmaatschappij is voor een vaste, gegarandeerde inkomstenbron afhankelijk van de netbeheerder. De netbeheerder is op zijn beurt afhankelijk van het concern, omdat deze veelal het net in eigendom heeft en met het oog op synergie een groot deel van de werkzaamheden is uitbesteed aan dit concern. Door deze interdependenties is er een situatie ontstaan die voor de toezichthouder moeilijk te doorgronden is. Om die reden is doelmatig toezicht lastig te realiseren. Dit wordt bevestigd door de Dte [2004b]. De belangrijkste voordelen van verticale integratie bestaan momenteel uit Shared Service Centers tussen netbeheer en groepsmaatschappij en de bestaande mogelijkheden tot kruissubsidiëring. Dit betekent ook dat ze winsten uit monopoliede activiteiten mogen inzetten voor leveringsactiviteiten [paragraaf 4.2.1]. Complete afsplitsing van de regionale netwerken van de groepsmaatschappijen zou de prikkel tot anticompetitief gedrag van groepsmaatschappijen wegnemen en de mogelijkheid tot interne kostenverrekeningen doen verdwijnen. Omdat de netbeheerder totaal geen band meer heeft met de groepsmaatschappij, verdwijnt het motief om de groepsmaatschappij te bevoordelen ten opzichte van haar concurrenten. De mogelijkheid dat netbeheerders strategische beslissingen maken met de winst van de groepsmaatschappij als uitgangspunt verdwijnt in dit geval ook in zijn geheel. Regulering van de netbeheerders kan in geval van complete splitsing een stuk makkelijker plaatsvinden. Doordat bestaande verbanden uit elkaar worden getrokken ontstaat een transparantere situatie [theoretisch kader, paragraaf 3.2.2]. De gehanteerde vorm van yardstick competition is een effectief hulpmiddel om de aanwezige informatie-achterstand op te lossen en om door middel van niet-beïnvloedbare data prijzen in de toekomst vast te stellen [theoretisch kader, paragraaf 3.3.4].

72

Wordt bevestigd door Dhr. Van Rees, directeur Greenchoices.nl. en door Dhr. Verheij, Manager Regulatory affairs EON Benelux.

58


Ondanks het feit dat de Dte gebruik maakt van een yardstick is er nog steeds sprake van een informatie-asymmetrie tussen de toezichthouder en de gereguleerde bedrijven. De grote dynamiek in de marktstructuur draagt hieraan bij. Als gevolg van de betrekkelijk lage technologische dynamiek zullen de kostenstructuren van de bedrijven echter slechts in geringe mate van jaar tot jaar verschillen. Dit in acht nemend zal de informatie-asymmetrie tussen de Dte en het gereguleerde bedrijf afnemen en zal de Dte steeds beter in staat zijn de juiste prijzen te ontwerpen. Hiernaast is de bedrijfsstructuur van de groepsmaatschappijen na de invoering van de I&I-wet duidelijker en zal de Dte minder moeite hebben om anticompetitief gedrag op te sporen. De Dte [2004] bevestigt deze situatie. Complete afsplitsing zou betekenen dat er een aantal onafhankelijke netbeheerders zou ontstaan. Wegens schaalvoordelen zou unbundling kunnen betekenen dat er een aantal netbeheerders fuseren. Dit betekent enerzijds dat de netbeheerders efficiënter kunnen opereren, anderzijds dat het voor de Dte moeilijker wordt yardstick competition te hanteren, aangezien het aantal vergelijkbare netbeheerders af zou kunnen nemen. In geval van het oude (voordat kwaliteitsregulering werd ingevoerd) systeem van prijsregulering hadden de bedrijven een prikkel om investeringen in het netwerk te verlagen of uit te stellen. Belangrijkste reden voor dit feit was dat de gehanteerde Price-cap geldt voor operationele én kapitaalkosten. Het is niet duidelijk of deze regulering directe negatieve gevolgen heeft gehad voor de kwaliteit van de netten. Indien dit het geval is, zal dit naar alle waarschijnlijkheid pas over een aantal jaren merkbaar zijn [theoretisch kader, paragraaf 3.3.3]. Met het huidige systeem van prijsregulering in combinatie met een systeem van kwaliteitsregulering hebben de netbeheerders een prikkel om efficiënt te opereren én om op de lange termijn de kwaliteit te waarborgen [theoretisch kader, paragraaf 3.3]. Door de beperkte levensduur van vooral de kwaliteitsregulering is het momenteel echter nog niet geheel duidelijk wat de effecten zijn van de invoering van deze vorm van regulering. Een tweede prikkel voor een geïntegreerde netbeheerder om te investeren in de netwerken heeft te maken met eventuele imagoverliezen. Stroomuitval bij de netbeheerder kan leiden tot negatieve publiciteit voor het concurrerende deel van de groepsmaatschappij [theoretisch kader, paragraaf 3.3.3]. Daarnaast kan momenteel nog geen uitspraak worden gedaan over het optimale investeringsniveau en kan dus ook niet worden gesteld of de geïntegreerde netbeheerders te veel of te weinig investeringen in de kwaliteit van de netwerken. In het kader van onderzoek kan wel worden gesteld dat duidelijkheid over de toekomstige positie van de netwerken ten opzichte van de groepsmaatschappij het investeringsniveau zal stimuleren. Het extreme risico van private profit, public risk (in geval van een overheidseigendom) zoals dat in de huidige situatie bestaat vervalt in geval van complete splitsing. Daarnaast kan echter wel worden gesteld dat complete afsplitsing ook niet per definitie hoeft te betekenen dat de kwaliteit van het distributienetwerk zal verbeteren of is gegarandeerd [SEO, 2005].

59

60

Britse elektriciteitssector

5.

Casestudy 2: De Britse elektriciteitssector

In dit hoofdstuk wordt aan de hand van de in het theoretisch kader geoperationaliseerde onderzoeksvragen een casestudy van de Britse elektriciteitssector gepresenteerd. Deze is om twee redenen van belang voor dit onderzoek. De eerste reden is dat in het Verenigd Koninkrijk met betrekking tot de distributienetwerken is gekozen voor een intensieve vorm van gedragsregulering om een goedwerkende markt te bevorderen, terwijl de doelstelling van deze keuze dezelfde is als voor het voorgestelde Nederlandse beleid. In beide gevallen is het creëren van een zo optimaal mogelijke marktsituatie namelijk het doel. Hiermee vormt deze casestudy een empirische analyse van de theorie van de Britse toezichthouder Ofgem dat ownership unbundling geen noodzaak is om anticompetitief gedrag uit te sluiten [theoretisch kader, paragraaf 3.2.2]. Een tweede reden is dat er in het Verenigd Koninkrijk reeds zes jaar ervaring is met concurrentie op de kleinverbruikermarkt. Omdat prijsdalingen als gevolg van een verbeterd level playing field op leveringsniveau één van de belangrijkste baten van ownership unbundling zou moeten zijn [probleemanalyse, paragraaf 2.3] is het interessant om te bepalen in hoeverre dit aspect op basis van de empirie kan worden onderbouwd. Binnen het Verenigd Koninkrijk kan niet worden gesproken van één groot elektriciteitssysteem met dezelfde weten regelgeving, maar kunnen drie afzonderlijke systemen worden beschouwd. Het systeem in Engeland en Wales is dat zoals dat in deze case wordt beschreven. In Schotland en Noord-Ierland gelden andere marktvormen. [Thomas, 2004b]. De focus in dit hoofdstuk ligt op het subsysteem van Engeland en Wales.73 5.1. Het Britse model Het Verenigd Koninkrijk was in 1990 het eerste ontwikkelde land dat haar elektriciteitssector herstructureerde. Hoofdgedachte was om, in de lijn van de Angelsaksische gedachtegang [paragraaf 3.2.2] en de successen van de herstructurering van andere netwerkgebonden sectoren in het Verenigd Koninkrijk in de jaren ‘80, door middel van de introductie van concurrentie de sector beter te laten presteren. De Britse herstructurering wordt wereldwijd beschouwd als een succes en wordt gebruikt als benchmark voor andere hervormingen [Thomas, 2004b]74. Successen betreffende de Britse hervormingen zijn in feite ook de belangrijkste bron van inspiratie geweest voor de richtlijnen voor gas en elektriciteit van de Europese Commissie uit 1996 [Thomas, 2004b]. Ook het Nederlandse beleid aangaande de vormgeving van de elektriciteitssector is voor een groot deel gebaseerd op de Angelsaksische gedachtegang. De unbundling van distributie en levering en op die wijze promotie van concurrentie is hier, in de visie van Minister Brinkhorst, een onderdeel van [paragraaf 2.3]. In het Verenigd Koninkrijk bestond de Central Electricity Generation Board (CEGB), die tot 1989 in het hele land een wettelijk monopolie had op transmissie en productie. De aandelen van de CEGB waren in handen van de 12 geïntegreerde Regional Electricity Companies (REC’s). Deze waren op hun beurt in overheidshanden [Newbery en Pollitt, 1998]. De basis voor de hervormingen waren een White Paper75 en de Electricity Act76 van de Britse regering. De belangrijkste reden achter de aanpak was om overheidsbemoeienis zoveel 73

Er wordt in deze scriptie echter wél gesproken over “Britse” en “Verenigd Koninkrijk”, terwijl Schotland en Noord-Ierland hier om bovenstaande redenen niet worden bedoeld. 74 De hervormingen in Noorwegen, Argentinië, Chili, Brazilië en Nieuw-Zeeland zijn grotendeels gebaseerd op de Britse ervaringen [Joskow, 2003b]. 75 Secretary of State for energy (1988), privatising electricity: the Government’s proposals for the privatisation of the electricity supply industry in England and Wales, CM 322, HMSO, Londen. 76 UK Government (1989), the Electricity Act, HMSO, Londen.

61



mogelijk terug te dringen, competitie te introduceren waar mogelijk en deze competitie zoveel mogelijk te stimuleren. Belangrijkste uitgangspunt hierbij was dat baten van competitie groter zouden zijn dan coördinatievoordelen en lage transactiekosten [Newbery, 1999]. De belangrijkste onderdelen van de herstructurering waren [Electricity Act, 1989 en Thomas, 2004a]:

De introductie van concurrentie op de productiemarkt. Om dit te bereiken werd de CEGB opgedeeld in drie verschillende producenten. Het mechanisme van prijsvorming diende plaats te vinden op de spotmarkt; Een complete scheiding tussen productie- en leveringsactiviteiten. Belangrijkste reden voor deze stap was dat verticaal geïntegreerde bedrijven met eigen productiecapaciteit de consumenten kunnen voorzien van elektriciteit en door deze te omzeilen, de werking van de wholesalemarkt frustreren; De introductie van competitie tussen verschillende aanbieders. Huidige monopoliede aanbieders en eventuele nieuwkomers mochten gaan wedijveren om de gunsten van de, tot dat moment, gebonden consument; Strikte scheiding tussen monopoliede en marktgerichte activiteiten om de werking van een concurrerende markt te bevorderen. Concreet hield dit in dat transmissie volledig onafhankelijk diende te gebeuren. Binnen de REC’s werden distributie en levering van elkaar gescheiden [paragraaf 5.2]; De installering van een toezichthouder. De belangrijkste taken van deze toezichthouder bestaan uit het reguleren van de monopoliede activiteiten en het tegengaan van anticompetitief gedrag; De privatisering van alle onderdelen van de elektriciteitsketen.

5.2. Vormgeving van de sector Belangrijk onderdeel van de herstructurering van de sector was het splitsen van concurrerende en monopoliede activiteiten. Centraal in deze paragraaf staat de mate van unbundling van de voormalige REC’s. Scheiding productie en transmissie Een onderdeel van de herstructurering van de CEGB was de introductie van marktwerking op de Britse productiemarkt. Hiertoe werd de productietak van CEBG gesplitst in drie verschillende bedrijven: National Power (30 GW), Powergen (20 GW) en Nuclear Electric (8 GW). Deze afzonderlijke bedrijven mochten zich niet bezig houden met leveringsactiviteiten, opdat ze de werking van een goed werkende wholesalemarkt niet zouden frustreren. Omdat Nuclear Electric sterk gesubsidieerd werd (de helft van haar inkomen bestond uit subsidie) en prijzen hanteerde die werden gezet door de beide andere producenten, was er in feite sprake van een duopolie [Thomas, 2004a]. Voor de toezichthouder Offer 77 (Office of Electricity Regulation) was dit een onacceptabele situatie. In 1996 stelde ze dat National Power en Powergen een deel van hun productiecapaciteit verplicht af dienden te stoten. In 1996 kochten twee REC’s delen van de productiecapaciteit van National Power en Powergen, hetgeen betekende dat productie- en leveringsactiviteiten verticaal integreerden. Hiermee stapte de toezichthouder af van één van de uitgangspunten van de herstructurering van de CEGB: de strikte scheiding tussen levering en productie. Deze beslissing leidde in de daaropvolgende jaren tot een groot aantal verticale integraties tussen productie- en leveringsbedrijven. Momenteel zijn alle bestaande leveringsbedrijven verticaal geïntegreerd met productie-eenheden [Appendix G]. Het transmissienet werd losgekoppeld van productie. Momenteel is NGC de onafhankelijke, private eigenaar van alle assets en van de systeemoperator (TSO). Uit competitieperspectief is NGC volledig onafhankelijk en verschaft alle partijen op gelijkwaardige basis toegang tot het transmissienetwerk [Newbery 2000 en Electricity Association, 2003]. 77

Offer was de toezichthouder op de elektriciteitsmarkt tot juli 1999. Toen fuseerde zij met de toezichthouder op de gasmarkt Ofgas tot Ofgem (Office of gas and electricity markets).

62


Unbundling distributie en levering In het Verenigd Koninkrijk is sinds de invoering van concurrentie op levering een discussie gaande over de wijze waarop het distributie- en leveringsbedrijf (de REC’s) van elkaar gescheiden dienen te zijn. Dit terwijl er reeds sprake was van boekhoudkundige en juridische splitsing en een verbod op anticompetitief gedrag en oneigenlijke kruissubsidies. Er was vooral vrees dat door deze constructie de competitie voor kleinverbruikers zou worden gefrustreerd. 78 Het feit dat een deel van de medewerkers van de REC’s voor beide bedrijfsonderdelen werkzaam was (magere netbeheerders) en een groot deel van systemen geïntegreerd waren, gaf de REC’s in de ogen van de toezichthouder concurrentievoordelen. Deze vorm van synergie was voor Offer reden om strengere eisen te stellen aan de scheiding tussen beide bedrijfsonderdelen [Offer, 1998]. In 1998 is er gekozen voor een marktvorm waarbinnen distributie en levering fysiek van elkaar gescheiden moesten worden. De REC’s kregen twee jaar de tijd om aan deze regel te voldoen. In combinatie met intensieve regulering moest op deze manier anticompetitief gedrag voorkomen worden. De activiteiten levering en distributie dienden op verschillende geografische locaties plaats te vinden. Personeel en management moesten strikt gescheiden worden. Shared Service Centers zijn op enkele uitzonderingen na niet meer toegestaan. Alle netbeheerders dienden dus vette netbeheerders te zijn, met zo min mogelijk interdependenties met de groepsmaatschappij [paragraaf 4.2.1]. Gezamenlijk aandeelhouderschap was en is toegestaan, maar op ieder ander vlak diende een strikte scheiding aanwezig te zijn [Thomas, 2004b]. Distributie en levering dienen beide een aparte licentie te hebben. Daarnaast legde de Ofgem de gebundelde REC’s nog een aantal andere maatregelen op. De belangrijkste zijn [Offer, 1998] en [Ofgem, 2000]:

Levering en distributie dienden beide een aparte merknaam te hebben (scheiding identiteit). Op die manier hadden de gebundelde bedrijven geen voordeel op het gebied van levering op het moment dat consumenten het merk zagen van de distributeur; Verbod op het uitwisselen van gevoelige informatie tussen distributie- en leveringsbedrijven [Condition 12 van de PES licence]; Verbod op kruissubsidies. Op die manier wordt voorkomen dat winsten behaald op de monopoliede activiteit distributie kunnen worden gealloceerd naar de leveringstak [Condition 4 van de PES licence]; Verbod op discriminatie tussen leveringsbedrijven door het distributiebedrijf [Condition 8A en 11D van de PES licence]; De invoering van een financial ring fence. Concreet houdt deze maatregel in dat het de leveringstak van de voormalige REC geen gebruik mag maken van de gunstige financiële positie (credit rating) van de distributietak. Op die manier zijn eventuele financieringsvoordelen van het bestaande leveringsbedrijf als gevolg van het bezit van een stabiel renderend netwerk ten opzichte van nieuwkomers niet meer aan de orde. De aanstelling van een compliance officer, die binnen het distributiebedrijf verantwoordelijk is voor naleving van alle weten regelgeving.

De toezichthouder en de DTI (Department of Trade and Industry) hebben uiteindelijk niet gekozen voor verplichte complete scheiding, maar gaven de REC’s wel de mogelijkheid distributie en levering volledig van elkaar te splitsen, indien ze dit wensten. De ratio van vrijwillige ownership unbundling is dat een overheid niet kan en wil bepalen of er legitieme synergiën of commerciële redenen zijn om gebundled te blijven. Het is de taak van de 78

In 1990 werd de markt voor grootverbruikers vrijgegeven. Middelgrote afnemers kregen in 1994 keuzevrijheid. Op jaarlijkse basis onderhandelden deze met hun leverancier over een nieuw contract. Binnen slechts enkele jaren verloren alle incumbents in hun geografische gebied grote marktaandelen. De markt voor kleinverbruikers werd in 1998 vrijgegeven [Offer, 1998].

63



overheid om effectief te reguleren en ervoor te zorgen dat anticompetitief gedrag van een geïntegreerde onderneming niet mogelijk is. Indien bedrijven nog mogelijkheden tot synergiën zien mogen ze gebundled blijven, indien ze dit niet zien zullen ze zelf de keuze maken om te splitsen [Lapuerta, 2004a]. Van de 12 REC’s hebben er tussen 1998 en 2000 zeven de beslissing genomen om distributie en levering tot op aandeelhoudersniveau van elkaar te scheiden. De opvolger van Offer, de Ofgem (Office of gas and electricity markets) controleert de huidig geïntegreerde bedrijven op een zeer strikte wijze. Hierbij heeft zij een aantal interventiemogelijkheden. Eén hiervan is dat zij, indien zij anticompetitief gedrag constateert, boetes kan opleggen die op kunnen lopen tot 10% van de omzet van de distributeur. Een belangrijk nadeel van intensieve gedragsregulering is dat het met hoge toezichtkosten voor de toezichthouder en de gereguleerde gepaard kan gaan [theoretisch kader, paragraaf 3.3]. In 2002 had Ofgem 336 FTE’s in dienst en een budget van € 40 miljoen en was daarmee de grootste toezichthouder in Europa [CRE, 2003]. Verschillende economen hebben opgemerkt dat deze kosten in het niet vallen bij de totale kosten die gepaard zijn gegaan bij de herstructurering van de CEGB of de jaarlijkse omzet binnen de sector [o.a. Lapuerta, 2004b]. Het is ook moeilijk te zeggen in hoeverre het toezicht op de gebundelde REC’s invloed heeft op de grootte van de toezichthouder. Vóór de invoering van liberalisering van de kleinverbruikermarkt en vrijwillige unbundling had Ofgem meer FTE’s in dienst dan na de invoering. Wat het effect is geweest van de regulering van geïntegreerde REC’s op de grootte van het personeelsbestand kan op basis van deze data echter niet worden bepaald. Verschillende economen [o.a. Lapuerta, 2004a] beargumenteren dat ook de kosten van regulering voor de gereguleerde, zeker in verhouding tot haar omzet, ook meevallen. 5.3. Mate van marktwerking De nadruk in deze paragraaf ligt op twee zaken. In paragraaf 5.3.1 wordt het succes van concurrentie op de leveringsmarkt voor kleinverbruikers als geheel geanalyseerd. Doel van deze paragraaf is om op basis van empirische data te bepalen in hoeverre een concurrerende leveringsmarkt baten op zou kunnen leveren voor de consument. Dit is van belang voor dit onderzoek, omdat een significant deel van de baten van ownership unbundling in Nederland voort zou moeten vloeien uit de beter werkende leveringsmarkt voor kleinverbruikers [Kamerstukken II, 2003 – 2004, 28982, nr.18]. In paragraaf 5.3.2 wordt een onderscheid gemaakt tussen bedrijven die distributie en levering wél en niet vrijwillig hebben gesplitst. Doel van deze paragraaf is om te onderzoeken in hoeverre de maatregelen van de toezichthouder om anticompetitief gedrag van de REC’s in het Verenigd Koninkrijk uit te bannen effectief zijn en in welke mate deze ervoor hebben gezorgd dat geïntegreerde bedrijven geen competitievoordeel hebben ten opzichte van vrijwillig gesplitste bedrijven. 5.3.1. Succes ontwikkeling retailmarkt Ten eerste wordt in deze paragraaf een studie gedaan naar de ontwikkeling van de markt aan aanbodzijde. De focus ligt hier in de mate waarin er nieuwe partijen de markt zijn betreden. Marktwerking leidt in theorie tot een groot aantal aanbieders die concurreren op prijs en kwaliteit. Ten tweede wordt een studie gedaan naar het gedrag van de consument. Om dit te bepalen wordt als indicator het switchpercentage van consumenten gehanteerd [Europese Unie, 2002]. Opvallend is dat er na de liberalisering van de elektriciteitsmarkt in 1998 eigenlijk maar één echte nieuwkomer op de markt is gekomen: British Gas. Deze onderneming is de landelijke incumbent op de levering van gas en is na opening van de markt ook elektriciteit gaan leveren. Als gevolg van de goede merknaam en het voordeel van gecombineerde aanbieding van gas en elektriciteit heeft British Gas binnen korte tijd een groot deel van de markt

64


veroverd. British Gas heeft dit echter niet gedaan op basis van scherpe prijzen79, maar voornamelijk op basis van haar goede merknaam [Giulietti et. al., 2004 en Thomas, 2004b]. Tabel 5-1

Marktaandeel leveringsbedrijven Sept '00 Sept '01 Sept '02 Sept '03 E.ON/Powergen 8% 8% 23% 22% TXU Energya 17% 15% British Gas 15% 17% 21% 25% RWE/Innogy 8% 19% 17% 16% Northern Electricb 4% Yorkshireb 7% EDF/London 10% 10% 15% 15% c Seeboard 6% 6% SSE Energy 14% 14% 14% 14% Scottish Power 10% 10% 10% 10% Overige 0.04% 1.32% 0.23% 0.34%

ad A ad B ad C

Overgenomen door E.On/Powergen Overgenomen door RWE/Innogy Overgenomen door EDF/London

Bron: Ofgem 2004a

Voor het feit dat er weinig nieuwkomers op de Britse markt actief zijn, zijn drie mogelijke redenen geïdentificeerd. Ten eerste stelt Ofgem [2003 en 2004b, volume 2] dat ondanks dat nieuwkomers relatief lagere tarieven aanbieden, consumenten in veel gevallen liever bij een betrouwbare partij blijven. Een tweede aspect dat de komst van nieuwkomers bemoeilijkt is de beperkte werking van de wholesalemarkt. Doordat alle leveringsbedrijven zijn geïntegreerd en intern leveren hebben deze partijen een groot voordeel. Als gevolg van de hogere transactiekosten en de kwetsbaarheid ten opzichte van opportunistisch gedrag van producenten hebben nieuwkomers een minder sterke positie dan gevestigde bedrijven [Thomas, 2004b en theoretisch kader, paragraaf 3.2.1]. Een laatste punt is dat verschillende private nieuwkomers zijn overgenomen door bestaande marktspelers80. Als gevolg van acquisities en het faillissement van TXU Energy in 2003 zijn er momenteel nog maar zes aanbieders op de Britse markt actief.

79

British Gas is de op één na duurste aanbieder op de Britse markt [Ofgem, 2004, volume 2]. Laatste significante overname is die van Atlantic Electricity in 2002, waardoor het marktaandeel van de “overige” marktspelers zakte van 1.32% tot 0.23% [Tabel 5-1].

80

65



Eind 2003 zijn ongeveer 11.5 miljoen klanten ten minste éénmaal van aanbieder veranderd. Dit komt neer op een percentage van ongeveer 40% [Ofgem, 2004a]:

Aantal switchers (*1000)

16000 14000 12000 10000 8000 6000 4000 2000

Se p '9 Ja 8 n '9 M 9 ei ' Se 99 pt '9 Ja 9 n '0 M 0 ei ' Se 00 pt '0 Ja 0 n '0 M 1 ei ' Se 01 pt '0 Ja 1 n '0 M 2 ei '0 Se 2 p '0 Ja 2 n '0 M 3 ei ' Se 03 pt '03

0

Figuur 5-1

Totaal aantal geswitchte klanten

Van deze klanten heeft 25% British Gas als leverancier gekozen [Ofgem 2004a]. Indien British Gas niet wordt meegerekend is in zes jaar slechts 15% van de klanten van aanbieder overgestapt. Dit percentage is nog ver verwijderd van het doel van minimaal 10% per jaar switchende klanten dat door de Europese Commissie is gesteld als belangrijkste indicator voor een goedwerkende markt [Europese Commissie, 2004]81 . Opvallend is het grote verschil in overstappende klanten ten opzichte van de markten voor grote- en middelgrote verbruikers. In beide markten hebben na de marktopening praktisch alle partijen een nieuw onderhandeld contract en wisselen op regelmatige basis van aanbieder. Belangrijkste verklaring dat marktwerking hier effectiever is, is dat grotere afnemers een sterkere positie dan kleine afnemers hebben en meer interesse hebben om prijsverlagingen te realiseren [Thomas, 2004b en Giulietti et al., 2004]. Kleine consumenten lijken een stuk minder geïnteresseerd om van aanbieder te wisselen. De belangrijkste redenen hiervoor lijken de relatieve overstapkosten en de beperkte te behalen winst te zijn. Prijsverschillen tussen concurrerende aanbieders zijn klein [www.energywatch.org.uk, 21-09-2004] en mogelijkheden tot innovatie beperkt. Thomas [2004b] stelt dat het een fundamenteel probleem is dat consumenten niet genoeg marktmacht kunnen uitoefenen op de aanbieder om te zorgen dat de prijzen echt zakken. Ondanks het feit dat productieprijzen en gereguleerde delen van de keten dalen zakken de prijzen voor kleinverbruikers niet. In de periode 1999-2002 daalde de prijs voor grootverbruikers met 22%, terwijl kleinverbruikers 5% meer moesten betalen [Power UK, 2002]. Ook Joskow stelt op basis van cijfers uit de Verenigde Staten dat kleinverbruikers erg 81

Ook uit de Verenigde Staten is empirische data beschikbaar over de bereidheid van kleine consumenten om van aanbieder te veranderen. Onderzoek in 14 staten toont aan dat na 3-6 jaar marktopening gemiddeld 15% de incumbent had verlaten. Belangrijk verklarend feit voor dit lage percentage was dat marges tussen verschillende aanbieders na verloop van tijd erg klein werden, en om die reden de relatieve overstapkosten toenamen. Opvallende trend hier was dat in het begin van de marktopening nog redelijk veel klanten de traditionele aanbieder verlieten, maar na korte tijd weer terugkwamen bij de incumbent. Belangrijkste reden voor dit feit was dat nieuwkomers vaak prijzen niet langere tijd konden vasthouden. Door verticale integratie van productie en levering waren de incumbents hier wel toe in staat [o.a. Sioshansi en Hamlin, 2004].

66


sticky zijn en dat dit één van de grootste gevaren is voor een goedwerkende elektriciteitsmarkt [2003b]. Naar aanleiding van bovenstaande stellen verschillende economen [o.a. Thomas, 2004b] dat het de vraag is of de kosten die zijn gemaakt om de REC’s fysiek te splitsen (herstructureringskosten en synergieverliezen) wel kunnen worden terugverdiend door middel van de baten van een verbeterde concurrentie. 5.3.2. Succes vrijwillige unbundling Als indicator voor oneigenlijke marktmacht wordt het marktaandeel binnen het originele verzorgingsgebied gehanteerd. Indien geïntegreerde bedrijven een significant hoger marktaandeel kunnen behouden dan niet-geïntegreerde bedrijven betekent dit dat de gehanteerde gedragsregulering niet effectief is en dat bedrijven toch nog kans zien om oneigenlijke voordelen te behalen. Onderstaande tabellen tonen de marktaandelen van de verschillende REC’s in hun oorspronkelijke verzorgingsgebied [Ofgem, 2004a]: Tabel 5-2

Marktaandeel geïntegreerde REC’s in verzorgingsgebied

Geïntegreerde REC

Tabel 5-3 Gesplitste REC

REC East Midlands South East London Southern Merseyside

Groep E.ON/Powergen EDF/London EDF/London SSE Energy Scottish Power

Sept '99 88% 89% 92% 91% 90%

Sept '00 76% 81% 82% 80% 79%

Sept '01 66% 70% 73% 71% 68%

Sept '02 60% 64% 67% 68% 60%

Sept '03 57% 63% 66% 67% 58%

Gemiddelde

90%

80%

70%

64%

61%

Marktaandeel gesplitste REC’s in verzorgingsgebied REC North West Yorkshire Northern Eastern South West South Wales Midlands

Groep E.ON/Powergen RWE/Innogy RWE/Innogy E.ON/Powergen EDF/London SSE Energy RWE/Innogy

Sept '99 91% 91% 89% 89% 95% 90% 89%

Sept '00 79% 80% 75% 78% 85% 82% 78%

Sept '01 67% 69% 64% 71% 75% 73% 68%

Sept'02 57% 61% 58% 64% 68% 67% 60%

Sept '03 52% 56% 54% 61% 66% 67% 55%

Gemiddelde

91%

79%

69%

62%

59%

Uit Tabel 5-2 en Tabel 5-3 kan worden geconcludeerd dat er praktisch geen verschil is in het marktaandeel van de geïntegreerde en van gesplitste REC’s in hun oorspronkelijke verzorgingsgebied. Op basis van deze data kan worden geconcludeerd dat de door de Ofgem gehanteerde wijze van gedragsregulering effectief is en ervoor heeft gezorgd dat de REC’s in hun oorspronkelijke verzorgingsgebied niet meer in staat waren oneigenlijke marktmacht te gebruiken en de concurrentie te verstoren. Bijkomend feit is dat Ofgem in meerdere publicaties heeft vermeld dat er nauwelijks of geen klachten afkomstig zijn van concurrerende partijen over anticompetitief gedrag van geïntegreerde bedrijven. Concurrerende bedrijven en de toezichthouder zijn het erover eens dat toegepaste vorm van splitsing en additionele regulering effectief zijn [Ofgem, 2001b, Ofgem, 2002 en Lapuerta, 2004a]82. 82

Ook Clair Tyler [Ofgem] bevestigde dit tijdens het interview.

67



5.4. Succes regulering monopoliede activiteiten Een van de belangrijkste aspecten van de Britse hervormingen is de prijsreductie die is bereikt voor het gebruik van de distributie- en transmissienetwerken [Newbery, 2000]. De focus in deze paragraaf ligt op de distributienetwerken. 5.4.1. Prijsregulering Vóór de herstructurering van de sector werd de transmissie- en distributiesector gereguleerd op basis van een systeem van Rate of Return regulering. Na de herstructurering gebeurde dit op basis van een Price-cap, waarbij de X-factor diende te worden bepaald aan de hand van een yardstick. Goedpresterende bedrijven dienden te worden beloond en de slecht presterende beboet [Beasley en Littlechild, 1989]. In het Verenigd Koninkrijk ziet de Price-cap alleen toe op de operationele kosten (OPEX). De kapitaalkosten (CAPEX) worden nog, net als in de situatie voor herstructurering, op individuele basis middels een Rate of return methodiek beoordeeld. De inkomsten uit de kapitaalkosten worden als volgt berekend: Inkomen = (waarde van de investeringen –afschrijvingen + investeringen) * rate of return In de eerste reguleringsperiode (1991-1994) was een negatieve X-factor voor operationele kosten vastgesteld. Doordat de REC’s op deze manier makkelijker winsten konden halen, ontstond een grote druk op de toezichthouder [MacKerron en Boira-Segarra, 1996]. De reden dat vanaf 1995 de gecombineerde X-factor (OPEX + CAPEX) hoog kon worden gesteld was dat de assets voor een groot deel reeds waren afgeschreven. De grootste “efficiëntiewinst” is dan ook behaald omdat grote investeringen waren gemaakt voordat de REC’s geprivatiseerd waren en deze investeringen na een aantal jaar voor een groot deel waren afgeschreven. Gemiddeld moesten REC’s in 1995 hun distributieprijzen met 15% verlagen. In 1996 en 2000 gebeurde dit nogmaals. Ondanks de grote daling in distributiekosten, was de echte efficiëntiewinst echter gering. Tabel 5-4

Jaar Prijsindex X-factor Bron:

Prijsindex distributie REC Seeboard 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 100 100.7 101.5 102.3 103 88.6 77.1 74.8 72.5 70.4 55.6 53.9 52.3 50.8 -0.7 -0.8 -0.8 -0.7 14.4 11.5 2.3 2.3 2.1 14.8 1.7 1.6 1.5

Thomas, 2004b

Indien in de toekomst grote investeringen worden gedaan in het distributienetwerk, betekent dit binnen het huidige systeem dat de prijzen voor gebruik van het netwerk stijgen [Newbery, 1999]. Een ander aspect is dat de trend tot concentratie in de distributiesector zoals beschreven in paragraaf 5.2 een effectieve vorm van yardstick regulering83 bemoeilijkt. De risico’s en praktische moeilijkheden van deze wijze van regulering zoals beschreven door WeymanJones [theoretisch kader, paragraaf 3.3.4] worden in deze situatie groter. 5.4.2. Kwaliteitsregulering Hoewel de Ofgem een Rate of Return methodiek hanteert op het gebied van kapitaalkosten (investeringen worden beloond) hanteert zij sinds 1 april 2002 een systeem van economische kwaliteitsregulering. Op individuele basis worden de REC’s beboet of beloond voor de 83

Bevestigd door Claire Tyler [Ofgem].

68


geleverde kwaliteit [Ofgem, 2001a]. De REC’s worden beoordeeld op basis van kwaliteit van de netwerken en op basis van operationele kwaliteit. Belangrijkste aspecten binnen dit systeem is dat REC’s een maximale boete van 1.75% van de totale inkomsten kunnen krijgen bij het niet halen van hun individueel betrouwbaarheidsdoel. Bedrijven die hun betrouwbaarheidsdoelstelling overtreffen, kunnen een eenmalige financiële beloning krijgen [Ofgem, 2001a]. Sinds 2002 is het aantal storingsminuten per klant gemiddeld met 5% afgenomen [Ofgem, 2004b], waarbij de afgelopen twee jaar praktisch alle REC’s beter presteerden dan de gestelde doelen. Eén van de redenen om in Nederland over te gaan tot complete ownership unbundling (visie Minister) is dat buitenlandse ondernemingen het Nederlandse publieke belang minder goed zouden borgen dan Nederlandse ondernemingen en minder zouden investeren in het netwerk [probleemanalyse, paragraaf 2.3.2]. In de onderzochte periode presteerden REC’s in buitenlandse handen niet beter of slechter dan REC’s in Britse handen. Omdat de periode van waarneming relatief kort is, doordat REC’s sinds 1998 meerdere malen van eigenaar zijn gewisseld en doordat een groot deel van de storingen wordt veroorzaakt door exogene factoren (vooral weersinvloeden en graafwerkzaamheden) is het echter niet mogelijk om een eenduidige conclusie te kunnen trekken over dit feit. Thomas en Tyler (interviews) stellen op dit punt dat REC’s in binnen- en in buitenlandse handen onderhevig zijn aan dezelfde weten regelgeving en dat er, in geval van een goedfunctionerende toezichthouder, geen reden is te veronderstellen dat REC’s in buitenlandse handen minder goed of beter zouden presteren dan REC’s in binnenlandse handen. Het feit dat de meeste REC’s ook actief zijn als leverancier (verslechtering kwaliteit netwerk leidt tot imagoprobleem leveringsbedrijf), de Ofgem prestaties controleert én publiceert en dat REC’s worden beboet in geval van lage kwaliteit is hier in hun ogen debet aan. 5.5. Verschillen Nederland en Verenigd Koninkrijk Er is een aantal substantiële verschillen tussen de situatie in het Verenigd Koninkrijk en Nederland die uiteengezet dienen te worden, voordat aan de hand van deze casestudy een conclusie kan worden getrokken. Ten eerste hebben in Nederland de geïntegreerde energiebedrijven zich fel uitgesproken tegen splitsing. In tegenstelling tot in Nederland was er in het Verenigd Koninkrijk relatief weinig protest tegen de maatregelen van de Ofgem. Een mogelijke verklaring daarvoor zou kunnen zijn dat de REC’s in de uitgangssituatie geen productiecapaciteit bezaten of mochten bezitten [paragraaf 5.2]. In Nederland geldt deze restrictieve maatregel niet. Essent, Nuon en Delta bezitten grootschalige productie-installaties, Eneco niet [EnergieNed, 2003]. Aangezien productie van elektriciteit een kapitaalintensieve activiteit is [Algemene Energieraad, 2004], is het voor de Nederlandse bedrijven vanuit financieringsoogpunt een stuk belangrijker om de regionale netwerken binnen de groepsmaatschappij te behouden dan het voor de Britse was. Al deze partijen zouden in de toekomst de gunstige credit rating kunnen gebruiken bij het afsluiten van nieuwe leningen ten behoeve van de bouw van productie. Complete splitsing heeft op het gebied van financieringsnadelen voor de Nederlandse ondernemingen dan ook grotere gevolgen dan dat voor de Britse heeft gehad. Dit zou een verklaring kunnen zijn, waarom een deel van de REC’s, in tegenstelling tot de Nederlandse bedrijven, dan ook geen reden tot verticale integratie meer zag. Een tweede reden waarom Nederlandse energiebedrijven zich hebben uitgesproken tegen splitsing is dat dit ertoe zou leiden dat de Nederlandse bedrijven sneller zouden kunnen worden overgenomen door buitenlandse ondernemingen. Op basis van dit onderzoek kan niet worden vastgesteld in hoeverre dit (integratie als bescherming tegen vijandige overname)

69



voor de Britse REC’s een reden kan zijn geweest om geïntegreerd te blijven. De historie heeft echter wel uitgewezen dat verticale integratie van een distributienetwerk na privatisering in het Verenigd Koninkrijk uiteindelijk geen afdoende bescherming is geweest tegen overnames. Een derde aspect is dat er in het Verenigd Koninkrijk een langere historie was op het gebied van prijsregulering van de monopoloïde diensten transmissie en distributie. Gevolg hiervan is dat op het moment dat de toezichthouder in het Verenigd Koninkrijk de scheiding tussen distributie en levering groter maakte, er reeds een grote korting op inkomsten had plaatsgevonden binnen de distributiebedrijven [paragraaf 5.3]. Daarbij had de toezichthouder, door de langere historie van regulering, beter inzicht in processen. Logisch gevolg was dat de aantrekkelijkheid van bezit van een distributienetwerk en de mogelijkheden tot kruissubsidiëring kleiner waren. Deze langere staat van dienst (in tegenstelling tot de Dte) zou het vertrouwen in de toezichthouder kunnen hebben vergroot en kan van invloed zijn geweest op de keuze, de toezichthouder een belangrijke rol te laten spelen. Een vierde en laatste geïdentificeerd verschil is dat in het geval van de Britse markt in tegenstelling tot de Nederlandse sprake is van een begrensde, afgescheiden markt. De extra complexiteit die voor de Nederlandse situatie wel geldt (ontwikkeling Noordwest Europese markt) geldt voor de Britse niet. 5.6. Conclusie casestudy Verenigd Koninkrijk Een van de conclusies uit het theoretisch kader was dat op basis van de theorie niet eenduidig kon worden bepaald dat ownership unbundling een noodzakelijk keuze is [paragraaf 3.2.3]. Op basis van bovenstaande casestudy kan ook vanuit de empirie worden geconcludeerd dat gedragsregulering effectief kan zijn om anticompetitief gedrag van een netbeheerder tegen te gaan en dat een level playing field kan worden gecreëerd. De belangrijkste verschillen, ten opzichte van de huidige Nederlandse situatie zijn dat in het Verenigd Koninkrijk een verbod op magere netbeheerders geldt en dat kruissubsidiëring naar het leveringsbedrijf niet is toegestaan. De kosten van regulering voor toezichthouder en gereguleerde zijn significant, maar zijn in vergelijking tot herstructureringskosten of jaarlijkse omzetten van de energiesector relatief laag. Een tweede conclusie die kan worden getrokken is dat integratie van het netwerk een overname niet in de weg heeft gestaan. Alle Britse REC’s, geïntegreerd dan wel vrijwillig gesplitst, zijn overgenomen door (buitenlandse) energiebedrijven [Appendix G]. Integratie van het distributiebedrijf zal, in geval van privatisering, in Nederland geen garantie zijn dat bedrijven niet worden overgenomen. Daaropvolgend kan worden vermeld dat uit bovenstaande casestudy niet kan worden geconcludeerd dat privatisering of een buitenlandse overname van de netwerken heeft geleid tot een afgenomen kwaliteit. Doordat de periode van waarneming kort is, doordat netwerken meerdere eigenaren hebben gehad en door weersinvloeden kan op dit punt echter geen eenduidige conclusie worden getrokken. Een derde conclusie is dat de baten van liberalisering van de kleinverbruikermarkt klein lijken te zijn. Doordat klanten slechts in beperkte mate openstaan voor concurrentievoordelen als gevolg van de relatief lage switchvoordelen staat de machtspositie van de consument onder druk. Op basis van deze conclusie is het de vraag of de kosten die zijn gemaakt om de REC’s te splitsen wel kunnen worden terugverdiend als gevolg van de toegenomen concurrentie. In deze casestudy zijn geen factoren geïdentificeerd, waaruit zou blijken dat deze baten in Nederland wel hoog zouden zijn.

70

Beoordelingskader

6.

Beoordelingskader

In dit hoofdstuk wordt antwoord gegeven op de vierde onderzoeksvraag: Welke criteria kunnen uit het theoretisch kader en de casestudies worden gedestilleerd en spelen een rol bij de positiebepaling van de distributienetwerken ten opzichte van de groepsmaatschappijen? In paragraaf 6.1 worden de criteria uiteengezet die betrekking hebben op de leveringszekerheid van de elektriciteitsvoorziening. Criteria die betrekking hebben op de economische efficiëntie van de energievoorziening worden opgesteld in paragraaf 6.2. Een uiteenzetting van de weging van de criteria volgt in paragraaf 6.3. Omdat een kwantitatieve analyse niet mogelijk is, zijn de in dit hoofdstuk beschreven criteria kwalitatief van aard. Doel van dit hoofdstuk is om de relevante aspecten binnen de besluitvorming van de positiebepaling van de distributienetwerken ten opzichte van de groepsmaatschappijen helder uiteen te zetten. De in dit hoofdstuk geformuleerde criteria vormen de basis voor de in hoofdstuk 8 uit te voeren Multi-Criteria-Analyse.

Initiële probleemformulering Ministerie van Economische Zaken

De criteria zijn, met als uitgangspunt de probleemformulering van Minister Brinkhorst, opgesteld aan de hand van het theoretisch kader en empirische aspecten, die in casestudies van Nederland en het Verenigd Koninkrijk naar voren zijn gekomen.

Figuur 6-1

Theoretisch kader Criteria Beoordelingskader

Weging Criteria

Case study Nederland Case study VK

Methodische weergave hoofdstuk 6

6.1. Publiek belang A: Leveringszekerheid Onder leveringszekerheid wordt de mate waarin afnemers onder voorzienbare omstandigheden feitelijk kunnen rekenen op levering verstaan [Ministerie van Economische Zaken, 2002 en NYFER, 2003]. Leveringszekerheid is afhankelijk van de aspecten kwaliteit van de netwerken en voldoende reservecapaciteit. Een van de achterliggende problemen, zoals geïdentificeerd in de probleemanalyse is dat deze investeringen in de huidige marktsamenstelling niet goed van de grond zouden kunnen komen en dientengevolge de hoge kwaliteit van de Nederlandse distributienetwerken onder druk zou komen te staan (analyse volgens Minister Brinkhorst). Dit zou het geval zijn omdat geïntegreerde groepsmaatschappijen binnen de huidige marktvormgeving een investeringskeuze kunnen maken tussen investeren in de monopoliede distributienetwerken of in overige commerciële activiteiten.

71



Uit het verrichte onderzoek is gebleken dat netbeheerders als gevolg van de gehanteerde vorm van Price-cap regulering een extra incentive hebben om investeringen uit te stellen. De Nederlandse doelmatigheidskorting wordt namelijk, in tegenstelling tot het Verenigd Koninkrijk, berekend over de operationele én de kapitaalkosten [paragraaf 4.2.3]. Ondernemingen hebben dus een incentive om investeringen in de netwerken uit te stellen dan wel af te blazen. Een afname van investeringen kan leiden tot een lagere kwaliteit van de netwerken. Uitval van levering is hier een gevolg van. Om deze mogelijke ontwikkeling tegen te gaan, is met terugwerkende kracht per begin 2004 door de Dte een vorm van economische kwaliteitsregulering ingevoerd [paragraaf 4.2.2]. In het Verenigd Koninkrijk zijn de resultaten van deze vorm van regulering op de korte termijn bemoedigend. Door de korte looptijd is het echter nog niet duidelijk wat de impact van kwaliteitsregulering in het Verenigd Koninkrijk én in Nederland op de lange termijn zal zijn. Daarnaast hebben de geïntegreerde netbeheerders, om imagoverlies voor het concurrerende leveringsbedrijf tegen te gaan, een extra prikkel om elektriciteitsuitval te voorkomen [theoretisch kader, paragraaf 3.3.3]. Ten slotte speelt in de huidige situatie het in paragraaf 4.2.3 geïdentificeerde praktische probleem van private profit, public risk (o.a. case KPN), waarbij geïntegreerde bedrijven als gevolg van commerciële risico’s hun kredietwaardigheid op het spel zouden kunnen zetten. Bedrijven zouden als gevolg van dit feit grotere risico’s kunnen nemen, aangezien het ultieme risico door de overheid wordt gedragen. Bovenstaande analyse leidt tot het volgende criterium: Criterium I

Impact op investeringsklimaat distributienetwerken

Het tweede aspect van leveringszekerheid is de beschikbaarheid van voldoende reservecapaciteit. In Nederland vinden momenteel nagenoeg alle onderbrekingen hun oorzaak in de netwerken en niet in de productiecapaciteit84. Doordat er in Nederland voldoende reservecapaciteit is, speelt het probleem van een tekort aan productiecapaciteit momenteel niet [o.a. TenneT, 2003]. Binnen Nederland en ook binnen Europa neemt de hoeveelheid reservecapaciteit echter af. Substantiële investeringen in productie-eenheden zijn op de korte en middellange termijn dan ook gewenst [o.a. Fens et. al., 2005]. Voldoende zekerheid van investeringen in nieuwe productiecapaciteit is een complex vraagstuk [o.a. de Vries, 2004] en is afhankelijk van een groot aantal factoren. Vanwege de beperkte relevantie van dit aspect ligt het niet in de scope van dit onderzoek om dit vraagstuk verder uit te werken [paragraaf 1.3]. De positie van de distributienetwerken zou echter wel bepaalde gevolgen kunnen hebben voor de mate van investeringen in productie. Momenteel zijn de Nederlandse incumbents (Essent en Nuon) samen met Electrabel de grootste investeerders in productiecapaciteit in Nederland [paragraaf 4.1.2]. Toekomstige investeringen zouden van deze of andere marktpartijen kunnen worden verwacht. Essent en Nuon kunnen deze investeringen mede doen op basis van een relatief gunstige financiële positie. Aangezien investeren in productiecapaciteit een kapitaalintensieve en in een vrije markt risicovolle activiteit is, is dit een groot voordeel [o.a. Algemene Energieraad, 2004]. Als gevolg van het bezit van netwerken hebben deze groepsmaatschappijen een relatief gunstige credit rating en is het lenen van geld relatief goedkoop. In geval van een verlaagde credit rating voor de groepsmaatschappij in geval van complete afsplitsing [o.a. persbericht Standard and Poor’s 1 april 2004 en presentatie Dhr. Brouwer (CIEP, Energy seminar Ownership unbundling of energy companies)] betekent dit echter ook dat zij, aangezien de 84

In andere landen komt dit wel voor. Een voorbeeld is de bekende storing eind jaren ’70 in new York, zie: Corwin, J. &W. Miles (1978), Impact Assessment of the 1977 NEW York City Blackout, US Department of Energy, Washington DC.

72

Beoordelingskader

groepsmaatschappijen commerciële ondernemingen zijn en investeringen minder makkelijk kunnen worden terugverdiend, ook minder snel zullen investeren in productie-eenheden [paragraaf 1.1]85. Aan de andere kant zal er, indien de Nederlandse incumbents hun positieve credit rating verliezen, in sterkere mate een level playing field ontstaan tussen de Nederlandse incumbents en eventuele nieuwkomers (zonder gunstige credit rating) die in productie willen investeren. Omdat in de huidige situatie de Nederlandse incumbents de belangrijkste investeerders zijn in productie-eenheden en omdat het momenteel nog onzeker is in hoeverre andere partijen zouden investeren indien de huidige incumbents hier in mindere mate toe in staat zouden zijn, wordt de impact van het eerste aspect groter geacht dan die van het tweede aspect: Criterium II

Impact op investeringsklimaat productie

6.2. Publiek belang B: Kosten elektriciteitsvoorziening Economisch efficiënt netbeheer wordt binnen dit onderzoek geoperationaliseerd tot kosten van de elektriciteitsvoorziening. Deze kosten zijn een optelsom van de afzonderlijke delen van de elektriciteitsketen. De kostenketen zoals beschreven in paragraaf 4.1.2 bestaat uit kosten van productie, kosten van transport (transmissie en distributie), kosten van levering en belasting. Aangezien kosten van belasting en kosten van transmissie niet beïnvloed worden door de positie van de distributienetwerken ten opzichte van de groepsmaatschappijen, worden deze aspecten niet meegenomen in de analyse. 6.2.1. Kosten concurrerende delen van de elektriciteitsketen Op basis van het theoretisch kader kan worden gesteld dat een markt niet optimaal zal functioneren indien marktpartijen op een bepaalde manier marktmacht kunnen uitoefenen. Marktmacht leidt namelijk tot marktimperfecties, hetgeen leidt tot een niet optimale allocatie van middelen. Marktwerking is mogelijk op de deelmarkten productie en levering. Zoals in hoofdstuk 4 is beargumenteerd is er op het gebied van levering momenteel sprake van een nationale markt met vooral Nederlandse marktspelers. Betreffende productie is er sprake van een (opkomende) internationale markt, waar Nederlandse bedrijven concurrentie ondervinden van buitenlandse ondernemingen. De positie van de distributienetwerken ten opzichte van de groepsmaatschappij kan van invloed zijn op de werking van beide markten. Een belangrijke conclusie van de Nederlandse casestudy is dat de huidige marktvormgeving inderdaad een belemmering zou kunnen vormen voor een goedwerkende markt. De belangrijkste geïdentificeerde voordelen die de Nederlandse bedrijven hebben is het voordeel van kruissubsidiëring en synergievoordelen als gevolg van de geïntegreerde netbeheerders. Aangezien nieuwkomers deze voordelen niet hebben, hebben incumbents een oneigenlijk concurrentievoordeel ten opzichte van deze partijen. Betreffende levering wordt het beleid getoetst aan de impact die ze heeft op het ontstaan dan wel de verbetering van het level playing field op leveringsniveau. De focus ligt hier op de verschillen in potentiële marktmacht tussen Nederlandse incumbents en (potentiële) nieuwkomers: Criterium III

Impact op het Nederlandse level playing field

Op het gebied van productie worden de verschillende beleidsopties getoetst aan de impact die ze hebben op de mate waarin ze bijdragen aan het ontstaan dan wel de verbetering van een Europese level playing field. In de huidige situatie hebben de Nederlandse bedrijven volgend op institutionele verschillen reeds een grote achterstand ten opzichte van de buitenlandse 85

Wordt in een interview bevestigd door Dhr. den Elshof [Energieraad].

73



concurrenten [paragraaf 4.1.5]. Ownership unbundling zou betekenen dat Nederlandse bedrijven een nog minder sterke positie in zullen nemen en dat binnen Europa de verschillen in marktpotentie tussen verschillende partijen nog groter zullen worden. Dit zou kunnen leiden tot een versnelling van de concentratie op productieniveau. Deze concentratie kan leiden tot bepaalde vormen van marktmacht, waardoor prijzen niet het optimale niveau zouden kunnen bereiken. De focus ligt hier dan ook op de verschillen in potentiële marktmacht tussen Nederlandse incumbents en buitenlandse ondernemingen: Criterium IV

Impact op het Europese level playing field

6.2.2. Herstructureringskosten Een belangrijk aspect uit het theoretisch kader is dat herstructurering ook significante éénmalige herstructureringskosten met zich meebrengt [theoretisch kader, paragraaf 3.2.2]. Een belangrijke conclusie uit het theoretisch kader is dat deze kosten dermate hoog op kunnen lopen dat herstructurering niet per definitie welvaartmaximaliserend hoeft te zijn [o.a. Newbery, 1999]. Eenmalige herstructureringskosten gaan ten koste van de waarde van de aandelen of worden doorberekend door middel van een (tijdelijke) prijsverhoging en dienen direct of indirect te worden opgebracht door de consument86. De Britse casestudy toont aan, dat deze kosten zeker niet te verwaarlozen zijn [paragraaf 5.6]. De grootste kosten die in Nederland gemaakt zouden moeten worden is het scheiden van de magere netbeheerders tot vette netbeheerders. Bovenstaande leidt tot het volgende criterium: Criterium V

Hoogte herstructureringskosten

6.2.3. Kosten netbeheer distributienetwerken Een belangrijk deel van de elektriciteitsprijs wordt bepaald door de kosten van distributienetwerken [EnergieNed, 2003 en paragraaf 4.1.2]. De positie van de netwerken ten opzichte van de groepsmaatschappij bepaalt ten dele de hoogte van deze kosten. Dit leidt tot het criterium: Criterium VI

Impact op kosten netbeheer

De totale kosten van het netbeheer zijn afhankelijk van een groot aantal zaken. In onderstaande causaal diagram wordt dit aspect geoperationaliseerd tot toetsbare criteria: Mate van horizontale integratie (economies of scale)

Kapitaalkosten

_

+

_

_

Economische Efficiëntie

Totale kosten netbeheer

_ Effectiviteit van regulering

Figuur 6-2

86

+ +

_ Mogelijkheden tot strategisch gedrag

Beïnvloedingsdiagram kosten netbeheer

Interview Dhr. Tönjes [CIEP, Clingendael].

74

Kosten van regulering

Mate van Verticale Integratie (synergievoordelen)

Beoordelingskader

Onder economische efficiëntie wordt de mate verstaan waarin het maatschappelijk optimale storingsniveau wordt bereikt. Dit ligt op het punt waarop de marginale kosten van een verbetering in het netwerk gelijk zijn aan de marginale baten van deze verbetering [KEMA, 2004]. Publieke eigenaren en beheerders van netwerken zullen over het algemeen een ruimere veiligheidsmarge hanteren dan private eigenaren en beheerders van netwerken [o.a. NYFER, 2003]. De huidig geïntegreerde Nederlandse bedrijven hebben als doelstelling het behalen van winst en zullen zich om die reden waarschijnlijk gedragen als private beheerder. Aangezien er momenteel geen uitspraak kan worden gedaan over de mate waarin momenteel het maatschappelijk optimum wordt bereikt [paragraaf 4.2.3 en Appendix F] en er ook geen directe link bestaat tussen splitsing en de mate van efficiëntie zal dit aspect niet als direct toetsbaar criterium worden meegenomen in het beoordelingskader. Indien relevant wordt er met dit aspect echter wel rekening gehouden in het eindadvies van dit onderzoek.

Schaalvoordelen (economies of scale) als gevolg van horizontale integratie kunnen worden bereikt bij uitbreiding van het netwerk. Er bestaat geen directe link tussen de positie van de distributienetwerken en de mate van schaalvoordelen als gevolg van verticale integratie. Indirect betekent afsplitsing echter dat er een aantal losse netwerken zou kunnen ontstaan, die later zouden kunnen worden samengevoegd tot één of meerdere netwerken. Dit zou aanzienlijke schaalvoordelen op kunnen leveren. Het is echter niet zeker dat deze ontwikkeling zal optreden. Omdat de mogelijkheden tot yard stick regulering af zouden nemen, zou de Dte deze ontwikkeling zelfs kunnen blokkeren [paragraaf 4.2.4]. Als gevolg van deze onzekerheid wordt de mate van schaalvoordelen niet meegenomen in de verdere analyse.

De mate van transparantie van bedrijfsprocessen bepaalt voor een belangrijk deel de effectiviteit van regulering [Laffont en Tirole, 1993 en theoretisch kader, paragraaf 3.3.4]. Hoe transparanter de structuur van een te reguleren onderneming, des te beter zal een toezichthouder de kostenstructuren van deze organisatie kunnen doorgronden. Indien een toezichthouder beter in staat is om deze kostenstructuren te doorgronden, zal ze beter in staat zijn om de juiste doelmatigheidskortingen te stellen en interne kostenverrekeningen tegen te gaan. Dit zal effect hebben op de prijs van het netbeheer:

Criterium VI.I

Effectiviteit van regulering heeft indirect invloed op de kosten van de toezichthouder [Lapuerta, 2004b]. In geval van een transparantere bedrijfsstructuur zal ze tegen lagere kosten hetzelfde resultaat kunnen bereiken en in staat zijn inzicht te krijgen in bovenstaande aspecten [theoretisch kader, paragraaf 3.3.5]:

Criterium VI.II

Impact op effectiviteit regulering netbeheer

Impact op kosten regulering netbeheer

Verticale integratie kan leiden tot aanzienlijke voordelen [o.a. Williamson, 1985, Newbery, 1999, Joskow, 2003a en Aalbers et. al., 2002]. Omdat als gevolg van het wettelijk kader contacten deels zijn geformaliseerd en deels via de markt verlopen zijn binnen de huidige situatie van geïntegreerde groepsmaatschappijen deze voordelen slechts in beperkte mate aanwezig. Mede door de vormgeving van de groepsmaatschappijen (magere netbeheerders) zijn deze voordelen er in beperkte mate echter nog steeds aanwezig [paragraaf 4.2.3]. In geval van verticale splitsing vervallen deze voordelen. Tevens vervallen eventuele coördinatievoordelen en zouden transactiekosten toe kunnen nemen:

75


Criterium VI.III


Mate van integratievoordelen

Netbeheer is een kapitaalintensieve activiteit [Algemene Energieraad, 2004]. Kapitaalkosten vormen een belangrijke component van de totale kosten van het netbeheer. Afsplitsing van het distributienetwerk zou echter wel betekenen dat de groepsmaatschappij een minder gunstige credit rating krijgt, aangezien de stabiele inkomsten van het netwerk vervallen. Voor het afgesplitste netwerk zou dit echter betekenen dat de credit rating gunstiger zou worden, omdat risicovolle activiteiten vervallen87. Als gevolg van hoge stabiele inkomsten uit het netbeheer is de invloed van de risicovolle activiteiten op de credit rating echter wel beperkt.

Criterium VI.IV

Impact op kapitaalkosten netbeheer

6.3. Relatieve weging criteria De verschillende beleidsalternatieven worden in hoofdstuk 8 getoetst aan de verschillende beleidsopties. Niet alle criteria wegen echter even zwaar. In onderstaande tabel wordt voor de afzonderlijke criteria een wegingsfactor opgesteld. Deze factor varieert van 1 (licht) tot 3 (zwaar). De belangrijkste input voor onderstaande weging zijn preferenties die zijn uitgesproken door het Ministerie van Economische Zaken [o.a. Ministerie van Economische Zaken, 2002, Kamerstukken II, 2003 – 2004, 28982, nr.18 en Kamerstukken II, 2003-2004, 29303, nr. 9]: Tabel 6-1

Weging beoordelingscriteria Criterium

Relatieve Wegingsfactor

I


3

II


1

III


2

IV


2

V


2

VI


3

VI.I


3

VI.II

Impact op kosten regulering netbeheer

1

VI.III

Mate van integratievoordelen

3

VI.IV


2

Voldoende investeringen in de distributienetwerken [criterium I] is een cruciaal aspect binnen de discussie rond de bepaling van de positie van de regionale netwerken [o.a. Kamerstukken II, 2003 – 2004, 28982, nr.18 en Kamerstukken II, 2003-2004, 29303, nr. 9]. Om die reden krijgt dit aspect de zwaarste weging. De gevolgen die de verschillende beleidsinstrumenten hebben voor het investeringsklimaat van productie [criterium II] wordt met wegingsfactor 1 beoordeeld. De reden voor dit feit is dat voldoende investeringen in productie van meerdere zaken afhankelijk is [o.a. de Vries, 2004] en dat de kredietwaardigheid van een beperkt aantal potentiële investeerders hierin slechts een beperkte rol speelt. Om die reden speelt dit aspect ook slechts een beperkte rol in de toetsing van de beleidsalternatieven.

87

Interview Dhr. Nillesen [Nuon] en Dhr. Weerts [Eneco].

76

Beoordelingskader

Ondanks dat het creëren van een level playing field op levering [criterium III] een belangrijke reden is om over te gaan op complete afsplitsing [Kamerstukken II, 2003 – 2004, 28982, nr.18], krijgt dit criterium de wegingsfactor 2. De reden is dat uit de Nederlandse en Britse casestudy is gebleken dat de economische welvaartsvoordelen van een goed concurrerende leveringsmarkt beperkt zijn. Daarbij hebben de incumbents naast het bezit van de distributienetwerken nog een aantal andere voordelen ten opzichte van nieuwkomers en zou er, in geval van splitsing, nog steeds niet direct een goed concurrerende markt hoeven te ontstaan. Bovendien kunnen ook buitenlandse incumbents door hun potentiële marktmacht de werking van de markt verstoren [paragraaf 4.1.4]. De impact op het Europese level playing field [criterium IV] krijgt ook de wegingsfactor 2. Hoewel het feit dat dit een belangrijk aspect is binnen de totstandkoming van de Europese markt, is het de vraag in hoeverre er in geval van afsplitsing een andere marktsituatie zal ontstaan dan in geval van blijvende integratie. In de huidige situatie hebben de buitenlandse incumbents namelijk, naast het bezit van distributienetwerken, nog een aantal significante marktvoordelen ten opzichte van de Nederlandse concurrentie [paragraaf 4.1.5]. Bovendien bestaat er de onzekerheid over de te ontstane marktvorm [paragraaf. 4.1.5]. De hoogte van herstructureringskosten [criterium V] krijgt wegingsfactor 2. In het theoretisch kader is beargumenteerd dat deze eenmalige kosten een belangrijk aspect zijn binnen de keuze om tot eigendomssplitsing over te gaan [o.a. Newbery, 1999 en theoretisch kader, paragraaf 3.2.2]. De kosten van netbeheer [criterium VI] worden met wegingsfactor 3 beoordeeld. De reden hiervoor is dat dit een belangrijke kostencomponent is binnen de elektriciteitsprijs [EnergieNed, 2003] en in belangrijke mate kan worden beïnvloed door de positie van de distributienetwerken [paragraaf 3.2.3]. Binnen dit criterium spelen de kosten van regulering de minst belangrijke rol. In paragraaf 5.6 is namelijk beargumenteerd dat de kosten van regulering laag zijn ten opzichte van de totale kosten van de sector. De impact op de effectiviteit van regulering en de mate van integratievoordelen krijgen beide de hoogste wegingsfactor. Uit het theoretisch kader is geconcludeerd dat regulering een belangrijke rol kan spelen in de kosten van het netbeheer en dat het succes van regulering voor een groot deel afhankelijk is van het bestaan van informatie-asymmetriën [theoretisch kader, paragraaf 3.3.4]. In dezelfde paragraaf is beargumenteerd dat integratievoordelen een belangrijke rol kunnen spelen binnen de totale kostprijs. Kapitaalkosten is de belangrijkste component binnen de kostenopbouw van netbeheer88. De invloed van afsplitsing op de kapitaallasten zal echter beperkt zijn. De risicovolle activiteiten hebben namelijk slechts beperkte invloed op de algehele financiële positie van de groepsmaatschappij89. Om die reden krijgt dit aspect de wegingsfactor 2.

Ondanks het feit dat de weging van criteria in deze scriptie met theoretische en empirische argumenten wordt onderbouwd, blijft er, omdat in deze paragraaf keuzes dienen te worden gemaakt, in de verdere analyse van dit onderzoek nog steeds een mate van subjectiviteit aanwezig. Een suggestie voor de probleemeigenaar van dit onderzoek, het Ministerie van Economische Zaken, is om door middel van bijvoorbeeld een enquête onder relevante actoren de weging van de criteria nogmaals te bepalen.

88 89

O.a. Interview Dhr Weerts [Eneco]. O.a. Interview Dhr. Nillesen [Nuon].

77

78

Beleidsalternatieven

7.

Alternatieven volledige afsplitsing

In dit hoofdstuk wordt antwoord gegeven op de vijfde onderzoeksvraag: Wat zijn alternatieven voor de huidige situatie en complete afsplitsing van de regionale netwerken en in hoeverre zijn deze alternatieven implementeerbaar in Nederland? Om de wenselijkheid (is het de beste optie?) van ownership unbundling te bepalen dient uiteen te worden gezet wat de alternatieven zijn. In hoofdstuk 8 worden de nuloptie, de optie complete afsplitsing en de in dit hoofdstuk gegenereerde alternatieven getoetst aan de opgestelde criteria. Uit de probleemanalyse is naar voren gekomen dat er binnen de huidige situatie in de ogen van Minister Brinkhorst in feite twee problemen zouden bestaan [paragraaf 2.3]: de bevoordeelde positie van de incumbents op de Nederlandse kleinverbruikermarkt en het probleem van de leveringszekerheid. In het theoretisch kader en de Nederlandse casestudy is geconcludeerd dat de Nederlandse incumbents inderdaad significante voordelen hebben ten opzichte van de nieuwkomers [paragraaf 3.4.3 en paragraaf 4.1.5]. Met betrekking tot de leveringszekerheid is geconcludeerd dat de geïntegreerde netbeheerders verschillende prikkels hebben om de kwaliteit van de netwerken te garanderen maar dat er met betrekking tot de effectiviteit van regulering en het optimale investeringsniveau bepaalde onzekerheden bestaan. De in dit hoofdstuk uitgewerkte alternatieven zijn opgedeeld in twee verschillende groepen; alternatieven die als doel hebben het level playing field binnen de Nederlandse leveringsmarkt te bevorderen en alternatieven die als doel hebben de leveringszekerheid te verhogen. De reden voor deze splitsing is dat de in de probleemanalyse uiteengezette problematiek kan worden gesplitst in twee afzonderlijke deelproblemen: de vrees dat in de huidige situatie de concurrentie op de kleinverbruikermarkt niet optimaal van de grond zou komen en de vrees dat in de huidige situatie de leveringszekerheid met betrekking tot de kwaliteit van de netwerken niet optimaal zou zijn geborgd [analyse Minister Brinkhorst, paragraaf 2.3]. In deze scriptie uiteengezette alternatieven ter verbetering van het level playing field op de leveringsmarkt zouden complementair kunnen worden ingevoerd met de alternatieven voor het verhogen van de leveringszekerheid.

Alternatieven vergroten leveringszekerheid

Figuur 7-1

Probleem onzekerheid lange termijn leveringszekerheid

Probleem gebrek level playing field

Alternatieven vergroten level playing field leveringsmarkt


De onderstaande alternatieven zijn gegenereerd aan de hand van een literatuur- en bronnenonderzoek en interviews met experts. 7.1.

Alternatieven bevordering level playing field Nederland

I Verscherping gedragsregulering De belangrijkste conclusie die is getrokken aan de hand van de uitgewerkte casestudy van het Verenigd Koninkrijk is dat gedragsregulering, mits juist geconfigureerd, effectief kan zijn. Door middel van een scherp wettelijk kader en actieve toezichthouder kunnen de nadelen van

79



verticale integratie worden ondervangen, zonder dat distributie en levering dienen te worden gescheiden. De belangrijkste vormen van gedragsregulering die in het Verenigd Koninkrijk wél en in Nederland niet zijn ingevoerd zijn [paragraaf 4.2.1 en paragraaf 5.2]:

Een aparte merknaam levering en distributie [scheiding identiteit]. Op die manier hebben de gebundelde bedrijven geen voordeel op het gebied van levering op het moment dat consumenten het merk zagen van de distributeur;

Verbod op het geven of ontvangen van kruissubsidies tussen distributie en levering. Op die manier wordt voorkomen dat behaalde winsten op het monopoliede netbeheer worden gealloceerd om de concurrentie op de Nederlandse leveringsmarkt te frustreren;

Verplichte scheiding van activiteiten en kruisverbanden. Het personeel dat voor het netwerkbedrijf werkt moet ook in dienst zijn van dit bedrijf en het netwerkbedrijf mag geen diensten betrekken van een ander bedrijf dat actief is in productie of verkoop. Door vette netbeheerders verplicht te stellen worden oneigenlijke kruissubsidies moeilijker te realiseren en is door de meer transparante omgeving toezicht eenvoudiger te realiseren;

De invoering van een financial ring fence. Dit houdt in deze situatie in dat het leveringsbedrijf geen gebruik mag maken van de credit rating van andere delen van de groepsmaatschappij.

Binnen Nederland zou dit alternatief het meeste effect sorteren wanneer magere netbeheerders niet langer worden toegestaan en wanneer er geen organisatorisch verband bestaat tussen het netbeheer en de groepsmaatschappij. Shared Service Centers tussen levering en netbeheer zijn in dat geval niet meer mogelijk. Op die manier zijn bedrijfsstructuren helderder en is de toezichthouder beter in staat verschillende kostenstromen te definiëren. Het beperken dan wel verbieden van kruissubsidiëring van distributie naar levering is een tweede belangrijk aspect. Kruissubsidiëring van distributie naar productie blijft in dit geval nog steeds wel mogelijk. Zoals beargumenteerd in paragraaf 4.2.4 is het effect van een voordelige credit rating voor het leveringsbedrijf beperkt. Zoals beargumenteerd in het beoordelingskader, kan dit voor productie-activiteiten wel van belang zijn. Binnen dit alternatief zou productie nog wel gebruik kunnen maken van de voordelige credit rating. Scheiding van merknaam zou een positief effect op de mate van concurrentie kunnen hebben, maar de effecten van deze maatregelen zijn binnen dit onderzoek niet specifiek onderzocht. Een actieve toezichthouder met ruime beïnvloedingsmogelijkheden dient ervoor zorg te dragen dat groepsmaatschappijen zich aan bovenstaande additionele maatregelen houden. De operationele bevoegdheden van de Ofgem komen op dit punt in grote mate overeen met de bevoegdheden die de Dte heeft na invoering van de I&I-wet. De initiële kosten van bovenstaande maatregelen zijn aanzienlijk. Vooral de transitie van magere tot vette netbeheerders en een eventuele scheiding van identiteit brengen aanzienlijke kosten met zich mee [theoretisch kader, paragraaf 3.2.1 en paragraaf 5.2]. Dit alternatief heeft een aantal potentiële nadelen. Het eerste nadeel van een verscherping van gedragsregulering in vergelijking met complete unbundling is de toegenomen kosten voor de toezichthouder. Zoals uiteengezet in het theoretisch kader [paragraaf 3.2.2] en de Britse 80


casestudy [paragraaf 5.2] zijn dit kosten waar zeker rekening mee dient te worden gehouden. Geconcludeerd is echter ook dat deze kosten in het Verenigd Koninkrijk in verhouding tot herstructureringskosten of omzet binnen een sector relatief erg laag zijn. Er zijn geen redenen geïdentificeerd waarom dit in Nederland niet ook het geval zou zijn. Een tweede mogelijk nadeel is dat verscherpte gedragsregulering in Nederland niet effectief zou kunnen zijn om anticompetitief gedrag te voorkomen. In het theoretisch kader is namelijk beargumenteerd dat er altijd een informatie-asymmetrie zal bestaan tussen de toezichthouder en de gereguleerde. De ervaringen in het Verenigd Koninkrijk in acht nemende kan worden gesteld dat dit risico zeker reëel is, maar dat deze vorm van overheidsfalen waarschijnlijk beperkt zal zijn. De toezichthouder zou binnen dit alternatief een belangrijke rol spelen. Een verschil is dat in het Verenigd Koninkrijk ten tijde van de invoering van de verscherpte gedragsregulering sprake was van een door de industrie en overheid geaccepteerde toezichthouder met ruime ervaring [paragraaf 5.5]. Gezien de minder lange ervaring zou het mogelijk zijn dat de Nederlandse toezichthouder in beperkte mate minder effectief in haar handelen is. Op de langere termijn zou dit aspect niet relevant moeten zijn. II Verplichte gedeeltelijke unbundling In dit geval dient de groepsmaatschappij een minderheid van de aandelen in het netbedrijf af te stoten en te verkopen aan een onafhankelijke investeerder. De ratio van gedeeltelijke ownership unbundling is vooral gebaseerd op het idee dat een onafhankelijke investeerder uitholling van het netbedrijf zal blokkeren en dat deze partij oneigenlijke kruissubsidiëring tegen zal gaan [Lapuerta, 2004b]. Oneigenlijke kruissubsidiëring zorgt voor vermindering van de waarde van het distributieaandeel. Omdat de waarde van het aandeel van de groepsmaatschappij door deze vorm van kruissubsidiëring toeneemt, zal zij hier niet tegen protesteren. De minderheidsaandeelhouder, die geen aandelen van de groepsmaatschappij in bezit heeft, zal dit echter proberen te voorkomen. G ro e p s m a a ts c h a p p ij

O n a fh a n k e lijk e in v e ste e rd e r 100% - X %

L e v e rin g

Figuur 7-2

X%

D is trib u tie

Gedeeltelijke afsplitsing

Naast oneigenlijke kruissubsidiëring zal een minderheidsaandeelhouder ook proberen andere vormen van anticompetitief gedrag tegen te gaan. Hoewel dit haar aandeel niet direct schaadt zal zij trachten boetes van de toezichthouder te voorkomen. Financiële en reputatieschade zijn hier de belangrijkste achterliggende motieven [Lapuerta, 2004b]. Een belangrijk mogelijk nadeel van bovenstaande theorie is dat de minderheidsaandeelhouder niet de macht zou kunnen hebben om te interveniëren binnen de bestaande band tussen netbeheerder en groepsmaatschappij. Een oplossing voor dit probleem zou kunnen zijn dat minderheidsaandeelhouders zitting mogen nemen in het management van de netbeheerder. In het buitenland is deze oplossing betreffende transmissie toegepast. In België heeft voormalig eigenaar Distrigas van de gastransmissiebeheerder Fluxys een minderheidsdeel van de aandelen naar de beurs gebracht. Electrabel is momenteel een beursgang voor een belangrijk deel van haar aandelen in elektriciteittransmissiebeheerder Elia aan het voorbereiden. In beide gevallen is het wegnemen van discrimatiepotentie voor deze

81



gedeeltelijke afsplitsing het belangrijkste motief90. De toezichthouder in België, de CREG, heeft additionele reglementen opgesteld met betrekking tot de benoeming van volledig onafhankelijke bestuurders. Volgens Dhr. Martinet [interview, CREG] heeft gedeeltelijke afsplitsing van de aandelen van Fluxys geleid tot een drastische vermindering van klachten ten opzichte van eigenaar Distrigas. Ook in Spanje is dit alternatief toegepast. Daar heeft Gas Natural 35% van de aandelen van de transmissiebeheerder Enagas in handen. De overige aandeelhouders hebben ook hier het recht onafhankelijke bestuurders te kiezen [Lapuerta, 2004b]. Het is lastig om de effectiviteit van dit alternatief en de toepasbaarheid binnen Nederland te bepalen. Het feit dat er in Nederland reeds een boetesysteem in geval van anticompetitief gedrag van de netbeheerder is, kan voor een onafhankelijk bestuurder een extra incentive zijn om anticompetitief gedrag te voorkomen. Contín en Van Damme (interviews) stellen dat verplichte gedeeltelijke unbundling bij kan dragen aan de onafhankelijkheid van het netwerk, maar dat dit alleen plaats kan vinden in combinatie met een uitgewerkt reguleringskader en een toezichthouder. Indien bovenstaande incentive (boete) niet aanwezig is, zal de (minderheid) aandeelhouder minder snel reageren. Een toezichthouder kan echter niet alleen vertrouwen op de macht en interventiekracht van een minderheidsaandeelhouder en zal ook zelf een actieve rol moeten spelen. De mogelijkheid tot legale kruissubsidiëring en synergievoordelen wordt in dit geval niet beperkt. IV Compleet onafhankelijke netbeheerder (Independent Distribution System Operator (IDSO)). Een onafhankelijke netbeheerder is een organisatie die de operationele taken van het netbeheer voor haar rekening neemt. Momenteel is in Nederland al wettelijk geregeld dat dit onafhankelijk dient plaats te vinden. Dit alternatief richt zich op de formalisering van dit aspect. In het extreme geval zou dit alternatief kunnen betekenen dat de IDSO niets meer is dan een onafhankelijke partij met een contract om het operationele netbeheer voor haar rekening te nemen. De groepsmaatschappij kan in dit geval eigenaar blijven van het distributienetwerk. G ro ep sm aatsch ap p ij

ID S O

D istrib u tie O p eratio n eel

Figuur 7-3

D istrib u tie O n d erh o u d en U itb reid in g

L everin g

Independent Distribution System Operator

Het grootste voordeel van dit alternatief is dat een IDSO neutraal zal handelen ten opzichte van alle concurrerende bedrijven. De positieve effecten van deze optie zullen het grootst zijn indien deze instantie volledig onafhankelijk opereert van alle marktspelers en dat synergievoordelen voor de incumbent deels zullen verdwijnen. Wanneer bijvoorbeeld vertegenwoordigers van alle partijen zitting hebben in de instantie die de niet-competitieve 90

Interview met Dhr. Martinet, beleidsmedewerker elektriciteit CREG [landelijke Belgische toezichthouder].

82


component bestuurt, dan is in feite sprake van gezamenlijk eigendom met alle verbonden nadelen [Aalbers et al., 2002]. Het grootste nadeel is dat dit systeem inefficiënt zou kunnen zijn. Ten eerste kunnen er synergienadelen optreden bij het afsplitsen van de operationele taken van het netbeheer ten opzichte van het onderhoud. Een tweede type inefficiëntie heeft te maken met het feit dat de IDSO een incentive dient te hebben om de kwaliteit te maximaliseren tegen minimum kosten. Een incentivesysteem zou hiervoor een optie zijn. Het grootste probleem wat daarbij ontstaat is dat er verantwoordelijkheidsproblemen ontstaan tussen de IDSO en het geïntegreerde bedrijf. Een hoge geleverde kwaliteit van de IDSO zou betekenen dat het geïntegreerde bedrijf minder hoeft te investeren in onderhoud en vice versa [Lapuerta, 2004c]. Bovendien kunnen beschikbare winsten nog steeds worden gealloceerd binnen de groepsmaatschappij. 7.2.

Alternatieven vergroten leveringszekerheid distributienetwerken

I Zeggenschap overheid Matsumura [1998] beargumenteert dat een onderneming met een gemengd eigendom het gewogen gemiddelde van het consumentensurplus en de winst maximaliseert. Een voorwaarde volgens hem is wel dat de overheid via haar aandeelhouderschap direct invloed uit kan oefenen op het beleid van de onderneming. Overheid Golden Share

Overige Aandeelhouder(s)

Overheid meerderheidsbelang

Groepsmaatschappij

Distributie

Figuur 7-4

Overige Aandeelhouder(s) Minderheidsbelang

Groepsmaatschappij

Productie/ Levering

Distributie

Productie/ Levering

Zeggenschap overheid

Er bestaan twee opties. Ten eerste zou de overheid een meerderheidsbelang (50% + X) kunnen hebben en op die manier meebeslissen in strategische keuzes. In het andere geval zou de overheid een klein deel van de aandelen in handen krijgen, maar heeft zij met deze aandelen speciale zeggenschapsrechten. Belangrijkste doel van dit zogenaamde golden share, is de (tijdelijke) borging van het publieke belang. Door speciale rechten kan de overheid meebeslissen over bijvoorbeeld fusies en investeringsbeslissingen [Aalbers et al., 2002]. Door een aandeel met extra zeggenschapsrecht kan de overheid meebeslissen in eventuele risicovolle investeringskeuzes die gevolgen zouden kunnen hebben voor het publieke belang. Gezien de beleidsverantwoordelijkheid wat betreft de energievoorziening en de complexiteit van de problematiek zou het zeggenschapsaandeel bij de Rijksoverheid terecht dienen te komen [Appendix H]. In het andere geval krijgt de rijksoverheid een meerderheidsbelang. Zij kan dan actief de leveringszekerheid waarborgen. Indien de rijksoverheid een (meerderheids)belang krijgt in het netwerk betekent dit echter niet dat per definitie de publieke belangen met betrekking tot de kwaliteit van de netwerken optimaal zijn geborgd. Een eerste aspect is het bestaan van principal-agent verhoudingen [o.a. theoretisch kader, paragraaf 3.1.3]. Het belangrijkste

83



gevolg van deze vorm van strategisch gedrag tussen overheidsorganisaties kan zijn dat het maatschappelijk welvaartsoptimum niet wordt bereikt, maar dat er andere doelstellingen worden nagestreefd. Bovendien dient de opmerking te worden gemaakt dat het maatschappelijk optimale investeringsniveau (nog) niet bekend is [Baarsma et. al., 2004]. Aangezien een overheidseigenaar geneigd zou kunnen zijn meer te overinvesteren dan een private netbeheerder zouden kosten onnodig kunnen toenemen, hetgeen niet in het publieke belang zou kunnen zijn. II Het concessiemodel Met dit alternatief wordt geen normale concessie bedoeld. In dat geval vindt er een tender plaats, waarbij verschillende partijen een bieding doen op de exploitatie van een goed [Aalbers et. al, 2004]. Met dit alternatief wordt bedoeld dat de huidig geïntegreerde netwerken voor een bepaalde periode de exploitatie van de distributienetwerken op zich nemen en dat er dan ook geen tender plaatsvindt. Binnen dit model krijgen de geïntegreerde groepsmaatschappijen een bepaalde termijn om te bewijzen dat zij ook in een liberale marktomgeving het publieke belang van leveringszekerheid kunnen waarborgen. Deze termijn zou interessant kunnen zijn omdat onderinvesteringen pas na een bepaalde periode aan het licht komen. Door afspraken te maken over investeringen en kwaliteitsnormen kan de overheid invloed uitoefenen om de belangrijkste publieke belangen te borgen. Bovendien kan op deze manier worden afgewacht hoe de Noordwest Europese markt voor elektriciteit zich ontwikkelt. Na afloop van de concessie kan een nieuw besluit worden genomen over de positie van de regionale netwerken. Binnen dit model wordt een splitsing gemaakt tussen het juridisch en het economisch eigendom van het distributienetwerk. Binnen dit model is de waarde van het economisch eigendom afhankelijk van de periode van de concessie. De juridische eigenaar van het netwerk besteedt de exploitatie uit aan een commercieel bedrijf onder nader te bepalen voorwaarden (economisch eigendom). De voorwaarden hebben betrekking op de looptijd, de prijs en de geleverde kwaliteit. Bij concessieverlening is de opdrachtgever essentieel. De concessieverlener dient de contractvoorwaarden vast te stellen waaraan de concessienemer moet voldoen. Vervolgens dient de concessieverlener de prestaties van de concessienemer nauwkeurig te volgen en te beoordelen. Omdat de concessieverlener een actief bewakende rol vervult, is de rol van de toezichthouder hierin beperkt [Veraart, 2003]. Omdat de huidige eigenaren van de distributiebedrijven, de lagere overheden, nauwelijks uitgerust lijken om deze taak op zich te nemen, komt deze automatisch aan de rijksoverheid toe. Contractueel kan worden vastgelegd wat de sancties zijn indien de groepsmaatschappijen niet presteren. Boetes of in extremis complete afsplitsing zijn hier mogelijkheden. Het belangrijkste voordeel van dit alternatief is dat de rijksoverheid op contractbasis invloed kan uitoefenen op het beheer van de distributienetwerken, zonder dat de geïntegreerde bedrijven hun credit rating verliezen en kwetsbaarder worden voor overnames. Bovendien kan pas op de middellange termijn een uitspraak worden gedaan over het gevolg van mogelijke onderinvesteringen. Op dit moment kan daar eigenlijk nog geen gefundeerde uitspraak over worden gedaan. Een bijkomend voordeel is dat na de concessieperiode de onzekerheid over de vormgeving van de Europese markt zou kunnen zijn verdwenen en er daaropvolgend met een aspect minder rekening hoeft te worden gehouden binnen de beleidskeuze [Knops et. al., 2004]. Een nadeel van deze optie is ten eerste dat er hold-up problemen kunnen ontstaan [theoretisch kader, paragraaf 3.2.1]. Indien een netbeheerder weet dat haar contracttermijn afloopt zal ze, 84


ondanks dat investeringen contractueel zijn vastgelegd, minder snel investeren in het netwerk. Een tweede nadeel hangt samen met het eerste en heeft betrekking op de mate van onzekerheid. Deze optie zou een verlenging zijn van een onzekere periode, hetgeen geen positieve gevolgen heeft voor investeringen. Bovendien is het onzeker in hoeverre het geïntegreerde bedrijf haar credit rating kan behouden indien ze niet in bezit is van het juridische eigendom en dat daarnaast de concessietermijn eindig is.

85

86

Beoordeling beleidsalternatieven

8.


In dit hoofdstuk zullen de in hoofdstuk 7 gegenereerde beleidsopties worden getoetst aan de in hoofdstuk 6 geformuleerde criteria. Op deze manier worden de verschillende alternatieven getoetst aan de relevante aspecten, die een rol spelen binnen de positiebepaling van de distributienetwerken. De belangrijkste doelstellingen van de in dit hoofdstuk gepresenteerde Multi-Criteria-Analyse zijn het helder uiteenzetten van de verschillende beleidsopties en het presenteren van een definitief antwoord op de hoofdvraag.

G eformuleerde criteria

W eging criteria

N uloptie

Complete afsplitsing

Conclusie


G egenereerde alternatieven

Figuur 8-1


8.1. Overzicht criteria In deze paragraaf worden in een overzichtstabel de criteria en hun relatieve wegingsfactor, zoals uiteengezet in hoofdstuk 6, herhaald. Dit draagt bij aan de helderheid van dit hoofdstuk. Tabel 8-1

Overzicht criteria Criterium

Relatieve Wegingsfactor

I


3

II


1

III


2

IV


2

V


2

VI


3

VI.I


3

VI.II

Impact op kosten toezicht

1

VI.III

Impact op mate van integratievoordelen

3

VI.IV


2

8.2. Nuloptie: Voortzetting huidig beleid Deze optie geldt als nuloptie en komt neer op voortzetting van het huidige beleid van juridische unbundling en gedragsregulering op basis van de Elektriciteitswet, de I&I-wet en regulering door toezichthouder Dte [zoals beschreven in paragraaf 4.2.1 en paragraaf 4.2.2].

87


Tabel 8-2

Nuloptie


Waardering nuloptie I Investeringsklimaat netwerken +/-

II III IV Investeringsklimaat Level playing Level playing productie field Nederland field Europa + +

V

VI

Eenmalige kosten ++

Kosten netbeheer +/-

Deze optie scoort gemiddeld op Criterium I. De ingevoerde vorm van kwaliteitsregulering en het feit dat netbeheerders verplicht zijn investeringen te melden bij de Dte zijn positieve aspecten om de leveringszekerheid met betrekking tot de kwaliteit van de netwerken te borgen. Daarnaast heeft een geïntegreerde netbeheerder een extra prikkel om de kwaliteit te waarborgen, aangezien uitval kan leiden tot imagoverlies voor het concurrerende onderdeel van de groepsmaatschappij [theoretisch kader, paragraaf 3.3.3 en paragraaf 4.2.4]. De prikkel om te onderinvesteren bestaat in de huidige situatie echter ook. Een belangrijke onzekerheid is dat nog niet kan worden gesteld in hoeverre bovenstaande positieve aspecten effect zullen hebben. Aangezien eventuele onderinvesteringen pas na 5 à 10 jaar aan het licht komen, kan dan pas een definitieve uitspraak worden gedaan over eventuele onderinvesteringen. Een tweede onzekerheid wordt gevormd door het feit dat momenteel geen uitspraak kan worden gedaan over het optimale investeringsniveau en het om die reden ook niet mogelijk is een uitspraak te doen over eventuele over- of onderinvesteringen [paragraaf 4.2.4]. Binnen de huidige situatie kunnen, volgend op de stabiele inkomsten van het geïntegreerde distributienetwerk, de geïntegreerde bedrijven gebruik maken van de relatief gunstige credit rating van de groepsmaatschappij. Investeringen in de relatief kapitaalintensieve activiteit productie zijn als gevolg van dit feit makkelijker terug te verdienen. Dit betekent dat geïntegreerde groepsmaatschappijen dan ook eerder geneigd zullen zijn om te investeren in productie [o.a. Algemene Energieraad, 2004]. Aangezien de geïntegreerde groepsmaatschappijen het voordeel hebben van een gunstige financieringspositie zouden andere potentiële investeerders zonder deze gunstige positie in de huidige situatie echter minder snel tot investeren over kunnen gaan. Als gevolg van de relatieve kapitaalintensiteit van productie van elektriciteit en het feit dat in de huidige situatie alleen partijen met een gunstige financieringspositie in productie hebben geïnvesteerd is de impact van het eerste aspect groter dan die van het tweede aspect. Dit alternatief scoort dan ook relatief hoog op Criterium II. Condities en prijzen van toegang tot het distributienetwerk zijn in Nederland afdoende gereguleerd. Als gevolg van de aanwezigheid van een wettelijk kader en een actieve toezichthouder lijkt het niet waarschijnlijk dat de geïntegreerde netbeheerders momenteel in staat zijn anticompetitief gedrag te vertonen ten opzichte van nieuwkomers [paragraaf 4.2.4]. Het risico op interne kostenverrekeningen is echter nog wel aanwezig. Daarnaast hebben de huidige geïntegreerde energiebedrijven momenteel ook significante voordelen ten opzichte van partijen die geen distributienetwerk in bezit hebben. Doordat deze bedrijven gebruik kunnen maken van kruissubsidiëring als gevolg van netwerkwinsten en synergievoordelen als gevolg van Shared Service Centers hebben ze een belangrijk voordeel ten opzichte van nieuwkomers [paragraaf 4.2.4]. Samenvattend scoort dit alternatief relatief laag op Criterium III. Op productieniveau concurreren de Nederlandse bedrijven met buitenlandse ondernemingen. Binnen deze markt zijn de Nederlandse partijen kleine spelers. Institutionele verschillen volgend op industriepolitiek zijn er debet aan dat de Nederlandse incumbents slechts in beperkte mate in staat zullen zijn te concurreren met marktspelers uit België, Frankrijk en Duitsland [o.a. NERA, 2003].

88


In verhouding tot de overige alternatieven scoort deze optie relatief goed op Criterium IV. De Nederlandse bedrijven houden in dit geval de waarde van het netwerk op de balans (bescherming tegen overnames) en zijn beter in staat investeringen te doen. In geval van een blijvende integratie kunnen de Nederlandse bedrijven een grotere rol spelen in de totstandkoming van een Europese markt. Doordat er meer potentiële spelers op de markt actief zijn wordt het risico van oligopolievorming op de Noordwest Europese markt ook minder groot. Kanttekening hierbij is dat de Britse casestudy echter heeft aangetoond dat in geval van privatisering integratie met een distributienetwerk een vijandige overname niet in de weg hoeft te staan. Voortzetting van het huidige beleid zou betekenen dat er geen herstructureringskosten zijn. Deze optie scoort dan ook hoog op Criterium VI.

eenmalige

De score op de kosten van het netbeheer wordt door een aantal zaken bepaald. Ten eerste scoort dit alternatief relatief laag op het aspect effectiviteit van regulering van het netbeheer. Als gevolg van de relatief intransparante situatie als gevolg van het geïntegreerde netbeheer zal de Dte niet optimaal in staat zijn de juiste doelmatigheidskortingen op te stellen. De gehanteerde vorm van Price-cap regulering en yardstick competition verzwakt dit negatieve aspect echter [o.a. Laffont en Tirole, 1993]. Doordat de toezichthouder als gevolg van de intransparante structuur van de groepsmaatschappij relatief veel moeite moet doen om resultaat te bereiken scoort dit criterium ook relatief slecht op het tweede aspect van dit criterium de impact op kosten van toezicht. Er bestaan in de huidige situatie echter wel grote synergievoordelen als gevolg van de verticale integratie van netbeheer. Om die reden scoort dit alternatief relatief hoog op het derde aspect van dit criterium de mate van integratievoordelen. Als gevolg van de integratie met risicovolle activiteiten is de totale credit rating van de groepsmaatschappij in beperkte mate minder gunstig dan in geval van een apart netwerk. Om die reden scoort dit alternatief relatief slecht op het laatste aspect van dit criterium; de impact op kapitaalkosten netbeheer. Samenvattend scoort dit alternatief gemiddeld op Criterium VI. 8.3. Complete afsplitsing In deze paragraaf wordt het voorstel van Minister Brinkhorst [Kamerstukken II, 2003 – 2004, 28982, nr.18 en Kamerstukken II, 2003 – 2004, 28982 nr. 29] getoetst aan de opgestelde criteria. Tabel 8-3

Complete Splitsing

Waardering complete afsplitsing I Investeringsklimaat netwerken

II Investeringsklimaat productie

+

-

III

IV

V

VI

Level playing Level playing Eenmalige Kosten field Nederland field Europa kosten netbeheer +

-

--

+/-

Deze optie scoort relatief goed op Criterium I. Als in geval van een afgesplitst netwerk de overheid een bepaalde vorm van zeggenschap krijgt over het investeringsniveau in de distributienetwerken kan zij er direct zorg voor dragen dat de leveringszekerheid van elektriciteit niet in het geding komt. Het hypothetische risico van private profit, public risk speelt in geval van complete afsplitsing niet meer. Afsplitsing van de netwerken zou echter niet per definitie betekenen dat de leveringszekerheid van de netwerken optimaal is geborgd. De belangrijkste risico’s (in geval van een overheidseigendom) zijn principal-agent problemen [o.a. Aalbers et. al., 2002] en mogelijk

89



overinvesteringen [o.a. Appendix F]. Het laatste aspect kan van belang zijn aangezien het optimale investeringsniveau in Nederland (nog) niet bekend is. Beide zaken kunnen leiden tot een niet-efficiënte allocatie van middelen. Indien een afgesplitst netwerk in private handen zou komen bestaat het hypothetische risico van private profit, public risk overigens nog steeds. In geval van complete splitsing kan de groepsmaatschappij geen gebruik meer maken van de gunstige credit rating als gevolg van de stabiele inkomsten van de distributienetwerken. Het lenen van geld wordt als gevolg van dat feit duurder. Omdat investeringsbeslissingen in belangrijke mate afhangen van de terugverdientijd en –risico’s zal de groepsmaatschappij in dit geval minder snel tot investeren over kunnen gaan [o.a. Algemene Energieraad, 2004]. De positie van nieuwkomers op de productiemarkt zou in geval van complete splitsing echter groter kunnen worden. Financieringsvoordelen van incumbents komen immers te vervallen. Doordat investeren in elektriciteitsproductie een kapitaalintensieve activiteit is én dat er momenteel geen partijen zonder gunstige financieringspositie hebben geïnvesteerd is het de vraag in hoeverre het verbeterde level playing field betreffende investeringen in productie van de kant van nieuwkomers ook daadwerkelijk investeringen in productie op kan leveren. Om die reden scoort dit alternatief relatief laag op Criterium II. Dit alternatief scoort relatief goed op Criterium III. Complete afsplitsing zou betekenen dat het aantal potentiële concurrentievoordelen van de voormalige incumbents afneemt. Synergievoordelen en voordelen van het vertrekken van kruissubsidies vervallen in dit geval. Met betrekking tot de positie van de regionale netwerken is dit dan ook de meest zuivere marktvorm [o.a. theoretisch kader, paragraaf 3.4.3 en paragraaf 4.1.4]. Aangezien de incumbents nog steeds bepaalde concurrentievoordelen bezitten betekent invoering van dit alternatief echter niet dat er per definitie een goedwerkende leveringsmarkt zal ontstaan [o.a. paragraaf 4.1.5]. Dit alternatief scoort slecht op Criterium IV. Complete splitsing zou de toch al marginale positie die Nederlandse bedrijven innemen ten opzichte van buitenlandse ondernemingen verslechteren. De groepsmaatschappij zou namelijk een groot deel van haar waarde verliezen en zou, in geval van privatisering, gevoeliger worden voor overnames. De Nederlandse incumbents zouden slechts in zeer beperkte mate in staat zijn zich te profileren als Europese marktspelers. De concentratietrend die gaande is op de Noordwest Europese energiemarkt, zou, doordat minder bedrijven deel zouden kunnen nemen aan een te ontstane markt, in dit geval worden versneld [o.a. Algemene Energieraad, 2004]. De optie complete unbundling scoort slecht op Criterium V. Het scheiden van Shared Service Centers (scheiden van IT-systemen én fysieke locatie), het opnieuw opleiden van personeel en opportunity costs worden als de belangrijkste eenmalige kosten gezien [paragraaf 4.1.5]. De score op Criterium VI is minder eenduidig te bepalen. Ten eerste scoort dit alternatief goed op het eerste deelaspect de effectiviteit van regulering van het netbeheer. In paragraaf 4.2.4 is beargumenteerd dat in de huidige marktvormgeving de kans op oneigenlijke interne kostenverrekening niet groot is maar dat, doordat de prikkel tot anticompetitief gedrag wel bestaat, hier toch rekening mee dient te worden gehouden [o.a. Dte, 2004]. Door de toegenomen transparantie in de kosten van het netbeheer zou de toezichthouder beter in staat kunnen zijn doelmatigheidskortingen te stellen en eventuele oneigenlijke kruissubsidiëring tegen te gaan. De effectiviteit van regulering zou dan ook toe kunnen nemen. Doordat de toezichthouder minder moeite hoeft te doen om informatie te verkrijgen, scoort dit alternatief ook goed op het tweede aspect de impact op kosten van toezicht. Bestaande synergiën als gevolg van Shared Service Centers zullen echter worden verbroken, met als gevolg een beperking van economies of scope, mogelijk hogere transactiekosten en

90


verlies aan coördinatievoordelen. Operationele kosten zouden dan ook kunnen toenemen. Om die reden scoort dit alternatief laag op het derde aspect de mate van integratievoordelen. Omdat de credit rating van een afgesplitst netwerk (in beperkte mate) gunstiger zou kunnen zijn dan de credit rating van de geïntegreerde groepsmaatschappij, zouden de kapitaallasten en dus de totale kosten van netbeheer kunnen dalen91. Om die reden scoort dit alternatief goed op het laatste aspect de impact op de kapitaalkosten. Samenvattend scoort het alternatief complete afsplitsing gemiddeld op het criterium impact op kosten netbeheer. 8.4. Alternatieven vergroten level playing field levering In deze paragraaf worden alternatieven voor complete splitsing uitgewerkt die bij kunnen dragen aan het vergroten van het level playing field binnen Nederland. De focus ligt op de verschillen in marktmacht tussen de Nederlandse incumbents en de nieuwkomers. Zoals beschreven in hoofdstuk 7 kunnen de in deze paragraaf beschreven alternatieven mogelijk complementair worden toegepast met alternatieven voor het bevorderen van de leveringszekerheid. Omdat de in deze paragraaf beschreven alternatieven geen duidelijke invloed hebben op criterium de impact op het investeringsklimaat van de distributienetwerken, is voor dit criterium dan ook geen score aangegeven. I

Verscherping gedragsregulering

Tabel 8-4

Waardering aanscherping gedragsregulering I II III IV V VI Investerings- Investerings- Level playing klimaat klimaat Level playing Eenmalige Kosten field netwerken productie field Europa kosten netbeheer Nederland

Verscherping gedragsregulering

0

+

+

+

-

+/-

Dit alternatief scoort goed op Criterium II. Doordat de netwerken niet afgesplitst worden, behouden de groepsmaatschappijen de gunstige credit rating en kunnen zij dit gebruiken voor investeringen in productie [paragraaf 7.1]. De groepsmaatschappijen zullen in dat geval minder moeite hebben met het terugverdienen van een investering en ook eerder een investeringsbesluit nemen [o.a. Algemene Energieraad, 2004]. De casestudy van de elektriciteitssector in het Verenigd Koninkrijk toont aan dat een uitgebreid wettelijk kader en een actieve toezichthouder de belangrijkste concurrentievoordelen als gevolg van verticale integratie teniet kunnen doen. Er zijn geen redenen geïdentificeerd waarom dit in Nederland niet het geval zou kunnen zijn. Om die reden scoort dit alternatief relatief goed op Criterium III. Aangezien de incumbents nog steeds bepaalde concurrentievoordelen bezitten betekent invoering van dit alternatief echter niet dat er per definitie een goedwerkende leveringsmarkt zal ontstaan [o.a. paragraaf 4.1.5]. Ook scoort dit alternatief goed op Criterium IV. Ondanks dat er nog steeds institutionele verschillen zijn tussen de Europese bedrijven, zijn de Nederlandse bedrijven mét distributienetwerk beter in staat een rol van betekenis te spelen op de Noordwest Europese markt dan in geval van complete afsplitsing van de netwerken. De kans op oligopolievorming op de Noordwest Europese markt wordt in dit geval minder groot. Als gevolg van de hoge eenmalige kosten (scheiden Shared Service Centers) scoort deze optie echter slecht op Criterium V. Deze kosten zullen die van complete afsplitsing naderen, maar zullen echter wel altijd lager zijn. De extra kosten van ownership unbundling hebben vooral 91

Interview Dhr. Nillesen [Nuon] en Dhr. Weerts [Eneco].

91



betrekking op extra opportunity costs en juridische kosten als gevolg van de eigendomsscheiding [o.a. van Damme, 2004c]. De score op Criterium VI is minder eenduidig te bepalen. De effectiviteit van regulering zou bij invoering van dit alternatief kunnen toenemen. Als gevolg van de toegenomen transparantie in het netbeheer zou de Dte beter dan in de huidige situatie in staat kunnen zijn om de juiste doelmatigheidskorting te stellen en eventuele oneigenlijke kruissubsidiëring tegen te gaan. Dientengevolge zouden de kosten van het netbeheer af kunnen nemen [o.a. Dte, 2004]. Binnen dit systeem is er een belangrijke rol weggelegd voor de toezichthouder, waardoor de kosten van toezicht hoger zouden kunnen zijn dan in geval van complete splitsing. Als gevolg van de toegenomen transparantie in de kosten van het netbeheer zal de toezichthouder echter relatief weinig moeite moeten doen om informatie te verkrijgen. De kosten van toezicht zullen dan ook meevallen [o.a. Lapuerta, 2004b]. De synergievoordelen van verticale integratie vervallen binnen dit alternatief, met als gevolg een beperking van economies of scope, mogelijk hogere transactiekosten en verlies aan coördinatievoordelen. Operationele kosten zouden dan ook kunnen toenemen. Om die reden scoort dit alternatief laag op het derde aspect de mate van integratievoordelen. Binnen dit alternatief zou er een financial ring fence kunnen worden ingevoerd tussen levering en distributie. De groepsmaatschappij kan met betrekking tot productie nog wel profiteren van een gunstige gezamenlijke financieringspositie. Omdat het netbeheer binnen dezelfde groepsmaatschappij valt als risicovolle concurrerende activiteiten zijn de kapitaalkosten voor het netbeheer in beperkte mate hoger dan in geval van complete splitsing. Om die reden scoort dit alternatief relatief laag op het laatste aspect de impact op de kapitaalkosten van het netbeheer. Samenvattend scoort dit alternatief gemiddeld op Criterium VI. II

Verplichte gedeeltelijke unbundling

Tabel 8-5

Waardering gedeeltelijke unbundling I II Investerings- Investeringsklimaat klimaat netwerken productie

Gedeeltelijke unbundling

0

+/-

III

IV

V

VI

Level playing Level playing Eenmalige Kosten field Nederland field Europa kosten netbeheer +/-

+/-

+

+/-

Omdat slechts een deel van het distributienetwerk wordt afgesplitst verliest de groepsmaatschappij een deel van de inkomsten uit het netbeheer en ook een deel van de gunstige invloed op de credit rating. Om die reden scoort dit alternatief gemiddeld op Criterium II. Gedeeltelijke afsplitsing kan effectief zijn om te verhinderen dat netbeheerders anticompetitief gedrag vertonen en oneigenlijke kruissubsidies verstrekken aan de groepsmaatschappij. Naast het tegengaan van oneigenlijke kruissubsidiëring (interne kostenverrekeningen schaden het aandeel van de minderheidsaandeelhouder direct) zal een minderheidsaandeelhouder ook proberen andere vormen van anticompetitief gedrag tegen te gaan. Hoewel dit haar aandeel niet direct schaadt zal zij trachten boetes van de toezichthouder te voorkomen. Een belangrijke kanttekening bij bovenstaand aspect is dat in de huidige situatie anticompetitief gedrag ten opzichte van nieuwkomers slechts in beperkte mate voor zal komen [paragraaf 4.2.4]. Binnen dit alternatief verandert er echter weinig aan de mogelijkheid tot kruissubsidiëring (wel beperkt) en de bestaande synergievoordelen voor de geïntegreerde groepsmaatschappij. Om bovenstaande redenen zal het level playing field slechts in beperkte mate verbeteren en scoort dit alternatief gemiddeld op Criterium III.

92


De groepsmaatschappij kan binnen dit alternatief nog steeds voor een deel gebruik maken van de positieve credit rating van het netwerk en behoudt een deel van de balanswaarde. Een ander deel van de balanswaarde komt echter in handen van een minderheidsaandeelhouder. Om bovenstaande redenen scoort dit alternatief gemiddeld op Criterium IV. Behalve dat binnen dit alternatief de aandeelhoudersstructuur dient te worden gewijzigd is de hoogte van de herstructureringskosten voor deze optie beperkt [Lapuerta, 2004b]. Om die reden scoort dit alternatief ook relatief goed op Criterium V. Een minderheidsaandeelhouder zal om verschillende redenen oneigenlijke kruissubsidiëring en anticompetitief gedrag tegen proberen te gaan. In geval van invoering van dit alternatief streeft de minderheidsaandeelhouder namelijk deels dezelfde doelen na als de toezichthouder. Het is echter de vraag in hoeverre de minderheidsaandeelhouder in staat is hierin effectiever te zijn dan een gevestigde toezichthouder [Lapuerta, 2004b]. Om die reden scoort dit alternatief dan ook gemiddeld op het eerste aspect de impact op de effectiviteit van regulering van het netbeheer. Een minderheidsaandeelhouder zal deels ook alleen worden gestimuleerd anticompetitief gedrag tegen te gaan indien het risico van boetes aanwezig is. Een actieve toezichthouder blijft echter wel noodzakelijk. Om die reden scoort dit alternatief gemiddeld op het tweede aspect de impact op de kosten van toezicht. Doordat binnen dit alternatief geen scheiding van Shared Service Centers vereist is, blijven bestaande synergievoordelen aanwezig. Om die reden scoort dit alternatief relatief goed op het derde aspect van dit criterium. De credit rating van het nog steeds geïntegreerde netbeheer is minder gunstig dan in geval van een compleet afgesplitst distributienetwerk. Om die reden scoort dit alternatief relatief slecht op het aspect impact op kapitaalkosten netbeheer. Samenvattend scoort dit alternatief gemiddeld op Criterium VI. III

Independent Distribution System Operator (IDSO)

Tabel 8-6

IDSO

Waardering IDSO

I Investeringsklimaat netwerken 0

II III IV InvesteringsLevel playing field Level playing klimaat productie Nederland field Europa + +/+

V

VI

Eenmalige kosten -

Kosten netbeheer -

Doordat er slechts een scheiding wordt gemaakt tussen operationeel en strategisch netbeheer kan de groepsmaatschappij met betrekking tot investeringen nog steeds profiteren van een relatief gunstige financieringspositie als gevolg van integratie van het distributienetwerk [o.a. Lapuerta, 2004c]. Om die reden scoort dit alternatief goed op Criterium II. In geval van invoering van dit alternatief is anticompitief gedrag van de netbeheerder grotendeels uit te sluiten. Er verandert echter niets aan de grootste voordelen van het bezit van de netwerken: de mogelijk tot synergie en de mogelijkheid tot kruissubsidiëring. Daarom scoort dit alternatief matig op Criterium III. Doordat het distributienetwerk niet compleet wordt afgescheiden behoudt de groepsmaatschappij het voordeel van een gunstige credit rating en hogere balanswaarde. Er verandert dan ook niet veel aan de huidige concurrentiepositie van de Nederlandse incumbents. Om die reden scoort dit alternatief relatief goed op Criterium IV.

93



Dit alternatief brengt door de herstructurering (scheiding operationeel en strategisch netbeheer) relatief hoge éénmalige kosten met zich mee [Aalbers et. al., 2002]. Om die reden scoort dit alternatief slecht op Criterium V. De score op Criterium VI wordt door een aantal aspecten bepaald. Als gevolg van de invoering van een totaal onafhankelijke netbeheerder is de prikkel tot anticompetitief gedrag van de netbeheerder niet meer aanwezig. In dat geval kan worden gesteld dat de effectiviteit van regulering van de toezichthouder relatief hoog zal zijn. Dit alternatief scoort dan ook goed op het eerste aspect. De aanwezigheid van een toezichthouder is echter nog steeds noodzakelijk. Dit alternatief scoort dan ook gemiddeld op het tweede aspect de impact op de kosten van toezicht. Als gevolg van het creëren van een extra organisatie bestaat er een kans op het verbreken van toegestane synergiën, opheffen van coördinatievoordelen en verhoogde transactiekosten tussen operationeel en strategisch netbeheer. Bovendien vervallen bestaande synergiën tussen de netbeheerder en de groepsmaatschappij grotendeels [Lapuerta, 2004c]. Om die reden scoort dit alternatief slecht op het derde aspect; de impact op de mate van integratievoordelen. Doordat de groepsmaatschappij geïntegreerd blijft is de credit rating in beperkte mate minder hoog dan in geval van een afgesplitst netwerk. Om die reden scoort dit alternatief dan ook slecht op het laatste aspect. Samenvattend scoort dit alternatief relatief laag op Criterium VI. De belangrijkste reden voor dit feit is de slechte score op het derde aspect de mate van integratievoordelen. 8.5. Alternatieven vergroten leveringszekerheid In deze paragraaf worden de alternatieven die zijn opgesteld ter bevordering van de voorzieningszekerheid ten opzichte van de huidige situatie getoetst aan de criteria. De focus ligt in deze paragraaf op Criterium I: de bijdrage aan het investeringsklimaat voor netwerken. Indien voor de beschreven alternatieven bepaalde criteria niet van toepassing zijn wordt voor deze criteria geen score aangegeven. I

Waardering directe zeggenschap overheid

Tabel 8-7

Directe zeggenschap overheid I II Investerings- Investeringsklimaat klimaat netwerken productie

Directe Zeggenschap

+

III Level playing field Nederland

+

0

IV

V

VI

Level playing Eenmalige Kosten field Europa kosten netbeheer +

0

0

Indien de rijksoverheid een bepaald zeggenschapsaandeel heeft binnen het netbeheer of de groepsmaatschappij, kan zij meebeslissen in investeringskeuzes. Door de overheid een bepaald zeggenschapsaandeel te geven in de groepsmaatschappij of het netbeheer kan zij meebeslissen over investeringsbeslissingen en op die manier actief de leveringszekerheid met betrekking tot de lange-termijn-kwaliteit van de distributienetwerken waarborgen. Dit betekent echter niet dat de leveringszekerheid vanuit het publieke belang optimaal zal zijn geborgd. Dit alternatief kan gepaard gaan met principal-agent problemen [o.a. Aalbers et. al., 2002], hetgeen zou kunnen leiden tot een niet-efficiënte allocatie van middelen. Het hypothetische probleem van private profit, public risk speelt in geval van een overheidszeggenschap echter geen rol meer. Dit alternatief scoort samenvattend relatief goed op Criterium I. Een belangrijke kanttekening bij bovenstaand aspect is dat overheidseigendom zou kunnen leiden tot overinvesteringen. Aangezien er momenteel nog geen uitspraak kan worden gedaan

94


over het optimale investeringsniveau kan niet worden gesteld dat een keuze van dit alternatief in het algemene belang is. In geval van een intacte groepsmaatschappij kan zij nog steeds gebruik maken van de financieringsvoordelen van het bezit van een distributienetwerk. Om die reden scoort dit alternatief relatief goed op Criterium II. Doordat de credit rating en balanswaarde van de groepsmaatschappij voor een deel intact blijven, zouden de Nederlandse bedrijven een grotere rol kunnen spelen in de totstandkoming van de Noordwest Europese markt en is de kans op oligopolievorming minder groot dan in geval van complete splitsing. Dit alternatief scoort dan ook relatief goed op Criterium IV. Optie II

Waardering concessiemodel

Tabel 8-8

Concessiemodel

I II Investerings- Investeringsklimaat klimaat netwerken productie Concessiemodel +/+/-

III

IV

V

VI

Level playing Level playing Eenmalige Kosten field Nederland field Europa kosten netbeheer 0 +/0 0

Door het juridisch en economisch eigendom van het distributienetwerk te splitsen [Kanning, de Bijl en van Damme, 2004] en de Nederlandse incumbents een concessie te gunnen is het mogelijk definitieve beslissingen over de positie van de netwerken een periode uit te stellen. Door de keuze over de toekomst van de distributienetwerken af te laten hangen van de prestaties van de netbeheerder heeft deze, vergeleken met de huidige situatie, een extra stimulans om een goede kwaliteit te leveren. Aangezien de verticaal geïntegreerde bedrijven hebben aangegeven tegen splitsing te zijn en dat behoud van de distributienetwerken in hun ogen essentieel is voor de continuering van de bedrijfsvoering zou er kunnen worden verwacht dat deze bedrijven in deze concessieperiode afdoende zouden investeren in de kwaliteit van de netwerken. Dit alternatief kan echter wel leiden tot hold-up problemen [o.a. Aalbers et. al, 2002]. Omdat de concessie eindig is en er de kans bestaat op onzekerheid over eventuele voortzetting van het contract heeft een groepsmaatschappij een incentive om aan het einde van de contracttermijn te onderinvesteren in het netwerk. Ze zal namelijk slechts in beperkte mate profiteren van de positieve effecten van deze investeringen. Samenvattend scoort dit alternatief gemiddeld op Criterium I. In geval van invoering van dit alternatief zou de groepsmaatschappij een belangrijk deel van de financieringsvoordelen als gevolg van het bezit van het distributienetwerk (tijdelijk) behouden. Het betekent echter wel een langere periode van onzekerheid. Hierdoor zouden er ook betreffende investeringen in productie hold-up problemen kunnen ontstaan. Om die reden scoort dit alternatief gemiddeld op Criterium II. Invoering van dit alternatief betekent een langere periode van onzekerheid voor de groepsmaatschappijen. Daarom zouden ze ook maar in beperkte mate een bijdrage kunnen leveren aan de totstandkoming van de Noordwest Europese markt. Om die reden scoort dit alternatief ook matig op Criterium IV. 8.6. Overzicht totaalscores beleidsalternatieven In deze paragraaf wordt in een overzichtstabel een beknopt overzicht gepresenteerd van de scores van de verschillende alternatieven: Tabel 8-9

Overzicht scores alternatieven

95


II III IV V VI I Investerings Investerings Level playing Eenma- Kosten -klimaat Level playing lige netbe- Totaal-klimaat field netwerken productie Nederland field Europa kosten heer score

Alternatief Nuloptie Complete Splitsing Verscherping gedragsregulering Gedeeltelijke unbundling IDSO Directe Zeggenschap Concessiemodel

8.7.


+/+

+ -

+

+ -

++ --

+/+/-

+ +/-

0

+

+

+

-

+/-

+

0 0

+/+

+/+/-

+/+

+ -

+/-

+/+/-

+ +/-

+ +/-

0 0

+ +/-

0 0

0 0

+ +/-

Conclusie beoordeling beleidsopties De eerste en belangrijkste conclusie die kan worden getrokken aan de hand van de Multi-Criteria-Analyse is dat er betreffende een totaalscore niet kan worden gesteld dat de optie complete splitsing een significant hogere score behaalt dat de nuloptie. Continuering van de huidige situatie (nuloptie) scoort hoog op de criteria impact op het investeringsklimaat voor productie en de impact op het level playing field in Europa en gaat niet gepaard met herstructureringskosten of synergieverliezen. De impact op het ontstaan van een level playing field tussen de Nederlandse incumbents en de nieuwkomers is een criterium waarop dit alternatief een zwakke score behaald. Complete afsplitsing scoort relatief sterk op de criteria impact op het investeringsklimaat van de netwerken en impact op het level playing field voor de leveringsmarkt, maar heeft een aantal ongunstige neveneffecten. De impact op het investeringsklimaat voor productie, de impact op het te ontstane level playing field in Europa en de hoge eenmalige kosten zijn de belangrijkste criteria, waarop dit alternatief een lage score behaalt.

Het alternatief verscherping van gedragsregulering komt uit de Multi-CriteriaAnalyse naar voren als beste alternatief voor verbetering van concurrentie binnen de Nederlandse leveringsmarkt. De belangrijkste reden voor dit feit is dat dit alternatief het enige alternatief is dat, net als het alternatief complete unbundling, een oplossing biedt voor de twee belangrijkste voordelen van de incumbents: de synergievoordelen en de toegestane kruissubsidiëring. De grootste nadelen van dit alternatief zijn de hoge eenmalige kosten en de synergieverliezen als gevolg van de fysieke scheiding van de Shared Service Centers. Dit zijn overigens ook nadelen van de optie complete splitsing. Ten opzichte van andere alternatieven ter bevordering van de concurrentie op de Nederlandse leveringsmarkt zijn neveneffecten ongeveer gelijk.

Van de twee geïdentificeerde alternatieven ter verhoging van de leveringszekerheid lijkt het alternatief zeggenschap voor de rijksoverheid het interessantste alternatief. Indien de rijksoverheid een direct zeggenschapsaandeel krijgt in de beslissingen van een geïntegreerde groepsmaatschappij kan zij ervoor zorgdragen dat de leveringszekerheid op de lange termijn wordt gegarandeerd. Dit alternatief scoort ook

96


goed op de criteria impact op investeringsklimaat productie en impact op de totstandkoming van een Europees level playing field. Omdat een overheidseigendom van de distributienetwerken echter gepaard zou kunnen gaan met principal-agent problemen of economisch inefficiënt netbeheer (overinvesteringen met als gevolg een te hoge prijs) kan echter niet eenduidig worden gesteld dat een overheidseigendom vanuit het publieke belang gewenst is. Betreffende een tijdelijke concessie heeft de groepsmaatschappij tijdelijk een extra stimulans om de leveringszekerheid te waarborgen. Indien zij dit namelijk niet zou doen, zouden beleidsbepalers een gegronde reden hebben na afloop van de concessie het netwerk alsnog af te splitsen. Een bijkomend voordeel is dat er na de concessieperiode meer duidelijkheid kan bestaan over de vormgeving van de Noordwest Europese elektriciteitssector. In vergelijking tot het alternatief waarin de overheid een zeggenschapsaandeel krijgt, is de overheid nog steeds afhankelijk van beslissingen van de groepsmaatschappij. Het belangrijkste risico hierbij is dat de groepsmaatschappij investeringen in het distributienetwerk en in productie waar mogelijk uit zal stellen tot het moment dat er zekerheid is over een definitieve situatie (hold-up). Als gevolg van bovenbeschreven onduidelijkheid hebben de groepsmaatschappijen bovendien een extra incentive investeringen uit te stellen en zullen ze slechts in beperkte mate bij kunnen dragen aan de totstandkoming van een Noordwest Europese elektriciteitsmarkt.

97

98

Conclusie en Aanbevelingen

9.

Conclusie en aanbevelingen

In dit hoofdstuk zal het antwoord op de hoofdvraagstelling samengevat worden en zullen aanbevelingen gedaan worden voor verder onderzoek. 9.1. Conclusie In deze paragraaf worden de belangrijkste conclusies van dit onderzoek uiteengezet en zal antwoord worden gegeven op de hoofdvraag van dit onderzoek. 9.1.1. Conclusie probleemanalyse In Europese richtlijnen wordt tenminste juridische unbundling voorgeschreven. Eigendomssplitsing van de distributienetwerken ten opzichte van de groepsmaatschappij is dus geen noodzaak vanuit Europees juridisch perspectief. Nederland zou in geval van implementatie van complete afsplitsing dan ook vooruit lopen op Europese richtlijnen.

Minister Brinkhorst stelt dat juridische unbundling niet afdoende is en complete afsplitsing noodzakelijk is om twee redenen. Ten eerste stelt hij dat in de huidige marktvorm, waarin het netbeheer juridisch is gescheiden van de groepsmaatschappij, de toezichthouder haar werk niet optimaal kan uitvoeren en de voormalige incumbents significante concurrentievoordelen hebben. Beide aspecten zouden de goede werking van de Nederlandse leveringsmarkt frustreren. Ten tweede stelt de Minister dat de huidige marktconfiguratie onvoldoende garanties biedt om de leveringszekerheid met betrekking tot de kwaliteit van de netwerken optimaal te garanderen. Dit zou het geval zijn omdat de geïntegreerde netbeheerders een prikkel hebben te onderinvesteren en omdat in de toekomst buitenlandse partijen de netwerken in bezit zouden kunnen krijgen. Deze partijen zouden een extra prikkel hebben om te onderinvesteren.

Op basis van de argumentatie van Minister Brinkhorst kan geen eenduidige uitspraak worden gedaan over de noodzaak dan wel de wenselijkheid van complete afsplitsing. In deze argumentatie worden slechts de voordelen van deze maatregel belicht. Een duidelijke onderbouwing, eventuele nadelen of alternatieven komen niet aan de orde.

9.1.2. Conclusie theoretisch kader Op basis van het theoretisch kader kan geen eenduidige uitspraak worden gedaan over de noodzaak van complete afsplitsing van de distributienetwerken. Op basis van de theorie kan worden geconcludeerd dat splitsing voor- en nadelen heeft. Tabel 9-1




In dit onderzoek zijn drie verschillende theoretische stromingen betreffende verticale integratie van monopoliede activiteiten met verschillende uitgangspunten geïdentificeerd.

Een eerste stroming stelt dat structuurmaatregelen zoals eigendomssplitsing ten behoeve van de bevordering van concurrentie in praktisch alle gevallen te prefereren

99



zijn boven gedragsmaatregelen. Er wordt gesteld dat anticompetitief gedrag alleen kan worden voorkomen door de prikkel tot dit gedrag weg te nemen. Alleen in dat geval kunnen verschillende aanbieders onder gelijke voorwaarden de markt betreden.

Een tweede stroming stelt dat gedragsmaatregelen afdoende kunnen zijn om anticompetitief gedrag te voorkomen en dat eigendomssplitsing geen noodzaak is. Er wordt gesteld dat door middel van intensieve regulering door een toezichthouder ongewenst en concurrentiebelemmerend gedrag kan worden voorkomen.

Een derde stroming is genuanceerder en stelt dat de vraag of een bepaalde mate van afsplitsing noodzaak is afhangt van de vraag of de concurrentie door deze maatregel significant toe zou nemen. De nadruk ligt hier op de kosten van splitsing. Ze stelt dat splitsing gepaard gaat met hoge eenmalige kosten, coördinatienadelen en verhoogde transactiekosten en dat splitsing alleen te prefereren is als de baten van splitsing op de lange termijn hoger zijn dan de kosten van splitsing.

Uit het bovenstaande kan worden geconcludeerd dat op basis van de theorie geen eenduidige uitspraak wordt gedaan over de noodzaak, dan wel de wenselijkheid van ownership unbundling. 9.1.3.

Conclusie casestudies

Marktwerking

Het is niet eenduidig te bepalen wat nu eigenlijk de concurrenten zijn van de Nederlandse incumbents. Enerzijds concurreren deze bedrijven op de Nederlandse leveringsmarkt met Nederlandse nieuwkomers, anderzijds concurreren ze op het gebied van productie met buitenlandse incumbents.

Momenteel hebben de Nederlandse incumbents een aantal significante marktvoordelen ten opzichte van nieuwkomers. Complete afsplitsing zou betekenen dat het aantal voordelen dat de Nederlandse incumbents op de leveringsmarkt hebben zou afnemen en dientengevolge de mate van concurrentie toe zou kunnen nemen. In geval van complete afsplitsing blijven er echter concurrentievoordelen bestaan. Verticale integratie met productie en het bezit van een klantenbestand zijn de belangrijkste. Aangezien de bereidheid tot switchen bij veel klanten niet erg groot lijkt kan het laatste aspect de werking van een concurrerende markt verstoren. Er kan dan ook niet eenduidig worden gesteld in welke mate complete afsplitsing zal bijdragen aan een verbeterde leveringsmarkt. Daarnaast zouden buitenlandse incumbents een eventueel goed concurrerende markt in de toekomst ook kunnen verstoren.

Als gevolg van met name industriepolitiek zijn de Nederlandse incumbents slechts in beperkte mate in staat te concurreren met buitenlandse incumbents. Complete afsplitsing zou betekenen dat de positie van de voormalig geïntegreerde bedrijven nog zwakker wordt ten opzichte van de buitenlandse concurrentie. Omdat er op de Noordwest Europese markt een concentratietrend zichtbaar is en de positie van de Nederlandse bedrijven momenteel al relatief zwak is zou afsplitsing van de netwerken kunnen leiden tot een versnelde concentratie van de markt met oligopolievorming als grootste risico.

100


Beleid

Toegang en prijs van toegang tot de distributienetwerken zijn in Nederland afdoende gereguleerd. Als men het boetesysteem van de Dte en de aangescherpte wetgeving in acht neemt is het de vraag in hoeverre de geïntegreerde netbeheerders tot anticompetitief gedrag over kunnen en zullen gaan. De prikkel tot anticompetitief gedrag blijft in de huidige marktconfiguratie echter wel bestaan. Operationele synergiën als gevolg van Shared Service Centers en kruissubsidiëring zijn binnen het huidig wettelijk kader bovendien toegestaan.

In geval van complete afsplitsing zou de prikkel tot anticompetitief gedrag komen te vervallen en vervallen de concurrentievoordelen voor de incumbents. De Britse casestudy heeft echter uitgewezen dat ook door middel van intensieve regulering concurrentievoordelen als gevolg van verticale integratie van een distributienetwerk kunnen komen te vervallen.

In de huidige situatie hebben de geïntegreerde netbeheerders een prikkel te onderinvesteren in het distributienetwerk. Met het huidige systeem van Price-cap regulering in combinatie met economische kwaliteitsregulering hebben de groepsmaatschappijen een financiële prikkel om efficiënt te opereren én om te investeren in het distributienetwerk. Daarnaast kunnen imagoverliezen als gevolg van stroomuitval voor een geïntegreerde netbeheerder een reden zijn de kwaliteit van het netwerk op peil te houden. Er kan echter niet worden gesteld dat de leveringszekerheid momenteel optimaal is geborgd. De belangrijkste redenen voor dit feit zijn: -Onzekerheid over effectiviteit kwaliteitsregulering (wegens beperkte empirische ervaring); -Onzekerheid over het optimale investeringsniveau.

Op basis van de Britse casestudy kan niet empirisch worden onderbouwd dat buitenlandse ondernemingen meer of minder zouden investeren in distributienetwerken of dat een toezichthouder niet in staat zou zijn onderinvesteringen van een buitenlandse investeerder tegen te gaan. 9.1.4.

Conclusie beleidsalternatieven

Aan de hand van de uitgevoerde Multi-Criteria-Analyse kan niet worden bepaald dat er grote verschillen zijn tussen de beleidsopties nuloptie en complete splitsing. Continuering van de huidige situatie (nuloptie) heeft positieve gevolgen voor investeringen in productie, het level playing field in Europa en gaat niet gepaard met hoge herstructureringskosten of synergieverliezen. Complete afsplitsing zou positieve gevolgen kunnen hebben voor het level playing field binnen Nederland en zou een positieve invloed op de leveringszekerheid met betrekking tot investeringen in de netten kunnen hebben. Negatieve aspecten van deze beleidsoptie zijn een verminderde Europese concurrentiepositie, herstructureringskosten en een verlies aan integratievoordelen.

Het meest interessante alternatief om het Nederlandse gelijke speelveld te bevorderen is een verscherpte gedragsregulering. In geval van een fysieke scheiding van levering en netbeheer en het verbieden van kruissubsidiëring zou het houden van toezicht eenvoudiger worden en vervallen de belangrijkste concurrentievoordelen voor de geïntegreerde groepsmaatschappijen. De casestudy van het Verenigd Koninkrijk

101



bewijst dat dit alternatief, mits juist geconfigureerd, succesvol kan zijn om oneigenlijke concurrentievoordelen te beperken dan wel uit te sluiten. Nadeel van dit alternatief is dat het, net als het beleidsalternatief complete afsplitsing gepaard gaat met hoge herstructureringskosten en synergieverliezen.

Van de twee geïdentificeerde alternatieven ter verhoging van de leveringszekerheid lijkt het alternatief zeggenschap voor de rijksoverheid het interessantste alternatief. Omdat een overheidseigendom van de distributienetwerken echter gepaard zou kunnen gaan met principal-agent problemen of economisch inefficiënt netbeheer (overinvesteringen met als gevolg een te hoge prijs) kan echter niet eenduidig worden gesteld dat een overheidseigendom vanuit het publieke belang gewenst is. Het tweede alternatief tijdelijke concessie heeft als voordeel dat de groepsmaatschappijen tijdelijk extra worden geprikkeld te investeren in de kwaliteit van de netwerken. Daarnaast kan over een aantal jaar meer duidelijkheid bestaan over de vormgeving van de Noordwest Europese elektriciteitsmarkt. Nadelen van deze optie zijn eventuele hold-up problemen, mogelijke overinvesteringen en een langere periode van onzekerheid voor verschillende marktpartijen.

Aan de hand van bovenstaande conclusies dienen een aantal kanttekeningen te worden gemaakt: Ten eerste kan worden gesteld dat in dit onderzoek de aanname is gedaan dat in geval van complete afsplitsing, de groepsmaatschappijen minder goed in staat zullen zijn te investeren in productiefaciliteiten. Op dit moment is het onzeker in welke mate andere partijen over zouden kunnen gaan tot het doen van investeringen in Nederland. Indien blijkt dat investeringen in productie ook in geval van complete afsplitsing afdoende zouden zijn vervalt een belangrijk nadeel van het alternatief complete afsplitsing en zou deze als beleidsoptie interessanter zijn. Een tweede en tevens laatste kanttekening is dat de vormgeving van de toekomstige Noordwest Europese elektriciteitsmarkt onduidelijk is. De laatste jaren is hier een concentratietrend gaande. Binnen dit onderzoek wordt rekening gehouden met een voortzetting van deze trend en een dreigende oligopolievorming. Omdat op dit moment een keuze moet worden gemaakt is een belangrijk nadeel van het alternatief complete afsplitsing dat dit een verdere concentratievorming zou kunnen versnellen. Indien de concentratie op de Noordwest Europese markt zich op de korte én lange termijn niet zou voortzetten zou complete afsplitsing, omdat een belangrijk nadeel vervalt, als beleidsoptie interessanter zijn. 9.1.5. Eindconclusie De hoofdvraag van dit onderzoek, die in paragraaf 1.4 uiteen is gezet luidt als volgt: In hoeverre is complete afsplitsing van de gas- en elektriciteitsdistributienetwerken van de huidig verticaal geïntegreerde energiebedrijven vanuit het algemene belang noodzakelijk en wenselijk?

Concluderend kan worden gesteld dat niet kan worden aangetoond dat ownership unbundling noodzakelijk is. Op basis van de huidige empirische data kan geen eenduidige uitspraak worden gedaan over de wenselijkheid van de maatregel.

Een splitsing tussen groepsmaatschappij en distributie gaat gepaard met een verminderde internationele concurrentiepositie, hoge herstructureringskosten en kan synergieverliezen, hogere transactiekosten en een beperking van coördinatievoordelen betekenen. Aangezien momenteel niet kan worden bepaald dat de voordelen als gevolg van een verbeterde informatie voor de toezichthouder en een toegenomen concurrentie op levering hoger zijn dan de beschreven nadelen kan op dit punt geen definitieve uitspraak worden gedaan.

102


Er kan op basis van de huidige empirische data niet worden geconcludeerd dat de leveringszekerheid met betrekking tot de kwaliteit van de netwerken niet optimaal is geborgd. De geïntegreerde netbeheerder heeft als gevolg van de gehanteerde vorm van economische kwaliteitsregulering een prikkel om de kwaliteit op peil te houden. Bovendien kan niet worden gesteld dat buitenlandse eigenaren meer of minder zouden investeren in een netwerk. In geval van een overheidseigendom zou de overheid actief de leveringszekerheid kunnen borgen. Overheidseigendom kan echter principal-agent problemen en mogelijke overinvesteringen tot gevolg hebben.

9.2. Aanbevelingen en vervolgonderzoek In paragraaf 9.1 is aangegeven dat er een aantal kennislacunes zijn die dienen te worden opgevuld, voordat een onderbouwde uitspraak kan worden gedaan of ownership unbundlling vanuit het perspectief van het publieke belang gewenst zou zijn. De aanbevelingen in deze paragraaf hebben betrekking op het opvullen van deze kennislacunes:

Op basis van het verrichte onderzoek kan niet eenduidig worden bepaald hoe hoog de baten van concurrentie op de kleinverbruikermarkt op de korte en middellange termijn zijn. Om een onderbouwde beslissing te maken (kosten-baten analyse) over eventuele eigendomssplitsing dienen deze baten bekend te zijn. Vervolgonderzoek, eventueel op de lange termijn, om een betere empirische onderbouwing te kunnen verkrijgen over dit aspect is dan ook vereist.

Eigendomssplitsing kan gepaard gaan met eventuele coördinatienadelen, hogere transactiekosten, synergieverliezen en éénmalige kosten. Om een onderbouwde beslissing te maken (kosten-baten analyse) over eventuele eigendomssplitsing dienen deze extra kosten bekend te zijn. Vervolgonderzoek is dan ook vereist.

De vormgeving van de Noordwest Europese markt en de impact van deze vormgeving op de mate van concurrentie binnen deze markt zijn momenteel nog onduidelijk. Vervolgonderzoek naar deze marktvormgeving en de eventuele gevolgen voor de Nederlandse consument, eventueel op de middellange termijn, is dan ook vereist.

Ten eerste kan worden bepaald dat op basis van het verrichte onderzoek niet kan worden gesteld dat buitenlandse ondernemingen per definitie meer of minder zouden investeren in de kwaliteit van overgenomen netwerken. Daarnaast kan niet worden gesteld dat een toezichthouder in geval van een buitenlandse overname niet of minder in staat zou zijn om de kwaliteit te reguleren. Vervolgonderzoek, eventueel op de lange termijn, om een betere empirische onderbouwing te kunnen geven over dit aspect is dan ook vereist.

Een laatste aanbeveling is dat meer onderzoek dient te worden gedaan naar het optimale investeringniveau. De gehanteerde kwaliteitsprikkels kunnen aan de uitkomsten van dit onderzoek worden aangepast.

103

104

Literatuur

Literatuurlijst Aalbers, R.F.T., E. Dijkgraaf, M. Varkevisser en H.R.J. Vollebregh [2002], Welvaart en de regulering van netwerksectoren. 02 ME 12. Den Haag: Ministerie van Economische Zaken. Acton, J. en I. Vogelsang [1989], Introduction, symposium on Price-cap regulation. Rand Journal of Economics, vol. 20, nr. 3, p. 369-372 Ajodhia, V. [2004], Regulating monopoly price and quality in electricity distribution. (Draft version 31 augustus 2004). Algemene Energieraad [2003a], Energiemarkten op de weegschaal. Den Haag, april 2003. Algemene Energieraad [2003b], Net nog niet. Den Haag, december 2003. Algemene Energie Raad [2004], Behoedzaam stroomopwaarts. Den Haag, maart 2004 Armstrong, M., S. Cowan en J. Vickers [1994], Regulatory reform: economic analysis and British experience. The MIT Press, Cambridge. Armstrong, M. en C. Doyle [1995], The economies of access pricing. OECD conference on competition and regulation in network infrastructure industries. Averch, H. en L.L. Johnson [1962], Behavior of the firm under regulatory constraint, American Economic Review 52 [december], p. 1052-1069. Baarsma, B. [2004], Workshop inleiding leveringszekerheid elektriciteit, Stichting voor Economisch Onderzoek der Universiteit van Amsterdam (SEO). Artikel voor workshop Ministerie van Economische zaken. Amsterdam, maart 2004. Baarsma, B., P. Berkhout en P. Hop [2004], Op prijs gesteld, maar ook op kwaliteit, De prijs van stroomonderbrekingen – op zoek naar phi, Stichting voor Economisch Onderzoek der Universiteit van Amsterdam (SEO). Amsterdam, (2004), Onderzoek in opdracht van Kema / DTE. Baarsma, B. en M. De Nooij [2005]. Stichting voor Economisch Onderzoek der Universiteit van Amsterdam (SEO) in samenwerking met Norton Rose advocaten. Advies aan de Gedeputeerde Staten van de Provincie Zeeland betreffende de aangekondigde wetgeving splitsing energiebedrijven. Amsterdam, januari 2005. Beasley, M. en S. Littlechild [1989], “The regulation of privatized monopolies in the United Kingdom.” Rand Journal of econimics, 20, 3, p. 454-472. CERNA [2002], Mergers and acquisitions in the European electricity sector. Parijs, augustus 2002. Commission de Regulation de l’Énergie [2003], Activity report. Brussel, juni 2003. Contín, I., A.F. Correljé en E. Huerta [2000], The Spanish distribution system for oil products: an obstacle for competition? Energy Policy 29 [2001] p. 103-111. Correljé, A.F. [2004], Dilemmas in network regulation: the Dutch Gas industry. (Draft version, november 2004).

105



Damme, van E., D. Newbery en N.H.M. von der Fehr [2003], Benelux market integration: Market power concerns, september 2003. Damme, van E. [2004a], Pragmatic privatization: the Netherlands 1982-2002. Center en Tilec working paper, juni 2004. Damme, van E. [2004b], Liberalising the Dutch electricity market 1998-2004. Presentatie bij de University of Cambridge, 14 juli 2004. Damme, van E. en [2004c], Opslitsing van de regionale energiebedrijven: Onderzoek voor de provincie Noord Brabant.Tilburg, april 2004. Deloitte & Touche, Internationale benchmark privatisering en unbundling regionale energiebedrijven. Amstelveen, mei 2003. Dienst uitvoering en toezicht Energie [1999], Price-cap regulering in de elektriciteitssector, informatie- en consultatiedocument. Dienst uitvoering en toezicht Energie [2002], Maarstafconcurrentie regionale netbedrijven elektriciteit, tweede reguleringsperiode. Informatie- en consultatiedocument. Dienst uitvoering en toezicht Energie [2004a], Onderzoek Ontwikkeling Liquiditeit Elektriciteitsmarkt 2003 – 2004. Dijkgraaf, E. (2004), Splitsen of niet? – in opdracht van Provincie Gelderland, SEOR/Ecri, Rotterdam, Juni 2004. Dobbs, R. en M. Elson [1999], “Have we got the formula right?”, the McKinsey quarterly, nr. 1, p. 133-144. Dunn, W.N. [1981], Public policy analysis: an introduction. Prentice-Hall, Englewood Cliffs. Electricity Association [2003], Who owns whom in the UK electricity industry? Policy research, 30 juni 2003. EnergieNed [2003], Energie in Nederland 2003. Arnhem Enserink, B., et al. [2004], TB 211: Analyse van complexe omgevingen. Collegemateriaal Technische Bestuurskunde, TUDelft. Europese Unie [2002], Second benchmarking report on the implementation of the internal electricity and gas market. Europese Unie [2003a], Richtlijn 2003/54/EG van het Europees Parlement en de raad van 26 juni 2003. Europese Unie [2003b], Richtlijn 2003/55/EG van het Europees Parlement en de raad van 26 juni 2003. Europese Unie [2004], Third benchmarking report on the implementation of the internal electricity and gas market. Federal Energy Regulatory Commission [2000], Order 2000, footnote 314. Fens, T., et al., [2005], Cap Gemini: Trends in Energy 2005. Utrecht, Januari 2005. 106

Literatuur

Giulietti, M., J. Otero en M. Waterson [2004], Supply competition and price behavior in the UK electricity supply industry. (Draft version) Graaf, H. van de, en R. Hoppe [1989], Beleid en politiek, een inleiding tot de beleidswetenschap en de beleidskunde. Coutinho, Muiderberg. Gradus, R.H.J.M. et al. [1999], Industrie- en dienstenbeleid: een nadere vedieping. OCFEB Working paper. Rotterdam, december 1999. Hardt, M. [1995], The non-equivalence of accounting separation and structural separation. Heuvelhof, ten E. e.a [2003], Infrastratego, Strategisch gedrag in infrastructuurgebonden sectoren.TUDelft, faculteit Technische Bestuurskunde. Hulst van, N. [1996], De baten van het marktwerkingsbeleid. ESB 4053, april 1996. Hunt, S. [1995], Opening European Electricity and Gas Markets, London: National Economic Research Associates, november 2000. Huygen, A.E.H [1999], Regulering bij concurrentie, de Nederlandse elektriciteitssector. Leiden. Joskow, P.L. [2003a], Vertical integration. Handbook of new Institutional Economics. Kluwer, december 2003. Joskow, P.L. [2003b], Cudernos de Economica. Electricity sector restructuring and competition: lessons learned. Ano 40, No 121, p. 548-558, december 2003. Kahn, A.E. [1970], The economies of regulation, principles and institutions. Vol 1, New York, NY: John Wiley & Sons. Kamerstukken II [1997-1998], Elektriciteitswet. Kamerstukken II [1998-2000], Gaswet. Kamerstukken II [2003-2004], Kwaliteitsregulering, 29372. Kamerstukken [2003-2004], Wijziging Elektriciteitswet 1998 en Gaswet in verband met implementatie en aanscherping toezicht netbeheer, 29372. Kamerstukken II [2003 – 2004], Visie op de toekomstige structuur van de energiemarkt, 28982, nr.18. Kamerstukken II, [2003 – 2004], Aanpak splitsing energiebedrijven, 28982. Kanning, A., P. de Bijl en E. van Damme [2004], Economisch en juridisch eigendom. Rapport geschreven voor Essent holding. Tilburg, maart 2004. Kay, J. en J. Vickers [1988], “Regulatory reform in Britain”, Economic Policy, 7, p. 285-343. KEMA [2002], Betrouwbaarheid elektriciteitsnetten in een geliberaliseerde markt. Arnhem, maart 2002. KEMA [2004], Optimale leveringszekerheid. Methodiek voor het maatschappelijk optimum. In opdracht van het Ministerie van Economische Zaken. Arnhem, 2004. 107



Klemperer, P. [2001], What really matters in auction design. Nuffield college: Oxford, juni 2001. Köper, N. [2003], Tegenpolen: de liberalisering van de Nederlandse energiemarkt. Utrecht: het spectrum. Knops, H.P.A., L.J. de Vries en A.F. Correljé [2004], Energiekeuzes belicht. Advies voor het wetenschappelijk instituut van het CDA. Kühn, K.U. en X. Vives [1999], Excess entry, vertical integration and welfare. Rand Journal of Economics, vol. 30, nr. 4, p. 575-603. Künneke, R.W. [1999], “Electricity networks: how natural is the monopoly?” Utilities policy 8, p. 99-108. Laffont, J.J. en J. Tirole [1993], A theory of incentives in procurement and regulation. The MIT Press: Cambridge, maart 1993. Laffont, J.J. en J. Tirole [2000], Competition in telecommunications. The MIT Press, Cambridge. Lapuerta, C. [2004a], The Brattle Group: Optional ownership separation of distribution and supply, juli 2004. Lapuerta, C. [2004b], The Brattle Group: Partial ownership separation of distribution and supply, juli 2004. Lapuerta, C. [2004c], The Brattle Group: Independent distribution operators as an alternative to seperating the ownership of distribution and supply, juli 2004. Littlechild, S. [1984], Regulation of British Telecommunications’ profitability. Londen, England: Department of Trade and Industry. London Economics [2004] , Structure and functioning of the electricity market in Belgium in a European perspective, oktober 2004. MacKerron, G. en Boira-Segarra, I. [1996], “Regulation”. In: [red.] Surrey, J. The British Electricity Privatization Experiment: the record, the issues, the lessons, London, England: Earthscan Publications Unlimited. Matsumura, T. [1998], Partial privatization in a mixed duopoly. Journal of Public Economics, vol. 70, p. 473-484. Ministerie van Economische Zaken [2002a], Investeren in energie, keuzes voor de toekomst, Energierapport 2002. Den Haag, februari 2002. Ministerie van Economische Zaken [2002b], Publieke belangen en marktordening, liberalisering en privatisering in netwerksectoren. Den Haag. Ministerie van Economische Zaken [2003]. Investeren in elektriciteit, tussen publiek belang en private verantwoordelijkheid. Den Haag. National Economic Research Associates [2003], Consolidation in the EU electricity sector, Londen, april 2003. 108

Literatuur

Newbery, David M. en Michael G. Pollitt [1997], The restructuring and privatisation of the CEGB-Was it worth it?-Public policies for the private sector, september 1997. Newbery, David M. [2000], Privatisation, resructuring and regulation of network utilities, the MIT Press, Cambridge Massachusetts. Newbery, David M. et al. [2003], Market power concerns in the Benelux. Advies aan de Dienst Toezicht energie. Den Haag, september 2003. NMa (2002), Notitie concentraties in de energiesector. Den Haag, december 2002. Nillesen, P.H.L. en M. Pollitt [2004], Winner’s curse in regulation? The 2001-2003 electricity distribution price review in the Netherlands. (Draft version, juni 2004). Noll, R.G. [1989], Economic perspectives on the politics of regulation. Chapter 22 in: Schalensee, R. en R.D. Willig, Handbook of industrial organization, Volume I. Nyfer [2001], Een lekkend prijsplafond. Eigen uitgave. Breukelen, november 2001. OECD [2001], Structural separation in regulated industries. Eigen uitgave. Parijs, 2001. OECD [2002], Restructuring public utilities for competition. Eigen uitgave. Parijs, 2002. OECD [2003], The benefits and costs of structural separation. Eigen uitgave. Parijs, 2003. Offer [1998], Reviews of public electricity suppliers 1998 tot 2000, separation of business conslutation paper. Ofgem [2000], Utilities Act standard licence conditions-final proposals, October 2000. Ofgem [2001a], The information and incentives project: developing the incentive scheme, final proposals. Ofgem [2001b], Review of domestic gas and electricity competition and supply price regulation: evidence and initial proposals, November 2001. Ofgem [2002], Electricity supply competition: an Ofgem occasional paper. December 2002. Ofgem, [2003], Domestic gas and electricity supply competition, recent developments, juni 2003. Ofgem [2004], Domestic competitive market review 2004: a review document. aprill 2004, volume 2. Pepermans, G. [2002], Op zoek naar een nieuw winstmechanisme voor de elektriciteitsdistributie in een geliberaliseerde elektriciteitsmarkt. Proefschrift, Katholieke Universiteit Leuven. Perry, M.K. [1989], Vertical integration: determinants and effects, in R. Schalensee en R.D. Willig, handbook of industrial organization, volume1, p. 183-255. PNG, I. [1999], Managerial economics. Oxford, september 1998. Collegemateriaal Technische bestuurskunde, TUDelft.

109



Power UK [2002], Prices fall for some but stay the same for others, No 97 [Maart], 27-8. Samarajiva, R. [2001], “Why regulate?”, draft paper for: Trends in telecom reforms, Geneva International Telecommunications Union. Scheepers, M.J.J. en J. de Beus [2002], Te weinig investeren in nieuwe elektriciteitscentrales vergroot risico’s op stroomuitval. ECN. Petten, september 2002. Sheshinsky, E. [1976], Price, quality and quantity regulation in monopoly situations. Economica 43, p. 127-137. Shuttleworth, G. [2000], Opening European Electricity and Gas Markets, London: National Economic Research Associates, november 2000. Sioshansi, F. en D. Hamlin [2004], Competitive, Regulated, or Somewhere between? Where do we go from here? Elsevier Press, juni 2004. Spence, M. [1975], ”Monopoly, quality and regulation”. Bell Journal of Economics, RAND, vol. 6[2], p. 417-429 Stiglitz, J. [1988], Economics of the public sector, New York: W.W. Norton & Company. Strategy Academy [2003], European energy companies, an industry in search of its future. Tennet [2003], Jaarverslag 2003.Arnhem. The Brattle Group [2002], Industrial Electricity Prices in the Netherlands and Neighbouring Countries, Londen. Thomas, S. [2003], The seven brothers, Energy policy 31 p.393-403. Thomas, S. [2004a], Evaluating the British model of electricity deregulation. University of Greewich, Londen. (Draft version). Thomas, S. [2004b], The British model in britain: failing slowly. University of Greenwich, Londen. Train, K.E. [1991], Optimal regulation: the economic theory of a natural monopoly. MIT Press: Cambridge. Veraart, M. [2003], De positie van regionale energienetwerken: publieke belangen en het eigendom.Andersson Elffers Felix. Utrecht, juli 2003. Vries, L.J. de [2004], Securing the public interest in electrcity generation markets. Proefschrift, TUDelft. Watts, P.C. [2001], Heresy? The case against deregulation of electricity generation. [Dr. P.C. Watts is een pseudonien voor een onbekend academicus]. Wetenschappelijke Raad Voor het Regeringsbeleid [2000], Het borgen van het publieke belang, Den Haag, mei 2000. Weyman-Jones, T. [1995], “Problems of yardstick regulation in electricity distribution”, in: the regulatory challenge, Oxford university press.

110

Literatuur

Williamson, O.E. [1971], The vertical integration of production: market failure considerations. American economic review, vol. 61, nr.2, p. 112-113. Williamson, O.E. [1985], The economic institutions of capitalism, The free press: New York. Yatchew, A [2000], Scale economics in electricity distribution: a semiparametric analysis.

111

112

Appendices

113

114

Appendices

A.

Appendix Lijst geïnterviewde personen

Onderstaand de geïnterviewden. Personen zijn per actorengroep gerangschikt. Energiebedrijven met distributienetwerk in Nederland Dhr. Droste Essent Regulatory Affairs, Essent Netwerken Dhr. van Engelen Essent Manager Public Affairs, Essent Holding Dhr. de Waal Essent Manager Regulatory Affairs, Essent Holding Dhr. Nillesen NUON Manager Regulatory Affairs, Nuon Holding Dhr. Weerts Eneco Regulatory Affairs, Eneco Netbeheer Energiebedrijven zonder distributienetwerk in Nederland Dhr. Van Rees Greenchoices.nl Algemeen Directeur Dhr. Verheij EON Benelux Manager Regulatory Affairs Overheid/toezichthouder Dhr. Stremmler Ministerie van EZ Dhr. Veersma Dte Dhr. Martinet CREG Mevr. Tyler Ofgem

Projectleider Splitsing en privatisering. Woordvoerder unbundling Beleidsmedewerker elektriciteit Assistant Economist, Retail Competition (interview via e-mail)

Transport System Operators Dhr. Brauer Tennet

Policy advisor

Branchevertegenwoordiging Dhr. Bartholomeus EnergieNed

Manager Public Affairs

Consumentenvertegenwoordiging Dhr. Kartens Consumentenbond

Beleidsmedewerker Consumentenbond

Experts Dhr. Dijkgraaf Dhr. Ten Elshof Dhr. Tönjes Dhr. Van Damme Dhr. Kanning Dhr. De Bruijne Dhr. Contin Dhr. Thomas

Project cooördinator (Erasmus Universiteit) Senior medewerker Researcher Professor (Universiteit van Tilburg) Researcher (Universiteit van Tilburg) Promovendus Beleidskunde Researcher Senior research fellow (interview via e-mail)

SEOR-ECRI Algemene Energieraad CIEP (Clingendael) TILEC TILEC TUDelft, TBM Universidad de Navarra University of Greenwich

115

116

Appendices

B.

Appendix Overzicht Europese energiebedrijven

Overzicht omzet grootste Europese energiebedrijven (gas en elektriciteit):

3

Eneco (Nederland)

4

NUON (Nederland)

5

Scottish & Southern (UK)

6

Essent (Nederland) Scottish Power (UK)

8

EnBW (Duitsland)

8

Scottish Power (UK)

8

Gasunie (Nederland)

11

Vattenfall (Zweden)

11 13

GDF (Frankrijk)

15

Electrabel (België)**

17

Endesa (Spanje)

20

Centrica (UK)

24

Enel (Spanje)

31

EON + Ruhrgas (Duitsland)*

32

RWE (Duitsland)*

45

EDF (Frankrijk) 0

10

20

30

40

50

Figuur Appendix B-1 Bron: BCG, 2003

* De omzet van E-ON en RWE in werkelijkheid hoger. Bovenstaande omzetten zijn alleen voor elektriciteit en gas, beide bedrijven zijn actief in meerdere utility sectoren [www.eon.com en www.rwe.com, 12-06-2004]. **Electrabel is onderdeel van multinational SUEZ.

117

118

Appendices

C.

Appendix Actorenanalyse

C.1 Direct betrokken actoren Spelers die middels hun primaire bedrijfsvoering actief zijn binnen de verschillende ketens worden hier behandeld als direct betrokken actoren. In de elektriciteitsketen wordt hiermee bedoeld de spelers die zorgen voor opwekking, transmissie, distributie en levering van elektriciteit. Tennet Interconnectie Export

Interconnectie Regionale Distributie

Transmissie Productie

Levering eventueel

Figuur Appendix C-1

Geïntegreerd bedrijf

Actoren elektriciteitsketen

Bedrijven met distributienetwerk Dit zijn energiebedrijven die enerzijds in bezit zijn van een regionaal netwerk en anderzijds actief zijn als productie en/of leveringsbedrijf. De vijf grootste zijn Delta Energie, NUON, Eneco, Essent en Westland Energie [EnergieNed, 2003]. Deze bedrijven zijn relatief jong en zijn gevormd uit fusies tussen voormalige provinciale en gemeentelijke nutsbedrijven. Sinds het begin van het liberaliseringsproces veranderen de, van oorsprong nutsbedrijven, van aanbodgestuurde ondernemingen naar vraaggerichte marktpartijen die onderhevig zijn aan concurrentie. Deze bedrijven zijn zowel actief in de gasketen als in de elektriciteitsketen. De perceptie van deze bedrijven is dat afsplitsing van de netwerken niet goed is voor de energiebedrijven en voor de Nederlandse energievoorziening92. Volgens deze bedrijven functioneert de Nederlandse retailmarkt goed en is er door de intensieve regulering, geen sprake van discriminatoir gebruik van de regionale netwerken. Het distributienetwerk zorgt gemiddeld voor 80% van de jaarlijkse winst en is daarnaast ook nog eens een redelijk zekere bron van inkomen [Algemene Energie Raad, 2004] [paragraaf 1.1]. De rest van het bedrijf zorgt gemiddeld voor 20% van de winst, maar dit is bijzonder onzeker. Verlies van het transmissienetwerk betekent dus verlies van een groot deel van de inkomsten en is dus totaal niet wenselijk voor de geïntegreerde bedrijven. Ze stellen dat afsplitsing van de netten de continuïteit van de onderneming zelfs in gevaar kan brengen. Omdat afsplitsing van de regionale netwerken nergens in Europa een issue is, stellen de bedrijven dat Minister Brinkhorst op de zaken vooruit loopt en de Nederlandse bedrijven op deze manier op een grote concurrentieachterstand zet93. De belangrijkste beïnvloedingsmogelijkheid is de lobby die het bedrijf voert richting de politiek en op provinciaal niveau (aandeelhouders). Hiernaast beraden een aantal bedrijven [Essent en Eneco] zich op stappen om via de rechter afsplitsing tegen te houden. Een eventuele invulling of uitkomst van dit proces is echter nog onzeker. 92 93

Bedrijven zonder netwerk

Betoog Dhr. Van Halderen, bestuursvoorzitter Nuon. Pressent 2004 nr. 2, Volledige afsplitsing netwerk niet goed voor de klant.

119



Dit zijn bedrijven die actief zijn binnen de energieketen maar niet in bezit zijn van een regionaal netwerk (in Nederland). Ze kunnen worden opgedeeld in twee categorieën. Enerzijds zijn het nieuwe bedrijven (bijvoorbeeld Greenchoices.nl, Durion en Energiebedrijf.com) die tegen lage kosten een marktniche proberen op te vullen. Anderzijds zijn het dochterondernemingen die een marktaandeel in Nederland gekocht hebben (bijvoorbeeld Electrabel, E-ON en RWE). Deze bedrijven zijn voornamelijk actief in productie en levering. Deze laatste bedrijven zijn in het buitenland wel in bezit van een transmissie- en distributienetwerk. Het is de perceptie van de niet geïntegreerde bedrijven [binnen Nederland] dat splitsing een goede zaak zou zijn. Geïntegreerde energiebedrijven hebben een competitievoorsprong als gevolg van het bezit van het regionaal netwerk. Ze stellen dat complete afsplitsing van de regionale netwerken het level playing field binnen de Nederlandse leveringsmarkt ten goede zal komen, wat weer goed zal zijn voor de klant94. Net als voor bedrijven met een regionaal netwerk, is voor deze bedrijven de lobby in Den Haag de belangrijkste manier om het proces te beïnvloeden. TenneT Transmission System Operator (TSO) TenneT is beheerder van het hoogspanningsnet (380 KV en 220 KV), de interconnectoren met het buitenland, sinds 2003 het middenspanningsnet (150 KV) van Transportnet Zuid Holland en sinds dat jaar ook de Amsterdam Power Exchange Spotmarket BV [TenneT, 2003]. Hiernaast zorgt TenneT ervoor dat vraag en aanbod van elektriciteit binnen Nederland op hetzelfde niveau is en blijft. Onderdeel van het plan tot afsplitsing van de regionale [laagspanningsnetten] is om het beheer van de middenspanningnetten (vanaf 110 KV) die eigendom zijn van de regionale beheerders over te laten gaan op TenneT [Kamerstukken II, 2003 – 2004, 28982, nr.18]. TenneT is van mening dat ze op die manier haar werk nog beter zou kunnen doen. Ze stelt dat de grootste voordelen in geval van integratie van systemen gehaald zouden kunnen worden op het gebied van synergie, afstemming en de waarborging van de leveringszekerheid. Het is nog niet bekend wat er zou gaan gebeuren met de afgesplitste laagspanningsnetwerken. Het zou een optie zijn om ook deze in de toekomst in beheer van TenneT te doen komen. Ook dit zou een uitbreiding van haar netten betekenen. Het is Tennet’s ambitie om het beheer van alle netwerken vanaf 110KV te voeren95.

94

Interview Dhr. Van Rees, Directeur greenchoiches.nl en Dhr Verheij, manager regulatory affairs EOn Nederland. 95 Interview Dhr. Brauer, policy advisor TenneT.

120

Appendices

C.2 Actoren buiten de energieketen Naast direct betrokken spelers zijn er een groot aantal overige spelers, die op een bepaalde manier invloed uitoefenen op de (structuur van de) energiemarkten.

Betrokken Aandeelhouders

EnergieNed

Consument

Electriciteitsketen

Beleid Ministerie van Economische Zaken

Nederlandse Mededingings Autoriteit

Dienst Toezicht Energie

Toezicht EU Beleid (Richtlijnen)

Figuur Appendix C-2

Lobby

Politiek

Actoren buiten de directe gas- en elektriciteitsketen

EnergieNed EnergieNed is de brancheorganisatie voor alle bedrijven die in Nederland actief zijn in productie, transport, handel of levering van gas, elektriciteit en/of warmte. Dit betekent dat EnergieNed belangenbehartiger is van bedrijven met én bedrijven zonder regionaal netwerk. Volgens EnergieNed kiest het kabinet met het besluit een oplossing voor een niet bestaand probleem en wijkt het hiermee volledig af van de koers die opeenvolgende kabinetten voor de Nederlandse energiebranche hebben uitgezet. EnergieNed stelt dat met de maatregel van het kabinet de betrokken Nederlandse bedrijven op een grote achterstand worden gezet in vergelijking tot hun buitenlandse concurrenten. Hiermee wordt het voortbestaan van de Nederlandse energievoorziening op het spel gezet, wat op lange termijn grote gevolgen kan hebben voor de keuzevrijheid van de concurrent en toekomstige energieprijzen. EnergieNed adviseert om eerst ervaring op te doen met de liberalisering en de interventiewet, die beide 1 juli worden doorgevoerd. Ze stelt dat na enige tijd ervaring te hebben opgedaan met de liberalisering pas een goed beleid ontwikkeld kan worden voor de wijze van privatisering. EnergieNed adviseert de besluitvorming over het beleidsvoornemen van de Minister van Economische Zaken daarom uit te stellen naar 200596. Belangrijkste beïnvloedingsmogelijkheid is de lobby bij partijen met beslissingsbevoegdheid. EnergieNed heeft dit zelf niet. Consument De consumentenmarkt kan worden onderverdeeld in drie delen, de markt voor grootverbruikers, de markt voor middenverbruikers en de markt voor kleinverbruikers. Deze klantengroepen worden vertegenwoordigd door respectievelijk de VNO-NCW, het MKB en de consumentenbond. 96

EnergieNed. Kabinet trekt zware wissel op betaalbare en betrouwbare energievoorziening. Den Haag, Maart 2004.

121



Het hoofddoel van de vertegenwoordigende consumentenorganisaties is om het belang van de consument te behartigen; een lage prijs en een hoge leveringszekerheid. Deze drie groepen verschillen in hun mening over de voorgenomen maatregelen tot splitsing. Het VNO-NCW, belangenbehartiger voor grote ondernemingen, en dus ook de energiebedrijven, is negatief over de voorgenomen maatregel. Zij stelt dat splitsing vooruit loopt op beleid van andere landen en op die manier het binnenhalen van een buitenlands oligopolie zal versnellen97. Op den duur is dit niet wenselijk voor de klant. De consumentenbond stelt dat zij niet principieel voor of tegen afsplitsing is, maar dat zij niet is overtuigd door de energiebedrijven dat zij geen misbruik maken van hun positie als netbeheerder98. Om die reden hebben zij actief bemiddeld vóór splitsing. Het MKB deelt deze mening. Dienst Toezicht Energie [Dte] De Dte is een kamer van de Nederlandse Mededingingsautoriteit en onafhankelijk en actief toezichthouder op de energiesector. Onafhankelijk betekent ook dat zij zich kritisch dient op te stellen ten opzichte van het Ministerie van EZ. Zij stelt [Dte, 2004] dat in de huidige vorm (van vóór de interventiewet) het netbeheer niet volledig onafhankelijk kan opereren van het moederbedrijf. Ze stelt dat er de facto sprake is van organisatorische, financiële en strategische relaties tussen het netwerkbedrijf en de rest van de groepsmaatschappij. Ze is van mening, dat met de bevoegdheden die ze op dat moment heeft, ze niet adequaat in staat is, niet-onafhankelijk gedrag te vast te stellen [Dte, 2004]. Hiernaast stelt de Dte wél, dat ze met de invoering van de Interventie- en Implementatiewet duidelijk meer bevoegdheden krijgt om goed toezicht te houden over de sector. Belangrijkste verbeterpunten zijn het vergroten van de transparantie en het verkrijgen van meer armslag (voorbeeld hiervan is dat de Dte boetes kan opleggen van 10% van de concernomzet, bij constatering van discriminatoir gedrag). Hiernaast stelt ze dat de splitsing van de netwerken een behoorlijk risico’s met zich meebrengt, zoals een verdere concentratie op de wholesalemarkt en een afname in partijen die kunnen investeren in productiecapaciteit99. Complete afsplitsing van de regionale netten betekent dat de Dte een minder belangrijke rol zal gaan spelen om de sector goed te laten functioneren. Een minder dominante positie betekent automatisch ook minder macht. De Dte heeft een puur adviserende rol in het besluitvormingsproces. De Europese Unie In het kader van de vorming van een Europese markt voor energie stelt de Europese Unie richtlijnen op, waaraan de lidstaten zich aan dienen te conformeren [paragraaf 2.1]. Achterliggende gedachte en hoofddoel is de creatie van één Europese markt voor elektriciteit en één grote markt voor gas (of benadering van beide). Hiertoe dient nationaal beleid zoveel mogelijk op elkaar te worden afgestemd. Op het gebied van unbundling is gesteld dat op het gebied van transmissie en distributie van elektriciteit en gas de netwerkbedrijven in ieder geval juridisch moeten worden gescheiden van het moederbedrijf [EU, 2003a]. Doel hiervan is om onafhankelijk netbeheer te bevorderen. Om dit te stimuleren presenteert de Europese Unie halfjaarlijks benchmark reports (gebaseerd op het naming and shaming principe). Ministerie van Economische Zaken Minister Brinkhorst, de huidige Minister van Economische zaken, is een groot voorstander van verticale afsplitsing van de distributienetwerken. Hij stelt dat complete afsplitsing de

97

www.vno-ncw.nl. Stroomnetten niet losmaken van energiebedrijven. Maart 2004.

98

Interview Dhr. Karstens, beleidsmedewerker Consumentenbond. Interview Dhr. Veersma, woordvoerder unbundling Dte.

99

122

Appendices

enige wijze is waarop een goed concurrerende leveringsmarkt zal ontstaan en waarop de continuïteit van de netwerken kan worden gewaarborgd. Het Ministerie van Economische Zaken bepaald het framework, waarbinnen de energiesector dient te opereren. Voorstellen worden behandeld door het kabinet. Hiermee is het Ministerie formeel de enige partij met beslissingsbevoegdheid over de vormgeving van de sector. Politiek De politieke partijen hebben verdeeld gereageerd over het splitsingsvoorstel van Minister Brinkhorst. De linkse partijen (SP, Groen Links en PvdA) reageerden overwegend positief. De VVD is gematigd positief maar heeft aangegeven voor splitsing te stemmen. Het CDA is tegen. Er is echter wel een waarschijnlijke kamermeerderheid voor splitsing. De macht van de politiek is groot. In drie fasen wordt het definitieve wetsvoorstel tot splitsing behandeld. In de eerste fase wordt het voorstel juridisch getoetst door de Raad van State. In de tweede fase wordt het behandeld door de Tweede kamer. Dit eindigt in een plenaire stemming. De derde en laatste fase is de behandeling in de Eerste Kamer. Functie van de Eerste Kamer is om de Tweede Kamer te controleren in haar werkzaamheden en besluiten100. Indien ook de Eerste Kamer akkoord is gegaan met het voorstel, is het definitief aangenomen. Politici zijn, mede door hun kennisachterstand, erg gevoelig voor lobby en politiek gewin. Aandeelhouders geïntegreerde energiebedrijven De geïntegreerde bedrijven zijn eigendom van lagere overheden; de provinciën en gemeenten. De energiebedrijven (en dus ook de regionale netwerken) zijn gefinancierd met geld dat voor een groot deel van hen afkomstig is. In de huidige situatie ontvangen de aandeelhouders jaarlijks een hoog rendement bedrag van de energiebedrijven. Belang van de aandeelhouders is een stabiele energievoorziening voor hun inwoners tegen een zo laag mogelijke prijs. Tegelijk willen ze een zo hoog mogelijk rendement op hun aandelen. Het vooruitzicht van een eenmalig bedrag door verkoop van hun belang is, tenminste voor een deel van de aandeelhouders, ook een prettig vooruitzicht. Hiernaast is het voor hen van belang, dat de waarde van de opgesplitste netwerken, niet lager is dan de waarde van de bedrijven als geheel. Dit is nadelig voor de waarde van hun aandelenpakket. Betreffende unbundling zijn er grote verschillen tussen de meningen van de aandeelhouders. Belangrijkste voorstanders zijn de provincie Friesland (aandeelhouder 12,6% van de aandelen van NUON) en de gemeente Rotterdam (aandeelhouder 31,32% van de aandelen van Eneco), die beiden reeds voor het besluit van de minister naar buiten hebben gebracht dat ze hun aandeel in de bedrijven willen verkopen. Centrale gedachte hierachter is dat ze van mening zijn dat de energievoorziening in Nederland toch wel in goede handen is en dat ze een eenmalige meevaller kunnen krijgen. Bovendien stellen ze dat energievoorziening tegenwoordig een risicovolle activiteit is en dat ze daar als lagere overheid niet bij betrokken willen zijn. De provincie Noord Brabant (aandeelhouder 30,8% van de aandelen Essent) stelt dat ze geen voorstander is van complete splitsing, totdat er meer duidelijkheid is over de gevolgen van de maatregel101. Ook de provincie Noord-Holland (aandeelhouder 9,6% van de aandelen NUON) heeft zich expliciet tegen splitsing gemanifesteerd. De aandeelhouders hebben geen beslissingsbevoegdheid. De macht die zij hebben beperkt zich puur tot het beïnvloeden van het politieke bestel.

100 101

www.eerstekamer.nl/taken. www.brabant.nl Opsplitsing energiebedrijven disproportioneel. 24 mei 2004.

123

124

Appendices

D. Appendix netwerksectoren Voldoende concurrentie tussen de netten?

Afwegingskader

Scheiding van diensten wenselijk?

Concurrentie op het net mogelijk? Nee

Ja

Ja

Nee

Voldoende concurrentie tussen de netten? Nee

marktordening

Onderhandelingspositie toetreders Ja

Nee

mededingingswet voldoende (eventueel plus regels omtrent interconnectie)

vormgeving

Vormgeven toegangsregulering derden

Goed

Administratieve scheiding voldoende

En

Ja

Slecht

Scheiding van netbeheer en producent

En

Vormgeven toegangsregulering Maatstafconcurr entie of benchmarking

Periodiek concessies aanbieden

Figuur Appendix D-1 Bron: Ministerie van Economische zaken, 2002b.

Concurrentie tussen infrastructuren Concurrentie tussen infrastructuren houdt in dat aanbieders van nutsvoorzieningen gebruik kunnen maken van verschillende netwerken om de klant te bedienen. Andersom betekent dit dat de klant kan kiezen langs welk netwerk hij of zij een product of dienst afneemt. Concurrentie tussen infrastructuren betekent ook een prikkel om netwerken doelmatig aan te leggen en te beheren. Aangezien met aanleg en onderhoudt van netwerken gewoonlijk hoge kosten gemoeid zijn, kan het doelmatigheidseffect hiervan zeer groot zijn en leiden tot lagere tarieven voor de afnemer. Concurrentie op de infrastructuur Wanneer concurrentie tussen infrastructuren niet mogelijk is omdat er geen alternatieve infrastructuren beschikbaar zijn, kan worden onderzocht of het technisch mogelijk is dat meerdere aanbieders van dezelfde infrastructuur gebruik maken. Als dit het geval is, kan er concurrentie op de infrastructuur plaatsvinden. Een voorwaarde hiervoor is dat het gebruik van de bestaande infrastructuur voor derden wordt opengesteld. Dit houdt in dat voorkomen dient te worden dat de eigenaar van de infrastructuur misbruik maakt van zijn economische machtspositie door bijvoorbeeld onredelijke tarieven of condities voor het verlenen van toegang te eisen. Concurrentie om de markt Concurrentie op de markt is niet altijd mogelijk. In dit geval is het mogelijk (via concessies) periodiek te concurreren om de markt. De concurrentie wordt dan geconcentreerd op één moment: het moment van aanbesteding. Het feit dat een concessiehouder na een bepaalde periode weer moet concurreren om de concessie te verkrijgen is voor de concessiehouder een

125



goede prikkel om gedurende een bepaalde periode goed te presteren: hij zal een goede reputatie willen opbouwen en zijn doelmatigheid alvast willen verbeteren. Onderhandelingspositie toetreders Indien de scheiding van diensten van geïntegreerde netwerkbedrijven [competitief en niet competitief deel] wenselijk is, dient te worden geanalyseerd in hoeverre de toetreders een goede onderhandelingspositie hebben. Indien dit wel het geval is, is een beperkte scheiding van diensten voldoende, is dit niet het geval, dient een zwaardere scheiding te worden gekozen.

126

Appendices

E.

Appendix Nederlands beleid in Europees perspectief

Er zijn grote verschillen in de mate waarin de Europese lidstaten de nieuwste elektriciteitsrichtlijn [paragraaf 2.1] hebben doorgevoerd. In deze paragraaf wordt van vier aspecten zoals die zijn behandeld in paragraaf 2.1 aangegeven in hoeverre deze zijn overgenomen door een aantal Europese lidstaten. Daarnaast wordt een overzicht gepresenteerd op welke manier het eigendom van regionale distributie is georganiseerd en wat voor achterliggende strategieën verschillende landen hebben met hun beleid. Om de complexiteit te beperken en omdat de landen rondom Nederland het meest relevant zijn, wordt in deze paragraaf een afbakening gemaakt tot België, Frankrijk, Duitsland en het Verenigd Koninkrijk. De eerste drie landen zijn van belang omdat dit de landen zijn die geografisch het dichtst bij Nederland liggen. Om die reden zal het beleid van deze landen het meeste invloed hebben op de Nederlandse markt. In al deze landen is de keuze gemaakt voor een continentale benadering102. In het geval van het Verenigd Koninkrijk [hoofdstuk 5] is dit minder relevant. Omdat hier is gekozen voor de Angelsaksische benadering [paragraaf 3.2.2], die grote tegenstellingen vertoont met het beleid in de andere landen, is dit land voor het contrast toch meegenomen in deze analyse. Toegangsregulering Van de landen in Noordwest Europa is Duitsland het enige land zonder sectorale toezichthouder. Dit betekent dat toegang tot de netten [voor een groot deel van EON en RWE] niet gebeurt op basis van een vastgesteld tarief, maar dat gebruikers van het netwerk met de eigenaars van het netwerk moeten onderhandelen over de prijs en condities tot toegang tot het net. Momenteel wordt in Duitsland energiewetgeving voorbereid die moet leiden tot de installatie van een sectorale toezichthouder begin 2005. Unbundling van transmissie Zoals staat vermeld in artikel 9 en 10 van de richtlijnen voor elektriciteit en gas, dient de transmissie juridisch gescheiden te zijn van het commerciële bedrijf. De beschouwde landen hebben een verschillend traject gekozen voor de implementatie van de richtlijnen. Administratieve Unbundling

Niet pro-actief

Pro-actief

Juridische Unbundling Geen bepalingen bestuurder

50% onafhankelijke bestuurders

Eigendoms Unbundling


Gedeeltelijk aandeelhouderschap toegestaan

Aandeelhouderschap niet toegestaan UK

Duitsland

Nederland (GTS)

Frankrijk

België

Nederland (TenneT)

M ate van Unbundling

Figuur Appendix E-1 102

Onder een continentale benadering wordt verstaan een model waarin de positie van de incumbents een centrale rol speelt. Industriepolitieke redenen is de achterliggende gedachte achter dit model [Algemene Energieraad, 2003a].

127



In Duitsland is geen sprake van een landelijk transmissienetwerk, maar is het net in handen van de verschillende [van oorsprong regionale] energiebedrijven [www.enbw.com, 21-072004]. Dit betekent dat indien een bepaalde partij gas of elektriciteit wil transporteren door Duitsland, met verschillende partijen contracten dienen te worden afgesloten. Het feit dat tarieven onderhandelbaar zijn bemoeilijkt dit proces. De netten zijn administratief gescheiden van de moederbedrijven. De vier grootste eigenaars van transmissie zijn E-ON, RWE, Vattenvall en EnBW [www.eon-energie.com, 20-06-2004]. Controle op toegang en prijsvorming vindt plaats door het Bundeskartellambt, de niet-sectorspecifieke mededingingsautoriteit in Duitsland. Momenteel worden in Duitsland voorbereidingen getroffen voor een sectorspecifieke toezichthouder. Deze sectorale toezichthouder zal vanaf begin 2005 actief zijn. Het invoeren van een vorm van rTPA, zal één van haar belangrijkste taken worden [www.bundeskartellambt.de, 01-07-2004]. In Frankrijk zijn EDF (Electricité du France) en GDF (Gaz de France) eigenaar van de transmissienetwerken. Deze transmissienetten zijn gescheiden van de moederbedrijven op administratief niveau. Hiermee voldoet Frankrijk, net als Duitsland, nog niet aan de Europese richtlijn. In België is sprake van een gedeeltelijke eigendomsscheiding. Electrabel is voor 64,05% aandeelhouder van elektriciteittransmissiebeheerder (van 20KV tot en met 380 KV) Elia [www.elia.be, 04-062004]. Distrigas is voor 83% eigenaar van gastransmissiebeheerder Fluxys. De overige aandelen zijn verhandelbaar op de beurs.In het Verenigd Koninkrijk is transmissie van gas en elektriciteit volledig onafhankelijk van partijen die actief zijn op het gebied van opwekking-, handel- of leveringsactiviteiten. National Grid Transco is de beursgenoteerde private eigenaar en beheerder van beide transmissienetten.In Nederland is TenneT volledig onafhankelijk van marktpartijen. Gas Transport Services is juridisch gescheiden van Gasunie Trade & Supply. Unbundling van distributie Ondanks het feit dat in Europese richtlijnen staat vermeld dat regionale distributie per 1 juli 2007 ten minste juridisch moet zijn unbundled, is dit nog niet bij alle landen die aangesloten zijn bij de Europese Unie het geval [Deloitte & Touche, 2003]: Administratieve Unbundling

Niet pro-actief

Pro-actief

Juridische Unbundling Geen bepalingen bestuurder


Eigendoms Unbundling


Gedeeltelijk aandeelhouderschap toegestaan

UK*

Aandeelhouderschap niet toegestaan UK

België (Wa)

Duitsland

Frankrijk

Nederland

* Juridische unbundling is minimale vereiste, vrijwillige eigendomsunbundling

België (Vl)***

Nederland**

Mate van Unbundling

** In geval van complete afsplitsing van het regionale netwerk *** Wettelijk maximaal 30%, in de praktijk gemiddeld 60%

Figuur Appendix E-2

Mate van unbundling distributienetwerken

Uit bovenstaande tabel kan worden geconcludeerd dat er, evenals bij transmissienetwerken, grote verschillen bestaan bij de onafhankelijkheid van de regionale netwerken. Duitsland en

128

Appendices

Frankrijk voldoen, net als op het gebied van transmissie, niet aan de Europese richtlijn103. In België (Vlaanderen) mogen producenten en leveringsbedrijven slechts in bezit zijn van 30% van de distributiebedrijven: de intercommunales (publiek/private netbeheerders). Feit is wel, dat de beoogde situatie afwijkt van de werkelijke. Electrabel heeft een gemiddeld belang van 60% van deze intercommunales. Op termijn zal dit belang worden teruggebracht naar maximaal 30%. Een datum is hier echter nog niet voor bekend104. In Nederland geldt in aanvulling op de huidige juridische unbundling de verplichting dat de directie en meerderheid van de Raad van Commissarissen onafhankelijk moeten zijn ten opzichte van de competitieve zijde van de groepsmaatschappij [paragraaf 4.2.1]. In het Verenigd Koninkrijk is deze verplichting niet opgelegd. De helft van de regionale netbeheerders is hier volledig afgesplitst [paragraaf 5.2]. Marktopening De laatste bepaling is de mate van marktopening in de verschillende beschouwde EUlidstaten. In Duitsland en het Verenigd Koninkrijk is de markt reeds een aantal jaar geopend. In het Verenigd Koninkrijk zijn beide markten sinds 1998 volledig open, in Duitsland sinds 1999 [EU, 2002]. In Nederland is sinds 1 juli 2004 de hele markt geopend voor verschillende aanbieders. In België is de situatie complexer. De markt in Vlaanderen is volledig vrijgegeven, terwijl in Wallonië en het Brussels gewest dit voor kleinverbruikers pas op 1 januari 2007 zal gebeuren. In Frankrijk is er het minst sprake van marktopening. Op 1 juli 2004 is daar de markt voor grootverbruikers vrijgegeven [www.cre.fr, 15-07-2004]. Data voor vrijgeving van de markt voor middelgrote en kleinverbruikers zijn nog niet bekend. Nationale strategieën In deze paragraaf wordt een beeld geschetst van de strategieën die de verschillende landen lijken te hebben met hun energiebeleid: Duitsland De Duitse energiesector is reeds een aantal jaar volledig vrijgegeven. Er is echter geen sprake van juridische unbundling of een sectorale toezichthouder. Het zeer lage switchpercentage en de relatief hoge tarieven voor transport geven aan dat er geen sprake is van een goed ontwikkelde vorm van concurrentie. Op de elektriciteitsmarkt zijn er in feite maar vier spelers actief. Dit zijn E.ON Energie, RWE, Vattenfall en ENBW. Dit is ook een belemmering voor de totstandkoming van een goed functionerende competitieve markt105. Afgezien van Vattenfall en in beperkte mate ENBW (overgenomen door EDF) is er nauwelijks sprake van nieuwe toetreders op de Duitse markt. De energiebedrijven in Duitsland zijn weliswaar geprivatiseerd, maar als gevolg de belangen van de overheid in deze bedrijven (± 30%), is er nog steeds sprake van een grote verbondenheid met de overheid. Deze hecht, met name vanwege industriepolitieke redenen, sterk aan belangrijke nationale spelers. De toestemming van de Duitse regering voor overname van Ruhrgas door E.ON is hier een duidelijk voorbeeld van. Ook uit dit zich in de lichte vorm van unbundling en de lichte vorm van toezicht. Ondanks de vrije keuze van consumenten zijn de switchpercentages in Duitsland erg laag [Europese Unie, 2004]. De belangrijkste reden hiervoor is de hoge mate van kruissubsidiëring. Nationale spelers krijgen de ruimte om, met behoud van een sterke thuisbasis, te groeien in Europa. Nieuwe toetreders in Duitsland zelf dienen om de aanwezige spelers scherp te houden, maar vormen geen echte bedreiging [Algemene Energieraad, 2003]. 103

Beide landen hebben nog tot 1 juli 2007 om deze situatie te veranderen [paragraaf 2.1]. Interview met Dhr. Martinet, beleidsmedewerker elektriciteit CREG (nationale Belgische toezichthouder). 105 O.a. Financieel Dagblad. Duits protest tegen hoge energieprijzen. 02-09-2004 en Financieel Dagblad. Hoge Duitse energieprijs zaak rechter. 11-01-2005. 104

129



Frankrijk In Frankrijk zijn GDF en EDF met meer dan 90% van de markt in handen staatsmonopolist. Deze structuur is historisch te verklaren door de aanwezigheid van een sterke centrale overheid in combinatie met een behoefte aan zelfvoorziening en het ontbreken aan eigen grondstoffen (gas, olie, kolen). Gevolg hiervan is dat het merendeel van de Franse elektriciteitproductie geschiedt met kerncentrales. Hierbij bestaan sterke schaalvoordelen wat betreft inkoop, afvalverwerking en veiligheid [Knops et al., 2004]. Frankrijk heeft zich lang verzet tegen het liberaliseringsproces. Dit lijkt in belangrijke mate te worden beïnvloed door industriële en energiepolitieke overwegingen vanuit een staatscentralistische benadering [Strategy Academy, 2003]. Dit leidt ertoe dat er één grote nationale speler is, waarvan [een deel van] de aandelen in handen is van de nationale overheid. Door het uitstellen van de opening van de markt en door EDF de mogelijkheid te geven een positie op te bouwen op andere markten (Verenigd Koninkrijk en in mindere mate Duitsland) blijft ook voor de toekomst gegarandeerd dat Frankrijk een sterke nationale speler op het Europese speelveld behoudt. België In België is Electrabel praktisch monopolist met een marktaandeel van 83% op de productiemarkt. De strategie in België lijkt erop gericht te zijn de Franse strategie in het klein toe te passen [Strategy Academy, 2003]. Momenteel is de Belgische toezichthouder CREG zich aan het oriënteren hoe een herstructurering van Electrabel gevolgen zou kunnen hebben op de werking van de markt. Horizontale splitsing van productie van Electrabel en unbundling van transmissie en distributie zijn de speerpunten van dit onderzoek [London Economics, 2004]. Conclusie Nederlands beleid in Europees perspectief De belangrijkste conclusie die uit de Europese vergelijking kan worden getrokken is dat het Nederlandse beleid erg verschilt met het beleid in de omringende landen. In tegenstelling tot België, Frankrijk en Duitsland lijkt Nederland de Angelsaksische benadering toe te passen. In Duitsland, Frankrijk en België is er in meer of mindere mate sprake van een bepaalde vorm van industriepolitiek. Door hen in eigen landen op een bepaalde manier te beschermen hebben de nationale kampioenen de ruimte om zich optimaal voor te bereiden op de overgang van een nationale naar een internationale markt. De grote verschillen in beleid zorgen in sterke mate voor een ongelijk speelveld. De institutionele verschillen (faseverschil in liberalisering, verschillende toezichtregimes, unbundlingsverschillen en verschillen in omvang) zijn de grootste beleidsmatige verschillen. Deze vormen een barrière voor effectieve marktwerking tussen de Nederlandse en buitenlandse ondernemingen. In geval van complete afsplitsing van de regionale netwerken zou Nederland vooruitlopen op de Europese richtlijnen, terwijl Duitsland en Frankrijk nog niet aan deze richtlijnen voldoen. De institutionele verschillen tussen de Nederlandse en buitenlandse ondernemingen worden op die manier nog groter.

130

Appendices

Kosten Leveringszekerheid

Kosten van Stroomonderbrekingen

F. Appendix netbeheer

Grafische

weergave

economische

efficiëntie

Totale Kosten

Maatschappelijk optimum

Kosten klant Kosten netbeheerder

Optimaal Storingsniveau

Figuur Appendix F-1

Leveringszekerheid = 100%

economische efficiëntie

Bron: Kema, 2004

In bovenstaande grafiek staat de relatie tussen de kosten van de klant in geval van een stroomonderbreking en de kosten van een netbeheerder. De kosten die een netbeheerder dient te maken om stroomonderbrekingen te voorkomen worden indirect doorberekend aan de klant. Beide zijn uiteengezet tegen de leveringszekerheid. Op het punt waar de som van de kosten van de klant in geval van een stroomonderbreking en de kosten van de netbeheerder om onderbrekingen te voorkomen minimaal is wordt het maatschappelijk optimum bereikt. Volgens de klassieke theorie zal een netbeheerder in handen van een overheid eerder geneigd zijn te overinvesteren in een net en zal een private netbeheerder eerder geneigd zijn het maatschappelijk optimum op te zoeken [o.a. NYFER, 2003]. De mate van regulering speelt hierbij echter ook een belangrijke rol. Prijs- en kwaliteitsreguleringsinstrumenten spelen een cruciale rol bij investeringsbeslissingen van een netbeheerder [o.a. NYFER, 2003 en Laffont en Tirole, 1993]. Onderzoeken in Nederland hebben uitgewezen dat geen eenduidige uitspraken kunnen worden gedaan over het optimale investeringsniveau in Nederland [o.a. Baarsma et. al., 2004]. Uit onderzoek blijkt dat de waarde van het huidige kwaliteitsniveau (eens in de 4 jaar 1 onderbreking van 2 uur) een maatschappelijke kostenpost met zich mee brengen in de orde van grootte van 50 tot 100 miljoen euro, hetgeen in vergelijking met de totale jaarlijkse kosten van het elektriciteitsnetwerk van ongeveer twee miljard euro, niet veel lijkt. In eerdergenoemd artikel wordt de conclusie getrokken dat het optimale investeringsniveau (nog) niet bekend is, maar dat er signalen zijndat dit momenteel eerder te hoog dan te laag is.

131

132

Appendices

Appendix Vormgeving electriciteitssector Verenigd Koninkrijk

NGC

Productie

CEGB

Levering

Transmissie

CEGB

Situatie eind 2003

Productie

Levering

Distributie

Transmissie

1990, situatie voor herstructurering

Distributie

G.

RWE/ Innogy

Yorkshire Mid American Northern MEB

E.ON/ Powergen

EME Norweb

UU

Eastern London

EDF

Seeboard SWEB PPL (WPD) Swalec Southern

Scottish and Southern Energy

Scottish Hydro Scottish Power

Scottish Power

Manweb British Energy Overig

Figuur Appendix G-1

Huidige vormgeving elektriciteitssector Verenigd Koninkrijk

Bron: Electricity Association [2003] en eigen onderzoek.

133

134

Appendices

H.

Appendix Uiteenzetting uitspraak Europees hof zaak C-503/99

De Europese Unie stelt beperkingen aan het gebruik van een golden share. Zij stelt dat deze maatregel ingaat tegen de artikelen 43ec en 73b van het Europese verdrag met als belangrijkste argument dat ze, doordat investeringen eventueel kunnen worden tegengegaan, het vrije kapitaal tussen EU-lidstaten in de weg staan. Toch zijn er voorbeelden van landen waar overheden een golden share hebben in netwerkgebonden sectoren. De Belgische staat heeft namelijk een golden share in gastransmissiebeheerder Fluxys. Dit houdt in dat twee bestuurders in de raad van bestuur door de overheid zijn benoemd en dat het hun taak is om het publieke belang te dienen. Zij dienen strategische investeringsbeslissingen te toetsen aan door de overheid geformuleerde doelen en dienen in te grijpen bij onregelmatigheden. Indien strategische besluiten van Fluxys het nationaal belang schaden, heeft de Belgische overheid de mogelijkheid om éénzijdig in te grijpen (Statuten Fluxys, artikel 5, 11, 15, 18 en 22). In een uitspraak van de Commissie van de Europese Gemeenschap tegen de Belgische federale overheid heeft het Europese Hof een golden share van de Belgische overheid in gastransmissiebeheerder Distrigas (huidige naam Fluxys) goedgekeurd106. Omdat de Belgische staat kon aantonen dat de golden share van nationaal belang was om het publieke belang in extreme situaties te dienen en de voorzieningszekerheid op lange termijn te waarborgen stelde het Europese Hof dat in dat geval een golden share een proportionele maatregel is. De Belgische regeling behelsde een ex post maatregel, hetgeen eerder aanvaardbaar wordt geacht [SEO, 2005]. Het relevante deel van artikel 73b van het Europese verdrag luidt als volgt: “Within the framework of the provisions set out in this chapter, all restrictions on the movement of capital between member states and third countries shall be prohibited.”

“The provisions of Article 73B shall be without prejudice to the right of member states: To take all measures to prevent infringements of national law and regulations, in particular in the field of taxation and the prudential supervision of financial institutions, or to lay down procedures for the declaratin of capital movements for purposes of administrative or statistical information, or to take measures wich are justified on grounds of public policy or public security.” Het Europese hof stelde dat: “…..the free movement of capital, as a fundamental principle of the Treaty, may be restricted only by national rules which are justified by reasons to in Article 73d[1] of the Treeaty or by overriding requirements of the general interest and which are applicable to all persons and undertakings pursung an activity in the territory of the host member State…. …In the present case, the objective pursued by the legislation at issue, namely safeguarding of energy supplies in the event of a crisis, falls undeniably within the ambit of a legimite public interest…. …thus, public security may be relied on only if there is a genuine and sufficiently serious threat to a fundamental interest of society…

106

Uitspraak van 4 juni 2002 van het Europese Hof van Justitie, zaak C-503/99, Commissie van de Europese Gemeenschap tegen het Koninkrijk België.

135



…the regime is limited to certain decisions concerning the strategic asstes of the companies in question, in particular energy supply networks, and to such specific management decisions relating to those ssets as may be called in question in any given case…. …the legislation in issue is therefore justified by the objective of guaranteeing energy supplies in the event of a crisis….”

136

Een onderzoek naar de noodzaak en wenselijkheid van de afsplitsing van de gas- en elektriciteitsdistributienetwerken in Nederland

Recommend Documents