Een integraal veiligheidsbeleid op gewestelijk niveau. Het Brusselse Gewest naderbij bekeken

Een integraal veiligheidsbeleid op gewestelijk niveau. Het Brusselse Gewest naderbij bekeken. Karen MEERSCHAUT Paul DE HERT 1 2

- Postdoctoraal onderzoekster Vrije Universiteit Brussel, Vakgroep Metajuridica - Professor aan de Faculteit Recht en Criminologie van de Vrije Universiteit Brussel

SAMENVATTING :

RECHTSLEER

DOCTRINE

In dit artikel worden de rol en de bevoegdheden van de gewesten op het terrein van (integrale) veiligheid nader onder de loep genomen. De gewesten hebben formeel gezien geen of quasi geen bevoegdheden op het vlak van veiligheid in de klassieke zin van het woord, dat wil zeggen betreffende justitie, politie en openbare ordehandhaving. Het federale niveau is hiervoor in principe bevoegd, naast de gedecentraliseerde overheden, voornamelijk de gemeenten, die een belangrijke rol spelen op het vlak van lokale veiligheid en de administratieve politie (openbare ordehandhaving, overlast en administratieve sancties). Verruimen we de blik en bekijken we veiligheidsproblemen in een breed, geı¨ntegreerd perspectief, dan stellen we vast dat de mogelijkheden voor het gewest om tussen te komen in veiligheidsvraagstukken, ruimer zijn. Het gewest kan bijvoorbeeld optreden op het vlak van leefmilieu, ruimtelijke ordening en openbaar vervoer. Deze domeinen zijn in een integrale veiligheidsvisie ook van belang om de veiligheid in de openbare ruimte te verzekeren.

542

In deze bijdrage gaan we in op de knelpunten die de huidige bevoegdheidsverdeling op het vlak van veiligheid oplevert, zowel vanuit een traditionele als een bredere integrale notie van veiligheid. We bekijken in het bijzonder vanuit het perspectief van het Brusselse gewest, het gebrek aan greep op justitie, de gemeentelijke administratieve politie, de gemeenschapsbevoegdheden en het federale preventieen grootstedenbeleid. Niettemin bestaan er toch een aantal hefbomen waardoor het gewest in de realiteit meer kan en doet dan wat op het eerste zicht lijkt. In de slotbeschouwingen gaan we nog in op een aantal mogelijke scenario’s om tot een meer coherent veiligheidsbeleid te komen in het Brusselse gewest.

REuSUMEu Cet article examine en de´tails le roˆle et les compe´tences des re´gions en matie`re de sećurite´ (inte´grale). Formellement, les re´gions n’ont aucune ou quasiment aucune compe´tence en ce qui concerne la sećurite´ au sens classique du terme, c’est-a`-dire dans les matie`res de la justice, de la police et du maintien de l’ordre public. Le niveau fe´de´ral est en principe bel et bien compe´tent pour ces matie`res, a` coˆte´ des pouvoirs dećentralise´s – principalement les communes – qui assument un roˆle de la

1

Paul DE HERT doceert het recht van de mensenrechten, rechtstheorie en Europees (en constitutioneel) strafrecht. Dit artikel kadert binnen de Geconcerteerde Onderzoeksacties (GOA) Legitimate justice in times of insecurity 2005-2009 en het postdoctoraal onderzoek “Een praktische en theoretische juridische analyse van de geboden mogelijkheden voor een solidair gewestelijk stadsproject inzake veiligheid en overlast”, in opdracht van het Instituut ter bevordering van het Wetenschappelijk Onderzoek en de Innovatie van Brussel (IWOIB), in het kader van het programma Prospective Research for Brussels 2006. (2006-2008).

2

Met dank aan de heer Pieter CABOOR, Attache´ Kamer van Volksvertegenwoordigers en Praktijkassistent Vakgroep Staats- en Bestuursrecht, en de heer Jean DUJARDIN, erestadssecretaris Gent en emeritaat professor aan de VUB, voor het nalezen en de commentaren op de tekst.

VANDEN BROELE

CDPK

2008 • 3

EEN INTEGRAAL VEILIGHEIDSBELEID OP GEWESTELIJK NIVEAU. HET BRUSSELSE GEWEST NADERBIJ BEKEKEN.

premie`re importance pour ce qui concerne la sećurite´ locale et la police administrative (maintien de l’ordre public, nuisances et sanctions administratives). En e´largissant le point de vue, tout en analysant les proble`mes de sećurite´ dans une perspective plus large et en meˆme temps inte´greé, nous constatons que les possibilite´s pour la re´gion d’intervenir dans des questions de sećurite´ sont plus vastes. Toute re´gion peut, par exemple, intervenir sur les terrains de l’environnement, de l’ameńagement du territoire et des transports en commun – des domaines qui ne manquent pas d’importance dans une approche de sećurite´ inte´grale visant a` assurer la sećurite´ dans l’espace public. La pre´sente contribution traite des difficulte´s causeés par la re´partition actuelle des compe´tences en matie`re de sećurite´, la notion de sećurite´ e´tant a` comprendre tant dans un sens traditionnel que dans une perspective inte´grale plus large. Nous mettrons plus particulie`rement l’accent sur la situation de la Re´gion de Bruxelles-Capitale: le manque de prise sur la justice, la police administrative communale, les compe´tences des communaute´s et la politique de pre´vention fe´de´rale ainsi que la politique des grandes villes au meˆme niveau. Il existe neánmoins un certain nombre de leviers au moyen desquels la re´gion peut faire – et fait – plus qu’il ne paraıˆt a` premie`re vue. Dans le bilan de cloˆture, nous insisterons sur plusieurs sceńarios permettant de rendre plus cohe´rente la politique de sećurite´ dans la Re´gion de Bruxelles-Capitale.

Inleiding

Naast de federale overheid, opereren zowel territoriale eenheden (onze gewesten), als niet-territoriale eenheden (onze gemeenschappen) als deelstaatniveaus van de federatie. Daarnaast spelen ook gedecentraliseerde eenheden, namelijk de gemeenten en provincies, een belangrijke rol. Ondergeschikte besturen staan op de instellingsladder wel lager dan de federale overheid en de deelstaten, die hen ook bepaalde taken kunnen opleggen. De hogere overheden dienen hierbij wel het principe van de lokale autonomie te respecteren: de hogere overheden mogen niet disproportioneel de bevoegdheden van die besturen om op te treden beperken. Het Arbitragehof kan optreden tegen kennelijk onevenredige bevoegdheidsbeperkingen. Zie J. VANDE LANOTTE en G. GOEDERTIER, Overzicht publiekrecht, die Keure: Brugge, 2007, nr. 1815; A. ALEN en K. MUYLE, Compendium van het Belgisch Staatsrecht, Wolters Kluwer, Mechelen, 2005, Deel 1, nr. 186. Daarenboven bestaan er nog districten (enkel in Antwerpen) en bestaat er ook virtueel nog de Brusselse agglomeratie (haar bevoegdheden worden echter thans uitgeoefend door het gewest). Onze huidige staatsstructuur met verschillende overheden en ingewikkelde bevoegdheidsafbakeningen oogt complex en niet erg transparant. Sommige auteurs en politici pleiten dan ook voor een staatshervorming om meer coherentie te cree¨ren en minder beleidsniveaus. Zie bijvoorbeeld het interview met Christian LEYSEN in De Morgen, 20 augustus 2007, 12: “Als je de staat niet zinvol kunt hervormen, hervorm die dan niet”. Daarbij wordt onder meer gewezen op het ‘probleem’ van Brussel, waar op een klein grondgebied wel tien overheden een rol spelen.

4

Deze aanleunende bevoegdheden zijn vaak een bron van spanningen. Zo kunnen we verwijzen naar discussies over de bevoegdheid van de gemeenten, respectievelijk de gewesten op het vlak van openbare netheid, respectievelijk afvalbeheer met betrekking tot sluikstorten, hondenpoep en reglementering in verband met vuilnisophaling.

VANDEN BROELE

CDPK

2008 • 3

DOCTRINE

3

543

RECHTSLEER

Sinds eind jaren ’90 wordt in regeringskringen gepleit voor een integraal veiligheidsbeleid. Dit vereist onder meer een geı¨ntegreerde samenwerking van de verschillende betrokken overheidsniveaus. Welke dat zijn, is echter niet zo eenvoudig te bepalen. Belgie¨ beschikt immers over een vrij uitzonderlijke staatstructuur.3 Het is tevens a priori niet helder wie bevoegd is voor veiligheid in zijn enge maar ook in zijn brede betekenis: openbare netheid, leefmilieu, verkeer, mobiliteit, openbaar vervoer, overlast, openbare ordehandhaving, justitie, politie, slachtofferhulp

enzovoort. Soms gaat het om dicht bij elkaar aanleunende of overlappende bevoegdheden. Zo is openbare netheid een bevoegdheid van de gemeenten en afvalpreventie en -beheer een bevoegdheid van het gewest.4 Liggen de zaken reeds complex voor de Belgische staatsstructuur en de bevoegdheden inzake veiligheid, dan geldt dit des te meer voor de stedelijke regio van Brussel. Vanuit een sociaal- geografisch perspectief, reikt de morfologische en economische stad buiten de grenzen van het gewest. Niettemin omhelst het Hoofdstedelijk Gewest een klein territorium waarbinnen 10 verschillende overheden en 958 publieke functies aanwezig


zijn.5 In vergelijking met buitenlandse hoofdstedelijke stadsgewesten, is het Brusselse Gewest vrij uniek uitgebouwd. Het is een stedelijke agglomeratie bestaande uit 19 gemeenten, een gewest met hoofdstedelijke functies, maar de hoofdstad is slechts eéń van die 19 gemeenten: stad en gewest vallen dus niet samen.6 Het gewest maakt geen deel uit van een provincie, maar kent wel een eigen gouverneur.7 Deze complexiteit verklaart waarom politici en academici intens nadenken over de bestuurlijke organisatie en de bevoegdheden van de Brusselse regio, over de verhouding tussen stad en gewest, tussen gewest en federale overheid8, tussen gewest en gemeenten binnen het gewest, tussen gewest en gouverneur, tussen

5

gewest en randgemeenten9, tussen gemeenten en eventuele districten en wijken.10 Thans wordt in de context van de discussies over een volgende staatshervorming verder nagedacht over de institutionele toekomst van Brussel.11 Belangrijk zijn de gedachtenoefeningen over de vraag hoe Brussel kan komen tot een coherent gewestelijk stadsproject.12 De vraag rijst welk juridischinstitutioneel model in de Brusselse context daartoe het best gewapend is. Deze bijdrage bekijkt de rol van de gewesten op het terrein van (integrale) veiligheid binnen de huidige staatsstructuren. Volgende vragen komen aan bod:

Cf. Eric CORIJN, “Brussel als Europees project” in G. BUELENS, J. GOOSSENS en D. VAN REYBROUCK, Waar Belgie¨ voor staat. Een toekomstvisie, Meulenhoff/Manteau, 2007, (239), 240-241: “(...) Brussel is een stad met een door de Belgische staat geamputeerde stedelijkheid. De eéń miljoen inwoners van de kernstad worden door Gewestgrenzen afgesneden van de metropolitane zone (...). het is een stad, niet geleid door een burgemeester maar door een minister-president die alleen territoriale bevoegdheden heeft. Het is de enige stad in de wereld zonder culturele competenties. (...) In Brussel opereren zo tien (!) verschillende overheden op eéńzelfde territorium zonder gezamenlijk ontwikkelingsproject.” Zie voor de schaalproblematiek en de dichotomie tussen de administratieve grenzen van de hoofdstad en het demografisch, economisch en stedenbouwkundig

RECHTSLEER

DOCTRINE

stadsgewest: KESTELOOT, 2003.

544

6

Artikel 194 van de grondwet bepaalt dat de stad Brussel de hoofdstad is van Belgie¨.

7

Brussel heeft geen “provincie”gouverneur, wel een gouverneur van het administratief arrondissement Brussel- Hoofdstad.

8

Zie ook bv. artikel 45 Bijz.W. 12/1/1989 m.b.t. de Brusselse Instellingen (vrijwaring van de internationale rol en de hoofdstedelijke functie van Brussel).

9

In het verleden werden al verschillende voorstellen gelanceerd tot uitbreiding van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest. Bijvoorbeeld volgens een recent rapport van de K.U.L. zou het Brusselse Gewest moeten bestaan uit 62 gemeenten. Zie “Selon la K.U.L., la re´gion bruxelloise compte 62 communes”, La Libre Belgique, 2 augustus 2007. De Franstalige partijen wensen de uitbreiding van het Brusselse Gewest met de zes faciliteitengemeenten. Deze aanspraak vormt een belangrijke tegeneis in de huidige discussie rond de splitsing van het kiesarrondisment Brussel-Halle-Vilvoorde.

10

K. DESCHOUWER en W. VAN DER SCHOTEN, “De bestuurlijke organisatie van Brussel in een comparatief perspectief: tussen centralisering en decentralisering” in E. WITTE, A. ALEN, H. DUMONT, P. VANDERNOOT en R. DE GROOF (red.), De Brusselse negentien gemeenten en het Brussels model, Larcier, Gent, 2003, 107-118, 108 en 110. Deze auteurs pleiten voor andere bestuurlijke organisatiemodellen en vergelijken de cases van Berlijn, Hamburg, Bologna, Frankrijk, Zweden en Nederland. De auteurs zijn van mening dat voor Brussel onder meer de volgende eenvoudige vraag op tafel ligt: welke zijn de precieze taken van het gemeenteniveau en het gewestniveau. Zij beweren dat met de regionalisering van de bevoegdheid over de gemeentewetgeving Brussel over een wettelijk instrument beschikt om zelf de plaats en de betekenis van een gemeente in een stadsgewest in te vullen (p.115). Echter, zoals we verder zullen zien, is het gewest niet bevoegd inzake de gemeentelijke bevoegdheden over de algemene administratieve politie, doch wel inzake de grenzen van gemeenten en provincies.

11

Zo kunnen we verwijzen naar het artikel van de hand van de constitutionalisten DUMONT en VAN DROOGHENBROECK over het statuut van Brussel in geval van confederalisme (Brussels Studies, nr. 10, 15 oktober 2007). Ook kunnen we verwijzen naar het artikel van VAN WYNSBERGHE, waarin zij aan de hand van het Rijselse en het Berlijnse voorbeeld scenario’s voor de institutionele toekomst van Brussel ontwikkelt, die niet raken aan de territoriale grenzen en geen verreikende institutionele hervorming met zich meebrengen (Brussels Studies, nr. 11, 5 november 2007).

12

In het Regeerakkoord en de Beleidsverklaring van 2004, neemt de Brusselse gewestregering zich voor - alhoewel zij er tevens op wijst dat zij terzake over weinig formele bevoegdheden beschikt - de samenwerking tussen het gewest en de gemeenten op vlak van veiligheid verder te zetten en uit te breiden. Het “Witboek Stedenbeleid” van 2003, in opdracht van de Vlaamse overheid, pleit anderzijds voor een coherent, standvastig en geı¨ntegreerd stads- en stedenbeleid en een krachtige regierol van het stadsregionale bestuur. Witboek De eeuw van de stad. Over stadrepublieken en rastersteden, onder redactie van Linda BOUDRY, Peter CABUS, Eric CORIJN, Filip DE RYNCK, Chris KESTELOOT en Andre´ LOECKX, Brugge, die Keure, 2003, o.m. p.22 en 118.

VANDEN BROELE

CDPK

2008 • 3


I. Algemeen kader A. De Belgische staatsstructuur Voó´r 1970 kenmerkte Belgie¨ zich als een gedecentraliseerde eenheidsstaat.13 Gedecentraliseerd, want naast en onder de centrale staatsinstellingen, was er plaats voor de zogenaamde ondergeschikte besturen: de provincies en de gemeenten. Deze lokale besturen beschikken vandaag nog altijd over een zekere gemeentelijke en provinciale autonomie. Vandaag kennen we naast gemeenten en provincies nog andere vormen van gedecentraliseerd bestuur. Sinds 1970 kunnen ook agglomeraties en federaties van gemeenten (artikel 165 van de GW) en sinds 1997 districten (artikel 41 van de grondwet) worden opgericht.14 Na de taalwetten van 1962-1963 volgden vijf staatshervormingen. In 1970 werd in de grondwet het bestaan van vier taalgebieden (artikel 4 GW), van drie (cultuur)gemeenschappen (de Nederlandse, de Duitse en de Franse: artikel 2 GW) en het bestaan van drie gewesten (het Vlaamse, het Waalse en het Brusselse Gewest: artikel 3 GW), vastgelegd. Maar terwijl de gemeenschappen meteen reeds voorzien werden van hun eigen instellingen en bevoegdheden, moest de gewestvorming nog op zijn concrete invulling wachten. Voor het Vlaamse en het Waalse gewest kwam de gewestvorming daadwerkelijk tot uitvoering door de tweede

Zie hierover o.m. J. VANDE LANOTTE en G. GOEDERTIER, Overzicht publiekrecht, die Keure: Brugge, 2007, 54-55 en 981 e.v.; A. ALEN en K. MUYLE, Compendium van het Belgisch Staatsrecht, Wolters Kluwer, Mechelen, 2005, Deel 1, nrs. 247 tot 349 (hoofdstuk V: De grondwetsherzieningen met betrekking tot de staatshervorming). Zie ook over de bevoegdheden van de gemeenschappen en gewesten in het bijzonder: deel 2 nrs. 350-405; A. ALEN, Compendium van het Belgisch Staatsrecht, Kluwer, Diegem, 2000, deel 1, nrs. 1-434 en deel 2, nrs. 435-700. R. SENELLE, E. VANDENBOSSCHE en L. SCHUERMANS, Het Federale Belgie¨ van de Gemeenschappen en de Gewesten, Kluwer, Mechelen, 2003, 49-54.

14

In de praktijk werd enkel de Brusselse agglomeratie opgericht en zijn enkel in Antwerpen districten in het leven geroepen. Voor het onderwerp van dit artikel is het relevant te vermelden dat eéń van de bevoegdheden van de agglomeratie het coo¨rdineren van de gemeente- (inclusief politie-) activiteiten betreft. Zie over de bevoegdheden van de agglomeratie artikel 4 van de wet van 26 juli 1971 houdende organisatie van de agglomeraties en federaties van gemeenten, zoals gewijzigd bij wet van 21 augustus 1987 en bij de BWBI.

VANDEN BROELE

CDPK

2008 • 3

545

DOCTRINE

13

toe zouden kunnen bijdragen tot een meer coherent veiligheidsbeleid te komen in het Brusselse gewest (punt 6). Vooraleer op deze punten in te gaan, brengen we nog even de grote lijnen van de Belgische staatstructuur en de vijf staatshervormingen in herinnering (punt I.A.). We schetsen eveneens de notie van integrale veiligheid, die sinds de jaren’ 90 een belangrijke plaats inneemt in het overheidsdenken over veiligheid (punt I.B.).

RECHTSLEER

1) over welke wettelijke en materie¨le bevoegdheden beschikken de gewesten in de huidige staatsstructuur op vlak van veiligheid in de traditionele zin (strafrecht, strafvervolging, politie, openbare ordehandhaving en administratieve sancties) ? 2) Wat zijn de bevoegdheden van gemeenten en provincies terzake? 3) Welke problemen geeft de huidige institutionele structuur van het (Brusselse) Gewest? 4) Wat kan het Brussels Gewest concreet doen rekening houdend met de verschillende bevoegdheden? Deze vraag zal ook in het kort worden beantwoord vanuit een integrale veiligheidsvisie. 5) Welke hefbomen bestaan er reeds voor het Brusselse gewest om vorm te geven aan een eigen gewestelijk veiligheidsbeleid? 6) Welke bevoegdheden ontbreken om te komen tot een volwaardig gewestelijk veiligheidsbeleid? Achtereenvolgens bekijken we de bevoegdheden van de verschillende overheden (federaal, gewestelijk, gemeentelijk en provinciaal) op het vlak van justitie (punt 2), politie (punt 3) en administratieve politie (punt 3.2 tot 3.4.). Daarna gaan we in op de knelpunten die een dergelijke bevoegdheidsverdeling op het vlak van veiligheid oplevert, zowel vanuit een traditionele als een bredere integrale notie van veiligheid (punt 4). Wanneer we kijken vanuit een integrale veiligheidsvisie, zijn de mogelijkheden voor het gewest om op te treden, uiteraard ruimer. Het gewest kan immers bijvoorbeeld optreden op het vlak van leefmilieu, ruimtelijke ordening en openbaar vervoer die in een integrale veiligheidsvisie ook van belang zijn om de veiligheid in de openbare ruimte te verhogen. We bekijken in het bijzonder de problematiek vanuit het perspectief van het Brusselse gewest. Vervolgens gaan we in op de bestaande hefbomen waardoor het Brusselse gewest de facto wel al kan wegen op het gewestelijk en gemeentelijk veiligheids- en politiebeleid (punt 5). Tenslotte gaan we in de slotbeschouwingen (punt 6) in op een aantal scenario’s die er

RECHTSLEER

DOCTRINE


546

staatshervorming van 1980. De grondwetsherziening ging gepaard met wetten tot hervorming van de instellingen: de belangrijkste waren de bijzondere wet van 8 augustus 1980 en de gewone wet van 9 augustus 1980. De bijzondere wet van 8 augustus 1980 legde de bevoegdheden vast van de gewesten en kende hen principieel ook een belastingsbevoegdheid toe. De bevoegdheden van de cultuurgemeenschappen werden ook uitgebreid: naast culturele aangelegenheden werden ze ook bevoegd voor de persoongebonden aangelegenheden (en in 1988 werden ze ook bevoegd voor quasi heel de materie van het onderwijs). Hierdoor hielden ze op louter ″cultuurgemeenschappen″ te zijn. Langs Vlaamse zijde werden de bevoegdheden van het gewest onmiddellijk uitgeoefend door de organen van de gemeenschap. Langs Franstalige kant heeft deze vorm van vermenging niet plaatsgevonden. Brussel, moest, omwille van onenigheid rond de vraag hoe volwaardig dit gewest wel moest worden, tot 1989 wachten voor de uitwerking van zijn statuut als ‘Brussels Hoofdstedelijk Gewest’. Met de derde staatshervorming, namelijk de grondwetsherziening in 1988 en de bijzondere wet van 12 januari 1989 met betrekking tot de Brusselse instellingen, was de oprichting van dit gewest een feit (dit gewest kreeg een bijzonder statuut: geen constitutieve autonomie; geen decreten maar ordonnanties; taalgroepen; gemeenschapscommissies, enz.). Een nieuwe grondwetsherziening en nieuwe wetten tot hervorming van de instellingen in 1993 hadden de bedoeling de Belgische staat verder om te zetten in een volwaardige federale Staat. De vierde staatshervorming, die er kwam als gevolg van de Sint-Michielsonderhandelingen van 1992-1993, bracht de rechtstreekse verkiezing van de raden met zich mee. Vanaf 25 februari 2005 kregen de raden de benaming van Gemeenschapsen Gewestparlementen. De grondwetswijziging van 5 mei 1993 voegde ook een nieuw artikel 35 in, waardoor de residuaire bevoegdheden aan de gewesten en gemeenschappen zouden toekomen. Dit artikel dient echter te worden uitgevoerd door een bijzondere wet, die

15

tot op de dag van vandaag nog niet is aangenomen.15 Op 1 januari 1995 werd de provincie Brabant gesplitst, teneinde de indeling van de provincies aan te passen aan de in 1970 ingevoerde indeling in de vier taalgebieden. In het tweetalig gebied Brussel-Hoofdstad werden de bevoegdheden van de provincie overgeheveld naar de bestaande gewesten gemeenschapsinstellingen. In 1993 werd ook de Franse gemeenschap gedeeltelijk afgebouwd en werden haar bevoegdheden gedeeltelijk overgedragen aan het Waalse gewest enerzijds en aan de Franse gemeenschapscommissie (de Franse taalgroep van de organen van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest) anderzijds (artikel 138 van de grondwet). De vijfde staatshervorming van 2001, die er kwam als gevolg van de Lambermontakkoorden, hield een belangrijke bevoegdheidsoverdracht in op het vlak van de organieke wetgeving betreffende de gemeenten en provincies, die werd overgedragen aan de gewesten.16 De bevoegdheden van de gemeenschappen en gewesten zijn toegewezen bevoegdheden; de residuaire bevoegdheid komt vooralsnog, zoals al gezegd, nog steeds toe aan de federale overheid. De bevoegdheidspakketten van de gemeenschappen en gewesten worden opgesomd in de grondwet en in een aantal bijzondere wetten, waarvan de Bijzondere Wet Hervorming Instellingen de belangrijkste is (BWHI afgekort). De gemeenschappen zijn bevoegd voor de culturele aangelegenheden17, de persoonsgebonden aangelegenheden18 en het onderwijs19. De bevoegdheden van het gewest worden opgesomd in artikel 6 van de BWHI: ruimtelijke ordening, leefmilieu en waterbeleid, landinrichting en natuurbehoud, landbouwbeleid en zeevisserij, economiebeleid, huisvesting, energiebeleid, ondergeschikte besturen, tewerkstellingsbeleid en openbare werken en vervoer. We komen verder terug op de bevoegdheden van het gewest, maar merken hier reeds op dat de bevoegdheden van het gewest op het vlak van veiligheid in de traditionele zin heel erg beperkt zijn. Ruwweg is het federale niveau bevoegd voor politionele veiligheid of veiligheid in traditionele zin, namelijk jus-

Wordt deze toekenning een feit, dan zullen de gewesten ook op het vlak van politionele veiligheid telkens kunnen optreden voor materies die niet uitdrukkelijk aan de federale wetgever zijn toegekend.

16

Over de vijfde staatshervorming zie ook: A. ALEN (ed.), De vijfde staatshervorming van 2001, Brugge, die Keure, 2002, XVI+317p en voor een discussie over de regionalisering van de organieke wetgeving inzake lokale besturen, zie ook S. VANSTEENKISTE en L. VENY, Een toekomst voor de gemeente, Staatsrechtconferentie 2000 Vlaamse Juristenvereniging, Larcier, Gent, 2001, 249 p.

17

Artikel 127 G.W. en artikel 4 BWHI.

18

Artikel 128 G.W. en artikel 5 BWHI: gezondheidsbeleid, bijstand aan personen, bv. de jeugdbescherming en sociale hulpverlening aan gedetineerden, enz.

19

Artikel 127, § 1, lid 1, 2° en 130, § 1, lid 1, 3° van de Grondwet.

VANDEN BROELE

CDPK

2008 • 3


B. Integrale Veiligheid Recente beleidsdocumenten, zoals het Federale Veiligheidsplan van 1999 en de federale nota Integrale Veiligheid van 30-31 maart 2004, hebben het over “integrale veiligheid”, “inclusieve veiligheid”, “geı¨ntegreerde aanpak” en “veiligheidsketen”. Deze beleidsplannen streven een integrale aanpak na, waaronder het “tegelijk aanpakken van de verschillende oorzaken en uitingsvormen van criminaliteit en onveiligheid, en dit op de diverse beleidsdomeinen” wordt verstaan.23 Vandaag bestaat er in het beleidsdiscours een breed gedragen visie dat naast criminaliteit ook andere domeinen een invloed hebben op het probleem van veiligheid/ onveiligheid, zoals overlast, verkeersveiligheid, onderwijskansen, tewerkstelling, vrije tijd, welzijn enz.24 Ten tweede vereist een integraal veiligheidsbeleid ook de integratie of samenwerking van verschillende veiligheidsactoren (zowel vertikaal als horizontaal), namelijk van lokale, regionale en federale overheden, politie, magistratuur, administratieve diensten, verenigingen, de sociale hulpverlening, scholen en burgers. Een integrale aanpak is immers ook een geı¨ntegreerde aanpak. Het derde kenmerk van een integraal veiligheidsbeleid is dat op samenhangende wijze wordt ingespeeld op de verschillende aspecten van de veiligheidsketen: proactief (bvb. door in te spelen op sociaal beleid, jeugd, sport, cultuur, kansenbeleid op vlak van onderwijs en tewerkstelling enz.), preventief (technopreventie, sociale

Artikel 41 van de grondwet belast de gemeenten en provincies met het regelen van de gemeentelijke belangen respectievelijk provinciale belangen.

21

Grondwet, Wetgeving Staatshervorming en EVRM, die Keure, Brugge, 2006, 159.

22

Integrale veiligheid kent echter tot hier toe hoegenaamd geen positiefrechtelijke of institutionele verankering of uitwerking, buiten de verplichting opgelegd in de Wet op de Geı¨ntegreerde Politie tot het opstellen van de nationale en zonale veiligheidsplannen, waarin de prioriteiten van criminaliteitsbestrijding worden vastgelegd. Voor het overige concretiseert een integraal veiligheidsbeleid zich momenteel slechts in de kadernota Integrale Veiligheid van 2004, in de beleidsplannen of –initiatieven rond de uitwerking van een integraal veiligheids- of preventiebeleid op het niveau van bepaalde gemeenten of steden en informele soft law processen van (projectmatig) overleg, samenwerking en financie¨le ondersteuning tussen het federale en lokale niveau.

23

Stefan MEIJLAERS (ed.), Bouwstenen voor veilige en leefbare gemeenten, VVSG/Politeia, 2006, 17.

24

Verschillende auteurs wijzen er op dat in het huidige beleidsdiscours over integrale veiligheid bepaalde aspecten meer legitiem zijn dan andere: bv. Veel aandacht gaat uit naar verkeersveiligheid en overlast, maar aspecten als de introductie van nieuwe technologiee¨n of de toenemende onzekerheden op het vlak van relaties, gezondheid en tewerkstelling, worden onderschat in het voeding geven aan onveiligheidsgevoelens. Zie K. RAES, “Integrale Veiligheid of geı¨ntegreerde veiligheid?”, in E. DEVROE en A. DORMAELS (red.), Lokaal integraal preventiebeleid. Van programma naar schakel, Themanummer Orde van de Dag, 2006, afl. 35, 49.

VANDEN BROELE

CDPK

2008 • 3

547

DOCTRINE

20

dergeschikte besturen en het openbaar vervoer wel degelijk een rol.22

RECHTSLEER

titie, politie en openbare ordehandhaving; de gewesten voor de ‘fysieke veiligheid’, zoals ruimtelijke ordening en leefmilieu en de gemeenschappen voor ‘sociale veiligheid’, zoals welzijn en bijstand aan personen. De gedecentraliseerde overheden als gemeenten en provincies kunnen op autonome wijze alles regelen wat van gemeentelijk respectievelijk provinciaal belang is, zolang de materie niet reeds werd geregeld door een hogere overheid.20 Het beginsel van de lokale autonomie veronderstelt dat de lokale overheid zich elk doel kan toeeïgenen, bijvoorbeeld het voeren van een lokaal integraal veiligheidsbeleid, waarvan zij menen dat het tot hun belang behoort en het kunnen regelen zoals zij dat opportuun achten. Niettemin moeten zij hierbij wel de hie¨rarchie der normen respecteren. Wanneer de federale staat, het gewest of de gemeenschap een aangelegenheid regelen die valt onder hun bevoegdheid, zijn de gemeenten of provincies onderworpen aan die regelgeving bij de uitoefening van hun bevoegdheid in diezelfde aangelegenheid.21 We zullen verder zien dat de lokale besturen, voornamelijk de gemeenten, belangrijke bevoegdheden hebben toegekend gekregen op het vlak van lokale veiligheid, openbare ordehandhaving en overlast. Het gewest kan op dit gemeentelijk veiligheids- en politiebeleid wel via indirecte mechanismen invloed uitoefenen, zoals het uitoefenen van het administratief toezicht op de gemeenten en de financie¨le overdrachten van het gewest naar de gemeenten. Vanuit een integrale veiligheidsvisie, waar we in het volgende onderdeel op in gaan, spelen bovendien de bevoegdheden van het gewest op het vlak van leefmilieu, ruimtelijke ordening, huisvesting, de on-


RECHTSLEER

DOCTRINE

preventie, organisatorisch, architectonisch), reactief (bestuurlijk, politioneel, justitieel) en nazorg (hulpverlening, slachtofferhulp enz.).25 Aldus zijn logischerwijze bij een integraal veiligheidsbeleid verschillende beleidsdomeinen en daarvoor bevoegde overheden betrokken.26 De theoriee¨n en de beleidsplannen over een geı¨ntegreerde aanpak kennen succes, doch het antwoord op de vraag naar de implementaties ervan in een complexe staatsstructuur als de Belgische blijft grotendeels onduidelijk. Deze staatsstructuur, zoals we die hierboven hebben geschetst, maakt dat de verschillende domeinen die te maken hebben met veiligheid sensu lato uit elkaar zijn losgetrokken: in principe zijn politie en justitie federaal; onderwijs, integratie en welzijn gemeenschapsbevoegdheden, tewerkstelling, ruimtelijke ordening, leefmilieu gewestbevoegdheden en daarbij komen nog de bevoegdheden van de lokale overheden op het vlak van openbare ordehandhaving en overlast. Dit maakt het niet gemakkelijker om tot een integrale veiligheidszorg te komen. De vraag hoe een holistisch geı¨ntegreerd beleid mogelijk is met al die verschillende

25

beleidsniveaus, betreft vandaag dan ook een veelgehoorde vraag, zeker in de Brusselse context. In wat volgt nemen we de bevoegdheden van de gewesten op het vlak van veiligheid wat meer in detail onder de loep. We bekijken daarbij die bevoegdheden in hoofdzaak vanuit het perspectief van de veiligheid in traditionele zin: justitie, politie en openbare ordehandhaving. In een latere paragraaf focussen we op veiligheid in ruimere zin. De gewestelijke veiligheidsbevoegdheden zijn, zoals reeds meermaals aangestipt, zeer beperkt.

II. Wat kan het Gewest doen op vlak van justitie? Principieel zijn het gerechtelijke apparaat, de ordehandhaving, het strafrecht en het strafprocesrecht materies waarvoor de federale wetgever bevoegd is. De artikelen 12, 2de lid en 14 van de Grondwet reserveren voor het federale niveau de bevoegdheden over de strafbaarstelling, de vorm van de vervolging en de bestraffing.27

Stefan MEIJLAERS (ed.), o.c., 21. Proactie bestaat in het aanpakken van structurele oorzaken van onveiligheid. Het gaat bijvoorbeeld om beslissingen over de inrichting van de openbare ruimte; preventie bestaat in het nemen van bepaalde maatregelen

548

om bepaalde vormen van onveiligheid te voorkomen of vroegtijdig te stoppen en daarmee ongewenste gevolgen te beperken: bijvoorbeeld maatregelen voor inbraakpreventie, brandpreventie, diefstalpreventie, preventief fouilleren en het verbinden van voorwaarden aan vergunningen (bestuurlijke preventie); repressie is het optreden zelf en erop gericht de ordeverstoring te bestrijden en de vervolgschade zoveel mogelijk te beperken; nazorg tenslotte omvat activiteiten die dienen om terug te keren naar een normale situatie door middel van schadeherstel en –reductie, opvang slachtoffers en hulpverleners, en het evalueren. W. STOL, J. RIJPMA, C. TIELENBURG, H. VEENHUYSEN en T. ABBAS (red.), Basisboek Integrale Veiligheid, Coutinho, Bussum, 2006, 61-63. 26

Bijvoorbeeld kan naast politioneel en justitieel optreden worden ingespeeld op aspecten van de fysieke veiligheid (zoals verlichting, verwijdering van zwerfvuil, maatregelen tegen verkrotte gebouwen, groenonderhoud, verkeersremmende maatregelen), op de werkgelegenheid en op aspecten van ‘sociale veiligheid’ (straathoekwerk, sport, jeugd- en welzijnswerk, de hulpverlening). Staatkundig zijn hier verschillende horizontale (federale wetgever, gewesten en gemeenschappen) en verticaal gestructureerde overheden (federale niveau, gemeenten en provincies) voor bevoegd. Hier kan wel worden gewezen op het verzet vanuit bijvoorbeeld het straathoekwerk om te werken vanuit een veiligheidsbenadering. Deze actoren beschouwen hun werk zeker niet als een aspect van ‘sociale veiligheid’, maar bekijken het integendeel vanuit een welzijnsmethodiek. Niet het bereiken van meer veiligheid of de preventie van onveiligheid en overlast is het doel, wel dat van welzijn of het herstel van het sociale weefsel. Zie bv. Cis DEWAELE, “Straathoekwerk, welzijn en veiligheid”, Orde van de Dag, Themanummer Lokaal Integraal Preventiebeleid, 2006, afl. 35, 45-48. Zie ook T. ESSAI}DI en B. MARTENS, “Une politique communale de cohesion sociale: entre complexite´ he´teroclite et ećlectisme complexe”, Revue Nouvelle, 2008, p. 2. In een recent opiniestuk hebben de verantwoordelijken van de koepelorganisatie van het straathoekwerk in Vlaanderen en Nederlandstalig Brussel, Vlastrov, gereageerd op de actuele tendens in bepaalde Vlaamse steden om hun personeelsbestand van straathoekwerkers te verminderen en hen te vervangen door functies met een veiligheidsconnotatie, zoals de buurttoezichters (infra). De Standaard, 6 maart 2008.

27

Art. 12, 2de lid van de Grondwet bepaalt dat niemand kan worden vervolgd dan in de gevallen die de wet bepaalt: de incriminatie en de strafvervolging is dus voorbehouden aan de federale wetgever; art. 14 van de Grondwet bepaalt dat geen straf kan worden ingevoerd of toegepast dan krachtens de wet: de straf is dus voorbehouden aan de federale wetgever. Straffen kunnen ingevoerd en toegepast worden op grond van andere akten dan wetten in de formele zin, op voorwaarde dat deze akten uitgaan van organen die daartoe uitdrukkelijk bevoegd zijn gemaakt door een formele wet. Zie ook verder over artikel 11 BWHI. Het Arbitragehof heeft

VANDEN BROELE

CDPK

2008 • 3


Het algemene beleid inzake justitie en politie valt daarom onder de exclusieve bevoegdheid van de ministeries van Justitie en Binnenlandse Zaken.28 Gewesten (en ook de gemeenschappen) zijn niettemin sedert 1980 bevoegd om, binnen hun eigen bevoegdheden, op de niet-naleving van hun bepalingen straffen te stellen.29 Binnen die grenzen kan de decreetgever de niet-naleving van zijn decreet strafbaar stellen en de straffen wegens die niet-naleving bepalen, met inbegrip van de criminele straffen. Hierbij dient hij wel de algemene bepalingen van Boek I van het Strafwet-

boek te volgen, behoudens de uitzonderingen die voor bijzondere inbreuken door een decreet kunnen worden gesteld.30 De gewestelijke (en ook gemeenschaps-) bevoegdheden terzake zijn dus accessoire bevoegdheden, die door hen enkel kunnen worden uitgeoefend binnen de grenzen van de hen toegewezen (materie¨le) bevoegdheden. De gewesten en gemeenschappen kunnen bijgevolg enkel bijzonder strafrecht cree¨ren en geen algemene strafrechtelijke bepalingen invoeren die buiten het kader van hun bevoegdheden vallen.31 Wat het formeel strafprocesrecht betreft, zijn de ge-

met betrekking tot de bevoegdheid in strafzaken de stelling ingenomen dat de bijzondere wet en zelfs de gewone wet op de hervorming der instellingen in de aan de federale wetgever voorbehouden aangelegenheden, een machtiging kan geven aan de decreetgever, telkens op voorwaarde dat dit op uitdrukkelijke wijze gebeurt. Arbitragehof, arrest nr. 44 van 23 december 1987, B.S., 27 januari 1988. Zie ook in verband met artikel 162 GW en de overheveling van de regeling van de provinciale en gewestelijke instellingen aan de gewesten door de bijzondere wetgever: Arbitragehof nr. 35/2003, 25 maart 2003, J.L.M.B., 2003, 716. 28

Zie ook Regeerakkoord maart 2008: “De veiligheid van de burger verzekeren, de maatschappij beschermen en waken over een goede werking van het burgerlijk en het strafgerecht zijn kerntaken van de federale overheid. Politie en justitie zijn de pijlers van de veiligheidsketen, die loopt van de vaststelling van de normen en preventie, over opsporing en vervolging, tot bestraffing en strafuitvoering”. www.standaard.be/extra/pdf/verklaring180308.pdf. Laatst geconsulteerd op 28 juli 2008. Artikel 11 BWHI. Dit impliceert bijvoorbeeld eveneens de bevoegdheid om de verjaringstermijn te bepalen van de strafvordering die betrekking heeft op het ingevoerde misdrijf. Wat de verjaringstermijn en andere rechtspraak van het Arbitragehof over de strafrechtelijke bevoegdheden van gewesten en gemeenschappen betreft, zie J. VANDE LANOTTE en G. GOEDERTIER, o.c., strekte de vroegere beperkingen, bijvoorbeeld op het vlak van de onbevoegdheid van het gewest om de gevallen en de vorm van huiszoekingen te regelen, zoveel als mogelijk uit de weg te ruimen, om te kunnen komen tot een meer efficie¨nt strafrechtelijk beleid op gemeenschaps- of gewestelijk niveau, zonder evenwel de eenheid van het strafrecht uit het oog te verliezen. A. ALEN en K. MUYLE, Compendium van het Belgisch Staatsrecht, Wolters Kluwer, Mechelen, 2005, Deel 2, nrs. 373-375; J. VANDE LANOTTE en G. GOEDERTIER, o.c., 1087-1091. Zie ook B. BRONDERS, “De weerslag van de grondwetsherziening op het milieustrafrecht”, in Milieubeleid in het federale Belgie¨ anno 1993, Diegem, Kluwer Rechtswetenschappen Belgie¨, 1994, 91-112; F. MEERSSCHAUT, “De strafrechtelijke bevoegdheid van gemeenschappen en Gewesten” in De bevoegdheidsverdeling in het federale Belgie¨, Brugge, die Keure, 1999, 51 p.

30

In principe kunnen decreten of ordonnanties niet afwijken van de bepalingen van Boek I van het strafwetboek, dat de algemene bepalingen bevat betreffende de herhaling, de verzachtende omstandigheden, de burgerlijke aansprakelijkheid voor geldboeten, de deelneming en de verbeurdverklaring als straf. Wanneer de decreetgever toch wenst af te wijken van de bepalingen van Boek I van het Strafwetboek kan dit enkel voor bijzondere inbreuken en is een eensluidend advies vereist, (de facto een toestemming) van de Ministerraad, dus van de federale Regering. Deze bijzondere procedure dient te worden gevolgd: wanneer de decreetgever een straf wil invoeren die niet voorkomt in de lijst van de verschillende straffen die in Boek I van het Strafwetboek worden vermeld (artikel 7 Sw.); en wanneer de decreetgever een nieuwe strafbaarstelling wil invoeren, waarmee nieuwe gevallen van strafrechtelijke verantwoordelijkheid worden bedoeld zoals het verlagen van de strafrechtelijke meerderjarigheidsgrens of nog niet langer uitsluiten van strafrechtelijke verantwoordelijkheid bij geesteszieken. J. VANDE LANOTTE en G. GOEDERTIER, o.c., 1089. Deze auteurs geven als voorbeeld de afwijking van het in artikel 39 vervatte beginsel dat een door de strafrechter uitgesproken geldboete enkel ten laste kan vallen van de veroordeelde en dus niet de burgerlijk aansprakelijke kan treffen. Het voorgaande geldt niet voor administratieve geldboeten, die administratiefrechtelijk en niet strafrechtelijk zijn. Hier dient wel te worden opgemerkt dat van die bijzondere procedure nog nooit gebruik werd gemaakt en eigenlijk geen nut heeft.

31

De auteurs ROZIE stellen in De bestraffing van het milieumisdrijf vast dat de regionalisering van het milieubeleid geleid heeft tot grote verschillen tussen de straffen in en binnen de verschillende gewesten voor vergelijkbare strafbare feiten. J. ROZIE en M. ROZIE, Bestraffing van het milieumisdrijf, Deel III, Larcier, 157-181, ihb 181. Zie ook MvT ontwerp van decreet inzake milieuhandhaving, Stuk 1249 (2006-2007), 13 juni 2007, 18.

VANDEN BROELE

CDPK

2008 • 3

549

DOCTRINE

1088, voetnoot 246. De vierde fase van de staatshervorming (1993) voerde in artikel 11 BWHI een nieuwe tekst in, die ertoe

RECHTSLEER

29


RECHTSLEER

DOCTRINE

meenschappen en gewesten, opnieuw binnen de grenzen van hun eigen bevoegdheden - dus met betrekking tot de door de decreetgever zelf strafbaar gestelde handelingen of gedragingen -, sedert 1993 bevoegd voor: • de toekenning van de hoedanigheid van agent of officier van gerechtelijke politie aan de ambtenaren van de Gemeenschaps- of Gewestregeringen; • de regeling van de bewijswaarde van processenverbaal; en • de bepaling van de gevallen waarin een huiszoeking kan plaatshebben.32 Sedert de bijzondere wet van 16 juli 1993 kan de decreetgever zich impliciete bevoegdheden toeeïgenen, ook wanneer het voorbehouden bevoegdheden, zoals precies de strafprocedure, betreft.33 De decreetgever kan zich dus ook andere bevoegdheden op het gebied van het strafprocesrecht aanmeten, als hij maar kan aantonen dat dit noodzakelijk is voor de uitoefening van zijn bestaande bevoegdheden. De toegeeïgende impliciete bevoegdheid dient te voldoen aan de voorwaarden van subsidiariteit en proportionaliteit. Bijvoorbeeld kunnen de gewesten (en de gemeenschappen) via hun impliciete bevoegdheden, de vorm van de huiszoeking regelen.34

550

III. Wat kan het Gewest doen op vlak van politie? A. Federale bevoegdheid op vlak van politie Zoals reeds gesteld, valt in principe het algemene beleid en de regelgeving inzake justitie en politie onder federale bevoegdheid. De gewesten beschikken niet over enige wetgevende bevoegdheid op het vlak van politie (zowel in de functionele als organieke betekenis van het

32

woord). De bevoegdheid betreffende de organisatie en de bevoegdheid van de geı¨ntegreerde politiedienst komen toe aan de wetgevende macht (artikel 184 G.W.; artikel 6, §1, VIII, 1° BWHI). De wet op het politieambt maakt een onderscheid tussen de politieoverheden en de politiediensten. De politieoverheden zijn diegene die aangeduid zijn door de wetgever of krachtens de wet om juridische politiemaatregelen te nemen, ze uit te voeren of te laten uitvoeren door de politiediensten. We denken hierbij aan de burgemeester, de minister van binnenlandse zaken, de Koning, de minister van justitie, van economie, van openbare gezondheid, de provinciegouverneurs, de arrondissementscommissarissen en de gemeente- en provincieraden.35 Wat de politiediensten betreft, werden deze in Belgie¨ hervormd ten gevolge van het octopusakkoord van 24 mei 1998 (Wet van 7 december 1998 tot organisatie van een geı¨ntegreerde politiedienst; WGP). Hierdoor werden de vroegere gemeentepolitie, rijkswacht en gerechtelijke politie bij de parketten geı¨ntegreerd in lokale politiekorpsen enerzijds en in een federale politie anderzijds. Artikel 3 WGP bepaalt dat de lokale korpsen de basispolitiezorg uitoefenen, d.w.z. alle opdrachten van bestuurlijke en gerechtelijke politie die nodig zijn voor het beheren van lokale gebeurtenissen en fenomenen binnen een politiezone; de federale politie oefent de gespecialiseerde en supralokale functies uit en verleent steun aan de lokale politiekorpsen. De lokale politie staat onder het gezag van de burgemeester (artikel 42, al.1 WPA); de federale politie onder het gezag van de minister van Binnenlandse Zaken (artikel 97, al.1 WPA). De politionele bevoegdheden zijn diegene die de politie nodig heeft om de hen toebedeelde opdrachten of taken uit te oefenen. Die taken worden gevat onder de noemer van het begrip “politiefunctie”.36 De administratieve en gerechtelijke politie zijn de voornaamste

Artikel 11, 3de lid BWHI, door de bijzondere wet van 16 juli 1993 ingevoegd. J. VANDE LANOTTE en G. GOEDERTIER, o.c., 1091.

33

Artikel 19, § 1 van de BWHI, zoals gewijzigd door de bijzondere wet van 16 juli 1993. J. VANDE LANOTTE en G. GOEDERTIER, o.c., 1091.

34

Het gaat hier eveneens om een door artikel 15 van de GW aan de federale wetgever voorbehouden aangelegenheid. A. ALEN en K. MUYLE, Compendium van het Belgisch Staatsrecht, Wolters Kluwer, Mechelen, 2005, Deel 2, p. 218, voetnoot 66.

35

D. DE u OM en Y. LEJEUNE, “Le maintien de l’ordre et de la sećurite´ dans les espaces publics et prive´s”, Etude reálise´ pour le service Public Fe´de´ral Inte´rieur, Aouˆt 2003, 13.

36

De politiefunctie strekt tot handhaving van de openbare orde: een moeilijk te definie¨ren begrip dat verwijst naar “een toestand van openbare rust, veiligheid en gezondheid binnen de samenleving die, met naleving van de vereisten van het algemeen belang, de bescherming en uitoefening van de individuele rechten en de democratische ontwikkeling van de maatschappij toelaat”. Franky GOOSSENS, Politiebevoegdheden en mensenrechten, Kluwer: Mechelen, 2006, 20-21. Zie ook D. DE u OM en Y. LEJEUNE, “Le maintien de l’ordre et de la sećurite´ dans les espaces publics et prive´s”, Etude reálise´ pour le service Public Fe´de´ral Inte´rieur, Aouˆt 2003, 2-3 : de openbare orde verwijst naar het respect voor de wetten van de publieke orde in het algemeen; in het bijzonder

VANDEN BROELE

CDPK

2008 • 3


componenten van de politiefunctie.37 De taken van administratieve politie beogen het handhaven van de gewoonlijke openbare orde en strekken principieel tot het voorkomen van misdrijven (preventief karakter). De federale wetgever heeft ze voornamelijk opgedragen aan de gemeente en de gouverneur in subsidiaire orde. De taken van de gerechtelijke politie strekken tot handhaving van het strafrecht (repressief karakter), in het bijzonder het opsporen van misdrijven, die de administratieve politie niet heeft kunnen verhinderen, het verzamelen van bewijzen over die inbreuken en het overleveren van de daders ervan aan de rechtbanken.

B. Federale wetgevende bevoegdheid op vlak van de administratieve politie 1° Algemene administratieve politie De Raad van State verstaat onder administratieve politie “het geheel van de opdrachten die door of krachtens de wet worden verleend met het oog op het handhaven van

de openbare orde, de openbare rust, de openbare veiligheid en de openbare gezondheid en die de bevoegdheden inhouden om overeenkomstig de wet beperkingen op te leggen aan de individuele rechten en vrijheden”.38 In de sfeer van de administratieve politie is de wetgevende bevoegdheid inzake de organisatie van de handhaving van de openbare orde een residuaire federale bevoegdheid. De federale wetgever heeft de administratieve politietaken toevertrouwd aan de gemeenten39, de provinciegouverneur40, de lokale politiekorpsen41 en ook aan bewakingsondernemingen42. De bijzondere wet van 13 juli 2001, die de wetgevende bevoegdheid op vlak de gemeentelijke en provinciale instellingen heeft geregionaliseerd, heeft de organisatie en het beleid inzake de politie, daarvan uitgesloten.43 In het bijzonder betekent dit dat de gewesten door deze regionalisering niet de bevoegdheid hebben gekregen om de finaliteit van de algemene administratieve politie, de politiediensten en de bevoegdheden van de lokale overheden op dit vlak te bepalen of te wijzigen. Evenmin hebben de gewesten in principe enige

contractuele wil), het respect voor de strafwetten, de afwezigheid van strafrechtelijke inbreuken en het behoud van de orde teneinde het kader, namelijk het harmonieus verloop van de menselijke activiteiten, te kunnen verschaffen waarbinnen publieke vrijheden ten volle kunnen worden uitgeoefend. 37

Deze tweesplitsing gerechtelijke-administratieve politie gaat terug tot een aantal Franse revolutionaire decreten en vindt zijn grondslag in het principe van de scheiding der machten. Beide componenten zijn belangrijk in het kader van een integrale veiligheidszorg, zoals blijkt uit de inhoud van het Nationaal Veiligheidsplan 2004-2007 en de Kadernota Integrale Veiligheid van 30-31 maart 2004. Franky GOOSSENS, o.c., 23-26. We komen op de administratieve politietaken terug in de volgende paragrafen.

38

Parl.St. Kamer 1990-91, nr. 1637/1, 109 (advies Raad van State over het voorontwerp van wet “op het politiefunctie”, thans de wet van 5 augustus 1992 op het politieambt, B.S. 22 december 1992). Het handhaven van de openbare orde betekent niet alleen het voorkomen van verstoringen van de openbare orde. De administratieve politie heeft immers ook als normale taak het beteugelen of tegengaan van verstoringen van de openbare orde, maar dan door materie¨le handelingen. Het gaat dus niet om een beteugeling in strafrechtelijke zin. P. DE SOMERE, J. DUJARDIN, G. VAN HAEGENBORGH, K. VANWINCKELEN en B. WEEKERS, Burgemeester bevoegdheden. Recht in de gemeente, die Keure, 2005, nr. 30. De ministerie¨le circulaire van 2 februari 1992 betreffende de wet op het politieambt, somt in punt M2.2 de belangrijkste taken van administratieve politie op: het nemen van regulerende maatregelen teneinde een vredevolle uitoefening van rechten en vrijheden mogelijk te maken, het controleren van het respect van de wetten en politiereglementen, voorkomen van inbreuken, accidenten, katastrofen en ziektes, het waken over de bescherming van personen en goederen en het hulp bieden aan personen in gevaar.

39

Artikel 135, §2 van de Nieuwe Gemeentewet.

40

De artikelen 128 en 129 van de Provinciewet.

41

De Wet op het politieambt van 1992.

42

De Wet van 10 april 1990 tot regeling van de private en bijzondere veiligheid.

43

J. VANDE LANOTTE en G. GOEDERTIER, o.c., 1076-1077; A. MAST, J. DUJARDIN, M. VAN DAMME en J. VANDE LANOTTE, Overzicht van het Belgische administratief recht, Kluwer, Mechelen, 2002, 482-483.

VANDEN BROELE

CDPK

2008 • 3

DOCTRINE

veiligheid van personen en de realisatie van het algemeen belang (het algemeen belang mag niet worden geschonden door de

RECHTSLEER

551

houdt het begrip in: de superioriteit van bepaalde waarden die aan de basis liggen van onze samenleving, de bewaring van de


wetgevende bevoegdheid over de mogelijkheid tot invoering van de gemeentelijke administratieve sancties.44

2° Bijzondere administratieve politie Het voorgaande verhindert echter niet dat de gewesten, net zoals de gemeenschappen en de federale overheid, binnen hun specifieke bevoegdheidsdomeinen, bijzondere politiewetten kunnen uitvaardigen, die een bijzondere materie regelen. Die overheden kunnen bijvoorbeeld aan de gemeenten bijzondere administratieve politietaken opdragen, die niets te maken hebben met haar algemene administratieve politietaak van openbare ordehandhaving op grond van artikel 135 N. Gem.W.. Op dit vlak kan het gewest dus wel een belangrijke rol spelen. Een mooi voorbeeld hiervan betreft langs Vlaamse zijde de VLAREM-regelgeving, die onder meer de burgemeester de bevoegdheid geeft in bepaalde gevallen de sluiting van een instelling te bevelen.45

RECHTSLEER

DOCTRINE

C. Administratieve politietaken van de gemeente

552

Sedert de Franse revolutie spelen de gemeenten op vlak van lokale veiligheid en politie een belangrijke rol. Op het lokale niveau beschikken de gemeenten over administratieve (niet gerechtelijke) politiebevoegdheden inzake veiligheid en ordehandhaving. Gemeenten zijn in ons staatsbestel de eerste verantwoordelijken voor het verze-

44

keren van de openbare rust, de veiligheid, de zindelijkheid en de gezondheid, zijnde de vier klassieke bestanddelen van het begrip openbare orde in de administratieve politionele context. De bevoegdheden van de gemeenteraad, de burgemeester en het college van burgemeester en schepenen inzake de algemene administratieve politie vinden hun grondslag in de artikelen 130, 133, tweede lid, 134, 134ter, 134quater en 135 N. Gem. W (24 juni 1988).46 Het organieke artikel 135 staat hier centraal. Artikel 135 par. 1 en 2 N.Gem.W. geeft aan de gemeentelijke overheden de zorg om de inwoners van de voordelen van een goede politie te voorzien, dat wil zeggen alle maatregelen te nemen die de openbare rust (afwezigheid van wanordelijkheden, onlust of oproer), de openbare veiligheid (afwezigheid van ongevallen of gevaar voor ongevallen) en de reinheid of gezondheid (afwezigheid van ziektes of besmettingen) kunnen verzekeren.47 De gemeenten dienen bijgevolg onrust, wanorde, risico’s op ongevallen en gevaarlijke situaties te voorkomen. Deze politiebevoegdheden vormen een goed voorbeeld van een aangelegenheid die aan de gemeenteoverheden wordt opgedragen en waardoor deze binnen de gemeentelijke belangensfeer valt; de handhaving van de openbare orde is zowel van algemeen als gemeentelijk belang. De opsomming van de gemeentelijke politieopdrachten, in artikel 135 N.Gem.W., is limitatief. Een gemeentelijke politieverordening moet op de gemeentewet steunen om wettig te

Adv. R.v.St. bij het voorontwerp van wet tot wijziging van de nieuwe gemeentewet en het voorontwerp van wet tot wijziging van de wet van 8 april 1965 betreffende de jeugdbescherming, Parl.St. Kamer 2002-2003, nr. 50-2366/1 en 2367/1, T.B.P. 2005/6, 424.

45

We zullen verder zien dat een burgemeester ook op grond van zijn algemene toegekende administratieve politietaak een instelling kan sluiten (bijvoorbeeld om reden van openbare hygie¨ne, zie infra). Een ander voorbeeld betreft het Vlaams decreet van 4 februari 1997 houdende de kwaliteits- en veiligheidsnormen voor kamers en studentenkamers. Dit decreet staat de gemeenteraad toe strengere normen op te leggen en het te huur stellen of het verhuren van kamers met het oog op de naleving van deze normen aan een voorafgaande vergunning te onderwerpen. Zie D. DE u OM en Y. LEJEUNE, l.c., 5-6 ; Parl.St. Senaat 2000-2001, nr. 2-709/1, 17-18 ; A. MAST, J. DUJARDIN, M. VAN DAMME en J. VANDE LANOTTE, Overzicht van het Belgische administratief recht, Kluwer, Mechelen, 2002, 536.

46

De algemene administratieve politie wordt als algemeen betiteld omdat ze haar grondslag vindt in wettelijke bepalingen die aan bepaalde bestuursoverheden een algemene bevoegdheid tot vrijwaring van de openbare orde toewijzen. Die wettelijke bepalingen zijn de volgende: traditioneel de wet van 5 juni 1934, de artikelen 85, 128, 129 en 139 Prov.W en de artikelen 133 en 135 § 2 N. Gem. W. Zie P. DE SOMERE, J. DUJARDIN, G. VAN HAEGENBORGH, K. VANWINCKELEN en B. WEEKERS, Burgemeester bevoegdheden, l.c., nr. 31. Voorbeelden van bijzondere administratieve politie: de stedenbouwwetgeving, de politie over het wegverkeer enz. Zie ook G. PLAS, Het vergaderingsrecht, de ordehandhaving en de bestuurlijke overheden, UGA, Kortrijk-Heule, 1999, 95-134; A. MAST, J. DUJARDIN, M. VAN DAMME en J. VANDE LANOTTE, Overzicht van het Belgische administratief recht, Kluwer, Mechelen, 2002, nr. 577 en 603-606; J. DUJARDIN, W. SOMERS, L. VAN SUMMEREN en J. DEBYSER (red.), Praktisch Handboek voor Gemeenterecht, die Keure, Brugge, 2004, 333-350.

47

Artikel 135, § 2, lid 1 bepaalt dat de gemeenten tot taak hebben te voorzien in een goede politie, met name over de zindelijkheid, de gezondheid, de veiligheid en de rust op openbare wegen en plaatsen en in openbare gebouwen.

VANDEN BROELE

CDPK

2008 • 3


zijn. Hieruit volgt dat de bestuurlijke politie slechts tot de bevoegdheid van de plaatselijke overheden behoort in de mate dat de wet hun die bevoegdheid geeft. Op het lokale vlak, is enkel de gemeenteraad bevoegd voor het aannemen van politieverordeningen met een algemene draagwijdte en voor een onbepaalde duur. De beslissingen van de burgemeester daarentegen beogen de regeling van een concreet individueel geval.48 Niettemin speelt de burgemeester een belangrijke rol als spilfiguur in het gemeentelijk veiligheidsbeleid.49 De politiebesluiten van de burgemeester, zijnde de individuele maatregelen die hij op grond van de artikelen 133 en 135 van de Nieuwe Gemeentewet mag nemen, houden in principe de volgende administratieve handelingen in: het geven van verboden of bevelen (op eigen gezag) en het al dan niet geven van een vergunning of een toelating (in uitvoering van een gemeentelijk reglement). Sedert de wet van 13 mei 1999 is hij ook bevoegd, op grond van artikel 134ter en quater, tot het sluiten van een instelling of schorsing van een vergun-

48

ning wanneer de voorwaarden – bepaald in het gemeentelijk reglement of de vergunning - niet worden nageleefd en het sluiten van een voor het publiek toegankelijke instelling indien de openbare orde rond de inrichting wordt verstoord door gedragingen in die inrichting.50 Voorbeelden van maatregelen die de burgemeester ter verzekering van de openbare orde kan nemen, zijn het onbewoonbaar verklaren van woningen, het optreden tegen een cafe´ of dancing die veel geluidsoverlast bezorgt, het verbieden van een wielerwedstrijd, een fuif of een betoging. Deze individuele maatregelen, die de burgemeester neemt op eigen gezag, kunnen niet worden gekoppeld aan een strafrechtelijke sanctie, maar de beslissing van de burgemeester kan wel verwijzen naar strafbepalingen die het feit wel strafbaar stellen.51 Deze politiemaatregelen moeten in elk geval een voldoende feitelijke en juridische grondslag hebben, het herstel van de materie¨le openbare orde vrijwaren en proportioneel zijn aan de veroorzaakte ordeverstoring. Vaste rechtspraak van de Raad van State stelt dat de

De administratieve politietaken betreffende de handhaving van de openbare orde en het optreden tegen openbare overlast, (aanwijzingen, verboden, bevelen of vergunningen) en de concrete toepassing van deze reglementen en beslissingen. De eerste twee types van maatregelen worden uitvoerende juridische handelingen van de administratieve politie genoemd; het derde type

49

Artikel 133, al. 3 van de Nieuwe Gemeentewet maakt van de burgemeester de verantwoordelijke politieoverheid bij uitstek op het grondgebied van de gemeente, zonder dat de bevoegdheden van de minister van binnenlandse zaken, de provinciegouverneur en de bevoegde gemeentelijke instellingen hierbij in het gedrang mogen komen. Op grond van artikel 133 N.Gem.W. is de burgemeester in het bijzonder belast met de uitvoering van de politiewetten, de politiedecreten, de politieordonnanties, de politieverordeningen en de politiebesluiten. Bovendien kan hij op grond van artikel 134 N.Gem.W. in bepaalde gevallen (noodsituatie) zelf politieverordeningen maken. De burgemeester is hoofd van de gemeentepolitie in de uitoefening van haar opdrachten van administratieve politie (art. 172, par. 1 N.Gem.W.). Hij kan zich bovendien laten bijstaan door een preventieambtenaar, wanneer de gemeente binnen de criteria valt van een preventieen veiligheidscontract (infra). De burgemeester kan ook op eigen gezag (dus ook wanneer geen politiereglement bestaat) concrete maatregelen van ordehandhaving nemen. De burgemeester heeft dus een eigen bevoegdheid voor het nemen van maatregelen ter handhaving van de openbare orde. Het betreft hier een samenlezing van artikel 133 en 135 N.Gem.W. In artikel 135 van de gemeentewet wordt immers niet uiteengezet welk orgaan die bevoegdheid moet uitoefenen; dus ook de burgemeester is met de uitvoering van die politiewet belast. Het college beschikt op het vlak van bestuurlijke politie integendeel slechts over een beperkte bevoegdheid: het kan slechts optreden wanneer zulks specifiek aan het college is opgedragen (art. 123, lid 1° NGW). Zo behoort de politie over de vertoningen tot de bevoegdheid van het college. In buitengewone omstandigheden kan het college om de openbare rust te handhaven aldus een vertoning verbieden. Van die bevoegdheid wordt niet veel gebruik gemaakt. Zie over de politiemacht van de burgemeester: P. DE SOMERE, J. DUJARDIN, G. VAN HAEGENBORGH, K. VANWINCKELEN en B. WEEKERS, Burgemeester bevoegdheden. Recht in de gemeente, die Keure, 2005, nr. 30 e.v.; A. MAST, J. DUJARDIN, M. VAN DAMME en J. VANDE LANOTTE, Overzicht van het Belgische administratief recht, Kluwer, Mechelen, 2002, nrs. 603-606. J. DUJARDIN, W. SOMERS, L. VAN SUMMEREN en J. DEBYSER (red.), Praktisch Handboek voor Gemeenterecht, die Keure, Brugge, 2004, 341-343.

50

P. DE SOMERE, J. DUJARDIN, G. VAN HAEGENBORGH, K. VANWINCKELEN en B. WEEKERS, Burgemeester bevoegdheden, l.c.,, nr.33.

51

Bijvoorbeeld het niet-naleven van een gebod een bouwvallig gebouw af te breken, is strafbaar gesteld in het strafwetboek (artikel 557/1 S.W.). A. MAST, J. DUJARDIN, M. VAN DAMME en J. VANDE LANOTTE, Overzicht van het Belgische administratief recht, Kluwer, Mechelen, 2002, nr. 604.

VANDEN BROELE

CDPK

2008 • 3

553

DOCTRINE

behelst de materie¨le handelingen van administratieve politie. D. DE u OM en Y. LEJEUNE, l.c., 9.

RECHTSLEER

worden uitgeoefend op drie wijzen, namelijk via reglementen, particuliere beslissingen gefundeerd op een algemene regel


RECHTSLEER

DOCTRINE

lokale openbare ordehandhaving een materie¨le openbare orde moet betreffen. Gemeenten zijn a priori niet bevoegd voor een morele ordehandhaving, behalve in uitzonderlijke gevallen: “wanneer de morele wanorde zichtbaar wordt met het gevaar te ontaarden in materie¨le onlusten (...)” of “behalve indien de morele wanorde materie¨le wanorde tot gevolg heeft”.52 De wet van 13 mei 1999 tot invoering van de gemeentelijke administratieve sancties verruimde evenwel de gemeentelijke handhavingbevoegdheid. Artikel 135, §2 N. Gem.W., voegt sindsdien aan de bevoegdheden van de gemeenten om op te treden inzake politie, toe: “7° het nemen van de nodige maatregelen, inclusief politieverordeningen, voor het tegengaan van alle vormen van openbare overlast”. Luidens de memorie van toelichting gaat het bij het begrip ‘overlast’ om lichte vormen van verstoring van de openbare orde, waartegen de gemeenten voordien niet of moeilijk konden optreden, omdat niet altijd werd aanvaard dat bepaalde vormen van overlast een impact hadden op de openbare orde. Het moet gaan om een ongewone materie¨le situatie waarvan het niveau van ernst minder hoog hoeft te liggen dan bij ‘openbare orde’.53 Bekijken we het fenomeen van de politie in zijn tweede, organieke betekenis, namelijk als term om aan te duiden welke ambtenaren of beambten met het toe-

zicht op de naleving van de wetten of besluiten belast zijn54, dan stellen we vast dat de gemeenten sinds de politiehervorming geen greep meer hebben op de lokale politie. Artikel 189 N.Gem.W. machtigde de gemeenteraad om onder meer de formatie, de bezoldiging, de weddeschalen en de benoemingsvoorwaarden van de leden van de gemeentepolitie te bepalen, evenwel ’binnen de perken van de door de Koning vastgestelde algemene bepalingen’. Hoewel deze bevoegdheid door de Koning via talrijke koninklijke besluiten al uitvoerig werd gefederaliseerd, bestond de politie toen nog als een gedecentraliseerde eenheid, nu als een gedeconcentreerde: enkel het federale niveau is bevoegd op dit vlak; noch de gemeenteraad noch de politieraad beschikken nog over bevoegdheden terzake.55 De lokale politie blijft wel staan onder het gezag van de burgemeester voor de uitoefening van haar opdrachten van bestuurlijke politie (artikel 42 van de WGP). De burgemeester kan eveneens de federale politie vorderen, wanneer de middelen van de lokale politie onvoldoende zijn en dit in de limitatief opgesomde gevallen van ramp, onheil, schadegeval, oproer, kwaadwillige samenscholingen of ernstige en nakende bedreigingen van de openbare orde (art. 43 WGP). Al de bovengenoemde wettelijke opdrachten wijzen op het grote aandeel van het gemeentelijk belang bij het

554

52

Bijvoorbeeld druggebruik heeft een negatieve weerslag op het rijgedrag en betekent dus een potentieel gevaar voor de algemene verkeersveiligheid: zie R.v.St. nr. 53.398 van 19 mei 1995 in de zaak van Club X tegen de gemeente Wuustwezel. Overwegingen met betrekking tot de morele bescherming van de jeugd en het behoud van de landschapsesthetiek konden niet worden ingeroepen. Bijvoorbeeld besliste de Raad van State dat een film niet kan worden verboden op grond van het immorele karakter van de film, de aanwezigheid van minderjarigen in een discotheek belangt uitsluitend de morele orde aan (R.v.St., nr. 50.082 van 8 november 1994 inzake GIKO tegen gemeente Brasschaat). Drugsgebruik an sich heeft enkel betrekking op de morele openbare orde en ook tegen schoolspijbelen kan niet worden opgetreden.

53

L. VENY en N. DE VOS (ed.), Gemeentelijke administratieve sancties, Brugge, Vanden Broele, 2005, 15-21; P. DE SOMERE, J. DUJARDIN, G. VAN HAEGENBORGH, K. VANWINCKELEN en B. WEEKERS, Burgemeester bevoegdheden. Recht in de gemeente, die Keure, 2005, nr. 45; Parl.St. Kamer 1998-99, nr.2031/1, 2 en 8-9 (Memorie van toelichting); Parl.St. Kamer 1998-99, nr. 2031/4, 32-33 (commissieverslag); Ministerie¨le Omzendbrief OOP 30bis van 3 januari 2005 aangaande de uitvoering van de wetten van 13 mei 1999 tot invoering van de GAS, van 7 mei 2004 tot wijziging van de Wet van 8 april 1965 betreffende de jeugdbescherming en de nieuwe Gemeentewet van 17 juni 2004 tot wijziging van de nieuwe gemeentewet (B.S. 20 januari 2005). De bedoeling van de wetswijziging van 1999 is de gemeente wat meer armslag te geven voor het voeren van een lokale veiligheidspolitiek door toe te laten als motivering voor een bepaalde maatregel te verwijzen naar het bestaan van openbare overlast, zonder noodzakelijkerwijze het bewijs van inbreuk op de materie¨le openbare orde te moeten leveren. De volgende voorbeelden worden gegeven: het afgaan van een autoalarm, toestanden van overlast in de omgeving van een megadancing zoals het voortdurend af en aan rijden van voertuigen, het wildplassen, het achterlaten van etensresten, enz.

54

Wel heeft het BHG samen met het federale ministerie van binnenlandse zaken ook mee de gewestelijke en intercommunale politieschool gefinancierd, die voor de vorming van de leden van de gemeentepolitie moet instaan. J. VAESEN, Osmose, dwang en tegenmacht? De verhoudingen tussen de openbare besturen in Brussel, 1970-2004, Proefschrift ingediend tot het behalen van de graad van Doctor in de Geschiedenis, V.U.B., 2008, 100.

55

Bij de inwerkingtreding van art. 207 van de Wet van 7 december 1998 tot organisatie van een geı¨ntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus werd Titel IV (art. 170 - art. 230) van de Nieuwe Gemeentewet opgeheven.

VANDEN BROELE

CDPK

2008 • 3


lokaal politiewezen. Het volstaat de gemeentewet erop na te lezen. Slechts door een wijziging van de gemeentewet en de andere politiewetten, kunnen deze aangelegenheden aan de gemeenten onttrokken worden. Behoudens andersluidende wetten of de uitoefening door de Koning van zijn verordenende bevoegdheden, beschikken de gemeenteoverheden bij de uitoefening van de hun toegewezen bevoegdheden over discretionaire bevoegdheden. De gemeenteraad beschikt over verordenende politiebevoegdheden op talrijke punten en de burgemeester is een belangrijke spilfiguur in het gemeentelijk veiligheidsbeleid. De gemeenteraad kan haar verordenende bevoegdheid uitoefenen telkens de openbare orde in het gedrang is en de veiligheid, de salubriteit, de netheid en de openbare rust moet worden gewaarborgd.56

D. Administratieve politietaken van de provincie Naar het model van de gemeenteraad, kan de provincieraad politieverordeningen maken die tot doel hebben de openbare orde te handhaven. De provincieraad kan daarbij op de overtreding van zijn verordeningen en

reglementen politiestraffen stellen, doch in tegenstelling tot de gemeenten geen administratieve sancties.57 In tegenstelling tot de gemeenteraad, heeft de provincieraad een algemene verordenende bevoegdheid die niet beperkt is tot de aangelegenheden van openbare zindelijkheid, veiligheid en rust. Evenwel is de draagwijdte hiervan in de praktijk uitermate beperkt. Deze onbepaalde verordende bevoegdheid van de provincieraad wordt immers beperkt door de bevoegdheden van andere bestuursniveaus. Aan de onderkant is er de toegewezen doch uitgebreide bevoegdheid van de gemeenteraad om op te treden betreffende de openbare orde. Aan de bovenkant is er de regelgeving van de gemeenschappen, de gewesten en de federale overheid.58 De gouverneur heeft eveneens een aantal taken op het vlak van de ordehandhaving. Ten eerste heeft hij een gelijkaardige bevoegdheid als de burgemeester. Bij de uitoefening daarvan kan hij beroep doen op de federale politie. Hij kan tevens door de bevoegde ministers worden belast met bijzondere opdrachten met betrekking tot veiligheid en politie. Hij beschikt ook over de bevoegdheid politieverordeningen op te leggen.59 Op de overtreding van de besluiten, genomen in uitvoering van de artikelen 128 en 129 van de provinciewet, staan politieRECHTSLEER

555

DOCTRINE

56

Het verslag van de Vereniging van de Stad en de gemeenten van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, bevelen aan dat volgende onderwerpen hieronder zouden vallen en dat deze met administratieve sancties zouden gepaard gaan: 1) wat de openbare netheid betreft, het “klein afval” (vervuiling, uitwerpselen, peukjes...), het onwettig achtergelaten afval, vuren en rook, enz.; 2) met betrekking tot de openbare salubriteit: de strijd tegen schadelijke dieren...; 3) met betrekking tot de openbare rust: buurtlawaai, nachtlawaai, enz.; 4) met betrekking tot veiligheid: maatregelen op het vlak van samenscholingen, manifestaties, brandpreventie, maar ook met betrekking tot de bestrijding van het aanzetten tot rassenhaat in het openbaar of op plaatsen die toegankelijk zijn voor het publiek. Zie p. 20. Nachtlawaai en sommige materies inzake afval, worden reeds geregeld door respectievelijk de ordonnantie van 17 juli 1997 met betrekking tot de strijd tegen geluidshinder in een stedelijke omgeving en de ordonnantie van 7 maart 1991 betreffende de preventie en het beheer van afvalstoffen. De gewestelijke regelgeving omtrent afvalstoffen laat eigenlijk niet toe de gemeentelijke administratieve boetes te gebruiken voor de bestraffing van overtredingen op de openbare netheid. Het cree¨ren van zwerfvuil is bijvoorbeeld een overtreding volgens die regelgeving. Een gemeentelijke administratieve sanctie wordt hierbij niet bepaald als een mogelijke strafbepaling. Werken met retributies op het opruimen van sluikstorten en zwerfvuil is een mogelijke oplossing.

57

A. MAST, J. DUJARDIN, M. VAN DAMME en J. VANDE LANOTTE, Overzicht van het Belgische administratief recht, Kluwer, Mechelen, 2002, nr. 480.

58

Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Cassatie en de Raad van State wordt die algemene verordenende bevoegdheid namelijk ook ingesnoerd door de wetten, decreten, ordonnanties die bepaalde bevoegdheden uitdrukkelijk aan de gemeenten opdragen. A. MAST, J. DUJARDIN, M. VAN DAMME en J. VANDE LANOTTE, l.c., nr. 480 en voetnoot 14. Voorbeelden waar de provincies verordend kunnen optreden zijn beperkt tot onbevaarbare waterlopen (grachten bijvoorbeeld), het beperken van het drinkwatergebruik in tijden van droogte en buurtwegen. Zie ook het arrest van de R.v.St. van 19 juni 1975, waarbij de Raad van State stelt dat de provincie enkel verordend kan optreden wanneer de openbare orde dermate verstoord is op het grondgebied van een deel of heel de provincie.

59

Artikelen 1 en 2 van de wet van 6 maart 1818 zoals gewijzigd door de wet van 5 juni 1934 en de wet van 14 juni 1963.

VANDEN BROELE

CDPK

2008 • 3


straffen.60 De gouverneur komt tussen in subsidiaire orde, met andere woorden wanneer de gemeenteoverheden hun verplichtingen niet naleven of wanneer de verstoring van de orde zich uitstrekt over het grondgebied van verscheidene gemeenten of wanneer de gouverneur meent dat het algemeen belang zijn tussenkomst vereist, ook al is de toestand of de gebeurtenis slechts in eéń enkele gemeente gelokaliseerd.61 Ten tweede heeft de gouverneur ook een coo¨rdinerende rol.62 Op politioneel vlak, ziet hij toe op een goede samenwerking tussen de politiediensten en tussen de politiezones in de provincie.63 Hij zit ook diverse commissies voor die de veiligheidsactoren samenbrengen inzake de preventie, de repressie en de sociale heraanpassing.64 Hij oefent tenslotte ook het specifiek toezicht uit, bijzonder (art. 66-84 WGP)65 en algemeen (art.

60

85-88 WGP), wat de beslissingen van de Politieraden en Politiecolleges betreft. Ten derde beschikt hij over een adviserende taak inzake de korpsoversten van de politie (benoeming en verlenging van aanstelling), de hogere officieren en de andere officieren van de lokale politie alsook de directeur bestuurlijk coo¨rdinator van de federale politie.66 Ook heeft hij een belangrijke medebewindstaak, inzake civiele veiligheid.67 Het Brussels Hoofdstedelijk Gewest valt, zoals reeds kort aangestipt, niet meer onder een provinciale structuur. Bij de splitsing van de provincie Brabant in Vlaamsen Waals-Brabant in 1995 viel het gewest buiten de omlijning van deze provincies. Het administratief arrondissement Brussel-hoofdstad - dat geografisch gezien identiek is aan het Brussels Hoofdstedelijk Gewest beschikt echter wel over een regeringscommissaris die

De artikelen 128 en 129 van de provinciewet, met name inzake de openbare ordehandhaving, werden niet geregionaliseerd. Hoger werd uitgelegd dat in tegenstelling tot de besluiten van de gouverneur, op de overtreding van de politiebesluiten van de burgemeester geen politiestraffen staan.

61

Over de bevoegdheid van de provinciegouverneur inzake de handhaving van de openbare orde: zie eveneens A. MAST, J.

RECHTSLEER

DOCTRINE

DUJARDIN, M. VAN DAMME en J. VANDE LANOTTE, Overzicht van het Belgische administratief recht, Kluwer, Mechelen, 2002, nr. 499 en G. PLAS, o.c., 128-132. Het beginsel van de subsidiaire tussenkomst van een hogere overheid dan de burgemeester (namelijk de arrondissementscommissaris, de provinciegouverneur en de minister van binnenlandse zaken) inzake de openbare orde, is nu duidelijk vastgelegd in de wet op het politieambt: “Onverminderd de bevoegdheden die hun zijn

556

toegekend door of krachtens de wet, oefenen de Minister van Binnenlandse zaken en de gouverneur de bevoegdheden van de burgemeester of van de gemeentelijke instellingen in subsidiaire orde uit wanneer deze, al dan niet vrijwillig, hun verantwoordelijkheden niet nakomen, wanneer de verstoring van de openbare orde zich uitstrekt over het grondgebied van verscheidene gemeenten of, wanneer, ook al is de gebeurtenis slechts in een enkele gemeente gelokaliseerd, het algemeen belang hun tussenkomst vereist. De eerbied voor de gemeentelijke autonomie en de regels van een goed bestuur vergen immers dat de uitoefening van de verantwoordelijkheid van de gemeenteoverheden wordt gerespecteerd.” (artikel 11 WPA). Een recent voorbeeld van een dergelijke tussenkomst van de gouverneur, betreft de besluiten van de provinciegouverneurs van Oost- en West- Vlaanderen die het plaatsen van tractoren op de openbare weg hadden verboden, tenzij bijzondere toelating van de politie, bij de recente grote boerenbetogingen. 62

Zie ook A. MAST, J. DUJARDIN, M. VAN DAMME en J. VANDE LANOTTE, Overzicht van het Belgische administratief recht, Kluwer, Mechelen, 2002, nr. 495.

63

Artikel 128 Prov.W. Binnen de provinciale grenzen is hij ook officier van de bestuurlijke politie.

64

http://www.brugouverneur.irisnet.be/. Ook voor Brussel wordt bijvoorbeeld een provinciaal overleg ingericht op het vlak van veiligheid en politie (bij toepassing van art. 162 van de WGP). Bij het Provinciale Veiligheidsoverleg zijn aanwezig : de gouverneur of zijn vertegenwoordiger; de procureur-generaal bij het Hof van Beroep ; de directeur - administratief coo¨rdinator of zijn vertegenwoordiger; de gerechtelijke directeur of zijn vertegenwoordiger; vertegenwoordigers van de lokale politiekorpsen en de 6 zonechefs van het Brusselse Gewest. Bovendien voorziet artikel 162 WGP de aanstelling van deskundigen bij dit provinciale overleg.

65

Bijvoorbeeld de goedkeuring van besluiten van de gemeenteraad en van de politieraad betreffende de begroting van de lokale politie, alsmede de besluiten betreffende de bijdrage van de gemeenten die deel uitmaken van een meergemeentezone: artikel 71 WGP.

66

Zie de artikelen 48, 49, 53, 54, 60, 107 WGP; Zijn tussenkomst is ook vereist inzake de verkiezing van de leden van de politieraad: artikelen 18bis, 18quater, 20bis, 21bis en 21ter WGP. Zie voor een inventarisatie van de taken die de provinciale overheden uitoefenen voor de Federale Overheidsdienst Binnenlandse Zaken: Omzendbrief van 20 december 2002 betreffende de taken die de provinciale overheden voor de Federale Overheidsdienst Binnenlandse Zaken uitoefenen, B.S., 23 mei 2003.

67

Zo is hij verantwoordelijk voor het algemeen rampenplan: Wet van 31 december 1963 betreffende de civiele bescherming.

VANDEN BROELE

CDPK

2008 • 3


de titel van de gouverneur voert en ook over een vicegouverneur (art. 5, §1 en 2 Prov.W.). 68 De Brusselse gouverneur beschikt over de bevoegdheden omschreven in de artikelen 124, 128 en 129 van de provinciewet69 en een aantal bevoegdheden met betrekking tot de gemeentelijke organisatie, gelijklopend met de bevoegdheden van de overige provinciegouverneurs. De gouverneur van Brussel heeft enkel dezelfde bevoegdheden als de overige provinciegouverneurs wanneer die hem uitdrukkelijk zijn opgedragen.70 De provinciale bevoegdheden van de provincieraad en de bestendige deputatie die gemeenschapsaangelegenheden betreffen, worden in Brussel uitgeoefend door de gemeenschappen en de gemeenschapscommissies. De andere bevoegdheden worden uitgeoefend door het Brussels Hoofdstedelijk Gewest (artikel 163 van de GW en artikel 83quinquies van de BWBI).71 Dit laatste betekent dat het gewestelijk parlement in theorie ook verordend zou kunnen optre-

68

den op het vlak van openbare ordehandhaving, indien de gemeenten niet optreden op dit vlak. Zoals hoger reeds uitgelegd, is de draagwijdte van die bevoegdheid in de praktijk zeer beperkt. Meer dan eens werd voorgesteld om het ambt van de Brusselse gouverneur op te heffen en de bevoegdheden van die functie over te hevelen naar de ministerpresident. Dit pleidooi werd dit jaar ook overgenomen door de Brusselse minister Smet, naar aanleiding van de aankondiging van de Brusselse gouverneur dat ze eind 2008 vertrekt.72 In een toespraak, van 8 juli 2002, stelde de gouverneur van Brussel-hoofdstad evenwel de vraag of de gouverneur niet de aangewezen persoon bij uitstek is voor de coo¨rdinatie van het veiligheidsbeleid.73 In deze context, nam zij in 2002, het initiatief tot de oprichting van een Observatorium voor de Veiligheid in de stad74, waarvan de taak bestaat in het afbakenen en het helpen bepalen van de prioritaire doelstellingen op

Over de gouverneur en de vice-gouverneur van het administratief arrondissement Brussel-Hoofdstad: zie A. MAST, J. DUJARDIN, M. VAN DAMME en J. VANDE LANOTTE, Overzicht van het Belgische administratief recht, Kluwer, Mechelen, 2002, nrs. 503-507. In het Brusselse Gewest bestaat er geen arrondissementscommissaris. De Brusselse gouverneur wordt benoemd en Polycarpus- en de Lambermontakkoorden van 2001). In haar toespraak van 8 juli 2002, vermeldt de gouverneur van BrusselHoofdstad, dat zij nog enkel federale ambtenaren in dienst heeft, ondanks de regionalisering, en dat al haar werkingskosten provincies in het Vlaamse Gewest, waar de gewestelijke regering het leeuwenaandeel van de werkingskosten op zich neemt; of moet een bijzonder statuut, gelet op de specificiteit van Brussel-Hoofdstad, uitgedokterd worden naar het voorbeeld van andere landen?

69

Deze artikelen hebben betrekking op de tenuitvoerlegging van decreten, wetten, ordonnanties en uitvoeringsbesluiten wanneer deze teksten de uitvoering niet aan een ander orgaan opdragen, alsmede op de handhaving van de rust en de orde en op het recht om de gewapende macht te vorderen.

70

Zie artikel 5, § 1 van de Prov.W. De Brusselse gouverneur beschikt ook over de bevoegdheid toegekend aan de provinciegouverneurs in artikel 71 van de WGP (zie voetnoot 61) en over de bevoegdheden die hem zijn toegekend door de N.Gem.W. Art. 280bis. N. Gem.W: de gouverneur van het administratief arrondissement Brussel-Hoofdstad oefent de bevoegdheden uit die aan de provinciegouverneur worden toegewezen door de art. 175, 191, 193, 228, 229 (Ord.17.7.2003, B.S. 7.10.2003). Een voorbeeld van het bijzonder administratief toezicht dat de gouverneur uitoefent ten aanzien van de beslissingen van de Brusselse politieraden, betreft de schorsing van de beslissing van de politieraad van de politiezone Brussel-Elsene om het mandaat van de korpschef Vanreusel niet te verlengen in juli 2006.

71

J. VANDE LANOTTE en G. GOEDERTIER, Overzicht publiekrecht, die Keure: Brugge, 2007, 1361-1362.

72

Smet vindt dit het ideale moment om eens grondig na te denken over de noodzaak van de functie: “Is functie van Brussels gouverneur nog wel nodig?”, Belga, 18 april 2008; “Mevrouw de gouverneur spreekt”, 9 april 2008, http:// www.brusselnieuws.be/artikels/politiek/mevrouw-de-gouverneur... Zie ook D. CONINCKX en T. VALCKE, “De provinciegouverneur in Vlaanderen en Wallonie¨. Historie, functioneren en toekomst van een bijzonder ambt”, Paper voor het Politicologenetmaal 31 mei- 1 juni 2007, Antwerpen, 30 p.

73

De provinciegouverneur van Vlaams-Brabant is tevens van mening dat om te komen tot een meer integrale veiligheidszorg, een belangrijke rol is weggelegd voor de provinciegouverneur en zijn medewerkers op het vlak van coo¨rdinatie. Lodewijk DE WITTE en Kaat BOON, “Als men de vos niet wil vangen, kan men geen honden vinden...”, in E. DEVROE en A. DORMAELS (red.), Lokaal integraal preventiebeleid. Van programma naar schakel, Themanummer Orde van de Dag, 2006, afl. 35.

74

Uit verslagen en plannen blijkt dat het Observatorium gefinancierd wordt door het Ministerie van Binnenlandse Zaken en het Brussels gewest. Voor het overige stellen wij vast dat er hoegenaamd geen referenties zijn naar dit observatorium.

VANDEN BROELE

CDPK

2008 • 3

557

DOCTRINE

worden gedragen door de federale overheid. Zij stelt zich de vraag of Brussel-hoofdstad dezelfde evolutie moet volgen als de

RECHTSLEER

afgezet door de Brusselse Hoofdstedelijke Regering, op eensluidend advies van de ministerraad van de federale regering (sinds de


gebied van stedelijke veiligheid. Het observatorium zou, aldus de Brusselse gouverneur, een belangrijk werktuig zijn voor het opstarten van een samenhangend zonaal en stedelijk veiligheidsbeleid.75 De formele bevoegdheden van de gouverneur op het vlak van politionele veiligheid zijn uiteindelijk zoals gezien vrij beperkt.76 Wat maakt dat de toekomstige mogelijkheden voor het Observatorium beperkt zijn. Kenschetsend hierbij is alleszins dat geen enkel hervormingsplan voor Brussel verderbouwt op dit instrument.

IV. Vier gevolgen van de beperkte gewestelijke bevoegdheden inzake justitie en veiligheid A. Nog geen greep op justitie (veiligheid sensu stricto) 1° Geen greep op het parket

verbaliserings- en opsporingsbeleid van de politie en het vervolgingsbeleid van het openbaar ministerie en de procureur des Konings. Hoger hebben we gezien dat zij straffen kunnen stellen op de niet naleving van hun eigen bepalingen in het kader van hun eigen bevoegdheden (punt II), doch zij hebben geen invloed op het vervolgingsbeleid ten aanzien van die misdrijven. Het Gewest is ook niet vertegenwoordigd in de lokale zonale veiligheidsraad, in het leven geroepen door de wet van 7 december 1998 tot organisatie van een geı¨ntegreerde politiedienst.77 Wel kunnen gewesten een greep trachten te krijgen op het vervolgingsbeleid van misdrijven die binnen hun bevoegdheden vallen (bvb. op vlak van milieurecht) via protocollen afgesloten met de parketten of via prioriteitennota’s vervolgingsbeleid opgemaakt in overleg tussen de milieudiensten van het gewest en de federale diensten van justitie (vertegenwoordigers van de parketten-generaal).78 Merken we op dat in het kader van een volgende staatshervorming een voorstel op tafel ligt tot een gedeeltelijke regionalisering

RECHTSLEER

DOCTRINE

De gewesten hebben in het kader van het vigerende straf- en strafprocesrecht geen enkele impact op het

558

75

Ve´ronique PAULUS DE CHA | TELET, “De rol van de Gouverneurs in de vernieuwde institutionele leefruimte, toespraak van de Gouverneur

van

Brussel-Hoofdstad,

8

juli

2002,

17

p.

http://www.brugouverneur.irisnet.be/document/

DiscoursCommReineNL.pdf. Laatst geconsulteerd op 28 juli 2008. 76

Namelijk ordehandhaving in subsidiaire orde, coo¨rdinerend betreffende de samenwerking tussen de politiezones, het provinciaal veiligheidsoverleg, bijzonder en algemeen toezicht op de beslissingen van de politieraden en –colleges, en adviserende taak bij de benoeming en aanstelling van een aantal politiefunctionarissen.

77

De Zonale Veiligheidsraad heeft als doel, in opvolging van het vijfhoeksoverleg, te komen tot een systematisch overleg tussen het parket (de PK), de lokale politie, de bestuurlijke directeur-coo¨rdinator van de federale politie en de gemeente (de burgemeester(s)). Binnen de politiezone en de raad, worden vierjaarlijks zonale veiligheidsplannen opgesteld (zie artikel 36 en 37 WGP). Dit plan omvat onder meer de prioriteiten van de politiezone zowel op het domein van de bestuurlijke als de gerechtelijke opdrachten (en de afstemming van beide op elkaar). Over de evaluatie van de impact van de zonale veiligheidsplannen op het opsporings- en vervolgingsbeleid van het parket, zie Elke DEVROE, Sophie MATTHIJS en Saaske DE KEULENAAR m.m.v. Stefan THOMAES, De procureurs des Konings aan het woord. Evaluatie-onderzoek zonale veiligheidsplannen, Maklu, Antwerpen/Apeldoorn, 2005, o.m. p. 92.

78

In Vlaanderen werden op het vlak van de milieuhandhaving bijvoorbeeld in de Commissie Vervolgingsbeleid (en haar prioriteitennota Vervolgingsbeleid Milieurecht), door de bevoegde administraties van het Vlaamse Gewest en de vertegenwoordigers van de procureurs-generaal de prioriteiten inzake de vervolging van milieumisdrijven vastgelegd; het ontwerp van decreet inzake milieuhandhaving wil dit orgaan officialiseren en omvormen tot een Vlaamse Hoge Raad voor het Milieuhandhavingsbeleid, met o.m. als opdracht te fungeren als motor voor het afsluiten van handhavingsprotocollen tussen de verschillende handhavers (gewestelijke en federale inspectiediensten, parketten, federale en lokale politie, gemeenten en provincies). MvT bij ontwerp van decreet inzake milieuhandhaving van 13 juni 2007, 7.

VANDEN BROELE

CDPK

2008 • 3


van de bevoegdheid op het vlak van justitieel beleid.79

2° Voorbij het parket

B. Geen greep op de gemeentelijke administratieve politie (veiligheid sensu stricto) 1° Geen greep op gemeentelijke openbare ordehandhaving, lokale politieverordeningen, lokale overlastaanpak en lokale politie De gewesten zijn niet bevoegd voor de regelgeving met betrekking tot de algemene administratieve politie en de lokale politiediensten.82 Beide blijven federale bevoegdheden. De Lambermont- en Lombardakkoorden hebben niettemin een belangrijke verandering in de relatie tussen gemeenten en het gewest teweeggebracht door de gewesten bevoegd te maken voor de ondergeschikte besturen.83 Voortaan zijn de gewesten bevoegd voor de regeling van de provinciale en gemeentelijke instellin559

De nota Verhofstadt over de nieuwe staatshervorming (8 januari 2008) bijvoorbeeld behandelt summier de vraag naar de zeggingschap van de gewesten en gemeenschappen in het vervolgings- en sanctioneringsbeleid met betrekking tot de misdrijven of inbreuken waarop bij decreet of ordonnantie een straf werd ingevoerd. De nota stelt voor het gerechtelijk wetboek aan te passen teneinde tot een structurele samenwerking te komen tussen de voor de handhaving bevoegde gemeenschaps- of gewestminister, de federale ministers van justitie en van arbeid, en het college van procureurs- generaal. Ook stelt de nota dat moet worden nagedacht over een regionalisatie van bijvoorbeeld het jeugdsanctierecht, de keuzebepaling van de rechtbank met betrekking tot de beslechting van geschillen die mogelijks door decreten kunnen worden teweeggebracht, de opleiding van magistraten, de rechtsbijstand en de jeugdbijstand. Omtrent de wens om materies inzake veiligheid en justitie naar de gewesten over te hevelen, kunnen we ook verwijzen naar de volgende passages uit het regeerakkoord van de Vlaamse regering voor 2004-2009: “uitdagingen en problemen van mensen in Vlaanderen worden niet, of niet afdoende aangepakt omdat Vlaanderen niet of niet volledig over bevoegdheden of hefbomen beschikt om een doortastend veiligheids- en handhavingsbeleid te voeren”; het Vlaamse Gewest wil “bevoegdheden inzake de organisatie, de werking en de inrichting van de politie en de justitie” en ondertussen “in afwachting van een gedeeltelijke defederalisering van bevoegdheden inzake justitie en veiligheid, putten we alle mogelijkheden uit waarover Vlaanderen beschikt om een doortastend veiligheids- en handhavingsbeleid te voeren”: www.vlaanderen.be/regeerakkoord. Laatst geconsulteerd op 28 juli 2008.

80

MvT bij ontwerp van decreet inzake milieuhandhaving van 13 juni 2007, p. 3 en 18-19.

81

Leefmilieu Brussel – BIM, opgericht bij het Koninklijk besluit van 8 maart 1989 (B.S., 24 maart 1989), zijnde de milieu- en energieadministratie van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest en belast met onderzoek, planning, advies en informatie en ook vergunningen, toezicht en controle (de naleving van de milieuvergunningen en de milieuwetgeving in het algemeen).

82

Supra, III, B en C.

83

De wet 13 juli 2001 houdende overdracht van diverse bevoegdheden aan de gemeenschappen en gewesten wijzigde artikel 6, §1, VIII, 1° van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen: “De aangelegenheden bedoeld in artikel (107quater-lees 39) van de Grondwet zijn: (...) VIII. Wat de ondergeschikte besturen betreft:

VANDEN BROELE

CDPK

2008 • 3

DOCTRINE

79

RECHTSLEER

Gewesten kunnen evenwel ook kiezen voor een bestuurlijke handhaving, die zij dan weer zelf in handen hebben en waarbij de rol van het parket is beperkt. Langs Vlaamse zijde werd een ontwerp van decreet tot aanvulling van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid met een titel XVI ‘Toezicht, handhaving en veiligheidsmaatregelen’ ingediend bij het Vlaams Parlement op 13 juni 2007. Met de realisatie van dit milieuhandhavingsdecreet opteert de Vlaamse wetgever expliciet voor de verruiming van de mogelijkheden om administratief te handhaven. Als reden hiervoor, verwijst men naar de vaststellingen uit onderzoek naar het door de parketten gevoerde vervolgingsbeleid, dat uitwijst dat slechts in beperkte mate strafrechtelijk wordt opgetreden.80 De Brusselse wetgever keurde de ordonnantie van 25 maart 1999 betreffende de opsporing, de vaststelling, de vervolging en de bestraffing van misdrijven inzake leefmilieu goed.81 Deze Brusselse ordonnantie legt een sterke nadruk op de administratieve geldboetes. Hoewel die worden opgelegd door ambtenaren van een gewestelijke

instelling, schrijft de ordonnantie voor dat het P.V. eerst aan de procureur des Konings dient te worden voorgelegd. Deze heeft 6 maanden de tijd om te beslissen of hij zelf wil vervolgen of niet. Dit vereist opnieuw een goede samenwerking tussen de relevante gewestelijke diensten en het openbaar ministerie.

RECHTSLEER

DOCTRINE


560

gen. Evenwel zijn ze, zoals reeds kort aangestipt, op grond van de bijzondere wet tot hervorming van de instellingen, niet bevoegd voor de organisatie van en het beleid inzake de politie (met inbegrip van artikel 135, §2 van de N. Gem.W.) en de brandweer. Meer specifiek blijven inzake politie volgende bevoegdheden federaal: • de definitie van de algemene administratieve politie (artikel 135, §2); • de organisatie van de lokale politie (die geregeld blijft door de wet op de geı¨ntegreerde politie; ook de wet van 5 augustus 1992 op het politieambt blijft uitgesloten van de gewestelijke bevoegdheid); • enkele bepalingen van de N. Gem.W. met betrekking tot de politie (artikel 255, 18° en 270, 3de lid); • artikel 119 van de nieuwe gemeentewet (de bevoegdheid om politieverordeningen te maken, die door de parlementaire werken uitdrukkelijk wordt geciteerd als behorende tot de uitzondering); • artikel 119bis van de N. Gem.W., die de bevoegdheid verleent aan de gemeenteraad om haar verordeningen te vergezellen van administratieve boetes; • de bevoegdheden van de burgemeester met betrekking tot de algemene administratieve politie, verwoord in de artikelen 133, 134, 134ter en 134quater van de N. Gem.W.84 Ondanks een tendens naar vergroting van de bevoegdheden van gemeenschappen en gewesten, is in het Lambermontakkoord de kans niet benut om bepaalde delen van de politie te regionaliseren. De gewesten hebben geen regelgevende bevoegdheid op het vlak van de gemeentelijke administratieve politie, noch worden ze

belast met taken van administratieve politie door de federale wetgever (zoals bijvoorbeeld de verordenende bevoegdheid inzake lokale openbare ordehandhaving die aan de gemeenteraad werd toegekend).

2° Uitzondering: de gewestelijke inperking van de gemeentelijke strafverordeningsbevoegdheid voor openbare netheid en rust Hoger zagen we dat gemeenten over de bevoegdheid beschikken om bepaalde feiten strafrechtelijk en administratief te handhaven. Een basisregel met betrekking tot de gemeentelijke bevoegdheid om feiten te beteugelen is dat geen overlapping mag worden gecreeërd met feiten die al elders zijn beteugeld. In het Brussels Hoofdstedelijk Gewest worden vele aspecten van geluidshinder en afval geregeld door respectievelijk de ordonnantie met betrekking tot de strijd tegen geluidshinder (1997) en de afvalordonnantie (1991). Nochtans staat er in elk (Brussels) politiereglement een artikel in verband met het vervuilen van de openbare ruimte. Juridisch betekent dit dat deze gemeenschappelijke bepalingen slechts kunnen slaan op klein afval, in het bijzonder het afval dat niet wordt bedoeld door de afvalordonnantie, zoals bijvoorbeeld hondenpoep, verpakkingen van sigaretten en van voedingsmiddelen en de inhoud van asbakken.85 Huisvuil kan niet worden geregeld door de Brusselse politiereglementen, daar het valt onder de reeds genoemde gewestelijke afvalordonnantie en het agglomeratiereglement over de huisvuilophaling.86 De

1° de samenstelling, organisatie, bevoegdheid en werking van de provinciale en gemeentelijke instellingen, met uitzondering van: (...) -de organisatie van en het beleid inzake de politie, met inbegrip van artikel 135, §2, van de nieuwe gemeentewet, en de brandweer; (...)”. Het Brussels Hoofdstedelijk Gewest heeft al van de mogelijkheid om de nieuwe Gemeentewet te wijzigen, gebruik gemaakt: zie bv. de ordonnantie van 17 juli 2003, waarbij rekening houdend met de Brusselse institutionele realiteit, een aantal bepalingen worden afgeschaft en de bevoegdheden van een aantal bestuurlijke overheden en ambtenaren worden gewijzigd of toegelicht: FBW-actualiteit, 27 september-13 oktober 2003/19, 4-6. 84

Verslag van de opdracht “Administratieve Sancties- Promotie en toepassing in de gemeenten”, Brussel, 2003, in opdracht van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest en uitgevoerd door Vereniging van de Stad en de Gemeenten van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, 5 en 9-11. Zie ook R. SENELLE, E. VANDENBOSSCHE en L. SCHUERMANS, Het Federale Belgie¨ van de Gemeenschappen en de Gewesten, Kluwer, Mechelen, 2003; G. VAN HAEGENDOREN, en B. SEUTIN (eds.), De bevoegdheidsverdeling in het federale Belgie¨. Lambermont: de staatshervorming van 2001, die Keure, Brugge, 2001 en Les accords du Lambermont et du Lombard. Approfondissement du fe´de´ralisme ou erreur d‘aiguillage?, colloque organise´ le 22 fe´vrier 2002 par le Centre de droit public de l’ULB, Bruylant, Bruxelles, 2003.

85

Zie de commentaar van het model van algemeen politiereglement op de website van de VSGB: http://www.avcb-vsgb.be/ documents/documents/police/commentaar-model-algemeen- politiereglement.pdf. Laats geconsulteerd op 28 juli 2008.

86

De wet kan agglomeraties en federaties van gemeenten oprichten (artikel 165 van de GW). Momenteel bestaat er enkel de

VANDEN BROELE

CDPK

2008 • 3


via hun politieverordeningen met gemeentelijke administratieve sancties kunnen beteugelen.

3° Gewesten bevoegd voor de procedurele aspecten en de modaliteiten van de gemeentelijke administratieve sancties?

Brusselse agglomeratie (zie artikel 166 van de GW en de wet van 26 juli 1971 houdende organisatie van de agglomeraties en federaties van gemeenten), wiens bevoegdheden (ophalen en verwerken van het huisvuil, het bezoldigd vervoer van personen, de brandweer en de dringende medische hulpverlening, de watervoorziening, de coo¨rdinatie van de politiediensten, ...) worden uitgeoefend door de instellingen van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest. Dit supracommunaal organisme heeft nog voor de federalisering van de Belgische staat een aantal taken die voor heen door de gemeenten werden uitgeoefend naar zich toegetrokken. Naast de oprichting van de agglomeratie, speelden later in de Brusselse constellatie ook de gewestelijke entiteit en de gemeenschappen en commissies een rol. 87

Lodewijk DE WITTE, “De regel streng, maar de zonde goedkoop? Een pleidooi voor betere bestuurlijke handhaving”, p. 71. In zijn artikel in het Orde van de Dag themanummer Lokaal integraal preventiebeleid van 2006 (voetnoot 69) met Kaat BOON (arrondissementscommissaris), laten zij zien dat ook in Belgie¨ het provinciale niveau een belangrijke regierol kan spelen op het vlak van veiligheid en criminaliteitspreventie: de provincie Vlaams-Brabant tracht verschillende veiligheidsthema’s aan te pakken en dit in samenwerking met diverse sectoren (gerecht, politie, hulpverlening, welzijn) en met de actoren op diverse beleidsniveaus (lokaal, federaal en gewestelijk): bv. op het vlak van verkeersveiligheid, diefstalpreventie, brandpreventie, bestrijden en voorkomen van overlast in de woonwijk, partnergeweld, drugs. In 1997 heeft deze provincie tevens een criminaliteitspreventienetwerk opgericht, samengesteld uit preventieambtenaren en –werkers actief in de preventiediensten van de gemeenten, ook diegene die geen contract hebben afgesloten met de minister van binnenlandse zaken. De provincie wil aldus een schakel vormen tussen het federale en het lokale beleid.

88

Verslag van de opdracht “Administratieve Sancties- Promotie en toepassing in de gemeenten”, Brussel, 2003, in opdracht van het

VANDEN BROELE

CDPK

2008 • 3

561

DOCTRINE

Het Lambermontakkoord zag af van de regionalisering van de Gemeentewet op vlak van de organisatie en het beleid inzake de politie, met inbegrip van artikel 135, §2 Nieuwe Gemeentewet (supra, B, 1°). We willen hier evenwel in het kort verwijzen naar een opmerkelijke en uitvoerige juridische analyse van de Vereniging van de Stad en de Gemeenten van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest van de vraag hoever de bepalingen inzake administratieve sancties al dan niet onder de uitzonderingsgrond vallen van deze regionalisering. Deze analyse onderzocht de vraag naar de reikwijdte van de precisering “met inbegrip van artikel 135, § 2”, en in het bijzonder of hier ook het artikel 119bis in verband met de administratieve sancties onder viel. De studie van het VSGB komt tot de conclusie dat het principe weliswaar federaal blijft, namelijk de bevoegdheid van de gemeenten om administratieve sancties in te stellen, maar dat de uitwerking en modaliteiten van die administratieve sancties een gewestelijke bevoegdheid zijn: “maar de voorwaarden voor het goedkeuren en uitwerken, het procedurele aspect, het aanduiden van de bevoegde overheid die instaat voor klachten, enz. maken deel uit van de gemeentelijke “organieke wetgeving” en vallen op die manier onder de regionale bevoegdheid”.88 Volgens de door de studie uitgevoerde analyse zou het parlement

RECHTSLEER

uitgebreide gewestelijke regulering op het vlak van milieu, afval en lawaai laten de gemeenten bijgevolg slechts weinig ruimte om op te treden onder het motto openbare netheid of overlast. Bijgevolg kan het gewest, ook al heeft het formeel geen greep op de lokale overlastaanpak en openbare ordehandhaving, op dit terrein wel een belangrijke rol spelen door de normstelling. Alle gemeenten moeten zich conformeren aan de gewestelijke regels en kunnen inzake afval slechts aanvullend optreden. In de praktijk blijkt de situatie evenwel complexer doordat gemeenten op eigen initiatief vervuiling gaan bestrijden, niet door straffen of administratieve sancties, maar via gemeentelijke taksen. We stellen bijgevolg vast dat een overlapping bestaat tussen de algemene bepalingen op de openbare netheid in de gemeentelijke politieverordeningen of de gemeentelijke taksreglementen op de openbare netheid (die evenwel geen strafsancties zijn maar toch een punitief effect hebben) en de gewestelijke milieubepalingen inzake afval. Hetzelfde geldt voor de gemeentelijke normen inzake openbare rust enerzijds en de gewestelijke normen op het vlak van geluidshinder anderzijds. Het pleidooi voor een goede coo¨rdinatie tussen de gewestelijke administratie, de gemeentebesturen en eventueel de provinciebesturen, geldt hier bijgevolg des te meer. Gouverneur De Witte bijvoorbeeld, pleit in die zin naar Nederlands voorbeeld, voor een belangrijke rol voor de provincies inzake begeleiding en ondersteuning van de gemeentes en inzake regie (afspraken en informatieuitwisseling tussen de strafrechtelijke en bestuurlijke partners).87 Anderen pleiten ervoor bepaalde lichte milieu-inbreuken te depenaliseren, zodat gemeentes die


RECHTSLEER

DOCTRINE

van het Brussels Gewest bijgevolg een ordonnantie kunnen aannemen met betrekking tot de procedurele aspecten en de modaliteiten, zoals de voorwaarden, de vaststelling, de uitwerking en zelfs de aard en het bedrag van de administratieve sancties.89 Deze analyse werd echter nergens tot hier toe bevestigd, noch door de rechtsleer, noch door de bedoeling van de wetgever noch door het advies van de Raad van State bij het ontwerp van de BWHI, die de regionalisering van de organieke wetgeving inzake lokale besturen met zich meebracht. Bijgevolg lijkt het ons dat de rechtsgrond voor die juridische interpretatie van de VSGB op het vlak van de gewestelijke bevoegdheid voor de procedurele aspecten en modaliteiten van de administratieve sancties, twijfelachtig is.

C. Weinig greep op gemeenschapsbevoegdheden (veiligheid sensu lato) Onderwijs, persoonsgebonden aangelegenheden zoals gezondheidsbeleid en bijstand aan personen of welzijn en culturele aangelegenheden vallen onder de bevoegdheid van de gemeenschappen (supra, punt I.A.). Op preventief vlak verschaffen deze bevoegdheden de gemeenschappen de mogelijkheden om op te treden op het vlak van veiligheid sensu lato. Bijvoorbeeld om het samenleven tussen verschillende bevolkingsgroepen te bevorderen, hebben de gemeenschappen allerlei integratie- of sociale cohesie-programma’s in het leven geroepen.90 Daarnaast staan zij in voor de opvang en begeleiding van kinderen, jongeren, risicogezinnen en andere risicopersonen. Op reactief en justitieel vlak is er

Brussels Hoofdstedelijk Gewest en uitgevoerd door Vereniging van de Stad en de Gemeenten van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, 116 p., ihb 11. Deze studie over de wettelijke en materie¨le bevoegdheden van het gewest om op te treden inzake administratieve sancties, had als opdracht de reikwijdte na te gaan van de regionalisering (2001) van de Nieuwe Gemeentewet

562

inzake samenstelling, bevoegdheid en werking van de provinciale en gemeentelijke instellingen en dit op het vlak van de bepalingen inzake administratieve sancties. 89

De studie van het VSGB gewaagt zich zelfs aan een aantal voorstellen tot wijziging en herschrijving van artikel 119bis van de nieuwe gemeentewet. Die voorstellen hebben betrekking op elementen zoals een wijziging van de maximum bedragen van de boetes, de invoering van een systeem van onmiddellijke betaling, de toekenning aan het proces-verbaal van de bewijswaarde tot het bewijs van het tegendeel, een gewijzigde omschrijving van herhaling, een wijziging van de voorwaarden voor een mondelinge verdediging, de aanduiding van een andere instantie voor de oplegging van de sancties, de invoering van werkzaamheden van algemeen nut als sanctie voor minderjarigen en de aanduiding van een andere beroepsinstantie. Zie voor het eerste voorstel: het verslag, p. 49-71. Belangrijke elementen van dit voorstel betreffen: de wijziging van het bedrag van de boete: van 25 naar 1000 euro (vroeger max. 250 euro); systeem van onmiddellijke betaling; het proces-verbaal heeft bewijswaarde tot het bewijs van het tegendeel; de omschrijving van herhaling: binnen drie jaar in geval van administratieve boete en binnen vijf jaar in het geval van een andere administratieve sanctie; schrapping van de mogelijkheid op een mondelinge verdediging; de instantie die de sanctie oplegt is het college; aan minderjarigen kan de uitvoering van werkzaamheden van algemeen nut worden voorgesteld en beroep bij de rechtbank van eerste aanleg van Brussel. Voor het tweede alternatieve voorstel, zie p. 72-83. Belangrijkste elementen zijn hier: vast bedrag van administratieve boete aan 100 euro; minderjarigheid niet meer erkend als wettige oorzaak van ontoerekeningsvatbaarheid; bij de administratieve boetes, wordt de boete opgelegd door een ambtenaar en niet door het college; bij de andere sancties is het college bevoegd en is wel de mogelijkheid tot een mondelinge verdediging voorzien en beroep bij de politierechtbank.

90

In Brussel kunnen we verwijzen naar het programma Cohabitation/Inte´gration of sinds 2006 het Programme Cohe´sion Sociale, gefinancierd door de COCOF, naar le Fonds d’Impulsion a` la politique des Immigre´s, gefinancierd door COCOF en federale overheid, bepaalde onderdelen van de Veiligheids- en Preventiecontracten, zowel die van de federale als de gewestelijke overheid en het federale fonds voor grootstedenbeleid. Deze fondsen financieren projecten inzake wijkhuizen, schoolondersteuning, extrascolaire activiteiten, intergenerationele en interculturele acties, alfabetiserings- en taalcursussen, permanent leren en burgereducatie enz. Zie hierover het decreet van de Franse gemeenschapscommissie van 13 mei 2004 met betrekking tot de sociale samenhang (in werking getreden op 1 januari 2006). Daarin wordt de subsidie¨ring geregeld van projecten inzake sociale samenhang via contracten met de gemeenten of met gewestelijke vzw’s.

VANDEN BROELE

CDPK

2008 • 3


Zie voor een studie van de bevoegdheidsverdeling inzake justitieel welzijnswerk in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest: V. FLORE u , “Studie m.b.t. het Justitieel Welzijnswerk in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest”, promotoren Prof. Dr. Hilde TUBEX (VUB) en Prof. Dr. P. MARY (ULB), in opdracht van het Verenigd College van de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie, januari 2007. In hoofdstuk 4 legt hij de bevoegdheidsverdeling uit voor de hulp- en dienstverlening aan gedetineerden in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest. Op dit vlak zijn er vier overheden betrokken: de Franse gemeenschap, de Vlaamse gemeenschap, de gemeenschappelijke gemeenschapscommissie en de Franse gemeenschapscommissie. Ingevolge de overdracht van een aantal bevoegdheden van de Franse gemeenschap naar de Franse gemeenschapscommissie voor Brussel (artikel 138 van de GW), is in het Brusselse Gewest de COCOF ook bevoegd. Deze laatste is eveneens bevoegd voor slachtofferhulp en sociale hulpverlening aan vrijgestelden. Op federaal niveau blijft justitie bovendien een psychosociale dienst behouden met als taken: het onthalen van nieuwe gedetineerden, detentieplanning, psychosociale begeleiding, adviesfunctie en reclassering. Ook is de wet van 12 januari 2005 betreffende het gevangeniswezen en de rechtspositie van de gedetineerde hier van belang. Het complexe institutionele kader in Brussel zorgt ervoor dat de taken van algemene hulp- en dienstverlening aan gedetineerden (en exgedetineerden, naasten, ...) worden opgenomen door acht erkende diensten die al naargelang de subsidie¨rende overheden werken volgens verschillende samenwerkingsakkoorden. Zie meer: p. 12-39.

92

Zie de artikelen 60 e.v. van de Bijzondere Wet Brusselse instellingen.

93

Die materies betreffen toerisme, sociale promotie, her- en bijscholing, schooltransport, gezondheidspolitiek en de bijstand aan personen. Deze ongelijke bevoegdheden van de Vlaamse en Franse gemeenschapscommissie wordt in de staatsrechtelijke literatuur aangeduid als eéń van de asymmetriee¨n van het Belgisch federalisme. Zie A. ALEN, 2000, o.c., nrs. 314-315; A. ALEN en K. MUYLE, 2005, o.c., nrs. 345-346.

VANDEN BROELE

CDPK

2008 • 3

563

DOCTRINE

91

Zij staan dus onder hun toezicht. De Vlaamse en Franse zijn bijgevolg voornamelijk te beschouwen als verlengstukken van de Vlaamse, respectievelijk de Franse gemeenschap. De gemeenschappelijke gemeenschapscommissie treedt ook op als gedecentraliseerd bestuur ten opzichte van de federale overheid, gezien deze voor de biculturele en bi-onderwijsaangelegenheden bevoegd blijft (de zogenaamde biculturele instellingen vallen onder de bevoegdheid van de federale overheid). De Franse gemeenschap heeft wel een aantal bevoegdheden overgedragen aan de Franse gemeenschapscommissie, en kan dus in die materies sedert 1 januari 1994 wel decreterend optreden.93 Belangrijke vaststelling evenwel is dat de organen van de Brusselse gemeenschapsinstellingen worden bevolkt door de leden van de instellingen van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest. De Vergadering van de ″Commission communautaire française″ (COCOF) is samengesteld uit de Franstalige verkozenen van de Brussels Hoofdstedelijke Raad en het college van de COCOF is samengesteld uit de Franstalige ministers en staatssecretarissen van de Brusselse regering; dit geldt mutatis mutandis voor de organen van de Vlaamse gemeenschapscommissie (VGC). De verenigde vergadering van de gemeenschappelijke gemeenschapscommissie overlapt bijgevolg met het Brussels hoofdstedelijk parlement; het verenigd college met de regering weliswaar zonder de staatssecretarissen. Deze personele overlapping heeft tot gevolg dat, ook al heeft het Gewest formeel geen greep op de uitoefening van de gemeenschapsbevoegdheden, een bevoegdheidsoverschrijdende samenwerking tussen

RECHTSLEER

het parajustitieel welzijnswerk. Onder deze noemer vallen reclassering, slachtofferhulp, hulp- en dienstverlening aan gedetineerden, de sociale en psychologische onderzoeken, de pedagogische maatregelen en de begeleiding in het kader van de jeugdbescherming.91 Voor de uitoefening van de gemeenschapsbevoegdheden in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest zijn vijf overheden bevoegd: de Vlaamse gemeenschap, de Franse gemeenschap, de Vlaamse gemeenschapscommissie, de Franse gemeenschapscommissie en de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie. De Vlaamse, respectievelijk de Franse gemeenschap zijn bevoegd voor de instellingen die wegens hun organisatie of hun activiteiten moeten worden beschouwd te behoren tot ofwel de Vlaamse ofwel de Franse gemeenschap (artikel 127 en 128 van de grondwet; bijvoorbeeld de KVS, de VUB en de nederlandstalige lagere en middelbare scholen van het officie¨le en vrije net). De Brusselse commissies kunnen op dit vlak enkel als inrichtende macht optreden. Die overheden zijn niet bevoegd voor de uitoefening van de persoonsgebonden bevoegdheden ten aanzien van bicommunautaire instellingen en ten aanzien van fysieke personen in het Brusselse gewest. Die laatste bevoegdheden worden in de Brussels regio uitgeoefend door de gemeenschappelijke gemeenschapscommissie.92 Deze valt bijgevolg op dit vlak bijna te beschouwen als een vierde gemeenschap. De drie gemeenschapscommissies treden voor het overige op als gedecentraliseerde besturen ten opzichte van respectievelijk de Vlaamse, de Franse, de gemeenschappelijke gemeenschapscommissie en de federale overheid.


RECHTSLEER

DOCTRINE

Gewest en gemeenschappen aanzienlijk wordt gefaciliteerd (infra, V, C). Dit is uiteraard vooral van belang voor de bevoegdheden die op autonome wijze kunnen worden uitgeoefend, dus voor de bevoegdheden van de gemeenschappelijke gemeenschapscommissie op het vlak van bicommunautaire instellingen en de persoonsgebonden aangelegenheden ten aanzien van fysieke personen in Brussel en voor de van de Franse gemeenschap aan de Franse gemeenschapscommissie overgedragen bevoegdheden (de COCOF-bevoegdheden). Hier kunnen we tevens opmerken dat naast de personele overlapping tussen de leden van de gemeenschapscommissies en het Brusselse parlement, een gelijkaardig fenomeen zich voordoet op het vlak van de interactie tussen het Brusselse gewest en de gemeenten. Beide bestuursniveaus hangen namelijk eveneens sterk aan elkaar vast, via de politieke mandaten en de partijpolitieke banden. Wanneer we kijken naar de achtergrond van de Brusselse parlementarie¨rs van de klassieke politieke partijen, zien we dat deze in hoge mate hun regionale functie cumuleren met een lokaal mandaat. Deze factor zorgt uiteraard eveneens voor wederzijdse beleidsbeı¨nvloeding, alhoewel eerder in de richting van gemeenten naar gewest dan omgekeerd.94

564

D. Geen greep op het federale preventieen grootstedenbeleid (veiligheid sensu lato) Het federale beleidsniveau speelt sinds geruime tijd een belangrijke rol in de ondersteuning van steden en gemeenten op het vlak van veiligheid en preventie. Deze aandacht voor veiligheid en preventie vertaalde zich concreet in de invoering van de veiligheidscontracten tussen de federale overheid en de lokale besturen. Deze contracten komen in essentie neer op een tijdelijke financie¨le ondersteuning. Aanvankelijk bevatten ze een politie-, een preventieen een justitiegedeelte. Eind ja-

ren ’90 kwam daar een onderdeel stedelijke vernieuwing bij. Ook de gewesten, in ieder geval het Brussels Hoofdstedelijk Gewest en het Waalse Gewest, speelden bij deze contracten aanvankelijk een rol zowel op vlak van inhoudelijke inbreng als financie¨le inbreng (tot 2002). Het Vlaamse Gewest subsidieerde rechtstreeks via het Sociaal impulsfonds (of het Stedenfonds). Het politiegedeelte in de veiligheidscontracten had als bedoeling projecten te financieren die de verbetering van het gemeentelijke politiewerk op het oog hadden en de politie dichter bij de bevolking brachten. Het justitiegedeelte omvatte projecten zoals justitieantennes of in verband met alternatieve gerechtelijke maatregelen. Sinds 2002 hebben de ‘preventiecontracten’ geen onderdelen politie, justitie en stedelijke vernieuwing meer. Dit laatste domein verschoof naar aparte contracten, namelijk de grootstedencontracten gesloten vanaf 2000, en een specifiek ministerie, bevoegd voor onder meer grootstedenbeleid. De voorwaarden waaronder de plaatselijke overheden financie¨le bijstand kunnen genieten in het kader van het nieuwe stedelijk beleid worden geregeld door de Wet van 17 juli 2000. Voor grootstedenbeleid dienen de contracten niet te passen binnen een veiligheids- en preventiekader maar wel binnen het streven naar leefbare steden. Niettemin bleef hier ook het cree¨ren van werkgelegenheid en het verhogen van de veiligheid een belangrijke opzet.95 Tijdens de onderhandelingen en besprekingen van de afgelopen maanden over de nieuwe staatshervorming, werd wel meermaals geopperd het beleidsdomein van het grootstedenbeleid over te hevelen naar de gewesten.96 Naast die contracten op het federale niveau (binnenlandse zaken en grootstedenbeleid), sloten vanaf 2002 het Brusselse en het Waalse Gewest ook hun eigen veiligheidscontracten af. We komen op deze gewestelijke contracten verder terug. Duidelijk is dat er sprake is van parallelle initiatieven. Voor verschillende auteurs vormt de verkaveling van het veiligheids- en preventieterrein een probleem.97

94

J. VAESEN, Osmose, dwang en tegenmacht? De verhoudingen tussen de openbare besturen in Brussel, 1970-2004, Proefschrift

95

Ph. WILLEKENS, “Beter eéń vogel in de hand dan tien in de lucht: integrale veiligheid”, in E. DEVROE en A. DORMAELS

ingediend tot het behalen van de graad van Doctor in de Geschiedenis, V.U.B., 2008, 705 p. (red.), Lokaal integraal preventiebeleid. Van programma naar schakel, Themanummer Orde van de Dag, 2006, afl. 35, (9), 12. Zie ook het artikel van Rik BAETEN, “Verkaveling, overlapping of gelaagdheid? Grootstedenbeleid en integrale veiligheid”, in datzelfde nummer, p. 17 e.v.. Veiligheid en preventie waren slechts een onderdeel van die contracten. 96

Zie bv. Nota Verhofstadt 8 januari 2008 en het Regeerakkoord van maart 2008, p. 27. http://static.tijd.be/pdf/ NotaVerhofstadt.pdf en www.standaard.be/extra/pdf/verklaring180308.pdf. Laatst geconsulteerd op 28 juli 2008.

97

Hierdoor wordt het opbouwen van een gemeenschappelijke beleidslijn en aanpak bemoeilijkt met voorspelbare problemen zoals geen financie¨le afstemming, overlappende werking, overlap aan rapportage, enz. Zie de verschillende bijdragen uit het Orde van de dag-nummer van 2006 rond Lokaal integraal preventiebeleid. In het nieuwe regeerakkoord drukt de regering zijn wens uit om in overleg met de gemeenschappen en gewesten een ambitieus plan op te stellen voor een degelijk onderbouwd en geharmoniseerd

VANDEN BROELE

CDPK

2008 • 3


vorming, administratief statuut en uniform. Hierbij zal worden rekening gehouden met de huidige financieringsbronnen en zal in overleg met de gewesten de noodzaak van een bijkomende financiering worden onderzocht.102

V. Indirecte hefbomen tot meer gewestelijke greep

preventiebeleid, aansluitend bij de prioriteiten van het nationale veiligheidsplan 2008-2011 en van de kadernota Integrale Veiligheid. Regeerakkoord maart 2008, p. 27. 98

E. DEVROE en A. DORMAELS, “Het debat geopend. Van geı¨ntegreerde preventie naar integrale veiligheid”, in E. DEVROE en A. DORMAELS (red.), Lokaal integraal preventiebeleid. Van programma naar schakel, Themanummer Orde van de Dag, 2006, afl. 35, p. 3.

99

Ph. WILLEKENS, “Preventie: van project naar volwaardige schakel in de veiligheidsketen...Een proces van meer dan vijftien jaar”, in Karel VAN CAUWENBERGHE (red.), De hervormingen bij politie en justitie: in gespreide dagorde, Kluwer, 2008, (289), 292-293.

100

Zie ook Ph. WILLEKENS, “Preventie: van project naar volwaardige schakel in de veiligheidsketen...Een proces van meer dan vijftien jaar”, in Karel VAN CAUWENBERGHE (red.), De hervormingen bij politie en justitie: in gespreide dagorde, Kluwer, 2008, 289-301.

101

De niet uitvoering is te wijten aan praktische redenen (de laatste recente verkiezingen van juni 2007, moeizame vorming van de regering, enz.) en ook inhoudelijke redenen (bijvoorbeeld in het Brussels hoofdstedelijk Gewest hebben de burgemeesters kritiek op de inhoud van de wet, bijvoorbeeld in verband met statuut van die beroepen). De Conferentie van Brusselse Burgemeesters heeft in september 2007 besloten om de wet naast zich neer te leggen en intussen na te gaan hoe ze verbeterd kon worden. De Brusselse burgemeesters zijn niet gekant tegen het principe – er moet een uniformering komen -, maar niet zoals die in de wet is bepaald. De Conferentie kreeg genoegdoening, ten minste op een aantal vlakken. Zo is de deadline voor uitvoering van de wet verschoven van januari 2008 naar januari 2009. Zie Steven VAN GARSSE, “Zeg niet stadswacht, maar ’gemeenschapswacht’”, Brussel Deze Week, 9 juli 2008.

102

Zie voetnoot 90 voor de verwijzing naar het regeerakkoord.

VANDEN BROELE

CDPK

2008 • 3

565

DOCTRINE

In het vorige onderdeel hebben wij op vier veiligheidsterreinen het gebrek aan bevoegdheden van de gewesten getoond. Toch is het plaatje geenszins zo helder en kunnen de gewesten in realiteit meer dan wat op het eerste gezicht lijkt. In wat volgt gaan we in op de bestaande en mogelijke hefbomen voor de gewesten om toch op te treden op vlak van veiligheid. Daarbij hernemen we reeds aangehaalde elementen en vullen die aan met minder zichtbare aspecten van de staatshervorming waaruit blijkt dat de gewesten inderdaad de facto wel al in een zekere mate invloed op die terreinen kunnen uitoefenen. Dit kunnen zij hoofdzakelijk op drie manieren: ten eerste kunnen zij een rol spelen op het vlak van veiligheid sensu lato via de uitoefening van sommige van hun normerende bevoegdheden, ten tweede kunnen zij invloed uitoefenen op het gemeentelijk veiligheids- en politiebeleid via hun voogdijbevoegdheid over de gemeenten en ten derde via het financie¨le gewicht van het Gewest. Tenslotte gaan we ook dieper in op de eventuele mogelijkheden voor gewestelijk optreden die door

RECHTSLEER

De kadernota Integrale Veiligheid 2004 werkt thans, zoals de benaming het aangeeft, het kader uit voor een integraal en geı¨ntegreerd veiligheidsbeleid van de ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken. Preventie is, aldus de nota, een onderdeel van een ketenbenadering.98 Op basis van de nota, waarin de klemtoon kwam te liggen op het concept van integrale veiligheid en preventie als kernconcept werd afgezwakt, werd in 2007 beslist om de eenjarige contracten om te vormen tot strategische vierjarige preventieen veiligheidsplannen. In die plannen dienen de gemeenten aan te geven welke strategische doelstellingen ze willen bereiken. Die doelstellingen dienen te kaderen binnen 15 prioriteiten en leggen aan de betrokken gemeenten een resultaatsverbintenis op.99 Merken we tenslotte op dat via al de hoger benoemde contracten een waaier van nieuwe veiligheidsberoepen ontstond, met uiteenlopende taakomschrijvingen en statuten: parkwachters, schoolwachters, wachters van de publieke ruimte, stewards, toezichthouders, enz. De wet van 15 mei 2007 op de gemeenschapswachten, wil in dit kleurrijke palet enige uniformiteit aanbrengen en duidelijkheid scheppen over zowel de taken, de verhouding tot de andere reguliere veiligheidsberoepen als de controle op de werking ervan.100 Deze wet kent tot nu toe echter nog geen uitvoering.101 In het huidige regeerakkoord, neemt de regering zich voor om, in overleg met de gemeenschappen en gewesten die wet aan te passen om de gerezen toepassingsmoeilijkheden op te lossen en ze tevens uit te voeren op het vlak van


de regionalisering van de gemeentewet worden geschapen. Daarenboven merken we hier summier op dat ook andere (niet-gewestelijke) factoren een zekere mate van harmonisering op het vlak van het veiligheidsbeleid tussen de 19 gemeenten of tenminste een mogelijke aanzet daartoe, met zich kunnen meebrengen: de inrichting van de zes politiezones, de mogelijke coo¨rdinerende acties van de gouverneur van Brussel (supra, IV, D) en de Conferentie van Burgemeesters.103

RECHTSLEER

DOCTRINE

A. Gewestelijke greep via regionale bevoegdheden (veiligheid sensu lato)

566

Zoals hoger uiteengezet, hebben de gewesten op het vlak van veiligheid sensu stricto, zo goed als geen bevoegdheden. Wanneer we echter vanuit een integrale veiligheidsbenadering de mogelijkheden voor optreden van het gewest bekijken, zijn die uiteraard ruimer (veiligheid sensu lato). Binnen hun huidig bevoegdheidskader, kunnen gewesten, reeds in zekere mate in de andere schakels van de veiligheidsketen (proactief en preventief) optreden. Op proactief vlak kunnen ze een ruimtelijk ordenings- en stedenbouwkundig beleid ontwikkelen tegen situationeel afhankelijke overlast, onveiligheid en delinquentie.104 Verder werd al eerder gewezen op hun bevoegdheden inzake leefmilieu (afval, geluidshinder).

103

In dit kader heeft het Brussels Hoofdstedelijk Gewest dus wel indirect impact op de gemeentelijk openbare ordehandhaving en overlastpolitiek. Gemeenten kunnen geen handelingen strafbaar stellen in hun politiereglementen, die al worden geregeld door hogere regelgeving. Verkeersveiligheid betreft in principe een bevoegdheidsdomein dat toekomt aan het federale niveau: de regels van de algemene politie, zoals die over het wegverkeer en de reglementering op verkeer en vervoer zijn een exclusieve federale bevoegdheid gebleven. Toch zijn de gewesten bevoegd voor de wegen en dus ook voor aangelegenheden zoals fietspaden, verlichting, wegsignalisatie (niet verkeerssignalisatie), veiligheidsuitrustingen, parkeerstroken enz.105 Tevens zijn gewesten bevoegd voor de aanvullende verkeersreglementen, die ertoe strekken de verkeersreglementering aan te passen aan de plaatselijke of bijzondere omstandigheden, in zoverre zij betrekking hebben op aangelegenheden die tot de bevoegdheden van het gewest behoren.106 Het gewest voert wel sinds een tijdje een actieve politiek om de verkeersveiligheid in de stad te verhogen en het aantal gevaarlijke punten in de stad aan te pakken.107 Het gewest is ook bevoegd voor het gemeenschappelijke stads- en streekvervoer. In dit kader heeft het Gewest een ordonnantie aangenomen waarbij het bee¨digde personeel van de Brusselse openbare vervoer-

Deze laatste werd in 1874 opgericht als een discussie- en overlegplatform en is thans een belangrijke gesprekspartner van de VSGB (voor technische expertise) en het gewest. Het informele overleg en de samenwerking die op dat forum kunnen ontstaan, kan een belangrijke invloed uitoefenen op het gemeentelijke beleid, door bijvoorbeeld het uitwisselen van best practices, overleg en informele afspraken. Tegenwoordig komt dit forum eéń keer om de 14 dagen of 21 dagen samen; elke burgemeester heeft het recht een punt op de agenda te plaatsen. Volgende onderwerpen komen binnen dit forum onder meer aan bod: vuilnisophaling, lokale veiligheid, financiering van de gemeenten en de staatshervorming. VAESEN stelde vast dat de burgemeesters wel samenwerkten om hun belangen te verdedigen, maar dat het niet veel kwam tot (beleids)coo¨rdinatie en gemeenschappelijke initiatieven. J. VAESEN, “Brusselse gemeenten en de beı¨nvloeding van de centrale overheid. Een analyse van de pressie- en protestmiddelen, 1970-2004”, l.c., 10 en 20.

104 105

Bv. het eisen van een verlichtingsplan bij de heraanleg van publieke pleinen. Zie J. VANDE LANOTTE en G. GOEDERTIER, Overzicht publiekrecht, die Keure: Brugge, 2007, p. 1083-1086. De gewestregeringen moeten wel worden betrokken bij het ontwerpen van de technische voorschriften inzake verkeers- en vervoermiddelen en bij het ontwerpen van regels van de algemene politie en de reglementering op het verkeer en vervoer.

106

Arbitragehof nr. 174/2004, 3 november 2004. De nota Verhofstadt over de staatshervorming beveelt op dit vlak de overheveling aan van een aantal bijkomende aangelegenheden van het federale niveau naar de gewesten: het vaststellen van de snelheidsbeperkingen en de middelen ter controle hierop, de reglementering inzake het plaatsen van en het toezicht op de verkeerslichten, -tekens en wegmarkeringen op de weg; de veiligheidsnormering voor de wegeninfrastructuur, de administratieve afhandeling van de verkeersboetes en het vaststellen van de inbreuken die hiervoor in aanmerking komen, het verkeersboetefonds, het toezicht op de technische voorschriften inzake verkeers- en vervoersmiddelen, de regeling inzake het praktisch examen betreffende de kennis en de vaardigheid die nodig zijn voor het besturen van voertuigen van elke categorie en het rijbewijs.

107

Bijvoorbeeld door de financiering van flitspalen en radars. De Staten-Generaal Brussel wordt sinds 2003 georganiseerd door het Gewest, het Belgisch Instituut van Verkeersveiligheid en de lokale en federale politie. Een Actieplan Verkeersveiligheid 2007-2010 werd door dit overleg opgesteld in november 2007.

VANDEN BROELE

CDPK

2008 • 3


maatschappij, de MIVB, wordt gemachtigd administratieve boetes uit te schrijven voor overlastgedragingen op het openbaar vervoer.108 De regering stelt de overlastgedragingen vast, die de goede werking van de vervoersdienst belemmeren of de gebruikers van het stadsvervoer benadelen. Deze administratieve overtredingen zijn strafbaar met een administratieve boete die niet hoger mag zijn dan 500 euro. De Regering wordt de opdracht gegeven onder de leden van het Bestuur Uitrusting en Vervoer van het Ministerie van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest de ambtenaren aan te stellen die gemachtigd zullen zijn de administratieve boetes op te leggen. Ze wordt eveneens gevraagd de personeelsleden van de MIVB aan te duiden, die gemachtigd zullen zijn deze overtredingen vast te stellen. De boetes worden geı¨nd ten voordele van de Maatschappij.109

B. Gewestelijk administratief toezicht op de gemeenten

Op het vlak van veiligheid en de aanpak van overlast, toch een federale en gemeentelijke materie (supra), kunnen we vaststellen dat zowel het Vlaamse als Brusselse Gewest zich reeds op dit terrein begeven. Hoger hebben we al kort aangehaald dat sinds 2002 de gewesten hun eigen veiligheidscontracten met de Brusselse gemeenten afsloten (supra, IV, D). De gewestelijke beleidsstappen op dit vlak betreffen voornamelijk intenties en acties om gemeenten en steden meer armslag te geven om overlastfenomenen en onveiligheidsgevoelens te beteugelen of te voorkomen. Het Regeerakkoord en de Algemene Beleidsverklaring van de Brusselse Hoofdstedelijke Regering van 2004 duiden als eéń van de prioriteiten van hun gewestelijk stadsproject het verzekeren van veiligheid aan.112 De gewestelijke regering

De motivering die hiervoor in het Veiligheidsplan naar voren wordt geschoven betreft de redenen dat de PV’s opgesteld door de MIVB-agenten worden vaak geseponeerd door het parket; dat hierdoor bij sommige reizigers een gevoel van straffeloosheid in de MIVB-stations zou heersen en dat deze situatie de motivatie van de MIVB-agenten niet in de hand werkt. Zie het Veiligheidsplan.

109

Ordonnantie van 19 april 2007 houdende bepalingen inzake openbare dienst van openbaar stadsvervoer in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, B.S., 2 mei 2007, 23380.

110

Zie de ordonnantie van 14 mei 1998 houdende regeling van het administratief toezicht op de gemeenten van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest. Een onderscheid dient te worden gemaakt tussen het gewoon toezicht (schorsing en annulatie) en het bijzonder toezicht (bijvoorbeeld goedkeuring). Het gewoon toezicht houdt een controle in op de wettelijkheid en het respect voor het algemeen belang. Bijvoorbeeld de politie- en taksreglementen zijn onderworpen aan het gewone toezicht van het gewest. Anderzijds is er het bijzonder toezicht op de handelingen die daartoe expliciet worden aangewezen door een wet, decreet of ordonnantie. Dit toezicht kan bijvoorbeeld de vereiste inhouden van voorafgaand advies, goedkeuring of toelating. Het gewest is bijvoorbeeld belast met het bijzonder toezicht op de algemene lokale beheersbeslissingen zoals de gemeentelijke begrotingen, de gemeentelijke rekeningen en de handelingen met betrekking tot het gemeentepersoneel. Zie hierover meer in: C. MOLITOR, « La tutelle administrative sur les pouvoirs locaux. Le re´gime applicable en Re´gion de Bruxelles-Capitale », paper 16 novembre 2004.

111

Zie de ordonnantie van 19 juli 2001 houdende regeling van het administratief toezicht op de meergemeentelijke politiezones van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest.

112

Onder titel 4: De veiligheid, een levenskwaliteit voor iedereen, stelt het Regeerakkoord het volgende: “De levenskwaliteit van ieder mens is onmogelijk zonder rust. De onveiligheid is een onrecht dat alle wijken raakt, maar het is een bijkomend onrecht, wanneer het de meest kansarme raakt. Het is belangrijk de gezelligheid van al onze wijken te waarborgen, het gevoel van onveiligheid terug te dringen door te werken aan de inrichting van de straten en pleinen en te zorgen voor een gepaste verlichting.

VANDEN BROELE

CDPK

2008 • 3

567

DOCTRINE

108

C. Gewestelijke financie¨le ondersteuning en multilevel governance

RECHTSLEER

De gewesten zijn belast met het gewone administratief toezicht op de lokale besturen en ook op de politiemaatregelen die verband houden met hun gewestelijke bevoegdheden (de bijzondere administratieve politie). In die laatste context kunnen zij bijvoorbeeld de gemeenten machtigen tot het uitvaardigen van bijzondere politieverordeningen. De wetgevende basis voor de toekenning aan de gewesten van het gewone toezicht op de lokale besturen gaat terug tot artikel 7 van de BWHI

van 1980. De regering van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest is zo bevoegd voor het administratieve toezicht op alle handelingen die tot de gemeentelijke bevoegdheden behoren.110 Het gewest is ook bevoegd voor het administratieve toezicht op de handelingen van de meergemeentelijke politiezones.111 De uitoefening van dit toezicht door het gewest houdt een belangrijk tegengewicht in ten aanzien van de gemeentelijke beslissingsautonomie, bijvoorbeeld op het vlak van openbare ordehandhaving.


neemt zich op dit vlak in het bijzonder voor - hoewel zij er tevens expliciet op wijst dat zij terzake over weinig formele bevoegdheden beschikt - de samenwerking tussen het gewest en de gemeenten verder te zetten en uit te breiden. Die samenwerking zal vorm krijgen door middel van begeleidingsplannen en –acties, logistieke en financie¨le steun. Eveneens zullen nieuwe GESCO-banen worden geschapen in de veiligheidssector. Als voorbeelden verwijst het regeerakkoord naar het financieren via de veiligheids- en preventiecontracten van de aanwerving van preventief personeel, zoals wachters van de openbare ruimte en van personeel om de toekomstige administratieve boetes te innen; naar de financiering van openbare verlichting en naar de uitwerking van een begeleidingsplan voor de politiezones.113 De samenwerking tussen het Brusselse Gewest en de gemeenten verloopt hoofdzakelijk via gewestelijke fondsen en overdrachten in het kader van de programma’s wijkcontracten, veiligheidscontracten, handelskerncontracten en overleg met de gemeenschapscommissies.

Deze samenwerking heeft belangrijke gevolgen voor het beleid dat op gewestelijk en gemeentelijk niveau wordt ontwikkeld en op de interactie tussen beide niveaus. Het gewest kan door de toelagen het gemeentelijk beleid namelijk in een bepaalde richting duwen.114 Deze financie¨le ondersteuning is niet nieuw. Hoger hebben we reeds vermeld dat het gewest reeds een inhoudelijke en financie¨le inbreng in de federale veiligheidscontracten had sinds de jaren ’90.115 Sinds 1 januari 2002 voert het Brussels Hoofdstedelijk Gewest een eigen ‘geı¨ntegreerd en algemeen preventiebeleid’ op het grondgebied van het Gewest. In die context financierde het Gewest preventiecontracten ten gunste van de zes gemeenten die geen veiligheidscontract hadden. Die contracten moesten betrekking hebben op zes prioritaire thema’s: sociale bemiddeling, problemen die gepaard gaan met het schoolse leven, jongeren, bewaking van parken en openbare ruimtes, beveiliging van de sociale woningen en bestrijding van het druggebruik.116 We kunnen ook verwijzen naar de meer recente Brus-

RECHTSLEER

DOCTRINE

Er moet gewerkt worden aan de nabijheid van de politiediensten en er moet een sfeer van vertrouwen met de burgers worden opgebouwd door de aanwezigheid van de politie te versterken, maar ook door ervoor te zorgen dat deze beter verankerd wordt in het leven in onze stad.” http://www.bruxelles.irisnet.be/cmsmedia/nl/2004_regak.pdf?uri=43742a96072f96dd010732949364014b.

568

Laatst geconsulteerd op 28 juli 2008. Het Gewest heeft in 2002 een ‘stadsproject’ ingeschreven met 12 prioriteiten in het Gewestelijk ontwikkelingsplan (B.S., 15 oktober 2002 tot goedkeuring van het Gewestelijk Ontwikkelingsplan (GeWOP)). Prioriteit 11 van dit stadsproject betreft het waarborgen van de stedelijke leefbaarheid door de veiligheid van personen en goederen. Dit kan op het niveau van het Gewest volgens het plan slechts worden bereikt door een gecombineerde actie van drie soorten interventies: een algemeen beleid voor de stadsvernieuwing en voor de sociale integratie van de marginale of uitgesloten bevolkingsgroepen, de ontwikkeling van preventiemiddelen door het verstrekken van informatie en het versterken van de burgerzin, en een grotere aanwezigheid en beschikbaarheid van een buurtpolitie (grotere aanwezigheid van politie in de straten, wijkcommissariaten en terug invoering of uitbreiding van wijkagenten). 113

Zie http: //www.brussel.irisnet.be (laatst geconsulteerd op 5 januari 2006). Naast de veiligheidscontracten werden ook meer hulppolitieagenten aangeworven, sociale bemiddelaars en aanvankelijk ook overlegassistenten. J. VAESEN, Tussen Interactie en Autonomie. De financieel-politieke verhouding tussen het Brussels Hoofdstedelijk Gewest en de gemeenten, 1994-2001, VUBpress, 2004, 152 p., 85, voetnoot 64. VAESEN stelt vast dat het aspect veiligheid via betoelaging door het Gewest werd opengetrokken: eerst via hun inbreng in de federale veiligheidscontracten, vanaf 2002 door hun eigen contracten.

114

J. VAESEN, 2004, o.c., 130-143.

115

De minister-voorzitter Charles PICQUE u wijst er in 1996 al op dat met het oog op coherentie, het Brussels Hoofdstedelijk Gewest dient samen te werken met de gemeenten: “Si je dois aujourd’hui indiquer comment nous entendons lutter, y compris de manie`re pre´ventive, contre les proble`mes de de´linquance, je dirai que les contrats de sećurite´, avec leur volet pre´ventif, sont un e´le´ment essentiel, (...) » en « il e´tait bon de travailler avec les communes parce qu’elles disposent de leviers et sont les de´positaires d’une politique concerteé et cohe´rente…Si nous n’avions pas collabore´ avec les communes, nous aurions e´te´ incapable de mener des politiques cohe´rentes…Par conse´quent, les communes devaient eˆtre au cœur de ce dispositif…L’endroit ou` l’on peut se parler et mener des politiques concerteés, c’est sur le plan local ». Geciteerd in J. VAESEN, 2004, o.c., 29.

116

Op 29 juni 2006 keurde de Brusselse regering op voorstel van Pascal SMET en Charles PICQUE u een Veiligheidsplan goed met 8,25 miljoen euro extra voor maatregelen die de veiligheid verhogen in en rond het MIVB-net en in schoolomgevingen. Uit het veiligheidsplan blijkt dat het Gewest in 2005 financie¨le hulp verschafte bij de opstart van het instrumentarium ter bestrijding van overlast door alle gemeenten de middelen toe te kennen voor de aanwerving van een ambtenaar van niveau 1 (600.000 euro) plus

VANDEN BROELE

CDPK

2008 • 3


selse ‘Veiligheidsplannen’.117 Het bovenstaande illustreert dat het gewest gelijkaardige ambities lijkt te koesteren als de FOD Binnenlandse Zaken die sinds de jaren ’90 via de preventie-, veiligheids- en samenlevingscontracten impulsen geeft voor de aanpak van overlast, onveiligheid en kleine criminaliteit (supra).118 Ook het Brussels Hoofdstedelijk Gewest profileert zich bijgevolg op dit vlak als een belangrijke ondersteunende instantie. Hierbij willen we onderlijnen dat het gewest in dit kader duidelijk ook optreedt op domeinen van veiligheid sensu stricto, zoals het geval is bij de opstelling van veiligheidsplannen en de Brusselse preventiecontracten.119 Bovendien dient naast de aandacht voor de financie¨le ondersteuning, ook gewezen te worden op de invloed en de druk die via

beleidsvertogen en informatieverstrekking wordt uitgeoefend van de ene overheidsactor op de andere.120 In dit kader is het vermeldenswaardig dat het Brusselse Gewest zich al meermaals als voorstander van een holistische aanpak of overkoepelend beleid heeft geprofileerd. Dit streven werd onder meer geconcretiseerd in een ‘gewestelijk stadproject’ dat werd belichaamd in het Gewestelijk Ontwikkelingsplan (het eerste dateert van 1995). Dit plan concentreert zich niettemin wel op traditionele gewestelijke domeinen zoals economie en werkgelegenheid, huisvesting en de solidariteit en samenwerking tussen de overheden. De stedelijke veiligheid en leefbaarheid zien we echter ook aan bod komen in het plan van 2002.121 Via het gewestelijk ontwikkelingsplan heeft de Brusselse regering sinds het

2 GESCO’s om de overtredingen vast te stellen. Tevens werd 938.000 euro ter beschikking gesteld van vijf gemeenten (Anderlecht, Brussel, Elsene, Sint-Gillis en Schaarbeek) om te zorgen voor meer openbare verlichting, voornamelijk op de straten, pleinen en in de parken zodat “de buurtbewoners hier ook ’s avonds durven komen en om de kleine criminaliteit te bestrijden”. In 2006 werden al deze middelen opnieuw geı¨ndexeerd met 2 %. Andere voorbeelden van subsidie¨ring worden ook aangegeven op vlak van camera’s, ontradende MIVB-veiligheidsagenten, de inrichting van het Brussels Observatorium voor veiligheid en misdaadpreventie enz. Zo’n 5 miljoen van de extra financiering gaat naar maatregelen in verband met de MIVB (bv. extra de_bruxelles- capitale/ministere_de_la_region_de_bruxelles_capitale/competences_et_organisation/pouvoirs_lo caux/support_ financier/contrats_de_prevention_et_de_securite.html; laatste geconsulteerd op 3 juli 2008.

569

Zie ook het Besluit van de Brusselse Hoofdstedelijke Regering tot toekenning van subsidies in het kader van het Veiligheidsplan voor het jaar 2007, B.S. 21 juni 2007. Daarin staat te lezen dat het gewest met de omzendbrief van 22 februari 2007 drie gewestelijke subsidies heeft ingevoerd om de gemeenten te helpen de doelstelling van het gewestelijk veiligheidsplan te verwezenlijken: een subsidie betreffende de beveiliging van de weg naar de school in het kader van de bestrijding van diefstal (steaming) en afpersing (de aanwezigheid van stadswachten te versterken); een subsidie die betrekking heeft op de versterking van de preventieve aanwezigheid s’avonds via de financiering van de overuren van het preventiepersoneel s’avonds; en een subsidie die betrekking heeft op het schoolverzuim.

118

CHRISTIAENSEN merkt dit op ten aanzien van de Vlaamse regering. Hetzelfde kan worden vastgesteld ten aanzien van het Brusselse Gewest. Stef CHRISTIAENSEN, “Integraal Veiligheidsbeleid: De gemeenschappen en de gewesten uit de marge”, Panopticon, 2006/3, 6.

119

We kunnen ook verwijzen naar het onderdeel ‘Veiligheid en Preventie’ in de Algemene Beleidsverklaring van de Brusselse regering van 17 oktober 2007. Daarin wijst de regering bijvoorbeeld op het feit dat de regering haar veiligheidsplan verder zal uitvoeren, dat concreet in de 19 gemeenten personeel werd aangeworven voor een versterkte bestrijding van de schoolmoeheid, een betere beveiliging van de schoolomgeving en een doorgedreven preventieve aanwezigheid s’avonds, dat het luik veiligheid op het openbaar vervoer van het veiligheidsplan ondertussen in uitvoering is door de installatie van bewakingscamera’s, investeringen in interventie- en preventieploegen en administratieve boetes op het openbaar vervoer. Verder plande de beleidsverklaring een colloquium in juni 2008 ter gelegenheid waarvan de balans zal worden opgemaakt van het 15-jarig bestaan van de preventiecontracten te Brussel. Die gelegenheid zal worden aangegrepen voor een herorie¨ntering van het gewestelijk beleid terzake. http://www.bruxelles.irisnet.be/cmsmedia/nl/07_10_17_algbelver_pdf.pdf?uri=ff808181177a871d01177de241280064. Laatst geconsulteerd op 28 juli 2008.

120

J. VAESEN, 2008, o.c., p. 247.

121

Het gewest heeft in 2002 een stadsproject ingeschreven met 12 prioriteiten in het gewestelijk ontwikkelingsplan: B.S.,15 oktober 2002 tot goedkeuring van het Gewestelijk Ontwikkelingsplan (GeWOP). Zie http://www.gewop.irisnet.be/Nl/priorites/. Het GewOP is het beleidsplan van de Brusselse gewestregering dat de ontwikkelingsdoelstellingen en –prioriteiten van het gewest bepaalt (opgelegd door de ordonnantie inzake stedenbouw en ruimtelijke ordening). Het geeft de doelstellingen, prioriteiten en prioritaire interventiegebieden van de regering weer op basis van economische, sociale, culturele behoeften en verplaatsings- en

VANDEN BROELE

CDPK

2008 • 3

DOCTRINE

117

RECHTSLEER

veiligheids- en preventiepersoneel, extra camera’s in stations en voertuigen). http://www.brussel.irisnet.be/nl/region/region_


RECHTSLEER

DOCTRINE

begin getracht de verschillende grootstedelijke domeinen in eéń analyse te integreren en een actieplan op die domeinen voor de 19 gemeenten uit te tekenen. Nu blijkt wel, ook al blijft een brede grijze schemerzone bestaan, dat bepaalde bevoegdheden beschouwd bleven worden als het privilege van de gemeenten en dit wegens hun sterke lokale toets, zoals de politie.122 Het gewest gewaagt zich tenslotte evenzeer op het terrein van de gemeenschappen. Hoewel burgerschap, integratie en samenleving materies betreffen die toekomen aan de gemeenschappen en de COCOF binnen het Brusselse Gewest (supra), is het Gewest toch ook op dit domein actief. Het gewest ondersteunt financieel dergelijke projecten via het preventieluik van de veiligheidscontracten of via de wijkcontracten.123 Ook projecten die raken aan gemeenschapsbevoegdheden worden dus door het gewest gesubsidieerd. Bij verschillende programma’s werd dan ook concertatie en samenwerking met de gemeenschappen gezocht. Hieruit blijkt eens te meer dat het Gewest een zo breed mogelijke aanpak voor de oplossing van de grootstedelijke problematiek wenst te ontwikkelen. Die problematiek overschrijdt vaak de bevoegdheidsafbakeningen tussen het federale, gewestelijke, communautaire en gemeentelijke niveau.124

D. Gewestelijke bevoegdheid inzake de binnengrenzen van de lokale besturen De gewesten zijn sinds de regionalisering van de organieke wetgeving inzake lokale besturen ook bevoegd voor het wijzigen of corrigeren van de grenzen van provincies en gemeenten, voor de verkiezingen van de gemeentelijke en provinciale organen, het tuchtstelsel voor de burgemeesters, de subsidie¨ring van de godsdiensten en de regelingen inzake intercommunales (wel uitsluitend voor aangelegenheden van gemeentelijk belang).125 Het Gewest is dus ook bevoegd voor de binnengrenzen van de Brusselse entiteit. Die grenzen hebben al heel wat stof opgeleverd voor conflicten: de Brusselse lokale politieke actoren hebben zich steeds fel verweerd tegen fusie- of herschalingsplannen. Gezien de territoria van de gemeenten een belangrijk element voor het bepalen van de slagkracht van de lokale besturen vormen, kunnen we deze bevoegdheid van het Gewest als stok achter de deur, niet onderschatten.126

570

milieubehoeften. Elke nieuwe regering moet een GewOP maken of het voorgaande plan overnemen of aanpassen. Het GewOP is enkel richtinggevend en heeft geen bindende en verordenende waarde (niet afdwingbaar t.o.v. derden). Dit betekent dat enkel overheden door de bepalingen van dit plan zijn gebonden, bv. bij regeringssubsidies. Prioriteit 11 het GewOP van 2002 betreft het waarborgen van de stedelijke leefbaarheid door de veiligheid van personen en goederen te verhogen. Dit kan op het niveau van het gewest volgens het plan slechts worden bereikt door een gecombineerde actie van drie soorten interventies: een algemeen beleid voor de stadsvernieuwing en voor de sociale integratie van de marginale of uitgesloten bevolkingsgroepen, de ontwikkeling van preventiemiddelen door het verstrekken van informatie en het versterken van de burgerzin, en een grotere aanwezigheid en beschikbaarheid van een buurtpolitie (grotere aanwezigheid van politie in de straten, wijkcommissariaten en terug invoering of uitbreiding van wijkagenten). 122

J. VAESEN, 2008, o.c., 273-274 en 277.

123

De wijkcontracten (vierjaarlijks), die bestaan vanaf 1994, streven, via partnership met lokale overheden en prive´- investeerders, de renovatie van gebouwen en de herwaardering van de huisvesting in sterk verloederde stadswijken na.

124

J. VAESEN, 2004, o.c., 92-93 en 124-127.

125

Artikel 6, § 1, eerste lid, VIII BWHI.

126

J. VAESEN, 2008, o.c., 255. De auteur wijst erop dat de Brusselse regering, met minister-voorzitter Charles PICQUE u op kop, wel eens een fusie van gemeenten durfde te suggereren, indien er onvoldoende werd meegegaan in de gewestelijke herverdelingsmechanismen voor meer solidariteit tussen de rijkere en armere gemeenten van het Gewest: p. 265.

VANDEN BROELE

CDPK

2008 • 3


VII. Slotbeschouwingen

Geen enkel hiervan heeft het ooit gehaald. K. DESCHOUWER en W. VAN DER SCHOOT, “De bestuurlijke organisatie van Brussel in een comparatief perspectief: tussen centralisering en decentralisering” in E. WITTE, A. ALEN, H. DUMONT, P. VANDERNOOT en R. DE GROOF (red.), De Brusselse negentien gemeenten en het Brussels model, Larcier, Gent, 2003, 107.

VANDEN BROELE

CDPK

2008 • 3

DOCTRINE

127

571

RECHTSLEER

Deze bijdrage heeft met oog voor nuance de beperkte gewestelijke rol inzake veiligheid willen schetsen. Deze rol is er al een beetje, doch meer in de praktijk dan in de wettelijke. De gewesten hebben immers formeel gezien geen of quasi geen bevoegdheden op vlak van veiligheid sensu stricto, dat wil zeggen inzake justitie (punt II), politie (punt III.) en openbare ordehandhaving (punt III, B, C en D.). De openbare ordehandhaving heeft de federale wetgever voornamelijk opgedragen aan de lokale overheid, namelijk de gemeente en de gouverneur in subsidiaire orde. In dit artikel hebben wij op een aantal terreinen de gevolgen van dit gebrek aan bevoegdheden inzake veiligheid bestudeerd. Dit gebeurde voornamelijk vanuit het perspectief van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest. Ten eerste bekeken we het gebrek aan greep op de strafvervolging van de ‘gewestelijke’ misdrijven (punt IV, A, 1°). Gewesten kunnen dit euvel wel oplossen via administratieve handhaving (punt IV, A, 2°). Ten tweede problematiseerden we, zeker vanuit een Brusselse invalshoek, het gebrek aan greep op de gemeentelijke bevoegdheden inzake de algemene administratieve politie (punt IV, B). We hebben echter ook opgemerkt dat het gewest wel indirect een rol kan spelen op het vlak van de gemeentelijke politionele bevoegdheid betreffende openbare netheid en rust. Op het vlak van de problematiek van afval en geluidshinder, zien we namelijk een overlapping van bevoegdheden optreden: de gewesten zijn immers ook bevoegd op grond van hun bevoegdheden inzake leefmilieu (punt IV, B, 2°). Vervolgens bekeken we eveneens het gebrek aan gewestelijke bevoegdheden vanuit een veiligheidsbegrip sensu lato. Gezien het Brusselse gewest tevens geen bevoegdheden heeft wat de gemeenschapsmateries betreft, kan zij vanuit een formeel gezichtspunt niet optreden op domeinen als bijvoorbeeld jeugdbescherming, hulpverlening aan gedetineerden, (onderwijs)kansen- en integratiebeleid (punt IV, C). Tenslotte heeft het gewest geen greep op het federale preventiebeleid, dat valt onder het Ministerie van Binnenlandse Zaken en het grootstedenbeleid, dat valt onder het Ministerie voor Sociale Integratie, Gelijke Kansen en Grootstedenbeleid (IV, D.). Het federale beleidsniveau speelt aldus wel sinds geruime tijd een belangrijke rol in de ondersteuning van de Brusselse gemeenten om de veiligheidsproblematiek aan te pak-

ken. Op die manier kan het federale niveau een coo¨rdinerende en sturende rol op zich nemen. Sinds een tijdje stellen we echter vast dat ook het Brusselse gewest dit probeert te evenaren via haar eigen veiligheidscontracten (punt V, C.). Tevens hebben we gewezen op de mogelijke indirecte invloed van de gewesten op het gemeentelijk veiligheidsbeleid via de uitoefening van hun bevoegdheden op het vlak van administratief toezicht en de grenzen van de gemeenten, deze als een mogelijke stok achter de deur. Voor het overige, kunnen de gewesten slechts optreden op het vlak van veiligheid sensu lato door bijvoorbeeld het uitstippelen van een proactief ruimtelijk ordeningsbeleid, een preventief afvalbeleid of het administratief sanctioneren van overlastgedragingen op het openbaar vervoer (punt V). In het licht van de vele hervormingsvoorstellen, in het bijzonder die voor het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, wordt er op gewezen dat dit gewest contextueel gezien een stadsgewest is en geen regionaal gewest zoals de andere twee gewesten. Het institutioneel laten samenvallen van stad en gewest zou op het vlak van de verdediging van grootstedelijke belangen een aantal voordelen kunnen bieden. Dit Brussels Gewest kent echter institutioneel geen stadsbestuur zoals Antwerpen en Gent, maar wel 19 gemeenten, een gewestelijk kader, communautaire instellingen en een gouverneur. Het gewest kan bijvoorbeeld geen eigen onderwijsnet uitbouwen in tegenstelling tot Gent en Antwerpen en op het vlak van veiligheid en openbare ordehandhaving heeft het bijvoorbeeld geen greep op de gemeentelijke politieverordeningen, de lokale politie en de administratieve sancties op overlast, wat het stadsbestuur van Gent en Antwerpen wel hebben. Vandaag lijkt er meer dan vroeger eenstemmigheid over te bestaan dat een grote institutionele hervorming, zoals de voorstellen om het aantal gemeenten te vergroten, te verkleinen of te fusioneren en de voorstellen tot hervorming van het statuut van Brussel, niet mogelijk, haalbaar of wenselijk is.127 In dit kader kunnen we vaststellen dat alle grootsteden over het algemeen een tweeof meerlagig bestuursniveau kennen of daar alleszins meer en meer het belang van onderstrepen: zodoende menen zij de voordelen van schaalvergroting en nabijheid te kunnen combineren. Ook al komt het voorstel tot fusie of binnengrenswijzigingen niet meer op tafel, onderlijnen velen toch dat beleidsafstemming en een rationalisatie van de bevoegdheden tussen gewest en


gemeenten noodzakelijk is.128 Een kerntakendebat over de taken van de verschillende bestuursniveaus van het Brusselse gewest dringt zich bijgevolg op.129 Het institutionele bouwplan van Brussel is het resultaat geweest van verschillende politieke compromissen tussen heel wat tegengestelde belangen. Het bestaat nu bijna 20 jaar. Een revolutionair nieuw bouwplan uitdenken heeft weinig zin. Denken in utopische termen hierover stuit immers steevast op de realiteit en de grenzen van politieke machtsverhoudingen in Brussel en Belgie¨. Toch groeit, zowel in wetenschappelijk onderzoek als in het politieke actieveld, overeenstemming over de twee belangrijkste disfuncties, namelijk de institutionele ver-

128

snippering en de begrenzing van het Brussels hoofdstedelijk gebied. Over hoe en de mate waarin daaraan dient gesleuteld te worden, bestaat uiteraard nog wel veel discussie en onduidelijkheid. Toch worden de stemmen om pragmatisch te werk te gaan en binnen de bestaande structuren verbeteringen aan te brengen om te komen tot meer efficie¨ntie en legitimiteit, luider. Het publieke, politieke en academische debat over het Brussels Hoofdstedelijk Gewest is het laatste jaar trouwens in een stroomversnelling gekomen, zoals blijkt uit de talrijke debatten, colloquia en artikels over dit onderwerp.130 Vandaag vormt dit thema voor sommigen zelfs een specifiek politiek agendapunt in het licht van een volgende

In de aanloop van de federale verkiezingen in juni 2007, stond de problematiek van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest geregeld in de kijker. Meer specifiek, brachten, in de context van de recente debatten en onderhandelingen over de verdere federalisering en de toekomst van Belgie¨, verschillende politici, maar ook schrijvers en academici hun mening uit over het statuut, de institutionele structuur en de grenzen van Brussel. De Brusselse minister Pascal SMET is momenteel eéń van de meer gehoorde stemmen in dit debat zowel in de media als op colloquia. Hij stelt dat de gemeenten niet langer beantwoorden aan de socio-economische en stedelijke realiteit van het Brusselse Gewest; en dat bijgevolg een grondige bezinning en efficie¨ntie-analyse over de rol van de gemeenten, hun bevoegdheden en hun grootte vereist is. Bovendien stemmen de grenzen van het Gewest volgens hem niet

RECHTSLEER

DOCTRINE

overeen met de morfologische realiteit; en economische ontwikkelingen vinden vooral plaats in het oosten en buiten de grenzen van het Gewest. Zie o.m. “Smet wil grondige reorganisatie Brusselse gemeenten”, http://www.demorgen.be/dm/main/, laatst geconsulteerd op 22 maart 2007. Net zoals Charles PICQUE u pleit hij voor een bepaalde herverdeling van bevoegdheden: materies als mobiliteit, parkeer- en wegenbeleid en belangrijke stedenbouwkundige projecten naar het Gewest, materies als

572

netheid naar de gemeenten. 129

De discussies over de verdeling van de bevoegdheden tussen het gemeentelijk en het gewestelijk niveau in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest flakkerden trouwens sinds haar ontstaan op regelmatige basis op. J. VAESEN, 2008, o.c., p.272-273. Kris DESCHOUWER en Wim VAN DER SCHOOT schetsen in het kort de wijze waarop het debat over de plaats van de gemeenten in Brussel de jongste twee a` drie decennia is gevoerd geweest: “De bestuurlijke organisatie van Brussel in een comparatief perspectief: tussen centralisering en decentralisering” in E. WITTE, A. ALEN, H. DUMONT, P. VANDERNOOT en R. DE GROOF (red.), De Brusselse negentien gemeenten en het Brussels model, Larcier, Gent, 2003, 107-118. VAESEN is tevens van mening dat Brussel geen volwaardig stadsgewest kan worden genoemd. Volgens hem ligt hier de ontbering van de gemeentelijke bevoegdheden, die het nodig heeft om zijn functie van stadsgewest ten volle te kunnen waarmaken, aan ten grondslag. Het Brussels Hoofdstedelijk Gewest is “slechts een hoofdstedelijk Gewest, maar, door de cumul van bevoegdheden, feitelijk een supergewest dat, door het ontbreken van gemeentelijke bevoegdheden, tegelijk ook weer minder is dan een stadsgewest. J. VAESEN, Brusselse Thema’s nr.10, Tussen Interactie en Autonomie. De financieel-politieke verhouding tussen het Brussels Hoofdstedelijk Gewest en de gemeenten, 1994-2001, VUBpress, 2004, 18. VAESEN heeft bovendien vastgesteld dat uit verschillende hoeken (soms ook gemeentelijke) stemmen opgaan om verschillende bevoegdheden over te hevelen van de gemeenten naar het Gewest: het gaat dan om bevoegdheden met een regionaal karakter zoals stedenbouw, mobiliteit, grote infrastructuren enz. J. VAESEN, 2004, o.c., 133.

130

Zie bv. Hugues DUMONT, Nicolas LAGASSE, Alain MASKENS en Jeroen VAN NIEUWENHOVE, “De institutionele toekomst van Brussel. Debat op basis van het ’Brussels Manifest’”, Brussels Studies, nr. 19, 16 juni 2008. Zie ook voetnoot 9. Zo zagen we tevens op het colloquium over de “uitdagingen en ambities voor een hoofdstedelijk Gewest”, georganiseerd door de verenigingen Aula Magna, BruXsel.org en ManifestoBruxsel in maart 2007, het onderwerp van het Brusselse onbevredigende politiek-institutioneel bestuur, opnieuw op tafel komen: veel te talrijke structuren, versnipperde bevoegdheden, bevoegdheidsconflicten, mono- of “bicommunautair” cultureel beleid en blokkeringsminderheden. Teneinde deze vastgestelde knelpunten te verhelpen, werden o.m. de volgende institutionele veranderingen voorgesteld: de realisatie van een volwaardig stadsgeweststatuut voor het Brussels Gewest, de overdracht van de middelen van grootstedenbeleid (die nu naar de gemeenten gaan) naar het Brusselse budget, herziening van bepaalde gemeentelijke grenzen, overdracht van bepaalde bevoegdheden naar het Gewest (of bepaalde concurrerende bevoegdheden met voorrang voor het Gewest) op vlak van bepaalde infrastructuren, mobiliteit, urba-

VANDEN BROELE

CDPK

2008 • 3


staatshervorming.131 Op het vlak van onze discussie over de rol van het gewest op vlak van veiligheid (of deelterreinen ervan) doen zich verschillende scenario’s voor. Ter afronding van dit artikel schetsen we er hier zes. Een eerste scenario bestaat erin de situatie te laten zoals ze nu is. Hoewel het a priori weinig aannemelijk is dat de huidige institutionele structuur van de Brusselse regio wel een integraal veiligheids- en overlastbeleid toelaat, kunnen we niettemin vaststellen dat reeds een belangrijke evolutie heeft plaatsgevonden op het terrein van de beleidsmatige interactieprocessen, de financie¨le ondersteuning en het bevoegdheidsoverschrijdend vertoog van het gewest (supra). Het Brussels Gewest kan in dit scenario, verder trachten zoveel mogelijk coo¨rdinerend op te treden via mechanismen van overleg, beleidsof begeleidingsplannen en financie¨le ondersteuning. Op die manier zou het gewest haar huidige aanzetten om te komen tot een bevoegdheidsoverschrijdend ‘veiligheidsbeleid’ verder kunnen ontwikkelen door verder samenwerking te zoeken met gemeenten en gemeenschappen (via de contracten) en tevens door een strikter toezicht uit te oefenen. Het blijft echter een gegeven dat wanneer het gewest wil ingrijpen op domeinen waarvoor zij

niet bevoegd is, zij hiervoor afhankelijk blijft van de medewerking van andere overheden. Gezien het gewest enkel een toezichtorgaan is wat betreft de ondergeschikte besturen, maar geen coo¨rdinerende instantie, kunnen stappen in de richting van overleg en bevoogding op weerstand stuiten vanuit de gemeente.132 Ten tweede, een klein stapje verder, is de stap om formeel op het niveau van het gewest de ontwikkeling van een veiligheidsplan op te leggen, waarbinnen vervolgens de gewestelijke coo¨rdinerende initiatieven en contracten kunnen worden gekaderd. Dit zou toelaten een meer duidelijke, coherente, lange-termijn en integrale beleidsvisie op dit niveau te ontwikkelen die verder gaat dan ad-hoc informele ‘veiligheidsplannen’ of contracten die slechts betrekking hebben op een beperkte problematiek (camera’s of preventiepersoneel). In dit tweede scenario zou in de Wet op de Geı¨ntegreerde Politie ook de verplichting kunnen opgenomen worden om naast de zonale en nationale veiligheidsplannen, ook gewestelijke veiligheidsplannen op te stellen, die dan wel gezien de beperkte bevoegdheden van het gewest op dit vlak, wel enigszins een meer formele coo¨rdinerende rol kunnen toebedeeld krijgen.133 In een derde scenario kan gedacht worden aan een

in Brussel een levende bi- of multicommunautaire sector te ondersteunen op vlak van onderwijs, cultuur en persoonsgebonden materies. Thomas BLONDEL, Alain MASKENS, Philippe CATTOIR, Serge GUTWIRTH, Johanne POIRIER en Caroline VAN WYNSBERGHE, “Geen vragende partij? Een Brussels perspectief op de institutionele onderhandelingen”. 131

De nota VERHOFSTADT over de staatshervorming (8 januari 2008) bijvoorbeeld beveelt een rationalisatie van de huidige bevoegdheidsverdeling tussen het Gewest en de 19 gemeenten aan, om een meer coherent beleid te kunnen ontplooien: “een aanpassing van de bevoegdheidsverdeling moet ervoor zorgen dat er in het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest een beleidsniveau bestaat dat zeer dicht bij de mensen staat en dat tegelijkertijd voldoende slagvaardig is om het belang van het stadsgewest dat Brussel vormt, in haar geheel te dienen”. LETERME stelde zich in zijn toespraak, die hij als vice-premier en minister van Mobiliteit en Institutionele Hervormingen hield bij de installatie van de Werkgroep Staatshervorming (de zgn. Octopusgroep) in de Senaat op 15 januari 2008, ook de vraag of het Brussels Gewest wel de bevoegdheid en de middelen heeft die optimaal in overeenstemming zijn met zijn hoofdstedelijke en internationale functie. Zie bijvoorbeeld ook het standpunt van GROUWELS dat Brussel baat heeft bij een staatshervorming op 8 mei 2008, de feestdag van het Brussels Gewest. Voor haar moeten minstens ruimtelijke ordening, mobiliteit en veiligheid (met eéń politiezone) naar het Gewest overgeheveld worden. Steven VAN GARSSE, “Laat deze stad geen communautair slagveld worden”, Brussel Deze Week, 7 mei 2008.

132

J. VAESEN, 2008, o.c., 41-42.

133

Dit scenario zou toelaten de denkpiste van CHRISTIAENSEN verder te ontwikkelen, die pleit voor een grotere rol van de gewesten. Ook voor CHRISTIAENSEN laat de huidige stand van de staatshervorming geen doelmatig integraal veiligheidsbeleid toe: de verspreiding van de bevoegdheidsdomeinen die voor een integraal veiligheidsbeleid van belang zijn, over de meerdere regeringen, ministerie¨le departementen en diensten van verschillende overheidsniveaus maakt dit volgens hem zo goed als onmogelijk. Bovendien gaat het hierbij om niet eenduidige en onvolledige bevoegdheidspakketten. Aldus is de rol van de gewesten (en gemeenschappen) op het vlak van integrale veiligheid verre van duidelijk. Een mogelijke oplossing voor hem zou kunnen zijn een integraal veiligheidbeleid te ontwikkelen op drie niveaus, die elk hun veiligheidsbeleid concretiseren in aparte integrale veiligheidsplannen: federaal, gewestelijk en lokaal. Het federale veiligheidsplan zou dan beperkt blijven tot materies in de sfeer van georganiseerde criminaliteit, wittebroden criminaliteit en grootbanditisme. Het gewestelijke veiligheidsplan zou betrek-

VANDEN BROELE

CDPK

2008 • 3

DOCTRINE

verbod van cumul tussen bepaalde functies en overheveling van de gemeenschapsbevoegdheden naar het Brussels Gewest teneinde

RECHTSLEER

573

nisme, parking, culturele politiek (conferentie van schepenen van cultuur voorgezeten door een Brusselse minister van cultuur);


RECHTSLEER

DOCTRINE

verdere gehele of gedeeltelijke regionalisatie van de regelgeving met betrekking tot lokale besturen op het vlak van de bestuurlijke politiebevoegdheden van gemeenten en provincies. Dit betekent dat de gewesten, ook de bepalingen van bijvoorbeeld de gemeentewet kunnen wijzigen die te maken hebben met de definitie van de algemene administratieve politie (artikel 135, §2) of de bevoegdheid van de gemeenteraden om politieverordeningen te maken (artikel 119), de invoering van de gemeentelijke administratieve sancties (artikel 119bis) of de regelingen in de provinciewet inzake de gouverneur en de vicegouverneur van Brussel-Hoofdstad (de artikelen 5, 5bis, 70 3° en 8°, 126, tweede en derde lid en titel XI van de provinciewet).134 Het Brusselse gewest zou in een vierde scenario ook een grotere coo¨rdinatie kunnen bewerkstelligen op het vlak van de administratieve sancties, door ordonnerend op te treden op het vlak van de procedure en de modaliteiten van de gemeentelijke administratieve sancties en de bemiddelingsprocedure (artikel 119bis en 119ter van de N.Gem.W). Volgens de in dit artikel naar verwezen studie van de Brusselse Vereniging voor Steden en Ge-

meenten zou het gewest wel wetgevend kunnen optreden op het vlak van de procedure en modaliteiten van de nieuw ingevoerde gemeentelijke administratieve sancties (inclusief de bemiddelingsfase). De vraag rijst of inderdaad geen grotere regierol van het Gewest op dit vlak op zijn plaats is.135 De facto heeft er uiteraard een zekere uniformisering van het Brusselse politie- en veiligheidswezen plaatsgevonden via de creatie van de zes politiezones, omdat vele gemeenten binnen eenzelfde politiezone (bijna) eenzelfde politiereglement hebben aangenomen. Ook werden de Brusselse gemeentelijke politiereglementen afgestemd op het model van de Brusselse vereniging voor steden en gemeenten.136 Niettemin blijkt uit recent onderzoek naar de implementatie door de 19 gemeenten van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest van de nieuwe wetgeving op de invoering van de gemeentelijke administratieve sancties, dat toch nog verschillen bestaan op het vlak van zowel de inhoud, de procedure en modaliteiten van de gemeentelijke administratieve sancties (bemiddeling, de vaststelling, bedragen), als van de keuze voor beboeting of bestraffing.137

king hebben op materies die van belang zijn voor een lokaal veiligheidsbeleid: zoals overlast, delinquentie, onveiligheid en dergelijke. Hij wijst op het bijkomend voordeel dat op die manier kan worden aangesloten bij de andere bevoegdheidsdomeinen

574

van de gewesten en gemeenschappen, waarin zij reeds een rol kunnen spelen op vlak van veiligheid, zoals onderwijs en welzijn, ruimtelijke ordening, milieu en huisvesting. Dit vraagt volgens hem wel aanvullend een regionalisatie van een aantal bevoegdheden van Justitie en Binnenlandse Zaken, teneinde de gewesten in staat te stellen impulsen te geven om het veiligheidsbeleid van de steden en gemeenten aan te sturen. CHRISTIAENSEN laat evenwel in het midden welke bevoegdheden hiervoor dienen te worden overgeheveld. De auteur raadt aan ideee¨n op te steken uit het “regionaal” veiligheidsbeleid, strafrechtelijk en penitentiair beleid en de criminele politiek van bijvoorbeeld Catalonie¨, Engeland, Wales en Schotland en Que´bec. S. CHRISTIAENSEN, l.c., 9-11. 134

Bij dit laatste scenario, moet rekening gehouden worden met het gegeven dat de grondwet de organisatie en de bevoegdheden van de lokale en federale politie voorbehoudt aan de federale wetgever. Bepalingen met betrekking tot de lokale politie in de gemeente- en provinciewet kunnen dan ook niet zomaar geregionaliseerd worden. De bepalingen in verband met de werking van de politieraad zijn wel geregionaliseerd. J. GLORIE, “Accords du Lambermont et ordre public. Qui decidera demain ? », Vigilis, 2001, nr. 3, 77-79.

135

De werkgroep van het Belgisch Forum voor de Stedelijke Veiligheid (BFPVS) erkent specifiek op vlak van overlast, hinder en onburgerlijkheden, de nood aan een integraal stadsbeleid, omdat alleen op die manier duidelijkheid kan worden geschapen over de doelstellingen en strategie terzake, die immers raken aan ‘verschillende domeinen en sectoren binnen een stedelijk beleid (cfr. intersectorieel beleid tussen mobiliteit, netheid, geluidshinder, ruimtelijke ordening, sociale integratie; ...). Verslag van de werkgroep van het BFPVS betreffende overlast, hinder en onburgerlijkheden, januari 2004, http://www.urbansecurity.be/ fbpsu/; laatst geconsulteerd op 5 januari 2006. Die domeinen zijn zoals al meermaals werd onderlijnd in Brussel verdeeld over meerdere overheidsinstanties: de gewestelijke overheden, de gemeentelijke overheden, de federale overheid, de gemeenschapsoverheden en de gouverneur voor het administratief arrondissement Brussel-hoofdstad. Op het vlak van bestuurlijke politie, namelijk openbare ordehandhaving, overlastbeteugeling, politiereglementen, administratieve sancties, zijn de gemeenten de´ relevante actoren: in het Gewest kunnen er dus theoretisch 19 verschillende politiereglementen en 19 verschillende varianten van beleid bestaan betreffende openbare ordehandhaving, overlastbeteugeling en administratieve sancties, dit uiteraard binnen het wettelijke kader.

136

Zie http://www.avcb-vsgb.be/nl/mati/pol/missions/pol_rgp.htm.

137

K. MEERSCHAUT, P. DE HERT, S. GUTWIRTH, A. VANDER STEENE, “Het gebruik van de gemeentelijke administratieve

VANDEN BROELE

CDPK

2008 • 3


sancties door de Brusselse gemeenten. Is er nood aan een regulerende rol voor het Brussels Hoofdstedelijk Gewest?” In: Brussels Studies, 2008, afl. 17, vol. 3, 13 p. http://www.brusselsstudies.be/PDF/NL_60_BruS18NL.pdf 138

Zie ook, “ Politievakbond pleit voor eéń politiezone” van FM Brussel, 6 februari 2008, http://www.brusselnieuws.be/artikels/ stadsnieuws/politievakbond-pleit-voor-een-politiezone/. Laatst geconsulteerd op 28 juli 2008.

139

Brusselse Hoofdstedelijke Raad, gewone zitting 2003-2004, 15 januari 2004, A-552/1 en bijzondere zitting 2004, 10 september, A-32/1.

140

Omdat dit scenario toch wel de institutionele gedaantewisseling van gemeenten in districten vraagt en het gewest zou dan ook de hoedanigheid van een gemeente moeten krijgen zou een minder ingrijpende oplossing kunnen worden gevonden in de herverdeling van de bevoegdheden, zonder institutionele gedaantewisseling: enkel de bevoegdheden op vlak van bestuurlijke politiebevoegdheden van bv. de gemeenteraad worden overgeheveld.

VANDEN BROELE

CDPK

2008 • 3

575

DOCTRINE

politiebeheer binnen de Brusselse hoofdstedelijke context mogelijk maakt, blijft echter te onderzoeken. Het voorstel voor een gemeenschappelijk politiereglement of eéń politiezone is al een aantal keren opgedoken.138 Zo kunnen we verwijzen naar een voorstel van resolutie van het Brusselse parlementslid, de heer Beghin, betreffende de algemene politiereglementen in het Gewest. Dit voorstel bevatte de aanbeveling om de Brusselse gemeenten te begeleiden bij de uitwerking van een uniform politiereglement met uniforme administratieve boetes. Dit zou volgens de indiener kaderen in de bevoegdheid tot het nemen van maatregelen betreffende de coo¨rdinatie van de gemeentelijke politiediensten die het Brussels Hoofdstedelijk Parlement heeft overgenomen van de Brusselse agglomeratieraad. Ook stelt hij in een ander voorstel van resolutie, dat als gevolg van de Lambermontakkoorden, het Brusselse Gewest de mogelijkheid heeft de bevoegdheden van Gewest en gemeenten te herbekijken teneinde tot een betere bevoegdheidsverdeling te komen.139 Een vrij verregaand zesde scenario is dat van de districten.140 In ons land is er maar eéń stad die districten kent. Antwerpen heeft na de grote fusiebeweging van de jaren ’70, opnieuw gekozen voor binnengemeentelijke decentralisatie via districten. Het geval Antwerpen heeft in de jaren ’90 geleid tot een wijziging van artikel 41 van de grondwet: dit artikel buigt zich over de oprichting van binnengemeentelijke territoriale organen. Sinds 1 januari 2001 kent de stad Antwerpen formeel als enige in Vlaanderen een binnengemeentelijke decentralisatie. Naast de gemeenteraad en het college van burgemeester en schepenen van de stad is er bijgevolg in elk district een districtsbestuur actief. Het districtsbestuur bestaat uit een verkozen districtsraad, dat het beleidsorgaan is en het districtscollege, dat het dagelijkse bestuur waarneemt. Het districtsbestuur is niet ondergeschikt aan het stadsbestuur, maar heeft eigen bevoegdheden: de aanleg en heraanleg van het openbaar domein, sport, cultuur, communicatie, jeugd-

RECHTSLEER

Dit vierde scenario kan o.i. evenwel niet zonder institutionele hervorming gerealiseerd worden. Hoger betwijfelden we het bestaan van een overtuigende rechtsgrond voor een mogelijk ordonnerend optreden van het gewest op het vlak van de procedurele aspecten en de modaliteiten van de gemeentelijke administratieve sancties. Bijgevolg is het niet uitgesloten dat het naar zich toetrekken van die materie op kritiek zal stuiten en zelfs voor het Grondwettelijk Hof kan worden gebracht. De bevoegdheid om op te treden op dit vlak werd immers enkel nog maar erkend door de Brusselse vereniging voor steden en gemeenten en werd noch in politieke noch in juridische middens bevestigd. Een vijfde scenario vormt de uitwerking van een uniform politiereglement met uniforme administratieve boetes voor heel het gewest. Dit scenario zou kunnen worden bewerkstelligd door de creatie van eéń politiezone in de plaats van zes binnen het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, die dan ook de opstelling van eéń zonaal veiligheidsplan met zich meebrengt en zou kunnen vergezeld worden van eéń gemeenschappelijk politiereglement. Om dit scenario te bewerkstelligen is een wijziging nodig van de koninklijke besluiten die werden genomen in uitvoering van artikel 9 van de WGP. Een dergelijk scenario zou dus tot gevolg hebben dat binnen het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, dus voor 19 gemeenten, maar eéń lokaal politiekorps overblijft, uiteraard met eéń of meer posten in elke gemeente, eéń korpschef, eéń zonale veiligheidsraad (bestaande uit de 19 burgemeesters, de procureur des Konings, de korpschef en de bestuurlijke directeur-coo¨rdinator van de federale politie of zijn afgevaardigde) en eéń zonaal veiligheidsplan. Dit scenario vergroot dus niet onmiddellijk de rol van het gewest, tenzij wat de samenstelling van de zonale veiligheidsraad in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest ook een wetswijziging wordt doorgevoerd. Er zal in dit scenario ook maar eéń politieraad zijn voor heel het gewest. Of een dergelijke schaalvergroting wel aan de orde is en een efficie¨nt en effectief


RECHTSLEER

DOCTRINE

en seniorenwerking. Districtsbevoegdheid op fiscaal, politioneel en personeel vlak wordt door de grondwet verboden. Daarnaast kan het districtsbestuur adviezen verstrekken aan het stadsbestuur over de domeinen waarover het geen bevoegdheid heeft, maar die wel het grondgebied van het district aanbelangen.141 De stad Antwerpen heeft bijgevolg eéń politiecodex en eéń beleid inzake openbare ordehandhaving, overlast, lokale politie en administratieve sancties. In het ‘stadsbestuur’ van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, daarentegen, ligt de bevoegdheidsverdeling in het politionele veiligheidsdomein net omgekeerd. Bij wijze van uitleiding willen we onderlijnen dat in de argumentatie voor het tillen van de problematiek van veiligheid naar het gewestelijke niveau, of ten minste bepaalde aspecten ervan, niet enkel de redenen van doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid, transparantie van de regelgeving en van administratieve vereenvoudiging een rol spelen, maar ook rechtsstatelijke waarborgen zoals rechtszekerheid en -gelijkheid. In het Brussels Hoofdstedelijk Gewest kan men zich vragen

141

stellen over het gegeven dat de 19 gemeenten een verschillende invulling geven aan het begrip ‘overlast’142 en het opleggen van de administratieve sancties anders organiseren.143 Bijgevolg is er sprake van een verscheidenheid aan toezichthoudende en handhavende actoren en een diversiteit tussen de gemeenten op vlak van regels en toepassingspraktijken. Het gaat hier om verschillen die niet door de inhoud of zwaarte van de overtreding worden gerechtvaardigd: bijvoorbeeld verschillen in boetebedragen ten aanzien van dezelfde of soortgelijke feiten en diversiteit tussen de gemeenten op vlak van gekozen methode van handhaving en toezicht (de ene werkt met politie, de andere ook met andere toezichthouders die over een verbaliseringsbevoegdheid beschikken) met een verschillende rechtsbescherming tot gevolg. De vraag rijst bijgevolg of gemeentelijke grenzen binnen de Brusselse grootstedelijke context wel een relevant verschil uitmaken om anders te reageren op dezelfde openbare ordeverstoringen of overlastgedragingen. Wij menen van niet en zien dan ook in die zin geen heil in het eerste, stand-still, scenario.

De behoefte aan een binnengemeentelijke decentralisatie werd in Antwerpen na de grote fusiebeweging aangevoeld, omdat eéń gemeentebestuur voor een stad met ongeveer de helft aan inwoners als in het Brusselse Gewest, onvoldoende democratisch werd geacht: de stad werd te groot geacht om de democratische legitimiteit van het bestuur te kunnen verzekeren (vergelijk bv. 55

576

gemeenteraadsleden voor 450.000 inwoners met ongeveer 600 gemeenteraadsleden van de 19 Brusselse gemeenten voor rond het dubbele aan inwoners). Net zoals voor het Brussels Hoofdstedelijk Gewest geldt, is Antwerpen dan weer te klein voor de grootstedelijke economische, ruimtelijke en mobiliteitsproblematiek. In die zin werd begin jaren ’90 vastgesteld dat de fusie van 1982 te beperkt is uitgevallen en dat bv. niet minder dan 38 gemeenten duidelijke economische banden hebben met de stad Antwerpen (zie wat Brussel betreft, voetnoot 9: het gewest zou volgens een dergelijke redenering dienen te bestaan uit 62 gemeenten). Zie over de discussies rond de schaal van lokaal besturen in Antwerpen: Advies 5-2004, Lokaal besturen in de stad, Hoge Raad voor Binnenlands Bestuur, 28 september 2004, http://binnenland.vlaanderen.be/HRBB; D. VAN ASSCHE en Matthijs BUTS, Lokaal besturen in de stad. Probleemstellende nota ter onderbouwing van een advies van de Hoge Raad voor Binnenlands Bestuur over de binnengemeentelijke decentralisatie in Antwerpen, juli 2004, 145 p.; Over artikel 41 van de Grondwet en de binnengemeentelijke decentralisatie, zie ook: M. NIHOUL, “L’article 41 de la Constitution et la creátion d’organes territoriaux intracommunaux: curiosite´ institutionnelle ou nouveau principe constitutionnel de la dećentralisation au second degre´?, C.D.P.K., 1999, 202-235. 142

Het begrip ‘overlast’ heeft een open karakter en het is vaag. Ondanks het negatieve advies van de Raad van State, werd het toch opgenomen in de Nieuwe Gemeentewet, naast het al bestaande begrip ‘openbare orde’ (advies van de Raad van State bij het Wetsontwerp tot invoering van de gemeentelijke administratieve sancties, Parl. St., Kamer, 1998- 1999, nr. 2031/1, 13-22). De gemeenten beschikken over een ruime marge om te bepalen wat eronder valt.

143

De 19 gemeenten vormen contextueel gezien een stad, wat niet het geval is voor de twee andere gewesten. Het gewest behelst immers een klein territorium waarbinnen men op korte tijd en geregeld, zelfs als voetganger, de grenzen tussen twee gemeenten kan overschrijden. Velen hebben al gewezen op het probleem van de parkeerregelgeving die in de 19 Brusselse gemeenten verschillend is: draagt dit wel bij tot het veiligheidsgevoel van de burger en tot hun rechtszekerheid en -gelijkheid? Hetzelfde geldt voor de toepassing van administratieve sancties voor overlastgedragingen. Het begrip ‘overlast’ is zo ruim dat talrijke handelingen eronder begrepen kunnen worden en het is niet ondenkbaar dat aan elkaar grenzende gemeenten toch andere gedragingen als overlast bestempelen en sanctioneren. Bovendien is het perfect denkbaar dat dezelfde feiten of handelingen in de ene gemeente (streng) worden aangepakt en in de andere niet, in de ene met politiestraffen en in de andere met administratieve sancties, in de ene met bemiddeling en in de andere zonder. Daarenboven kunnen nog verschillen: de bedragen van de boetes, de invulling van overlast en de aanstelling van specifieke gemeenteambtenaren voor de vaststelling van de feiten.

VANDEN BROELE

CDPK

2008 • 3

Een integraal veiligheidsbeleid op gewestelijk niveau. Het Brusselse Gewest naderbij bekeken

Recommend Documents