Eén-loket auditing: een kaderstellende studie Eindrapport
A.R. Hale, F.W. Guldenmund & L.H.J. Goossens Vakgroep Veiligheidskunde, TU Delft
November 1994
1. Inleiding en Projectverantwoording Sinds halverwege de jaren tachtig is er in toenemende mate belangstelling voor het ontwikkelen, meten en beoordelen van managementsystemen voor veiligheid, milieu, en arbeidsomstandigheden. Hiervoor wordt vaak ingehaakt op eerdere ontwikkelingen op het gebied van kwaliteitsmanagement en de beoordeling/certificering ervan. Overal in geïndustrialiseerde landen, maar met name in Nederland, ziet de overheid het auditen van deze zorgsystemen steeds als een alternatief voor, of aanvulling op, traditionele methoden om toezicht te houden op industriële activiteiten in de handhavende, maar ook het vergunningverlenende traject. In de commerciële en “vrijwillige” sfeer zijn, soms onder druk van de overheid, soms uit contractuele overwegingen, een aantal audit instrumenten ontwikkeld en toegepast; voorbeelden zijn instrumenten voor BedrijfsInterne MilieuZorg (BIMZ), commerciële pakketten zoals ISRS en Manager en de VeiligheidsChecklist Aannemers (VCA). In bepaalde gevallen (bijvoorbeeld VCA) worden deze via het certificeringsstelsel tot de status van normen verheven. In Europees verband is de EMAS-audit en de certificering voor milieuzorg op vrijwillige basis opgezet. Certificerende instellingen in Nederland zijn druk doende instrumenten afgeleid van de ISO 9000 normen te ontwikkelen. In projecten sinds 1990 heeft VROM een auditinstrument voor het beoordelen van het zorgsysteem terzake externe veiligheid laten ontwikkelen. Sociale Zaken heeft ook een auditinstrument in het kader van de AVR-regeling ontwikkeld (AVRIM) en heeft een bureau (en instrument) voor het beoordelen en certificeren van deskundige diensten opgericht. In de COMAH-richtlijn is een verplichting opgenomen voor een inspectie van het management van bedrijven die daaronder vallen. Om hieraan te voldoen wordt gedacht aan het uitvoeren van een wettelijk verankerde audit. Bij andere ministeries en lagere overheden, zoals Staatstoezicht op de Mijnen, Rijkswaterstaat, brandweer en milieu-inspecties is er ook grote belangstelling voor het gebruik van auditinstrumenten als onderdeel van de gereedschapskist van de toezichthoudende en regulerende instanties. De reactie van de industrie (en de wetenschap) op deze ontwikkelingen is om een systematiek te zoeken in de wirwar van audits. In toenemende mate zijn bedrijven bezig één geïntegreerd zorgsysteem voor alle aspecten van arbo, milieu en kwaliteit op te zetten en dringen er bij de overheid op aan een zo geïntegreerd en efficiënt mogelijke auditing en inspectie van dit zorgsysteem uit te voeren. Deels als reactie hierop en deels om het beleid van de overheid inzake de relatie tussen hen en bedrijven middels een ‘één-loket-principe’ gestalte te geven is een inter-ministeriële werkgroep opgericht om de overlappen en integratiemogelijkheden op dit gebied te bestuderen. 1.1. Doelstelling Om deze ontwikkeling te ondersteunen is als opdracht verleend een korte kaderstellende studie uit te voeren om de belanghebbende actoren, instrumenten en doelstellingen, die de (on-)moge-lijkheden van integratie van auditing van zorgsystemen vanuit de overheid zou kunnen bepalen, in kaart te brengen.
-2-
De volgende vragen hebben bij de studie centraal gestaan: - Welke actoren spelen een rol (of zouden kunnen spelen) bij het auditen van zorgsystemen1? - Welke doelstellingen hebben deze actoren met hun audits? - Welke auditinstrumenten zijn, vanuit de overheid, ter beschikking en waarvoor zijn deze geschikt, c.q. zijn zij gebruikt? - Welke zijn de mogelijkheden en knelpunten om methodieken en instrumenten te integreren, om in één keer een audit van meerdere facetten van het zorgsysteem uit te voeren? - Welke zijn de mogelijkheden en knelpunten van organisatorische, logistieke en andere aard om de doelstellingen van de overheid inzake auditing op een meer geïntegreerde manier te bereiken? In de beschikbare tijd konden deze vragen niet volledig onderzocht worden. De primaire doelstelling van dit rapport is derhalve om een kader aan te geven waarbinnen nadere discussie van en onderzoek naar de integratiemogelijkheden plaats kunnen vinden. 1.2. Methode De beschikbare kennis rond dit onderwerp binnen de Vakgroep Veiligheidskunde werd samengebracht om een kader rond dit onderwerp te schetsen. Op basis hiervan is een gestructureerde checklist (appendix I) gemaakt op basis waarvan een aantal interviews met vertegenwoordigers van centrale en regionale overheden zijn gevoerd. In samenspraak met de opdrachtgever is een lijst opgesteld van de 6 meest relevante groepen waarmee, in ieder geval, gesproken zou moeten worden. Interviews van 1 à 2 uur zijn gehouden om hun huidige praktijk rond auditing en hun perceptie van de mogelijkheid en wenselijkheid van verdere integratie in kaart te brengen. In sommige gevallen waren meerdere betrokkenen bij een interview aanwezig. Een lijst van de geïnterviewden en van andere informanten is in appendix II opgenomen. De auditinstrumenten die gebruikt worden, of in ontwikkeling zijn, zijn geanalyseerd op basis van beschikbare documentatie om de interviewresultaten aan te vullen (zie ook appendix I). 1.3. Structuur van het rapport In hoofdstuk 2 worden twee begrippenkaders neergezet; een van een zorgsysteem en een van certificering/regulering. Hierbinnen wordt de activiteit “auditing” gesitueerd om duidelijkheid rond doelstellingen en methodieken te scheppen. In hoofdstuk 3 worden de resultaten van de interviews en analyses gepresenteerd en binnen de kaders besproken. In hoofdstuk 4 worden conclusies getrokken voor de mogelijke stappen in de toekomst.
1
Zorgsysteem wordt hier gebruikt als ‘kapstok’ voor managementsystemen die gericht zijn op de aspecten veiligheid (extern en intern), gezondheid, welzijn, verzuim en milieu. Omdat deze aspecten door sommigen als onderdelen van een allesomvattend begrip “kwaliteit” worden gezien, wordt deze, voor zover relevant, ook meegenomen.
-3-
2. Begrippenkaders Dit hoofdstuk zet twee kaders neer voor het bespreken van de doelstellingen en technieken van auditing. 2.1. Definities. ZORGSYSTEEM
AUDIT INSPECTIE
CERTIFICATIE VAN EEN ZORGSYSTEEM
Een samenhangend managementsysteem dat ervoor zorgt dat de doelstellingen van een organisatie omtrent een of meerdere aspecten (veiligheid, gezondheid, welzijn, verzuim, milieu, kwaliteit) zo optimaal mogelijk bereikt worden. Een doorlichting van een zorgsysteem, met of zonder een verificatiecheck van bereikte resultaten. Een controle op de werkelijk uitgevoerde maatregelen (hardware, software, mensen) die de doelstellingen van het zorgsysteem moeten bewerkstelligen. Het geheel van activiteiten op grond waarvan een onafhankelijke, deskundige en betrouwbare instelling schriftelijk kenbaar maakt dat een gerechtvaardigd vertrouwen bestaat dat het zorgsysteem voldoet aan vooraf gestelde eisen (Raad voor de Certificatie).
2.2. Zorgsysteem Om een vergelijking te kunnen maken tussen verschillende audittechnieken en -regimes is het nodig een kader te hebben voor een zorgsysteem. Het volgende kader is door de vakgroep Veiligheidskunde ontwikkeld in samenwerking met de Universiteit van Birmingham in opdracht van het Britse Advisory Committee for Safety in the Nuclear Industry (Hale et al., 1994). Het is ontworpen onder andere als kader voor het beoordelen van de doelstelling en compleetheid van audittechnieken. De relatie tussen de onderdelen van het kader zijn in figuur 1 weergegeven. Het managen van risico’s wordt gezien als een probleemoplossende activiteit die de mogelijke afwijkingen in het primaire proces van de organisatie die tot schade zouden kunnen leiden, voorspelt en/of identificeert, analyseert, en beheerst. Dit proces moet in alle fasen van de levenscyclus van een activiteit of technologie plaatsvinden, voor de risico’s die zich in dezelfde fase danwel pas in (een) andere fase(n) manifesteren. Deze twee soorten risico’s zijn respectievelijk de proces- en produktrisico’s van de fase genoemd. De levenscyclus loopt van ontwerp via constructie, in gebruikneming, gebruik en onderhoud (en eventueel modificatie) naar sloop. In elke fase zijn er drie niveaus van probleemoplossing geïdentificeerd, te weten: • uitvoering • planning, organisatie en procedures en • systeemstructuur. De relatie tussen de drie niveaus is in figuur 2 in meer detail weergegeven. De criteria en de oplossingen die relevant zijn voor het bereiken van de doelstellingen van het zorgsysteem worden van boven naar beneden ingevoerd. De terugkoppelingslussen zorgen voor monitoring en evaluatie en voor het leren uit ervaringen. “Het probleem” van het uitvoeringsniveau is het blijvend beheersen van de mogelijke afwijkingen. “Het probleem” van het planningsniveau zijn nieuwe gevaren of de constatering dat het daaronder gelegen niveau niet voldoende slaagt in de beheerstaak. Op het niveau van de systeemstructuur is “het probleem” een signaal dat de
-4-
lagere niveaus structureel niet goed functioneren of dat hoger gelegen doelstellingen niet bereikt worden.
-5-
Safety Management System
S
P
gewenste situatie
Probleem Oplossende Cyclus
1 2 1
E
3
4
5
6
7
8
9
actuele situatie
afwijking = probleem modellering van zorgsysteem modellering van primair proces
1
2
1
3
2
4
5
3
enz
gedetailleerd
enz
Levenscyclus
1
2
3
4
5
6 globaal
Figuur A Kader voor zorgsystemen
-6-
Doelstellingen en criteria (D&C) (Maatschappij, overheid, opdrachtgever) │ │ ┌───────────────────────┴────────────────────────────┐ │ Zorgsysteem │ │┌─ Opzetten ──────── Invoeren ──────── Beoordelen ─┐│ │├──────────────────────│───────────────────────────┘│ └┼──────────────────────┼────────────────────────────┘ │ │ │ D&C (Bedrijf) │ │ │ │ ┌┼──────────────────────┴────────────────────────────┐ Nieuwe ││ Beleid, Planning en Procedures │ Gevaren ───┼┼─ Opzetten ─────── Invoeren ──────── Beoordelen ─┐│ │├──────────────────────│───────────────────────────┘│ └┼──────────────────────┼────────────────────────────┘ │ │ │ D&C (Groep/individu) │ │ │ │ ┌┼──────────────────────┴────────────────────────────┐ Bekende ││ Uitvoering │ Gevaren ───┼┼─ Uitvoeren ───── Beoordelen ─────── Corrigeren ─┐│ │└──────────────────────────────────────────────────┘│ └────────────────────────────────────────────────────┘ Figuur B De drie niveaus uitvoering, beleid enz. en (zorg-)systeem
Elke stap van elk van de probleemoplossende cycli (alsmede van het primair bedrijfsproces) wordt gezien als een activiteit die d.m.v. de Structured Analysis & Decision Technique (SADT) (zie o.a. Marca & MacGowan, 1988) gemodelleerd kan worden. Deze techniek definieert een activiteit aan de hand van de inputs (I) die door de activiteit getransformeerd worden naar outputs (O), met behulp van middelen (M) en onder controle van criteria (C) (figuur 3). De middelen zijn doorgaans hardware, tijd en geld en mensen met hun kennis, bekwaamheden, percepties van hun taak en hun commitment daaraan. Dit kader geeft een aantal dimensies aan waarlangs de doelstellingen van audits en auditerende instanties geclassificeerd kunnen worden. 1. In welke fase van de levenscyclus wordt de audit uitgevoerd? 2. Naar welke fase(n) kijkt de audit? 3. Welk(e) van de drie niveaus neemt de audit in beschouwing, als primair ingangsniveau en als focus? 4. Naar welke informatiestromen en middelen kijkt de audit? Het kader situeert audits als de instrumenten die gegevens voor de terugkoppelingslussen van het planningsniveau naar het systeemstructuurniveau en binnen het systeemstructuurniveau genereert. Deze lussen kunnen zowel binnen de organisatie zèlf blijven als een terugkoppeling vormen naar externe instanties. Over dit onderscheid gaat de volgende paragraaf.
-7-
Inputs
Controles/criteria │ │ │ │ │ │ ┌─────┴───┴───┴──────┐ │ │ ──────┤ ├───── ──────┤ Activiteit ├───── ──────┤ Transformatie ├───── ──────┤ ├───── │ │ └─────┬───┬───┬──────┘ │ │ │ │ │ │ Middelen
Outputs
Figuur C SADT notitie
2.3. Auditing en certificering Auditing wordt door verschillende partijen onder verschillende omstandigheden uitgevoerd. Het certificeringsstelsel kent drie vormen van certificering; te weten eerste, tweede en derde partij (Engels: first second and third party). Deze terminologie gaat uit van een klantleverancier relatie zoals aanwezig is in het kader van produktkwaliteitscertificatie, maar kan uitgebreid worden om andere relaties te beschrijven (zie figuur 4). Eerste partij auditing vindt plaats als een bedrijf zichzelf audit naar een eigen norm. Dit is een interne bedrijfsaudit (door 1), maar kan door een ingehuurde consultant of arbodienst uitgevoerd worden. Onafhankelijke derde Certificerende partij (3) │ │ │ Klant────────┴───────Leverancier Eisende partij Presterende partij (1)
(2) Figuur D Certificeringsrelaties
Tweede partij auditing vindt plaats als de eisende partij een norm opstelt en zelf de prestaties van zijn leverancier audit of dat door een ingehuurde consultant laat doen (2 audit 1). Derde partij auditing tenslotte, vindt plaats als 1 en 2 overeenkomen dat zij de norm van een derde partij accepteren en de conformiteit door die derde partij laat toetsen (3 audit 1). Om te waarborgen dat deze derde onafhankelijk en competent is, is er een stelsel van accreditatie opgezet. Figuur 5 geeft dit kader aan.
-8-
Accrediterende instantie (Raad voor de Certificatie) │ │ │ Certificerende instantie─────┴─────CEN 45000 serie normen (bijv. Lloyds, Veritas) │ │ │ │ Zorgsysteem van──────┴──────Inhoudelijke norm Organisatie (VGWK) (bijv. ISO 9000, BS 7750) Figuur E Certificeringstelsel
Tabel 1 geeft een aantal karakteristieken van de verschillende vormen weer. De essentie van derde-partij certificering is het toetsen tegen een norm die m.b.v. alle betrokken partijen opgesteld en overeengekomen is. Echter, in alle vormen van auditing is een eenduidige norm essentieel als basis voor de toets. Tabel 1 Typen audits en hun belangrijkste karakteristieken Type audit
Wie stelt de norm op?
Wie voert audit uit?
Vertrouwelijke informatie behouden bij
Doelstelling
Typen audits
Beschikbare auditinstrumenten
Eerste
Presterende partij
Presterende partij of consultant
Presterende partij
Verbetering Interne handhaving
Bedrijfsinterne audit
ISRS, CHASE, IMA, TRIPOD, VNCI, etc.
Tweede
Eisende partij
Eisende partij of consultant
Presterende en eisende partij
Toelating Vergunning Handhaving
HQ audit vestiging Overheid audit bedrijf Opdrachtgever audit aannemer
IMA, Four Elements, AVRIM e.d.
Derde
Certificerende partij met alle betrokkenen
Certificerende partij
Presterende en certificerende partij
Toelating Vergunning Handhaving
ISO 9000 BS 7750 EMAS VCA
Onder de kolom doelstelling is aangegeven waar het zwaartepunt van een bepaald type audit ligt. Door de hoge mate van vertrouwelijkheid die bij een eerste partij audit in het geding is, wordt een openhartiger klimaat gecreëerd voor het toegeven van tekortkomingen en het op gang brengen van verbeteringen. Het is eveneens mogelijk dat tweede en derde partij auditing een verbetering tot stand brengen wanneer de norm waartegen zij uitgevoerd worden expliciet een systeem met ingebouwd verbeterlus vereist. Het behalen van een certificaat of het voorkomen van straf/uitsluiting van een bidlist e.d. geeft natuurlijk ook motivatie voor verbetering maar schept daarnaast een klimaat van verberging van tekortkomingen. Dit kader is neergezet om deze studie te situeren. Alle audits die nú door de overheid uitgevoerd worden, zijn tweede partij audits en zullen zo blijven, zelfs als de uitvoering daarvan uitbesteed wordt aan een consultant of contractbureau, zolang de overheid de inhoud van de norm of het auditinstrument bepaalt. In een èchte derde partij audit verliest de eisende -9-
partij het alleenrecht om de inhoud van de norm te bepalen en kan dan hooguit eisen stellen over welke (inter-)nationale norm ervoor gehanteerd wordt. In figuur 5 zijn de EN 45000 normen genoemd waaraan certificerende instanties moeten voldoen om als competent en onafhankelijke derden te mogen certificeren. De artikelen van deze normen geven een nuttige opsomming van de onderwerpen die relevant zijn voor een auditinstantie. Een aantal onderwerpen zijn specifiek voor derde-partij auditors, maar de meeste zijn voor welke auditinstantie dan ook relevant. Deze relevante onderwerpen zijn: 1. Onpartijdigheid. Geen menging van organisatie of staf tussen certificering en advisering. De EAC-guidelines (1993) specificeren een periode van twee jaar tussen advisering aan een bedrijf en het mogen certificeren ervan. 2. Beperking van certificering tot genoemde en gespecificeerde normen. 3. Het bestaan van een beschrijving van zowel de inhoudelijke interpretatie van de norm als de procedure waardoor het proces van certificering wordt uitgevoerd en toezicht op het certificaat wordt gehouden. 4. Deskundig personeel om de audit uit te voeren. Kornelisse (1994) heeft de eisen, die aan de vakbekwaamheid en opleiding van auditors worden gesteld, geïnventariseerd. Deze zijn nog niet over alle zorgsysteemauditingnormen geharmoniseerd, maar de meest recente formulering kan als volgt samengevat worden: vooropleiding minimaal op HBO-niveau (of vakopleiding), een HBO- of post-HBO-opleiding op het gebied waarover het zorgsysteem handelt, 2 à 4 jaar praktijkervaring in de (te auditen) industrie, een auditoropleiding (typisch 3 à 5 dagen) met periodieke opfriscursussen, en persoonlijke eigenschappen en vaardigheden zoals vastberadenheid, analytisch vermogen, tact, schrijf- en luistervaardigheden. 5. Een borgingssyteem voor het certificeringsproces bestaande uit een kwaliteitshandboek, archieven en een documentbeheersingssysteem, en een interne audit en review. 6. Een garantie van vertrouwelijkheid met betrekking tot bedrijfsgeheimen. Deze lijst heeft mede als uitgangspunt gediend voor de vragen die tijdens de interviews zijn gesteld. 2.4. Conclusies De kaders die in dit hoofdstuk beschreven zijn, worden gebruikt om de informatie uit de interviews en de analyse van de audits te ordenen. Zij sommen ook de onderwerpen op die aan de orde moeten komen bij discussies tussen ministeries en andere overheden over integratiemogelijkheden van auditing.
- 10 -
3. Resultaten Samenvattingen van de interviews, geordend onder de koppen van de checklist in appendix I , zijn in appendix II opgenomen. De bevindingen van de interviews zijn in tabel 2 samengevat. In de tabel zijn ook kolommen opgenomen voor een drietal andere instanties waar geen uitgebreide interviews gehouden zijn, maar waar literatuur of resultaten van andere studies beschikbaar was (waren), namelijk Staatstoezicht op de Mijnen, Certificatiebureau van Sociale Zaken belast met certificering van arbodiensten, en EMAS. De kolommen geven de gelegenheden aan waarvoor men al audit of denkt te gaan auditen, of waar er gegevens verzameld zijn die gebruikt zouden kunnen worden om een oordeel over het zorgsysteem te vellen. Deze zijn (met tussen haakjes de informanten die inlichtingen hierover gegeven hebben): 1. Eerste beoordeling van Arbeidsveiligheidsrapport (AVR-regeling, SoZaWe). 2. Periodieke audit van AVR-plichtige installaties (SoZaWe, Handboek AVRIM). 3. Beoordeling van noodplan voor AVR-plichtige bedrijven (BiZa). 4. Bepaling management factor in het kader van EVR m.b.v. 4 Elements audit (VROM, additionele informatie van DCMR, Provincie Zeeland, SoZaWe die bij een proefaudit aanwezig zijn geweest). 5. IPO mini-audit terzake invoering van BedrijfsInterne MilieuZorg [BIMZ](DCMR, Provincie Zeeland). 6. EMAS vrijwillig audit systeem [aangenomen dat het m.b.v. BS 7750 zal gebeuren] (EMAS-verordening, BS 7750). 7. Management review onder voorgestelde en aangepaste post-Seveso richtlijn (conceptvoorstel voor Richtlijn van 4 maart 1994). 8. Certificatietoets van Arbodiensten onder Arbowet (documentatie van certificatietoets). 9. Oordeel over safety management system van mijnondernemingen vallend onder de Mijnwet (Staatstoezicht op de Mijnen). 10. Beoordeling van safety cases vallend onder de Mijnwet (SodM). Minder relevant en daardoor niet behandeld in deze studie zijn de beoordelingen die door de Arbeidsinspectie uitgevoerd zijn van de organisatorische aspecten van bedrijven onder de algemene artikelen van de Arbowet, beoordelingen van produktveiligheids- en kwaliteitszorgsystemen die gemaakt (zouden kunnen) worden in specifieke bedrijfstakken (onder andere wetgeving m.b.t. medicijnen door instanties zoals de Keuringsdienst van Waren).
- 11 -
Tabel 2. Interview- en analyseresultaten Onderwerp (zie appendix I)
Beoordeling AVR
Audit AVR
Beoordeling noodplan/ brandpreventie m.n. in AVRplichtige bedrijven
Wel of geen audittool?
Geen
(onderdeel van) AVRIM
Geen. Nu alleen aanwezigheid van noodplan getoetst.
Audit/ beoordeling uitgevoerd door
I-SZW
I-SZW
Gemeente brandweer
Doelstelling/kader
Wel een beschrijving van org. maatregelen maar geen audit. Wèl kunnen er opmerkingen en aanbevelingen ter verbetering gemaakt worden. Slecht selecteren voor extra aandacht
Onderdeel AVR Basis voor verbetering en toezicht op functioneren. Goed onderscheiden om ze met rust te laten. Hiërarchische (“cascaden”) aanpak in 3 stappen; voortgang afhankelijk van wat in stap 1 gevonden wordt
Onderdeel AVR: Noodplan. Ook advies over brandpreventie onder gemeenteverordeningen e.d. Nu geen aandacht management, wel wenselijk. Gebruik in voorlichting.
Focus van audit
Voornamelijk techniek + gevaren (organisatie heeft minder aandacht)
Uitvoeringsfase met wat aandacht voor fasen ervoor maar geen audit project engineering. Installaties/procesveiligheid, LOCA + noodplan (housekeeping) Op structuur en planningniveaus + uitwerking naar uitvoering. 6 gebieden: organisatie, ontwerp en wijziging, normaal bedrijf, onderhoud/inspectie, opleiding/instructie, storing/ calamiteit Stap 1 is brede steekproef van alles (alle bedrijven). Stap 2 verticaal op één gebied (± 50% van bedrijven hebben dit nodig). Stap 3 volledig alle gebieden (nog geen ervaring hiermee).
Noodplan. Aandacht vroeger alleen in gebruiksfase, nu meer ook naar ontwerp en lay-out. Nog steeds zeer technisch. Kijk m.n. naar effect en niet kans op ramp.
Verbetertraject naar volgende AVR. Wettelijke handhaving is gewenst maar vindt nu niet plaats.
Voorlichting naar publiek toe. Wenselijk voorschriften bij vergunning aan te scherpen
Middelen: Mensen
HTS/TU m.n. chem. techniek Bedrijfservaring. Cursus sociale vaardigheden. Sommige management-training.
Veel vrijwilligers. Min. niveau (onder-)officier: MTS + brandweeracademie. Preventieadviseurs zijn HTS/TU.
Bevoegdheid
Artikel 5 Arbowet.
Tijd
Stap 1 max. 1,5 dag inclusief voorbereiding. Stap 3 max. 5 dagen bezoek.
Mogelijkheden voor samenwerking
AI heeft meer bevoegdheden dan MI, dus zou hoofdauditor kunnen worden. Ziet geen kans om voor anderen audit te doen, wel als lid team. Probleem van centraal vs provinciaal/gemeentelijk gezag. 3e partij-probleem van kosten.
Wat gebeurt er met het resultaat?
Weigering toestemming.
- 12 -
Wenselijk kwaliteitscontrole van noodplan te doen (c.f. art 10 lid 4 van voorstel voor post-Seveso richtlijn).
Wat ervaring met gezamenlijke inspectie regio Rotterdam. Wenst bij ontwikkeling audits betrokken te blijven maar blijft meer gebruiker eindresultaat dan auditor.
Tabel 2 (vervolg) Beoordeling managementfactor EVR-plichtige bedrijven
Vergunningsverlening Wet Milieubeheer
Beoordeling BIMZ
EMAS-beoordeling Milieuzorg
Geen. Potentieel 4 Elements audit (?)
IPO Mini-audit.
Voorstel is iets als BS7750 te gebruiken
Provincie zou het moeten doen. Nu door consultant.
Provincie/gemeente. Is met DCMR besproken.
Provincie/gemeente.
Certificerende instanties onder accreditatie van Raad voor Certificatie.
Onderdeel EVR. M.n. oordeel over managementfactor om risico-contouren aan te passen, maar kan gebruikt worden voor verbetering. Kan eveneens aangewend worden voor invulling van COMAHrichtlijn. Steekproef op basis van gewichtsfactor uit onderzoek. Niet mogelijk in eerste vergunningsverlening omdat er geen managementsysteem is. Beoordeelt verbeterlus.
Nu geen bevoegdheid om zorgsysteem te eisen onder voorschriften bij vergunning. Wenselijk dat wel te doen waarvoor wetsvoorstel klaar ligt. Zou hiërarchisch opgezet moeten worden vanwege breed scala aan gevarencategorieën.
Vrijwillig systeem onder convenant, dus niet door handhaving noch vergunning afdwingbaar. Audit ter verbetering en meten van mate van invoering. Wenselijk om goede te onderscheiden om ze met minder gedetailleerde voorschriften bij de vergunning te confronteren. Audit als toezicht op functioneren.
Vrijwillig systeem, maar verordening stelt verbinding met wetgeving voor (bijv. wat er in kolom links hiervan staat over BIMZ).
In gebruiksfase, maar kijkt sterk naar onderhoud en ontwerpfasen. Alleen LOCA (VERIS-effect op oppervlaktewater) dus procesgericht. Op alle drie niveaus met veel aandacht voor vooruitgaande en terugkoppellussen. Verificatie = vergelijkingen van verhalen op verschillende niveaus, niet kijken naar uitvoering. Sterk gericht op informatiestromen, menselijke aspecten 8 areas: Gevarenanalyse ontwerp, menselijke factor onderhoud (o.h.), controle/toezicht o.h., inspectie/controle en o.h., menselijke factor ongestoorde procesgang (o.p.), gevarenanalyse o.p., controle/ toezicht o.p., controle/toezicht constructie.
Huidige vergunning zeer technisch met wat procedurele voorschriften.
In gebruiksfase en beperkt daartoe op een vraag over integraal ketenbeheer na. Milieuaspecten (lucht, water, bodem, straling, geluid/trillingen, afval, energie en grondstof). Vragen m.n. over structuur, planning, meting, auditing en verantwoordelijkheden. Zuiver ‘papieren’ controle. Controle op verbeterlus wel aanwezig
Op basis van norm beoordeeld.
Berekening management factor voor QRA. Dit is sterk afhankelijk van gewicht per onderdeel, dat zelf afhangt van bijdrage aan gespecificeerd type incident (LOCA vs klein milieueffect vs arbo-ongeval).
Verscherping van vergunningseisen mogelijk. Nu geen bevoegdheid om er organisatorische aspecten sterk in te verankeren.
Nu geen opgelegde acties mogelijk, wel advies over verbetertraject. Het is wel wenselijk direct verbinding met voorschriften van vergunning te kunnen maken.
Uitreiken van een certificaat als keurmerk. Eisen tot verbetering als onderdeel van certificering.
Hoog kennisniveau en ervaring benodigd. Nu doet 4 Elements het. Vereist is academisch niveau (?), ervaring industrie, kennis management/ human factors, auditvaardigheden. Onder EVR. ? gebruik voor management review voor postSeveso (zie hiernaast). Zeer tijdrovend ± 200 uur voor een installatie.
Vergunningverleners zijn HTS/TU niveau, technisch. De meeste handhavers nu ook. Momenteel geen opleiding als auditors. Denkt dat zij wel te trainen zijn op 4 Elements audit. Bevoegdheid beperkt tot vergunning. Handhavers verdere bevoegdheden. Handhavers in DCMR hebben wel ± 200 uur/bedrijf per jaar totaal.
Zie kolom links hiervan voor ervaring en niveau.
Eisen aan auditors: zie hoofdstuk 2.3 van dit rapport.
Systeem nu vrijwillig. Wetsvoorstel om verplichting mogelijk te maken
Onder EMAS verordening.
4 Elements audit.
Vergunningverlener wordt bijgestaan door adviseurs voor compartimenten lucht, bodem, water. Wenselijk om verbinding met zorgsysteem te maken om geheel van zorg die met milieu te maken heeft in kaart te brengen. Ervaring met 4 Elements audit was dat deze heel veel elementen dekt die van belang zijn.
Grotendeels in en voor gebruiksfase. ISO 9000 managementcirkel. Systeemstructuur en planning/procedures (audit zou verificatie moeten vragen).
Dit is nu zeer oppervlakkig. Zou hiërarchisch tussen deze en 4 Elements-achtige audit in moeten liggen.
Schatting is 1 à 8 uur per bedrijf nodig.
- 13 -
2 à 5 dagen per bedrijf afhankelijk van grootte.
Wenselijk een team of zelfs een audit per bedrijf uit te voeren. Of door provincie of 3e partij
Men heeft goede ervaring met samenwerking van adviseurs van verschillende ministeries/organen (RWS, brandweer, provincie), maar dat is tot nu toe m.n. op technisch vlak.
Op dit moment mogen vergunningverleners niet handhaven; handhavers zouden dus moeten auditen. Ziet het liefst verplichting in vergunning volgens iets als BS7750 door 3e partij te auditen.
- 14 -
Bedoeld als gereedschap voor alle aspecten van milieu om auditing naar 3e partijsysteem over te brengen.
Tabel 2 (vervolg) Post-Seveso management review
Certificatietoets Arbodiensten
Safety Management System
Safety case Mijnwet
Nog geen definitieve audit. (4 Elements audit?)
Certificatietoets.
Beoordelingsinstrumenten worden ontwikkeld.
Geen auditinstrument.
Provincies?
Bureau van SZW. Er wordt aan privatisering gedacht, naar een 3e partij certificerende instantie
SodM.
SodM + ingehuurde consultants.
EVR-plichtige bedrijven Voorste moet nog op Europees niveau uitgewerkt worden. Mogelijk te gebruiken zowel bij vergunningsverlening als toezicht. Artikel 6 preventiebeleid. Artikel 9 veiligheidsrapport. Artikel 18 inspectiesysteem. Inhoud van richtlijn toont grote overlappen met AVR verplichting.
Artikel 19 Arbowet, Besluit Arbodiensten + Min. Regeling. Aparte toets van dienst. Certificering met toezicht op functioneren. Verbetertraject is in overgangsregeling geregeld. Dienst wordt als zelfstandig adviesverlenende organisatie getoetst op produktkwaliteit.
Doelstellingen zijn nog in discussie. Bedrijven zijn wel verplicht beschrijving van hun zorgsysteem op te sturen Tot nu toe is dit gebruikt voor discussie en verbetertraject. Er zijn twee instrumenten in ontwikkeling; een voor documenten, een als audit om in het bedrijf gebruikt te worden.
Mijnwet. Vergelijkbaar met AVR. Er moet paragraaf zijn die management-systeem laat zien. Daar er weinig mijnonernemingen zijn kan dit als afgeleide van het volledige managementsysteem (zie kolom hiernaast) beschouwd worden.
Mijnwet
3 fasen van toetsing, doorgaan als fase succesvol afgerond 1. uitrusting (deskundigheid en organisatiekenmerken). 2. kwaliteitsmanagementsysteem (ISO 9001). 3. prestatie in dienstverlening.
Eerste steunt op regeling onder Mijnwet, tweede op Europese richtlijn inzake mijnbouw, die een managementsysteem eist dat aan de systematiek van ISO 9001 voldoet. Ook hier wordt het resultaat voor verbetertraject gebruikt. 2 niveaus: (1) controle dat bedrijf eigen functioneel audit systeem heeft (ISO 9001, art. 4-17); (2) eigen proces-audit.
Gebruik in ontwerp/ constructiefasen voor safety case, in gebruiksfase voor veiligheidsrapport. Vragen dekken hele levenscyclus behalve sloop. Gericht op zware ongevallen = procesveiligheid van installaties of opslagplaatsen. Stilleggen ook gedekt (noodplan). Aandacht voor alle niveaus structuur, planning en procedures en uitwerking naar uitvoering. Verbeterlus gespecificeerd (interne audits die ter beschikking van de regulerende instantie moeten zijn = geen 1e partij audits meer).
In gebruiksfase over gebruiksfase. Beperkt tot deskundige dienst voor arbo (geen milieu) . Alle drie niveaus van structuur, kwaliteitsmanagement en uitvoering (prestatietoets) in 3 fasen. Specifieke toets van uitrusting met deskundige kwalificaties en kennis. Primair aandacht voor papieren toets in fase 1, fase 2 is audit op basis van ISO 9001, fase 3 is weer papieren toets, maar er is een plan met een steekproef voor verificatie van prestatieclaims.
Nu nog beperkt tot veiligheid en gezondheid (milieu niet, omdat dit middels een convenant nog in de vrijwillige sfeer is geregeld). Systeem is volop in discussie en ontwikkeling. Documentenbeoordeling op basis van toets van structuur systeem en beleid en NIET van procedures of uitvoering (= systeemeisen uit ISO 9001 en NIET proces-specifieke eisen). Audit in bedrijf zou in eerste instantie het systeem van bedrijfsinterne audits op basis van ISO 10011 (norm voor auditing) dienen te toetsen: aanwezigheid van auditsysteem, NIET inhoud van audits.
Alleen veiligheid en gezondheid worden gedekt maar niet milieu (is vrijwillig volgens convenant). Er wordt dus wel naar verwachte emissies maar niet naar milieuzorgsysteem gevraagd. Verder is dit vergelijkbaar met een AVR beoordeling. Aandacht wordt besteed aan proces waarlangs safety case tot stand komt en het kwaliteitssysteem daarvoor (=dwarsdoorsnee van totaal zorgsysteem gericht op ontwerp).
Artikel 9. Geen vergunning te starten, of verbetertraject mogelijk. Artikel 18. Rapport moet met bedrijf besproken worden.
Wel of geen certificaat om te functioneren. Certificaat 4 jaar geldig met jaarlijkse tussentijdse controles.
Verbetertraject audit biedt haast geen mogelijkheid voor strafrechtelijke maatregelen.
Wel of geen toestemming voor opstarten. Verbetertraject is hoofdmoot.
Artikel 18 lid 2. Inspecteurs voldoende bekwaam opgeleid en beheerd.
Technische opleiding, ervaring in AI. Cursus auditing.
Richtlijn bepaalt bevoegdheden
Artikel 19 Arbowet.
Er is nog discussie of SodM zèlf zal gaan auditen of het uitbesteden. Er bestaat een aparte groep binnen SodM die het zou kunnen doen
Technisch opgeleid (HTS/ TU). Veel ervaring in bedrijfstak (of bij SodM of ingehuurde consultant). Maakt gebruik van sector zorgsysteem om dat
- 15 -
die door lidstaten geregeld moeten worden.
(achtergrond technisch + management/kwaliteit).
aspect te auditen. Mijnwet.
Mijnwet.
Geen indicaties inzake tijd voor audit. Wèl (art. 18) wordt een auditinterval van 12 maanden voorgesteld.
Enkele dagen per dienst.
Geen indicaties van verbindingen naar andere beoordelingen zijn in de richtlijn opgenomen. De eisen om de Commissie van de EU op de hoogte te houden van informatie over de inhoud van het zorgsysteem zal beperkingen opleggen aan het overlaten van een audit aan een 3e partij.
Geen gesprekken gevoerd over relaties tussen deze en andere audits. Aangezien het merendeel van diensten geen onderdeel uitmaakt van bedrijven, is overlap met andere audits beperkt. Voor interne diensten bij grote AVR/EVRplichtige bedrijven is overlap wel interessant
7% van tijd van SodM gaat in beoordelen van safety cases. Er is ervaring met groepsinspecties en projectmatige inspecties door de verschillende onderdelen van SodM samen (milieu, technisch veiligheden, medisch), maar dit heeft zich beperkt tot technische aspecten op uitvoeringsniveau. Auditing wordt als “specialisme” gezien.
Helft van werk wordt aan twee consultants uitbesteed. Onshore is er ervaring met samenwerking met andere ministeries en provincies.
Er zijn een aantal onderwerpen tijdens de interviews aan de orde gekomen die het vermelden waard zijn: 1. De ervaringen van verschillende deelnemers tijdens de proefaudit met het instrument van 4 Elements in de Rijnmond, blijken overwegend positief te zijn. De verschillende instanties vonden dat zij er veel nuttige informatie mee zouden kunnen verzamelen, ook voor hun doelstellingen van vergunningsverlening en verbetering. Wel is opgemerkt dat de audit zeer veel tijd in beslag neemt en een relatief hoog niveau van kennis en bekwaamheid die getraind zou moeten worden. 2. Bij BiZa wordt, vanuit het Ministerie, een audit op de Brandweer bij de gemeenten gehouden om te kijken of zij in staat zijn hun beoordelende en adviserende taken rond brandpreventie en rampenbestrijding uit te voeren. Dit wordt gezien als een manier om meer houvast te krijgen op de harmonisatie van taken op dit gebied. 3.2. Ervaringen in Noorwegen. Tijdens een bezoek aan de Universiteit van Trondheim in Noorwegen is met Prof. Hovden gesproken die betrokken is bij het beoordelen van de invoering van de Internal Control Regulations voor alle bedrijven in Noorwegen. Als onderdeel van deze ontwikkeling is er een project opgezet om gezamenlijk vanuit verschillende inspectoraten en ministeries audits van bedrijven uit te voeren. Hieronder staat een beknopte rapportage van de ervaringen tot nu toe. 3.2.1. Betrokkenen en achtergrond Onder de Internal Control Regulations zijn 6 inspectoraten/directoraten bezig gezamenlijke audits/inspecties uit te voeren. Deze instanties zijn: Pollution & Waste, Min. of Environmental Affairs Labour, Min. of Local Government & Labour Fire & Explosions, Min. of Local Government & Labour Electrical Equipment & Installations, Min. of Local Government & Labour Product safety, Min. of Environmental Affairs Civil Defence & Emergency Planning, Min. of Justice Er is al sinds 1986 ervaring met gezamenlijk auditing binnen het Petroleum Directoraat onder hun Internal Control Regulations, waarbij zij gedelegeerde verantwoordelijkheden hebben - 16 -
voor alle aspecten van offshore-activiteiten. Dit was één van de aanleidingen voor de anderen om bij elkaar te komen. Een tweede aanleiding werd gevormd door de druk vanuit de werkgevers-verenigingen die een compatibeler en efficiëntere aanpak verlangden. Eerst, in ongeveer 1989, kwamen de inspectoraten van het Min. LG&L intern bij elkaar om later aangevuld te worden met directoraten uit EA en Justitie. In 1993 wilden nòg twee inspectoraten (Health Care en Food Quality) zich erbij voegen maar dit werd door de andere zes participanten geweigerd omdat zij het tè storend vonden nu het proces in volle gang is de twee nieuwkomelingen te informeren. Zodra zij in 1997 met hun project klaar zijn willen zij uiteraard uitbreiden maar volgt er een definitieve uitspraak van de overheid of dit wel wenselijk is. De overheid wil alle wetgeving, ook buiten VGWM, op de leest van de Internal Control (IC) Regulations schoeien en dus de gezamenlijk aanpak uitbreiden. Alle wetten en besluiten waar de inspectoraten voor verantwoordelijk zijn vallen onder een gezamenlijke IC-Regulation die voor alle gebieden gelijk is. Dit werd in januari 1992 van kracht en vormt de bindende factor. Zij hadden de omstandigheid mede dat bijna alle specifieke wetten uit eind jaren ‘70, begin jaren ‘80 dateerden, die allemaal in termen van functionele specificaties waren gesteld en niet in detail waren geregeld. Toen de IC-Regulations kwamen behoefden er weinig veranderingen in die wetgeving te komen om ze compatibel te maken. De problemen van compatibiliteit bestaan tussen de daaronder liggende besluiten, die meer middel-gericht zijn. 3.2.2. Typen samenwerking Er zijn twee soorten samenwerking aan de orde: 1. Een gezamenlijk team van meerdere directoraten (meestal P&W, L, F&E) trekt met elkaar op. Zij pakken in één inspectiebezoek alle managementaspecten van de IC-Regulations aan en gaan vervolgens de onderliggende detailregulering voor de verschillende wetten afzonderlijk bekijken. 2. Een inspecteur audit een instelling namens alle inspectoraten. Dan wordt alleen het aspect IC-Regulations nagegaan en een eerste uitwerking in procedures (= papierwerk) maar worden geen verificatie-checks uitgevoerd, (m.n. niet van berekeningen of metingen in een fabriek, over andermans terrein). De inspecteurs voelen zich daar technisch niet toe in staat. Tot nu toe zijn de gezamenlijke audits met name (of misschien uitsluitend) gericht op bedrijven in gevarenklasse 1 (van 4 waarin alle bedrijven in Noorwegen ingedeeld zijn), wat op de hoogste klasse neerkomt. Voor deze inspecties vaardigen de meeste inspectoraten hun hoogstgekwalificeerde mensen af. In de toekomst willen zij dit voor alle relevante bedrijven gaan doen. Dan zullen zij met minder gekwalificeerde inspecteurs te maken krijgen en worden er wat meer problemen verwacht (zie hieronder). Gestreefd wordt in 1997 zo ver te zijn dat zij een gezamenlijk beleid en plan van aanpak hebben. Om het initiatief te ondersteunen zijn een serie werkgroepen tussen de inspectoraten opgericht: • opleiding (van inspecteurs) - 17 -
• voorlichting (naar industrie toe) • ontwikkeling van gecoördineerde auditinstrumenten en -aanpak die als gezamenlijke norm kan gaan fungeren. Deze groepen zijn zeer actief en effectief in planning en coördinatie en in het sturen van het beleid van de verschillende instanties om het doel te kunnen blijven nastreven. 3.2.3. Problemen en succesfactoren 1. Het succes van de gezamenlijke audits lijkt sterk af te hangen van de tijd die in de planning van elk van de audits wordt gestoken en in het achteraf bij elkaar komen ter lering en evaluatie. D.w.z. men moet het leerproces serieus nemen. 2. De keuze van sleutelfiguren in elk inspectoraat voor een gezamenlijke training, zowel in audit-/inspectietechnieken als in hoofdauditor-cursussen, was noodzakelijk voor het succes. 3. Training van gekozen inspecteurs als hoofdauditor tot het niveau van de ISO-standaard voor kwaliteitsauditor bleek belangrijk voor de verlening van status en gezag. 4. Een probleem betrof de lagere kwalificatie van arbeidsinspecteurs (HTS en een lange industrie-ervaring) t.o.v. inspecteurs van andere grote directoraten (academisch geschoold). De AI kon moeilijker het niveau opbrengen om doelgericht (i.p.v. middelgericht) specificaties te toetsen en de vage IC-Regulations toe te passen. Dit maakte de samenwerking in een team wat moeilijker. 5. Er bestond een cultuurverschil tussen het P&W inspectoraat en de anderen. P&W heeft jongere, idealistischer inspecteurs (whistleblowers, niet ongenegen documenten naar de pers door te spelen om de druk op bedrijven te verhogen), vaak met een biologische/chemische achtergrond, vaker ook vrouwen die, onder druk van de milieubeweging, zich strenger en antagonistischer tegenover een bedrijf opstellen. De andere inspectoraten hebben, veelal mannelijke, ingenieurs in dienst en zijn meer adviesgericht, met ervaring in bedrijven. 6. Sommige inspecties zijn meer politioneel (zie 5), andere meer adviesgericht. Dit moet opgelost worden om het uitvoeren van de audit niet te hinderen. 7. Sommige inspecties worden betaald door de industrie, andere door de staat. Dit lijkt geen probleem bij het uitvoeren van de audit te spelen, maar wel bij de formele kant van de afhandeling van de audit en de tijd die eraan besteed mag worden. 8. In het begin bestonden er grote verschillen in opvatting over hoe diep een audit zou moeten gaan en wanneer besloten wordt om dieper te gaan. P&W hanteerde al 3 niveaus, kort (alle inspecteurs kunnen IC doen), ‘medium’ en diep (behoefte aan team en verificatie-expertise). 9. Het gezamenlijk optrekken was opgezet met een sterk geloof in de holistische aanpak van IC-systemen; i.e. dat alle zorgsystemen, voor welke doeleinden dan ook, hetzelfde eruit zullen zien. Dit gaf vanaf het begin een sterk integratiegevoel. Dit zou echter een probleem kunnen worden, omdat het nergens bewezen is dat alle zorgsystemen idealiter hetzelfde opgezet kunnen worden. Dit is alleen een aanname die dus als zodanig getoetst moet worden. Het zal misschien niet een probleem zijn bij gezamenlijke teams, omdat elke inspecteur, na het controleren van het gezamenlijke IC-deel, naar het eigen deelsysteem in zijn uitwerking gaat kijken. Het kan een probleem worden als één inspecteur voor iedereen het IC-deel gaat bekijken en er dan van uitgaat dat, als “zijn” uitwerking goed is, alle andere delen ook in orde zijn.
- 18 -
4. Discussie en conclusies Eerst wordt een opsomming van de huidige stand van zaken gegeven, waaruit een aantal belemmeringen voor integratie aan de orde komen. Deze zijn besproken om aan te geven welke factoren in aanmerking komen voor het wegnemen ervan. Daarna wordt een mogelijk traject naar hechtere samenwerking beschreven. 4.1. Huidige situatie De verschillende groepen die geïnterviewd zijn, bevinden zich in zeer verschillende stadia van ontwikkeling op het gebied van auditing. Sociale Zaken ligt op kop met een uitgewerkt beleid en instrumenten, terwijl bij Binnenlandse Zaken en de Provincies de beeldvorming nog maar nauwelijks een aanvang heeft genomen. Dit betekent dat de doelstellingen terzake auditing bij verschillende groepen nog niet uitgekristalliseerd zijn. Aan overeenstemming over doelstellingen zou in eerst instantie veel aandacht besteed moeten worden. Alle betrokken groepen tonen veel belangstelling voor de mogelijkheid om audits gezamenlijk te ontwikkelen en/of uit te voeren. Er is derhalve voldoende animo om naar integratie te werken. De studie laat echter een belangrijk aantal belemmeringen zien die door de geïnterviewden en/of door het onderzoeksteam opgemerkt zijn. 1. Verschillen in (totale) doelstelling. 2. Verschillen in de fase van levenscyclus waarop de audit zich dient te richten. 3. Verschillen in primaire aandacht van audit en in diepte, c.q. compleetheid van auditing. 4. Organisatorische belemmeringen. 5. Beschikbare deskundigheid. 4.1.1. Doelstelling van auditing. Het grootste verschil in opvatting tussen de geraadpleegde partijen betreft de doelstelling van auditing. Is auditing een onderdeel van een procedure die tot een zwart-wit beslissing moet leiden (vergunningsverlening/certificatie/vastleggen van risicocontouren) of is het een onderdeel van een verbetertraject? Dit verschil heeft implicaties voor zowel type en gedetailleerdheid van het auditinstrument als voor de manier waarop de resultaten gebruikt (gaan) worden en de manier waarop het bedrijf op een audit reageert. Hoe meer de resultaten van een audit onmiddellijke consequenties heeft voor het ontstaan, het mogen uitbreiden of het op de markt blijven van een bedrijf of dienst, des te meer een bedrijf zich terughoudend zal opstellen en zijn tekortkomingen zal proberen te verhullen. Een audit daarvoor zou veel scherper geformuleerd moeten worden en zou dientengevolge niet bij een toets van de documentatie kunnen blijven (wat een goede audit ook niet doet). Als de resultaten van een audit door een bedrijf voor de rechter aangevochten kunnen worden zullen zij des te meer concreet en bewijsbaar moeten blijken. Als daarentegen een verbetertraject beoogd wordt, kan veel meer op de medewerking van een bedrijf gerekend worden. Gezamenlijke auditing tussen inspectoraten die niet op dezelfde doelstelling gericht zijn kunnen hierover flink struikelen. Als extreem voorbeeld hiervan zou de koppeling van een audit van een vrijwillig zorgsysteem, zoals de bestaande BIMZ, aan een audit van een wettelijk verplicht systeem kunnen dienen. Om dezelfde reden is het niet haalbaar om te vragen dat bedrijven eerste-partij audits aan een tweede partij (de overheid) voor inhoudelijke beoordeling beschikbaar stellen. Wèl is het - 19 -
mogelijk, met name als er overgegaan wordt naar derde-partij auditing, dat het bestaan en gebruik van een bedrijfsintern auditsysteem als onderdeel van certificering wordt beoordeeld. 4.1.2. Fasen van de levenscyclus Er is een duidelijk onderscheid in opvatting over de momenten waarop auditing of beoordeling van een zorgsysteem een aanvang dient te nemen. a) Bij initiële vergunningsverlening waar alleen intenties over en procedures voor het managen van een plant gepresenteerd kunnen worden (i.e. systeem- en planning-niveaus van het kader in hoofdstuk 2). Er wordt terughoudend door de geïnterviewden op de idee van een toets gereageerd, maar dit is, naar ons inzicht, te pessimistisch. Uit plannen valt wel veel op te maken dat in een verbetertraject meegenomen kan worden. Dit vergt wel een ander instrument en een andere aanpak dan een audit van een operationele fabriek. Er lijken wel mogelijkheden te bestaan om tussen ministeries een dergelijk toetsinstrument en aanpak te ontwikkelen. Hierbij zouden VROM/ Provincies/gemeenten voor EVR-plichtige bedrijven en bedrijven die een vergunning onder de wet Milieubeheer, SoZaWe voor AVRplichtige bedrijven en SodM voor mijnondernemingen kunnen samenwerken. Een dergelijke audit zou nadrukkelijk naar het management van het ontwerp-proces, de constructie en de in gebruikneming moeten kijken. b) Bij vernieuwing van een vergunning, c.q. uitbreiding van een bedrijf. Hier kan de huidige bedrijfsvoering geaudit worden om eisen te stellen aan verbetering voordat vergunning verleend wordt en is een volledige audit, inclusief verificatie van uitvoering, mogelijk. Omdat een zwart-wit beslissing geëist wordt onderscheidt deze zich van de volgende. c) Audit van het functioneren van een zorgsysteem tijdens de gebruiksfase. Dit leent zich het meest voor een verbeterdoelstelling. Samenwerking tussen inspectoraten op alle drie gebieden lijkt ons dus mogelijk, maar, gegeven de afwijkingen in doelstellingen en mogelijkheden, zou dat in verschillende projectgroepen moeten plaatsvinden. 4.1.3. Primair aandachtsgebied Het is overduidelijk dat verschillende ministeries verantwoordelijkheden hebben voor het voorkomen van verschillende typen schade (aan milieu, omwonenden, werknemers). Samenwerking op het gebied van auditing berust derhalve op de aanname dat de zorgsystemen voor deze verschillende gebieden overlap vertonen. Dit is niet wetenschappelijk bewezen maar er wordt tegenwoordig alom in geloofd. Vele bedrijven zetten hedendaags geïntegreerde systemen op of ontwerpen aparte systemen met eenzelfde systematiek. Het kader dat in hoofdstuk 2 is uiteengezet, laat zien dat op het niveau van systeemstructuur een dergelijke aanname redelijk is. Hoe meer men afdaalt naar procedures en naar uitvoering, des te meer de systemen zullen verschillen. De ervaring uit Noorwegen laat zien dat de mogelijkheden voor gezamenlijke audits of voor het uitvoeren door één auditor van audits voor meerdere ministeries het beste zijn op het systeemniveau. Verificatie van de uitwerking tot het uitvoeringsniveau vergt inhoudelijk echter meer expertise en kennis van de auditor. De ontwikkeling van het auditinstrument van 4 Elements laat een dergelijke denktrant zien. Het model waarop deze audit gebaseerd is, is, net zoals het Delftse model in dit rapport, alom toepasbaar; de keuze van de lussen die bestudeerd worden en de gewichten die aan de resultaten gegeven worden is specifiek voor het managen van loss of containment-incidenten. Het is daarnaast een punt voor nader onderzoek wat de gewichten voor andere typen - 20 -
incidenten zouden moeten worden. Een conclusie is dat de systematiek van deze audit wellicht geschikt zou zijn als basis voor een gezamenlijke audit van meerdere zorgsystemen, maar met daarin dan niet noodzakelijk de voor het VROM-project ontwikkelde uitvoering m.b.t. de toetsing van de lussen op uitvoerings- en procedureniveau.. Omdat het onderzoek naar de management-oorzaken van verschillende soorten ongevallen, incidenten, beroepsziekten, milieu-incidenten en verzuim nog in de kinderschoenen staat, zijn er over dit punt geen onomstotelijke uitspraken te doen. Het lijkt wel verstandig om ondertussen groepen van aandachtsgebieden op basis van vermeende vergelijkbaarheid te maken. Eén onderscheid dat face validity heeft, is tussen: • procesgebonden incidenten (bijv. voor de chemisch processen, externe veiligheidsrisico’s, procesrisico’s voor werknemersveiligheid en gezondheid en voor het milieu) • produktgebonden risico’s (produktveiligheid, kwaliteit van dienstverlening van een arbodienst) • risico’s die niet specifiek procesgebonden zijn (bijv. vallen, struikelen, stress, kantoor, e.d.) In eerst instantie zou gezamenlijke auditing binnen de clusters meer face validity hebben. Het zij wel opgemerkt dat verschillen op deze dimensie geen onoverkomelijke belemmering voor gezamenlijke auditing in Noorwegen zijn gebleken. Een tweede onderwerp onder deze kop is de diepte van een audit en daarmee de tijd die eraan besteed wordt. Er zijn twee ordes van verschil in grootte tussen de tijd die voor een IPO Miniaudit en een 4 Elements audit nodig is. Dit is vaak als belemmering voor samenwerking opgeworpen. Een oplossing hiervoor is auditing op maat, waardoor met een snelle en oppervlakkige steekproef wordt begonnen, met de mogelijkheid de audit uit te breiden en dieper te maken als de gevaarcategorie of de resultaten van de eerste toets dat rechtvaardigen; AVRIM is hiervan een voorbeeld. Een dergelijke aanpak kan gecombineerd worden met een aanpak die op systeemniveau in de volle breedte begint, zo nodig door één inspecteur wordt uitgevoerd, en naar gelang er naar de lagere niveaus in het systeem wordt afgedaald, andere deskundigen kunnen worden ingeschakeld. Als conclusie kan gesteld worden dat een gezamenlijk audit een gemeenschappelijke kader eist, waarbinnen de systematiek van de audit voor iedereen hetzelfde is en waarin de verschillende uitwerkingen passen. In Noorwegen vormen de Internal Control Regulations een dergelijk raamwerk. Tot nu toe ontbreekt iets vergelijkbaars in Nederland tussen de geïnterviewde groepen. Daar zou eerst aan gewerkt dienen te worden. 4.1.4. Organisatorische belemmeringen Het verschil tussen auditing door de centrale en een regionale overheid is vaak tijdens de interviews als belemmering gezien. Dit lijkt ons wel het geval in het organiseren van een geharmoniseerde aanpak. Er zou een forum opgericht moeten worden waar ten minste gezamenlijke doelstellingen, normen en instrumenten afgesproken zouden kunnen worden. Hierbij komen de problemen van het afstemmen van samenwerking op lokaal niveau. In het Rijnmondgebied is er in ieder geval goede ervaring met samenwerking, maar het zal niet overal net zo makkelijk zijn. Verschillen in bevoegdheden tussen inspectoraten zijn ook regelmatig genoemd. Soms is de positieve kant daarvan benadrukt, namelijk dat een inspectoraat iets zou mogen vragen of - 21 -
eisen waarvan anderen profijt van zouden kunnen hebben. Vaker is de negatieve kant genoemd, bijvoorbeeld het niet mogen eisen van een zorgsysteem in de voorschriften van een vergunning. Een meer gedetailleerde studie van dit punt wordt noodzakelijk geacht. Een specifiek aspect hiervan is het probleem met het zorgsysteem dat middels een convenant overeengekomen is en niet afgedwongen kan worden. Het BIMZ onshore en een milieuzorgsysteem offshore vallen onder een dergelijke regeling. Dit houdt in dat met de resultaten van een eventuele audit geen rechtstreekse druk op een bedrijf uitgeoefend kan worden. 4.1.5. Deskundigheid Er zijn verschillen tussen de achtergrond en ervaring van inspecteurs in de verschillende groepen. Dit bleek een probleem in Noorwegen voor de samenwerking en voor het überhaupt kunnen omgaan met audits. De verschillen in Nederland lijken wat minder dramatisch te zijn dan in Noorwegen. Degenen waarmee wij gesproken hebben, zijn overwegend van TU/HTS niveau met een technische achtergrond. De grootste uitzonderingen zijn de brandweermensen, in de gemeenten waar nog steeds veel op vrijwilligers wordt gesteund. In provincies en gemeenten over geheel Nederland zullen ook de vergunningverleners en milieu-inspecteurs niet altijd het niveau van DCMR of Provincie Zeeland evenaren. De ervaring met Staatstoezicht op de Mijnen heeft ons bewezen dat er een belangrijke opleidingsbehoefte is, met name voor mensen die gewend zijn om technische inspecties op uitvoeringsniveau te doen, voordat überhaupt met het beoordelen van zorgsystemen en met audits omgegaan kan worden. Samenvattend worden de volgende eisen aan de auditoren/auditteam gesteld: • TU/HTS-niveau, richting procestechniek • ruime ervaring in de procesindustrie • sociale en communicatieve vaardigheden • inzicht in de werking van organisaties 4.1.6. Conclusie Deze lijst van belemmeringen en aandachtspunten, tezamen met de meer theoretische kaders van hoofdstuk 2 geven de onderwerpen aan die besproken zouden moeten worden in een traject naar meer integratie van auditing praktijk. De volgende paragraaf stippelt dit traject uit. 4.2. Naar meer samenwerking Deze studie geeft een verkenning van de belangrijke mogelijkheden en belemmeringen voor samenwerking. Het is tot een aantal inspecties beperkt gebleven. Een eerste beslissing in een traject naar grotere samenwerking is de breedte van de groep die betrokken zou moeten worden. Ons inziens zijn er twee primaire criteria voor deze beslissing: • één gemeenschappelijke doelstelling en norm overeenkomen (of snel kunnen ontwikkelen) • met voldoende enthousiasme mee willen werken om belemmeringen uit de weg te ruimen Een mogelijk kristallisatiepunt voor het eerste criterium zijn vooral de bedrijven uit de chemische industrie die onder AVR, EVR, en soortgelijke regimes vallen. Eén groepering, bestaande (tenminste) uit VROM, vergunningverleners van provincies, SoZaWe en SodM is hiervoor relevant. Hun brandpunt worden procesgebonden risico’s. Een vroege keuze zou - 22 -
moeten zijn of degenen die met de (mogelijk te verplichten) BIMZ en arbozorgsysteem bezig zijn hierbij ook thuis horen. Vanuit een bedrijf kan verwacht worden dat zij het liefst deze aspecten van zorgsystemen meegenomen willen zien. Om enthousiasme te kweken en een integratieproject invloed te geven is het belangrijk dat gezaghebbende mensen van de betrokken inspectoraten bijtijds en prominent bij een projectgroep aanwezig zijn. Dit bleek in Noorwegen een beslissende factor. Aangezien het grote verschil tussen de verschillende groepen schuilt in het stadium waarin hun beeldvorming over auditing verkeert, zal er in eerst instantie veel uitwisseling van standpunten moeten plaatsvinden om tot gezamenlijke (of tenminste compatibele) doelstellingen te komen. Hieraan kunnen zowel een gezamenlijke opleiding m.b.t. zorgsystemen en auditing als de gezamenlijke deelname aan proefaudits een bijdrage leveren. Als er over doelstellingen consensus bereikt wordt moet dat in een gemeenschappelijke norm of aanpak vertaald worden. Op het gebied van ontwikkeling van normen en auditinstrumenten is er eerder te veel dan te weinig activiteit op dit moment. Er is behoefte aan een ordening van de vele instrumenten die er zijn om ze door te lichten voor gebruik voor de doelstelling(en) die uit een projectgroep zouden komen. Een beslissing die ook vroeg in het traject genomen zou moeten worden is de manier waarop de industrie bij het project betrokken zou kunnen raken. Als men erop uit is een tweede partij audit te ontwikkelen hoeft de industrie niet per se in te stemmen met de keuze en ontwikkeling daarvan; wel zou het de kans op acceptatie van de resultaten sterk vergroten. Als men denkt aan een eventuele uitbesteding van een audit aan het certificeringsstelsel (derdepartij audit) moet rekening worden gehouden met het feit dat de regels van dat stelsel eisen dat degenen die geaudit worden, met de norm moeten instemmen en betrokken dienen te worden bij het opstellen en actueel houden van het instrument en de procedure waarmee de conformiteit gecontroleerd wordt. 4.3. Nader onderzoek De punten waar deze studie onvoldoende uitsluitsel over heeft kunnen geven zijn: 1. Noodzaak, c.q. wenselijkheid van betrokkenheid van inspectoraten die niet bij de studie betrokken waren. 2. Detailvergelijking van bevoegdheden en auditinstrumenten 3. Wetenschappelijk bewijs voor de mate van gewenste overlap tussen zorgsystemen voor verschillende risico’s.
- 23 -
5. Geraadpleegde literatuur British Standards Institution (1992). Specification for environmental management systems. British Standard: BS 7750. Commissie van de Europese Gemeenschappen (1994). Voorstel voor een richtlijn van de raad betreffende de beheersing van de gevaren van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen zijn betrokken. Brussel: Europese Unie. Four Elements (1994). Managers guide to the prototype process safety management audit technique. London: Four Elements Ltd. Hale, A.R., Goossens, L.H.J. & Timmerhuis, V.C.M. (1992). Staatstoezicht op de Mijnen: een verkenning van rol en toekomst. Delft: Technische Universiteit Delft, Faculteit WTM. Hale, A.R., Heming, B.H.J., Carthey, J. & Kirwan, B. (1994). Extension of the model of behaviour in the control of danger. Interim report II, a new framework. Part of the Generic Nuclear Safety Research Programme 1993/1994. International Standard Organisation (1990). Guidelines for auditing quality systems - part 1: auditing. Genève: ISO. Kornelisse, B. (1994). De rol en kwalificaties van arbozorg auditors in relatie tot een opleiding voor arbozorg auditors. Eindrapport MoSHE opleiding. Marca, D.A. & MacGowan, C.L. (1988). SADT: Structural analysis and design technique. New York: McGraw-Hill. Milieudienst Rijmond DCMR (1994). Enquête voor de bepaling van mate van invoering van BIMS (mini-audit). Schiedam: DCMR. Ministerie van Binnenlandse Zaken en van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (1985). Arbowet: toelichting en achtergronden. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (1993). Handboek AVRIM. Een inspectiemethodiek voor het arbeidsveiligheidsrapport - Versie 1.0. Den Haag: Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (1994). Waaraan moet een arbodienst voldoen? De certificatie van arbodiensten. Den Haag: Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (1994). EMASverordening. Den Haag: Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. Muyselaar, A.J. en Bellamy, L.J. (1993). An audit technique for the evaluation and management of risks. Paper presented at the CEC DGXI workshop on “Safety Management in the Process Industry”, October 7-8, 1993 in Ravello. Nederlands Normalisatie-instituut (1989). Algemene criteria voor certificatie-instellingen die kwaliteitssystemen certificeren. Delft: Nederlands Normalisatie-instituut. Raad voor de Certificatie (1994). Rapport bestuurscommissies Nederlandse accreditatie instelling. Driebergen: Raad voor de Certificatie.
- 24 -
Appendix I
Checklist voor interview en auditanalyse
- 25 -
DOELSTELLING VAN AUDITING 1. Zelfstandig vs deel van andere beoordeling (bijv. EVR) 2. Oordeel (aanvaardbaar/twijfel/onaanvaardbaar) vs basis voor verbetering 3. Steekproef vs compleet. Indien steekproef: verticaal op onderwerp vs horizontaal (brede toetsvragen en pas als antwoord onbevredigend dieper gaan) 4. Onderscheid slechter van overwegend goed (om op slecht te concentreren) vs goed van overwegend slecht (om goed verder met rust te laten) 5. Vergunningsverlening vs toezicht op functioneren THEORIE/MODEL ACHTER AUDIT 1. Aanwezig vs afwezig 2. Type 3. Waar is focus van audit in eigen model? FOCUS VAN AUDIT 1. In welke fase? Ontwerp/planning vs gebruik 2. Op welke fasen van levenscyclus? 3. Management van welk aspect? Produkt vs proces Externe veiligheid vs milieu vs arbo vs andere Primair procesgerelateerd vs alle activiteiten vs één of meerdere onderdelen (bijv. noodplan, onderhoud, e.d.) 4. Op welk niveau? Structuur vs plan/procedure vs uitvoering. Als auditmodel zich op “lussen” richt: welke? 5. Op welke middelen: hardware vs werkwijze vs mensen (kennis/bekwaamheid vs attitude/commitment) vs informatiestromen 6. Papierwinkel en/of verificatiechecks? RESULTAAT VAN AUDIT 1. Straf mogelijk of niet (Moet resultaat voor rechter verdedigbaar zijn?) 2. Vergunning wordt niet verleend, c.q. ingetrokken 3. Getal voor verwerking in risicoanalyse 4. Traject van verbetering MIDDELEN BESCHIKBAAR VOOR AUDIT/VERWERKING 1. Academisch niveau en studierichting van uitvoerders, c.q. gebruikers 2. Opleiding als auditors 3. Tijd beschikbaar per audit: nu en toekomst 4. Bevoegdheden van auditors ANDERE KARAKTERISTIEKEN AUDITORS/INSTANTIES 1. Traditionele relatie met bedrijven. Coöperatief vs conflicterend (politie vs adviseur) 2. Externe druk (bijv. van pressiegroepen) 3. Achtergrond van auditors (uit bedrijfsleven vs ambtenaren van carrière vs recent afgestudeerd) KADER VANUIT BEDRIJF (literatuur + bestaande kennis)
- 26 -
Wij moeten ook het netwerk vanuit het bedrijf schetsen, vanwaaruit verschillende soorten auditing plaatsvindt. PROCEDURELE ASPECTEN VAN SAMENWERKING Type samenwerking beoogd/mogelijk 1. Compatibele instrumenten gebruiken 2. Samen auditen 3. Voor elkaar stukken auditen 4. Één audit team oprichten c.q. contracteren Traject naar samenwerking 1. Gezamenlijk audit-model en instrument(en) 2. Selectie van juist niveau van auditors 3. Gezamenlijke opleiding van auditors 4. Voorlichting naar industrie 5. Planning en lering trekken uit ervaringen met audits
- 27 -
Appendix II
Geïnterviewde en raadpleegde personen
- 28 -
Ministerie van VROM ing. A. Muyselaar, beleidsmedewerker DG Milieubeheer. Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid ing. J.H. Oh., beleidscoördinator AVR en ing. O.P. Wientjes, Dienst voor Inspectie en Informatie regio Zuid-West. Ministerie van Binnenlandse Zaken Dr. A. van Ravenzwaaij, Directie Brandweer en Rampenbestrijding en ir. E.A. van Kleef, Directie Brandweer en Rampenbestrijding en Mr. R.A.A. de Vries, Directie Brandweer en Rampenbestrijding. DCMR ing. H.P. van Dijk, beleidsmedewerker vergunningen en ir. S. Heuts, milieu beleidsmedewerker. Provincie Zeeland ir. A.A. Zweistra, medewerker externe veiligheid. Staatstoezicht op de Mijnen ir. P. Oortman Gerlings en ir. H. Jutte en dr. D. Cattini. Norske Technische Hogeschool Trondheim Prof. J. Hovden, hoogleraar veiligheidsmanagement.
- 29 -
Appendix III
Interview Transcripties
- 30 -
Subject: ing. J.H. Oh Positie: Beleidscoördinator Ministerie van SoZaWe / DGA --------------------------------------------------------------------------------------------------------------Doelstelling van Auditing Definities: • AVRIM: inspectiemethode bestaande uit drie stappen met eenzelfde methodiek gericht op 6 aandachtsgebieden. • inspectie: steekproefsgewijze doorlichting • audit: systematische doorlichting De AVRIM is een zelfstandige inspectie gesuppleerd met een audit die past in het kader van de Seveso-richtlijn, het AVR en de Arbowet. De laatste eist de uitvoerige aandacht van het bedrijf, met het oog op de veiligheid van de werknemers, voor de installatie(s), de (grond)stoffen, de organisatie en het bedrijfsnoodplan. De AVRIM wordt gebruikt door de arbeidsinspectie bij de uitvoer van artikel 5. Auditors hebben dus wettelijke bevoegdheid, i.e. het gaat dus om een 1e-lijns inspectie. Hiernaast is ISRS, bijvoorbeeld, uitgebreider en gaat dieper dan AVRIM. ISRS gaat daarbij uit van een ideaal bedrijf; procedurele kanten van het geauditte systeem worden daarbij opgevat als structureel. AVRIM is eveneens universeel en met name stap 1, met het accent op het functionele systeem, heeft veel weg van ISRS De AVRIM kent drie stappen: (1) aan stap 1 (inspectie) worden alle “AVR-plichtige” bedrijven onderworpen; de uitkomst van deze inspectie bepaalt of er doorgegaan wordt met stap 2 òf 3; (2) 1 òf 2, als onvoldoende aangemerkte, gebieden worden geaudit; (3) alle 6 gebieden worden geaudit. Stap 1 kan als steekproef beschouwd worden. Alle 6 gebieden worden geïnspecteerd. Stap 2 vervolgens, is beperkt verticaal, stap 3 compleet. Het is hoofdzakelijk de bedoeling om slecht van overwegend goed te onderscheiden, om goed daarna met rust te laten. Worden meer dan twee gebieden slecht beoordeeld dan wordt het bedrijf op alle zes gebieden van de AVRIM geaudit. “Het onderliggend document [dat ten grondslag ligt aan AVRIM] is het AVR”. Het gaat aldus om toezicht op functioneren. Theorie / Model achter Audit De AVRIM is het produkt van expertmeningen ingebed in de eisen van het AVR; “Checklist”aanpak volgens “cascadenmethode”. In de eerste stap worden alle zes gebieden van de AVRIM nagelopen. Worden daarbij teveel “minnetjes” gescoord (wat op een betrekkelijk subjectief oordeel berust) dan wordt overgegaan tot stap 2. AVRIM is niet alleen op ontsnappingen (“loss of containment”) gericht maar beoordeelt ook de kwaliteit van bijvoorbeeld “housekeeping”, verschillende douches, aanrijroutes, calamiteitenbestrijding en het alarmsysteem.
- 31 -
Focus van de Audit Het brandpunt wat de AVRIM betreft ligt op de installaties in de bedrijfsfase. Wat het AVR aangaat, wil de Arbeidsinspectie al zo vroeg mogelijk bij de levenscyclus van een installatie betrokken zijn; in de praktijk komt daar maar weinig van terecht. Zie boven: de Arbeidsinspectie probeert, in principe, ook invloed (inspraak?) te krijgen op de ontwerp-fase. De AVRIM echter, start altijd in de bedrijfsfase, omdat het het AVR pas na 21/2 jaar opvolgt. Voor wat betreft het onderscheid tussen uitvoering, planning/organisatie/procedures en management vindt zowel in het AVR als de AVRIM beoordeling van deze drie niveaus plaats. Zowel de beoordeling van het AVR als de AVRIM vinden één keer in de vijf jaar plaats. Dat betekent dat beide elkaar met een regelmaat van 21/2 jaar opvolgen. Resultaat van Audit De Arbeidsinspectie weet zich gesteund door Artikel 5. Bijkomend voordeel van Four Elements/VROM-audit is dat de te auditen gebieden of areas afgeleid zijn van een ongevalsanalyse, die een relatie legt tussen management en veiligheid, die zich mogelijk voor de rechter laat verdedigen. Middelen Beschikbaar voor Audit/Verwerking De algemene eis voor AI-auditoren is een technische opleiding, bij voorkeur (chemische) procestechniek op (minimaal) HTS-niveau, en een aantal jaren navenante bedrijfservaring. Aanvullend worden zij in sociale vaardigheden getraind (voor de AVR in teamwork geoefend), dienen zij de HVK af te ronden en kunnen zij (facultatieve) cursussen op het gebied van organisatie (met betrekking tot veiligheid) bijwonen. Handhavers, bovendien, volgen aanvullend speciale interview-trainingen met het oog op ondervraging. AI-auditoren hebben toegang tot alle vertrouwelijke informatie, mits relevant in AVRIMverband. Andere Karakteristieken Auditors/Instanties Auditor of inspecteur opererend in het kader van het EVR (“vergunningverlener”: meestal DCMR of mensen werkzaam bij “de Provincie”) heeft wettelijke bevoegdheden voor zover het de vergunning betreft. Daar de Arbeidsinspectie meer directe bevoegdheden bezit zijn zij evenwel de aangewezen instantie om, eventueel, als “hoofdauditor” op te treden. Zij kunnen hun eisen mogelijk meer kracht bij zetten, terwijl de vergunningverlener niet verder komt dan aanbevelingen of aanscherpingen. Daarnaast ligt de enige gelegenheid tot het stellen van eisen bij een herziening van het EVR. Omdat de Brandweerwet (wettelijk) gekoppeld is aan het AVR ligt voorts hier een duidelijke basis voor samenwerking. VROM’s primaire belang bij de huidige 4 Elements audit is de managementfactor die gebruikt kan worden om een QRA te modificeren. Het is de bedoeling dat de vergunningverlener de audit feitelijk gaat uitvoeren.
- 32 -
De aanwijzingssystematiek van AVR verschilt bovendien met die van EVR. AVR is installatie-gericht terwijl het EVR zich op het gehele bedrijf richt.
- 33 -
Procedurele Aspecten van Samenwerking Model 0: Arbeidsinspectie voert een gezamenlijke audit uit; onhaalbaar. Model 1: Arbeidsinspectie assisteert vergunningverlener bij (milieu-)audit; politiek lastig (met name door de toenemende decentralisering en de bijkomende neiging steeds meer werkzaamheden uit te besteden). Model 2: Een onafhankelijk bureau voert een gezamenlijke audit uit; kan op bezwaren van de bedrijven stuiten vanwege de kosten die dit met zich meebrengt. In Rotterdam vindt reeds een samenwerking plaats, zoals min of meer beoogd, tussen de Arbeidsinspectie, de Brandweer en de vergunningverlener, i.e. DCMR.
- 34 -
Subject: Dr. A. van Ravenzwaaij, ir. E.A. van Kleef, mr. R.A.A. de Vries Positie: Ministerie van Binnenlandse Zaken / Directie Brandweer en Rampenbestrijding --------------------------------------------------------------------------------------------------------------Doelstelling van Auditing Primaire taak ligt op het gebied van rampenbestrijding, d.w.z. de “staart van het veiligheidsgebeuren”; feitelijk als alles ervoor gefaald heeft. Grofweg is men belast met de bedrijfsnoodplannen (van AVR-plichtige bedrijven) en de gemeentelijke rampenbestrijdingsplannen. De situatie lijkt zich, weliswaar gestaag, te verbeteren: men wil in een eerder stadium bij de zaken betrokken raken. Er is ingezien dat maatregelen in het noodplan het produkt zijn van het initiële ontwerp. Nu wordt men in meer of mindere mate ook betrokken bij de overige schakels van de “veiligheidsketen” (i.e. proactie - preventie - preparatie). Eveneens wordt men zich meer en meer bewust wat de invloed van het management is op het externe risico (en dus op het rampenplan). Integraal veiligheidsbeleid is nieuwe trend maar staat nog in de kinderschoenen (“toekomstmuziek”). Toch ziet men mogelijkheden voor samenwerking in de toekomst. Het EVR biedt “aanknopingspunten” voor rampenbestrijdingsplannen en omwonendenvoorlichting. Nadeel is dat de, uit het EVR voortvloeiende, risicocontouren en de bijbehorende kanswaarden op veel onbegrip stuiten. De contour wordt immers gezien als begrenzing van een veiligheidszone; men probeert vanuit het ministerie het accent te verleggen van kans naar effect. De huidige regeling luidt dat wanneer het bedrijf EVR-plichtig is, dan moet de gemeente een rampenbestrijdingsplan schrijven. Het Ministerie heeft geen direkte betrokkenheid bij bedrijven, dit is de taak van de gemeentelijke Brandweer. Pas als er iets goed mis is gegaan komt men persoonlijk polshoogte nemen: incidentonderzoek (= reactief). Er vindt momenteel geen kwaliteitscontrole op rampenbestrijdings- en bedrijfsnoodplannen plaats; men beziet enkel of ze er zijn. Dit is, trouwens, feitelijk de taak van de provincie die hierop maar marginaal toeziet. Een mogelijke audit zou een inspectie (bijvoorbeeld n.a.v. een ongeval) kunnen ondersteunen. [Samenvattend: een mogelijk doel van een audit is drieledig: 1. als input voor de communicatie naar buiten toe (voorlichting); 2. als middel om de diverse krachten te bundelen (integratiemiddel); 3. als methode om rampenbestrijdingsplannen door te lichten]. Focus van Audit Er is momenteel geen duidelijk aandachts- of brandpunt: er is slechts sprake van bewustwording, mede doordat een systematischer aanpak die eerder ingrijpt ook kostenbesparend zal moeten zijn (c.f. voorkomen is beter dan genezen).
- 35 -
Er is een tendens waarneembaar de (taak van) regionale Brandweer meer aandacht/inhoud te geven. Er wordt op het ministerie momenteel gewerkt aan veiligheidsconcepten. Bestaande concepten zijn thans louter “hardwarematig” hoewel grootschalige projecten als, bijvoorbeeld, de Betuwelijn een bredere, systematischer aanpak kennen. De ideeën hieromtrent zijn echter onvoldoende uitgekristalliseerd. Het Ministerie moet in deze ontwikkelingen een voorbeeldrol gaan spelen: men moet zo vroeg mogelijk rond de tafel gaan zitten met de betrokkenen. Het beleid gaat immers steeds meer de kant op van “integrale veiligheidszorg” en onderlinge afstemming (samenwerking). Middelen Beschikbaar voor Audit/Verwerking Kennis bij DCMR wordt als weinig representatief beschouwd want hoger dan gemiddeld. De brandweertaak is in vele gemeenten op vrijwillige basis wat, met betrekking tot de inspectietaak, een zorgelijke zaak is. Men kan geen brede veiligheidsblik van hen verwachten; meestal “kijken ze slechts of er wel (en/of voldoende) brandblussers hangen”. Het Ministerie heeft geen enkele directe bevoegdheid bij bedrijven, de Brandweer daarentegen wel, maar hier moet een directe aanleiding zijn (een ongeval, bijvoorbeeld). Daarnaast adviseert de Brandweer dus op het gebied van brandpreventie. De “mensen in het veld” blijven vooralsnog de beperkende factor; zij zijn van oudsher reactief. De belangrijkste opleidingseis voor een brandweerofficier is minimaal MTS. Aanvullend worden diverse “modules” (inhoudende o.a. brandrisico’s en -preventie) doorlopen aan de Rijksbrandweeracademie (NIBRA, Arnhem). Benoeming tot (onder-)officier houdt in dat een bepaalde opleiding met succes doorlopen is. Andere Karakteristieken Auditors/Instanties Inspectie Brandweer belast met incidentonderzoek, aspectenonderzoek (w.o. uitvoering oefenbeleid, voorbereidende geneeskundige hulp en beschikbaarheid van kwalitatieve leiding) en algemene doorlichting (soort audit: algemeen beeld van gemeente, geen bedrijven). Er wordt wel degelijk bezien hoe de gemeenten met risico’s van bedrijven omgaan. De gemeentelijke brandweer is betrokken bij de vergunningsverlening: brandveiligheidsvoorschriften en -preventie en de controle op de naleving ervan (hardware en proceduregericht). Verder zijn zij betrokken bij de zgn. brandweerverordeningen. Wettelijk is er intussen weinig voorgeschreven, zelfs oefenen gebeurt op vrijwillige basis. Procedurele Aspecten van Samenwerking Op het niveau van de gemeente is er meer ervaring met samenwerking. Hoewel inspectietaak van zowel VROM als BiZa op gemeentelijk niveau wordt afgehandeld, is er weinig sprake van samenwerking. Met Sociale Zaken (Arbeidsinspectie) wordt geen concreet aanknopingspunt gezien, behalve bij incidentonderzoek. Er is wel belangstelling voor hun systematischer aanpak. - 36 -
De werkwijze in Rotterdam is uniek: hier worden de gemeentegrenzen overschreden en werkt men op regionaal niveau samen. Elders blijven de werkzaamheden meestal binnen de gemeentegrenzen. Er is een duidelijk onderscheid tussen nationaal en lokaal niveau. Ministerie heeft terdege rekening te houden met de gemeente, die de meeste bevoegdheden heeft. Daarnaast is de verregaande decentralisatie een complicerende factor: men heeft te maken met (gedecentraliseerde) rijksdiensten, gemeentelijke diensten en soms ook de provincie. Wie coördineert dit alles en hoe combineert men hun onafhankelijk gemaakte plannen? Het ligt niet voor de hand dat het Ministerie in de toekomst zelf in een audit zal gaan meedraaien, dat blijft de primaire taak van de mensen in de periferie. Hun aandacht zal daarbij voornamelijk blijven uitgaan naar zaken als: hardware, procedures en training/oefening. Managementfactoren hebben bij VROM de volle aandacht. Bij BiZa twijfelt men echter aan de mogelijkheid tot een dergelijke kwantificering, een kwalitatieve uitspraak daarentegen, wordt wel voor mogelijk gehouden. Bovendien vreest men dat, indien dergelijke ontwikkelingen zich doorzetten, alles nóg ondoorzichtiger wordt. Bij BiZa gaat de belangstelling toch meer uit naar het effect van een majeur incident; de managementfactor daarentegen concentreert zich toch weer op de kans. Een positief uitvloeisel van mogelijke samenwerking zou verder zijn dat de verschillende teamleden toch gedwongen worden een andere bril op te zetten (“over hun muur te kijken”). Ad aspectenonderzoek. Betreft inspectie van beleid zowel als organisatie op gemeentelijk/lokaal niveau (“lokale overheden”). De bevindingen (“signalen”) van dit onderzoek worden teruggekoppeld naar “beleidsclubs” en gebruikt om de onderzochte, de brandweer, andere gemeenten en de brandweeracademie voor te lichten. Er is geen formele mogelijkheid iets dergelijks ook bij bedrijven te doen. Afgezien hiervan is de vraag of een dergelijke lokale inspectie wenselijk of zinvol kan worden geacht; wellicht wel trendonderzoek maar dan niet naar individuele bedrijven. Huidige inspectiefunctie is gemoderniseerd na opheffing van voormalige districtsinspecties.
- 37 -
Subject: ing. A.J. Muyselaar Positie: Beleidsmedewerker VROM/DG Milieubeheer ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Doelstelling van Auditing Kader van interview: Audit van Four Elements. Taakstelling VROM: ontwikkelen van regels + uitvoeren (taak bevoegd gezag). In het kader van de Seveso-richtlijn dient een “review” ontwikkeld te worden (review-eis). Bij de dienst ligt de laatste tijd het accent nadrukkelijk op uitvoering. Momenteel twee instrumenten beschikbaar ter vervulling van bovenstaande eis: 4 Elements audit en VERIS/2-systeem (Vrom Environmental RISk: oppervlaktewater gericht; ook managementaspecten). De Seveso-richtlijn legt een aantal verplichtingen op. Het is niet voldoende duidelijk of met dit VERIS-systeem en deze audit volledig aan de eis wordt voldaan. De ongevalscasuïstiek zoals toegepast in de audit en aan de hand waarvan de acht areas worden “gewogen” levert vanuit de milieuoptiek waarschijnlijk geheel andere cijfers op. Ergo: Four Elements’ (externe) veiligheidsaudit leent zich wèl als audit om milieuzaken te auditen maar een weging van de auditresultaten middels de “weights” moet nog verder uitgezocht worden. Zoals gezegd is deze audit volledig gericht op externe veiligheid. In hoeverre deze audit daarin uniek is of overlap vertoont met andere audits is niet bekend. De classificatiemethodiek op basis van de ongevalscasuïstiek zoals dat in de 4 Elements audit gebeurt, wordt als baanbrekend beschouwd; bovendien bieden de resulterende gewichten (“weights”) voldoende aanknopingspunten voor prioriteitsstelling. Primaire aanleiding voor de audit was niettemin de managementfactor. Vervolgens bleek dat de audit ook als review-instrument in aanmerking kwam. De review-eis voert nu min of meer de boventoon; de relatie met QRA is interessant maar nog onduidelijk. De enige direkte mogelijkheid die het bevoegd gezag voor beïnvloeding heeft is via de vergunning. Belangrijke doelstelling van VROM voor auditing is om aanknopingspunten voor verbetering te vinden om deze vervolgens af te dwingen hetzij via de vergunning, hetzij op een andere manier. Een tweede, eveneens belangrijke, beweegreden is de invulling van de COMAH-richtlijn. Voor gebruik van de 4 Elements audit moet gedacht worden aan een hiërarchische aanpak van systematische doorlichting, met de 4 Elements audit voor de ‘zwaardere’ bedrijven. VROM verwacht verder niet aan normstelling (of iets dergelijks) te zullen doen: die taak zal bij het bevoegd gezag blijven. Voor nieuwe aangelegenheden waarvoor vergunning wordt aangevraagd, is de audit vooralsnog ongeschikt en kan op grond ervan geen vergunning geweigerd worden. Bij vergunningsrevisie kan de audit mogelijk aanvullende, verscherpende maatregelen aan het licht brengen, die hun weg vinden in de vergunning. Ergo: de audit kan alleen gebruikt
- 38 -
worden bij een werkende plant daar voor een nieuwe plant met deze audit moeilijk een oordeel te formuleren valt. Er bestaan geen inzichten in hoe de 4 Elements audit in combinatie met andere audits kan worden aangewend. Het is, bijvoorbeeld, voorstelbaar dat één audit het accent van de overige audits bepaald.
- 39 -
Procedurele Aspecten van Samenwerking Idealiter neemt één instantie de uitvoer van de (gemeenschappelijke) audit op zich. Een struikelblok hiervoor is dat, uitgaande van het feit dat het bevoegd gezag de audit voor de rekening zou nemen, de aanpak van dit bevoegd gezag per provincie verschilt. Een alternatief zou dan kunnen zijn de expertise nadrukkelijk bij de provincie te plaatsen, waarvan de gemeente dan vervolgens gebruik kan maken. De ervaringen van het bevoegd gezag met de audit onlangs bij KEMIRA zijn eveneens doorslaggevend: Vinden ze het wat? Kunnen ze audit zelf uitvoeren of willen ze het aan een ander overlaten? Mogelijk andere overlap: BedrijfsInterne MilieuZorg (BIMZ). Een plan van aanpak hiervoor is niet verplicht en gebeurt zodoende op vrijwillige basis. Het is echter denkbaar dat BIMZ aanzienlijke overlap vertoont met de externe veiligheid. Het is niet bekend of er (ook maar) plannen zijn een dergelijk BIM-systeem te auditen waarbij het SMS-aspect (veiligheidsbeheerssysteem volgens COMAH-richtlijn) doorgelicht wordt. Middelen Beschikbaar voor Audit/Verwerking De tijd die de uitvoer van de 4 Elements audit vergt, mag als exemplarisch beschouwd worden voor de tijd die voor een audit ingeruimd dient te worden. Toch zal altijd een beperkt gedeelte geaudit kunnen worden, er is onvoldoende tijd voor een volledige doorlichting. De volledigheid zal ook afhangen van het bedrijf. Momenteel zijn daar geen richtlijnen/normen voor, noch worden stappen voor de ontwikkeling daartoe genomen. Een actieve audit rol lijkt niet voor de milieu-inspectie weggelegd: de milieu-inspectie heeft 2e lijns bevoegdheid en voert daardoor zelf geen audit uit. De inspectie wordt voor hen door het bevoegd gezag gedaan. De gedachte (om eventueel in de toekomst) de effectiviteit, de werkwijze of wat dan ook bij de provincie te auditen - zoals BiZa de gemeenten wil gaan doorlichten - leeft niet bij VROM.
- 40 -
Subject: ing. O.P. Wientjes Functie: Inspecteur Dienst voor inspectie en informatie (I-SZW) ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Doelstelling van Auditing Interview kader: Post-Seveso-richtlijn. Arbeidsinspectie houdt zich bezig met Arbozorg, procesveiligheid en transportveiligheid. Tweeledige taakstelling: 1. Beoordeling (“assessing”) AVR: Algemeen deel: organisatorische aangelegenheid (standaards, procedures e.d.); Specifiek deel: voornamelijk technische zaak. 2. Na 21/2 jaar AVRIM: inspectiemethode en “monitoring” (“Hoe staan de zaken ervoor?”). 3. Na 21/2 jaar herziening van AVR met bijbehorend assessment. Er zijn ongeveer 400 AVR-plichtige installaties. Overeenkomst van AVRIM met de audit van 4 Elements gaat zich overigens pas in stap 3 van de AVRIM duidelijk aftekenen. Deze stap is echter nog nooit gemaakt. Er zijn in totaal 8 AVRIMs eerste fase afgerond. Bij 50% hiervan werd vervolgens de tweede stap gemaakt. AVR valt uiteen in een algemeen deel (algemene informatie van bedrijf / beschrijving van de processen, installaties / organisatie en bestuur / noodvoorzieningen) en specifieke, gedetailleerde beschrijvingen van de AVR-plichtige installaties. Assessment verloopt als volgt: beoordeling AVR → opmerkelijkheden → inspecties en interviews → aanbevelingen → controle/nazorg De Arbeidsinspektie is erop gericht de slechte bedrijven te identificeren. Hiervan vraagt men zich af of hun tekortkomingen structureel zijn. Daarnaast ziet men toe op functioneren via de AVRIM. Theorie/Model Achter Audit De AVRIM is middels brainstormsessies met experts tot stand gekomen. Het is niet gericht op Arbozorg maar daarentegen op proces safety management. Zaken als predictief onderhoud komen wel aan de orde maar worden er niet mee gecontroleerd. Focus van Audit Er wordt al een aanvang met het schrijven van het AVR gemaakt in de ontwerp-fase (= begin levenscyclus). Omdat de AVRIM het AVR pas na 21/2 jaar opvolgt wordt het dientengevolge altijd in de gebruiksfase afgenomen. Een audit van het project engineering lijkt nuttig, maar wordt nooit gedaan. Middels de AVRIM vindt nadrukkelijk doorlichting van de organisatie plaats, o.a.: “Wat is er met de aanbevelingen, uit bijvoorbeeld HAZOPs of inspecties, gedaan?” en “Welke selectiecriteria zijn toegepast bij de nieuw aangenomen mensen?”
- 41 -
Resultaat van Audit en Middelen Beschikbaar voor Audit/Verwerking Een technische opleiding (proceschemie of werktuigbouwkunde) is een vereiste voor de inspecteurs, naast een aantal jaren werkervaring in de (proces-)industrie. Bijscholing omvat o.a. bedrijfsleer (gericht op doelrealisatie). De AI heeft verregaande bevoegdheden, voor zover deze passen in het door de Arbowet aangegeven kader. Procedurele Aspecten van Samenwerking Als gevolg van een herziening van de milieuwetgeving is het algemene deel van het EVR grote gelijkenis gaan vertonen met het algemene deel van het AVR. De toekomst zal waarschijnlijk een gecombineerd algemeen deel EVR/AVR te zien geven. De specifieke delen zullen daarentegen steeds apart opgeleverd dienen te worden. In de samenwerking tussen de AI, DCMR en de brandweer - die uniek is voor Nederland vinden tijdens de beoordeling van het AVR soms gezamenlijke inspecties plaats (AI / Brandweer en AI / DCMR). Bij deze gezamenlijke inspecties worden onderwerpen beoordeeld die voor de beide aanwezige partijen van belang zijn. Bijvoorbeeld: AI / Brandweer: de noodorganisatie. Bij AI / DCMR: opvangsystemen, betrouwbaarheid killingunits, gasdetecties rondom installaties, produktverladingen. Voortouw in samenwerking zou kunnen afhangen van bijvoorbeeld de ligging van het bedrijf. De beslissende vraag hierbij is of het gevaar voor omwonenden overheerst òf het gevaar voor de eigen werknemers. Een belangrijk onderscheid tussen de AI en de DCMR is dat de eerste meer aan diepteonderzoek doet terwijl de tweede het meer in de breedte zoekt (zowel grond als water als lucht). De wetgevingen waarin beide diensten zijn gegrondvest, zijn bovendien niet geschikt om wederzijdse problemen aan te pakken.
- 42 -
Subjecten: ing. H.P. van Dijk, ir. S. Heuts Positie: respectievelijk beleidsmedewerker vergunningen en milieu beleidsmedewerker (DCMR). -------------------------------------------------------------------------------------------------------------Doelstelling van Auditing Er wordt gesproken over een eventuele koppeling van de vergunning met de BedrijfsInterne Milieuzorg (BIM). Wettelijk kader wordt gevormd door de Wet Milieubeheer plus een convenant waarin de overheid met de bedrijven het opstellen van een Bedrijfsmilieuplan overeenkomt. Dit laatste is weliswaar niet verplicht gesteld, doch de meeste bedrijven doen eraan mee. Het is de bedoeling dit plan eens in de vier jaar aan een beoordeling (de ontwikkeling ervan, bijvoorbeeld) te onderwerpen. Momenteel zijn met een aantal bedrijven, onder andere de basismetaalindustrie en de chemische industrie, convenanten afgesloten. Er zijn plannen om ook met anderen zoals raffinaderijen, op- en overslagbedrijven, convenanten af te sluiten. Hoewel de vrijwilligheid van dit plan op het eerste gezicht mogelijk een vrijblijvendheid in de hand werkt, is dat toch niet het geval: • bedrijven vragen er zelf om • bij weigering ‘treedt de overheid weer wat meer naar voren’, d.w.z. maakt de overheid het het bedrijf wat lastiger • het omgekeerde is het geval als het bedrijf coöpereert In de basismetaal en de chemische industrie hebben de meeste bedrijven al aan hun verplichtingen t.a.v. het opstellen van een BMP voldaan. Veel BMP’s worden door het bevoegd gezag voldoende geacht. In sommige gevallen worden de door de bedrijven aangegane verplichtingen vertaald in nieuw te verlenen vergunningen. In een enkel geval besluit het bevoegd gezag ambtshalve tot wijziging van de vergunning over te gaan. Het is niet de bedoeling dat bovengeschetste ontwikkelingen (delen van) het ‘oude’ vergunningenstelsel gaan vervangen. Dit blijft bestaan. Er discussie gaande binnen DCMR over het afstemmen van de werkzaamheden van de vergunningverleners en de handhavers. Deze afdelingen waren vroeger een, tot ze een jaar of acht geleden gescheiden zijn op grond van de mogelijkheid tot optreden van belangenverstrengeling. Er ligt een wetsvoorstel voor een “verplichte doorlichting”. Alleen bedrijven die regelmatig de vergunning overtreden en geen BIMZ hebben, kunnen een dergelijke audit opgelegd krijgen. Het is de bedoeling dat de audit eind 1995 verplicht wordt gesteld. Theorie/Model achter de Audit De richtlijn is volgens de “BS7750-standaard” aangaande BIMZ te gaan auditen. In Nederland kan op dit moment alleen op basis van BS7750 een milieuzorgsysteem gecertificeerd worden. In Europees verband is men ook bezig een dergelijke norm te ontwikkelen, die gebaseerd is op BS7750. - 43 -
In het InterProvinciaal Overleg (IPO) is men een mini-audit project overeengekomen. Deze audit is gebaseerd op de acht elementen die in een volledig BIMZ behoren te zitten en probeert de stand van zaken met betrekking hiertot op te nemen. Primair probeert de audit het bestaan van BIMZ aan te tonen, om vervolgens het BIMZ te evalueren (“waar het feitelijk op neerkomt”). Belangrijke onderwerpen hierin zijn: opbouw BIMZ en het verbetermechanisme erin, het onderhoud van het BIMZ en de mogelijke knelpunten (uitvoer, onderhoud). Resultaat van Audit en Middelen Beschikbaar voor Audit/Verwerking Wettelijk kunnen er geen eisen aan het BIMZ van een bedrijf gesteld worden, wel aan een vergunning. De (haalbaarheid van de) doelstellingen die erin vastgelegd zijn, lenen zich mogelijk voor een audit, maar alleen voor het komen tot aanbevelingen voor aanpassingen. Een wetsvoorstel hiervoor ligt momenteel bij de Kamer. Terzake de (post-)Seveso-richtlijn: het EVR dat eruit voortvloeit maakt onderdeel uit van de vergunning. Er is echter géén handhavingsbeleid geformuleerd. De review-eis van de Seveso-richtlijn is hier niet bekend. Beoordeling van de vergunningaanvraag gebeurt door het bureau “Vergunningen en bedrijven”. De vergunningenmaker kan in dit proces advies inwinnen bij interne adviseurs (onder andere op het gebied van “lucht, geluid en bodem/afval”). Extern advies wordt ingewonnen bij Rijkswaterstaat (“water”) en de (Gemeentelijke) Brandweer (“bedrijfsnoodplan”). Een vergunningaanvraag dient aan vastgestelde voorwaarden te voldoen. De aanvraag wordt ontvankelijk verklaard indien aan de voorwaarden wordt voldaan. De voorwaarden zijn beschreven in het “Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer”. Beoordeling van de vergunning is zowel een technische als een juridische zaak. Organisatorische aspecten (bijvoorbeeld trainingseisen, oefeningen e.d.) komen niet (of nauwelijks) aan bod. De beoordelaars zijn op een technische leest geschoold (chemische techniek, werktuigbouwkunde) waarbij de voorkeur steeds meer uitgaat naar een universitaire opleiding. Wegens tijdgebrek zal de IPO-audit niet uitblinken in intensiteit. Het is de bedoeling dat zowel de handhaver als de vergunningverlener ermee aan de slag gaan. “Verinnelijking” (van de bedrijven): de overheid trekt zich steeds meer terug als controleur en vraagt, in plaats daarvan, het bedrijf zèlf om meer systematiek in eigen functioneren aan te tonen. Procedurele Aspecten van Samenwerking Externe veiligheid zowel als de Bedrijfsinterne Milieuzorg beschouwend, valt nogal wat overlap te bespeuren. De ervaring zal evenwel moeten uitwijzen hoe groot dit gebied in werkelijkheid is.
- 44 -
Initiële ervaring met 4 Elements audit is positief: het bedrijf wordt op indringende wijze doorgelicht; men heeft de indruk gekregen dat de audit betrekkelijk volledig is en alle relevante gebieden de revue zijn gepasseerd en de heersende vermoedens aangaande het bedrijf zijn bevestigd. De systematiek van de audit, het nalopen van een gesloten loop, spreekt aan (is wederom te berde gebracht bij een bespreking van de mini-audit). De indruk die de audit achterlaat is positief maar wèl dat het om een ingewikkeld instrument gaat, waarvoor men, voor een succesvolle uitvoer ervan, over uiteenlopende capaciteiten dient te beschikken (o.a. interview-vaardigheid en het verbinden van de gegeven informatie aan loops). De vraag is of de overheid zo ver wil gaan met auditen. Idealiter wordt een (voorgeschreven, verplichte) audit (welke dan ook) in opdracht van het bedrijf uitgevoerd door een gecertificeerde instantie, die vervolgens in de vergunning meegenomen wordt. Los van een eventuele vergunningaanvraag kan het bedrijf periodiek, al dan niet op eigen initiatief, besluiten een (veiligheids-, milieu-) audit uit te (laten) voeren (bijvoorbeeld door een gecertificeerde instantie), hetgeen uitstekend zou passen bij de, door de overheid nagestreefde, verinnelijking. Een andere optie is dat overheid zowel als bedrijf een audit (laten) uitvoeren. Wat de DCMR betreft is dit momenteel onhaalbaar daar men momenteel enkel in staat is een zeer beperkte (mini-) audit te doen. Door de onvertrouwdheid met dergelijke zaken lijkt het moeilijk aan te geven hoeveel tijd een (mogelijke) audit in beslag kan/mag nemen. Worden de IPO-audit (1 - 8 uur) en de 4 Elements audit (± 200 uur) als twee uitersten opgevat dan ligt de besteedbare tijd daar ergens tussenin. Wordt de tijdsbesteding van de twee afdelingen handhaving en vergunningverlening in ogenschouw genomen, dan hebben de handhavers meer tijd om zich langduriger met een bedrijf bezig te houden. Zij houden zich momenteel reeds slechts bezig met inspecties. In het kader van “het BMP-proces” trekken de betrokken overheden - bijvoorbeeld Provincie, Rijkswaterstaat, Gemeente - gezamenlijk ten strijde.
- 45 -
Subject: drs. A.A. Zweistra Positie: Medewerker externe veiligheid provincie Zeeland --------------------------------------------------------------------------------------------------------------Achtergrond Geïnterviewde 6½ jaar werkervaring bij DuPont, onder andere engineering- en veiligheidstaken. Daarna overstap naar overheid (VROM), eerst werkzaamheden op het gebied van risico-analyse. Laatste twee jaar ligt het accent van de werkzaamheden op het “ROM-gebiedenbeleid”. Naar aanleiding van de wijziging in de Post-Seveso richtlijn is auditen nadrukkelijk ter sprake gekomen bij de dienst, waarbij de persoonlijke interesse en achtergrond van geïnterviewde een belangrijke rol speelt bij zijn betrekken daarbij. Zeeland kan als koploper in het IPO terzake auditing van organisaties beschouwd worden. Verder: voorzitter vakberaad InterProvinciaal Overleg/veiligheid en uit hoofde hiervan deelgenomen aan (proef-) audits te Frankrijk (Nantes), Schotland (Grangemouth) en Portugal. Doelstelling van Auditing VROM is in aanvang sterk gericht op QRA-modificatie middels de managementfactor die de audit van 4 Elements oplevert. Het IPO naast deze factor vooral geïnteresseerd in de audit resultaten zèlf als mogelijke aanknopingspunten voor verbetering van aspecten van management. (Is door oefeningen met audit hierdoor in opvatting gesterkt). 4 Elements audit is uitstekend instrument voor beoordeling van het management. De vrees bestaat echter, dat de audit door handhavers (“met politiepet”) gebruikt gaat worden bij hun inspecties. Hiervoor is de audit volkomen ongeschikt, daar het succes ervan volledig afhangt van het wederzijds vertrouwen tussen auditors en bedrijf. Zodra de indruk gewekt wordt dat de auditresultaten dienen voor toezicht op handhaving dan “klapt iedereen [van het onderzochte bedrijf] dicht”. Vergunning verleend op basis van Wet Milieubeheer is voorwaardelijk, hetgeen inhoudt dat er altijd aanvullende voorwaarden kunnen worden gesteld. Het beleid van de overheid tendeert niettemin van “middelvoorschriften” naar “doelvoorschriften”, ofwel randvoorwaarden stellend. Algemeen gesteld kan de vergunningverlener meer instrumentele invloed uitoefenen op de organisatie terwijl de Arbeidsinspectie meer invloed heeft op de hardware. De audit van 4 Elements moet gezien worden als een, op zichzelf staand, instrument voor de vergunningverlener; vergunningverlening is dus de belangrijkste invalshoek. Het moet wel duidelijk zijn dat de mogelijkheid bestaat dat de handhaver ook ingelicht wordt over de uitslag van de audit. De uitkomst van de audit dient een opsomming te zijn van sterke en zwakke punten (op basis van de controle-loop). Het heeft geen zin je slechts op een onderdeel of aspect te concentreren. Een audit kan meestal slechts steekproefsgewijs afgenomen worden. De mate waarin dit een probleem is, is met name afhankelijk van de bedrijfsvoering. Is het bedrijf sterk - 46 -
gecentraliseerd dan zijn de afzonderlijke onderdelen min of meer duplicaten. In het gedecentraliseerde bedrijf is dit nagenoeg niet het geval.
- 47 -
Theorie / Model achter Audit Door KPGM is, wederom in opdracht van VROM, een milieuaudit opgesteld. Ook in deze audit ligt de nadruk sterk op “scoren” op vrij nauwkeurig omschreven onderdelen (c.f. ISRS). Het bezwaar hiervan is dat het tot overdreven aandacht voor “bureauwerk” leidt. Bovendien mist de audit een controle-loop, of een controle op naleving c.q. ervaring met procedures en de terugkoppeling ervan. Met name de beoordeling van de volledigheid en integriteit van controle-loops brengt zaken aan het licht die met andere instrumenten worden overschat (c.f. Grangemouth: veel ISRSsterren maar gemiddelde score in 4 Elements audit) of onderschat (c.f. Nantes: waarschijnlijk laag scorend met ISRS maar toch bedrijf met hechte structuur). Focus van Audit Eigen audit-ervaring beperkt tot (kennis van) inspecties bij DuPont die soms erg gedetailleerd waren (“checklist-achtig”) en maar weinig organisatorische aspecten belichten. Hardware laat zich in dit opzicht makkelijk beoordelen aan de hand van een checklist. Bedrijven richten zich steeds meer op de zogenaamde “core-business”. Veel, minder navenante maar desalniettemin beslist niet ondergeschikte zaken zoals bijvoorbeeld onderhoud, inspectie, worden daarbij uitbesteed. Dit is beslist jammer want deze zaken zijn van groot belang voor het produktieproces. Dit verhaal gaat goeddeels op voor alle stadia van de levenscyclus. Elke fase van de levenscyclus komt serieus voor auditing in aanmerking. DOW bijvoorbeeld, heeft een uitstekende audit voor de ontwerp-fase (MOD 5). De 4 Elements audit echter, is gericht op de produktiefase. Een Bedrijfsintern Milieuplan is voor bedrijven met een goed opgezette kwaliteitszorg geen enkel probleem, omdat zij reeds beschikken over de benodigde organisatie. Dit inzicht is al jaren oud, maar dringt slechts langzaam door. Een audit dient zich te beperken tot de organisatie, het management en deze beginnend bij hoog tot laag te beoordelen. (Voor hardware zijn uitstekende inspectiemethoden beschikbaar). Hierbij dient de spreekwoordelijke papierwinkel zoveel mogelijk vermeden te worden. Het gaat erom dat de procedures werken en onvolkomenheden erin worden opgemerkt en teruggekoppeld. Om te bewerkstelligen dat de procedures aansluiten moeten ze door de gebruikers opgesteld worden. Bij voorkeur wordt een audit op uitnodiging van een bedrijf uitgevoerd, de bevoegdheden zijn dan vanzelfsprekender en men is van optimale medewerking verzekerd. Een incident is, met het oog op de (juridische / strafmatige) gevolgen, geen goede aanleiding. Middelen Beschikbaar voor Audit / Verwerking Een ideaal audit team bestaat in ieder geval uit twee chemische techneuten (die onder elkaar de kennis op het gebied van ontwerp, produktie, onderhoud en inspectie verdeeld hebben) en een organisatie-deskundige (socioloog / psycholoog).
- 48 -
Duur van de audit is minimaal 2 en maximaal 5 dagen (afhankelijk van de grootte van het bedrijf). Voorbereiding en volledige afronding kosten nagenoeg evenveel dagen. “Bevoegdheden” is in de context van audit enigszins een verkeerd woord, vanwege de associaties die het met juridische aangelegenheden oproept; daar moet het ver vandaan blijven. Auditing moet ook niet leiden tot misplaatste predikaten als “goedgekeurd door ...”, waarvan de waarde of betekenis boven elke betekenis verheven is. Procedurele Aspecten van Samenwerking Er is momenteel behoefte aan twee audit-systemen: een milieuaudit en een veiligheidsaudit. Bij de milieuaudit zijn de regionale inspectie, de vergunningverlener en (soms) Rijkswaterstaat betrokken. Deze instanties werken redelijk samen en hun bevoegdheden zijn voldoende duidelijk. Wat de veiligheidsaudit aangaat, daar heerst aanzienlijk meer onduidelijkheid. Veel bevoegdheden zijn, onder andere, bij verschillende Ministeries ondergebracht. Vanuit het bedrijf bezien zou zoveel mogelijk integraal geaudit moeten worden. Voor de overheid levert dat nogal wat problemen op. Kennis en ervaring van de verschillende betrokken instanties lopen ver uiteen waardoor er hoge eisen aan een team gesteld moeten worden. Ook organisatorisch wordt een dergelijk team op de proef gesteld. In de praktijk vallen de instanties toch weer uiteen om wederom zelf op onderzoek uit te gaan. Dan is het de vraag of er nog sprake is van samenwerking. Het wegvallen van de samenwerking met de Arbeidsinspectie wordt ten zeerste betreurd. Door de reorganisaties komt het er niet meer van, of kan het niet meer. De 4 Elements audit biedt mogelijk weer de gelegenheid om tot samenwerking te komen.
- 49 -
