Een herbezinning op de koers van het imf

Een herbezinning op de koers van het imf

Hoofdstuktitel

Ontwikkelingen in het internationale monetaire en financiële stelsel hebben het Internationale Monetaire Fonds (IMF) in het verleden herhaaldelijk bewogen tot aanpassing van zijn beoogde rol in de wereldeconomie. Steeds weer is het IMF erin geslaagd een relevante instelling te blijven die een waardevolle bijdrage levert aan de internationale monetaire en financiële stabiliteit. De omgeving waarin het Fonds opereert, verandert nog voortdurend. Het meest in het oog springend is de mondialisering van de economie die momenteel gepaard gaat met de opbouw van mondiale financiële onevenwichtigheden, een langdurige snelle groei van enkele opkomende economieën en een voortdurende groei van het financiële systeem. Mede in het licht van deze ontwikkelingen heroriënteert het IMF zich momenteel op de strategische rol in de wereldeconomie. DNB participeert, samen met het ministerie van Financiën, in de internationale beleidsdiscussie over dit onderwerp. Dit artikel gaat in op de strategische heroriëntatie en stelt vast dat het IMF, meer dan nu het geval is, kan bijdragen aan het voorkomen van de opbouw van mondiale financiële onevenwichtigheden. Dit vraagt van het Fonds een inspanning om de internationale monetaire samenwerking te versterken door relevante onderwerpen tijdig te agenderen en scherpe en gerichte analyses te maken van de internationale gevolgen van het beleid van individuele landen. Snel opkomende economieën zullen nauw bij deze samenwerking moeten worden betrokken. Om dit binnen het IMF te bereiken, kan het stemgewicht van individuele landen worden verhoogd indien dit stemgewicht substantieel achterblijft bij hun rol in het internationale financiële systeem. Ook zal het Fonds zijn aandacht voor de financiële sector verder moeten vergroten, zodat het landen voortdurend kan assisteren met het identificeren en aanpakken van de kwetsbaarheden die een risico vormen voor de internationale financiële stabiliteit.

DNB

/ Kwartaalbericht Maand 2005

61

Een herbezinning op de koers van het IMF

Inleiding

De ontwikkeling van de rol van het imf

In juli 2004 vierde het imf zijn zestigste verjaardag. Dit bood een natuurlijke aanleiding tot reflectie op de rol die het imf in de wereldeconomie zou moeten spelen. Deze rol ligt verankerd in artikel i van de Articles of Agreement, waarin de doelen van het imf zijn beschreven. Tot die doelen behoren het bevorderen van de internationale monetaire samenwerking, het mogelijk maken van een evenwichtige groei van de internationale handel, het stimuleren van stabiele wisselkoersverhoudingen en het beperken van de duur en de omvang van betalingsbalansonevenwichtigheden. Deze doelen zijn nog altijd actueel. Dit neemt niet weg dat de voortdurende ontwikkeling van de wereldeconomie de afgelopen decennia gepaard is gegaan met veranderingen die de activiteiten van het imf direct hebben beïnvloed. Te denken valt aan het uiteenvallen van het naoorlogse stelsel van vaste, maar aanpasbare wisselkoersen begin jaren zeventig, de explosieve groei van het grensoverschrijdende kapitaalverkeer en de economische omwenteling die voornamelijk in Midden- en OostEuropa plaatsvond na het uiteenvallen van de Sovjet Unie. Het imf heeft in reactie op ieder van deze gebeurtenissen een groot aanpassingsvermogen aan de dag gelegd. Mede daardoor kon het Fonds steeds een waardevolle bijdrage blijven leveren aan de internationale macro-economische en financiële stabiliteit. Een blik op het werkterrein van het imf leert dat zich inmiddels nieuwe uitdagingen voordoen, zoals de opbouw van mondiale financiële onevenwichtigheden en de sterk toenemende rol van diverse Aziatische landen in de wereldeconomie. Daarom is de zestigste verjaardag van het imf niet zomaar voorbij gegaan, maar heeft de Managing Director van het Fonds in 2004 het startsein gegeven voor een strategische heroriëntatie op de rol van het imf in de wereldeconomie, waarvan de eerste fase dit najaar is afgerond. Nu de prioriteiten zijn gesteld, breekt de fase aan waarin over concrete beleidsaanpassingen wordt gesproken. Dit artikel stelt naar aanleiding van de strategische heroriëntatie de vraag of het Fonds zich op de juiste koers bevindt. Om deze vraag te beantwoorden worden tegen een historische achtergrond de belangrijkste actuele uitdagingen voor het imf in kaart gebracht en wordt bezien hoe het Fonds hierop dient te reageren om een optimale bijdrage te blijven leveren aan de internationale macro-economische en financiële stabiliteit.

Een centrale rol in het Bretton Woods stelsel Het imf is in 1944 opgericht als hoeder van een systeem van vaste, maar aanpasbare wisselkoersen dat na de Tweede Wereldoorlog bijna een kwart eeuw het karakter van het internationale monetaire stelsel heeft bepaald. Deze oprichting vond plaats tijdens een beroemde internationale conferentie in Bretton Woods, in de Amerikaanse staat New Hampshire. Tijdens deze conferentie werd door 45 landen overeenstemming bereikt over een ontwerp voor het imf dat gericht was op het bevorderen van wisselkoersstabiliteit, vrijhandel en onbelemmerde internationale inwisselbaarheid van valuta’s ten behoeve van lopenderekeningtransacties. Dit alles had als oogmerk om de internationale handel en daarmee de mondiale welvaart te vergroten en om via internationale samenwerking de fouten in het economische beleid van voor de Tweede Wereldoorlog te voorkomen. In dit Bretton Woodsstelsel koppelden landen hun valuta aan de Amerikaanse dollar. De Verenigde Staten (vs) koppelden de dollar op hun beurt aan goud en zegden toe dat centrale banken uit deelnemende landen te allen tijde dollars bij de Federal Reserve Bank konden inwisselen voor goud tegen de vaste goudprijs van 35 dollar per troy ounce. Het imf hield toezicht op het functioneren van dit stelsel, vormde hét forum voor internationale monetaire samenwerking en had een centrale rol in het voorkomen en bestrijden van betalingsbalansonevenwichtigheden die de vaste wisselkoersen in gevaar konden brengen. In beginsel werden landen geacht zelf de vaste koers van hun munt te handhaven en het macro-economische beleid hiervoor in te zetten. Indien een land met een onevenwichtige betalingsbalanspositie kampte en de initiële beleidsaanpassing niet volstond om druk op de spilkoers te vermijden, kon dit land gebruik maken van de kredietfaciliteiten van het imf. Hiermee kreeg het tijdelijk de beschikking over additionele reserves op voorwaarde dat een met het imf overeengekomen pakket van beleidsstappen werd doorgevoerd om de oorzaak van de betalingsbalansspanning weg te nemen. Wanneer de vaste wisselkoers van een land onder druk stond als gevolg van ‘fundamentele onevenwichtigheden’, kon als uiterst middel in imf-verband gesproken worden over aanpassing van de spilkoers. In 1947 startte het imf zijn activiteiten en werd al spoedig geconfronteerd met de betalingsbalanstekorten die diverse Europese landen ondervonden tijdens de naoorlogse wederopbouw. Al in 1949 stemde het imf in

62

DNB

/ Kwartaalbericht December 2005


met devaluaties van de munten van enkele Europese landen, waarmee werd voorkomen dat deze landen een langdurig beroep zouden moeten doen op de kredietfaciliteiten van het imf. Dit laatste zou de financiële middelen van het imf een rol hebben gegeven in de financiering van de wederopbouw van Europa. Hiervoor waren deze middelen echter niet bedoeld en ook niet voldoende omvangrijk. De financiële ondersteuning van de wederopbouw was in het Bretton Woods-stelsel de taak van de Internationale Bank voor Wederopbouw en Ontwikkeling (ibrd). Deze zusterinstelling van het imf was eveneens opgericht tijdens de Bretton Woods-conferentie in 1944 en is beter bekend als de Wereldbank (waaronder naast de 1brd onder andere ook de International Development Association en de International Finance Cooperation vallen). De oorspronkelijke taakverdeling tussen het imf en de Wereldbank geldt nog altijd: het Fonds is gericht op het behoud van macro-economische en financiële stabiliteit en de Wereldbank op het stimuleren van de economische ontwikkeling en het bestrijden van armoede. Van vaste naar zwevende wisselkoersen Als gevolg van de snelle groei van de internationale handel eind jaren vijftig en zestig groeide ook de mondiale behoefte aan internationale reserves. Omdat geen ander betrouwbaar reserveactivum in voldoende mate beschikbaar was, vergrootte dit de rol van de dollar in het systeem. Landen verkregen dollars in voldoende mate uit hun exporten naar de vs en uit de buitenlandse directe investeringen die de vs deden. Dit bood de vs het privilege geruime tijd een betalingsbalanstekort te kunnen handhaven, maar vormde geleidelijk ook een belangrijke kwetsbaarheid van het systeem. De Amerikaanse toezegging dat centrale banken hun dollars tegen een vaste prijs konden omzetten in goud werd geleidelijk immers minder houdbaar. In imf-verband vond dan ook internationaal overleg plaats over de vraag hoe voorzien kon worden in de grote internationale behoefte aan liquide reserves. Hiertoe heeft het imf een nieuw reserveactivum – het speciale trekkingsrecht (sdr) – ingevoerd. Deze inspanningen kwamen evenwel te laat om nog bij te dragen aan de stabiliteit van het systeem. Mede onder invloed van het expansieve Amerikaanse macroeconomische beleid in de tweede helft van de jaren zestig verslechterde de betalingsbalanspositie van de vs verder en nam de aanvoer van dollars buiten de vs sterk toe. Omdat een aantal centrale banken geleidelijk steeds meer dollars aan de Federal Reserve aanbood DNB


voor goud, liep de Amerikaanse goudvoorraad terug. Tegelijkertijd ontstonden in toenemende mate speculatieve kapitaalsstromen, die de waarde van de Amerikaanse dollar verder onder druk zetten. Dit alles bracht de vs ertoe om medio 1971 de inwisselbaarheid van dollars voor goud op te schorten. Ondanks pogingen in het begin van de jaren zeventig om het Bretton Woods-stelsel te handhaven met een gedevalueerde dollar, bleek al snel dat het uiteenvallen van het stelsel onvermijdelijk was. Dit betekende een overgang op een systeem waarin wisselkoersen in beginsel zweefden, tenzij landen zelf besloten een ander wisselkoersregime te voeren. Deze overgang had aanzienlijke gevolgen voor de rol van het imf, omdat de centrale rol van het Fonds in het internationale monetaire systeem niet langer vanzelf sprak. In 1976 werden de Articles of Agreement van het imf aangepast aan de praktijk en kregen de lidstaten van het imf formeel de vrijheid om hun wisselkoersbeleid te bepalen. Het Fonds kreeg onder artikel iv van de Articles de nieuwe taak om firm surveillance uit te voeren over dit beleid en daarbij als richtlijnen te hanteren dat landen: 1) dienden af te zien van wisselkoersmanipulatie gericht op het verkrijgen van een concurrentievoordeel ten opzichte van andere landen, 2) in de valutamarkt dienden te interveniëren indien verstoringen (zoals excessieve wisselkoersfluctuaties) optraden, 3) de belangen van andere lidstaten in ogenschouw dienden te nemen bij het bepalen van hun wisselkoersbeleid. Het Fonds na het Bretton Woods-stelsel De herziening van artikel iv voerde surveillance in die formeel sterk was gericht op het wisselkoersbeleid van de individuele lidstaten. In de praktijk ontwikkelde het Fonds zich in de decennia die volgden echter geleidelijk tot een instituut met een bredere oriëntatie op internationale macro-economische en financiële stabiliteit. Hierbij beschikt het imf over een instrumentarium dat bestaat uit surveillance, voorwaardelijke kredietverlening en de verstrekking van technische assistentie. Deze laatste functie heeft zich vooral vanaf de jaren tachtig ontwikkeld. Het imf ontplooide in die periode diverse activiteiten in ontwikkelingslanden, waaronder gesubsidieerde kredietverlening. Om een duurzame bijdrage te leveren aan het functioneren van deze economieën was versterking van de economische instituties veelal van groot belang. De overdracht van imf-expertise bleek hieraan een waardevolle bijdrage te kunnen leveren. Daarnaast vroegen ook veel transitielanden na de val 63


van het communisme assistentie bij het creëren van een markteconomie. Achter de verzamelnaam surveillance gaan diverse activiteiten van het Fonds schuil. De kern is de voorgeschreven reguliere consultatie inzake het macro-economische beleid die in de regel in iedere lidstaat één keer per jaar plaatsvindt. Naast deze bilaterale surveillance voert het imf ook multilaterale surveillance uit, gericht op de mondiale vooruitzichten voor de reële economie en de financiële stabiliteit. In toenemende mate neemt het Fonds ook de grensoverschrijdende financiële en economische verbanden binnen landenregio’s onder de loep. Verder toetst het imf in individuele economieën de toepassing van internationale standaarden op diverse terreinen, waaronder de regulering van de financiële sector en de transparantie van de overheidsfinanciën. Voor zowel de bilaterale als voor de multilaterale surveillance geldt dat de Raad van Bewindvoerders van het imf over de rapportages van specialisten van het imf spreekt en op die basis adviezen aan landen formuleert. In deze Raad zijn alle huidige 184 lidstaten direct of via een kiesgroep vertegenwoordigd, zodat de surveillance een belangrijk kader vormt voor samenwerking binnen het internationale monetaire en financiële systeem. De ontwikkeling van het imf tot een instelling met een brede oriëntatie op internationale macro-economische en financiële stabiliteit is in de jaren tachtig en negentig andermaal in belangrijke mate ingegeven door veranderende omgevingsfactoren, waarbij de verregaande liberalisering van het grensoverschrijdende kapitaalverkeer een centrale rol heeft gespeeld. Ontwikkelde economieën kregen als gevolg van deze liberalisering vrijwel onbegrensde toegang tot kapitaalmarkten. Dit maakte hen voor de financiering van lopende-rekeningtekorten onafhankelijk van het imf en verklaart waarom na 1978 geen enkel geïndustrialiseerd land meer een beroep heeft gedaan op de voorwaardelijke kredietverlening van het Fonds. Voor opkomende economieën betekende de opheffing van beperkingen op het kapitaalverkeer dat besparingen uit ontwikkelde economieën voortaan hun weg konden vinden naar de vele investeringsmogelijkheden in deze landen. Dit heeft in veel landen een sprong in de economische ontwikkeling mogelijk gemaakt, maar ook bijgedragen aan het ontstaan van financiële crises met ingrijpende economische gevolgen. Voorbeelden van dergelijke crises zijn de schuldencrisis van begin jaren tachtig, de Mexicaanse pesocrisis (1994), de Azië-crisis (1997) en de crises in Brazilië en Rusland (1998), Turkije (2000) en Argentinië (2001). Het huidige gedecentraliseerde en marktgedreven 64

internationale monetaire en financiële systeem blijkt bijzonder kwetsbaar voor hevige en abrupte financiële crises in opkomende economieën. Dit type crises heeft vanaf het midden van de jaren negentig een belangrijke stempel gedrukt op de werkzaamheden van het imf. De bestrijding en preventie van deze crises is complex, omdat zij over het algemeen ontstaan door een combinatie van beleidsfalen in individuele landen en onvolkomenheden in het functioneren van financiële markten. De inspanningen van het imf om deze crises te voorkomen en effectief te bestrijden moeten dan ook op beide vlakken gericht zijn. Hiermee is in de tweede helft van de jaren negentig vooruitgang geboekt. Het Fonds heeft in die periode diverse analytische instrumenten ontwikkeld ter ondersteuning van de beoordeling van de kwetsbaarheid van landen. Voorbeelden zijn de schuldhoudbaarheidsanalyse, die gericht is op het vaststellen of de externe schuld van een land onder diverse scenario’s houdbaar blijft, en de sectoralebalansbenadering, die helpt bij het beoordelen of zich in één of meer sectoren van de economie onevenwichtigheden opbouwen die niet per se uit geaggregeerde nationale gegevens blijken. Ook heeft het imf initiatieven genomen om de beschikbaarheid van economische cijfers te vergroten en is het Financial Sector Assessment Program (fsap) ingevoerd, waarin landen hun financiële systeem door het imf kunnen laten doorlichten. Hierbij wordt onder andere op geavanceerde wijze getoetst of dit systeem schokbestendig en goed gereguleerd is. Nederland heeft in 2004 geparticipeerd in dit programma, waarbinnen het imf inmiddels vierentachtig volledige analyses heeft afgerond.

De uitdagingen waarvoor het Fonds nu staat Na het uiteenvallen van het Bretton Woods-stelsel en de liberalisatie van het grensoverschrijdende kapitaalverkeer bestaat in feite niet langer een internationaal monetair systeem, maar een non-systeem waarin wisselkoersen in beginsel zijn onderworpen aan marktkrachten in plaats van centraal opgelegde regels. Dit neemt overigens niet weg dat vele landen in dit non-systeem hun valuta niet volledig vrij laten zweven. Idealiter biedt een dergelijk non-systeem voldoende flexibiliteit voor het opvangen van economische schokken en disciplineert de markt het economische beleid van individuele landen. De praktijk leert echter dat het systeem niet vlekkeloos functioneert, waardoor de internationale macro-economische en financiële stabiliteit in gevaar kan komen. Dit schept een rol voor het imf. In het DNB



bovenstaande bleek al dat het imf zich in belangrijke mate heeft ontwikkeld tot een instelling met een brede oriëntatie op macro-economische en financiële stabiliteit. Deze ontwikkeling is echter nog niet voltooid. De strategische heroriëntatie van het Fonds biedt een gelegenheid om vast te stellen op welke uitdagingen het Fonds nog een antwoord dient te formuleren en nog belangrijker: hoe dit antwoord moet luiden. De opbouw van mondiale onevenwichtigheden Het mondiale economische beeld wordt in de afgelopen jaren gedomineerd door de zorgwekkende opbouw van financiële onevenwichtigheden. Deze opbouw wordt gevoed door een aanhoudend, omvangrijk tekort op de lopende rekening van de Amerikaanse betalingsbalans. Dit reflecteert de lage nationale besparingen in de vs, waaraan het omvangrijke tekort op de Amerikaanse overheidsbegroting en het ruime monetaire beleid van de Federal Reserve in de afgelopen jaren hebben bijgedragen. Ook de relatief grote netto besparingen in Azië hebben een rol in het verklaren van het Amerikaanse lopende-rekeningtekort. Dit tekort kan in stand blijven zolang voldoende financiering beschikbaar blijft. Vooralsnog is dit het geval, mede omdat een aantal Aziatische landen een wisselkoersbeleid voert dat gericht lijkt op het instandhouden van een zekere onderwaardering van hun munten ten opzichte van de Amerikaanse dollar. Dit beleid past in een ontwikkelingsstrategie gericht op het stimuleren van exportgeleide economische groei en zet Aziatische centrale banken ertoe om op grote schaal dollaractiva te kopen teneinde een te sterke appreciatie van de eigen munt te voorkomen. Hierdoor hebben zij in de afgelopen jaren grote dollarreserves opgebouwd (grafiek 1). Op korte termijn biedt deze constellatie zowel de Verenigde Staten als de betrokken Aziatische landen een voordeel: de Verenigde Staten hebben toegang tot Aziatische producten die als gevolg van het Aziatische overheidsingrijpen in de valutamarkt kunstmatig goedkoop worden gehouden, terwijl Aziatische landen een sterke werkgelegenheidsgroei kunnen realiseren. De mondiale financiële onevenwichtigheden vormen evenwel een risico voor de internationale financiële stabiliteit, omdat niet uit te sluiten is dat zij resulteren in een abrupte stijging van de Amerikaanse kapitaalmarktrente en een val van de dollarkoers, met verstorende effecten op de mondiale financiële markten en de reële economie in de vs en daarbuiten. Internationale monetaire samenwerking, waarbij landen elkaar wijzen op de negatieve externe effecten van hun beleid en deze in overleg trachten te vermijDNB


den, kan een bijdrage leveren aan het voorkomen van onevenwichtigheden. Het imf vormt de meest geschikte omgeving voor deze samenwerking, omdat hier alle belanghebbende landen zijn vertegenwoordigd en omdat de organisatie de discussie kan ondersteunen op basis van een grote expertise terzake. Niettemin is de mate waarin internationale monetaire samenwerking plaatsvindt binnen het imf na de beëindiging van het Bretton Woods-stelsel verminderd en is geleidelijk meer internationaal overleg gaan plaatsvinden tussen de grote, ontwikkelde economieën. Daar komt bij dat de surveillance van het Fonds, met name waar het deze grote economieën betreft, onvoldoende invloedrijk is. Dit alles belemmert het imf in het vervullen van zijn mandaat, dat onder andere het stimuleren van de internationale monetaire samenwerking en het beperken van betalingsbalansonevenwichtigheden omvat. De vaststelling dat de samenwerking inzake internationale monetaire zaken is afgenomen en te weinig plaatsvindt binnen het imf, hangt samen met het functioneren van het huidige non-systeem, dat landen een grote vrijheid geeft in het bepalen van hun wisselkoersregime. Een verregaande optie om internationale monetaire samenwerking terug te brengen, bestaat uit het opnieuw invoeren van een wisselkoerssysteem gebaseerd op centrale coördinatie. Dit is evenwel vooral een theoretische optie die in de praktijk eerder een stap terug zou betekenen. Het Bretton Woods-stelsel illustreert immers dat ook in een gereguleerd wisselkoerssysteem onevenwichtigheden kunnen ontstaan. Bovendien zouden speculatieve kapitaalsstromen in Grafiek 1 Internationale reserves exclusief goud In miljarden us dollars 4000

3000

2000

1000

0 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04

Eurogebied

Japan

Azië exclusief Japan

Overig

Bron: imf – ifs, ceic.

65


het huidige systeem van vrij kapitaalverkeer naar verwachting al snel de grenzen van een nieuw wisselkoersstelsel op de proef stellen. Het verdient dan ook de voorkeur om naar een benadering te zoeken waarin het imf zich binnen het huidige non-systeem richt op het vergroten van de samenwerking ten aanzien van internationale monetaire aangelegenheden. Dit vereist in de eerste plaats de bereidheid van de grote economieën om besluitvorming met betrekking tot deze aangelegenheden te doen plaatsvinden in imf-verband. Deze bereidheid spreekt niet vanzelf. Het imf zal internationale monetaire zaken actief aan de orde moeten stellen. Hiertoe dient de consistentie van het wisselkoersbeleid met ander nationaal beleid in de bilaterale surveillance van het Fonds een prominentere plaats te krijgen dan nu het geval is, op basis van een scherpe analyse van de externe effecten die voortvloeien uit de beleidskeuzes van een land. Daarnaast dient het imf relevante onderwerpen, zoals de opbouw van mondiale onevenwichtigheden of wisselkoersspanningen separaat op de agenda van de Raad van Bewindvoerders te plaatsen. Dit kan bijvoorbeeld door deze onderwerpen in ad hoc rapporten aan de orde te stellen, met helder uiteen gezet welke beleidsaanpassingen door welke spelers nodig zijn om de verdere opbouw van onevenwichtigheden te voorkomen. Ook de bestaande multilaterale surveillance-rapporten kunnen deze aanpak ondersteunen. Om binnen deze benadering de invloed van het Fonds op het beleid van individuele landen te vergroten, dienen de analyses van cruciale beleidsvraagstukken niet onder te sneeuwen in uitvoerige bilaterale surveillancerapporten. Dit vraagt om het hanteren van een grote selectiviteit bij de onderwerpkeuze, waarbij het Fonds in ieder geval moet vermijden dat het zich begeeft op terreinen die buiten de kern van zijn expertisegebied vallen. Opkomend Azië Een tweede uitdaging waarmee het imf wordt geconfronteerd, is de gestage opkomst van ‘nieuwe’ economische wereldspelers. Met name Aziatische economieën, zoals China, India en Zuid-Korea, maken al geruime tijd een zeer sterke economische groei door en spelen een steeds belangrijkere rol in de internationale markten voor goederen, diensten en financiële activa. In het bovenstaande bleek dat het wisselkoersbeleid van diverse Aziatische landen ook een centrale rol speelt in de opbouw van mondiale onevenwichtigheden. Dit illustreert dat het economische beleid in deze landen in toenemende mate effecten kan hebben op andere landen, waardoor het belang van deelname van deze landen aan 66

samenwerking op het terrein van internationale monetaire en financiële relaties ook toeneemt. Het intensiveren van de samenwerking met deze landen vereist evenwel een inspanning van het imf, omdat in Azië een zekere scepsis lijkt te bestaan ten aanzien van het Fonds. Dit bleek ondermeer tijdens de Azië-crisis. De ingrijpende economische gevolgen van deze crisis veroorzaakten in Azië de kritiek dat het Fonds diverse landen die afhankelijk waren van Fondssteun een beleid zou opleggen dat niet direct bijdroeg aan het herstel van vertrouwen en macro-economische stabiliteit en dat, meer in het algemeen, niet altijd voldoende rekening hield met de structurele kenmerken van de Aziatische economieën. Ook ontstond kritiek op de grote Amerikaanse invloed en het vermeende gebrek aan Aziatische invloed binnen het imf.1 Een blik op de feitelijke verdeling van zeggenschap in het imf leert dat niet zondermeer gesteld kan worden dat Azië een gebrek aan invloed heeft. In de Raad van Bewindvoerders wordt op dit moment een kwart van de vierentwintig zetels bezet door Aziatische bewindvoerders uit Japan, China, India, Zuid-Korea, Maleisië en Iran.2 Wel valt op dat het huidige quota-aandeel van enkele Aziatische economieën achterblijft bij hun rol in het internationale financiële systeem. Het quotum van landen heeft binnen het imf een belangrijke rol. Het bepaalt hoeveel reserves een land in het Fonds dient te storten, de toegang van een land tot Fondskredieten en het stemgewicht van een land in het bestuur van het imf. Het Fonds hanteert een reeks formules om een indicatie te krijgen voor de rol van een land in het internationale financiële systeem. In deze formules spelen het bruto binnenlandse product, de openheid, de variabiliteit van exportopbrengsten en de omvang van officiële reserves van een land een rol. De met de formules berekende quota, waarbij actuele economische cijfers worden gebruikt, zouden in beginsel leidend moeten zijn bij de bepaling van de werkelijke quota (grafiek 2). Echter, voor enkele Aziatische economieën (met name China, Singapore en Zuid-Korea) valt op dat tussen beide een substantiële discrepantie is ontstaan, als gevolg van hun recente sterke economische groei. Een dergelijke ondervertegenwoordiging draagt ertoe bij dat deze landen zich minder serieus genomen voelen en om die reden wellicht ook minder bereid zijn tot internationale samenwerking in imf-verband. Dit kan vanzelfsprekend ook voor opkomende economieën buiten Azië gelden. Om die reden zouden de quota van opkomende economieën die op basis van de quotaformules substantieel ondervertegenwoordigd zijn in het imf, kunnen worden verhoogd. Dit kan via ad hoc quotumverhogingen. DNB



Grafiek 2 Quotaverdeling imf: werkelijk versus theoretisch In miljarden us dollars

Europese Unie 32

41

Azië

38

29

Verenigde Staten Overige

10 17

werkelijk

17 16

op basis van formule

Bron: imf.

Groei van het financiële systeem Een derde uitdaging voor het Fonds is de voortdurende groei van het financiële systeem en de toenemende complexiteit en internationale verwevenheid van dit systeem. Ook in relatie tot de reële economie groeit de omvang van het financiële systeem sterk, waardoor het risico toeneemt dat verstoringen in dit systeem substantiële en grensoverschrijdende effecten hebben op de reële economie (grafiek 3). Een kwetsbare financiële sector kan voor autoriteiten bovendien een reden zijn om banden te leggen aan het functioneren van markten. Dit is tot op zekere hoogte thans waar te nemen in China, waar de kwetsbaarheid van het financiële systeem een belangrijke reden is voor de grote terughoudendheid in het opheffen van beperkingen op het kapitaalverkeer en met de verdere flexibilisering van het wisselkoersregime. Het Fonds dient in dergelijke gevallen de kwetsbaarheden en inefficiënties inzichtelijk te maken en landen te assisteren in het versterken van de financiële sector. Traditioneel is het imf vooral gericht op de macroeconomische analyse; de ontwikkeling van de financiële-sectoranalyse is binnen het Fonds altijd enigszins achtergebleven. In de tweede helft van de jaren negentig is in dit verband met de invoering van het eerder genoemde Financial Sector Assessment Program een belangrijke verbetering doorgevoerd. Deelname aan dit programma is echter vrijwillig en biedt een momentopname. Het imf dient de financiële-secoranalyse dan ook verder te versterken en volledig te integreren in zijn reguliere surveillance-activiteiten, zodat ook een regelmatige analyse en beoordeling ontstaat van de stabiliteit van de financiële sector in individuele landen. Voor DNB


de versterking van de activiteiten van het Fonds zijn in de eerste plaats praktische aanpassingen nodig. Het Fonds zal additionele expertise moeten opbouwen op het terrein van het financiële systeem en zal ook moeten zorgen dat deze expertise binnen de organisatie goed toegankelijk is. In dit verband is het aan te moedigen dat de Managing Director van het imf een groep externe experts heeft gevraagd te bezien hoe de imforganisatie aangepast dient te worden om zich effectiever op dit terrein te begeven.

Grafiek 3 Mondiale verhouding totale bankactiva tot bbp 1,75

1,50

1,25

1,00

0,75

0,50 80

82

84

86

88

90

92

94

96

98

00

02

04

Bron: imf – ifs.

67


Tot slot Het imf heeft in zijn bestaan een indrukwekkende transformatie doorgemaakt. Na enkele decennia primair verantwoordelijk te zijn geweest voor het voorkomen en verhelpen van betalingsbalansonevenwichtigheden, heeft het Fonds zich na de beëindiging van het Bretton Woods-stelsel ontwikkeld tot een instelling die een belangrijke bijdrage levert aan de mondiale macroeconomische en financiële stabiliteit. Hierbij heeft de ontwikkeling van de surveillance een belangrijke rol gespeeld. Deze surveillance richtte zich aanvankelijk hoofdzakelijk op het macro-economische beleid van landen, maar begeeft zich in toenemende mate ook op het terrein van de financiële sector. Het Fonds bevindt zich met deze ontwikkeling op de juiste koers. Dit neemt niet weg dat het imf ook in de toekomst het vermogen moet behouden om in te spelen op relevante ontwikkelingen in de wereldeconomie en de bakens moet kunnen verzetten indien dat nodig is. Op die manier blijft het imf in staat om landen adequaat beleidsadvies te geven en inzicht te bieden in de internationale gevolgen van hun beleidskeuzes. De strategische heroriëntatie van het Fonds schept een gelegenheid om te bezien of zich momenteel ontwikkelingen voordoen die verdere aanpassing noodzakelijk maken. Dit artikel stelt dat de opbouw van mondiale onevenwichtigheden, de opkomst van ‘nieuwe’ economische wereldspelers en het voortdurende groei van het financiële systeem dergelijke ontwikkelingen zijn. Nederland bepleit momenteel in het kader van het proces van strategische heroriëntatie binnen het imf een actieve aanpak van ieder van deze uitdagingen, langs de lijnen die in dit artikel uiteen zijn gezet. Na afronding van de eerste fase van dit proces kan worden vastgesteld dat vele landen onderkennen dat deze uitdagingen van groot belang zijn voor het Fonds en tot de prioriteiten van de strategische heroriëntatie moeten worden gerekend. Op die gezamenlijke basis zal de discussie in imf-verband zich in de komende maanden richten op de concrete beleidsaanpassingen die nu nodig zijn.

imf (2005), Report of the Managing Director on the Fund’s Medium-Term Strategy, www.imf.org. McCallum, B. T. (1996), International Monetary Economics, Oxford University Press. Pilbeam, K. (1998), International Finance, Macmillan Press. 1 Zie De Brouwer (2004). 2 Hierbij dient te worden opgemerkt dat Zuid-Korea in een kiesgroep zit met onder andere Australië, waarbij beide landen op roulatiebasis de bewindvoerder leveren. Dit betekent dat deze bewindvoerder niet permanent uit Azië komt.

Geraadpleegde literatuur Brouwer, G. de (2004), The imf and East Asia: a Changing Regional Financial Architecture, in Vines, D. en Gilbert, C.L. (ed.), The IMF and its critics: Reform of Global Financial Architecture, Cambridge University Press, pp. 254-287.

68

DNB


Een herbezinning op de koers van het imf

Recommend Documents