Een meer strategisch en realisatiegericht RUP?

Een meer strategisch en realisatiegericht RUP? Marjolijn Claeys

Promotor: prof. ir.-arch. Ann Pisman Begeleider: Els Terryn Masterproef ingediend tot het behalen van de academische graad van Master in de stedenbouw en de ruimtelijke planning

Vakgroep Civiele Techniek Voorzitter: prof. dr. ir. Julien De Rouck Faculteit Ingenieurswetenschappen en Architectuur Academiejaar 2011-2012

Een meer strategisch en realisatiegericht RUP? Marjolijn Claeys

Promotor: prof. ir.-arch. Ann Pisman Begeleider: Els Terryn Masterproef ingediend tot het behalen van de academische graad van Master in de stedenbouw en de ruimtelijke planning

Vakgroep Civiele Techniek Voorzitter: prof. dr. ir. Julien De Rouck Faculteit Ingenieurswetenschappen en Architectuur Academiejaar 2011-2012

Toelating tot bruikleen ‘De auteur geeft de toelating deze masterproef voor consultatie beschikbaar te stellen en delen van de masterproef te kopiëren voor persoonlijk gebruik. Elk ander gebruik valt onder de beperkingen van het auteursrecht, in het bijzonder met betrekking tot de verplichting de bron uitdrukkelijk te vermelden bij het aanhalen van resultaten uit deze masterproef.’

‘The author gives permission to make this master dissertation available for consultation and to copy parts of this master dissertation for personal use. In the case of any other use, the limitations of the copyright have to be respected, in particular with regard to the obligation to state expressly the source when quoting results from this master dissertation.’

4 juni 2012

Marjolijn Claeys

2

Dankwoord In de eerste plaats wil ik mijn promotor Ann Pisman en begeleider Els Terryn bedanken. Hoe onverwacht en vol van verwarde ideeën ik hun bureau ook binnenstapte, zij stonden steeds paraat en slaagden er in mij terug vol goede moed aan het werk te zetten. Dank je wel ook, om de moeite te nemen om de verschillende, nog heel erg onsamenhangende aanzetten van deze masterproef door te lezen en van commentaar te voorzien. Daarnaast wil ik in het bijzonder ook Hans Leinfelder bedanken voor alle ondersteuning tijdens mijn opleiding, om zijn boekenkast uit te lenen en mij steeds opnieuw van nuttige input te voorzien, voor de ontladende humor die mij op dreef hield. Dank je wel ook, Hans, om tot op het laatste moment en in een voor jullie heel drukke periode toch nog tijd te maken. Deze masterproef is voor mij niet alleen het sluitstuk van de ‘master stedenbouw en ruimtelijke planning’. Ze beëindigt ook mijn loopbaan bij Arcadis. Niet alleen de opleiding, maar ook de ervaringen op de werkvloer hebben deze masterproef mee vormgegeven. Ik ben dan ook het hele team ‘Ruimte’ en al mijn directe (ex-)collega’s van Arcadis dankbaar. Zij hebben mij opgeleid in het ‘vak’ en hebben mij tegelijk ook de flexibiliteit, tijd en ruimte gegeven om werk en studies te combineren. Bedankt, Wouter, Peter, Bert, Mieke, Bart, Bart & Bart, Linde, Jasper & Jasper, Ilse, Korneel, Christel, Adel, Pieter-Jan en alle anderen… En natuurlijk mag ook het thuisfront niet worden vergeten. Groot en klein, familie en vrienden hebben mij elk volgens eigen vermogen tegelijk ondersteund – en af en toe ook welkom afgeleid – tijdens de totstandkoming van deze masterproef. Allemaal heel erg bedankt om mij te ontzien van de huishoudelijke taken, mij een stille werkruimte ter beschikking te stellen en te verdragen dat ik voor even – maar toch veel te lang – geen tijd voor jullie had. Zonder jullie had ik dit nooit voor elkaar gekregen.





Een meer strategisch en realisatiegericht RUP? Zoektocht naar de betekenis en toepassing van het RUP in stedelijk Vlaanderen. Marjolijn Claeys Promotor: prof. Ir.-arch. Ann Pisman Begeleider: Els Terryn Masterproef ingediend tot het behalen van de academische graad van Master in de stedenbouw en de ruimtelijke planning

De centrale vraag in deze masterproef is of een meer strategisch RUP een bijdrage kan leveren aan een meer strategische planning? Het RUP heeft een schizofreen karakter. Enerzijds is het RUP bedoeld als een strategisch instrument. Als het uitvoeringsinstrument van het RSV moet het de implementatie van een visie mogelijk maken. Anderzijds is het RUP ook een instrument met verordenende kracht en wordt het ingezet als juridisch kader voor het beoordelen van vergunningsaanvragen. Binnen deze logica van het gewestplan moet het RUP bestemmingen vastleggen en rechtszekerheid bieden. Uit de evaluatie van het ruimtelijk beleid blijkt dat door deze ‘juridisering’ het RUP er onvoldoende in slaagt om strategisch te zijn. In de zoektocht naar een meer realisatiegerichte en strategische planning wordt daarom de schizofrenie opgegeven. Het RUP wordt enkel nog een bestemmingsplan. Deze beperking van het RUP tot het minimum van zijn capaciteiten verplicht zo tot de inzet van andere, meer strategische instrumenten. Dit kan echter alleen werken als de strategische planning ook over een instrument beschikt om vanuit de visie een overwogen keuze te maken uit deze vele strategisch instrumenten. Het RUP wordt afgeschaft en opgesplitst in een bestemmingsplan en een strategisch actieplan. Het antwoord op de vraag of een meer strategisch RUP een bijdrage kan leveren aan een meer strategische planning is hierdoor, nee en ja.

RUP – Beleidsplan Ruimte Vlaanderen – Strategische planning

4

A more strategic and implementation oriented RUP? Quest for the meaning and application of the RUP in urban Flanders. Marjolijn Claeys Promoter: prof. Ir.-arch. Ann Pisman Coach: Els Terryn Master’s thesis submitted to obtain the academic degree of Master of Urbanism and Spatial Planning

The central question in this thesis is whether a more strategic RUP can contribute to a more strategic planning? The RUP has a schizophrenic character. On the one hand the RUP was originally intended to be a strategic instrument. As an operational instrument of the RSV, the RUP has to make the implementation of a vision possible. On the other hand the RUP is also an instrument with regulatory power and it is used as legal framework for the assessment of license applications. Within this logic of the district plan the RUP must define destinations and offer legal security. The evaluation of the spatial policy makes clear that the RUP, because of this ‘legalization’, has succeed insufficiently to be strategic. In the quest for a more implementation oriented and strategic planning the schizophrenia is given up. The RUP becomes just a zoning plan. This limitation of the RUP to the minimum of its capabilities, obliges to make use of other, more strategic tools. This can only work if the strategic planning also has a tool to make a well-informed choice out of the many strategic instruments, based on the vision. The RUP is abolished and split into a zoning plan and a strategic action plan. The answer to the question whether a more strategic RUP can contribute to a more strategic planning is therefore, no and yes.

RUP – Policy plan Space Flanders - Strategic planning

Inhoudstafel

1 

Inleiding ......................................................................................................................................1  1.1  Probleemstelling - onderzoeksvragen ............................................................................1  1.2  Methodiek ........................................................................................................................2  1.3  Leeswijzer.........................................................................................................................4 

2 

Een meer strategische en realisatiegerichte planning? ..........................................................5  2.1  Een strategische en realisatiegerichte planning ...........................................................5  2.1.1  Strategische planning is realisatiegericht .........................................................5  2.1.2  Is strategische planning selectief? ....................................................................7  2.1.3  De ruimtelijke planning is onvoldoende realisatiegericht ................................9  2.2  Evaluatie van het RUP .................................................................................................. 10  2.2.1  Het RUP is te gedetailleerd ............................................................................. 11  2.2.2  De ‘juridisering’ van het RUP .......................................................................... 12  2.2.3  Het RUP wordt onvoldoende strategisch ingezet ........................................... 13 

3 

Het RUP in theorie................................................................................................................... 15  3.1  Historische schets ........................................................................................................ 15  3.1.1  Bestemmingsplanning ..................................................................................... 15  3.1.2  Structuurplanning ............................................................................................ 17  3.1.3  De uitvoeringsinstrumenten van de structuurplanning................................. 19  3.2  Wettelijk kader .............................................................................................................. 21  3.2.1  Decreet Ruimtelijk Ordening 1999 ................................................................. 21  3.2.2  Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening 2009 .................................................. 24  3.3  Schizofrenie van het instrument.................................................................................. 25 

4 

Het RUP in praktijk .................................................................................................................. 29  4.1  Typering van het instrument RUP ................................................................................ 29  4.2  Projectgedreven versus visiegedreven RUP................................................................ 31  4.2.1  Ambitie van het RUP ........................................................................................ 31  4.2.2  Positie van het RUP in het planproces ........................................................... 33 

6

4.2.3  Rol van het RUP................................................................................................ 36  4.2.4  Stakeholders betrokken bij het RUP ............................................................... 41  4.2.5  Kenmerken van beide types RUP.................................................................... 43  4.3  De schizofrenie van het RUP in praktijk ...................................................................... 44  4.3.1  Projectgedreven RUP ....................................................................................... 44  4.3.2  Visiegedreven RUP ........................................................................................... 45  4.3.3  Gedetailleerde voorschriften ........................................................................... 46  4.3.3.1 

Visiegedreven RUP Richter, Genk .............................................................. 46 

4.3.3.2 

Gedetailleerde voorschriften in het RUP Richter, Genk ........................... 47 

4.3.3.3 

Het principe van de gedetailleerde voorschriften .................................... 50 

4.3.4  Inrichtingsstudie ............................................................................................... 51  4.3.4.1 

Visiegedreven RUP ‘Oosteroever’ .............................................................. 51 

4.3.4.2 

De inrichtingsstudie in het RUP ‘Oosteroever’ .......................................... 53 

4.3.4.3 

Het principe van de inrichtingsstudie ........................................................ 54 

4.3.5  Motivatienota ................................................................................................... 57  4.3.5.1 

Visiegedreven RUP Centrum, Diksmuide .................................................. 57 

4.3.5.2 

De motivatienota in het RUP Centrum, Diksmuide................................... 59 

4.3.5.3 

Het principe van de motivatienota ............................................................ 63 

4.4  Hoe gaat het RUP in praktijk om met de schizofrenie? .............................................. 64  5 

Een planning met dubbele planstructuur .............................................................................. 67  5.1  Het hypothetisch planningssysteem ............................................................................ 67  5.1.1  Duidelijkheid in de instrumententypologie ..................................................... 67  5.1.2  Bestemmingsplanning blijft ............................................................................. 70  5.1.3  Het Bestemmingsplan of B-plan ..................................................................... 71  5.1.4  Het Strategisch Actieplan of A-plan................................................................. 74  5.1.5  De vergunning in het hypothetisch planningssysteem .................................. 78  5.2  Toepassing op de cases ............................................................................................... 81  5.2.1  De case Richter ................................................................................................ 81  5.2.1.1 

Het A-plan en B-plan Richter ...................................................................... 81 

5.2.1.2 

Het A-plan en B-plan Richter versus het RUP Richter .............................. 83 

5.2.1.3 

Is het A-plan Richter strategischer? .......................................................... 84 

5.2.2  De case Oosteroever ....................................................................................... 85  5.2.2.1 

Het A-plan en B-plan ‘Oosteroever’ ........................................................... 85 

5.2.2.2 

Het A-plan en B-plan ‘Oosteroever’ versus het RUP ‘Oosteroever’ ......... 85 

5.2.2.3 

Is het A-plan ‘Oosteroever’ strategischer? ................................................ 85 

5.2.3  De case Centrum Diksmuide .......................................................................... 86  5.2.3.1 

Het A-plan Centrum .................................................................................... 86 

5.2.3.2 

Het A-plan Centrum versus het RUP Centrum .......................................... 89 

5.2.3.3 

Is het A-plan Centrum meer strategisch? ................................................. 89 

5.3  Kanttekeningen bij het hypothetisch planningssysteem ........................................... 90  6 

Een meer strategisch en realisatiegericht RUP? .................................................................. 93 

Bijlage A - Wet op de stedebouw van 1962 ................................................................................. 94  Bijlage B - Decreet Ruimtelijke Ordening 1999 ........................................................................... 97  Bijlage C - Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening 2009 .............................................................. 99  REFERENTIES ................................................................................................................................ 103 

8

Tabel van afkortingen en symbolen APA Algemeen Plan van Aanleg BPA Bijzonder Plan van Aanleg BRV Beleidsplan Ruimte Vlaanderen DRO Decreet houdende de organisatie van de Ruimtelijke Ordening, 18 mei 1999 GRS Gemeentelijk Ruimtelijk Structuurplan GRUP Gewestelijk Ruimtelijk UitvoeringsPlan mer milieueffectenrapportage PRS Provinciaal Ruimtelijk Structuurplan PRUP Provinciaal Ruimtelijk UitvoeringsPlan RSV Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen RUP Ruimtelijk UitvoeringsPlan VCRO Vlaamse Codex Ruimtelijk Ordening

10

1 Inleiding Het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen (RSV) is sinds 1997 en tot op vandaag, het kader voor het ruimtelijk ordeningsbeleid in Vlaanderen. Dit RSV had oorspronkelijk een horizon tot 2007, maar kreeg met de laatste herziening in 2011 een onbeperkte houdbaarheidsdatum. Ongeveer parallel met deze laatste herziening is ook het opmaken van een nieuw Beleidsplan Ruimte Vlaanderen (BRV) gestart en wordt het ruimtelijk beleid van de afgelopen jaren volop geëvalueerd. Het RSV wordt in verschillende studies tegen het licht gehouden, het Vlaams planningssysteem wordt opnieuw kritisch bekeken en vanuit verschillende invalshoeken worden aanbevelingen geformuleerd voor het nieuwe BRV. Binnen dit klimaat van lopende debatten over de toekomst van het ruimtelijk beleid in Vlaanderen is ook deze masterproef tot stand gekomen.

1.1 Probleemstelling ‐ onderzoeksvragen Zowel in het regeerakkoord als in de beleidsnota ruimtelijke ordening wordt voor het BRV de ambitie van een meer strategisch en realisatiegericht ruimtelijk beleid naar voor geschoven.1 ‘Structuurplanning moet kunnen inspelen op maatschappelijke veranderingen en op nieuwe beleidskeuzes. Om de beleidseffectiviteit te verhogen het structuurplan omvormen tot een meer strategisch en dynamisch document en tegelijkertijd robuuster maken waarin duidelijke keuzes naar voor worden geschoven voor een legislatuur. […] Herbronning is wenselijk om het huidig ruimtelijke ordeningsinstrumentarium meer te richten op daadwerkelijke realisatie.’2 In het kader van de opmaak van het BRV heeft een consortium van SUM Research, Sint-Lucas (WenK-hogeschool) en de Nijmegen School of Management (Radboud Universiteit Nijmegen) onder leiding van het Instituut voor de Overheid (KULeuven) het RSV geëvalueerd.3 Uit dit evaluerend onderzoek blijkt o.a. dat het draagvlak voor het RSV afkalft door de trage realisatie op het terrein. En dat deze realisatie op het terrein achterop hinkt doordat het RSV vooral via ruimtelijke uitvoeringsplannen wordt geïmplementeerd. In het streven naar een meer

VLAAMSE REGERING (2011), p. 4 VLAAMS PARLEMENT (2009), p.10 3 VOETS J.,VANDEKERCKHOVE B., DE DECKER P., VANDERHEIJDEN R. (2010), ‘Evaluerend onderzoek naar de effectiviteit van de uitvoering van het ruimtelijk beleid in Vlaanderen’, rapport opgemaakt in opdracht van Departement RWO, Leuven/Gent/Nijmegen: KULeuven - Instituut voor de overheid, SumResearch, Hogeschool voor Wetenschap en Kunst – departement Architectuur (Sint-Lucas), Radboud Universiteit Nijmegen – Nijmegen School of Management 1 2

1

strategische en realisatiegerichte planning moet het RUP, als het uitvoeringsinstrument van het huidige ruimtelijke beleid, in vraag worden gesteld. De focus van voorliggende masterproef is het RUP. Dit ruimtelijk uitvoeringsinstrument wordt tegen het licht houden: wat is een RUP? Hoe was het oorspronkelijk bedoeld? Hoe wordt het vandaag in de praktijk gebruikt? Is een andere manier van omgaan met het RUP denkbaar? Deze vragen moeten leiden tot een antwoord op de centrale onderzoeksvraag: kan een meer strategisch RUP bijdragen aan een meer realisatiegerichte en strategische planning? Aan de basis van de focus op het instrument RUP ligt ook een persoonlijke drijfveer. Het RUP is het instrument waar ik dagelijks mee aan de slag ben en waarvan de opmaak in sommige gevallen bijna een automatisme wordt. Het lijkt dan ook boeiend om eens dieper te graven in deze zo gekende materie en de confrontatie met dit automatisme aan te gaan. Mijn eigen expertise en werkervaring liggen in de planning binnen stedelijk gebied. De focus van de masterproef ligt dan ook op het ruimtelijk beleid binnen de stedelijke context. Deze focus is ingegeven door persoonlijke interesse en expertise, maar ook door de overtuiging dat de aanzet naar een meer duurzame ruimtelijke ontwikkeling van Vlaanderen in de stad ligt. Een sterk stedelijk beleid, een doordachte uitbouw van wonen en werken binnen de Vlaamse steden, biedt immers ook de beste garanties voor een versterking van de open ruimte. Of om het met de woorden van de voormalig Vlaams bouwmeester bOb van Reeth te zeggen: ‘De stad is voor de mensen, den buiten is voor koeien.’4

1.2 Methodiek Het RUP en het planningsinstrumentarium van het ruimtelijk beleid worden in deze masterproef vanuit instrumenteel‐rationalistisch perspectief geanalyseerd. Het onderzoek richt zich in de eerste plaats op de efficiëntie en effectiviteit van het instrumentarium op zich. De planningsinstrumenten worden onderzocht als technische middelen voor het bereiken van vooraf bepaalde ruimtelijke doelstellingen.5 De keuze voor dit perspectief is heel bewust en is ontstaan vanuit een confrontatie met de dagelijkse praktijk van de ruimtelijke ordening, waarin de relatie tussen doel en middel al te vaak wordt verdraaid. Ruimtelijke instrumenten of plandocumenten worden steeds meer een doel op zichzelf, terwijl het slechts middelen zouden moeten zijn om tot de realisatie van een ruimtelijke visie te komen. Het omdraaien van doel en middel en het ontstaan van ‘blinde’ administratieve processen, zijn typische kenmerken van een doorgedreven bureaucratisering waaraan ook de ruimtelijke planning onderhevig is. Het doorbreken van deze blinde processen kan enkel door de essentie in vraag

4 ‘Den buiten is voor koeien’ – een interview met voormalig Vlaamsbouwmeester bOb van Reeth in: Knack Extra: Vastgoed in Vlaanderen, 7 april 2010 5 VAN DEN BROECK P., KUHK A., VERACHTERT K. (2010), p. 3

2

te stellen6: Wat is de ruimtelijke visie? Welke instrumenten zijn er voor handen? En welk instrument is het meest geschikt om de beoogde visie te realiseren? Binnen het huidige planningssysteem wordt vaak, bijna als een automatisme, teruggegrepen naar het RUP als het uitvoeringsinstrument van het ruimtelijk beleid. Maar is dit wel altijd het meest geschikte instrument? Of is er een andere manier van omgaan met dit RUP denkbaar? Het toepassen van een instrumenteel-rationalistisch perspectief lijkt op het eerste zicht misschien

contradictorisch.

Door

het

ruimtelijk

instrumentarium

als

voornaamste

onderzoeksonderwerp te nemen, zou ook hier de neiging kunnen ontstaan om de instrumenten te veel als een doel op zich te beschouwen. In deze masterproef is er daarom over gewaakt om steeds te blijven denken in optimale doel-middel relaties.7 De analyse van het RUP gebeurt nooit autonoom. Het instrument wordt steeds tegen het licht van de te realiseren ruimtelijke doelstelling bekeken en beoordeeld. Door het RUP op een zuiver instrumenteel-rationele manier te benaderen, wordt de socioeconomische en politieke realiteit waarbinnen dit RUP zich beweegt voor een stuk buiten beschouwing gelaten.8 Dit kan als een tekortkoming worden gezien, maar wordt binnen het kader van deze masterproef eerder als een ‘vrijplaats’ beschouwd. Door de socio-economische en politiek-juridische context en de hiermee verbonden (machts-)relaties even los te laten, wordt het denken in alternatieven en het herdenken van de bestaande systemen gemakkelijker. Het instrumenteel-rationele perspectief laat toe om de doelmatigheid en efficiëntie van het RUP in vraag te stellen en het instrument te herdenken. Een eventuele implementatie van de conclusies uit deze masterproef zal verder onderzoek vragen naar de ruimere context waarbinnen het ruimtelijk instrumentarium functioneert. Deze masterproef is tot stand gekomen door een combinatie van literatuuronderzoek en praktijkervaring. Aan de cases die in deze masterproef worden geanalyseerd, heb ik op de een of andere manier meegewerkt. De keuze voor cases uit mijn eigen praktijkervaring was onoverkomelijk. Enkel deze kennis van binnenuit laat immers toe om de manier waarop het RUP is ingezet opnieuw te herdenken.

BLOKLAND, H. (2001), p. 21 BLOKLAND, H., De modernisering en haar politieke gevolgen: Weber, Mannheim en Schumpeter, Uitgeverij Boom, Amsterdam, 2001, p. 21 8 Voor een diepgaande analyse van het planningsinstrumentarium in zijn sociale context, zie: VAN DEN BROECK, P. (2010), ‘De sociale constructie van plannings- en projectinstrumenten, proefschrift voorgedragen tot het behalen van de graad van Doctor in de Ingenieurswetenschappen’, Leuven 6 7

3

1.3 Leeswijzer Deze masterproef bestaat uit 6 hoofdstukken. In het eerste hoofdstuk ‘1. Inleiding’ wordt de masterproef gekaderd binnen de huidige debatten in het kader van de totstandkoming van het BRV. De probleemstelling en onderzoeksvragen worden geformuleerd en er wordt ingegaan op de gehanteerde methodiek. Het tweede hoofdstuk ‘2. Een meer strategische en realisatiegerichte planning?’ bekijkt de evaluatie van het bestaande instrumentarium. Waarom moet het meer realisatiegericht en strategisch worden? Wat is de betekenis van deze termen realisatiegericht en strategisch? En wat schort er aan het huidige RUP? Hoofdstuk ‘3. Het RUP in theorie’ onderzoekt het RUP vanuit een historisch en juridisch perspectief en komt daarbij tot de vaststelling dat dit instrument lijdt aan een vorm van schizofrenie. In hoofdstuk ‘4. Het RUP in praktijk’ wordt ingegaan op de toepassing en het gebruik van het instrument RUP in de dagelijkse praktijk van de ruimtelijke ordening. Om vat te krijgen op dit enorme aantal RUP’s wordt een typering van het instrument naar voor geschoven. Alle RUP’s zijn te beschouwen als een van de twee voorgestelde type-RUP’s. Het onderzoek naar de toepassing van het RUP kan zich hierdoor beperken tot een analyse van de twee archetypes en hun manier van omgaan met de tweespalt die inherent is aan het instrument van het RUP. Dit onderzoek gebeurt aan de hand van een aantal cases in de stedelijke ruimte. Het hoofdstuk ‘5. Een planning met dubbele planstructuur’ formuleert een mogelijke denkpiste om de schizofrenie waarin het RUP is terechtgekomen te counteren. Dit voorstel wordt aan de hand van de eerder gebruikte cases afgetoetst om te zien of dit wel tot een meer realisatiegerichte en strategische planning zou leiden. In hoofdstuk ‘6. Een meer strategisch en realisatiegericht RUP?’ tenslotte worden de belangrijkste bevindingen uit dit onderzoek samengevat en worden hier een aantal aanbevelingen uit gedestilleerd.

4

2 Een meer strategische en realisatiegerichte planning? Zowel het regeerakkoord als de beleidsnota ruimtelijke ordening formuleren voor het BRV de ambitie van een meer strategisch en realisatiegericht ruimtelijk beleid.9 De vraag naar een meer strategische planning doet veronderstellen dat de ruimtelijke planning dit op vandaag (nog) niet is. Is dat zo? Wat is de betekenis van deze termen strategisch en realisatiegericht? Is de huidige ruimtelijke planning niet strategisch en realisatiegericht? En wil dit ook zeggen dat het RUP niet strategisch en realisatiegericht is? Hoe wordt de huidige toepassing van het RUP geëvalueerd? Op deze vragen wordt in dit deel een antwoord gezocht.

2.1 Een strategische en realisatiegerichte planning 2.1.1 Strategische planning is realisatiegericht Het groot woordenboek Van Dale geeft de volgende betekenis aan strategisch en strategie: stra·te·gisch bn, bw 1 oorlogskundig […] 2 volgens een weloverwogen plan stra·te·gie de; v -gieën 1 wetenschap, kennis vh oorlogvoeren 2 bekwaamheid om met behulp vd ter beschikking staande middelen een gesteld doel te bereiken 3 plan van handelen Strategische planning wordt in het woordenboek niet vermeld, maar krijgt op wikipedia de volgende omschrijving: Strategische planning ofwel bedrijfsstrategie is een bepaling van en keuze uit alternatieven op hoofdlijnen binnen een organisatie. Strategische beslissingen lopen over een langere periode en vormen daarmee het centrale uitgangspunt voor deelbeslissingen die op kortere termijn genomen moeten worden...10 Deze definities leren ons dat de term ‘strategisch’ oorspronkelijk schatplichtig is aan de

klassieke krijgskunde, maar in recentere jaren eerder in de bedrijfs- en overheidswereld wordt gebruikt. De nadruk bij deze laatste toepassing ligt op het ontwikkelen van langetermijnvisies die het kader vormen voor de alle beslissingen, ook deze op korte termijn.

9

VLAAMSE REGERING (2011), p. 4 http://nl.wikipedia.org/wiki/Strategische_planning

10

5

Een omschrijving van strategische planning in de context van een ruimtelijk beleid, is terug te vinden in het onderzoeksproject ‘Spatial Planning to Strategic Projects’ (SP2SP)11. Hier wordt strategische planning omschreven als: ‘De strategische planning die we voorstaan is heel wat anders dan de traditionele manier van plannen. Eenvoudig gezegd kunnen we strategische planning definiëren als ‘het proces gericht op het ontwikkelen en toepassen van strategieën om een specifiek doel te bereiken met de geschikte en beschikbare middelen.’ Strategische planning is een methode om (een waaier van) betere toekomsten voor een stad, regio, land te creëren en te sturen en nog: ‘strategische ruimtelijke planning is een proces onder regie van een (gebieds)overheid waardoor visies, referentiekaders en verantwoording voor samenhangende acties en middelen voor uitvoering worden gegenereerd die vorm en kader geven aan wat een plek is en kan worden.’12

Binnen het domein van de ruimtelijke planning heeft strategische planning een heel erg gelijklopende betekenis. Ook de ruimtelijke strategische planning houdt rekening met evoluties op lange termijn en ontwikkelt een strategie om met die toekomstige uitdagingen om te gaan. Strategische planning is toekomstgericht. Ze denkt na over de ontwikkelingen van een gebied (stad, regio of land) en genereert strategieën voor de lange termijn, voor de toekomst. Een ander woord voor een strategie op lange termijn is een visie. De strategische planning geeft een ruimtelijke visie voor een gebied weer. Door het opstellen van een visie wordt er een kader gecreëerd voor toekomstige ontwikkelingen. Ad hoc-beleid en het verlenen van vergunningen zonder zicht op de algemene ontwikkelingsstrategie voor een gebied, worden hierdoor vermeden. Het opmaken van een visie op lange termijn stelt de plannende overheid ook beter in staat om in te spelen op maatschappelijke veranderingen. Doordat er al is nagedacht over de toekomst en de gewenste ontwikkelingen wordt het gemakkelijker om in te spelen op nieuwe beleidsvisies en maatschappelijke veranderingen. Door het uitwerken van een visie op de toekomst krijgt het beleid meer slagkracht.13 Het genereren van een visie volstaat echter niet. Binnen de strategische planning wordt niet alleen een visie weergeven, maar wordt ook vastgelegd welke concrete acties nodig zijn om

11 Spatial Planning to Strategic Projects. Een IWT-SBO project uitgevoerd door KULeuven–UA–UGent–Omgeving– Idea Consult en afgerond in 2010. 12 ALBRECHTS L., VAN DEN BROECK J., VERHETSEL A. (2010), p. 11 13 TECHNUM TRACTTEBEL ENGINEERING (2012), pp. 9-10

6

die visie uit te voeren.14 Deze vorm van planning is gericht op het ontwikkelen én toepassen van strategieën. Er moet een realisatietraject worden uitgezet, waarbij is nagedacht over de geschikte en beschikbare middelen om het vooropgestelde doel – de visie – te bereiken. Deze vorm van planning stelt een ‘plan van aanpak’ op, een ‘uitvoeringsstrategie’. Ze denkt niet alleen na over wat ze wil met een gebied, maar ook over hoe ze dit zal realiseren en over welke instrumenten het meest geschikt zijn om die realisatie uit te voeren. Doordat strategische ruimtelijke planning naast een visie, ook samenhangende acties en middelen voor uitvoering genereert, is strategische planning automatisch realisatiegericht. Strategische planning denkt ook na over de realisatie van de langetermijnvisie. Ze genereert een visie, maar ook een strategie om deze visie om te zetten in realiteit. Deze planning richt zich niet alleen op de doelstellingen, maar ook op de realisatie van die doelstellingen en is dus realisatiegericht.

De ruimtelijke planning is strategisch als ze een langetermijnvisie bevat en een efficiënt plan van aanpak heeft om deze visie met de meest geschikte middelen om te zetten in realiteit. Bij deze definitie moet nog de kanttekening worden gemaakt, dat het een definitie is van de planning. De instrumenten die worden ingezet in het kader van deze strategische planning, zijn zelf strategisch als zij blijken ‘de meest geschikte middelen’ te zijn. Een strategisch instrument is dus dat instrument dat het best in staat is om het doel waarvoor het wordt ingezet (de visie) te verwezenlijken.

2.1.2 Is strategische planning selectief? De ‘Visienota ruimtegebruik en ruimtebeslag 2020-2050’15 lijkt naast – strategisch en realisatiegericht – nog een derde connotatie aan strategische planning toe te voegen, namelijk ‘selectiviteit’: ‘De toevoeging ‘strategisch’ wijst daarbij op een actievere, meer op realisatiegerichte en selectievere invulling.’16 Ook in het ‘Groenboek Beleidsplan Ruimte Vlaanderen’17 komt deze betekenis van strategisch als selectief regelmatig terug. Zo heeft het Groenboek BRV het over strategische thema’s (p. 35 en volgenden) en het maken van strategische keuzes:

RENARD P. (2009), p. 2 STEUNPUNT RUIMTE EN WONEN (2009), ‘Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen 2020-2050, Visienota ruimtegebruik en ruimtebeslag 2020-2050’, Brussel: Departement RWO 16 STEUNPUNT RUIMTE EN WONEN (2009), p. 91 14 15

7

‘Met het Beleidsplan Ruimte evolueren we naar een ruimtelijk beleid dat voortbouwt op de visie van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen maar veel strategischer omgaat met keuzes. Met een sterke focus op strategische thema’s en strategische ruimtes gaat het Vlaams gewest heel gericht aan de slag in die gebieden waar de impact het grootst is, de situatie het meest complex en de uitstraling naar andere gebieden het duidelijkst.’18 […] het voeren van een selectief en realisatiegericht beleid door onder meer strategisch inzetten van een vernieuwd en verbeterd instrumentarium.19 Het ontwikkelen van een visie houdt altijd een zekere ‘selectiviteit’ in. Het is een keuze om in een bepaalde richting de toekomst tegemoet te treden. In die zin is het maken van keuzes inherent aan het ontwikkelen van strategieën. Toch lijken de Visienota en het Groenboek BRV ‘het selectief zijn’ niet op deze inhoudelijke manier te interpreteren. ‘Het selectief zijn’ komt pas aan bod na het ontwikkelen van de visie en slaat veel meer op de manier waarop de visie zal worden uitgevoerd. De ‘Visienota ruimtegebruik en ruimtebeslag 2020-2050’ licht toe hoe deze selectiviteit moet worden geïnterpreteerd: ‘Door deze selectiviteit moet de Vlaamse overheid ook beter in staat zijn om de ambities uit het ruimtelijk beleid daadwerkelijk uit te voeren en te realiseren.’20 Deze zin maakt heel duidelijk dat de selectiviteit moet worden gezien als een uitwerking van de realisatiegerichtheid. In deze masterproef wordt deze selectiviteit niet beschouwd als een wezenlijk kenmerk van het begrip strategisch. De selectiviteit, zoals die in de visienota en het Groenboek BRV aanbod komt, is een specifieke toepassing van de realisatiegerichtheid in het kader van het Vlaams ruimtelijk beleid. Om het ruimtelijk beleid te kunnen realiseren, stelt de visienota voor om selectief te zijn. De ruimtelijke planning kan niet voor het volledige grondgebied van Vlaanderen haar visie in realiteit omzetten en focust daarom op bepaalde plekken en specifieke thema’s die ze wil en kan realiseren. Om strategisch en dus realisatiegericht te zijn moet het Vlaams ruimtelijk beleid selectief zijn. De selectiviteit is hier een verder uitwerking van de betekenis van realisatiegerichtheid in de context van het Vlaams ruimtelijk beleid, maar daarom geen wezenlijk kenmerk van het begrip ‘strategisch’ op zich.

DEPARTEMENT RWO (2012), ‘Groenboek Beleidsplan Ruimte Vlaanderen. Vlaanderen in 2050: mensenmaat in een metropool?’, Brussel: Departement RWO 18 DEPARTEMENT RWO (2012), p. 60 19 DEPARTEMENT RWO (2012), p. 57 20 STEUNPUNT RUIMTE EN WONEN (2009), p. 94 17

8

2.1.3 De ruimtelijke planning is onvoldoende realisatiegericht Aangezien voor het BRV de ambitie van een meer strategische en realisatiegerichte ruimtelijke planning wordt geformuleerd, kan worden verondersteld dat de planning tot op vandaag nog niet of toch zeker onvoldoende strategisch en realisatiegericht is. In het kader van de opmaak van het BRV is een evaluerend onderzoek gevoerd naar de effectiviteit van de uitvoering van het RSV.21 Dit rapport gaat na of het RSV er in is geslaagd om zijn doelstellingen uit te voeren en een trendbreuk in de ruimtelijke planning te realiseren. Eén van de conclusies van dit onderzoek is dat er ‘een veel grotere aandacht uit moet gaan naar de realisatie van de ruimtelijke doelstellingen op het terrein. Tot op heden is er vooral aandacht gegaan naar […] het maken van plannen. Het gebrek aan realisatie of fysieke implementatie heeft een negatief effect op het draagvlak van de ruimtelijke ambities die het RSV voorstaat.’22 Vooral de trage uitvoering en de effectieve fysieke realisatie van de doelstellingen van het RSV blijkt achterop te hinken. Vooral de realisatiegerichtheid van de ruimtelijke planning is problematisch. Deze

vaststelling

verklaart

meteen

waarom

in

de

startnota

en

voorbereidende

onderzoeksdocumenten van het BRV23 steeds verwezen wordt naar een meer ‘strategische én realisatiegerichte planning’, hoewel uit de begripsomschrijving bleek dat elke strategische planning ook realisatiegericht is. Het gebruik van dit pleonasme is bewust en benadrukt dat er vooral nog aan de realisatiegerichtheid van de strategische planning moet worden gewerkt. Met de invoering van de structuurplannen, de opmaak van het RSV en de provinciale en gemeentelijke structuurplannen is er wel degelijk nagedacht over de langetermijnvisie van het ruimtelijk beleid in Vlaanderen. Waar het beleid veel minder in is geslaagd, is in het realiseren van die visie in de ruimte. De realisatie van het ruimtelijk beleid gebeurt door middel van het instrumentarium, en dan in het bijzonder met het RUP, het Ruimtelijk UitvoeringsPlan. Slagen de structuurplannen er niet in hun visie te implementeren op het terrein, dan kan worden verondersteld dat het RUP onvoldoende strategisch en realisatiegericht is. De evaluatie van het RSV lijkt dit te bevestigen: ‘RUP’s zijn bedoeld om de uiteindelijke uitvoering van het ruimtelijk beleid mogelijk te maken. Uit het onderzoek blijkt dat RUP’s er niet in zijn geslaagd om een trendbreuk te realiseren […].’24 Deze masterproef wil – ook vanuit de in het eerste hoofdstuk geschetste persoonlijke drijfveer – dieper ingaan op deze veronderstelling en onderzoeken of, en hoe het RUP een meer

VOETS J.,VANDEKERCKHOVE B., DE DECKER P., VANDERHEIJDEN R. (2010) VOETS J.,VANDEKERCKHOVE B., DE DECKER P., VANDERHEIJDEN R. (2010), p. 4 23 o.a. TECHNUM TRACTEBEL ENGINEERING (2012), ‘Onderzoek naar een strategisch en realisatiegericht instrumentarium voor het ruimtelijk beleid‘ 24 VOETS J.,VANDEKERCKHOVE B., DE DECKER P., VANDERHEIJDEN R. (2010), p. 4 21 22

9

strategisch en realisatiegericht karakter kan krijgen. Deze masterproef is het begin van een zoektocht met als voornaamste vraag: moet het RUP meer strategisch en realisatiegericht zijn om tot een meer strategische en realisatiegerichte planning te komen? In deze vraag zit eigenlijk al de veronderstelling dat het RUP niet of onvoldoende strategisch en realisatiegericht is. Maar is dat zo? Hoe wordt het RUP zoals het op vandaag wordt gehanteerd geëvalueerd?

2.2 Evaluatie van het RUP In de afgelopen periode is in voorbereiding op het BRV al heel wat denkwerk verricht in functie van een gerichte bijsturing van het instrumentarium van de ruimtelijke ordening.25 Drie van deze onderzoeken gaan ook specifiek in op het instrumentarium van het ruimtelijk beleid en het RUP. Een eerste studie is het ‘Evaluerend onderzoek naar de effectiviteit van de uitvoering van het ruimtelijk beleid in Vlaanderen’. Dit onderzoek is in 2010 uitgevoerd door een consortium van SUM Research, Sint-Lucas (WenK-hogeschool) en de Nijmegen School of Management (Radboud Universiteit Nijmegen) onder leiding van het Instituut voor de Overheid (KULeuven).26 Het rapport is in de eerste plaats een grondige beleidsevaluatie van het RSV. Aan de hand van vijf hoofdvragen wordt onderzocht of het ruimtelijk beleid er in is geslaagd om zijn visie te realiseren. Het doel van dit onderzoek is om inzichten te verkrijgen en aanbevelingen te doen voor een nieuw ruimtelijk beleidsplan richting strategische planvorming.27 Vooral de tweede onderzoeksvraag ‘Is het ruimtelijk instrumentarium in staat geweest de gewenste ruimtelijke beleidsdoelstellingen te realiseren?’ gaat in op het instrumentarium en het RUP. Het Steunpunt Ruimte en Wonen voerde in 2010 een ‘Analyse van het Vlaams Instrumentarium voor Ruimtelijke Planning en Ontwikkeling’28. Dit onderzoek wil in de eerste plaats de recente debatten over het planningssysteem analyseren en kaderen. De analyse vertrekt vanuit een institutionalistisch perspectief. De beleidsinstrumenten worden niet als louter technische gegevens onderzocht, maar wel als onderdeel van een socio-politieke dynamiek. Vooral de onderlinge relaties tussen actoren en instituties zijn vanuit die

VLAAMSE REGERING (2011), p. 4 VOETS J.,VANDEKERCKHOVE B., DE DECKER P., VANDERHEIJDEN R. (2010), ‘Evaluerend onderzoek naar de effectiviteit van de uitvoering van het ruimtelijk beleid in Vlaanderen’, rapport opgemaakt in opdracht van Departement RWO, Leuven/Gent/Nijmegen: KULeuven - Instituut voor de overheid, SumResearch, Hogeschool voor Wetenschap en Kunst – departement Architectuur (Sint-Lucas), Radboud Universiteit Nijmegen – Nijmegen School of Management 27 VOETS J.,VANDEKERCKHOVE B., DE DECKER P., VANDERHEIJDEN R. (2010), p. 3 28 VAN DEN BROECK P., KUHK A., VERACHTERT K. (2010), ‘Analyse van het Vlaams Instrumentarium voor Ruimtelijke Planning en Ontwikkeling’ Werkpakket 10, Voortgangsrapport 1, Maart 2010, Leuven: Steunpunt Ruimte en Wonen 25 26

10

perspectief essentieel om de ontwikkeling van het planningsinstrumentarium te kunnen begrijpen. In het rapport wordt ook een analyse gemaakt van het actuele planningssysteem. Tenslotte is door Technum Tracttebel Engineering in 2012 een ‘Onderzoek naar een strategisch en realisatiegericht instrumentarium voor het ruimtelijk beleid‘ gevoerd.29 Bij de opmaak van deze masterproef was het definitieve rapport nog niet beschikbaar, het scenariorapport kon wel worden ingekeken. Dit onderzoek legt vooral de nadruk op het geven van aanbevelingen voor het nieuwe beleid en is minder dan de voorgaande studies een evaluatie van het gevoerde beleid. Maar ook uit de aanbevelingen van hoe een RUP (wel) zou moeten zijn, is af te leiden hoe het RUP op vandaag wordt geëvalueerd. Deze drie studies komen tot een aantal gelijklopende knelpunten van het RUP zoals dit op vandaag wordt gehanteerd. Deze knelpunten zijn: 

het RUP is vaak te gedetailleerd;



het RUP is teveel gericht op het bieden van rechtszekerheid, wat ook wel wordt omschreven als de ‘juridisering’ van het RUP;



het RUP wordt meer opgemaakt in het kader van het beoordelen van vergunningen, dan voor het uitvoeren van een ruimtelijk beleid.

2.2.1 Het RUP is te gedetailleerd In de vermelde studies wordt het RUP op zich, als bestemmingsplan en als uitvoeringsinstrument van de structuurplannen niet in vraag gesteld. ‘Het wordt nergens betwijfeld dat er nood is aan een bestemmingsplan dat de juridische vertaling van een visieplan mogelijk maakt.’30 Er zijn wel opmerkingen over de uitvoeringseffectiviteit van de vele RUP’s die er ondertussen bestaan. Een eerste opmerking op dat vlak is de hoge graad van detaillering van sommige RUP’s. De ontwikkelingsvisie op een gebied, die het resultaat is van een proces van ontwerpend onderzoek dat aan de opmaak van het RUP voorafgaat, wordt vaak heel strikt naar voorschriften vertaald. Zo strikt, dat de creativiteit uit de voorafgaande planningsprocessen dreigt

te

verstikken

en

er

onvoldoende

invullingsvrijheid

blijft

voor

toekomstige

ontwikkelingen.31 Sommige RUP’s trachten door het inbouwen van veel detail in de

29 TECHNUM TRACTTEBEL ENGINEERING (2012), ‘Onderzoek naar een strategisch en realisatiegericht instrumentarium voor het ruimtelijk beleid – scenariorapport’, Brussel: Vlaamse overheid 30 VOETS J.,VANDEKERCKHOVE B., DE DECKER P., VANDERHEIJDEN R. (2010), p. 108 31 STEUNPUNT RUIMTE EN WONEN (2009), p. 91

11

voorschriften, de ontwikkelingen volledig te sturen naar de ontwikkelingsvisie.

32

Deze hoge

graad van detaillering zorgt er echter voor dat RUP’s nog weinig flexibel zijn en soms zelfs als hinderlijk worden ervaren ten aanzien van vaak snel veranderende behoeften van de markt.33 Deze RUP’s schieten hierdoor hun doel voorbij. In plaats van toekomstige ontwikkelingen te faciliteren, riskeren ze juist ze te belemmeren. Het steeds vaker voorkomen van gedetailleerde RUP’s kent twee oorzaken. De hoge graad van detail ontstaat vaak, zoals hierboven werd aangegeven, doordat het RUP gericht is op de realisatie van één project, van één ontwikkelingsvisie. Maar de detaillering en het afnemen van de flexibiliteit zijn ook een resultaat van de ‘juridisering’ van het RUP.

2.2.2 De ‘juridisering’ van het RUP Het instrument RUP was nochtans initieel als een flexibel instrument bedoeld. Het RUP moest de gedetailleerde oude plannen van aanleg (BPA’s) vervangen en net, in tegenstelling tot deze té statische BPA’s, een grotere dynamiek mogelijk te maken.34 In de praktijk is de flexibiliteit in de RUP’s echter in een spanningsveld komen te staan met het rechtzekerheidsbeginsel. Op basis van dit rechtszekerheidsbeginsel argumenteerde de Raad van State dat een RUP gedetailleerd moest zijn. Uit de eerste arresten over flexibiliteit in RUP’s blijkt dat de Raad van State enkel principieel de mogelijkheid open laat voor flexibele stedenbouwkundige voorschriften in RUP’s, maar bij de concrete toepassing van dit principe laten de eerste arresten weinig speelruimte voor die flexibiliteit.35 Hoewel er op vandaag een kentering is naar het aanvaarden van meer flexibiliteit, heeft de argumentatie van de Raad van State dat het RUP rechtszekerheid moet voorzien, ingang gevonden.36 Door deze uitspraken van de Raad van State, maar ook door de administratieve en juridische praktijk, wordt er meer en meer verwacht dat het ruimtelijke planningsbeleid resulteert in strikte, juridisch verordenende ruimtelijk uitvoeringsplannen. De essentie van het RUP is, vanuit het vergunningenbeleid en de rechtszekerheid, het ordenen van de ruimte via stedenbouwkundige voorschriften of rechtsregels.37 Een RUP is recht. Bij de redactie van stedenbouwkundige voorschriften gelden principes van goede legistiek of wetgevingstechniek. Stedenbouwkundige voorschriften moeten duidelijk normatief geformuleerd zijn.38 Dit is typisch voor de Vlaamse en andere continentaal-Europese rechtstelsels waarin de geschreven regel of de ‘rechtszekerheid’ centraal staat. De rechtsonderhorige heeft in dergelijk stelsel

TECHNUM TRACTTEBEL ENGINEERING (2012), p. 33 VOETS J.,VANDEKERCKHOVE B., DE DECKER P., VANDERHEIJDEN R. (2010), p. 109 34 DEFOORT P-J. (2009), p. 298 35 DEFOORT P-J. (2009), p. 305 36 VOETS J.,VANDEKERCKHOVE B., DE DECKER P., VANDERHEIJDEN R. (2010), p. 108 37 BAUWENS M., DEWAELE T., VANDEVYVERE W. (2007), p. 3 38 BAUWENS M., DEWAELE T., VANDEVYVERE W. (2007), p. 6 32 33

12

bepaalde verwachtingen ten aanzien van het ruimtelijk planningsbeleid, namelijk dat dit beleid ‘vooraf’ of objectief voorziet in regels of voorschriften die het gebruik van zijn of haar onroerend goed vastleggen.39 Van de ruimtelijke uitvoeringsplannen wordt verwacht dat ze een voorafspiegeling vormen van de toekomstige vergunningen die kunnen worden afgeleverd. Het RUP wordt hierdoor meer gedetailleerd en steeds vaker ingezet als een toetsingskader voor vergunningen.

2.2.3 Het RUP wordt onvoldoende strategisch ingezet Het feit dat het instrumentarium van de ruimtelijk planning op dit ogenblik meer en meer wordt gebruikt voor en door het vergunningenbeleid, betekent dat de planningsinstrumenten evolueren naar documenten met een controlerend, bureaucratisch karakter. Daarin bepaalt de overheid de spelregels van wat mag en wat niet mag voor andere actoren in de maatschappij. Het RUP is hierdoor veel meer gericht op de opmaak van criteria binnen het vergunningenbeleid dan op het creëren van een betere toekomst. Op zich is er met het bieden van rechtszekerheid en het streven naar gelijke behandeling van burgers zeker niets mis. Rechtszekerheid bieden en een beoordelingskader voor vergunningen opstellen, is echter niet voldoende. De taak van de ruimtelijke planning moet verder gaan en ook actief ruimtelijke kwaliteit en duurzame ontwikkeling nastreven.40 Op vandaag worden de ruimtelijke uitvoeringplannen echter veeleer gehanteerd als een instrument om stedenbouwkundige vergunningen al dan niet toe te kennen, dan als een instrument om een bepaald beleid te realiseren.41 De voorbije jaren is de nadruk sterk komen te liggen op het vergunnen en op het opmaken van bestemmingsplannen in functie van het vergunnen. Andere taken, zoals het plannen in functie van toekomstige ontwikkelingen, het handhaven en het beheer zijn hierdoor in de verdrukking gekomen.42 Dit is tegenstrijdig met de oorspronkelijke doelstelling van het RUP, als uitvoeringsinstrument van de structuurplannen. De ontwikkeling van het huidige planningsstelsel, met de structuurplannen, ruimtelijke uitvoeringsplannen en verordeningen, had juist de bedoeling om tegen een eenzijdige bestemmingsplanning in te gaan en een meer strategische planning te introduceren. In de feitelijke toepassing zijn de RUP’s echter meer en meer terug traditionele bestemmingsplannen geworden.43 Daardoor bestaat de indruk dat RUP’s in vergelijking met de BPA’s nauwelijks meerwaarde bieden.44 Ze zijn vaak even gedetailleerd en weinig flexibel. Ze worden nog steeds in de eerste plaats opgemaakt om een kader te scheppen voor de

STEUNPUNT RUIMTE EN WONEN (2009), p. 88 ALBRECHTS L., VAN DEN BROECK J., VERHETSEL A.(2010), p. 10 41 VAN DEN BROECK P., KUHK A., VERACHTERT K. (2010), p. 32 42 TECHNUM TRACTTEBEL ENGINEERING (2012), p. 19 43 ALBRECHTS L., VAN DEN BROECK J., VERHETSEL A.(2010), p. 26 44 VOETS J.,VANDEKERCKHOVE B., DE DECKER P., VANDERHEIJDEN R. (2010), p. 108 39 40

13

vergunningsbeoordeling. En hun strategisch karakter is beperkt, ze slagen er nog te weinig in om visiedocumenten om te zetten in realiteit.

14

3 Het RUP in theorie Uit de evaluatie van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen en de aanbevelingen in het kader van het BRV komt naar voor dat het RUP zoals het vandaag in de praktijk van het ruimtelijk beleid wordt gehanteerd, niet overeenstemt met wat de oorspronkelijke bedoelingen voor dit instrument zijn. In dit hoofdstuk wordt daarom ingegaan op de totstandkoming van het RUP en de intenties die aan de basis liggen van dit instrument. Er wordt onderzocht hoe deze intenties vorm krijgen binnen het bestaande wettelijke kader van het ruimtelijk beleid en hoe dit het instrument RUP heeft gekarakteriseerd.

3.1 Historische schets Het ruimtelijk uitvoeringsplan is een planningsinstrument van de structuurplanning, die vanaf 1996/1997 een nieuwe wending geeft aan het ruimtelijk beleid in Vlaanderen. Al sinds het einde van de jaren ’70 pleit de structuurplanningsbeweging voor de invoering van een ander instrument en een aanpassing van het ruimtelijk beleid.45 Het instrumentarium van de ruimtelijke ordening, zoals het is ontwikkeld op basis van de stedenbouwwet van 29 maart 1962, is volgens hen niet meer in staat een adequaat antwoord te geven op de eisen naar ruimtelijke kwaliteit en het afwegen van de verschillende sectorale aanspraken op de ruimte.46

3.1.1 Bestemmingsplanning De wet van 1962 voorziet op het bovengemeentelijk niveau in een nationaal plan en in streeken gewestplannen. Het nationaal plan en de streekplannen zijn echter nooit opgesteld. Het ruimtelijk beleid op nationaal niveau is hierdoor volledig bepaald door de gewestplannen. Deze verordenende plannen drukken de visie van de overheid omtrent de toekomstige ruimtelijke ordening

uit

in

bestemmingen.

De

gewestplannen

zijn

dus

in

eerste

instantie

bodembestemmingsplannen, die het grondgebied bestemmen voor ‘bewoning, nijverheid, landbouw of enig ander gebruik’47. Naast de gewestplannen op nationaal niveau, zijn de Algemene en Bijzondere Plannen van Aanleg (APA en BPA) de planningsinstrumenten op gemeentelijk niveau. Ook deze plannen zijn verordenende bodembestemmingsplannen. Een APA geldt voor het volledige grondgebied van de gemeente, een BPA slechts voor een deel van het grondgebied. Ze staan in een hiërarchisch

verband ten opzichte van de gewestplannen en elkaar. Bijzondere Plannen van Aanleg vormen

VAN DEN BROECK J. (2012), p. 29 ADMINISTRATIE RUIMTELIJKE ORDENING, HUISVESTING EN MONUMENTEN EN LANDSCHAPPEN (1996), p. 5 47 INSTITUUT VOOR ADMINISTRATIEF RECHT (1962), p. 9 (art. 15, 2°) 45 46

15

een verfijning van de gewestplannen en eventuele APA’s: ‘Wanneer een streek-, gewest- of

algemeen plan bestaat, richt het bijzonder plan zich naar de aanwijzingen en bepalingen ervan, en vult ze aan.’48 De BPA’s leggen op een gedetailleerde wijze de bestemming en de ordening van een gebied vast. De belangrijkste functie van het plan is het aanwijzen en begrenzen van de bestemmingen. Daarnaast legt het BPA ook ‘de voorschriften betreffende de plaatsing,

de grootte en de welstand van de gebouwen en afsluitingen, alsmede die betreffende de binnenplaatsen en tuinen’ (art. 16, 4°) vast. Een BPA kan ook andere, meer gedetailleerde ordeningsvoorschriften

bevatten.

Eens

opgemaakt,

is

het

niet

mogelijk

deze

bestemmingsplannen af te schaffen. Een (gedeeltelijke) wijziging is wel mogelijk49: ‘Ze blijven gelden totdat zij door andere plannen worden vervangen na een herziening.’50 Dit instrumentarium van de ruimtelijke ordening, bepaald door de wet op de stedenbouw van 1962, is gekenmerkt door een sterk centralisme. De gewestplannen doen, door hun gebiedsdekkend en bodembestemmend karakter, vaak detaillistische uitspraken over elementen van lokaal belang. De gemeente moet dit ‘ondergaan’, want kan in principe deze bestemming niet wijzigen door de opmaak van een BPA. Een lager BPA kan immers enkel een detaillering zijn van het hoger gewestplan.51 Het ruimtelijk beleid heeft ook een passief karakter. De gewest- en aanlegplannen zijn ‘blauwdrukplannen’ die eenzijdig gericht zijn op zonering en bestemming van een gebied, maar zelf geen acties aangeven om die bestemming te realiseren. De plannen beperken zich tot het vormen van een kader voor het afleveren of weigeren van vergunningen. Dit type ruimtelijke planning wordt ook wel bestemmingsplanning of toelatingsplanologie genoemd. Bij deze vorm van planning maakt de overheid een ruimtelijk plan dat de meest gewenste ontwikkeling voor het betrokken gebied weergeeft (de ‘eindtoestand’). Daarna laat ze het initiatief voor effectieve ontwikkeling aan anderen, waarbij ze wel passief stuurt d.m.v. het vergunningenbeleid. In een dergelijke planologie beperkt het instrumentarium zich tot de omschrijving van wat is toegelaten, ‘wat mag’ en ‘wat niet mag’. Het geeft niet aan ‘wat’ gedaan moet worden, noch ‘wanneer’ en ‘door wie’.52 Dit resulteert tenslotte vooral in een ad hoc-probleembenadering. Evoluties in de ruimtelijke behoeften worden opgevangen door ad hoc-wijzigingen van de aanlegplannen. Een

INSTITUUT VOOR ADMINISTRATIEF RECHT (1962), p. 10 (art. 16, 7°) ALBRECHTS L., VAN DEN BROECK J., SEGERS R. (2010), p. 282 50 INSTITUUT VOOR ADMINISTRATIEF RECHT (1962), p. 4 (art.2 §1) 51 VLOEBERGH G. (2012), p. 46 52 VERMEERSCH C. (1994), p. 56 48 49

16

regelmatige en algemene evaluatie van het beleid wordt niet doorgevoerd. Op Vlaams niveau ontbreekt er bovendien een kader voor afweging van diverse aanspraken op de ruimte.53

3.1.2 Structuurplanning In antwoord op de tekortkomingen van deze op bodembestemming georiënteerde bestemmingsplanning,

stelt

Charles

Vermeersch

halfweg

de

jaren

1970

de

planningsmethodiek van de ‘structuurplanning’ voorop. Hij vat de grondhouding van structuurplanning hierbij samen als ‘drietrapsplanning’ met een hiërarchische verhouding van drie te onderscheiden trappen in een planningsproces: een eerste trap met een richtplan/visie voor de lange termijn, een tweede trap met een structuurplan voor de middellange termijn en een derde trap met een plan van actie voor de korte termijn.54 Deze drie te onderscheiden trappen houden niveaus van denken in die hiërarchisch t.o.v. elkaar staan en die deel zijn van één en hetzelfde planningsproces. Ze mogen niet worden begrepen als een lineaire opeenvolging in de tijd. De structuurplanning is continu en cyclisch. Er is een voortdurende wisselwerking tussen de ‘heen- en de terugkoppeling’.

Figuur 1: Drietrapsplanning (bron: VERMEERSCH C.(1994), p.139)

Jef Van den Broeck formuleert in 1987, vanuit zijn vroegere ervaringen in de Rupelstreek, een werkmethode voor structuurplanning die zich gelijktijdig, stap voor stap, op drie sporen

53 54

ADMINISTRATIE RUIMTELIJKE ORDENING, HUISVESTING EN MONUMENTEN EN LANDSCHAPPEN (1996), p. 5 LEINFELDER H., PISMAN A. (2009), p. 207

17

beweegt. Zijn methode bouwt in zekere zin verder op de theorievorming van Charles Vermeersch. Op het eerste spoor wordt een globale visie op de lange termijn ontwikkeld. Op het tweede spoor worden dringende problemen en kansen op korte termijn aangepakt en op het derde spoor worden de democratische besluitvorming en communicatie uitgebouwd. Belangrijk aan de theorie van Jef Van den Broeck is dat hij oppert dat er een constante wisselwerking bestaat tussen de drie sporen. De aanpak van problemen en kansen op de korte termijn kan worden geïnspireerd door een zelfs embryonale of premature langetermijnvisie, terwijl de aanpak op de korte termijn op haar beurt inspirerend kan werken voor de verdere ontwikkeling van de visie op de lange termijn. Ook de communicatie over de ontwikkeling van de langetermijnvisie of over de aanpak van kortetermijnacties kan elementen aanleveren voor de eerste twee sporen.55

Figuur 2: Driesporenplanning (bron: VERMEERSCH C. (1994), p.73)

Uiteindelijk houden de twee theorieën stand in de Vlaamse planningspraktijk. Beide denkers en theorieën vinden elkaar – in de letterlijke en figuurlijke betekenis –in het gezelschap van Louis Albrechts bij de opmaak van het eerste Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen in de jaren 1990.56 Vanuit de theorievorming in hoofdstuk 2 kunnen we vaststellen dat beide planningsmethodieken een strategische planning introduceren. Zowel Charles Vermeersch als Jef Van den Broeck combineren het opstellen van een langetermijnvisie (resp. richtplan en 1ste lijn met globale visievorming) met een uitvoeringsstrategie voor deze visie (resp. actieplan en

55 56

LEINFELDER H., PISMAN A. (2009), p. 207 LEINFELDER H., PISMAN A. (2009), p. 208

18

2de lijn kortetermijnacties). De structuurplanning die schatplichtig is aan beide auteurs kan dan ook als een strategische vorm van planning worden beschouwd. ‘Structuurplanning is actiegericht en actie kan niet zonder visie.’57 Meer dan twintig jaar is er met vallen en opstaan gepleit voor en gewerkt aan de aanpassing van het ruimtelijke beleid en het creëren van een ander instrumentarium. Met het Planningsdecreet van 1996 is in Vlaanderen uiteindelijk de wettelijke basis gelegd voor de structuurplanning, als kern van de nieuwe ruimtelijke planningsstrategie. De structuurplanning zou als een continu maatschappelijk proces een dynamische ruimtelijke ordening mogelijk maken.58 Het Planningsdecreet van 1996: 

geeft een omschrijving van het begrip ‘ruimtelijk structuurplan’;



stelt dat er op drie niveaus structuurplannen moeten worden opgemaakt: Vlaams gewest, provincies en gemeenten;



regelt de inhoud en de juridische waarde van de ruimtelijke structuurplannen;



regelt de procedure van totstandkoming van de ruimtelijke structuurplannen;



regelt de uitvoering van de ruimtelijke structuurplannen.59

3.1.3 De uitvoeringsinstrumenten van de structuurplanning Het planningsdecreet geeft vorm aan het juridisch kader voor de ruimtelijke structuurplannen. Voor de uitvoering van de ruimtelijke structuurplannen wordt, volgens het decreet, met uitvoerende plannen, verordeningen en andere passende instrumenten gewerkt. Uitvoeringsplannen zijn documenten met kaart- en bijhorend tekstgedeelte. Ze worden opgesteld voor een deel of delen van het grondgebied. Ze regelen bestemming, inrichting, beheer e.d. voor de betrokken delen van het grondgebied. Ze hebben verordenende kracht en kunnen voorschriften voor het ruimtegebruik in specifieke delen van het grondgebied bevatten. Verordeningen kunnen de voorschriften voor het ruimtegebruik aanvullen of detailleren en hebben betrekking op het gehele grondgebied of specifieke delen ervan. Allerlei andere acties (convenanten, elementen van grondbeleid,…) kunnen in de uitvoering van het ruimtelijk structuurplan en de realisatie van de gewenste ruimtelijke structuur een rol krijgen.60

VERMEERSCH C. (1994), p. 77 VLAAMSE OVERHEID (2011), p. 12 59 ADMINISTRATIE RUIMTELIJKE ORDENING, HUISVESTING EN MONUMENTEN EN LANDSCHAPPEN (1996), p. 7 60 ADMINISTRATIE RUIMTELIJKE ORDENING, HUISVESTING EN MONUMENTEN EN LANDSCHAPPEN (1996), p. 93 57 58

19

In een eerste fase opteert het decreet van 24 juli 1996 er voor om de bestaande gewestplannen en plannen van aanleg in te zetten als uitvoerende plannen voor de structuurplannen. In het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen wordt dit als volgt verwoord: ‘Het is de bedoeling op termijn te komen tot uitvoeringsinstrumenten en – plannen in het kader van een nieuw decreet op de ruimtelijke ordening. […] Met het decreet houdende de ruimtelijk planning werd echter de optie genomen in een eerste fase de plannen van aanleg, zoals ze zijn opgevat in de stedenbouwwet van 1962 zoals gecoördineerd in het decreet betreffende de stedenbouw en de ruimtelijk ordening van 22 oktober 1996, als basis ter uitvoering van de diverse ruimtelijke structuurplannen te gebruiken. […] De uitvoering van de ruimtelijke structuurplannen op de diverse niveaus gebeurt dus voorlopig als volgt. 

De Gewenste Ruimtelijke Structuur uit het RSV wordt gerealiseerd via de gewestplannen en met behulp van verordeningen;



De Gewenste Ruimtelijke Structuur uit het provinciaal ruimtelijk structuurplan wordt gerealiseerd via de gewestplannen en met behulp van verordeningen; het decreet houdende de ruimtelijke planning bepaalt dat de provincieraad een gemotiveerd verzoek aan de Vlaamse Regering kan richten tot gewestplanwijziging;



De Gewenste Ruimtelijke Structuur uit het gemeentelijk ruimtelijk structuurplan wordt gerealiseerd via de gemeentelijke plannen van aanleg en met behulp van verordeningen.’61

Als dusdanig brengt het planningsdecreet geen wijzigingen aan in het instrumentarium zoals dat was voorzien in de wet op de stedenbouwwet van 1962. De gewestplannen en plannen van aanleg blijven bestaan. Met de invoering van ruimtelijke structuurplannen wordt natuurlijk wel een kader boven deze bestaande plannen gezet.62 Nieuwsoortige uitvoeringsinstrumenten worden met het planningsdecreet (nog) niet ingevoerd. Daarvoor is het wachten op het nieuwe decreet op de ruimtelijke ordening: het decreet van 18 mei 1999, houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening.

61 62

VLAAMSE OVERHEID (2011), p. 16 ADMINISTRATIE RUIMTELIJKE ORDENING, HUISVESTING EN MONUMENTEN EN LANDSCHAPPEN (1996), p. 93

20

3.2 Wettelijk kader63 3.2.1 Decreet Ruimtelijk Ordening 1999 Met het Decreet Ruimtelijke Ordening van 1999 werd een veelbelovende vernieuwing ingevoerd. De algemene artikels 37 tot en met 40, die het instrument van het ruimtelijk uitvoeringsplan op kaart zetten, geven blijk van een groot inzicht in de mogelijkheden van het instrument bestemmingsplan.64 Uit deze artikels kan worden afgeleid dat het RUP nog steeds als een bestemmingsplan wordt gezien. Een expliciete definitie van het instrument is echter niet terug te vinden in het decreet.65 Het RUP is in geen enkele lijst met definities opgenomen. Het HOOFDSTUK II. Ruimtelijke uitvoeringsplannen - AFDELING 1. Algemene bepalingen vat niet aan met een beschrijving van wat onder het RUP wordt verstaan, maar begint met te stellen dat er op drie niveaus RUP’s kunnen worden opgesteld: Art. 37 Er worden ruimtelijke uitvoeringsplannen op de volgende niveaus opgemaakt: 1° gewestelijke ruimtelijke uitvoeringsplannen voor een deel of delen van het grondgebied van het Gewest; 2° provinciale ruimtelijke uitvoeringsplannen voor een deel of delen van het grondgebied van de provincie; 3° gemeentelijke ruimtelijke uitvoeringsplannen voor een deel of delen van het grondgebied van de gemeente En de artikels 41 §2., 44 §2. en 48 §2. geven aan dat het RUP van elke niveau uitvoering moet geven aan het structuurplan van ditzelfde niveau: Art. 41 §2. Gewestelijke ruimtelijke uitvoeringsplannen worden opgemaakt ter uitvoering van het ruimtelijk structuurplan Vlaanderen Ar. 44 §2. De provinciale ruimtelijke uitvoeringsplannen worden opgemaakt ter uitvoering van het provinciaal ruimtelijk structuurplan Art. 48 §2. De gemeentelijke ruimtelijke uitvoeringsplannen worden opgemaakt ter uitvoering van het gemeentelijk ruimtelijk structuurplan

Voor een vergelijking van de verschillende wetteksten i.v.m. ‘bestemmingsplannen’, zie bijlage A tot C. VLOEBERGH G. (2012), p. 48 65 In tegenstelling tot het ruimtelijk structuurplan, dat wel wordt omschreven: art. 18 Onder ruimtelijk structuurplan wordt verstaan een beleidsdocument dat het kader aangeeft voor de gewenste ruimtelijk structuur. Het geeft een langetermijnvisie op de ruimtelijke ontwikkeling van het gebied in kwestie. Het is erop gericht samenhang te brengen in de voorbereiding, de vaststelling en de uitvoering van beslissingen die de ruimtelijke ordening aanbelangen. 63 64

21

Bovenstaande artikels geven geen definiëring van het RUP, maar er kan wel uit worden afgeleid dat het RUP een instrument is dat uitvoering moet geven aan de visie opgenomen in het ruimtelijk structuurplan. Door de exacte juridische definitie van een RUP open te laten en het RUP enkel als een instrument ter uitvoering van het structuurplan te omschrijven, wordt ruimte gelaten voor de invulling van dit uitvoeringsinstrument. Er wordt een zekere vrijheid gelaten aan de wijze waarop de visie uit het structuurplan tot uitvoering wordt gebracht. Een ‘zekere’ vrijheid, want in de codex is wel opgenomen wat het RUP minimaal moet bevatten: Art.38 §1 Een ruimtelijk uitvoeringsplan bevat: 1° een grafisch plan dat aangeeft voor welk gebied of welke gebieden het plan van toepassing is; 2° de erbij horende stedenbouwkundige voorschriften inzake de bestemming, de inrichting en/of het beheer; 3° een weergave van de feitelijke en juridische toestand; 4°de relatie met het ruimtelijk structuurplan of de ruimtelijke structuurplannen waarvan het een uitvoering is; 5°in voorkomend geval, een zo mogelijk limitatieve opgave van de voorschriften die strijdig zijn met het ruimtelijk uitvoeringsplan en die opgeheven worden; Het grafische plan dat aangeeft voor welk gebied of welke gebieden het plan van toepassing is en de erbij horende stedenbouwkundige voorschriften hebben verordenende kracht.

De

meest

opvallende

wijziging,

in

dit

artikel,

ten

opzichte

van

het

vroegere

planningsinstrumentarium, is de verplichte weergave van de relatie van het RUP met de ruimtelijke structuurplannen. Dit is een belangrijke stap in de kentering van het ad hoc-beleid en het streven naar een meer uitvoeringsgericht beleid.66 Daarnaast geldt dit artikel ook voor alle uitvoeringsplannen. Artikel 38 van het DRO 1999 heeft een algemene inhoudsomschrijving van de ruimtelijke uitvoeringsplannen, ongeacht het niveau waarop ze worden opgemaakt. Op elk beleidsniveau kunnen zowel algemene als gedetailleerde bepalingen, bestemmings- als inrichtingsvoorschriften worden opgenomen. De detailleringsgraad van een RUP is variabel, maar heeft eerder met het onderwerp van het RUP te maken, dan met het planningsniveau waarop het RUP wordt opgemaakt. De vroegere

66

VLOEBERGH G. (2012), p. 48

22

tweedeling tussen algemene bestemmingen op gewestelijk niveau (in de gewestplannen) en gedetailleerde bestemmingen en inrichtingsmaatregelen in bijzondere plannen van aanleg is verdwenen. De hiërarchie in de planning wordt gedeeltelijk opgegeven en maakt plaats voor het subsidiariteitsprincipe. Dit beginsel houdt in dat er telkens wordt gepland op het meest geschikte niveau.67 Het blijft wel zo dat de voorschriften van een hoger RUP die van een lager RUP opheffen, als ze er strijdig mee zijn: Art.38 § 3. De voorschriften van het gewestelijke ruimtelijke uitvoeringsplan heffen de voorschriften van de provinciale en gemeentelijke ruimtelijke uitvoeringsplannen die daar strijdig mee zijn, van rechtswege op. De voorschriften van het provinciale ruimtelijke uitvoeringsplan heffen de voorschriften van de gemeentelijke ruimtelijke uitvoeringsplannen die daar strijdig mee zijn, van rechtswege op.

Het artikel 38 van het DRO 1999 bepaalt dat een RUP voorschriften kan bevatten naar bestemming, maar ook inrichting én beheer. In vergelijking met de wet van 1962, die het voor een BPA had over ‘art. 16, 4° voorschriften betreffende de plaatsing, de grootte en de welstand van de gebouwen en afsluitingen, alsmede die betreffende de binnenplaatsen en tuinen’ wordt hier meer vrijheid gelaten naar het invullen van de voorschriften op het vlak van inrichting.

Bovendien

worden

de

inrichtingsbepalingen

ook

aangevuld

met

beheersmaatregelen. Het artikel 39 maakte het ook mogelijk een tijdsdimensie aan de voorschriften te koppelen: Art.39 § 1 De stedenbouwkundige voorschriften kunnen eigendomsbeperkingen inhouden, met inbegrip van bouwverbod. De stedenbouwkundige voorschriften kunnen van die aard zijn dat ze na verloop van tijd in werking treden of dat de inhoud op een bepaald tijdstip verandert. De stedenbouwkundige voorschriften kunnen modaliteiten voorschrijven die bij de inrichting van het gebied in acht moeten worden genomen.

Deze artikels breiden de mogelijkheden voor het voeren van een ruimtelijk beleid aanzienlijk uit en openen nieuwe horizonten voor de ruimtelijk planners en beleidsvoerders.68 Toch blijkt

67 68

BAUWENS M., DEWAELE T., VANDEVYVERE W. (2007), p. 5 VLOEBERGH G. (2012), p. 48

23

in de praktijk en de toepassing van de RUP’s het verschil met de vroegere BPA’s niet zo groot te zijn (zie 2.2 Evaluatie van het RUP). Het RUP wordt in de praktijk nog steeds meer als een bestemmingsplan opgevat, dan als een uitvoeringsinstrument van het structuurplan. Dit komt ook tot uiting in het Besluit van de Vlaamse Regering van 11 april 2008, tot vaststelling van de nadere regels met betrekking tot de vorm en de inhoud van de ruimtelijke uitvoeringsplannen (de typevoorschriften). Dit besluit is een uitvoering van het artikel 39 §3 opgenomen in het DRO 1999: ‘De Vlaamse regering kan nadere regels vaststellen met betrekking tot de vorm en de inhoud van de ruimtelijke uitvoeringsplannen’. Art. 2. Bij de redactie van een stedenbouwkundig voorschrift voor een gewestelijk, provinciaal of gemeentelijk ruimtelijk uitvoeringsplan voor een bepaald gebied wordt zoveel als mogelijk de volgende opbouw gehanteerd: 1° opgave van hoofd-, neven en/of ondergeschikte bestemming(en) van het gebied, waarbij bepaald wordt welke activiteiten of maatschappelijke functies in een gebied zijn toegelaten; daar kan aan toegevoegd worden dat bepaalde activiteiten niet zijn toegelaten; 2° desgevallend, bepalingen over de inrichting van een gebied waaronder voorschriften over de beeldwaarde, de ontsluiting, het verzekeren van duurzaam ruimtegebruik, het garanderen van goed nabuurschap met naastliggende gebieden; 3° desgevallend, bepalingen over het beheer in het gebied; 4° desgevallend, overgangsbepalingen voor aanwezige activiteiten of functies die niet meer in overeenstemming zijn met de bestemming(en) van het gebied; 5° desgevallend, bepalingen over de vestiging van een voorkooprecht.

Deze bepalingen van de vorm en inhoud van een RUP, leggen vooral de nadruk op het RUP als bestemmingsplan. Een ruimtelijk uitvoeringsplan legt in de eerste plaats de bestemming van een gebied vast. Het kan eventueel ook de invulling ervan, bepalingen naar de inrichting en het beheer, vastleggen.

3.2.2 Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening 2009 Op vandaag, nu het DRO van 1999 plaats heeft gemaakt voor de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening (VCRO), blijft het wettelijk kader voor de ruimtelijke uitvoeringsplannen zo goed als ongewijzigd. De hierboven besproken artikels uit het DRO 1999 komen in de VCRO overeen met de artikels 2.2.1 tot en met 2.2.5 van titel II Planning - Hoofdstuk II Ruimtelijke uitvoeringsplannen.

24

In deze artikels zijn een aantal nieuwe aanvullingen opgenomen, die vooral betrekking hebben op de integratie van sectorale wetgeving in het RUP (grond- en pandenbeleid, milieueffectrapportage, …). Daarnaast is er ook een nieuw artikel 2.2.1. §2 dat de delegatie van plannen regelt: ‘Een planningsniveau kan met instemming van alle op grond van de ruimtelijke structuurplanning bevoegde planningsniveaus een planningsinitiatief nemen voor de totaliteit van een bepaald gebied, ook al beschikt het daartoe niet over de noodzakelijke planningsbevoegdheden…’ Het artikel 2.2.3. §2. bepaalt nu ook dat ‘een stedenbouwkundig voorschrift in een ruimtelijk uitvoeringsplan […] te allen tijde [sorteert] onder een categorie of een subcategorie van gebiedsaanduiding…’ Net als het Besluit van de Vlaamse Regering van 11 april 2008 lijkt ook deze recente wetgeving het RUP meer als een instrument van de bestemmingsplanning dan van de structuurplanning op te vatten. Dit artikel bepaalt immers dat alle voorschriften uit een RUP onder de bestemmingscategorieën van het gewestplan moeten sorteren. Vanuit de legistiek die het kader vormt voor de ruimtelijke planning, kan het RUP daarom als volgt worden omschreven:

Het RUP is een instrument van de ruimtelijke planning, dat wordt opgemaakt ter uitvoering van het ruimtelijk beleid omschreven in het Ruimtelijk Structuurplan. In tegenstellig tot Ruimtelijke Structuurplannen hebben Ruimtelijke Uitvoeringsplannen wel verordenende kracht. Een Ruimtelijk Uitvoeringsplan legt niet alleen de bestemming van een gebied vast maar laat ook toe om de kwalitatieve invulling ervan te bepalen. Een RUP leidt tot de herbestemming van de vroegere gewestplanbestemming.69

3.3 Schizofrenie van het instrument De bovenstaande omschrijving maakt de tweespalt van het instrument RUP duidelijk. Het RUP zit als planningsinstrument gevangen tussen twee verschillende logica’s van het ruimtelijk beleid. Enerzijds moet het RUP uitvoering geven aan het structuurplan. Dit structuurplan is ‘een beleidsdocument dat […] een langetermijnvisie op de ruimtelijke ontwikkeling van een gebied [weergeeft]. Het [structuurplan] is erop gericht samenhang te brengen in de voorbereiding, de

69

VOETS J.,VANDEKERCKHOVE B., DE DECKER P., VANDERHEIJDEN R., (2010), p. 98

25

vaststelling en de uitvoering van beslissingen die de ruimtelijke ordening aanbelangen.’70 Als uitvoeringsinstrument van het structuurplan moet het RUP, de langetermijnvisie uit het RSP vertalen naar concrete ruimtelijke acties. Het ruimtelijke uitvoeringsplan moet mee de gewenste ruimtelijke ontwikkeling uit het structuurplan uittekenen. Als planningsinstrument van de structuurplanning moet het RUP een strategie bevatten die tot de daadwerkelijke uitvoering van de visie uit het structuurplan voor een bepaald gebied zal leiden. Anderzijds is het RUP ook een verordenend plan dat de bestemming, inrichting en/of beheer van een gebied vastlegt en dat het beoordelingskader vormt voor de vergunningen die in dat gebied worden verleend. Het RUP is een bestemmingsplan dat voor het plangebied in de plaats treedt van het gewestplan. Binnen deze logica moet het RUP rechtszekerheid bieden en bepalen wat wel en niet mag. Het RUP bepaalt mee het kader van de beoordeling van de vergunningen. Als planningsinstrument van het vergunningenbeleid moet het RUP via stedenbouwkundige voorschriften (rechtsregels) de ruimte ordenen.71

Het RUP is zowel een planningsinstrument van de strategische planning (het structuurplan) als van de toelatingsplanologie en het vergunningenbeleid. Tussen deze twee aspecten van het ruimtelijk

beleid

bestaat

een

spanningsveld.

Dit

spanningsveld

weerspiegelt

de

tegenoverstelling tussen enerzijds een discours waarbij planning als een collectief ingrijpen in de ruimtelijke organisatie wordt gezien, en anderzijds een discours ter bescherming van (particuliere) eigendomsrechten.72 Achterliggend speelt hier de differentiatie algemeen versus particulier belang. De overheid wil een ruimtelijk beleid voeren en streeft hierbij in het algemeen belang naar ruimtelijke kwaliteit en duurzaamheid. De ‘ruimte’ waarin zij dit wil realiseren is echter vaak in particuliere eigendom. In de realisatie van het ruimtelijk beleid komt het streven naar algemene kwaliteit door de overheid tegenover individuele eigendomsrechten te staan. De inbedding van het eigendomsrecht in de grondwet en het burgerlijk wetboek, de bescherming daarvan door de juridische wereld en de invloed van eigenaarsverenigingen, ontwikkelaars en investeerders geeft het vergunningensysteem een

VCRO 2009, art. 2.1.1 BAUWENS M., DEWAELE T., VANDEVYVERE W. (2007), p. 3 72 VAN DEN BROECK P., KUHK A., VERACHTERT K. (2010), p. 34 70 71

26

zeer grote institutionele stabiliteit. In de voorbije vijftig jaar stonden de meer collectief gerichte vormen

van

planning

hierdoor

telkens

opnieuw

tegenover

de

aanspraken

op

‘rechtszekerheid’.73 Binnen het kader van de ruimtelijke ordening wordt het begrip ‘rechtszekerheid’ ruimer geïnterpreteerd dan courant is in de rechtsliteratuur. Het gaat vaak over patrimoniale aspecten en zekerheid op dat vlak en niet louter over kenbaarheid, duidelijkheid en toepasbaarheid van de regel op zich. Het begrip wordt duidelijk gekoppeld aan de aanspraken van een individu of een wel afgelijnde groep.74 De twee logica’s van ruimtelijke planning – strategische planning in het teken van het algemeen belang enerzijds, en het verzekeren van ‘rechtszekerheid’ in het kader van het vergunningenbeleid anderzijds – zijn al altijd aanwezig in de ruimtelijke planning en maken er een wezenlijk deel van uit. De relaties tussen de twee instrumentgroepen van het ruimtelijk beleid wijzigden in het verleden. Het zwaartepunt van het ruimtelijk beleid, lag eens bij de strategische planning, dan weer bij het vergunningenbeleid en de bestemmingsplanning. De spanning tussen beide logica’s is echter een constante in de Vlaamse ruimtelijke ordening.75 Jef Van den Broeck noemt deze twee logica’s binnen het ruimtelijk beleid de schizofrenie van onze ruimtelijk planning. Al in de wet op de Stedenbouw van 1962 ziet hij dit schizofrene karakter ingebouwd. In het eerste artikel van de wet wordt de inrichtingskwaliteit van de ruimte als doelstelling naar voren geschoven: ‘De ruimtelijke ordening van het land, de streken, gewesten en gemeenten wordt […] ontworpen zowel uit economisch, sociaal en esthetisch oogpunt als met het doel ’s lands natuurschoon ongeschonden te bewaren.76’ Maar alle andere principes en artikels zijn overwegend procedureel en gericht op rechtszekerheid van de burger.77 En ook in de structuurplanning ziet hij deze tweespalt terugkomen. ‘Er schuilt nogal wat schizofrenie in het structuurplan. Aan de ene kant is het een visie op de toekomst van Vlaanderen, aan de andere kant haalden de ruimtebalans en de behoefte aan rechtszekerheid het in de loop van de jaren alsmaar meer van echte planning, concrete kwaliteitsvolle maatregelen in de ruimte, of stadsvernieuwing.’ 78 De schizofrenie waarin het RUP zich op vandaag als planningsinstrument bevindt, is in zekere zin een uitvergroting van deze inherente spanning in de Vlaamse ruimtelijke planning. In het RUP wordt de spanning tussen de beide logica’s in het ruimtelijk beleid (strategische planning en toelatingsplanologie) uitvergroot doordat ze hier beide in één instrument – het RUP –

73

VAN DEN BROECK P., KUHK A., VERACHTERT K. (2010), p. 32 STEUNPUNT RUIMTE EN WONEN (2009), p. 92 75 voor een uitwerking van de verhouding tussen deze twee systemen binnen de Vlaamse ruimtelijke ordening, zie VAN DEN BROECK P., KUHK A., VERACHTERT K. (2010), pp. 31-35 76 INSTITUUT VOOR ADMINISTRATIEF RECHT (1962), p. 4 77 VAN DEN BROECK J. (2012), p. 27 78 RENARD P. (2009), p. 29 74

27

worden vervat. Het RUP wordt én gehanteerd als instrument om een ruimtelijk beleid te realiseren, én als instrument om stedenbouwkundige vergunningen al dan niet toe te kennen.79

79

VAN DEN BROECK P., KUHK A., VERACHTERT K. (2010), p. 32

28

4 Het RUP in praktijk In het voorgaande hoofdstuk is de context van het ontstaan van het RUP beschreven, wordt het huidig wettelijk kader weergegeven en is de tweespalt geschetst waarin het instrument zich op vandaag bevindt. In dit hoofdstuk wordt getracht om de voorgaande eerder theoretische beschouwingen te toetsen aan de praktijk. Hoe wordt het instrument RUP in de dagelijkse praktijk van de ruimtelijke ordening gehanteerd? En hoe wordt in de opmaak van een RUP omgegaan met de hierboven geschetste spanning tussen de uitvoering van een visie en het beoordelen van een vergunning?

4.1 Typering van het instrument RUP Een eerste probleem dat zich stelt bij een onderzoek naar de toepassing van het instrument RUP in de dagelijkse praktijk van de ruimtelijke ordening, is de grote hoeveelheid aan RUP’s. In 2009 waren er al 1.440 gewestelijke, provinciale en gemeentelijke RUP’s opgemaakt.80 Als we dit extrapoleren naar vandaag, dan zouden het er al een 1.800 kunnen zijn.81 Een zicht krijgen op alle uitvoeringsplannen zou sowieso een monnikenwerk zijn en is in het kader van deze masterproef niet haalbaar. Om vat te krijgen op het gebruik van het RUP wordt daarom een indeling in ‘types’ voorgesteld. Deze indeling moet toelaten om per ‘type’ één of een aantal RUP’s te bestuderen, die de vertegenwoordiging zijn van alle RUP’s die onder dit ‘type’ vallen. De twee meest gebruikelijke indelingen van uitvoeringsplannen zijn naar bestuursniveau (gewestelijke – provinciale – gemeentelijke RUP’s) en naar thema (wonen – bedrijvigheid – open ruimte - …). Deze indelingen worden gemaakt op basis van de inhoud van het RUP. De RUP’ s worden ingedeeld naar het thema dat ze behandelen, naar de initiatiefnemer van het plan, naar de impact die het behandelde thema heeft , … Dergelijke inhoudelijke indelingen hebben echter geen relevantie binnen het kader van deze masterproef, die het RUP rationeelinstrumenteel wil onderzoeken. Het onderzoek focust zich op het RUP als instrument. Het RUP wordt beschouwd als één van de middelen die het ruimtelijk beleid vormgeven. Om een goed zicht te krijgen op de manier waarop dit middel wordt toegepast, op zijn efficiëntie en effectiviteit, kan het niet los worden gezien van het doel dat het moet verwezenlijken. Het RUP wordt binnen het kader van deze

80 81

DAVID P. (2009), p. 22 1.440/(2009 – 1997) = 120 en 120*(2012 - 2009) = 360 en 1.440 + 360 = 1.800

29

masterproef in een doel-middel rationaliteit geplaatst.82 De indeling van de RUP’s in ‘types’ zal daarom ook moeten inspelen op deze instrumentele rationaliteit. De indeling in ‘types’ wordt niet door het thema of het bestuursniveau van het RUP bepaald, maar wel door het doel dat dit RUP wil verwezenlijken. Een instrumenteel-rationalistische indeling van RUP’s vertrekt vanuit de doelstelling die aan de basis ligt van de opmaak van het RUP. Om inzicht te krijgen in het instrument RUP en in de mate waarin het RUP als plannings’middel’ in staat is om de vooropgestelde ruimtelijke doelstellingen te verwezenlijken, worden de RUP’s getypeerd volgens het doel dat ze willen verwezenlijken. Vanuit deze invalshoek worden in deze masterproef twee types RUP’s naar voor geschoven. De aanzet voor het doordenken van deze twee types, was de verwijzing naar ‘projectgerichte’ en ‘gebiedsgerichte RUP’s’ in VAN DEN BROECK P., KUHK A., VERACHTERT K. (2010). 83 De confrontatie van deze opdeling met de eigen praktijkervaring heeft geleid tot een bijstelling en verdere uitwerking van deze archetypes. Een eerste type is het projectgedreven RUP. De doelstelling van dit type RUP is de realisatie van een concreet project. Een tweede type RUP is het visiegedreven RUP. Dit type RUP wordt opgemaakt om een bestaande visie op een bepaald gebied ruimtelijk te kunnen implementeren. De meeste RUP’s zijn te beschouwen als één van deze twee archetypes. Andere RUP’s zijn een combinatie van beide types. Doordat de RUP’s volgens deze archetypes kunnen worden gekarakteriseerd, moet de studie van deze twee typologieën en het doorgronden van hun kenmerken een algemeen beeld schetsen van de inzet van het instrument RUP binnen de bestaande praktijk van de ruimtelijke ordening. In tegenstelling tot wat VAN DEN BROECK P., KUHK A., VERACHTERT K. (2010) vermelden, mag – vanuit de zojuist geschetste tweespalt van het RUP – niet de overhaaste conclusie worden getrokken dat de projectgedreven RUP’s kaderen in het vergunningenbeleid en de visiegedreven RUP’s passen binnen de strategische planning. Dit zal in 4.3 verder worden verduidelijkt.

Een uiteenzetting over het onderzoeksperspectief van deze masterproef is terug te vinden in het deel 1.2 Methodiek. 83 VAN DEN BROECK P., KUHK A., VERACHTERT K. (2010), p.33: ‘De projectgericht RUP’s, bedoeld om het vergunningenkader in orde te brengen (bijvoorbeeld naar aanleiding van planologische attesten, lijninfrastructuur …) werden de laatste jaren dan ook veel belangrijker dan de ‘gebiedsgerichte RUP’s die passen binnen de structuurplanning.’ 82

30

4.2 Projectgedreven versus visiegedreven RUP Het verschil tussen beide types RUP’s wordt verduidelijkt aan de hand van een concrete case. Dit moet de typologische indeling iets concreter en bevattelijker maken. Om de vergelijking tussen de types van het projectgedreven en het visiegedreven RUP te vergemakkelijken, is hier een case gekozen waarbij in één RUP beide typologieën voorkomen. Hierdoor wordt vermeden dat verschilpunten naar inhoud of schaalgrootte tussen twee afzonderlijke RUP’s zouden gaan meespelen in de vergelijking van de types en dit tot verkeerde conclusies zou leiden. Door één RUP te analyseren dat voor een deel als projectgedreven en voor een deel als visiegedreven kan worden beschouwd, wordt het afstand nemen van de inhoud en het focussen op het instrument op zich eenvoudiger. De case die wordt geanalyseerd is het GRUP Stationsomgeving Gent-Sint-Pieters en Fabiolalaan. Uit de analyse van deze concrete case worden de algemene kenmerken van beide typologieën afgeleid. 84

4.2.1 Ambitie van het RUP De capaciteit van het Gentse Sint-Pietersstation, als knooppunt tussen trein, tram, bus, auto, taxi en fiets, zal in de toekomst sterk toenemen. De ambitie is om het aantal opstappende reizigers substantieel te verhogen (van 41.000 naar 60.000). Om deze bijkomende capaciteit te kunnen opnemen, wordt het station gereorganiseerd. Het bestaande station, dat is opgetrokken aan de vooravond van de Wereldtentoonstelling van 1913, wordt aangepast en gerenoveerd om aan de behoeften van de 21ste eeuw te kunnen voldoen. Maar niet alleen de spoorinfrastructuur en reizigersaccommodatie worden gemoderniseerd, ook het voor- en natransport (per bus, tram, auto, met de fiets of te voet) worden verbeterd. Het GRUP Gent-Sint-Pieters en Fabiolalaan wordt opgemaakt om de modernisering van het station en vooral de aanleg van een nieuwe verbindingsweg naar de R4 mogelijk te maken. Deze nieuwe weg moet het station beter bereikbaar maken voor reizigers die niet over goed voor- en natransport beschikken. Het tracé van deze weg loopt op het gewestplan door woongebied, door gebied voor gemeenschapsvoorzieningen en openbare nutsvoorzieningen en door natuurgebied. Om deze weg te kunnen realiseren is dus een bestemmingswijziging nodig. Voor de modernisering van het station en het aanpalende publieke domein is op zich geen bestemmingswijziging nodig.

84 Alle informatie over het project Gent Sint Pieters werd gehaald uit de volgende bronnen: www.projectgentsintpieters.be en http://www2.vlaanderen.be/ruimtelijk/grup/00150/00171_00001/index.html

31

Figuur 3: Luchtfoto met aanduiding plangrenzen RUP (bron: Besluit van de Vlaamse Regering tot definitieve vaststelling van het GRUP Stationsomgeving Gent-Sint-Pieters en Fabiolalaan van 15 december 2006, bijlage III toelichtingsnota)

Figuur 4: Gewestplan Gentse en Kanaalzone ter hoogte van het projectgebied (bron: Besluit van de Vlaamse Regering tot definitieve vaststelling van het GRUP Stationsomgeving Gent-Sint-Pieters en Fabiolalaan van 15 december 2006, bijlage III toelichtingsnota)

32

Door reorganisatie van de spoorwegexploitatie komen ook de terreinen ten westen van het station vrij voor een nieuwe stedelijke ontwikkeling. De potentie van deze plek – in de onmiddellijke nabijheid van het station – is groot en de stad wil er een gemengde ontwikkelingspool voor wonen en werken realiseren. Het spoorwegemplacement dat vrij komt voor een stedelijke ontwikkeling is gelegen in gebied voor gemeenschapsvoorzieningen en openbare nutsvoorzieningen en ook hier is dus een bestemmingswijziging nodig om de nieuwe ontwikkeling mogelijk te maken. Hoewel het RUP dus wordt opgemaakt om (o.a.) de nodige bestemmingswijzigingen te bekomen voor de realisatie van het station en de stedelijke ontwikkeling aan de Fabiolalaan, is er toch een wezenlijk verschil tussen het project Gent-Sint-Pieters en het project Fabiolalaan. Voor het stationsdeel is het doel van het RUP de modernisering van het station en het aanleggen van een nieuwe verbindingsweg. De reden voor de opmaak van het RUP is het realiseren van het project ‘station Gent-Sint-Pieters’. Dit deel van het RUP is daarom projectgedreven. Het doel van dit type RUP is de realisatie van het project. Het RUP is een van de middelen die worden ingezet om het project te kunnen verwezenlijken. In het geval van de Fabiolalaan is er nog geen sprake van een concreet project, maar wel van een visie op de ontwikkeling van het gebied. De verschillende betrokken partners willen op dit braakliggend en in onbruik geraakt gebied een stedelijke ontwikkeling mogelijk maken. De overheden hebben een visie voor dit gebied en willen door de opmaak van het RUP de realisatie van deze visie faciliteren. Dit deel van het RUP is daarom visiegedreven. Het doel van dit type RUP is om het realisatiekader voor een bepaald gebied vast te leggen, zodat de visie die de overheid heeft voor dit gebied ook kan worden geïmplementeerd. Dit type RUP is de rechtstreekse uitvoering van een visie. Het RUP is een instrument om de visie ruimtelijk te (laten) realiseren.

4.2.2 Positie van het RUP in het planproces De doelstelling voor de twee delen van het RUP (Gent-Sint-Pieters en Fabiolalaan) is anders. Voor het deel Gent-Sint-Pieters is het doel de realisatie van het moderniseringsproject voor het station en zijn omgeving. De doelstelling voor het deel Fabiolalaan is het faciliteren van een visie op de toekomstige ontwikkeling van dit braakliggende terrein. Het verschil in doelstelling uit zich ook in de positie die het RUP inneemt in het planproces van de project. Het planproces van de stationsomgeving start in 1999 met een stedenbouwkundige wedstrijd voor de inrichting van de volledige stationsomgeving. Deze competitie wordt gewonnen door het team van Xaveer De Geyter Architecten (XDGA). In 2003 wordt aan ditzelfde team

33

gevraagd om een stadsontwerp op te maken dat zich toespits op de directe omgeving van het station. Beide ontwerpen gebeuren in opdracht van de nv. Eurostation, in samenspraak met de stuurgroep die de hele ontwikkeling van het Sint-Pietersstation coördineert. In de stuurgroep zetelen, onder voorzitterschap van de Gentse burgemeester: de stad Gent, het Vlaams Gewest, de NMBS, de Lijn, de Post en Eurostation. De kwaliteitsbewaking van het planproces wordt verzekerd door een klankbordgroep, samengesteld uit een aantal externe deskundigen onder leiding van de Vlaams Bouwmeester. Na finalisatie van het stadsontwerp door XDGA blijkt o.a. dat het toekomstige tram- en busstation een grotere ruimte in beslag zal nemen dan aanvankelijk was voorzien. Als gevolg hiervan wijzigt de locatie van het busstation. Het ontwerp van XDGA voor het gebied aanleunend tegen het Koningin Maria-Hendrikaplein wordt daarom in overleg met de projectpartners door Eurostation herzien. Naast dit ontwerp voor het station en het projectgebied aan de Fabiolalaan, worden nog een aantal andere studieopdrachten uitgeschreven. Voor het gebied ten zuiden van het spoorweglichaam, met de verbinding naar de R4 en het Sint–Denijsplein, wordt een studie opgemaakt door KCAP-Arcadis Gedas. Daarnaast geeft de stuurgroep ook de opdracht tot de opmaak van een hoogbouw-effectrapportage (HER) aan de Dienst Ruimtelijke Ordening Amsterdam. De nodige mobiliteitsstudies worden door Tritel opgemaakt en gelijktijdig krijgt de architectenassociatie Werkplaats Voor Architectuur de opdracht om een synthesedocument te maken van de tot nu toe gemaakte ontwerpen. Het synthesedocument ‘Ontwikkeling Stationsomgeving Gent-Sint-Pieters – maart 2005’ bundelt de hoofd- en krachtlijnen van alle geplande stedenbouwkundige transformaties en dient als voorstudie voor het RUP dat deze concepten verordenend wil vastleggen. Parallel met het synthesedocument wordt in 2005 aan L’ atelier des Paysages, o.l.v. de Franse landschapsarchitect Alain Marguerit, gevraagd om een inrichtingsstudie te maken voor de openbare ruimte in de stationsomgeving. De studie ‘Aménagement de l’espace public des environs de la gare’ reikt – naast concrete inrichtingsvoorstellen voor het openbaar domein – ook een aantal verbeteringen aan voor het synthesedocument 2005. De krijtlijnen van het synthesedocument 2005, met de aanpassingen uit de inrichtingsstudie van Marguerit vormen de basis voor het Gewestelijk Ruimtelijk UitvoeringsPlan Gent SintPieters en Fabiolalaan, dat in 2006 door de Vlaamse Overheid wordt opgesteld. Met de goedkeuring van het RUP worden door Eurostation - in opdracht van de NMBS Groep die optreedt als gedelegeerd bouwheer voor de betrokken partners – verschillende

34

bouwaanvragen ingediend en uitvoeringsdossiers opgesteld. Heel wat van de vergunde deelprojecten

(o.a.

Prinses

Clementinalaan,

pendelparking

Koningin

Fabiolalaan,

Timichegtunnel, Constantin Vaerwijckweg, …) zijn op vandaag al voltooid, de werken aan het station zelf en aan de stationsplaats zijn in volle uitvoering. Het RUP, het synthesedocument en het ontwerp van Marguerit vormen de basis voor de heraanleg van het openbaar domein en met de voltooiing van deze documenten wordt de planfase afgerond en de realisatie van de projecten opgestart. Voor de ontwikkeling van het project aan de Fabiolalaan zijn het RUP en het synthesedocument slechts tussenstappen in het proces van de planvorming. Na de goedkeuring van het RUP kan niet onmiddellijk tot realisatie worden overgegaan. Het stedenbouwkundig ontwerp voor de site moet nog verder worden verfijnd. Bezorgdheden vanuit buurtbewoners en bemerkingen naar aanleiding van georganiseerd overleg (o.a. klankbordgroep en infovergaderingen) stimuleren de partners om het stedenbouwkundig plan gedeeltelijk te herwerken binnen het juridisch kader van het RUP. Voor deze herwerking wordt een kwaliteitsteam aangesteld, voorgezeten door de Vlaams Bouwmeester en met o.a. BUUR en Alain Marguerit. Daarnaast worden verschillende haalbaarheidsstudies uitgevoerd voor de duurzame ontwikkeling van het gebied. BUUR is verantwoordelijk voor het opstellen van een nieuw synthesedocument in 2011. Dit document bundelt alle nieuwe inzichten en krachtlijnen van het verder uitgewerkte stedenbouwkundig ontwerp. De noodzaak van deze laatste fase en de opmaak van nieuwe studies en een tweede synthesedocument, duiden het verschil tussen het projectgedreven en het visiegedreven deel van het RUP Gent-Sint-Pieters en Fabiolalaan. Voor het deelproject Gent-Sint-Pieters konden de bouwaanvragen voor het station en de omgeving bij de goedkeuring van het RUP onmiddellijk worden ingediend.85 Dit projectgedreven deel van het RUP was de laatste fase in de planvorming van het project GentSint-Pieters. Alle discussies, studies, ontwerpen en te nemen beslissingen in het kader van de planvorming zijn op dat moment al achter de rug. De planvormingsfase gaat bij een projectgedreven RUP vooraf aan de opmaak van het uitvoeringsplan. Projectgedreven RUP en vergunning vallen als het ware bijna samen en vormen de laatste stap van plan naar uitvoering. In het deelproject Fabiolalaan heeft het RUP een andere positie binnen het planproces. Dit visiegedreven deel van het RUP moet meer als één van de klikmomenten in de planfase

85 Het GRUP Gent-Sint-Pieters en Fabiolalaan is definitief vastgesteld door de Vlaamse regering op 15.12.2006, de bouwvergunningen voor het station, de aanleg van de verbindingsweg naar de R4 en de heraanleg van de Fabiolalaan zijn afgeleverd op 19.12.2006.

35

worden beschouwd, dan als de beëindiging van deze fase. De visie op de stedelijke ontwikkeling aan de Fabiolalaan, die door de partners wordt onderschreven, wordt met het visiegedreven deel van het RUP bekrachtigd. Het RUP kan hierdoor als één van de afspraken tussen de partners worden beschouwd.86 Het RUP legt de krachtlijnen van het eerste synthesedocument en de basisconcepten voor verder ontwerp vast. Het visiegedreven RUP zet een aantal elementen uit het gezamenlijke ontwikkelingsperspectief om in een juridisch document. Er is hier wel sprake van een goed onderbouwde visie, maar nog niet van een in detail uitgewerkt project. Na de goedkeuring van het RUP zullen nog studies moeten gebeuren en zal er nog overleg moeten plaatsvinden voordat tot realisatie kan worden overgegaan.

4.2.3 Rol van het RUP De doelstelling voor het projectgedreven deel van het RUP (Gent-Sint-Pieters) en voor het visiegedreven deel (Fabiolalaan) is anders. Dit verschil in doelstelling uit zich in de positie die het RUP inneemt in het planproces. Een projectgedreven RUP wordt opgemaakt in de eindfase van een planningsproces. Een visiegedreven RUP veel meer aan de beginfase. Maar ook de manier waarop het RUP als planningsinstrument wordt ingezet, verschilt bij beide types van het RUP. Ook de inhoudelijke bepalingen van het RUP en de rol die het krijgt toebedeeld, zijn verschillend. Het verordenend deel van het GRUP Gent-Sint-Pieters en Fabiolalaan bestaat uit het grafisch plan en de stedenbouwkundige voorschriften. In de onderstaande figuur wordt het grafisch plan weergegeven, met aanduiding van de verschillende artikels van de voorschriften. Een eerste vlugge screening van deze artikels, maakt duidelijk dat: 

de artikels 1, 3 en 4 gebiedsdekkend zijn. De voorschriften van deze artikels leggen de bestemming, inrichting en beheer voor de zones vast;



het artikel 2 een overdruk is, die de stationsplaats aanduidt. De bestaande voorschriften van het vigerende plan blijven voor deze zone gelden;



de artikels 5 tot 8 symbolische aanduidingen zijn, die voornamelijk over het artikel 1 worden aangeduid;



het artikel 9 de opmaak van een inrichtingsstudie oplegt voor het bestemmingsgebied bepaald door artikel 1.

86

BAUWENS M., DEWAELE T., VANDEVYVERE W. (2007), p. 4

36

Figuur 5: grafisch plan van het RUP met aanduiding van de voorschriften, eigen verwerking (bron: Besluit van de Vlaamse Regering tot definitieve vaststelling van het GRUP Stationsomgeving Gent-Sint-Pieters en Fabiolalaan van 15 december 2006, bijlage I grafisch plan)

37

Wordt ook hier de opdeling gemaakt tussen het deel van het RUP dat van toepassing is op ‘het project Gent-Sint-Pieters’ en het deel dat vorm geeft aan de visie voor de Fabiolalaan, dan zijn de artikels 2, 3 en 4 de basis voor het projectgedreven RUP. De artikels 1 en 5 – 9, vormen het visiegedreven deel. Onmiddellijk valt een duidelijk kwantitatief verschil op. Het visiegedreven deel van het RUP telt 6 artikels, waarbij de voorschriften voor artikel 1 bovendien ook een heel stuk uitgebreider zijn dan die van de andere artikels. Het projectgedreven deel van het RUP kent slecht 3, eerder korte artikels:

Dit artikel bepaalt dat de stationsplaats een divers maar samenhangend gebied moet zijn. In deze zone kunnen voorzieningen voor de verschillende vervoersmodi op zich en voor het overstappen tussen de modi worden voorzien, naast kwalitatieve verblijfsruimten. De bestaande gewestplanbestemming (gebied voor gemeenschapsvoorzieningen en openbare nutsvoorzieningen) liet deze aan het station gerelateerde voorzieningen ook al toe. Vandaar dat dit voorschrift als een overdruk is opgenomen. De bedoeling van dit voorschrift is niet zozeer de bestemming van het gebied te veranderen, maar wel om vast te leggen dat bij de nieuwe ontwikkeling van het station een publiek toegankelijke doorgang wordt voorzien die de verbinding tussen het Koningin-Maria-Henrikaplein en het Sint-Denijsplein toelaat.

Dit artikel legt voor de aangeduide zone de bestemming ‘wegenis’ vast en maakt hierdoor de aanleg van de Koningin Fabiolalaan, de ontsluitingsweg in verbinding met de R4 en ‘het entreeplein’ mogelijk. Het vastleggen van de bestemming ‘wegenis’ moet toelaten om de (her)aanleg van de wegenis te vergunnen. Binnen het oorspronkelijk kader van het gewestplan en het BPA Rijsenberg was de gewenste (her)aanleg van de wegenis immers niet vergunbaar. De verordenende voorschriften van dit artikel worden opgesteld om het project mogelijk te maken en beperken zich quasi volledig tot het vastleggen van de bestemming.

De term LCI is de afkorting van ‘Logistiek Centrum Infrastructuur’. Dit artikel legt de zone vast waarin infrastructuurwerken, gekoppeld aan de spoorwegexploitatie zijn toegelaten. Een gearceerde zone bepaalt waar een kantoorgebouw kan worden opgericht. De verplichte bouwlijn voor dit kantoorgebouw is aangeduid op het plan en in de voorschriften zijn ook bepalingen opgenomen over de bouwhoogte van het kantoorgebouw.

38

Deze voorschriften uit het projectgedreven deel van het RUP (Gent-Sint-Pieters) zijn beknopt. Ze beperken zich tot het vastleggen van een bestemming (wegenis) of een belangrijk principe (de publieke stationsplaats loopt van het Konigin-Maria-Hendrikaplein tot aan het SintDenijsplein). Deze voorschriften zijn opgemaakt met een concreet project voor ogen.87 Het ontwerp van het project is zo goed als af en de planfase is achter de rug. In die planfase zijn allerhande planningsinstrumenten ingezet. Zo werden ook voor het project Gent-Sint-Pieters verschillende stadsontwerpen, studies, rapporten en inrichtingsplannen opgemaakt. Het projectgedreven RUP wordt niet meer ingezet om het project vorm te geven. Daarvoor zijn andere instrumenten aangewend. Het instrument RUP wordt bij een projectgedreven RUP ‘op zijn smalst’ gebruikt. Het RUP moet de vergunning en zo ook de realisatie van het project mogelijk maken, door de juiste bestemming te voorzien. De belangrijkste rol van het projectgedreven RUP is het juridisch mogelijk maken van het project. Een visiegedreven RUP beperkt zich niet tot deze juridisch-administratieve rol. De rol van het visiegedreven deel van het RUP (Fabiolalaan) wordt duidelijk uit de analyse van de artikels 1 en 5 – 9:

Het punt 1.1 van dit artikel legt de bestemming voor het gebied vast. Dit kunnen allerhande stedelijke functies zijn, zover ze verenigbaar zijn met de onmiddellijke omgeving. Het gebied dat onder artikel 1 valt, wordt opgedeeld in drie zones: A, B en C. Deze opdeling laat toe om de inrichtingsvoorschriften te diversifiëren naar zone. Op deze manier kan de in het synthesedocument vooropgestelde gewenste overgang in oost-west-richting – ‘van stad naar land’88 – worden geconcretiseerd. Per zone kunnen immers specifieke bepalingen worden opgenomen naar densiteit, percentages van te voorzien programma, hoogtematen van gebouwen, inrichtingsprincipes, aantal parkeerplaatsen,… Naast bovengenoemde inrichtingsprincipes worden ook nog een aantal symbolische aanduidingen opgenomen binnen dit artikel. Deze geven aan op welke locaties er een

87 Bij de voorschriften van ‘ARTIKEL 3.WEGENIS’ wordt dit heel duidelijk. De zones die onder dit artikel vallen worden immers niet bestemd voor wegenis, maar voor de (her)aanleg van de wegenis. Bekijken we dit voorschrift met een kritisch oog, dan worden deze zones eigenlijk bestemd tot een constante ‘werfstatus’ van wegenisaanleg. Deze lapsus toont mooi aan dat de voorschriften werden opgemaakt met het project van de (her)aanleg van het openbaar domein voor ogen. 88 In het syntheserapport voor de ontwikkeling van de stationsomgeving Gent-Sint-Pieters is o.a. de volgende krachtlijn voor ontwikkeling opgenomen (p. 27): ‘Een pad van stad naar land’: het deelproject Koningin Fabiolalaan begint aan het Koningin Maria-Hendrikaplein, een sterke stedelijke plek, en eindigt in het stedelijk groengebied de Blaarmeersen. Doorheen het gebied loopt een voetgangers- en fietsroute de deze twee extreem verschillende ruimtes in verband brengt met elkaar. De route loopt door verschillende sferen die evolueren van stedelijk naar landelijk: de esplanade, de tuinkamers, de campus.

39

busstation kan komen, waar er een uitzondering kan worden gemaakt op de algemeen geldende 45°- regel die de maximale bouwhoogte bepaalt en waar de verplichte bouwlijn ligt. De artikels 5 tot 8 duiden op symbolische wijze

op

het

plan

aan

dat

er

een

ontsluitingsweg, een pad, een geluidsscherm en een ondergrondse parking moeten komen. De exacte markering of zone wordt met deze aanduiding niet grafisch vastgelegd. De artikels leggen wel vast dat deze elementen er moeten komen, maar laten de inpassing in het gebied nog in zekere mate vrij. Deze artikels lopen over de gebiedsdekkende artikels heen, maar hebben toch het meest impact op de zone afgebakend door artikel 1.

Dit laatste artikel bepaalt dat er bij elke aanvraag tot verkavelingsvergunning of tot stedenbouwkundige vergunning voor projecten in het bestemmingsgebied onder artikel 1 een inrichtingsstudie bij de aanvraag moet worden gevoegd.

In vergelijking met de voorschriften uit het projectgedreven deel, zijn de voorschriften van de bovenstaande artikels ‘vager’. Het artikel 1. STATIONSOMGEVING laat nog een groot aantal functies toe: wonen, kantoren, horeca, kleine bedrijven, diensten, … En er zijn ook veel symbolische aanduidingen, die aangeven wat er moet komen zonder de concrete inplanting ervan vast te leggen. Voor dit visiegedreven deel van het RUP is er nog geen zicht op de concrete projecten. De voorschriften zijn hierdoor naar bestemming meer open, zodat ze toekomstige ontwikkelingen niet belemmeren. Tegelijk zijn deze voorschriften ook uitgebreider, dan die van het projectgedreven deel. Deze voorschriften beperken zich niet tot het vastleggen van een bestemming of één inrichtingsprincipe, maar willen de ruimtelijke krijtlijnen voor toekomstige ontwikkelingen in het gebied vastleggen. In vergelijking met de artikels 2, 3 en 4 van het projectgedreven deel wordt in deze voorschriften van het visiegedreven deel veel meer de nadruk gelegd op inrichting. In deze voorschriften zijn wel bepalingen opgenomen in verband met de bouwhoogte, toegelaten vloeroppervlakte per functie, vormgeving van de gebouwen, …. Hoewel er nog geen zicht is op concrete projecten, hebben de plannende overheden zich wel al een visie gevormd over het stedenbouwkundig kader waarbinnen deze ongekende 40

toekomstige projecten zich kunnen ontwikkelen. In dit visiegedreven RUP zetten zij daarom de spelregels uit voor de verdere ontwikkeling van het gebied. Met dit RUP wordt hun ontwikkelingsvisie voor de site aan de Fabiolalaan ook een juridisch bindend kader voor de nog ongekende bouwheren van de toekomstige projecten. Dit visiegedreven RUP is niet zozeer een administratief middel om de bestemmingen te veranderen. De bestemmingswijziging moet eerder worden gezien als een hefboom voor de toekomstige ontwikkeling van het gebied. Het RUP moet de realisatie van de woonontwikkelingen door derden mogelijk maken en tegelijk ook de stedenbouwkundige spelregels vastleggen waaraan deze toekomstige ontwikkelingen kunnen worden afgetoetst in het kader van de vergunningverlening.

4.2.4 Stakeholders betrokken bij het RUP De rol die het RUP krijgt toebedeeld kan niet los worden gezien van de manier waarop met de stakeholders van het betrokken plangebied wordt omgegaan. Met een RUP bepaalt de overheid het stedenbouwkundige kader voor ontwikkeling van een gebied. De striktheid waarmee dit kader wordt vastgelegd is omgekeerd evenredig aan de mate waarin de stakeholders worden betrokken bij de effectieve ontwikkeling van het plangebied. In de ontwikkeling van het project Gent-Sint-Pieters zijn alle actoren gekend en betrokken bij het proces. De coördinatie van de ontwikkeling van het Sint-Pietersstation gebeurt, zoals eerder al vermeld, door een stuurgroep waarin zowel het Vlaams Gewest en de stad Gent als de Lijn, de Post, de NMBS en Eurostation zetelen. Deze partners hebben samen het projectproces gestuurd en zijn in de loop van het traject tot een gezamenlijke ontwikkelingsvisie en een gedragen uitwerking van het project gekomen. Doordat de overheid betrokken is in het totstandkomingsproces van het project, kan ze dit beoordelen en bijsturen tijdens het proces. De overheid heeft hierdoor geen controle-instrument of beoordelingskader meer nodig voor de vergunning van het project. Doordat de toekomstige bouwheren van het project mee aan de tafel zitten, kan het project ook tot op vergunningsniveau worden uitgewerkt. Het besluitvormingsproces, voorafgaand aan de opmaak van het RUP, maakt het mogelijk om het projectgedreven RUP te beperken tot een bestemmingsplan. Er is geen RUP nodig om het stedenbouwkundige kader van het project vast te leggen of om de gewenste ontwikkeling afdwingbaar te maken voor derden. Over de vorm en inhoud van het project is al beslist. Het projectgedreven RUP is enkel noodzakelijk om het project ook juridisch realiseerbaar en dus vergunbaar te maken. Voor het visiegedreven RUP van het deelproject Fabiolalaan ligt dit anders. Hier zijn de bouwheren van de verschillende woonontwikkelingen (nog) niet (allemaal) gekend. De plannen

41

voor dit gebied kunnen dan ook niet worden ontwikkeld tot op vergunningenniveau. Bij dit visiegedreven RUP zijn er meerdere ongekende ‘derden’ die de realisatie van het plangebied op zich zullen nemen. De stuurgroep heeft zich echter wel al een visie gevormd over de ruimtelijke krijtlijnen waarbinnen deze nog ongekende projecten zich zouden moeten ontwikkelen. Vandaar dat deze partijen die wel bij de opmaak van het RUP zijn betrokken, de door hen gedragen visie in het RUP willen vastleggen. Op die manier worden de nog ongekende ontwikkelingen voor het gebied gestuurd in de gewenste richting. En zo beschikt de vergunningverlenende overheid ook over een juridisch bindend kader om plannen die niet aan deze gewenste ontwikkelingsvisie beantwoorden, bij te sturen of te weigeren. Op vandaag worden er meer projectgedreven RUP’s opgemaakt voor ‘publieke’ projecten. Bij de realisatie van gemeenschapsvoorzieningen, zoals een station of infrastructuur, waarbij de bouwheren ook publiekrechtelijke personen zijn, wordt gemakkelijker de stap gezet naar overleg en het ontwikkelen van een project in een partnerschapsmodel. Zijn er ook private actoren betrokken, dan wordt gemakkelijker teruggegrepen naar het opmaken van een RUP als controle-instrument. Vanuit deze hedendaagse praktijk zou dit ook als een verschilpunt tussen projectgedreven en visiegedreven RUP kunnen worden beschouwd. Bij een projectgedreven RUP zouden dan enkel publieke actoren betrokken zijn, bij een visiegedreven RUP zijn er ook private actoren betrokken in de ontwikkeling van het gebied. Dit onderscheid is er in praktijk, maar hoeft theoretisch gezien geen verschil uit te maken voor het projectgedreven en het visiegedreven RUP. In principe kan er ook perfect een overlegtraject worden opgestart met private actoren om tot de realisatie van een project te komen. Dit aspect wordt daarom niet meegenomen in de vergelijking.

42

4.2.5 Kenmerken van beide types RUP De case GRUP Gent-Sint-Pieters en Fabiolalaan laat toe om het verschil tussen de twee typologieën van het RUP te verduidelijken. Los van deze case kunnen de kenmerken van het projectgedreven en het visiegedreven type–RUP als volgt worden samengevat:

PROJECTGEDREVEN RUP

VISIEGEDREVEN RUP AMBITIE VAN HET RUP

de realisatie van een concreet project

de uitvoering van een visie voor een gebied

POSITIE VAN HET RUP

einde van de planvormingsfase

klikmoment in de planvormingsfase

in het proces van visie naar realisatie, staat het RUP dichter bij de realisatie

in het proces van visie naar realisatie, leunt het RUP meer aan bij de visie

valt zo goed als samen met de vergunning en vormt de laatste stap naar realisatie

één van de stappen in de visievorming, nog geen sprake van realisatie

ROL VAN HET RUP

administratief/ juridisch instrument

hefboom

vergunning van het project mogelijk maken

vastleggen van stedenbouwkundig kader voor de gewenste ontwikkeling

STAKEHOLDERS

gekend bij opstart planvormingsfase en RUP-proces

ongekend bij opstart RUP-proces OF te verscheiden om actief in proces te kunnen betrekken

Een typisch voorbeeld van dit type RUP zijn vaak de RUP’s voor infrastructuurprojecten

Een typisch voorbeeld van dit type RUP zijn centrumRUP’s

43

4.3 De schizofrenie van het RUP in praktijk Doordat de meeste RUP’s kunnen worden gekarakteriseerd als één deze twee archetypes of als een combinatie van het projectgedreven en het visiegedreven RUP, wordt het mogelijk om vat te krijgen op de bestaande praktijk van de ruimtelijke ordening. Deze indeling laat toe om een idee te krijgen van hoe in de praktijk wordt omgegaan met de tweespalt waaraan het RUP onderhevig is.

4.3.1 Projectgedreven RUP De verscheurdheid van het RUP als uitvoeringsplan van de strategische planning en als planningsinstrument van de bestemmingsplanning is bij het projectgedreven RUP niet terug te vinden. Het projectgedreven RUP wordt niet ingezet als een strategisch instrument. Het geeft geen uitvoering aan een visie. Niet het RUP is een strategisch instrument dat de visie realiseert, maar wel het project (in het beste geval89). Een project dat de rechtstreekse realisatie is van een visie, wordt ook een strategisch project genoemd. Aan de realisatie van een strategisch project gaat een projectproces vooraf, waarin verschillende (plan)documenten worden ingezet om tot de ontwikkeling en realisatie van dit strategisch project te komen. Het projectgedreven RUP moet bij een strategisch project ook als een dergelijk plandocument worden beschouwd. Het uitvoeringsplan is een noodzakelijk formeel document dat er voor moet zorgen dat het plangebied de juiste bestemming krijgt. Het projectgedreven RUP is geen strategisch instrument, maar het wordt ook niet ingezet als controle-instrument om de vergunning te beoordelen. In het projectproces, dat aan de realisatie van het RUP en het project voorafgaat, zitten zowel de bouwheren-ontwikkelaars als de overheid die het RUP moet opmaken samen rond de tafel. De vergunningverlenende overheid heeft hierdoor een inbreng in de totstandkoming van de plannen van het project. Ze krijgt het project niet voor de eerste keer te zien op het moment van de vergunningsaanvraag. Het indienen van de vergunning wordt een administratieve procedure, noodzakelijk om het project te kunnen realiseren, maar geen toetsing ten gronde meer van het project. De overheid heeft geen RUP nodig als beoordelingskader voor de vergunning. Het project is immers al beoordeeld tijdens het projectoverleg dat voorafging aan de opmaak van het RUP. Zowel de vergunning als het projectgedreven RUP zijn eigenlijk zuiver administratieve documenten die de realisatie van het project mogelijk moeten maken. Wanneer een projectgedreven proces

Is het project geen uitvoering van een visie, dan wordt het projectgedreven RUP ingezet binnen een ad-hoc beleid. Dit is niet de vorm van ruimtelijke planning waar de structuurplanning voor staat en ook niet de bedoeling van het RUP. Op deze gevallen wordt hier niet verder ingegaan.

89

44

goed wordt gevoerd, dan vallen het uitvoeringsplan en de vergunning zo goed als samen en beëindigen ze de planvormingsfase.

Het projectgedreven RUP kent de tweespalt tussen uitvoering van een visie en beoordelen van een vergunning niet. Niet het RUP maar wel het project is in dit geval het strategisch instrument dat uitvoering geeft aan de visie. En niet het RUP wordt ingezet als kader voor de beoordeling van het strategisch project naar de ‘goede ruimtelijke ordening’, maar wel een partnerschapsmodel, waarbij bouwheer en overheid in overleg tot een door beiden gedragen project komen. Het projectgedreven RUP is een RUP ‘op zijn smalst’. Het is een zuiver bestemmingsplan en in die zin wel een element van een ‘beperkte’ bestemmingsplanning.

4.3.2 Visiegedreven RUP Het visiegedreven RUP daarentegen kent wel de tweespalt tussen strategische planning en bestemmingsplanning. Dit type RUP wordt opgemaakt door de overheid om de visie die zij heeft voor een bepaald gebied om te zetten in een juridisch bindend kader. Het visiegedreven RUP is dus wel degelijk een strategisch instrument. Het is een instrument dat uitvoering moet geven aan een visie.

Tegelijk moet het RUP er ook voor zorgen dat die visie afdwingbaar wordt. De realisatie van de visie ligt immers niet meer in handen van de overheid. En dit is net waarom deze overheid het RUP opmaakt. Met het visiegedreven RUP wil ze er voor zorgen dat de realisaties binnen het plangebied zich ontwikkelen binnen het stedenbouwkundig kader dat zij in haar visie voor het plangebied heeft vooropgesteld. Naast een strategisch document moet het RUP dus ook een beoordelingskader vormen voor de vergunningen en bestemming, inrichting en/of beheer van het plangebied vastleggen. De visiegedreven RUP’s zijn de schizofrene RUP’s, die worden ingezet als een instrument van de strategische - en van de bestemmingsplanning. Om te weten hoe in de praktijk wordt omgegaan met de schizofrenie van het RUP, moet daarom dit type van het visiegedreven RUP

45

verder worden onderzocht. Dit gebeurt aan de hand van drie cases, die exemplarisch zijn voor drie verschillende manieren waarop met de schizofrenie in het RUP kan worden omgegaan. Een visiegedreven RUP kan de tweespalt het hoofd bieden door het opnemen van: 

Gedetailleerde voorschriften – case RUP Richter, Genk



een Inrichtingsstudie – case RUP ‘Oosteroever’, Oostende



een Motivatienota – case RUP Centrum, Diksmuide

Zoals vermeld in de inleiding, komen deze cases uit mijn praktijkervaring en zijn ze te situeren in een stedelijke context. Daarbij is een case gezocht voor elk principe en is er bovendien op gelet om zowel voorbeelden van gemeentelijke RUP’s als een gewestelijk RUP op te nemen. Een laatste element dat mee de selectie van cases heeft bepaald, is de noodzaak om ook over een RUP te beschikken waarbij er geen bestemmingswijziging aan bod komt. Het belang van dit element zal uit het verder verloop van de masterproef blijken.

4.3.3 Gedetailleerde voorschriften Een eerste manier om binnen het kader van een visiegedreven RUP om te gaan met de spanning tussen uitvoering van een visie en beoordeling van de vergunning, is het opmaken van heel gedetailleerde voorschriften. In het hoofdstuk 2 is de hoge detailgraad van RUP’s al ter sprake gekomen als een weinig strategische vorm van ruimtelijke planning. Een van de conclusies van dit deel zal dus wellicht zijn dat het strategisch karakter van deze RUP’s beperkt is. Maar omdat dit een veel toegepaste methode is om met de spanning tussen visie en rechtszekerheid om te gaan, wordt hier toch dieper op ingegaan. 4.3.3.1 Visiegedreven RUP Richter, Genk90 Een mooi voorbeeld van de toepassing van gedetailleerde voorschriften in een visiegedreven RUP, is het RUP Richter, Genk. Het stadsbestuur van Genk wil met de opmaak van dit RUP de ontwikkeling van het woonuitbreidingsgebied Richter mogelijk maken. Zij doet dit in uitvoering van haar gemeentelijk ruimtelijk structuurplan.

90 Arcadis Belgium i.o.v. stad Genk, RUP Richter (2008 – 2012). Het RUP Richter werd definitief vastgesteld op de gemeenteraad van 19 april 2012

46

Figuur 6: Situering plangebied RUP Richter, Genk (bron: RUP Richter Toelichtingsnota, Arcadis 2012)

Figuur 7: Situering van het plangebied op het gewestplan (bron: RUP Richter Toelichtingsnota, Arcadis 2012)

Het plangebied ligt ten noordoosten van het centrum van Genk en is een onderdeel van een ruimere wijk die het karakter heeft van een woonpark. Dit woonpark is het resultaat van woonbebouwing die zich vooral in de jaren 1960-1970 is gaan vestigen in de beboste gebieden aan de rand van het centrum van Genk. Het is een traditioneel woonweefsel van vrijstaande woningen met een lage woondichtheid. De buurt heeft een zeer groen karakter, maar het oorspronkelijke bosrijke geheel is sterk versnipperd door het netwerk van wegen en aanliggende bebouwing. 4.3.3.2 Gedetailleerde voorschriften in het RUP Richter, Genk De opmaak van het eigenlijke RUP Richter is voorafgegaan door een proces van ontwerpend onderzoek, waarbij verschillende inrichtingsschetsen voor het gebied zijn opgemaakt. Deze schetsen zijn niet alleen het resultaat van ruimtelijke afwegingen. Het ontwerpend onderzoek was een iteratief planproces waarbij actorenoverleg, milieubeoordeling en ruimtelijk ontwerp hebben geleid tot de ontwikkeling van nieuwe planvarianten.

47

Figuur 8: Eerste conceptschets voor RUP Richter, Genk (bron: RUP Richter Toelichtingsnota, Arcadis 2012)

Figuur 9: Aanpassing eerste conceptschets naar aanleiding van een infovergadering met de omwonenden(bron: RUP Richter Toelichtingsnota, Arcadis 2012)

Figuur 10: Aanpassing eerste conceptschets naar aanleiding van de screening op milieueffecten(bron: RUP Richter Toelichtingsnota, Arcadis 2012)

Figuur 11: Uiteindelijke conceptschets voor RUP Richter, Genk (bron: RUP Richter Toelichtingsnota, Arcadis 2012)

Dit ontwerpproces resulteerde in een uiteindelijke conceptschets, op basis waarvan een referentieontwerp is gemaakt. Dit referentieontwerp is dan op zijn beurt vertaald naar een verordenend grafisch plan met stedenbouwkundige voorschriften. Het doorgedreven ontwerpend onderzoek is ook zichtbaar in het verordenend grafisch plan. In dat plan zijn ‘groene’ en ‘rode’ zones terug te vinden, maar wordt ook de te ontwikkelen wegenis exact ingetekend en bestemd. De ‘groene’ zones (art 2 ZONE VOOR BOS en art 3 ZONE VOOR PARK) zijn een vertaling van het groen raamwerk uit de conceptschets en moeten ervoor zorgen dat de bestaande natuur wordt gevrijwaard. De resterende ‘rode kamers’ krijgen de bestemming wonen en kunnen worden opgedeeld in drie grote groepen. Een eerste typologie van woningen bevindt zich aan de randen met de bestaande bebouwing. Daar wordt een bebouwing, gelijkaardig aan de bestaande gezinswoningen voorzien: art 5 ZONE VOOR OPEN EN HALFOPEN BEBOUWING.

De bestemming van dit artikel is gedetailleerd vastgelegd, hier kunnen enkel open

en halfopen eengezinswoningen worden gebouwd. Ook de inrichtingsvoorschriften zijn gedetailleerd en bevatten bepalingen over de breedte van de kavels, inplanting van de 48

woningen op de kavels, diepte van de voor- en zijtuinen, bouwdiepte, bouwhoogte, materialisatie, tuinafscheidingen,… De open of halfopen bebouwing ligt tuin tegen tuin met de bestaande woningen en werkt zo de randen af. Waar de woonzone echt diep wordt, is ook een deel van het gebied als art 4 ZONE VOOR TUIN bestemd. Een tweede typologie van woningen bevindt zich op een grotere afstand van de bestaande bebouwing en krijgt iets meer densiteit. Daar waar de tuinzones het diepst zijn, wordt een zone art 7 ZONE VOOR GESCHAKELDE BEBOUWING voorzien. In de kamers tussen het bos, het park en de halfopen bebouwing worden zones art 6 ZONE VOOR WONEN

– WOONERF ingetekend. De woningen in deze zone bevinden zich rond een

groen woonerf.

Figuur 12: Verordenend grafisch plan RUP Richter, Genk ( eigen bewerking, bron: RUP Richter Toelichtingsnota, Arcadis 2012)

49

De derde woningtypologie is terug te vinden in het zuiden van het plangebied. De zones ingekleurd als art 8 ZONE VOOR MEERGEZINSWONINGEN liggen op een nog grotere afstand van de bestaande gezinswoningen en worden grotendeels omringd door bos. Door deze ligging verdragen ze een grootschaligere woontypologie. De voorziene densiteit in dit gebied laat toe om de dichtheid in de andere zones relatief laag te houden en toch het gewenste gemiddelde van 25 we/ha voor het volledige plangebied te halen. Alle woonzones vertonen, net zoals het art 5 ZONE VOOR OPEN EN HALFOPEN BEBOUWING, gedetailleerde voorschriften die de inrichting van de kavels en het type woning al in grote mate bepalen. Dit RUP heeft bijna het niveau van een verkavelingsplan, zij het dat de kavels nog niet exact zijn ingetekend, maar wel worden vastgelegd door hun minimale en maximale breedte aan te geven. 4.3.3.3 Het principe van de gedetailleerde voorschriften Een RUP met gedetailleerde voorschriften vertaalt de visie voor een bepaald gebied in een ontwerp dat bijna tot op projectniveau is uitgewerkt. En zet dat ontwerp op zijn beurt dan om naar een plan en voorschriften die het uitgewerkte ontwerp heel strikt vastleggen. Een dergelijk RUP legt eerder het resultaat van een proces vast, dan dat het toekomstige ontwikkelingen faciliteert. Het onderscheid met de eigenlijke stedenbouwkundige vergunning vervaagt hierdoor.91 Het stedenbouwkundig kader wordt in het RUP zo detaillistisch vastgelegd, dat de beoordeling van de vergunningen bijna niet meer hoeft of toch in elk geval heel gemakkelijk wordt. De voorschriften leggen duidelijk vast wat wel en wat niet mag. Dit type RUP is een voorbeeld van toelatingsplanologie en geeft een heel grote rechtszekerheid. Door de opmaak van een RUP met gedetailleerde voorschriften stuurt de overheid de ontwikkelingen voor het plangebied naar haar visie. Het RUP is dus wel bedoeld als een ‘strategisch’ document dat uitvoering geeft aan een langetermijnvisie. Door de strikte voorschriften gaat er in het RUP echter heel wat van de creativiteit uit het voorafgaande planningsproces verloren en wordt het strategisch karakter van het RUP verstikt.92 De voorschriften leggen zo gedetailleerd vast wat wel en niet kan worden gerealiseerd, dat de ontwerpvrijheid heel gering is en de flexibiliteit en robuustheid van het RUP worden beperkt. Dit type RUP loopt het risico om achterhaald te zijn op het moment dat er effectief tot realisatie wordt overgegaan en bezit niet de flexibiliteit om op nieuwe trends in te spelen. Een RUP met gedetailleerde voorschriften kan hierdoor de realisatie soms zelfs belemmeren en kan bezwaarlijk als een strategisch instrument worden opgevat. De visie die aan de grondslag

91 92

TECHNUM TRACTTEBEL ENGINEERING (2012), p. 33 STEUNPUNT RUIMTE EN WONEN (2009), p. 91

50

ligt van het RUP is volledig omgezet in verordenende voorschriften, die wel een sluitend beoordelingskader voor de vergunningen vormen.

4.3.4 Inrichtingsstudie Een instrument dat de laatste tijd regelmatig wordt ingezet in een poging om RUP’s minder gedetailleerd en meer flexibel te maken, is de inrichtingsstudie. In de voorschriften van het RUP wordt dan een paragraaf opgenomen die stelt dat bij de vergunningsaanvraag (dit kan een verkavelings– of een stedenbouwkundige vergunning zijn) een inrichtingsstudie moet worden gevoegd. Dit principe wordt vaak toegepast in Gewestelijke ruimtelijke uitvoeringsplannen. Zo zagen we eerder al dat in het GRUP Gent-Sint-Pieters en Fabiolalaan een inrichtingsstudie werd gevraagd voor de ontwikkelingen aan de Fabiolalaan. Een ander voorbeeld van een visiegedreven RUP waarin het principe van de inrichtingsstudie wordt toegepast is het GRUP ‘Afbakening regionaalstedelijk gebied Oostende – deelgebied 2 Stedelijk Ontwikkelingsgebied Oosteroever en site C-Power’. 4.3.4.1 Visiegedreven RUP ‘Oosteroever’93 Het stedelijk ontwikkelingsgebied Oosteroever bevindt zich in de oostelijke stadslob van Oostende, tussen Bredene en de haven. Aan de noordkant wordt het plangebied Oosteroever begrensd door natuurgebied. Dit duinengebied vormt de overgang tussen zee en land. Verspreid in dit duinengebied liggen militaire relicten, zoals het fort Napoleon dat een nieuwe invulling kreeg als museum. Oosteroever wordt van het centrum van Oostende gescheiden door de havengeul. Vooral de havenactiviteiten in en rond het Visserijdok en het zicht op dit havengebeuren zijn bepalend voor Oosteroever. Het plangebied van dit RUP ‘Oosteroever’ valt op het gewestplan grotendeels samen met de bestemming voor stedelijk ontwikkelingsgebied. Delen van het plangebied liggen ook in recreatiegebied, gebied voor milieubelastende industrie en gebied voor gemeenschapsvoorzieningen en openbaar nut.

93 Met de vermelding RUP ‘Oosteroever’ wordt steeds het GRUP ‘Afbakening regionaalstedelijk gebied Oostende – deelgebied 2 Stedelijk Ontwikkelingsgebied Oosteroever en site C-Power’ bedoeld.

51

Figuur 13: Afbakening plangebied ‘Oosteroever’ (bron: http://www2.vlaanderen.be/ruimtelijk/grup/00100/001 46_00002)

Figuur 14: Situering van het plangebied ‘Oosteroever’ op het gewestplan (bron: http://geovlaanderen.agiv.be/geo-vlaanderen/gwp/#)

Op het moment van de opmaak van dit RUP ‘Oosteroever’ is er in het plangebied een mix aanwezig van functies met verschillende grootteorde: een jeugdverblijfcentrum, diverse sporten recreatievoorzieningen, wonen, bedrijvigheid,… Het gebied kent allerlei functies, verschillende de eigenaars en beheerders, en er leven uiteenlopende visies op de ontwikkeling ervan. Alhoewel de mogelijkheden van het gebied al een aantal keer ontwerpmatig zijn onderzocht, is er op het moment van het afbakeningsproces van het regionaalstedelijk gebied Oostende geen éénduidig, allesomvattend en vaststaand stedenbouwkundig plan. Zowel het Gemeentelijk Ruimtelijk Structuurplan van Oostende, als het voorstel van afbakening van het regionaalstedelijk gebied, zijn het er wel over eens dat Oosteroever unieke potenties heeft: zicht op zee, strand, duinen en haven; de onmiddellijke nabijheid van het stadscentrum; verwevingsmogelijkheden van het wonen met toeristisch-recreatieve functies en het havengebeuren; en zeer goede ontsluitingsmogelijkheden. Oosteroever heeft door zijn ligging de capaciteit om uit te groeien tot een hoogwaardig en volwaardig stadsdeel met ruimte voor woon-, toeristisch-recreatieve, tewerkstellings- en stedelijke functies. Indien de verschillende betrokkenen echter vanuit een eigen logica delen van dit gebied gaan ontwikkelen, dreigen deze unieke potenties verloren te gaan. Daarom zijn die delen van het Oosteroevergebied, waarvoor op korte tot middellange termijn ruimtelijk acties noodzakelijk zijn, opgenomen in het visiegedreven RUP ‘Oosteroever’. In de toelichtingsnota bij het RUP ‘Oosteroever’ wordt bovendien vermeld dat voor de inrichting van de volledige Oosteroever – gezien de complexiteit van het gebied – best een coherente ruimtelijke ontwikkelingsvisie wordt opgemaakt. De Stad Oostende is hiervoor in 2004 gestart met een stadsontwerp stedelijk ontwikkelingsgebied Oosteroever. Dit stadsontwerp vormt ook de basis voor de ruimtelijke inrichtingsprincipes zoals opgenomen in de toelichtingsnota bij het RUP ‘Oosteroever’.

52

4.3.4.2 De inrichtingsstudie in het RUP ‘Oosteroever’

Figuur 15: Stadsontwerp Oosteroever 2004, Adinda van Geystelen en Tom Thys (bron: http://www2.vlaanderen.be/ ruimtelijk/grup/00100/00146_00002)

Figuur 16: Verordenend grafisch plan, RUP ‘Oosteroever’(bron: http://www2.vlaanderen.be/ ruimtelijk/grup/00100/00146_00002)

Het GRUP ‘Afbakening regionaalstedelijk gebied Oostende – deelgebied 2 Stedelijk Ontwikkelingsgebied Oosteroever en site C-Power’ kent 6 artikels (Artikel 2.1 tot en met 2.6), elk met een aantal ‘onderartikels’. Het artikel waar hier verder op wordt ingegaan en dat het voorschrift met betrekking tot de inrichtingsstudie bevat, is het artikel 2.1 STEDELIJK ONTWIKKELINGSGEBIED (op

het verordenend grafisch plan in het rood aangegeven).

Het artikel 2.1 is behoorlijk beknopt. Het bevat slechts 4 ‘onderartikels’, 2.1.1 tot en met 2.1.4: 

Het artikel 2.1.1 geeft een opsomming van alle stedelijke functies waarvoor dit gebied bestemd is en geeft aan dat deze nieuwe stedelijke bestemming in werking treedt vanaf 1 september 2009.



Het artikel 2.1.2 bepaalt de criteria waaraan aandacht moet worden besteed bij het realiseren van deze bestemmingen. Dit artikel legt de criteria vast op basis waarvan de verenigbaarheid van de nieuwe bestemming met de omgeving kan worden afgetoetst. Hierdoor verduidelijkt dit artikel op welke punten de vergunningsaanvraag zal worden beoordeeld.



Het artikel 2.1.3 legt de verplichting op om ‘bij vergunningsaanvragen voor een project dat bepalend is voor de globale ontwikkeling van het gebied […]’ een inrichtingsstudie te voegen. In dit voorschrift zijn geen bijkomende bepalingen opgenomen met

53

betrekking tot de inhoud van de inrichtingsstudie. Er wordt alleen vastgelegd dat de studie moet aangeven ‘hoe het voorgenomen project zich verhoudt tot wat al gerealiseerd is in het gebied en/of tot de mogelijke ontwikkeling van de rest van het gebied’. Hiermee wordt impliciet aangegeven dat bepalende ontwikkelingen binnen de rode zone rekening moeten houden met wat er in de totaliteit van de zone is of zal komen. De inrichtingsstudie wordt dus gevraagd om er voor te zorgen dat het gebied zich als één geheel ontwikkelt. Elke vergunningsaanvraag kan ook ‘een bestaande inrichtingsstudie of een aangepaste of nieuwe inrichtingsstudie bevatten’. 

Het laatste artikel 2.1.4 laat toe om veiligheidsmaatregelen tegen overstromingen uit te voeren.

Het is opvallend dat de voorschriften van dit RUP zich nagenoeg beperken tot het vastleggen van de bestemming. Dit is duidelijk een visiegedreven RUP. De plannende overheid wil in dit gebied stedelijke ontwikkelingen faciliteren, maar heeft nog geen zicht op de actoren die bij de realisatie van dit nieuwe stadsdeel zullen betrokken zijn. Laat staan dat er al sprake zou zijn van een concreet project. Toch leggen deze voorschriften geen kader voor ontwikkeling vast. Het RUP legt enkel de visie van de overheid met betrekking tot de bestemming vast, maar doet geen uitspraken over de inrichting van het gebied. 4.3.4.3 Het principe van de inrichtingsstudie In een visiegedreven RUP dat gebruik maakt van het instrument inrichtingsstudie wordt het ontwikkelen van een visie op de inrichting van het plangebied uitgesteld tot het moment van de vergunningverlening. De visievorming van de overheid beperkt zich tot de bestemming. Over de inrichting van het gebied worden in het RUP nog geen uitspraken gedaan. Dit type RUP is ‘beperkt’ strategisch. Het RUP geeft uitvoering aan de visie van de overheid op de bestemming van het gebied, maar ontwikkelingsstrategieën voor de inrichting worden niet meegegeven. Dit biedt een voordeel naar flexibiliteit en duurzaamheid. Door enkel de bestemming juridisch vast te leggen en de inrichting pas te bepalen op het moment van de vergunning wordt vermeden dat de ontwikkelingsvisie voor het gebied voorbijgestreefd is, op het moment van de realisatie. In tegenstelling tot een RUP met gedetailleerde voorschriften, zijn er bij een RUP met inrichtingsstudie nog verschillende scenario’s voor ontwikkeling denkbaar en wordt niet één ontwikkeling vastgelegd. Deze grotere flexibiliteit en ontwerpvrijheid voor de bouwheren-ontwikkelaars leidt echter ook tot de absurde situatie waarbij deze bouwheer tegelijk de vergunning en het beoordelingskader voor deze vergunning opstelt. De bouwheer bepaalt immers zelf de ontwikkelingsvisie voor het plangebied en bepaalt hiermee zelf het kader waarbinnen zijn

54

project moet worden geplaatst. Zeker wanneer er in de voorschriften van het RUP geen vereisten zijn opgenomen waaraan de inrichtingsstudie moet voldoen94, kan de vergunningsaanvrager deze studie volledig op maat van zijn project opmaken. Een zelfde opmerking geldt voor het voorschrift dat elke vergunningsaanvraag ook ‘een bestaande inrichtingsstudie of een aangepaste of nieuwe inrichtingsstudie [kan] bevatten’. Deze bepaling verzekert flexibiliteit en maakt het mogelijk om de inrichting van het gebied af te stemmen op de noden en maatschappelijke ontwikkelingen die er op het moment van realisatie bestaan. Doordat de inrichtingsstudie bij elke bouwaanvraag kan veranderen, riskeert ze echter aan haar eigen doelstelling voorbij te gaan. Er wordt ook een inrichtingsstudie opgelegd om er voor te zorgen dat de ontwikkelingen in het plangebied één geheel vormen. Wanneer bij elke bouwaanvraag echter een andere inrichtingsstudie kan worden gevoegd, kan dit toch terug tot een ad hoc-beleid leiden. In de voorschriften wordt meestal wel opgenomen dat de bouwaanvraag moet aangegeven ‘hoe het voorgenomen project zich verhoudt tot wat al gerealiseerd is in het gebied en/of tot de mogelijke ontwikkeling van de rest van het gebied’. Dit is echter nog geen garantie dat het gebied ook als één samenhangend geheel wordt ontwikkeld. Een RUP dat het opmaken van een inrichtingsstudie door de vergunningsaanvrager voorschrijft, blijft eigenlijk beperkt tot een bestemmingsplan. Het legt enkel de bestemming voor het plangebied vast, maar geeft voor de rest weinig bepalingen mee. Een dergelijk RUP is beperkt strategisch en ook het beoordelingskader voor de vergunningen beperkt zich tot het ‘gewestplanniveau’. Naar bestemmingen wordt het vergunningskader vastgelegd. De ontwikkelingsvisie voor het gebied en het hiermee verbonden beoordelingskader van de vergunningen, worden verschoven naar een instrument buiten het RUP: de inrichtingsstudie. Het instrument van de inrichtingsstudie kan echter ook nog op een andere manier worden gehanteerd. Het GRUP Gent-Sint-Pieters en Fabiolalaan is daarvan een voorbeeld. In dit RUP wordt ook gevraagd om een inrichtingsstudie bij de vergunningsaanvraag te voegen en dit kan ook een bestaande, aangepaste of nieuwe studie zijn. In dit RUP worden echter veel meer kwalitatieve elementen opgenomen die het mogelijk maken om de inrichtingsstudie te beoordelen en die er voor moeten zorgen dat ze voldoet. Bovendien legt de overheid hier het opstellen van de ontwikkelingsvisie niet helemaal in handen van de vergunningsaanvrager. Met het synthesedocument ‘Ontwikkeling Sint-Pieters Station Gent’ heeft de overheid ook zelf een ontwikkelingsvisie opgesteld die als inrichtingsstudie bij de vergunningsaanvraag kan

94 In het RUP ‘Oosteroever’ zijn er geen kwalitatieve beoordelingscriteria voor de inrichtingsstudie opgenomen. Er worden in art. 2.1.2 wel een aantal criteria opgegeven waaraan de bestemming moet voldoen om verenigbaar te zijn met de omgeving. Impliciet wordt dus wel verwacht dat deze punten worden opgenomen in de inrichtingsstudie.

55

worden gevoegd. Hierdoor wordt het strategisch kader voor ontwikkeling en het beoordelingskader voor de vergunningen wel door de plannende overheid opgemaakt. Door dit niet juridisch vast te leggen in het RUP, wordt evenwel nog de flexibiliteit gelaten om met de tijd en naarmate de ontwikkelingen in het gebied vorderen de inrichtingsstudie aan te passen.

Figuur 17: GRUP Gent-Sint-Pieters en Fabiolalaan, artikel 9 (bron: http://www2.vlaanderen.be/ruimtelijk/grup/00150/00171_00001/index.html)

Bij een dergelijk RUP is het vragen van een inrichtingsstudie een ‘trucje’ dat wordt toegepast om het juridisch dwingend kader van het RUP beperkt te houden en de flexibiliteit en aanpasbaarheid van de ontwikkelingsvisie te verhogen door ze uit het RUP te halen. Het is een kunstgreep om de ontwikkelingsvisie op te leggen, zonder ze strikt in de voorschriften te moeten opnemen (zoals bij de gedetailleerde voorschriften). Wordt in het RUP verwezen naar een opgemaakte inrichtingsstudie, dan vormen deze twee documenten samen wel een strategisch instrument. Ze bepalen een lange termijnvisie, zetten een strategie voor ontwikkeling van de visie uit en laten tegelijk voldoende flexibiliteit om deze met de tijd te kunnen aanpassen. Het beoordelingskader voor de vergunningen beperkt zich tot ‘gewestplanniveau’.

56

4.3.5 Motivatienota Een derde voorbeeld van hoe in een visiegedreven RUP met de spanning tussen uitvoering van een visie en bieden van rechtszekerheid in het kader van de vergunningen kan worden omgegaan, is het gebruik van een motivatienota. In tegenstelling tot de inrichtingsstudie is dit (nog) geen courant toegepast instrument. In het RUP Centrum van de stad Diksmuide is een motivatienota opgenomen. Dit RUP is nog niet definitief vastgesteld. De voorlopige vaststelling is ingepland op 4 juni 2012. 4.3.5.1 Visiegedreven RUP Centrum, Diksmuide95 Het RUP Centrum Diksmuide behandelt een plangebied dat kan worden beschouwd als de kernstad van Diksmuide. Op een klein stukje in het noorden na, ligt het volledige plangebied op het gewestplan in woonzone. Het stadsbestuur wil met dit visiegedreven RUP de aantrekkingskracht en het stedelijk karakter van de stad Diksmuide versterken. Deze intentie is tweeledig. Enerzijds wil de stad de beeldwaarde van het centrum verhogen en de identiteit van de stad versterken. Anderzijds hoopt zij op deze manier ook nieuwe ontwikkelingen van stedelijke projecten te stimuleren. Door de beeldwaarde van het centrum te versterken, hoopt Diksmuide de ‘stedelijkheid’, die wordt gekenmerkt door het samenkomen van diverse functies en een zekere dichtheid van het wonen, te vergroten. Deze intentie komt overeen met de in het Gemeentelijk Ruimtelijk Structuurplan opgenomen visie om een beter beschermend kader voor het cultureel erfgoed te creëren en strategische projecten op te starten om de stedelijkheid in de kern van Diksmuide te stimuleren.

95

Arcadis Belgium i.o.v. stad Diksmuide, RUP Centrum (2008 – heden)

57

Figuur 18: Afbakening plangebied RUP Centrum, Diksmuide (bron: workshop erfgoed en RO, Arcadis 2010)

Figuur 19: Situering van het plangebied op het gewestplan (bron: RUP Centrum Ontwerp van Toelichtingsnota, Arcadis 2012)

De kwaliteit van het historisch centrum van Diksmuide is voor een groot stuk te danken aan de wederopbouw. Na de eerste wereldoorlog is de stedelijke structuur van Diksmuide in één beweging terug opgebouwd. Alle wederopbouwarchitectuur vertoont hierdoor gelijkaardige kenmerken. De waarde van deze architectuur ligt vaak niet in alleen in de individuele panden, maar dikwijls ook in het samenspel tussen de panden, het straatbeeld dat ze samen vormen. Nieuwe ontwikkelingen dreigen de eenheid in het straatbeeld echter te doorbreken. Vooral een aantal meergezinswoningen met een volledige andere opbouw en architectuur verstoren de ritmiek in het bestaande straatbeeld. De stad Diksmuide wil met het RUP Centrum dan ook een kader creëren om dergelijke projecten in de toekomst te kunnen bijsturen. Daarnaast wil de stad met het RUP Centrum ook het behoud en de kwalitatieve renovatie van de wederopbouwpanden verzekeren. De wederopbouwpanden zijn opgenomen in de inventaris voor bouwkundig erfgoed, maar genieten verder geen enkele vorm van bescherming. Het RUP Centrum moet deze panden een betere bescherming bieden, zonder echter hun ontwikkeling naar de hedendaagse standaarden te verhinderen. Het RUP Centrum moet dus een evenwicht vinden tussen behouden en ontwikkelen, tussen het versterken van de bestaande beeldwaarde en het stimuleren van nieuwe stedelijke projecten. Het RUP Centrum is een visiegedreven RUP. De stad Diksmuide heeft een visie voor dit gebied en wil er de ruimtelijke kwaliteit bewaken. Concrete projecten en realisaties zullen hiertoe bijdragen, maar vormen niet de basisdoelstelling voor het opmaken van dit RUP.

58

4.3.5.2 De motivatienota in het RUP Centrum, Diksmuide Op het eerste zicht is het RUP Centrum een klassiek ‘centrumRUP’, waarbij verschillende woonzones worden onderscheiden, met elk hun eigen karakteristieken en dus ook voorschriften. In het RUP zijn vier basiszones voor wonen opgenomen. (art. 1, art. 2, art. 3 en art. 4). Deze zones zijn een vertaling van het concept ‘Buurten met een eigen identiteit’: de historische binnenstad (art.1 ZONE VOOR CENTRUMFUNCTIES), de oevers van de IJzer en de Handzame die een meer stedelijke en uitgesproken hedendaagse invulling krijgen (art.2) en de twee woonwijken die als het ware twee rustige wooneilanden met grondgebonden woningen vormen (art.3 en 4). Bovenop deze woonzones worden twee overdrukken gelegd. Een eerste overdruk die een deel van de zone voor centrumfuncties omvat is de ZONE VOOR KERNWINKELGEBIED

(art.5). Binnen deze zone kun zich handelszaken vestigen met een bruto

vloeroppervlakte van maximaal 1000m², terwijl in de zone voor centrumfuncties de handelsoppervlakte beperkt is tot 400m². Deze overdruk laat dus plaatselijk een uitzondering toe om de handel te stimuleren. Een tweede overdruk zijn de ZONES VOOR STRATEGISCH PROJECT (art.6). Deze gebieden spelen een voortrekkersrol in de stadsvernieuwing. De overdrukzone bakent de strategische projecten af en legt een aantal expliciete spelregels op die de ruimtelijke kwaliteit van het project moeten waarborgen.

Figuur 20: Concept 'buurten met een eigen identiteit (bron: RUP Centrum Ontwerp van toelichtingsnota, Arcadis 2012)

Figuur 21: Situering van het bouwkundig erfgoed (bron: RUP Centrum Ontwerp van toelichtingsnota, Arcadis 2012)

De zone waarvoor een motivatienota wordt opgelegd en waarop hier verder wordt gefocust, is de ZONE VOOR CENTRUMFUNCTIES (art 1). Deze zone laat een verweving van verschillende stedelijke functies toe en legt in de eerste plaats voorschriften op die de kwaliteit van het straatbeeld moeten verzekeren. Naar de invulling van de bouwblokken wordt niet veel vastgelegd, om nieuwe ontwikkelingen alle kansen te geven.

59

Figuur 22: Ontwerp van verordenend grafisch plan, RUP Centrum Diksmuide (bron: Arcadis 2012)

De zone beslaat de historische binnenstad waar zich het bouwkundig erfgoed bevindt. Deze wederopbouwpanden hebben natuurlijk hun waarde, maar vooral het totale straatbeeld, het eenvormige kader waarin al deze panden elk hun rol spelen, is van belang. Het RUP Centrum wil in de eerste plaats de samenhang van deze stedenbouwkundige figuur bewaren, zonder dat de figuur daarom dezelfde moet blijven. Individuele panden kunnen veranderen, de figuur moet zichtbaar blijven. Omdat de stedenbouwkundige samenhang voorop staat, wordt er in het RUP geen onderscheid gemaakt tussen de panden opgenomen in de Inventaris Bouwkundig Erfgoed en de andere panden. Voor alle panden binnen de centrumzone gelden dezelfde regels. De panden opgenomen in de Inventaris Bouwkundig Erfgoed blijven uiteraard onderhevig aan de sectorale wetgeving. Voor de duidelijkheid worden ze daarom aangeduid op het grafisch plan, maar ze worden niet onderworpen aan afzonderlijke voorschriften.

60

Voor alle panden in de ZONE VOOR CENTRUMFUNCTIES (art. 1) geldt het principe van ‘wenselijkheid van behoud’( art. 1 §2). Dit wil zeggen dat er in eerste instantie wordt van uitgegaan dat het behoud van de bestaande toestand wenselijker is dan een verandering. In het voorschrift is opgenomen dat van dit principe wordt uitgegaan ‘voor de straatgevel(s), de bedaking en de andere constructieve elementen van het gebouw’. Voor het straatbeeld is vooral het behoud van de bestaande straatwanden (voorgevel en dak) en de architecturale kwaliteiten van het gebouw belangrijk. Bij de beoordeling van een vergunningsaanvraag zal dan ook van dit principe van ‘wenselijkheid van behoud’ worden uitgegaan voor die elementen die het straatbeeld mee vormgeven. Dit voorschrift van het principe van ‘wenselijkheid van behoud’ moet samen worden gelezen met het volgende voorschrift van de motivatienota (art. 1 §3). Het hanteren van het principe van ‘wenselijkheid van behoud’, wil namelijk niet zeggen dat er geen enkele nieuwe ontwikkeling meer mogelijk is in het centrum van Diksmuide. Nieuwe ontwikkelingen moeten kunnen, ook en zelfs voor het erfgoed, dat zich moet kunnen aanpassen aan de hedendaagse noden, om zijn waarde te behouden. Alleen moeten die veranderingen wel gebeuren met respect voor het bestaande straatbeeld. Daarom wordt voor die aanvragen, die een impact kunnen hebben op het straatbeeld gevraagd om een motivatienota bij de aanvraag te voegen. Wat hier eigenlijk wordt gedaan, is het ‘beoordelingsprincipe’ voor de vergunningsaanvragen meegeven in de voorschriften. In art. 1 §2 wordt aangegeven dat bij de beoordeling van de vergunningsaanvragen zal worden uitgegaan van het principe van ‘wenselijkheid van behoud’. De overheid gaat er met andere woorden van uit dat de bestaande toestand in principe beter is dan het voorstel dat met de vergunningsaanvraag wordt ingediend. De indiener van een bouwaanvraag gaat daar niet van uit. Hij stelt immers een verbouwing of nieuwbouw voor. Daarom is het aan de bouwheer om de ingreep die hij voorstelt te motiveren. De aanvrager van de vergunning moet dus in de motivatienota (art. 1 §3) verduidelijken dat de overheid kan afstappen van de wenselijkheid van behoud omdat wat in de bouwaanvraag wordt voorgesteld wel degelijk een meerwaarde betekent voor het straatbeeld. De motivatienota moet de vergunningverlenende overheid in staat stellen om de impact van de voorgestelde werken op het algemeen straatbeeld in te schatten. De nota moet toelaten te beoordelen of voor deze aanvraag het behoud van de bestaande toestand wenselijk is of dat in tegendeel de aangevraagde vernieuwing een meerwaarde betekent voor het centrum.

61

Figuur 23: Ontwerp van voorschriften art.1 §2 en §3, RUP Centrum Diksmuide (bron: Arcadis 2012)

62

In de nota wordt daarom enerzijds de waarde van de bestaande toestand aangegeven. Dit moet de vergunningverlenende overheid toelaten om de waarde van het pand en de betekenis voor zijn omgeving in te schatten. Daarnaast wordt ook aangegeven wat de waarde van de in de bouwaanvraag voorgestelde ingreep zal zijn. Dit moet de vergunningverlenende overheid in staat stellen om de meerwaarde voor het straatbeeld van de veranderingen in te schatten. Om de hanteerbaarheid van de motivatienota’s voor de vergunningverlenende overheid te verzekeren, wordt gevraagd om de motivatie te onderbouwen op basis van de drie waardebegrippen die zijn uiteengezet in ‘Omgaan met Wederopbouwarchitectuur in de Frontstreek ’14-‘18’ Studie door Labo S in opdracht van provincie West-Vlaanderen, stad Ieper en gemeente Heuvelland. In deze studie worden drie waarden onderscheiden die een gebouw, landschap of onderdeel ervan tegelijkertijd in mindere of meerdere mate bezit: de gebruikswaarde, de culturele waarde en de locuswaarde. 4.3.5.3 Het principe van de motivatienota In vergelijking met de twee voorgaande cases, is dit RUP met de motivatienota het meest strategische RUP. In dit type RUP wordt uitvoerig ingegaan op de visie van de overheid voor het gebied. Door gebruik te maken van de motivatienota wordt er immers een ontwikkeling van het gebied nagestreefd volgens de visie van de overheid, zonder deze visie in een te strikt kader van voorschriften om te zetten (zoals wel gebeurde bij de gedetailleerde voorschriften). Het is dan ook heel belangrijk dat de overheid haar visie meegeeft in het RUP. Met het principe van de motivatienota wordt getracht om de vergunningsaanvrager zo ver te krijgen dat hij zich de visie van de overheid eigen maakt en zijn bouwaanvraag hiermee in overeenstemming brengt, zonder dat er ‘regeltjes’ worden opgesteld. Het RUP geeft de visie mee en legt een motivatienota op, met de bedoeling dat de vergunningsaanvragen zich automatisch inschakelen in die visie, zonder dat hiervoor een strikt stedenbouwkundig kader nodig is. Dit RUP geeft uitvoering aan een visie. Of het ook een effectief instrument is om deze visie te realiseren, zal de praktijk nog moeten uitwijzen. In tegenstelling tot de RUP’s met gedetailleerde voorschriften, is in dit RUP niet het volledige beoordelingskader voor de vergunning opgenomen. In de voorschriften van dit type RUP is enkel het principe van de beoordeling meegegeven. De indiener van een vergunningsaanvraag weet vanuit welk principe zijn aanvraag zal worden beoordeeld. Maar het is vooral aan de indiener van de vergunning om te motiveren dat de aanvraag vanuit dit principe een meerwaarde betekent voor het gebied. De rollen bij de vergunningverlening worden in dit geval omgekeerd. Met het opleggen van een motivatienota verschuift de motivatieplicht van de stedenbouwkundig ambtenaar naar de bouwheer. Het is niet meer zo dat de bouwheer met zijn individuele verlangens naar de overheid stapt en dat deze moet argumenteren waarom dit wel of niet kan in het kader van de ‘goede ruimtelijke ordening’. De bouwheer moet zelf 63

argumenteren waarom het project dat hij voorstelt voldoet aan de visie die de overheid voor het gebied vooropstelt. De overheid heeft in deze geen motivatieplicht meer, maar wel een appreciatiebevoegdheid. Zij moet wel nog steeds argumenteren waarom of in welke mate de vergunningsaanvraag kan worden aanvaard. Net als bij de inrichtingsstudie wordt met de motivatienota het beoordelingskader van de vergunning bepaald door een instrument dat bij het RUP wordt gevoegd.

4.4 Hoe gaat het RUP in praktijk om met de schizofrenie? Uit het onderzoek naar hoe het RUP in praktijk omgaat met de tweespalt tussen strategische planning en bestemmingsplanning, blijkt dat enkel het visiegedreven RUP onderhevig is aan deze schizofrenie. Het projectgedreven RUP is een ‘RUP op z’n smalst’. Het legt enkel de bestemming van een gebied vast. In die zin is het enkel een instrument van een ‘beperkte’ toelatingsplanologie en geen strategisch instrument. Het RUP bevat een beperkt kader voor het beoordelen van de vergunning (enkel de bestemming) en geeft geen uitvoering aan een visie. Het strategisch project is de uitvoering van de visie. Bij het visiegedreven RUP werden drie manieren besproken waarop het RUP omgaat met het tegelijk uitvoering geven aan een visie en bieden van rechtszekerheid. Vergelijken we de drie cases in de manier waarop ze omgaan met het tegelijk uitvoering geven aan een visie en bieden van rechtszekerheid, dan wordt duidelijk dat bij het RUP met gedetailleerde voorschriften het strategisch karakter uit het RUP verdwijnt. De oorspronkelijke ontwikkelingsvisie wordt helemaal vastgelegd in een verordenend kader. Dit maakt het beoordelen van de vergunning tot een formaliteit. De stedenbouwkundige vergunning wordt bij dit soort RUP enkel beschouwd als een administratieve aangelegenheid zonder toegevoegde waarde. 96 Bij de twee andere cases wordt wel een zekere verantwoordelijk voor het realiseren van het ruimtelijk beleid bij het vergunningenniveau gelegd. Beide vragen ook om een nota aan het RUP toe te voegen om de vergunning te kunnen beoordelen. Toch gaan ze op een heel erg verschillende manier om met de tweespalt. Het RUP met de inrichtingsstudie beperkt zich tot het vastleggen van de bestemming van het plangebied. Zowel het strategisch element, de uitwerking van de visie, als het beoordelingskader voor de vergunningen worden uit het RUP gehaald en bij de inrichtingsstudie gelegd. Het RUP met de motivatienota daarentegen werkt

96

TECHNUM TRACTTEBEL ENGINEERING (2012), p. 34

64

wel de visie uit in het RUP zelf. Hier wordt enkel het ‘beoordelingskader’ uit het RUP gehaald en in de nota gelegd. In deze case blijft het RUP wel een strategisch karakter behouden.

65



66

5 Een planning met dubbele planstructuur De analyse van het RUP in praktijk lijkt te suggereren dat het RUP niet als instrument kan dienen voor beide planningslogica’s: 

ofwel is het RUP een beoordelingskader voor de vergunningen en verliest zijn strategisch karakter (gedetailleerde voorschriften);



ofwel is het RUP een bestemmingsplan en verschuift het strategische naar een ander instrument (projectgedreven RUP; inrichtingsstudie);



ofwel blijft het RUP wel strategisch, maar kan het dit enkel door gebruik te maken van een bijkomend instrument (motivatienota).

Dit roept de vraag op of het strategisch karakter van het RUP en het bieden van rechtszekerheid door het opstellen van een beoordelingskader voor de vergunningen wel samengaan? Zou het uitsplitsen van de twee logica’s het strategisch karakter van het RUP niet ten goede kunnen komen? Dit is een denkpiste die in dit deel verder wordt onderzocht.

5.1 Het hypothetisch planningssysteem Vanuit de vaststelling dat het RUP er niet in slaagt om tegelijk te beantwoorden aan de vereisten van de strategische en de bestemmingsplanning, wordt hier een hypothetisch planningssysteem naar voor geschoven waarbij beide uit elkaar worden gehaald. De twee planningslogica’s worden gescheiden en krijgen elk hun eigen instrumentarium. Dit gebeurt vanuit de veronderstelling dat het scheiden van de instrumentengroepen er voor kan zorgen dat ze elk op zich sterker worden; dat met andere woorden de strategische instrumenten strategischer worden en dat de instrumenten van de bestemmingsplanning zich volledig kunnen toeleggen op het verzekeren van de rechtszekerheid. Een dergelijk duidelijk onderscheid in de typologie van de instrumenten is er sinds de structuurplanning niet geweest.

5.1.1 Duidelijkheid in de instrumententypologie Bij de invoering van de structuurplanning in 1997 zijn in eerste instantie de bestaande bestemmingsplannen, het gewestplan en de BPA’s, aangewend als uitvoeringsinstrument van de nieuwe strategische planning.97 Het is begrijpelijk dat er op dat moment – toen het opmaken van de verschillende structuurplannen nog moest starten – nog geen zicht was op hoe het uitvoeringsinstrument van die plannen er precies zou uitzien. Bovendien kon het

97

zie 3.1.3 De uitvoeringsinstrumenten van de structuurplanning

67

bestaande systeem ook niet zomaar van de ene op de ander dag worden afgeschaft. Het inzetten van de bestemmingsplannen als uitvoeringsinstrument van het RSV, was dan ook bedoeld als een overgangsmaatregel. In de praktijk heeft deze maatregel er echter voor gezorgd dat de twee planningslogica’s – de structuurplanning en de bestemmingsplanning – zijn blijven voortbestaan binnen het Vlaamse ruimtelijke beleid en dat er verwarring is ontstaan over de ‘instrumententypologie’ van het Ruimtelijk

Structuurplan

Vlaanderen.

Hoewel

de

structuurplanning

en

de

bestemmingsplanning er een andere opvatting van de planning op na houden, gebruikt het RSV toch bestemmingsplannen als zijn uitvoeringsinstrument. Er wordt één type instrument – het bestemmingsplan – ingezet om ruimtelijke kwaliteit te verzekeren en om rechtszekerheid te bieden.98 Uit de evaluatie van het RSV blijkt dat dit verwarring creëert en maakt dat het RSV zijn

instrumentarium

niet

heeft

opgebouwd

vanuit

een

duidelijke

typologie

van

beleidsinstrumenten.99

Hierin ligt wellicht ook het ‘drama’ voor het RUP en het ontstaan van de schizofrenie van het instrument. De oorspronkelijke inzet van het gewestplan en BPA als uitvoeringsinstrument van het RSV, zal het opvatten van het RUP als een ‘verruimd bestemmingsplan’ in de hand hebben gewerkt. De juridische praktijk100 en de beleidspraktijk101 hebben er daarna voor gezorgd dat het RUP steeds meer in de logica van het gewestplan en het vergunningenbeleid is gedwongen.102 Dit heeft geleid tot een ‘juridisering’ van het RUP, waarbij de flexibiliteit meer en meer uit het instrument verdween en de detailgraad terug hoger werd, in tegenstelling tot de oorspronkelijke bedoeling.103

RENARD P. (2009), p. 29 VOETS J.,VANDEKERCKHOVE B., DE DECKER P., VANDERHEIJDEN R. (2010), p. 96 en p. 143 100 het oorspronkelijk afkeuren van flexibiliteit in RUP’s door de Raad van State, zie ook 2.2.2 101 het opmaken van typevoorschriften voor RUP’s van dezelfde aard als voor de gewestplannen (Besluit van de Vlaamse Regering van 11 april 2008, tot vaststelling van de nadere regels met betrekking tot de vorm en de inhoud van de ruimtelijke uitvoeringsplannen), zie ook 3.2.1 102 VAN DEN BROECK P., KUHK A., VERACHTERT K. (2010), p. 33 103 VOETS J.,VANDEKERCKHOVE B., DE DECKER P., VANDERHEIJDEN R. (2010), p. 109 98 99

68

Het RUP is oorspronkelijk bedoeld als een onderdeel van de structuurplanning, als een strategisch instrument. Om te beantwoorden aan het streven van het BRV naar een meer strategische planning en om het RUP terug zijn strategisch karakter te geven, lijkt het dan ook wenselijk om het uit de logica van de bestemmingsplanning te halen. Het scheiden van beide planningslogica’s is ook één van de aanbevelingen van SP2SP, het onderzoek naar een strategische planning van strategische ruimtelijke projecten: ‘Er moet een duidelijk onderscheid worden gemaakt tussen de oogmerken, de rationaliteit en de logica van ruimtelijke planning en deze van het vergunningenbeleid en dus ook tussen de instrumenten die voor beide worden gebruikt. Ruimtelijke planning beoogt het (selectief), innovatief en proactief ingrijpen. Het vergunningenbeleid beoogt het creëren van rechtszekerheid en gelijkheid van behandeling. We bevelen aan om de taken, de instrumenten en de administratieve organen van beide types beleid duidelijk te onderscheiden. Het is wel noodzakelijk om binnen de bestuurlijke organisatie voor een structurele relatie te zorgen tussen planning (niet louter ruimtelijk) en het vergunningenbeleid en –stelsel’.104 Het hypothetische planningssysteem dat hier wordt voorgesteld, gaat daarom uit van een dubbele planstructuur. Zowel het gewestplan, als het structuurplan blijven naast elkaar bestaan. Of dit nu gaat over het gewestplan in zijn huidige of in een gewijzigde vorm; of het een structuurplan is of een beleidsplan, daar wordt in het kader van deze masterproef niet echt dieper op ingegaan. De focus ligt op de uitvoeringsinstrumenten van deze twee ‘plantypes’. Het is wel duidelijk dat er twee ‘plantypes’ zijn. Een allesomvattend

bodembestemmend

plan,

dat

een

kader

biedt

voor

het

vergunningenbeleid en voldoende rechtszekerheid biedt. En daarnaast een strategisch plan dat de langetermijnvisie van het ruimtelijk beleid formuleert en de gewenste ontwikkelingen aangeeft om de ruimtelijke kwaliteit te bewaken en versterken. Omdat dit hypothetisch systeem zoekt naar een meer strategische planning, zoals het BRV voorstelt, worden wel zoveel mogelijk aspecten uit het Groenboek BRV meegenomen. Daarom wordt ook de term ‘beleidsplan’ gebruikt en niet ‘structuurplan’.105

ALBRECHTS L., VAN DEN BROECK J., VERHETSEL A.(2010), p. 25 In het Groenboek van het Beleidsplan Ruimte Vlaanderen wordt voorgesteld om de structuurplannen in de toekomst minder omvattend te maken en om meer in te spelen op de specifieke noden en de eigenheid van een gebied. Deze nieuwe structuurplannen moeten daarom niet per se gebonden zijn aan een gemeente en kunnen ook de sectorale benadering overstijgen. Samenwerkingsverbanden tussen verschillende overheden worden aangemoedigd. DEPARTEMENT RWO (2012), pp. 61-63 104 105

69

5.1.2 Bestemmingsplanning blijft Een vraag die zich hier kan opwerpen, is: waarom de bestemmingsplanning behouden? Was het niet de bedoeling om tot een meer strategische planning te komen? Achteraf gezien lijkt dit de ‘fout’, die gemaakt is bij het invoeren van de structuurplanning. Het RSV en het DRO 1999 lijken er van uit te gaan dat het gewestplan kan worden vervangen. Hiermee hebben ze wellicht de kracht van dit plan onderschat. Hoewel het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen, samen met de provinciale en gemeentelijke ruimtelijke structuurplannen het kader voor het ruimtelijk ordeningsbeleid vormt, blijft toch tegelijkertijd het gewestplan nog in grote mate de acties op het terrein bepalen.106 Voor het stand houden van het gewestplan, zijn een drietal verklaringen te geven: De belangrijkste verklaring is de rechtszekerheid die ermee gepaard gaat. Deze bodembestemmingsplannen vormen immers een ‘waterdicht’ juridisch-administratief kader waarbinnen overheid en burgers zich met een vrij grote mate van zekerheid elk kunnen vergewissen van hun rechten en plichten wat betreft de ruimtelijke ontwikkelingen op een bepaald perceel.107 De gewestplannen vormen dan ook tot op vandaag de basis voor het vergunningenbeleid. Een tweede verklaring voor de blijvende dominantie van het gewestplan is nauw verbonden met deze rechtszekerheid. Beleidsdomeinen die binnen de overheid de belangen van een ruimtebehoevende functie of activiteit behartigen – bijvoorbeeld de beleidsdomeinen natuur en landbouw – kunnen zich als gevolg van de functionele zonering van het gewestplan als het ware een deel van de ruimte toe-eigenen. Ze onderstrepen dit door eigen wet– en regelgeving te koppelen aan deze zonering in de ruimtelijke planning.108 Ook het RSV heeft hier met haar ruimteboekhouding op ingespeeld en heeft er zo ook voor gezorgd dat het gewestplan is verankerd in de structuurplanning.

VLAAMSE REGERING (2011), p. 3 LEINFELDER H. (2007), p. 377 108 LEINFELDER H. (2007), p. 377 106 107

70

Een derde verklaring is tenslotte dat het gewestplan past binnen de nog steeds overheersende centraal en van bovenaf hiërarchisch gestuurde ‘toelatingsplanologie’.109 En dat deze vorm van planning – waarbij de overheid een ruimtelijk plan maakt met de gewenste ontwikkeling voor een bepaald gebied – de ontegensprekelijke sterkte heeft om gebieden te kunnen beschermen tegen ongewenste ontwikkelingen. Deze laatste verklaring staat dan ook in directe relatie met de voorgaande. De overheidsgestuurde opmaak van het gewestplan stelt de verschillende beleidsdomeinen in staat om ‘hun’ ruimte te maken/te behouden. Het bieden van rechtszekerheid, de hieraan verbonden waardebepaling van gronden en de afgeleide reglementeringen die aan het gewestplan zijn gekoppeld110, maken een afschaffing van de bestemminsplanning onwaarschijnlijk. In hoofdstuk 3.3 is verwezen naar de grote institutionele stabiliteit van dit systeem, die er doorheen de planningsgeschiedenis voor zorgt dat het vergunningenbeleid steeds opnieuw de bovenhand krijgt op de strategische planning. Om de strategische planning eenzelfde stabiliteit te geven als het vergunningenbeleid, wil het hypothetisch planningssysteem deze planning een eigen instrumentarium bezorgen. Tegelijk wil dit planningssysteem de kracht van de bestemminsplanning niet onderschatten, maar haar in tegendeel een ‘gepaste’ plaats geven. Het hypothetische planningssysteem gaat uit van een dubbele planstructuur, waarbij het RUP wordt opgesplitst in twee instrumenten: een verordenend instrument dat is verbonden aan het gewestplan (het bestemmingsplan of B-plan) en een strategisch instrument dat is verbonden aan het beleidsplan (het strategisch actieplan of A-plan).

5.1.3 Het Bestemmingsplan of B‐plan De bestemmingsplanning een ‘gepaste’ plaats geven, wordt in het hypothetisch systeem ingevuld door haar net genoeg speelruimte te geven om de rechtszekerheid te kunnen verzekeren, maar ook niet meer dan dat. Het komt er op neer dat het gewestplan wordt behouden en dat er een instrument is om dit gewestplan aan te passen en in overeenstemming te brengen met het beleidsplan. Een dergelijk instrument, dat enkel moet dienen om het gewestplan de juiste kleur te geven, is al besproken in hoofdstuk 4.3.1: het projectgedreven RUP. Daar werd dit projectgedreven RUP omschreven als een RUP ‘op zijn smalst’. Dit type RUP bevat enkel bestemmingsvoorschriften, geen bepalingen naar inrichting of beheer. Het is een zuiver bestemmingsplan. Binnen het voorgestelde

hypothetische

planningssysteem,

wordt

dit

instrument

dan

ook

‘bestemmingsplan of B-plan’ genoemd.

109 110

LEINFELDER H. (2007), p. 378 TECHNUM TRACTTEBEL ENGINEERING (2012), p. 33

71

Zoals de naam misschien verkeerdelijk doet vermoeden, mag het B-plan geenszins worden gezien als een terugkeer naar de oude bestemmingsplannen of BPA’s. Het B-plan is geen terugkeer naar de plannen van aanleg, maar wel een beperking van het RUP tot het vastleggen van de bestemming. Dit wil zeggen dat een B-plan nog altijd op de verschillende planniveaus kan worden opgemaakt. Zowel het gewest, de provincie als de gemeente kan een B-plan opstellen. Ook de mogelijkheid om tijdsbepalingen aan een bestemming toe te kennen blijft. Het pas na een bepaalde datum in werking doen treden van een bestemming en het toekennen van nabestemmingen moet nog steeds kunnen. Het B-plan vervangt ook het gewestplan. Het plan is geen detaillering van het gewestplan – zoals vroeger de BPA’s – maar eigenlijk gewoon een ‘gewestplanwijziging’, die nu wel op initiatief van de verschillende overheden kan worden opgemaakt. In principe zou elk B-plan, na definitieve goedkeuring, gewoon kunnen worden opgenomen in het gewestplan. Dit zou vragen om een continu onderhoud, een continu ‘up-to-date’ houden van het gewestplan. Maar het betekent wel dat er slechts één referentiedocument is voor de bodembestemming. Dit houdt ook in dat de detailgraad van het B-plan altijd die van het gewestplan is. En dat om het gewestplan leesbaar te houden, enkel een beperkte ‘set’ van bestemmingsvoorschriften kan worden aangewend. Bij de opmaak van een B-plan kan enkel gebruik worden gemaakt van de ‘typevoorschriften’. Het opstellen en doordenken van de ‘typevoorschriften’ wordt hierdoor wel heel belangrijk. In het hypothetisch planningssysteem is het B-plan/het gewestplan het enige verordenende plan. De eerste taak van dit plan is het bieden van rechtszekerheid en het bijhouden van de ruimteboekhouding. Bij de redactie van de voorschriften gelden dan ook de principes van goede legistiek of wetgevingstechniek. Deze stedenbouwkundige voorschriften zijn immers rechtsregels die de ruimte ordenen en die normatief moeten worden geformuleerd.111 De ‘typevoorschriften’ moeten duidelijk zijn en helder weergeven ‘wat mag’ en ‘wat niet mag’. Tegelijk moeten deze ‘typevoorschriften’ voldoende flexibiliteit laten om de ruimte te kunnen ontwikkelen. Het opstellen van deze ‘typevoorschriften’ wordt dus een kluif voor juristenplanners om het juiste evenwicht te vinden tussen rechtszekerheid en flexibiliteit. Ten opzichte van de huidige RUP’s wordt de oefening wel een heel stuk gemakkelijker, doordat het B-plan zich beperkt tot de ‘bestemming’ van een gebied. De vraag is echter of deze ‘bestemming’ zuiver functioneel moet worden ingevuld? In de ‘typevoorschriften’ zou het voorstel van Hans Leinfelder – uitgewerkt in het strategisch ruimtelijk uitvoeringsplan voor de open ruimte112 – om bij de zonering van de ruimte niet zuiver functioneel, maar ook in termen van de draagkracht van de ruimte te denken, kunnen

111 112

72

BAUWENS M., DEWAELE T., VANDEVYVERE W.(2007), pp. 3-6 LEINFELDER H. (2007), pp. 380-384

worden meegenomen. Deze idee wordt heel kernachtig verwoordt in de ‘Visienota ruimtegebruik en ruimtebeslag 2020-2050’: ‘Bij de zonering staat evenwel niet langer de bestemming van delen van het gebied voor een of meerder functies of activiteiten a priori centraal, maar een zonering in eenheden die zoveel mogelijk verband houden met de beoogde (maatschappelijke) rol van de betrokken ruimte. De naamgeving van de zones is bijgevolg niet noodzakelijk of uitsluitend aan een functie of activiteit verbonden – agrarisch gebied, natuurgebied, woongebied, bedrijventerrein,… – maar geeft uitdrukking aan de meest relevante ruimtelijke kenmerken van de zones – onder meer wat betreft dynamiek, kwetsbaarheid, betekenis, bereikbaarheid,… Deze dynamisering van de ruimtelijke planning is zeker geen alibi voor het opgeven van de bescherming van open ruimte, natuur, milieu en gezondheid. Daarom moeten de stedenbouwkundige voorschriften bij deze zones/eenheden zo strikt mogelijk

de

omgevingscondities

omschrijven

waarbinnen

de

ruimtelijk

uitdrukking van maatschappelijke voorkeuren, sociale praktijken en strategisch handelen kan plaatsvinden.’113 De nood aan een dergelijke dynamisering van de voorschriften stelt zich tot op heden misschien iets minder in stedelijke context. Het voorschrift ‘woongebied’, zoals dit vandaag in het gewestplan is opgenomen laat immers heel veel activiteiten toe en staat het verweven van functies en plannen van strategische ontwikkelingen niet in de weg. Toch is het denkbaar dat in het hypothetisch planningssysteem, waar het B-plan het enige verordenende plan is, een zonering naar draagkracht toch wenselijk wordt. Een aanzet van een dergelijke indeling van de ruimte zijn de gebiedstypes, zoals www.ruimtexmilieu.nl die voorstelt. De verschillende gebiedstypes gaan uit van de functies in het gebied, maar koppelen hier ook dynamiek, bereikbaarheid, water- en natuurcriteria aan.114 Of dit toepasbaar is in het kader van de bestemmingsplanning, zou nog verder moeten worden onderzocht. In het kader van deze masterproef zou dit ons echter te ver van de kernvraag afleiden en blijft het voorstel (voorlopig) beperkt tot deze aanzet. Doordat bij de opmaak van een B-plan enkel op de ‘typevoorschriften’ kan worden teruggevallen, is een ondermijning van het subsidiariteitsbeginsel niet meer mogelijk. Deze ondermijning is door Guy Vloebergh omschreven als één van de 10 ontwikkelingen waarmee

113 114

STEUNPUNT RUIMTE EN WONEN (2009), pp. 92-93 http://www.ruimtexmilieu.nl/index.php?nID=150

73

het een en ander misloopt met het RUP.115 In tegenstelling tot het RUP, heeft het B-plan echter altijd dezelfde detailgraad, ongeacht welk bestuursniveau het plan opmaakt. Discussies over de relatie tussen een gewestelijk plan en meer gedetailleerd gemeentelijk plan voor eenzelfde gebied worden hierdoor vermeden. De discussie wie het B-plan moet opmaken moet worden gevoerd in het kader van de strategische planning. Hoewel de strategische planning en de bestemmingsplanning in het hypothetisch planningssysteem worden gescheiden en elk over een eigen plan-instrument beschikken, zal er dus toch een zeker connectie moeten zijn. Het kan niet de bedoeling zijn dat een B-plan ‘zomaar’ wordt opgemaakt. Het uitsplitsen van de strategische planning en de bestemmingsplanning mag er niet voor zorgen dat er terug in een ad hoc-beleid wordt vervallen. De opmaak van een B-plan moet steeds kaderen in een bepaalde strategie of visie. Er zal dus toch een koppeling tussen de twee planningssystemen moeten zijn. Deze ‘koppeling’ is het ‘Strategisch ActiePlan of A-plan’. De opmaak van een B-plan is enkel mogelijk als dit volgt uit een A-plan.

5.1.4 Het Strategisch Actieplan of A‐plan In het hypothetisch planningssysteem kan enkel het ‘gebiedstype’ in een verordenend B-plan worden vastgelegd. Om ruimtelijke ontwikkelingen te sturen en de ruimtelijke kwaliteit te bewaken, kan niet naar een verordenend plan worden teruggegrepen. Voor het realiseren van een ruimtelijk beleid moet worden teruggevallen op de tweede planstructuur en de instrumenten van de strategische planning. Strategische instrumenten, zijn de meest geschikte instrumenten om de visie te realiseren. Dat kunnen echter allerhande en heel verscheiden instrumenten zijn. Zoals ook wordt aangegeven in de aanbevelingen van SP2SP: ‘Voor de realisatie van zulk beleid kunnen een hele reeks van instrumenten worden gebruikt […] die echter selectief en doelbewust moeten worden ingezet in functie van het uitvoeren van het ruimtelijk beleid […].116 De aard van de strategische planning vraagt om de inzet van een verscheiden mix van mogelijke uitvoeringsinstrumenten. Elke doelstelling, elke situatie kan daarbij om een ander, aangepast instrument vragen. De strategische planning heeft nood aan een breed gamma van instrumenten, waaruit strategisch kan worden gekozen.

VLOEBERGH G. (2012),p. 49: ‘(VCRO 2.2.2.§2 en §3) […] Ondanks deze verhelderende bepaling (‘slechts één geldend plan op één plaats’) worden de laatste tijd meer en meer gemeentelijke RUP goedgekeurd die een detaillering zijn van gewestelijke RUP. Vervolgens ontstaat dezelfde discussie als vroeger over de relatie tussen het detaillerende maar ook afwijkende lagere BPA en het hogere gewestplan. We belanden zo opnieuw in een hiërarchisch verhaal dat strijdig is met het subsidiariteitsbeginsel.’ 116 ALBRECHTS L., VAN DEN BROECK J., VERHETSEL A.(2010), p. 26 115

74

‘Er is geen sjabloon, geen eenduidig en optimaal model voor de opbouw van strategische processen met een grote mate van open karakter. Er zijn geen hapklare methodes voor het opzetten van zulke processen. Elke situatie vraagt om een specifieke opbouw die afhankelijk is van de context, de aard van de problematiek, de actoren, de instituties,…117 Het is niet zo dat er één uitvoeringsinstrument voor het ruimtelijk beleid kan worden aangeduid. Een strategische planning vraagt om maatwerk. Elke situatie is uniek, elke context heeft zijn eigen unieke kenmerken. En enkel uit de afweging van deze context tegen de doelstellingen van het ruimtelijk beleid, kan het meest geschikte instrument worden gevonden. De strategische planning heeft dus nood aan een variabele set van strategische instrumenten, maar ook aan een ‘afwegingsinstrument’ om uit deze set de juiste instrumenten te kunnen kiezen. Dit ‘afwegingsinstrument’ is het strategisch actieplan of A-plan.

Het A-plan is meer dan een document, eigenlijk een proces dat de stap van visie naar realisatie mogelijk moet maken. Het is een proces waarbij: 

de visie en doelstellingen helder worden gezet, worden afgewogen tegen de mogelijkheden en eventueel ook bijgesteld;



er een analyse gebeurt van het gebied en/of thema waarop de visie van toepassing is, vanuit alle relevante invalshoeken;



er overleg plaatsvindt met alle actoren die zouden kunnen bijdragen aan de realisatie van (een deel van) de visie;



117

de beschikbare middelen en opportuniteiten in kaart worden gebracht;

ALBRECHTS L., VAN DEN BROECK J., VERHETSEL A.(2010), p. 17

75



er vanuit de confrontatie van de doelstellingen met de resultaten van de analyse en mogelijkheden op het terrein tot een gedragen en overwogen beslissing wordt gekomen over de meest geschikte instrumenten om de visie te implementeren.

Dit proces krijgt uiteindelijk zijn neerslag in het A-plan. De officiële goedkeuring van het A-plan houdt ook de formele beslissing in om het voorgestelde strategische instrument uit te voeren en er de nodige middelen voor te voorzien. Het A-plan is dus in de eerste plaats gericht op de overheid zelf. De beslissing om een bepaald strategisch instrument in te zetten, voor de implementatie van de visie, is enkel bindend voor de betrokken actoren. Dit is in de eerste plaats de overheid, maar kan zeker ook worden uitgebreid naar andere actoren. Het A-plan is dus niet verordenend, maar kan wel een juridisch bindende overeenkomst tussen de betrokken partners bevatten om zich te engageren voor de ontwikkeling van het strategisch instrument. Aan de basis voor de invoering van het A-plan ligt de veronderstelling dat het niet mogelijk is om in te schatten welk instrument het meest strategisch is voor de uitwerking van de visie, zonder een gedegen analyse van het gebied (vb. het centrum van Diksmuide) en/of het thema (vb. het bouwkundig erfgoed van de wederopbouwarchitectuur) waarop de visie van toepassing is. Het A-plan vertoont heel veel overeenkomsten met het actieprogramma zoals dit in het Groenboek BRV wordt voorgesteld.118 Het is echter (nog) niet duidelijk of het actieprogramma ook uitgaat van deze noodzaak aan een voorafgaande gebieds- en/of themagerichte analyse. Om tot een weloverwogen en strategische keuze te komen van het meest geschikte instrument voor de implementatie van de visie, lijkt een uitvoerige analyse echter onoverkomelijk. Het A-plan bevat daarom naast een analyse van de feitelijke en de juridische toestand, ook het onderzoek naar alle relevante ‘sectorale’ elementen en mogelijke stakeholders en (private) initiatieven in het gebied. Hoewel het A-plan duidelijk betrekking heeft op een ruimtelijk thema, zal het toch interdisciplinair en sectoroverschrijdend moeten zijn, om belangrijke opportuniteiten niet over het hoofd te zien.

DEPARTEMENT RWO (2012), p. 64: ‘De Vlaamse Regering neemt een actieprogramma aan dat gekoppeld is aan het Beleidsplan Ruimte. Dat actieprogramma somt de acties op waarin de Vlaamse overheid zelf een cruciale rol wil spelen. Het geeft aan op welke gebieden, thema’s of essentiële randvoorwaarden ze wil inzetten om een verschil te maken. Ook provincies en gemeenten maken eigen actieprogramma’s. Zo’n actieprogramma wordt bij voorkeur gekoppeld aan een begroting en een legislatuur. In actieprogramma’s kan ook plaats zijn voor initiatieven die een overheid niet zomaar zelf had geagendeerd, maar die door private initiatiefnemers worden aangebracht. Als het bijdraagt aan de realisatie van de visie biedt zo’n initiatief een opportuniteit. Een actieprogramma is strategisch van aard: het maakt keuzes en stelt prioriteiten. We beschikken immers niet over onbegrensde budgetten of mogelijkheden. Het bepaalt welke acties we op korte termijn moeten ondernemen om onze lange termijn doelstellingen te behalen. Een actieprogramma is ruim op te vatten, als een programma dat ook maatregelen vastlegt op vlak van communicatiemiddelen, instrumentarium en partnerschappen. De doelstellingen voor de lange termijn werken door in het actieprogramma. De acties worden goed opgevolgd en waar nodig tussentijds bijgestuurd.’

118

76

Het A-plan voert dus in zekere zin een ‘tussenstap’ in, tussen het beleidsplan en het uitvoeringsinstrument van het beleidsplan. Het A-plan geeft zelf geen uitvoering aan het beleidsplan. Het A-plan onderzoekt en geeft aan hoe de visie het best kan worden uitgevoerd, wat de meest geschikte uitvoeringsinstrumenten zijn om de visie te realiseren. Waar er in de structuurplanning dus sprake is van drie stappen in het ruimtelijke beleid, worden dit er in het hypothetisch planningssysteem vier: RSP – RUP – VERGUNNING BELEIDSPLAN – A-plan – STRATEGISCH INSTRUMENT – VERGUNNING Het planproces zal hierdoor wellicht een stuk langer worden. Toch lijkt het aannemelijk dat het totaalproces van visie naar realisatie zal versnellen. Eerst en vooral zorgt het A-plan voor een gelijktijdig verloop van de verschillende onderzoeken en sectorale toetsingen (vb. merscreening, mobiliteitstoets, watertoets, actorenoverleg,…). Er is input nodig vanuit deze diverse onderzoeken om tot een optimale keuze van het strategisch instrument te kunnen komen. De onderzoeken moeten dan ook in het kader van het A-plan parallel worden opgezet. Hoewel het A-plan op het eerste zicht een bijkomend op te stellen document is, kan het toch ook de administratieve last verkleinen door de verschillende onderzoeken te bundelen. De ‘tussenstap’ van het A-plan is bovendien nodig om het automatisch teruggrijpen naar één bepaald uitvoeringsinstrument – wat met het RUP vaak gebeurt – te vermijden. Door dit automatisme te verbreken en op zoek te gaan naar het ‘beste’ instrument, zal de visie vlugger worden geïmplementeerd. Hoewel het planproces dus langer wordt, moeten zowel de inclusieve benadering als de inzet van het meest geschikte instrument, toch tot een versnelling van de realisatie leiden. Het A-plan is in dit opzicht nog het best te vergelijken met een (uitgebreide) startnota en startbeslissing zoals die in de routeplanner of drietrapsraket119 wordt voorgesteld. De startbeslissing vormt het formeel engagement van de betrokken actoren om het projectproces op te starten, om m.a.w. van start te gaan met het strategisch project. De formele goedkeuring van het A-plan is een engagement om één of meerdere strategische instrumenten in te zetten. Beide documenten ronden een overleg- en onderzoeksfase af en bevatten een formele beslissing voor de inzet van een strategisch instrument.

Dit voorstel van procesaanpak is uitgewerkt door het projectteam ‘Versnelling Investeringsprojecten’, dat werd aangesteld door de Vlaamse Regering met als doel de aanbevelingen van de commissies Sauwens en Berx, die ook zijn vertaald in de Visienota van de Vlaamse Regering dd. 15 oktober 2010, te implementeren.

119

77

Het verschil tussen beide ligt wel hierin dat de drietrapsraket een voorstel van procesaanpak is voor een projectgedreven proces, waar een A-plan de neerslag is van een visiegedreven proces. Dit houdt in dat de scope van het A-plan een stuk groter zal zijn dan die van de startnota. Het onderzoek dat in het A-plan is opgenomen, is een stuk uitgebreider. Bij de opmaak van de startnota moet enkel worden onderzocht of het, ja dan nee, een goed idee is om het strategisch project op te starten. Het A-plan moet in eerste instantie nog uitzoeken welke instrumenten in aanmerking komen om de visie te realiseren, vooraleer ze dan meer in detail kan gaan onderzoeken wat de meest geschikte instrumenten zijn voor de uitvoering van de visie.

5.1.5 De vergunning in het hypothetisch planningssysteem De wijzigingen die het hypothetisch planningssysteem aanbrengt in de planning, hebben ook een invloed op het vergunningenniveau. In het hypothetisch planningssysteem wordt het beoordelingskader voor de vergunningen in de eerste plaats het B-plan/gewestplan. Dit houdt een beperking in van de toetsing van de vergunning aan het ‘gebiedstype’. Hoe minder uitgewerkt echter het kader voor de vergunningsbeoordeling is, hoe meer verantwoordelijkheid er bij de vergunningverlening komt te liggen. Het hypothetisch planningssysteem houdt dan ook een ‘opwaardering’ in van de vergunning tot een volwaardig sturingselement van het ruimtelijk beleid, en komt hiermee tegemoet aan een aanbeveling van het ‘Onderzoek naar een strategisch en realisatiegericht instrumentarium voor het ruimtelijk beleid – scenariorapport’: ‘De rol van de stedenbouwkundige vergunning als element in het realiseren van een

bepaalde

visie

stedenbouwkundige

is

ondergesneeuwd

vergunning

beschouwd

geraakt. als

Teveel een

wordt

een

administratieve

aangelegenheid zonder toegevoegde waarde. In die mate dat een vergunning meer aandacht besteedt aan inhoudelijk aspecten […] kan ook de vergunning een belangrijke bijdrage leveren aan het ruimtelijk beleid. De vergunning moet opnieuw meer worden beschouwd als een toetsing aan de ‘goede ruimtelijke ordening’. Om dergelijke toetsing mogelijk te maken, zijn gebiedsgerichte toetsingskaders nodig. […] Om dit mogelijk te maken, moet meer worden ingezet op (meerpartijen)overleg en op het motiveren van een

78

aanvraag. Dit is des te meer noodzakelijk naarmate bestemmingen minder detail bevatten.’120 De ‘gebiedstypes’ zullen uiteraard niet altijd volstaan om een ruimtelijk beleid te voeren. Ze moeten worden aangevuld met ‘strategische instrumenten’. Dit kunnen strategische projecten zijn of gebiedscontracten waarin in een partnerschapsmodel de ontwikkelingsvisie wordt uitgevoerd, … De overheid beschikt echter niet altijd over de mensen en de middelen om een dergelijk actief beleid te voeren en zelf (mee) te ontwikkelen. Daarom lijkt het toch aangewezen om ook als overheid inrichtingsplannen of ontwikkelingsvisies te kunnen inzetten als referentiekader bij de beoordeling van een vergunning. Deze strategische instrumenten bezitten echter geen verordenende kracht, maar zijn een veeleer indicatief referentiekader. Dit wil zeggen dat ze geen voorschriften bevatten waaraan moet worden voldaan, maar dat er wel wordt verwacht dat de vergunningen zich inschrijven in dit kader en dat ze dit ook motiveren. Deze idee is niet nieuw, maar komt in grote lijnen overeen met het voorstel van Hans Leinfelder voor het strategisch ruimtelijk uitvoeringsplan voor de open ruimte.121 Het voorstel wordt in de ‘Visienota ruimtegebruik en ruimtebeslag 2020-2050’ verduidelijkt: ‘Een strategisch ruimtelijk uitvoeringsplan moet worden beschouwd als een veeleer indicatief referentiekader voor private en publieke actoren, eenmalig of meermaals opgemaakt in de loop van het planningsproces, […] Door middel van een strategisch ruimtelijk uitvoeringsplan wordt de bewijslast over de aanvaardbaarheid van een strategisch project voor een deel ook verlegd. Vandaag wordt de vergunningverlenende overheid verplicht om te motiveren ten aanzien van de bouwheer waarom een bepaald project, als het voldoet aan de ‘rechtszekere’ stedenbouwkundige voorschriften, niet of onder voorwaarden wordt vergund. In het geval van een strategisch ruimtelijk uitvoeringsplan zal ook de bouwheer worden verplicht om omstandig te motiveren, in een voortdurend overlegproces

met

de

overheid,

hoe

het

project

voldoet

aan

de

omgevingscondities en aan de juridisch beter uit te werken rechtslogica van algemeen belang.’122

Het strategisch ruimtelijk uitvoeringsplan lijkt wel nog steeds een verordenend karakter te hebben. In het hypothetisch planningssysteem wordt hier niet van uitgegaan. Om de strategische instrumenten echt te kunnen afstemmen op de wensen en noden van het gebied

TECHNUM TRACTTEBEL ENGINEERING (2012), p.34 LEINFELDER H. (2007), pp. 380-384 122 STEUNPUNT RUIMTE EN WONEN (2009), pp. 92-93 120 121

79

en/of van het bestuur worden ze volledig uit de logica van de rechtszekerheid gehaald. Om de strategische instrumenten echt op maat te kunnen maken, lijkt het niet opportuun ze terug in het keurslijf van ‘rechtsregels’ te dwingen. Anderzijds mag natuurlijk niet zomaar elk document worden ingezet als referentiekader voor de vergunningsbeoordeling. Deze documenten moeten enerzijds gekaderd zijn binnen het uitgestippelde beleid van het beleidsplan. Een Bplan kan ook maar worden opgemaakt, als daartoe is beslist in een A-plan. Hetzelfde moet ook gelden voor ontwikkelingsvisies die worden ingezet bij de vergunnings’motivering’. De vraag is of dit op zich juridisch voldoende sluitend is. Dit is dan ook zeker een punt dat nog verder juridisch-technisch zou moeten worden onderzocht. Op basis van de huidige planningspraktijk kan worden verondersteld dat het verwijzen naar strategische instrumenten in een B-plan een uitweg zou kunnen bieden (vergelijkbaar met de toepassing van de inrichtingsstudie bij het RUP).

80

5.2 Toepassing op de cases Om de betekenis van het hypothetisch planningssysteem en de impact die dit kan hebben op de actuele planningspraktijk te verduidelijken, wordt het toegepast op de in hoofdstuk 4 behandelde cases: het RUP Richter, het RUP ‘Oosteroever’ en het RUP Centrum of liever het Aplan Richter, het A-plan ‘Oosteroever’ en het A-plan Centrum. Deze cases behandelen in oorsprong allemaal visiegedreven RUP’s. Het planproces van een projectgedreven

RUP

wordt

niet

afgetoetst,

omdat

er

hier

in

het

hypothetisch

planningssysteem geen groot verschil ligt. Het voorgestelde A-plan komt in grote lijnen overeen met de startnota van het projectgedreven proces. Het B-plan is vergelijkbaar met het projectgedreven RUP. De opmaak van een A-plan houdt een volledig onderzoeksproces in, waarbij de doelstellingen worden afgewogen t.o.v. de beschikbare en geschikte middelen voor dit specifiek project. In het toepassen van het hypothetisch planningssysteem op de cases kan dit onderzoeksproces, binnen het bereik van deze masterproef, niet worden gevoerd. Er kan enkel worden gewerkt met de gegevens die beschikbaar zijn vanuit het huidige RUP-proces (dus ook mer-screening, overlegtraject, …). Vanuit die gegevens kan er wel worden bekeken wat de impact van het beperken van het verordenend instrumentarium tot het B-plan kan zijn. Er kan ook een idee worden gegeven van de ruimtelijke instrumenten die de uitkomst van het A-plan zouden kunnen zijn. Het inschatten van de mogelijke opportuniteiten en sectorale instrumenten die zouden kunnen worden ingezet, is hier heel moeilijk. De bespreking van de cases moet dan ook in dit licht worden gelezen en worden gezien als een eerste aftoetsing van de haalbaarheid van het hypothetisch planningssysteem.

5.2.1 De case Richter 5.2.1.1 Het A‐plan en B‐plan Richter Veronderstel dat de Stad Genk het woonuitbreidingsgebied Richter als te ontwikkelen woongebied heeft opgenomen in haar beleidsplan en dat ze ook heeft beslist om daar deze legislatuur werk van te maken (in dat beleidsplan of in een actieprogramma). De Stad Genk heeft dus een visie op dit woonuitbreidingsgebied Richter. Ze wil dit gebied ontwikkelen voor wonen. Om vanuit deze visie naar de concrete realisatie van het gebied te komen, maakt de stad een A-plan op. In het A-plan Richter wordt in eerste instantie het volledige gebied geanalyseerd, naar zijn feitelijke en juridische toestand; worden de verschillende stadsdiensten geconsulteerd naar hun plannen en wensen voor dit gebied en wordt een screening op milieueffecten gemaakt; … Parallel met deze analyse worden ook de

81

doelstellingen van de stad voor Richter verder uitgewerkt en wordt bekeken hoe ver de stad zich wil en kan engageren voor de effectieve realisatie van het woongebied. Dit komt overeen met wat er bij de opstart van het RUP Richter ook is gebeurd. Alleen zou het A-plan verder moeten gaan en ook de eigenaars en omwonenden bevragen, kijken of er initiatieven zijn voor het gebied, of er bereidheid is om samen met de stad het gebied te realiseren of ontwikkelaars geïnteresseerd zijn… Vanuit deze analyse komt het A-plan o.a. tot de conclusie dat er voor het gebied een B-plan moet worden opgemaakt. Er is een bestemmingsplan nodig om het woonuitbreidingsgebied om te zetten naar wonen. Uit de mer-screening blijkt echter ook dat een aantal delen van het gebied waardevolle ‘natuurstapstenen’ zijn. Het B-plan bevat dus wellicht naast woongebied ook een stuk natuurgebied. Wordt er enkel een B-plan opgemaakt en goedgekeurd, dan kunnen er voor het woongebied vergunningsaanvragen worden ingediend, maar heeft de stedenbouwkundig ambtenaar een heel beperkt kader om deze vergunningen al of niet goed te keuren. Met het B-plan zijn immers enkel de bestemmingen van het gebied vastgelegd. Voor de stedenbouwkundig ambtenaar wordt het dan ook heel moeilijk om deze aanvragen te beoordelen en de consequenties van de individuele aanvragen voor het volledige gebied in te schatten. De opmaak van een B-plan zal ook niet volstaan om het gebied te kunnen ontwikkelen. Het woonuitbreidingsgebied Richter ligt grotendeels in een binnengebied. Om het woongebied te kunnen realiseren, moet ook en in eerste instantie de wegenis worden aangelegd. Enkel een B-plan opstellen, zonder een idee van de inrichting van het gebied en de aanleg van het openbaar domein, lijkt dan ook niet aangewezen. Het A-plan komt dus tot de conclusie dat er een B-plan moet worden opgemaakt, maar dat er ook bijkomende instrumenten nodig zijn om het woongebied Richter te kunnen realiseren. Vanuit de kennis die er nu is over het RUP Richter, zijn er wellicht twee werkwijzen die het Aplan zou kunnen voorstellen. Een eerste mogelijkheid is dat de stad een ontwikkelingsvisie uitwerkt. Binnen het hypothetisch planningssysteem kan deze visie voor het gebied niet meer in een verordenend en voor de burger juridisch bindend plan worden gegoten. De stad kan dus niet meer, zoals met het RUP Richter gebeurde, zelf het plan opmaken en aan de burger opleggen. De stad kan wel een eigen ontwikkelingsvisie en inrichtingsplan uitwerken en in het B-plan opleggen dat de vergunningsaanvraag moet worden gemotiveerd op basis van deze ontwikkelingsvisie. Een tweede optie is dat het A-plan voorstelt om het gebied volgens een ‘partnerschapsmodel’ te ontwikkelen. Dit houdt in dat de stad en alle actoren betrokken bij Richter een overlegproces opstarten om zo tot een voor iedereen aanvaardbaar inrichtingsplan te komen. 82

De finaliteit van dit proces zal (nog) niet de afgewerkte woonwijk zijn, omdat niet alle actoren onmiddellijk wensen te ontwikkelen. Ze staan wel allemaal open voor een ontwikkeling, alleen zien sommigen dit eerder op de lange termijn. In het ‘partnerschapsmodel’ kan hierdoor niet de volledige woonwijk tot op projectniveau worden uitgewerkt, wel kan er tot een gedragen inrichtingsplan worden gekomen. Bij de goedkeuring van dit plan, kan er ook een B-plan worden goedgekeurd, waarna iedereen op eigen tempo een vergunningsaanvraag kan indienen. Bij deze werkwijze bevat het A-plan, naast alle noodzakelijke onderzoeken en de beslissing om in een partnerschapsmodel te werken, ook een bindende overeenkomst tussen deze partners die de opmaak van de inrichtingsstudie en eventuele ander modaliteiten regelt. te kunnen opstarten. 5.2.1.2 Het A‐plan en B‐plan Richter versus het RUP Richter In vergelijking met het RUP Richter, houdt de eerste optie niet zo’n groot verschil in. Het oorspronkelijke RUP wordt als het ware opgesplitst in een A-plan, een B-plan en een ontwikkelingsvisie. Waarbij het A-plan in grote lijnen overeenkomt met de toelichtingsnota en het B-plan een sterk vereenvoudigd RUP of bestemmingsplan is, dat wel aangeeft dat de ontwikkelingsvisie als referentiekader wordt gebruikt bij de vergunningsbeoordeling. Het grote verschil zal zich hier op het vergunningsniveau afspelen. In het hypothetisch planningssysteem is het beoordelingskader voor de vergunning niet volledig vastgelegd in voorschriften, maar beperkt tot de ‘bestemming-omgevingscondities’. De vergunningsaanvragen moeten voldoen aan deze bestemming en moeten motiveren op basis van de ontwikkelingsvisie. Dit vraagt van de bouwheren een bijkomende inspanning om hun aanvraag te motiveren, maar laat hen wel een zeker ‘marge’ in het ontwerp. Het vraagt ook van de stedenbouwkundig ambtenaar een andere inzet. Hij of zij kan niet meer ‘afchecken’ of de aanvraag voldoet aan de voorschriften, maar moet oordeelkundig beargumenteren waarom deze wel of niet voldoet. Bij de tweede optie wordt er in vergelijking met het RUP Richter meer ingezet op ‘overleg’. In het hypothetisch planningssysteem kan de stad Genk de inrichting van het gebied niet meer verordenend vastleggen. Toch wil de stad de ontwikkeling enigszins sturen en haar beleid niet beperken tot het opmaken van een B-plan, omdat dit tot ongewenste ontwikkelingen zou kunnen leiden. De optie die door het A-plan naar voor wordt geschoven, is dan om de inrichting van het plangebied ‘overeen te komen’ met de actoren. Om tot een dergelijke overeenkomst te komen, kan ze niet anders dan in overleg te treden met de verschillende partijen die betrokken zijn bij de ontwikkeling van Richter. Dit plannen volgens een overlegmodel en werken met strategische partnerschappen, verschilt van de aanpak van het RUP Richter. Het RUP Richter kende een ‘klassieke’ RUP-procedure. Op initiatief van de stad Genk werd het RUP weliswaar heel open gecommuniceerd. Er zijn een 4-tal infovergaderingen gehouden en de bemerkingen die daar naar boven kwamen, zijn ook meegenomen in de 83

opmaak van het RUP. Toch blijft dit een klassiek RUP, dat voornamelijk ‘binnenskamers’ is opgemaakt. 5.2.1.3 Is het A‐plan Richter strategischer? De eerste optie van het A-plan Richter verschilt niet zoveel van het RUP Richter maar is toch meer strategisch omdat er meer garantie is dat het plan ook in de toekomst zal blijven functioneren. Bij het RUP Richter is de ontwikkeling van het gebied – het inrichtingsplan – door de stad volledig vastgelegd in verordenende voorschriften. De actuele visie op het gebied is door het RUP in rechtsregels vastgelegd. Dit maakt het plan weinig robuust. Door in de eerste optie van het A-plan Richter, enkel de ‘bestemming-omgevingscondities’ vast te leggen en te werken met een referentiekader, heeft dit plan een groter aanpassingsvermogen. Het zal hierdoor wellicht langer inzetbaar zijn en beter de realisatie van het gebied kunnen faciliteren. In de beide gevallen is de houding van de overheid wel ‘passief’. De stad maakt enkel het plan op waarnaar de realisatie zich moet voegen. De implementatie van het plan ligt volledig in handen van de private markt. Voor de effectieve realisatie van het woongebied is het wachten op een privaat initiatief, wachten tot het moment dat er een vergunningsaanvraag wordt ingediend. Dat kan volgend jaar zijn, maar ook pas over 15 jaar. Dit zou voor de tweede optie die door het A-plan Richter wordt voorgesteld wellicht anders zijn. Het ‘partnerschapsmodel’ waarbinnen het A-plan Richter tot stand komen, vraagt veel energie van de stad Genk. Het is zeer onwaarschijnlijk dat de stad een dergelijke investering in tijd, mensen en middelen zal doen, als het project niet prioritair is. Ze zal met andere woorden maar overgaan tot de opmaak van het A-plan Richter als er ook zicht is op concrete realisaties. Door de actoren te betrekken, worden zij ook aangemoedigd om na te denken over hun plannen en engagementen voor het gebied. Ook dit kan de realisatie bespoedigen. Bovendien kan in het ‘partnerschapsmodel’ ook beter worden ingespeeld op de wensen en noden van de actoren. Zo bleven de eigenaars van de ‘bospercelen’ bij het RUP Richter bijvoorbeeld met vragen zitten over de ‘waarde’ van hun perceel. Het behoud van ‘kamers’ bos werd door de betrokkenen positief onthaald en als een meerwaarde gezien zowel voor de omwonenden, als voor de nieuwe woonontwikkelingen. De eigenaars van de ‘woonpercelen’ zien de waarde van hun perceel, mede door het behoud van het bos, stijgen met de goedkeuring van het RUP. De eigenaars van de ‘bospercelen’ blijven in het ongewisse over de waarde van hun perceel. Deze discussie was in het partnerschapsmodel zeker ook aan bod gekomen, maar had daar een oplossing moeten vinden om tot goedkeuring van de ontwikkelingsvisie te komen. Het voeren van dergelijke discussies in het planproces en ze meenemen in de opmaak van het inrichtingsplan, zorgen er voor dat het plan een veel grotere kans op slagen heeft.

84

5.2.2 De case Oosteroever 5.2.2.1 Het A‐plan en B‐plan ‘Oosteroever’ Het RUP ‘Oosteroever’ is een onderdeel van het GRUP ‘Afbakening regionaalstedelijk gebied Oostende. In het hypothetisch planningssysteem zou er voor deze case dus een A-plan ‘Afbakening regionaalstedelijk gebied Oostende’ moeten worden opgemaakt. Dit A-plan is in grote lijnen vergelijkbaar met een de bundeling van: het voorstel van afbakening, de toelichtingsnota bij het GRUP en de plan-mer bij het GRUP aangevuld met een onderzoek naar de beste manier van aanpak voor de verschillende deelgebieden. Het A-plan ‘Afbakening regionaalstedelijk gebied Oostende’ besluit dat er een B-plan moet worden opgemaakt met de afbakeningslijn en geeft voor elk van de deelgebieden mee welke strategische instrumenten er best worden ingezet om de visie voor dit gebied te realiseren en voor welke deelgebieden het noodzakelijk is om een B-plan op te maken. De case ‘Oosteroever’ wordt in een zo groot mogelijke analogie met het bestaande RUP ‘Oosteroever’ uitgewerkt. In dat geval stelt het A-plan ‘Afbakening regionaalstedelijk gebied Oostende’ voor om een inrichtingsstudie en een B-plan ‘Oosteroever’ op te maken. In het Bplan kan worden aangegeven dat de ontwikkelingsvisie als referentiekader zal dienen bij de motivering van de vergunning. 5.2.2.2 Het A‐plan en B‐plan ‘Oosteroever’ versus het RUP ‘Oosteroever’ Het verschil tussen het RUP ‘Oosteroever’ en het B-plan ‘Oosteroever’ is beperkt. Zowel het RUP als het B-plan ‘Oosteroever’ bepalen enkel de bestemming van het gebied en verwijzen naar een inrichtingsstudie als referentiekader voor de vergunningen. Deze gelijkenis tussen het B-plan en het Gewestelijk RUP ‘Oosteroever’ was eigenlijk wel te verwachten, aangezien beide gebruik maken van de ‘typevoorschriften’. Het verschilpunt tussen de twee planningsystemen is dat bij het B-plan de overheid zelf de ontwikkelingsvisie moet opmaken en zij dit niet meer bij de uitsluitend vergunningsaanvrager kan leggen. 5.2.2.3 Is het A‐plan ‘Oosteroever’ strategischer? Het verschilpunt tussen beide planningssystemen is in deze case klein. Toch is het hypothetisch planningssysteem strategischer omdat hier wel een visie op de inrichting van ‘Oosteroever’ wordt opgemaakt. Bij het RUP ‘Oosteroever’ is het opstellen van een langetermijnvisie of inrichtingsstudie bij de vergunningsaanvrager gelegd.

85

Vergelijken we beide planningssystemen naar realisatiegerichtheid, dan is de situatie dubbel. Voor het A-plan ‘Afbakening regionaalstedelijk gebied Oostende’ zou het planproces in het hypothetisch planningssysteem wellicht heel lang zijn. Niet alleen het onderzoek dat is opgenomen in het A-plan ‘Afbakening regionaalstedelijk gebied Oostende’ is uitgebreider. Het A-plan stelt ook voor de deelgebieden verschillende strategische instrumenten voor, die op elkaar moeten worden afgestemd om het B-plan ‘Afbakeningslijn’ en de eventuele B-plannen van de verschillende deelgebieden tegelijk te kunnen opmaken. Zo kan het B-plan ‘Oosteroever’ maar worden opgemaakt, eenmaal er een ontwikkelingsvisie voor het plangebied is. Doet de opmaak van deze visie op zich wachten, dan vertraagt dit het proces voor alle B-plannen. De huidige afbakeningsprocessen maken slechts gebruik van één instrument, het RUP. Het volledige planproces kan daardoor als één geheel worden gevoerd. In het hypothetisch planningssysteem wordt echter voor elk deelgebied bekeken wat het meest geschikte instrument is. Deze verschillende instrumenten en planprocessen op elkaar afstemmen, wordt dan heel moeilijk. Het ziet er naar uit dat de planprocessen voor de ’afbakeningsRUP’s’ als één geheel voeren, moeilijk haalbaar is in het hypothetisch planningssysteem. Bekijken we anderzijds het RUP ‘Oosteroever’ los van het afbakeningsGRUP, dan is het hypothetisch

planningssysteem

wel

meer

realisatiegericht.

Het

opstellen

van

de

inrichtingsstudie zou voor een iets langer planproces zorgen, maar zorgt anderzijds wel dat er één referentiekader is voor de vergunningen. Een referentiekader dat bovendien niet ad hoc wordt opgesteld bij iedere vergunningsaanvraag, maar dat vooraf door de overheid wordt opgemaakt. In vergelijking met de actuele toestand is dit een stuk realisatiegerichter. Nu moet er immers bij elke vergunningsaanvraag een inrichtingsstudie worden opgemaakt. Dit wil zeggen dat er in principe op elke aanvraag ‘vertraging’ zit door de opmaak van deze studie en het overlegproces met de stad dat er aan vooraf gaat. Deze vertraging wordt bovendien nog een stuk groter als – zoals nu al bij twee verschillende vergunningsaanvragen is gebeurd – de studie niet blijkt te voldoen en de bouwaanvraag op advies van de stedenbouwkundig ambtenaar terug wordt ingetrokken. De verplichte opmaak van de inrichtingsstudie door de overheid kan in dit geval voor een aanzienlijke versnelling van de realisatie zorgen.

5.2.3 De case Centrum Diksmuide 5.2.3.1 Het A‐plan Centrum Voor het RUP Centrum, Diksmuide zou het uitsplitsen van de bestemmingsplanning en de strategische planning tot een volledig ander planningsresultaat leiden. In deze case is het RUP immers niet in de eerste plaats ingezet om de bestemming van het gebied te veranderen. Quasi het volledige plangebied van het RUP Centrum ligt op het gewestplan in woongebied en

86

wordt in het RUP opnieuw in woonzone omgezet. Alleen voor de realisatie van de randparking in het noorden van het plangebied is een herbestemming van agrarisch naar wonen nodig.123 De doelstellingen die aan de basis liggen van de opmaak van het RUP Centrum (beeldkwaliteit verbeteren, nieuwe ontwikkelingen faciliteren en het erfgoed een kader geven) vragen niet om een

herziening

van

de

bestemming.

Het

RUP

Centrum

kent

vooral

gerichte

inrichtingsvoorschriften toe aan de verschillende woonzones en legt voor de centrumzone ook de verplichting op om een motivatienota bij de vergunningsaanvraag te voegen. In het hypothetisch planningssysteem is er echter geen verordenend instrument meer om strategische doelstellingen op te leggen. Het verordenend instrumentarium is beperkt tot de bestemmingsplanning, maar is in dit geval niet aan de orde. Hoe kan de stad Diksmuide dan in dit hypothetisch planningssysteem haar ruimtelijk beleid realiseren? Om een antwoord te vinden op die vraag, maakt de stad een A-plan Centrum op. Dit A-plan gaat op zoek naar de geschikte ‘instrumenten’ om de doelstellingen van de stad voor het centrumgebied te kunnen realiseren. Op basis van de informatie die uit het RUP Centrum te halen is, zou het A-plan de volgende instrumenten kunnen voorstellen voor de drie doelstellingen die de stad Diksmuide vooropstelt: 

Om de beeldwaarde van het centrum te versterken (doelstelling 1) wordt best een beeldkwaliteitsplan opgemaakt. Dit plan kan als referentiebeeld en leidraad fungeren voor de stad in de heraanleg van het openbaar domein van het centrum.



Het stimuleren en faciliteren van nieuwe ontwikkelingen (doelstelling 2) gebeurt nu in het RUP Centrum door voor de bebouwing aan de IJzer en in de IJzerlaan voorschriften op te maken die toelaten om hier een nieuw ‘waterfront’ te ontwikkelen. Daarnaast worden ook een aantal zones voor strategisch project aangeduid. Ook zonder een verordenend plan kunnen deze strategische projecten worden aangeduid en opgestart. Deze projecten moeten een voortrekkersrol spelen in de stadsvernieuwing. De stad waakt er over dat ze een voorbeeldfunctie hebben en een grote architecturale kwaliteit bezitten. Hierdoor zijn deze strategische projecten een stimulans voor nieuwe ontwikkelingen aan de IJzer.



Voor het cultureel erfgoed een beschermend kader opstellen (doelstelling 3), zal niet kunnen zonder een verordenend instrument. De stad moet in dit geval haar visie op het erfgoed kunnen ‘afdwingen’ aan de verschillende particuliere eigenaars van de wederopbouw- en andere panden in het centrum. Er kan natuurlijk in de eerste plaats

123 Het B-plan dat de bestemmingswijziging voor de parking zou regelen, zou in het hypothetisch systeem wellicht niet uit het A-plan Centrum zijn voortgekomen, maar veeleer uit een A-plan dat de afbakening van het kleinstedelijk gebied bekijkt, of een A-plan dat de ruimtelijke consequenties van het mobiliteitsbeleid onderzoekt. Op dit B-plan wordt daarom niet verder ingegaan.

87

worden ingezet op een sensibilisering van de bewoners. Ook kan de stad zelf het goede voorbeeld geven met de aanpak van haar eigen panden. Maar dit zal niet volstaan. Het is geen garantie op het behoud van de specifieke beeldwaarde van de centrumstraten in Diksmuide. De aanpak die in het RUP naar voor wordt geschoven zou in het hypothetisch planningssysteem – waar we niet over een RUP beschikken – in een verordening kunnen worden opgenomen. Deze verordening zou dan gelden voor de volledige centrumzone zoals die in het RUP was afgebakend. In de verordening kan de visie van de stad kenbaar worden gemaakt. Er wordt uitgelegd dat het vertrekpunt voor de beoordeling van de vergunningen het principe van de wenselijkheid van het behoud is. En dat vergunningsaanvragen moeten aantonen dat het voorgestelde project beter is dan wat er oorspronkelijk stond, aan de hand van drie specifieke waardebegrippen. De aanvraag moet, met andere woorden, aantonen dat er voor deze aanvraag afstand kan worden gedaan van het principe van de wenselijkheid van het behoud. Op deze manier wordt dus ook met het instrument van de verordening een motivatienota opgelegd. Ook hier zal voldoende communicatie over dit instrument en een sensibilisering belangrijk blijven. Maar de stad heeft bovendien een instrument in handen waarmee ze vergunningen die niet stroken met haar visie kan bijsturen of weigeren. Deze aanpak is vergelijkbaar met de ‘woningtypetoets’ van Kortrijk. De stad hanteert deze toets ‘als leidraad, als argumentatiekader voor het antwoord op de vraag of het voorgestelde woningtype […] het meest geschikte […] op die ligging is, of het voorgestelde woningtype ‘goede ruimtelijke ordening’ kan worden genoemd. De Stad Kortrijk wil er op die manier op toezien dat de eengezinswoning de norm […] blijft en legt de last van de verantwoording bij de meergezinswoningen, de kamerwoningen, de appartementen. Die worden geenszins verboden maar hun bestaansreden op een specifiek plaats moet worden gemotiveerd.’124 In de praktische handleiding bij de Woningtypetoets wordt de aanvrager van een stedenbouwkundige vergunning of verkavelingsvergunning opgeroepen om zijn keuze van woningtype te motiveren vanuit de antwoorden op dezelfde vragen en criteria die in de woningtypetoets zijn opgenomen.

‘De woningtypetoets van de Stad Kortrijk. Een praktische handleiding’, op: http://www.kortrijk.be/files/kortrijk/Stadsplanning/20100930_woningtypetoets_brochure_publiek.pdf 124

88

5.2.3.2 Het A‐plan Centrum versus het RUP Centrum Het belangrijkste verschil tussen het RUP en het A-plan Centrum, is het wegvallen van het gebiedsdekkend kader voor de vergunningsbeoordeling. Dit wil zeggen dat er met het A-plan meer inzet wordt gevraagd op het vergunningenniveau. Waar in het RUP het volledige beoordelingskader

is

vastgelegd

met

voorschriften,

zal

de

beoordeling

van

de

vergunningsaanvraag bij het A-plan veel meer op basis van de ‘goede ruimtelijke ordening’ moeten gebeuren. Op zich stellen er zich in de meeste zones weinig tot geen problemen en lijkt dit niet onoverkomelijk. De situatie is vooral ‘problematisch’ in het echte centrumgebied, waar het erfgoed verdrukt dreigt te geraken door de nieuwe ontwikkelingen. Met de verordening blijft de situatie voor de zone art.1 ZONE VOOR CENTRUMFUNCTIES echter gelijk. Naar het beoordelen van de vergunningen, zal de verordening van het A-plan niet veel verschil maken ten opzichte van het RUP. De procedure voor het aanpassen van een verordening is wel eenvoudiger dan bij een RUP. De verordening kan hierdoor gemakkelijker worden ‘bijgeschaafd’, mocht uit de praktische toepassing van het instrument blijken dat er nog lacunes zijn. Een nadeel aan dit instrument is wel de beperkte openbaarheid en beroepsmogelijkheden. In tegenstelling met het RUP is er bij een verordening immers geen verplichting tot openbaar onderzoek. De aanpak van de strategische projecten, zou in het A-plan wel een grotere en andere inzet vragen van de (stedenbouwkundige) ambtenaren. De kwaliteit van deze projecten en hun voorbeeldfunctie wordt niet meer verordenend opgelegd in de voorschriften, maar zal tijdens het projectproces moeten worden bewaakt. Dit veronderstelt dat de stad betrokken is bij de opmaak van de plannen voor deze projecten. Ook hier zal er meer in een ‘partnerschapsmodel’ moeten worden gewerkt, waarbij zowel de private bouwheer als de stad zich engageren in het project. Over de aanleg van het openbaar domein worden in het RUP Centrum weinig uitspraken gedaan. Een beeldkwaliteitsplan is een element dat niet aanwezig is in het RUP Centrum. Het RUP is daar ook niet het geschikte instrument voor. Het A-plan Centrum geeft wel een antwoord op deze vooropgestelde doelstelling om de beeldwaarde van het openbaar domein te verbeteren. 5.2.3.3 Is het A‐plan Centrum meer strategisch? Het A-plan Centrum is duidelijk meer strategisch. Het A-plan is strategischer omdat het de juiste antwoorden geeft op de gestelde vragen.

89

De verordening heeft in praktijk hetzelfde resultaat als het RUP had, maar is een instrument dat gemakkelijker kan worden opgesteld en bijgeschaafd. En dat dus ook wellicht langer inzetbaar zal zijn. Het werken in een partnerschapsmodel aan de strategische projecten is ook een stuk realisatiegerichter, dan ze aan te duiden op het verordenend grafisch plan. Het in overleg treden met de verschillende betrokken partijen zal de realisatie van de projecten versnellen. Het beeldkwaliteitsplan beantwoord aan een vraag van de stad Diksmuide waar het RUP Centrum niet op kon ingaan, omdat dit hiervoor niet het juiste instrument was. Voor alle vooropgestelde doelstellingen wordt een geschikt instrument voorgesteld. Het focust daarbij op de prioriteiten, het is niet gebiedsdekkend en allesomvattend, maar getuigt daardoor juist van meer visie.

5.3 Kanttekeningen bij het hypothetisch planningssysteem Het hypothetisch planningssysteem blijkt na toepassing op de cases meer strategisch te zijn, dan de huidige planning. Dit is eigenlijk niet echt verwonderlijk. Door het beperkt bereik van het bestemmingsplan in het hypothetisch planningssysteem wordt het ruimtelijk beleid verplicht om ook andere, meer strategische instrumenten in te zetten om tot de realisatie van haar visie te komen. Wat tot nu toe niet altijd gebeurde. Hoewel de sturingsinstrumenten voor ruimtelijke ontwikkelingen in theorie erg breed kunnen zijn (bvb. via fiscale instrumenten, via actieve ontwikkeling en overheidsinvesteringen, …) werd het ruimtelijk beleid in Vlaanderen in het verleden

steeds

structuurplanning

ingevuld heeft

als

vanuit

bestemmingsplanning.

uiteindelijke

finaliteit

Ook

gekregen

de om

bestemmingswijzigingen te faciliteren en is in feit niet meer dan een bestendiging van de bestemmingsplanning geweest.125 Het hypothetisch planningssysteem heeft de verdienste dat ze dit primaat van de bestemmingsplanning verbreekt. Het automatisme om terug te grijpen naar het RUP als enige uitvoeringsinstrument van het ruimtelijk beleid wordt doorbroken en het beleid wordt als het ware verplicht om op een meer strategische manier na te denken: wat willen we? Wat is de beste manier om dit te realiseren? Hoe kunnen we dit realiseren? De bestemmingsplanning beperken en het ruimtelijk beleid als het ware ‘verplichten’ om met strategische instrumenten te werken, lijkt misschien verregaand. Het hypothetisch planningssysteem is nochtans in de eerste plaats een institutionalisering van een bestaande

125

90

TECHNUM TRACTTEBEL ENGINEERING (2012), p. 31

trend. Een trend om het RUP steeds meer te beperken en bijkomende instrumenten in te zetten

om

tot

een

meer

strategisch

beleid

te

komen

(projectgedreven

RUP’s,

inrichtingsstudies, motivatienota’s, strategische projecten,…). ‘We besluiten dat […] een RUP er niet of nauwelijks in slaagt de ‘gewenste ontwikkelingen’

te

realiseren.

Anders

gezegd,

de

huidige

ruimtelijke

uitvoeringsplannen zijn weinig ontwikkelingsgericht en moeten daarom samengaan met een flankerend beleid dat er op gericht is de steeds groter wordende kloof tussen de inhoud en de uitvoering van de plannen te dichten.’126 Het inzetten van ‘flankerende’ strategische instrumenten, naast de bestemmingsplanning gebeurt ook al vandaag. Wat het hypothetisch planningssysteem doet, is eigenlijk de volgende stap zetten en het flankerende beleid tot de kern van het ruimtelijk beleid maken. Hoewel hier een hypothetisch planningssysteem wordt voorgesteld, blijft het toch heel dicht bij de realiteit. Er worden op zich niet zozeer nieuwe instrumenten aangedragen, maar veeleer bestaande instrumenten en praktijken in een coherent geheel samengebracht. Wat op zijn beurt dan natuurlijk wel weer een nieuwe realiteit doet ontstaan. De case van het RUP Centrum Diksmuide laat duidelijk zien dat dit tot een andere vorm van planning kan leiden. Een planning waarbij de overheid veel actiever optreedt en zelf mee de ontwikkeling van de ruimte stuurt in een overlegmodel en gebruik makend van strategische partnerschappen. Dit is een stuk realisatiegerichter dan de opmaak van het RUP. De vraag is alleen of een stad als Diksmuide de mensen en/of middelen heeft om een dergelijk beleid te voeren. Het hypothetische planningssysteem toont aan dat het in theorie mogelijk is om naar een meer strategische planning te evolueren, mits de juiste instrumenten in het leven worden geroepen en er de nodige financiële steun voor wordt vrijgemaakt. Elke visie moet rekening houden met de beperkte sturingscapaciteit van het ruimtelijke beleid. Visie moeten kunnen worden geïmplementeerd. Indien het ruimtelijke beleid beperkt blijft tot bestemmingsplanning, is de ruimte om visie te implementeren ook erg beperkt. Een brede visie met beperkte instrumenten is eigenlijk volksverlakkerij. Dus indien Vlaanderen zich ergens een ruimtelijke visie over vormt die breder is dan wat men kan bereiken via de bestemmingsplanning, moet zij ook de juridische en financiële handvaten creëren om die visie gecoördineerd uit te voeren. Een visie moet dus gepaard

126

ALLAERT G. (2009), p. 269

91

gaan met een reflectie over de institutionele omkadering en de reikwijdte van een beleidsdomein.127 Het hypothetisch planningssysteem heeft een voorzet willen geven van de institutionele omkadering van de strategische planning. De toetsing aan de cases toont aan dat het niet onmogelijk is, maar het blijft een aanzet waarbij nog veel vragen onbeantwoord zijn: 

Hoe worden de verschillend documenten inhoudelijk exact afgebakend? Door het opsplitsen van de twee planlogica’s bestaat het gevaar dat er dubbel werk gebeurt. Het kan bijvoorbeeld niet de bedoeling zijn dat de analyse die in een A-plan is gebeurd nog eens wordt overgedaan in een B-plan of ontwikkelingsvisie.



Wat met de juridisch-technische onderbouwing van het planningssysteem? Hoe zit het bijvoorbeeld met de openbaarheid en de beroepsmogelijkheden tegen strategische instrumenten?

Is

het

motiveren

van

de

vergunningsaanvraag

juridisch

te

onderbouwen? 

Wat met de procedures van de verschillende instrumenten? Hoe sluiten die op elkaar aan? Wat is de verhouding tussen de verschillende planniveaus?



Het partnerschapsmodel zal een andere inzet van ambtenaren vragen. Hoe wordt daarmee

omgegaan?

Moeten

alle

‘overlegtaken’

door

stedenbouwkundige

ambtenaren gebeuren? Beschikken de verschillende bestuursniveaus (en dan vooral de gemeentes) over voldoende mensen met de juiste capaciteiten? 

Vraagt een andere vorm van planning ook om een andere opleiding van de ruimtelijke planners? Is er voldoende kennis over de strategische instrumenten die kunnen worden ingezet?



…

Deze masterproef is een eerste denkoefening naar hoe het instrumentarium concreet kan bijdragen aan een meer strategische planning. De bovenstaande bedenkingen tonen aan dat deze thesis niet de pretentie heeft om volledig te zijn, maar wil aanzetten tot nadenken. Of om het met de plechtige woorden van Charles Vermeersch te zeggen: ‘Wij stelden ons […] tot doel geïnteresseerde lezers te stimuleren tot meedenken, met de gedachte voor ogen dat niets praktischer is dan een goede theorie. Wij zouden het dan ook ten zeerste op prijs stellen mochten wij kritische beschouwingen ontvangen die ons denken en doen zouden helpen bevruchten om te leiden tot meedenken en meedoen.’128

127 128

92

TECHNUM TRACTTEBEL ENGINEERING (2012), p. 31 VERMEERSCH C. (1994), p.62

6 Een meer strategisch en realisatiegericht RUP? Deze masterproef opende met de vraag of ‘een meer strategisch RUP een bijdrage kan leveren aan een meer realisatiegerichte en strategische planning?’. Aan het (voorlopig) einde van deze zoektocht naar het RUP en naar een meer realisatiegerichte en strategische planning blijkt het RUP echter afgeschaft te zijn. Het schizofrene RUP heeft zich onderweg uitgesplitst en is verworden tot een bestemmingsplan en een strategisch actieplan. Het ziet er dan ook naar uit dat het antwoord op de vraag dubbel is. Nee, het RUP moet niet zozeer meer strategisch worden, maar moet wel tot het minimum van zijn capaciteiten worden beperkt. Het RUP wordt een bestemmingsplan. Alleen door het RUP af te bouwen, kan het automatisme om het ruimtelijk beleid uit te voeren via de bestemmingsplanning echt worden doorbroken. Alleen door de mogelijkheden van het RUP te beperken, wordt het inzetten van andere, strategische instrumenten overwogen. Maar ook ja, een meer strategisch RUP zal nodig zijn, maar dan een RUP in een heel andere vorm. Het RUP wordt een strategisch actieplan, een plan dat onderzoekt en uiteenzet hoe de visie best in realiteit wordt omgezet. De strategische planning heeft nood aan een instrument dat het mogelijk maakt, om vanuit de visie, een overwogen keuze te maken uit de vele strategisch instrumenten. Om het niet alleen te houden bij mooie ideeën, is er nood aan een instrument dat toelaat om de visie te implementeren.

93

Bijlage A ‐ Wet op de stedebouw van 1962 Alle in het kader van deze masterproef relevante artikels uit de ‘Wet van 29 maart 1962 houdende organisatie van de ruimtelijke ordening en van de stedebouw – gecoördineerde tekst’ worden in deze bijlage overgenomen. TITEL I RUIMTELIJKE ORDENING HOOFDSTUK I ALGEMENGE BEPALINGEN Art. 1 – De ruimtelijke ordening van het land, de streken, gewesten en gemeenten wordt vastgesteld in plannen. Die ordening wordt ontworpen zowel uit economisch, sociaal en esthetisch oogpunt als met het doel ’s lands natuurschoon ongeschonden te bewaren. Art. 2 - §1. De Koning verleent bindende kracht aan de streek-, gewest- en gemeenteplannen. Alle voorschriften van de plannen van aanleg hebben dezelfde bindende kracht, ongeacht of zij grafisch zijn voorgesteld of niet. De plannen hebben verordenende kracht. Zij blijven gelden totdat zij door andere plannen worden vervangen na een herziening. Er mag alleen van worden afgeweken in de gevallen en in de vormen door de wet bepaald. De voorschriften van een plan van aanleg waarvan overeenkomstig, de artikelen 12, laatste lid, 15, laatste lid, en 16, vierde lid, wordt afgeweken, houden op te gelden. … HOOFDSTUK II STREEKPLANNEN … HOOFDSTUK III GEWESTPLANNEN Art. 11 – DE Koning wijst na raadpleging van de betrokken Regionale Commissie, hetzij van ambtswege, hetzij op voorstel van openbare of private regionale lichamen, de gewesten aan waarvoor plannen van aanleg moeten worden opgemaakt. Art. 12 – Het gewestplan bevat: 1° de aanduiding van de bestaande toestand; 2° de maatregelen van aanleg, vereist om te voldoen aan de economische en sociale behoeften van het gewest; 3° de maatregelen ter verbetering van het net der voornaamste verkeerswegen. Het kan bevatten: 1° algemene voorschriften van esthetische aard; 94

2° geheel of ten dele de zaken die in een gemeentelijk algemeen plan zijn opgenomen overeenkomstig de navolgende opsomming. Wanneer er een streekplan bestaat, richt het gewestplan zich naar de aanwijzingen en bepalingen ervan en vult ze aan. Het kan er desnoods van afwijken. … HOOFDSTUK IV GEMEENTELIJKE PLANNEN Art. 14 – Elke gemeente van het Koninkrijk neemt, hetzij uit eigen beweging hetzij binnen de haar door de Koning gestelde termijn, een algemeen plan en bijzondere plannen van aanleg aan; De Koning kan elke gemeente met minder dan duizend inwoners, op verzoek van de gemeenteraad, geheel of gedeeltelijk ontheffen van die verplichting. In dat geval blijft de gemeente evenwel aan de overige bepalingen van deze wet onderworpen. De gemeenteraad kan met goedkeuring van de Koning beslissen dat hij betreffende het algemeen plan van aanleg genoegen neemt met de voorschriften van een reeds bestaand gewestplan… Art. 15 – Het algemeen plan van aanleg geeft voor het gehele grondgebied aan: 1° de bestaande toestand; 2° de algemene bestemming van verschillende delen van het grondgebied voor bewoning, nijverheid, landbouw of enig ander gebruik; 3° het tracé van de voornaamste in het bestaande verkeerswegennet te brengen wijzigingen met inachtneming van de van het Bestuur van Bruggen en Wegen wat de Rijkswegen, en van de provinciale dienst wat de provinciale wegen betreft. Het kan bovendien aangeven: 4° de plaatsen die bestemd worden voor het aanleggen van groene ruimten, bosreservaten, sportvelden en begraafplaatsen, alsmede voor openbare gebouwen en voor monumenten; 5°algemene voorschriften van esthetische aard; 6°algemene regels betreffende de plaatsing en de grootte van de op te trekken gebouwen. De hierboven opgesomde voorschriften kunnen eigendomsbeperkingen inhouden met inbegrip van bouwverbod. Wanneer een streek- of gewestplan bestaat, richt het algemeen plan zich naar de aanwijzingen en bepalingen ervan en vult ze aan. Het kan er desnoods van afwijken. Art. 16 – Het bijzonder plan van aanleg geeft voor het deel van het gemeentelijk grondgebied aan: 1° de bestaande toestand; 2° de gedetailleerde bestemming van de sub 2°van artikel 15 bedoelde gebiedsdelen;

95

3° het tracé van alle in het bestaande verkeerswegennet te brengen wijzigingen; 4° de voorschriften betreffende de plaatsing, de grootte en de welstand van de gebouwen en afsluitingen, alsmede die betreffende de binnenplaatsen en tuinen. Het kan bovendien aangeven: 5° de voorschriften betreffende het aanleggen en uitrusten van de wegen, de bouwvrije stroken en de beplantingen; 6° de plaatsen die bestemd worden voor het aanleggen van groene ruimten, bosreservaten, sportvelden en begraafplaatsen, alsmede voor openbare gebouwen en voor monumenten; 7° indien een ruilverkaveling of herverkaveling nodig blijkt, de grenzen van de nieuwe kavels, onder vermelding dat die grenzen door het schepencollege kunnen worden gewijzigd met goedkeuring van de Minister. De hierboven opgesomde voorschriften kunnen eigendomsbeperkingen inhouden met inbegrip van bouwverbod. Wanneer een streek-, gewest- of algemeen plan bestaat richt het bijzonder plan zich naar de aanwijzingen en bepalingen ervan, en vult ze aan. Het kan er desnoods van afwijken. … HOOFDSTUK VIII HERZIENING VAN DE PLANNEN Art. 43 – De Koning kan hetzij op eigen initiatief bij een met redenen omkleed besluit, hetzij op verzoek van de betrokken vereniging van gemeenten of van de betrokken gemeente, beslissen dat een streek-, gewest- of gemeentelijk plan van aanleg geheel of gedeeltelijk wordt herzien. De Koning kan onder dezelfde voorwaarden beslissen dat een bijzonder plan van aanleg wordt opgemaakt, dat tot gevolg heeft dat een verkavelingsvergunning wordt herzien of vernietigd. Inzake de gemeentelijke plannen van aanleg en de verkavelingsvergunningen wordt de herziening op initiatief van de Koning echter slechts bevolen indien aan één van de volgende voorwaarden is voldaan: …

96

Bijlage B ‐ Decreet Ruimtelijke Ordening 1999 Alle in het kader van deze masterproef relevante artikels uit het ‘Decreet van 18 mei 1999 houdend de organisatie van de ruimtelijke ordening – gecoördineerde versie’ worden in deze bijlage overgenomen. Daarbij zijn de artikels die een vernieuwing van het instrumentarium inhouden in vergelijking met de wet op de stedenbouw van 1962 onderlijnd. HOOFDSTUK II. Ruimtelijke uitvoeringsplannen AFDELING 1. Algemene bepalingen Artikel 37 Er worden ruimtelijke uitvoeringsplannen op de volgende niveaus opgemaakt: 1° gewestelijke ruimtelijke uitvoeringsplannen voor een deel of delen van het grondgebied van het Gewest; 2° provinciale ruimtelijke uitvoeringsplannen voor een deel of delen van het grondgebied van de provincie; 3° gemeentelijke ruimtelijke uitvoeringsplannen voor een deel of delen van het grondgebied van de gemeente.

Artikel 38 § 1. Een ruimtelijk uitvoeringsplan bevat: 1° een grafisch plan dat aangeeft voor welk gebied of welke gebieden het plan van toepassing is; 2° de erbij horende stedenbouwkundige voorschriften inzake de bestemming, de inrichting en/of het beheer; 3° een weergave van de feitelijke en juridische toestand; 4° de relatie met het ruimtelijk structuurplan of de ruimtelijke structuurplannen waarvan het een uitvoering is; 5° in voorkomend geval, een zo mogelijk limitatieve opgave van de voorschriften die strijdig zijn met het ruimtelijk uitvoeringsplan en die opgeheven worden; Het grafische plan dat aangeeft voor welk gebied of welke gebieden het plan van toepassing is en de erbij horende stedenbouwkundige voorschriften hebben verordenende kracht. § 2. Ruimtelijke uitvoeringsplannen blijven gelden tot ze worden vervangen. Ze kunnen te allen tijde geheel of gedeeltelijk worden vervangen. De regels voor het opmaken van ruimtelijke uitvoeringsplannen zijn eveneens van toepassing op de vervanging ervan. 97

§ 3. De voorschriften van het gewestelijke ruimtelijke uitvoeringsplan heffen de voorschriften van de provinciale en gemeentelijke ruimtelijke uitvoeringsplannen die daar strijdig mee zijn, van rechtswege op. De voorschriften van het provinciale ruimtelijke uitvoeringsplan heffen de voorschriften van de gemeentelijke ruimtelijke uitvoeringsplannen die daar strijdig mee zijn, van rechtswege op.

Artikel 39 § 1. De stedenbouwkundige voorschriften kunnen eigendomsbeperkingen inhouden, met inbegrip van bouwverbod. De stedenbouwkundige voorschriften kunnen van die aard zijn dat ze na verloop van tijd in werking treden of dat de inhoud op een bepaald tijdstip verandert. De stedenbouwkundige voorschriften kunnen modaliteiten voorschrijven die bij de inrichting van het gebied in acht moeten worden genomen. § 2. Een ruimtelijk uitvoeringsplan kan specifieke stedenbouwkundige voorschriften bevatten, eigen aan dat plan. § 3. De Vlaamse regering kan nadere regels vaststellen met betrekking tot de vorm en de inhoud van de ruimtelijke uitvoeringsplannen.

Artikel 40 De Vlaamse regering kan de voorwaarden bepalen waaraan een persoon, een groep personen of een gewestelijke, provinciale of gemeentelijke administratie moeten voldoen om te kunnen worden aangewezen om een ontwerp van ruimtelijk uitvoeringsplan op te maken. Die voorwaarden kunnen onder meer variëren naar gelang van het planningsniveau of naar gelang van de grootte en de aard van de gemeente voor wat het gemeentelijke niveau betreft. De opmaak van het ontwerp van ruimtelijk uitvoeringsplan verantwoordelijkheid van één of meerdere ruimtelijk planners.

gebeurt

onder

de

De Vlaamse regering kan bepalen dat een ruimtelijk uitvoeringsplan door meerdere personen in een samenwerkingsverband dient te worden opgemaakt, waaronder minstens één ruimtelijke planner, en ze kan hierbij de vereiste deskundigheden specificeren.

98

Bijlage C ‐ Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening 2009 Alle in het kader van deze masterproef relevante artikels uit het ‘Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening (BS 20/4/2012) – gecoördineerde versie’ worden in deze bijlage overgenomen. Daarbij zijn de artikels die een vernieuwing inhouden in vergelijking met het Decreet van 1999 onderlijnd. HOOFDSTUK II. Ruimtelijke uitvoeringsplannen AFDELING 1. Algemene bepalingen Art. 2.2.1. §1. Er worden ruimtelijke uitvoeringsplannen op de volgende niveaus opgemaakt: 1° gewestelijke ruimtelijke uitvoeringsplannen voor een deel of delen van het grondgebied van het Gewest; 2° provinciale ruimtelijke uitvoeringsplannen voor een deel of delen van het grondgebied van de provincie; 3° gemeentelijke ruimtelijke uitvoeringsplannen voor een deel of delen van het grondgebied van de gemeente. §2. Een planningsniveau kan met instemming van alle op grond van de ruimtelijke structuurplanning bevoegde planningsniveaus een planningsinitiatief nemen voor de totaliteit van een bepaald gebied, ook al beschikt het daartoe niet over de noodzakelijke planningsbevoegdheden. De instemming, vermeld in het eerste lid, wordt verleend door de Vlaamse Regering, de deputatie, respectievelijk het college van burgemeester en schepenen. Zij wordt schriftelijk gegeven, uiterlijk op of naar aanleiding van de plenaire vergadering. De instemming houdt in dat aan het initiërende planningsniveau de nodige planningsbevoegdheden worden gedelegeerd. Bij het verlenen van de instemming kunnen de planningsniveaus afspraken maken over de verdeling van de kosten verbonden met de opmaak van het ruimtelijk uitvoeringsplan en van financiële lasten of opbrengsten ten gevolge van de planschadevergoeding of de planbatenheffing die in voorkomend geval uit het ruimtelijk uitvoeringsplan zal ontstaan. In voorkomend geval kan daarbij worden afgeweken van artikel 2.6.17, §3, eerste lid, 2° tot en met 5°. De delegatie vervalt vanaf de inwerkingtreding van het ruimtelijk uitvoeringsplan. De principieel bevoegde planningsniveaus kunnen het in werking getreden ruimtelijk uitvoeringsplan later geheel of gedeeltelijk vervangen binnen hun eigen planningsbevoegdheden. In voorkomend geval wordt daarbij het beginsel dat lagere ruimtelijke uitvoeringsplannen niet mogen afwijken van hogere uitvoeringsplannen, vermeld in artikel 2.2.9, §2, tweede lid, en artikel 2.2.13, §3, buiten toepassing gelaten. De regeling van deze paragraaf kan niet worden aangewend voor ruimtelijke projecten van gewestelijk en strategisch belang respectievelijk ruimtelijke projecten van groot lokaal en strategisch belang in de zin van titel III.

99

Art. 2.2.2. §1. Een ruimtelijk uitvoeringsplan bevat: 1° een grafisch plan dat aangeeft voor welk gebied of welke gebieden het plan van toepassing is; 2° de erbij horende stedenbouwkundige voorschriften inzake de bestemming, de inrichting en/of het beheer, en, desgevallend, de normen, vermeld in artikel 4.1.12 en 4.1.13 van het decreet van 27 maart 2009 betreffende het grond- en pandenbeleid; 3° een weergave van de feitelijke en juridische toestand; 4° de relatie met het ruimtelijk structuurplan of de ruimtelijke structuurplannen waarvan het een uitvoering is; 5° in voorkomend geval, een zo mogelijk limitatieve opgave van de voorschriften die strijdig zijn met het ruimtelijk uitvoeringsplan en die opgeheven worden; 6° in voorkomend geval een overzicht van de conclusies van: a) het planmilieueffectenrapport, b) de passende beoordeling, c) het ruimtelijk veiligheidsrapport, d) andere verplicht voorgeschreven effectenrapporten; 7° in voorkomend geval, een register, al dan niet grafisch, van de percelen waarop een bestemmingswijziging wordt doorgevoerd die aanleiding kan geven tot een planschadevergoeding, vermeld in artikel 2.6.1, een planbatenheffing, vermeld in artikel 2.6.4, of een compensatie, vermeld in boek 6, titel 2 of titel 3, van het decreet van 27 maart 2009 betreffende het grond- en pandenbeleid. In voorkomend geval wordt de verklaring, vermeld in artikel 4.2.11, §4, eerste lid, 2°, van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid opgenomen in een toelichtingsnota bij het ruimtelijk uitvoeringsplan. Alle aangelegenheden die krachtens artikel 2.3.1, geregeld kunnen worden in stedenbouwkundige verordeningen, met uitsluiting van artikel 2.3.1, eerste lid, 11°, kunnen het voorwerp uitmaken van een stedenbouwkundig voorschrift van een ruimtelijk uitvoeringsplan. Het grafische plan dat aangeeft voor welk gebied of welke gebieden het plan van toepassing is en de erbij horende stedenbouwkundige voorschriften hebben verordenende kracht. §2. Ruimtelijke uitvoeringsplannen blijven gelden tot ze worden vervangen. Ze kunnen te allen tijde geheel of gedeeltelijk worden vervangen. De regels voor het opmaken van ruimtelijke uitvoeringsplannen zijn eveneens van toepassing op de vervanging ervan. §3. De voorschriften van het gewestelijke ruimtelijke uitvoeringsplan heffen de voorschriften van de provinciale en gemeentelijke ruimtelijke uitvoeringsplannen die daar strijdig mee zijn, van rechtswege op. De voorschriften van het provinciale ruimtelijke uitvoeringsplan heffen de voorschriften van de gemeentelijke ruimtelijke uitvoeringsplannen die daar strijdig mee zijn, van rechtswege op.

100

Art. 2.2.3. §1. De stedenbouwkundige voorschriften kunnen eigendomsbeperkingen inhouden, met inbegrip van bouwverbod. De stedenbouwkundige voorschriften kunnen van die aard zijn dat ze na verloop van tijd in werking treden of dat de inhoud op een bepaald tijdstip verandert. De stedenbouwkundige voorschriften kunnen modaliteiten voorschrijven die bij de inrichting van het gebied in acht moeten worden genomen.

§2. Een stedenbouwkundig voorschrift in een ruimtelijk uitvoeringsplan sorteert te allen tijde onder een categorie of een subcategorie van gebiedsaanduiding. De categorieën van gebiedsaanduiding zijn de volgende: 1° “wonen”, ten minste bestaande uit volgende subcategorieën van gebiedsaanduiding: a) “woongebied”, in hoofdzaak bestemd voor wonen en aan het wonen verwante activiteiten en voorzieningen, b) “gebied voor wonen en voor landbouw”, in hoofdzaak bestemd voor wonen, landbouw, openbare groene ruimten en openbare verharde ruimten en aan het wonen verwante activiteiten; 2° “bedrijvigheid”, in hoofdzaak bestemd voor bedrijfsactiviteiten en/of kantoren; 3° “recreatie”, in hoofdzaak bestemd voor recreatie, dagrecreatie en/of verblijfsrecreatie; 4° “landbouw”, ten minste bestaande uit volgende subcategorieën van gebiedsaanduiding: a) “agrarisch gebied”, in hoofdzaak bestemd voor beroepslandbouw, b) “agrarische bedrijvenzone”, in hoofdzaak bestemd voor de inplanting van agrarische bedrijven, in het bijzonder glastuinbouw, c) “bouwvrij agrarisch gebied”, in hoofdzaak bestemd voor beroepslandbouw, met dien verstande dat het oprichten van gebouwen niet is toegelaten; 5° “bos”, in hoofdzaak bestemd voor de instandhouding, de ontwikkeling en het herstel van het bos; 6° “overig groen”, ten minste bestaande uit volgende subcategorieën van gebiedsaanduiding: a) “gemengd openruimtegebied”, waarbij natuurbehoud, bosbouw, landschapszorg, landbouw en recreatie nevengeschikte functies zijn, b) “parkgebied”, in hoofdzaak bestemd voor de instandhouding, het herstel en de ontwikkeling van een park of parken; 7° “reservaat en natuur”, in hoofdzaak bestemd voor de instandhouding, de ontwikkeling en het herstel van de natuur, het natuurlijk milieu en bos; 8° “lijninfrastructuur”, in hoofdzaak bestemd voor verkeers- en vervoersinfrastructuur, wegeninfrastructuur, spoorinfrastructuur of waterweginfrastructuur en hun aanhorigheden; 9° “gemeenschaps- en nutsvoorzieningen”, in hoofdzaak bestemd voor gemeenschapsvoorzieningen en openbare nutsvoorzieningen of infrastructuur van openbaar nut voor de zuivering van afvalwater; 10° “ontginning en waterwinning”, ten minste bestaande uit volgende subcategorieën van gebiedsaaanduiding: a) “gebied voor infrastructuur voor duurzame watervoorziening”, in hoofdzaak bestemd voor infrastructuur van openbaar nut voor duurzame watervoorziening, b) “gebied voor de winning van oppervlaktedelfstoffen”, in hoofdzaak bestemd voor de ontginning van delfstoffen, c) “gebied voor verwerking van oppervlaktedelfstoffen”, in hoofdzaak bestemd voor bedrijven die oppervlaktedelfstoffen verwerken. De Vlaamse Regering kan bijkomende subcategorieën van gebiedsaanduiding bepalen.

101

§3. De Vlaamse Regering kan nadere regels vaststellen met betrekking tot de vorm en de inhoud van de ruimtelijke uitvoeringsplannen. §4. Binnen de perken van de begrotingskredieten kan de Vlaamse Regering (ook financiële) ondersteuning verlenen aan de provincies en gemeenten voor het vervullen van hun taken met betrekking tot de ruimtelijke uitvoeringsplannen en bijzondere plannen van aanleg. De Vlaamse Regering bepaalt de voorwaarden en nadere regels hiertoe. Art. 2.2.4. Met behoud van de toepassing van het integratiespoor voor de plan-MER, geregeld bij en krachtens artikel 4.2.4 van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid, kan de Vlaamse Regering de wijze bepalen waarop overige bij of krachtens decreet voorgeschreven effectenrapportages geïntegreerd worden in het planningsproces van ruimtelijke uitvoeringsplannen. Indien ten gevolge de toepassing van een integratiespoor elementen van een effectenrapport geïntegreerd worden in de inhoud van een ruimtelijk uitvoeringsplan, dan is het voorschrift van artikel 2.2.2, §1, eerste lid, 6°, niet van toepassing. Art. 2.2.5. De Vlaamse Regering kan de voorwaarden bepalen waaraan één of meer fysieke personen of rechtspersonen, of een gewestelijk, provinciaal of gemeentelijk bestuur moeten voldoen om te kunnen worden aangewezen om een ontwerp van ruimtelijk uitvoeringsplan op te maken. Die voorwaarden kunnen onder meer variëren naar gelang van het planningsniveau of naar gelang van de grootte en de aard van de gemeente voor wat het gemeentelijke niveau betreft. De opmaak van het ontwerp van ruimtelijk uitvoeringsplan gebeurt onder de verantwoordelijkheid van één of meerdere ruimtelijk planners. De Vlaamse Regering kan bepalen dat een ruimtelijk uitvoeringsplan door meerdere personen in een samenwerkingsverband dient te worden opgemaakt, waaronder minstens één ruimtelijke planner, en ze kan hierbij de vereiste deskundigheden specificeren.

102

REFERENTIES ADMINISTRATIE RUIMTELIJKE ORDENING, HUISVESTING EN MONUMENTEN EN LANDSCHAPPEN (1996), ‘Ontwerp ruimtelijk structuurplan Vlaanderen: situering, synthese van de gewenste ruimtelijke structuur en bindende bepalingen’, Brussel: Administratie ruimtelijke ordening, huisvesting en monumenten en landschappen ALBRECHTS L., VAN DEN BROECK J., SEGERS R.(2010), ‘Strategische ruimtelijke projecten maatschappelijk en ruimtelijk vernieuwend’, Brussel: Politeia ALBRECHTS L., VAN DEN BROECK J., VERHETSEL A.(2010), ‘Strategische ruimtelijke projecten: beleidsaanbevelingen’, Brussel: Politeia ALLAERT G. (2009), ‘Ruimte en Planning. Van planningstheorie tot Vlaamse planningspraktijk’, Gent: Academie Press BAUWENS M., DEWAELE T., VANDEVYVERE W.(2007),’Plannen en uitvoeren: het RUP als instrument in het proces van idee tot realisatie. Juridische positie en redactie van een RUP’, in: TROS 2007, pp. 3-10 BLOKLAND, H. (2001), ‘De modernisering en haar politieke gevolgen: Weber, Mannheim en Schumpeter’, Amsterdam: Uitgeverij Boom BOELENS L., MOMMAAS H. (2006), ‘Voorbij het plan: de actorbenadering’ in AARTS M.N.C, DURING R., VAN DER JAGT P.(Ed.) Te koop en andere ideeën over de inrichting van Nederland, Wageningen: Wageningen Universiteit en Researchcentrum, pp.161-169 http://www.urbanunlimited.nl/uu/downloads.nsf/10/977BACC3773D3BF6C125715600547 69F/$file/tekoop3.pdf BOELENS L., SPIT T., WISSINK B. (2006), ‘Planning zonder overheid, een toekomst voor planning’, Rotterdam: Uitgeverij 010 DAVID P. (2009), ‘Het structuurplan werkt’, in: Ruimte 2, pp. 20-24 DE DECKER P. (2010), ‘Samen denken over de Vlaamse Ruimte. Analyse van de ViA-rondetafel ‘Groen stedengewest’ van 3 december 2010’ rapport opgemaakt in opdracht van Departement RWO, Gent: Hogeschool Gent, Departement INWE http://www2.vlaanderen.be/ruimtelijk/br/publ/BeleidsplanRuimte_Rapport_ViaRT.pdf DEFOORT P-J. (2009), ‘Flexibiliteit vs. Rechtszekerheid, tussenstand 0-2. Dreigt de definitieve uitschakeling voor flexibiliteit in RUP’s?’ in BOUMA G., FILIUS F., LEINFELDER H., WATERHOUT B., Tussen Droom en Werkelijkheid, Bijdragen aan de PlanDag 2009, pp. 297-306 DEFOORT P-J. (2010), ‘Absolute rechtszekerheid is een utopie’ in: Ruimte 5, pp. 62-63 DEPARTEMENT RWO (2011a), ‘Resultaten enquête bij overheden, experts en verenigingen’, Brussel: Departement RWO http://www2.vlaanderen.be/ruimtelijk/br/publ/BeleidsplanRuimte_rapport_scenarioanalyse_ steunpuntruimte.pdf DEPARTEMENT RWO (2011b), ‘Beleidsplan Ruimte. Samen denken over de Vlaamse Ruimte’, presentatie voor de leden van de commissie Ruimtelijke ordening in het Vlaams Parlement op 29 juni 2011, Brussel: Departement RWO

103

DEPARTEMENT RWO (2011c), ‘Ruimte voor morgen. Burgerparticipatie voor een groenboek beleidsplan ruimte – 28 april 2011-28 mei 2011, Brussel: Departement RWO http://www2.vlaanderen.be/ruimtelijk/br/publ/BeleidsplanRuimte_Burgerbevraging.pdf DEPARTEMENT RWO (2011d), ‘Ruimte voor morgen? Denk mee!’, Brussel: Departement RWO http://www2.vlaanderen.be/ruimtelijk/br/publ/BeleidsplanRuimte_Brochure_RuimteVoorMor gen.pdf DEPARTEMENT RWO (2012), ‘Groenboek Beleidsplan Ruimte Vlaanderen. Vlaanderen in 2050: mensenmaat in een metropool?’, Brussel: Departement RWO HAJER M., SIJMONS D. (2006), ‘Een plan dat werkt’, Rotterdam: NAi Uitgevers HAJER M., GRIJZEN J., VAN ’T KLOOSTER S. (2010), ‘Sterke verhalen. Hoe Nederland de planologie opnieuw uitvindt.’, Rotterdam: Uitgeverij 010 INSTITUUT VOOR ADMINISTRATIEF RECHT (1962), ‘Wet houdende organisatie van de ruimtelijke ordening en van de stedebouw’, Leuven: Instituut voor administratief recht KUKH A., MOULAERT F., SCHREURS J. (2011), ‘De toekomst van de Vlaamse Ruimte in een veranderende wereld. Aanzet tot scenario-analyse voor ruimtelijk beleid in Vlaanderen,vertrekkend van de studie Welvaart en Leefomgeving Nederland (2006)’, rapport opgemaakt in opdracht van Departement RWO, Leuven: Steunpunt Ruimte en Wonen http://www2.vlaanderen.be/ruimtelijk/br/publ/BeleidsplanRuimte_rapport_scenarioanalyse_ steunpuntruimte.pdf LEINFELDER H. (2007), ‘Open Ruimte als Publieke Ruimte. Dominante en alternatieve planningsdiscoursen ten aanzien van landbouw en open ruimte in een (Vlaamse) verstedelijkende context.’, Gent: Academia Press LEINFELDER H., PISMAN A. (2009), ‘Einde[r] van [strategische] structuurplanning ?[!]’ in BOUMA G., FILIUS F., LEINFELDER H., WATERHOUT B., Tussen Droom en Werkelijkheid, Bijdragen aan de PlanDag 2009, pp. 205-214 RENARD P. (2009), ‘Strategische planning versus rechtszekerheid. Jef Van den Broeck over verleden en toekomst van de structuurplanning.’, in: Ruimte 2, 2009, pp. 28-31 SCHMITZ D., LIEFOOGHE M., BULCKAEN T., UYTTENHOVE P. (2008), ‘Omgaan met Wederopbouwarchitectuur in de Frontstreek ’14-’18: Ieper en Heuvelland’, Gent: Universiteit Gent, Vakgroep Architectuur en Stedenbouw, Labo S STEUNPUNT RUIMTE EN WONEN (2009), ‘Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen 2020-2050, Visienota ruimtegebruik en ruimtebeslag 2020-2050’, Brussel: Departement RWO http://www.rsv.vlaanderen.be/export/sites/rsv/uploads/documenten/overRSV/RSVLT/VISIENOTA.pdf STEUNPUNT RUIMTE EN WONEN (2009a), ‘Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen 2020-2050, Samenvatting visienota ruimtegebruik en ruimtebeslag 2020-2050’, Brussel: Departement RWO http://www2.vlaanderen.be/ruimtelijk/publicaties/docs/brochure_visienota_RSV_2400_webv ersie.pdf

104

TECHNUM TRACTTEBEL ENGINEERING (2012), ‘Onderzoek naar een strategisch en realisatiegericht instrumentarium voor het ruimtelijk beleid – scenariorapport’, Brussel: Vlaamse overheid VAN ARK R. (2005), ‘Planning, contract en commitment. Naar een relationeel perspectief op gebiedscontracten in de ruimtelijke planning’, Delft: Eburon VAN DEN BROECK J. (2012), ‘Een schizofrene wet’, in: Ruimte 13, pp. 27-31 VAN DEN BROECK, P. (2010), ‘De sociale constructie van plannings- en projectinstrumenten, proefschrift voorgedragen tot het behalen van de graad van Doctor in de Ingenieurswetenschappen’, Leuven VAN DEN BROECK P., KUHK A., VERACHTERT K. (2010), ‘Analyse van het Vlaams Instrumentarium voor Ruimtelijke Planning en Ontwikkeling’ Werkpakket 10, Voortgangsrapport 1, Maart 2010, Leuven: Steunpunt Ruimte en Wonen http://www.steunpuntruimteenwonen.be/steunpuntruimteenwonen/index.php?option=com_j oomdoc&task=doc_details&gid=1229&Itemid=112&lang=nl VAN HUMBEECK P., ‘Versnelling van investeringsprojecten: wat valt er te leren uit 10 jaar werken aan beter regelgevinsprocessen?’, paper voor het politologenetmaal ‘crisis als uitdaging voor hervormingen bij de overheid’, Leuven, 27 en 28 mei 2010, Antwerpen: Universiteit Antwerpen http://soc.kuleuven.be/web/files/11/72/W09-54.pdf VAN ROOY P.(2011), ‘Uitnodigingsplanologie als sociaal-cultureel perspectief’, Building Business, december 2011 VERMEERSCH C. (1994), ‘Structuurplanning. Instrument voor het denken over ene de vormgeving aan de ruimtelijke structuur’, Brugge: Die Keure VLAAMS PARLEMENT (2009), ‘Beleidsnota Ruimtelijke Ordening 2009-2014’, Brussel: Vlaams Parlement VLAAMSE OVERHEID (2011), ‘Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen – gecoördineerde versie 2011’, Brussel: Vlaamse overheid

VLAAMSE REGERING (2011), ‘Beslissing van de Vlaamse Regering van 28 januari 2011, Opmaak van Beleidsplan Ruimte Vlaanderen – Startnota’, Brussel: Vlaamse Regering http://www2.vlaanderen.be/ruimtelijk/docs/br/VR20112801DOC0041_startnotaBVR.pdf VLOEBERGH G. (2012), ‘Een grondige koerswijziging is nodig’, in: Ruimte 13, pp. 46-50 VOETS J.,VANDEKERCKHOVE B., DE DECKER P., VANDERHEIJDEN R., (2010), ‘Evaluerend onderzoek naar de effectiviteit van de uitvoering van het ruimtelijk beleid in Vlaanderen’, rapport opgemaakt in opdracht van Departement RWO, Leuven/Gent/Nijmegen: KULeuven Instituut voor de overheid, SumResearch, Hogeschool voor Wetenschap en Kunst – departement Architectuur (Sint-Lucas), Radboud Universiteit Nijmegen – Nijmegen School of Management http://www2.vlaanderen.be/ruimtelijk/docs/Eindrapport_Evaluatie_uitvoering_RSV.pdf

105