Dwi Kewarganegaraan dan Politik Hukum Kewarganegaraan Indonesia Susi Dwi Harijanti, PhD
A. Pendahuluan Kewarganegaraan merupakan salah satu unsur yang selalu dikaitkan dengan negara bangsa (nation state). 1 Akan tetapi sebagai akibat perubahan yang terjadi saat ini, relasi antara kewarganegaraan dengan negara bangsa tertentu mulai dipersoalkan. Misalnya, isu mengenai kewarganegaraan Uni Eropa. Transformasi relasi ini terjadi karena dua sebab, terutama yang berkaitan dengan kondisi yang saling berhubungan (interconnected conditions), yaitu (1) perubahan ciri kedudukan dan kelembagaan dari negara bangsa sebagai akibat berbagai bentuk globalisasi yang terjadi mulai tahun 1980-an, serta (2) munculnya aktor-aktor baru dalam hubungan internasional selain negara.2
Sebagai akibat globalisasi yang memungkinkan terjadinya perpindahan orang atau kelompok secara lebih mudah, fenomena migrasi menjadi semakin nyata yang menyebabkan munculnya diaspora di berbagai negara. 3 Menjadi tidak bermasalah apabila perpindahan dengan maksud menetap yang diikuti dengan perpindahan kewarganegaraan hanya menimbulkan akibat hilangnya salah satu kewarganegaraan. Akan tetapi fenomena yang muncul adalah adanya tuntutan pemberlakukan dwi kewarganegaraan. Tuntutan ini menimbulkan pertanyaan mengenai loyalitas dan kesetiaan
(loyalty
and
allegiance)
yang
biasanya
melekat
pada
konsep
Disampaikan dalam acara Diskusi Penyusunan Konsep Naskah Akademik dan RUU tentang Kewarganegaraan Ganda, diselenggarakan oleh Sekretariat Jenderal DPR, Jakarta, 23 Oktober 2014. Dosen Hukum Tata Negara FH Unpad. Penulis mengucapkan terima kasih kepada Sdr. Bilal Dewansyah, S.H., M.H. atas bantuannya menyiapkan bahan-bahan tulisan. 1 Lihat misalnya, Saskia Sassen, „The Repositioning of Citizenship: Emergent Subject and Spaces for Politics‟, Project MUSE, diunduh http://muse.jhu.edu, 20 April 2010. 2 Ibid, hlm 1. 3 Lihat misalnya, Melvin Ember, et., al (eds), Encyclopedia of Diasporas: Immigrant and Refugees Culture Around The World, New York, Springer, 2005
1
kewarganegaraan. Haruskah konsep loyalitas dan kesetiaan ini diberi tafsir baru dan digantikan dengan konsep „connectedness‟?
Sebagai negara dimana warga negaranya mulai melakukan migrasi, Indonesia menghadapi masalah yang sama. Beberapa tahun belakangan diaspora Indonesia mulai
menggagas
pemikiran
mengenai
kemungkinan
penggunaan
dwi
kewarganegaraan. Menyikapi hal tersebut, DPR mulai melakukan kajian-kajian dwi kewarganegaraan dari berbagai perspektif, seperti Hukum Tata Negara, Hukum Kewarganegaraan dan Keimigrasian, serta Hukum Internasional.
Terdapat beberapa masalah dalam TOR yang disusun oleh Tim Setjen DPR dalam rangka penyusunan konsep Naskah Akademik dan RUU Kewarganegaraan Ganda: (1) bagaimana urgensi pengaturan kewarganegaraan ganda dalam undang-undang tersendiri?; bagaimana konsep kewarganegaraan ganda? ; (3) siapa saja yang dapat memperoleh
kewarganegaraan
ganda?;
(4)
bagaimana
negara
memberikan
perlindungan dan fasilitas dalam penerapan kewarganegaraan ganda di Indonesia?; (5) bagaimana tujuan dan manfaat kewarganegaraan ganda bagi rakyat Indonesia?: (6) Bagaimana pemberian kewarganegaraan ganda dari perspektif hak asasi manusia (HAM)?; (7) bagaimana tata cara untuk memperoleh kewarganegaraan ganda?; dan (8) bagaimana tata cara kehilangan kewarganegaraan ganda?
Beberapa permasalahan di atas, secara garis besar dapat dibagi menjadi dua bagian, yaitu persoalan-persoalan yang berkaitan dengan konsep kewarganegaraan, serta permasalahan-permasalahan yang bersifat teknis. Masalah no. 1, misalnya, perlu diawali dengan mendiskusikan konsep kewarganegaraan ganda terlebih dahulu, serta masalah praktikal yang dihadapi dari penerapan UU No. 12 Tahun 2006 tentang Kewarganegaraan (UU Kewarganegaraan), khususnya yang berkaitan dengan masalah konflik status kewarganegaraan (conflict of nationality/citizenship) atau fenomena kewarganegaraan terkini. Dari pembahasan tersebut, baru dapat diketahui apakah kita perlu mengatur dan menerapkan kewarganegaraan ganda atau tidak di Indonesia. Jika memang perlu diatur, ada tiga kemungkinan: apakah diatur dengan UU tersendiri, 2
perubahan parsial atau bahkan penggantian terhadap UU Kewarganegaraan.
Jika
memang kewarganegaraan ganda (secara penuh) akan diadopsi dalam hukum kewarganegaraan Indonesia, pilihan – pilihan tersebut tentu saja akan mengubah politik hukum kewarganegaraan Indonesia yang selama ini didasarkan pada prinsip kewarganegaraan tunggal, dan hanya mengakui kewarganegaraan ganda terbatas pada anak dari perkawinan campuran. Sedangkan persoalan-persoalan yang berkaitan dengan mekanisme pemberian kewarganegaraan ganda merupakan persoalan teknis yang dapat diselesaikan setelah persoalan konsep dapat diselesaikan.
B. Kewarganegaraan Ganda: Konsep dan Perkembangan Kewarganegaraan ganda secara konseptual dapat dimaknai secara sempit dan luas.
Dalam
ari
sempit,
kewarganegaraan
ganda
mengacu
konsep
“dwi
kewarganegaraan” (dual citizenship/ nationality) pada status seseorang yang memiliki dua
kewarganegaraan
dari
dua
negara
yang
berbeda.
Dalam
arti
luas,
kewarganegaraan ganda diperluas tidak hanya terbatas pada dwi kewarganegaraan, namun juga lebih dari 2 banyak kewarganegaraan (plural/multiple citizenship/ nationality).
4
Kemungkinan besar, masalah yang sedang kita diskusikan bukan
mengacu pada kewarganegaraan ganda dalam arti luas, namun dalam arti sempit, yaitu Dwi Kewarganegaraan. Namun demikian, oleh karena pengakuan kewarganegaraan ganda pada kebanyakan negara berupa dwi kewarganegaraan kewarganegaraan
ganda
lebih
banyak
diasosiasikan
5
dalam
, maka istilah bentuk
dwi
kewarganegaraan. Dwi kewarganegaraan secara umum dapat muncul karena penerapan asasasas kewarganegaraan dari segi kelahiran secara timbal balik (interplay), antara asas 4
Spiro, dalam esainya mengenai dual citizenship (dwi kewarganegaraan) sebagai hak asasi, mengeneralisasi permasalahan tersebut sebagai masalah plural citizenship pada umumnya. Lihat Peter J. Spiro, “Dual Citizenship As Human Right”, International Journal of Constitutional Law, Vol. 8 No. 1, 2010, hlm. 111. 5 Lihat P. Weis, Nationality and Statelessness in International Law, Sijthoff & Noordhoff, Alphen aan den Rijn (the Netherlands), 1979, hlm. 169.
3
ius sanguinis dan ius soli atau naturalisasi seorang warga negara suatu negara ke negara
lain.
Namun,
sepanjang
sejarah
masyarakat
modern,
masalah
Dwi
Kewarganegaraan atau kewarganegaraan ganda pada umumnya, menurut Spiro, dalam makna terbaiknya, lebih dianggap sebagai suatu anomali, dan paling buruk, dianggap sebagai suatu kekejian (abomination)6, atau bahkan ada yang menyebutnya sebagai the greatest evil. 7 Hal ini tidak terlepas dari filosofi kewarganegaraan yang didasarkan pada doktrin “kesetiaan abadi” (perpetual allegiance) yang sebenarnya merupakan
masa
feodalisme.
8
Memiliki
dua
kewarganegaraan,
apalagi
kewarganegaraan ganda, dianggap sebuah ketidaksetiaan/ tidak loyal (disloyalty) pada suatu negara, walaupun klaim tersebut lebih bersifat mekanisme untuk membuat malu (shaming mechanism), dari pada sanksi hukum. 9 Namun dalam perkembangannya, banyak negara menerapkan dan mengakui kewarganegaraan ganda, baik implisit maupun eksplisit. Catatan Aliansi Pelangi Antar Bangsa (APAB) pada tahun 2006, dari 198 negara, 53 negara memperbolehkan dwi-kewarganegaraan dengan tidak adanya atau hampir tidak adanya larangan khusus, 5 negara memperbolehkan dwikewarganegaraan secara umum dengan cukup banyak larangan khusus, 37 negara tidak memperbolehkan dwi-kewarganegaraan tetapi dengan cukup banyak kekecualian khusus, dan 15 negara tidak memperbolehkan dwi-kewarganegaraan dengan tidak adanya atau hampir tidak adanya kekecualian khusus.10 Faktor utama pengakuan atas dwi kewarganegaraan mulai meluas adalah globalisasi dan transnasionalisasi11, terutama gelombang migrasi internasional yang tak terbendung, baik karena alasan-alasan yang bersifat sukarela maupun keterpaksaan. Kewarganegaraan ganda dalam konteks globalisasi, di satu sisi dapat dipandang 6
Peter J. Spiro, op.cit., hlm. 111. Ko Swan Sik, sebagaimana dikutip Gouw Giok Siong menegaskan bahwa bipatride pernah dipandang sebagai kejahatan terbesar daripada kehidupan internasional dewasa ini (the greatest evil of present international life)‟. Lihat Gouw Giok Siong, Tafsiran Undang-Undang Kewarganegaraan Republik Indonesia, Keng Po, Djakarta, 1960, hlm. 2. 8 P. Weis, op., cit, hlm. 30. 9 Peter J. Spiro, op.cit., hlm. 115. 10 Aliansi Pelangi Antar Bangsa, “Komparasi Hukum Atau Undang-Undang Tentang Kewarganegaraan Yang Berlaku Di Indonesia Dan Negara-Negara Lain”, disusun untuk dipakai sebagai bahan pertimbangan bagi Badan Legislasi DPR-Rl, 2006, tanpa halaman. 11 Thomas Faist, “The Fixed and Porous Boundaries of Dual Citizenship”, dalam Thomas Faist (ed), Dual Citizenship in Europe From Nationhood to Societal Integration, Ashgate, Hampshire – Burlington, 2007, hlm. 69. 7
4
contoh “internal globalization” (globalisasi internal) dimana aturan-aturan negara bangsa merespon ikatan-ikatan berbagai warga negara lintas batas negara 12, di sisi lain, kewarganegaraan ganda juga dapat dipandang sebagai “an incident of globalization” (kecelakaan dari globalisasi) 13 , mengingat berbagai persoalan yang berujung pada klaim atas kewarganegaraan ganda akibat migrasi internasional yang begitu masif dan tak terhindarkan. Selain globalisasi dan transnasionalisasi, klaim terhadap Dwi Kewarganegaraan juga didasarkan pada pengakuan HAM yang mengglobal yang telah diakui oleh hampir semua negara. Walaupun hak atas kewarganegaraan ganda secara universal tidak dijamin sebagai hak asasi, karena dibatasi hanya untuk satu kewarganegaraan, 14 namun bukti di berbagai negara, pentingnya dwi kewarganegaraan disituasikan dalam kerangka pikir hak asasi manusia.15 Klaim kewarganegaraan ganda sebagai hak asasi juga tidak terlepas dari tanggung jawab realisasi HAM yang bertumpu pada rezim negara dalam merealisasikan hak asasi individu. Oleh karena sebagian besar jaminan hak asasi bersifat universal, maka kegagalan atau ketidakoptimalan suatu negara dalam merealisasikan hak asasi warga negaranya, menjadi dasar bagi seorang warga negara untuk mendapatkan kewarganegaraan dari negara lainnya, tanpa kehilangan kewarganegaraan asalnya, agar hak asasinya dapat direalisasikan secara penuh. Konsekuensi dari prinsip bahwa HAM tidak terbagi (indivisible), saling berkaitan (interrelated) dan saling bergantung (interdependent)16, menyiratkan kebebasan untuk memilih kewarganegaraan, termasuk klaim atas Dwi Kewarganegaraan, pasti berkorelasi dengan upaya merealisasikan hak asasi lainnya, misalnya hak atas penghidupan yang layak, hak atas pekerjaan, hak atas pendidikan, atau bahkan hak atas rasa aman. Walaupun pengakuan terhadap dwi kewarganegaraan mulai meluas, namun sebagian negara selalu mengkaitkan pengakuan tersebut berdasarkan “ikatan khusus” 12
Ibid., hlm. 3. Peter J. Spiro, op.cit., hlm. 130. 14 Pasal 15 (1) UDHR, merumuskan jaminan hak atas kewarganegaraan, dengan norma: “Everyone has the right to a nationality”), Pasal 24 (3) ICCPR, menegaskan jaminan serupa bagi anak dengan frase “Every child has the right to acquire a nationality.” 15 Peter J. Spiro, op.cit., hlm. 111. 16 Lihat Deklarasi dan Program Aksi Wina (1993). 13
5
terhadap negaranya. Artinya, pengakuan Dwi kewarganegaraan sangat dimungkinkan untuk diberikan dengan kriteria tertentu. Kriteria tersebut selalu dihubungkan dengan ikatan dengan negara, warga negara atau komunitas politiknya dalam arti luas (misalnya ikatan bagi negara-negara persemakmuran Inggris). Sebagai contoh, walaupun Amerika Serikat (AS) mengakui dwi kewargenegaraan karena asas ius soli dalam hal kelahiran anak di wilayahnya (tanpa melihat kewarganegaraan orang tuanya, kecuali tidak berlaku bagi diplomat) atau cara lain, namun apabila warga negara AS melakukan naturalisasi atas permohonan sendiri atau wakilnya ke negara lain atau mengucapkan janji setia (oath of allegiance) ke negara asing, menyebabkan kehilangan status
sebagai
warga
negara
AS.
17
Bahkan
El
Savador
yang
kewarganegaraan ganda dalam arti luas (banyak kewarganegaraan/
mengakui mulitiple
citizenship), namun pengakuan kewarganegaraan ganda tersebut hanya dimungkinkan bagi warga negara yang mendapatkan kewarganegaraan El Savador karena kelahiran (by birth), dan tidak berlaku warga negara karena naturalisasi.18
C. Masalah Yang Kita Hadapi dan Perlukah Pengakuan dan Pengaturan Dwi Kewarganegaraan? Beberapa tuntutan dwi kewarganegaraan di Indonesia sangat beragam alasannya. Pertama, tuntutan awal berasal dari eks-WNI yang “dicabut” status WNI-nya karena dianggap terlibat Peristiwa 1965, melalui penarikan parpor Indonesia. Pencabutan kewarganegaraan tersebut sebenarnya tidak sah, karena dilakukan secara sewenang-wenang, karena persoalan politis, dan menyebabkan banyak WNI, terutama para mantan mahasiswa ikatan dinas, diplomat atau staf Perwakilan RI menjadi exile. Kedua, tuntutan dwi kewarganegaraan dari diaspora Indonesia, baik eks-WNI atau WNI yang menetap di luar negeri yang telah berasimilasi dengan negara lain dan warga negaranya (misalnya menikah dengan WNA, memiliki keturunan di luar negeri). Di 17
United States Office of Personnel Management Investigations Service, Citizenship Law of The World, 2001, Hlm. 9. Lihat juga Immigration and Nationality Act- 8 U.S. Code § 1481 - Loss of nationality by native-born or naturalized citizen; voluntary action; burden of proof; presumptions, diunduh pada
. 18 United States Office of Personnel Management Investigations Service, ibid., hlm. 71.
6
samping itu, ada satu masalah lagi yang walaupun tidak berujung pada tuntutan konkrit atas dwi kewarganegaraan, namun terkait dengan penerapan ketentuan pengakuan status dwi kewarganegaraan anak dari perkawinan campuran. Untuk tuntutan pertama di atas, sebenarnya Pemerintah RI berdasarkan UU Kewarganegaraan (UU No. 12 Tahun 2006) dapat menggunakan prosedur memperoleh kembali kewarganegaraan RI dengan prosedur yang sederhana, yaitu memberikan pernyataan untuk memperoleh kembali kewarganegaraan RI, namun dengan syarat melepaskan status kewarganegaraan yang terakhir mereka dapat. Kebanyakan dari eks- WNI kategori pertama ini, tidak menggunakan prosedur ini dengan alasan yang beragam, salah satunya karena keberatan untuk melepaskan kewarganegaraan asingnya, karena dapat berakibat hilangnya hak sebagai warga negara dari negara tersebut, terutama berkaitan dengan hak-hak kesejahteraan, misalnya pencabutan jaminan sosial. Selain itu, peristiwa penarikan Paspor RI yang dapat dianggap sebagai pencabutan kewarganegaraan secara sewenang-wenang (arbitratry), juga mengarah pada tuntutan penyelesaian pelanggaran HAM di masa lalu. Sebagian dari eks-WNI ini bahkan menginginkan Pemerintah RI untuk memohon maaf secara resmi atas pelanggaraan HAM yang terjadi (pencabutan kewarganegaraan RI).19 Tuntutan tersebut tentu saja sangat berkaitan dengan political will rezim yang berkuasa. Masalah kedua, tuntutan dwi kewarganegaraan didasarkan pada kelompok diaspora Indonesia di berbagai negara, baik yang sudah tidak berstatus WNI maupun WNI yang menetap di negara lain. Sepamahaman saya, tuntutan mereka agak berbeda dengan tuntutan eks-WNI kategori pertama di atas. Para diaspora Indonesia sebenarnya menginginkan agar keberadaannya di luar negeri dapat diberdayakan untuk kepentingan Negara RI. Di sisi lain, ada pula keinginan mereka untuk dapat menanamkan investasi sekaligus memberdayakan potensi ekonomi mereka untuk masyarakat Indonesia, yang selama ini hanya dipandang dari segi remitansi. Tentu saja pemahaman yang lebih tepat mengenai alasan tuntutan diaspora Indonesia atas dwi kewarganegaraan perlu dielaborasi dari pandangan komunitas tersebut. 19
Banyak dari eks-WNI dari kalangan eks mahasiswa ikatan dinas, staf Kedubes pada beberapa negara di Eropa, China atau Uni Sovyet, menjadi exile selama bertahun-tahun karena menjadi stateless, sebelum mendapatkan status kewarganegaraannya saat ini.
7
Masalah ini pun sebenarnya cukup mendapatkan jalan keluar berdasarkan UU No. 6 Tahun 2011 tentang Keimigrasian, yang menjamin eks-WNI mendapatkan status sebagai “penduduk” dengan serta merta, tanpa harus memenuhi syarat jangka waktu bertempat tinggal di Indonesia, dengan berbagai fasilitas keimigrasian yang memudahkan eks-WNI keluar masuk Indonesia, misalnya izin masuk kembali. Menjadi penduduk Indonesia (permanent resident), tidak menjadikan eks-WNI tersebut kehilangan kewarganegaraan existing-nya. Namun demikian, dengan status sebagai penduduk Indonesia, eks-WNI memiliki hak yang sama dengan orang asing dengan status penduduk Indonesia. Artinya, hampir tidak ada perbedaan antara penduduk yang merupakan eks-WNI dengan penduduk yang merupakan orang asing yang tidak memiliki ikatan khusus (special tie) dengan Indonesia. Bahkan secara pragmatis, status sebagai penduduk Indonesia membuat eks-WNI dan keturunannya tidak memiliki beberapa hak mendasar layaknya WNI, seperti hak milik atas tanah, dan hak untuk memilih dalam Pemilu, dan sebagainya. Bagi diaspora berstatus sebagai WNI, persoalan jangka waktu perizinan keimigrasian, seperti izin masuk kembali yang memiliki jangka waktu tertentu, menjadi hambatan tersendiri ketika tuntutan mobilitasnya di luar negeri sangat tinggi, dan niat untuk berkontribusi terhadap kemajuan Indonesia juga tinggi. Tuntutan Dwi Kewarganegaraan dari komunitas diaspora Indonesia mencerminkan konsep kewarganegaraan yang bukan hanya masalah status hukum (citizenship as status), namun juga mencerminkan konsep kewarganegaraan sebagai identitas dan perasaan yang bersifat kolektif
20
dari
komunitas ini sebagai bagian dari “Bangsa” Indonesia. Masalah lainnya sebagaimana dikemukakan di atas, terkait dengan penerapan ketentuan pengakuan Dwi Kewarganegaraan bagi anak dari perkawinan campuran. Adanya ketentuan yang membatasi waktu pendaftaran anak yang lahir dari perkawinan campuran
sebelum
UU
Kewarganegaraan
diundangkan
untuk
memperoleh
20
Linda Bozniak mengemukakan empat konsep kewarganegeraan, yakni: (1) kewarganegaraan sebagai status hukum; (2) kewarganegaraan sebagai hak; (3) kewarganegaraan sebagai aktivitas politik; dan (4) kewarganegaraan sebagai bentuk identitas dan perasaan yang bersifat kolektif. dalam Lihat dalam Susi Dwi Harijanti, Rahayu Prasetianingsih, Bilal Dewansyah, Politik Hukum Kewarganegaraan Indonesia, Laporan Akhir Penelitian, FH Unpad, Bandung, 2007, hlm. 28 – 29.
8
kewarganegaraan Indonesia21, menjadi persoalan tersendiri saat batas waktu tersebut sudah terlampaui. Anak dari perkawinan campuran yang semula diposisikan sebagai orang asing dan berdasarkan UU Kewarganegaraan (2006) juga mendapatkan status WNI, menjadi kehilangan haknya atas status WNI akibat prosdur administratif yang tidak memberikan jalan keluar (exit way). Hal ini mengindikasikan bahwa masalah kewarganegaraan ganda bagi anak pun, perlu ditata kembali pada level undangundang. Artinya, tanpa adanya tuntutan baru atas Dwi Kewarganegaraan pun, kita perlu mengatur ulang ketentuan kewarganegaraan ganda bagi anak dari perkawinan campuran. Tuntutan dwi kewarganegaraan pada umumnya, khususnya dari komunitas diaspora Indonesia perlu direspon dengan cermat. Tuntutan ini perlu dimaknai bahwa komunitas diaspora Indonesia telah membuka diri kepada “bangsa-nya” (Indonesia), untuk menjaring kembali dan memberdayakan berbagai potensi sumber daya manusia (SDM) Indonesia yang “berpindah” ke negara lain. Karena persoalan keterbatasan kemampuan internal Indonesia dalam memberdayakan SDM potensial di dalam negeri, sebagian WNI menetap di luar negeri demi mendapatkan penghidupan dan apresiasi yang lebih baik atas kemampuannya. Padahal mereka tidak pernah merasa melepas ikatan kebangsaannya dengan Indonesia, walaupun menetap di luar negeri atau bahkan telah berganti kewarganegaraan. Pada negara-negara yang mengakui Dwi Kewarganegaraan, umumnya tingkat partisipasi imigran dalam Pemilu di negara tersebut sangat rendah.22 Artinya, sebagian besar imigran, baik yang berstatus sebagai penduduk tetap atau warga negara, tetap lebih terikat dengan “negara asalnya”, dibandingkan „negara barunya.” Dwi kewarganegaraan sebenarnya bukan merupakan satu-satunya faktor keberhasilan memberdayakan potensi diaspora bagi negara asalnya. Negara asal perlu mengupayakan berbagai tindakan aktif untuk menjaring potensi diaspora demi kepentingan negara asal dan masyarakatnya. Artinya, tanpa upaya serius untuk me21
Berdasarkan Pasal 41 UU Kewarganegaraan (2006), masa pendaftaran anak berkewarganegaran ganda, dibatasi paling lama 4 tahun setelah UU Kewarganegaraan diundangkan. 22 Peter J. Spiro, “Citizenship and Diaspora: A State Home for Transnational Politics?”, 2011, hlm. 3, diunduh dari http://ssrn.com/abstract=1755231, 20 Oktober 2014.
9
maintaince hubungan dengan diaspora, termasuk dengan negara tempat tinggalnya, negara asal sangat mungkin tidak mendapatkan apa-apa, kecuali berharap semua diaspora berkontribusi secara sukarela bagi negara asalnya. Namun demikian, Dwi Kewarganegaraan memudahkan para diaspora untuk memelihara hubungan-hubungan dengan negara asalnya 23 , dari berbagai hubungan yang bersifat rasional, seperti transfer ilmu pengetahuan, investasi di bidang sektor-sektor potensial, hingga hubungan – hubungan yang bersifat emosional dengan keluarga dan masyarakat asalnya. Secara
umum,
pengaturan
dwi
kewarganegaraan
dalam
hukum
kewarganegaraan Indonesia menjadi penting untuk diakomodasi. Bahkan dari perspektif hak asasi manusia dalam hukum nasional, Dwi kewarganegaraan di Indonesia mendapatkan ruang pengaturan yang lebih luas, mengingat jaminan hak atas kewarganegaraan dalam UUD 1945 Perubahan, tidak dibatasi pada klaim atas “satu kewarganegaraan”, namun hak untuk memilih kewarganegaraan.24 Artinya, pilihan satu atau dua kewarganegaraan, sangat berkaitan politik hukum nasional kita untuk merespon globalisasi, melindungi hak asasi manusia, termasuk mengantisipasi implikasi dari migrasi internasional, sekaligus memberdayakan sumber daya manusia Indonesia di luar negeri untuk kepentingan nasional. Kembali pada masalah akomodasi dwi kewarganegaraan dalam hukum kewarganegaraan Indoensia, menurut saya hal tersebut dapat dilakukan sepanjang pengakuan tersebut memiliki kualifikasi. Kualifikasi yang dimaksud terkait dengan kriteria subjek yang diakui memiliki kewarganegaraan Indonesia dan secara simultan memiliki kewarganegaraan asing. Menurut saya, oleh karena asas kewarganegaraan yang menjadi dasar politik hukum kewarganegaraan Indonesia adalah ius sangunis, maka pengakuan dwi kewarganegaraan harus didasarkan pada asas tersebut. Artinya, 23
Seperti ditegaskan oleh Spiro, bahwa “When states have changed citizenship laws to allow dual citizenship, it has arguably been a defensive move. In most cases, external citizens who naturalize in their new state of residence maintain their original citizenship as a default; they are not required to undertake an affirmative act to evidence the vitality of the tie to their homeland state”. (cetak tebal oleh penulis). Ibid. 24 Pasal 28E ayat (1) Perubahan Kedua UUD 1945 menegaskan: “Setiap orang bebas memeluk agama dan beribadat menurut agamanya, memilih pendidikan dan pengajaran, memilih pekerjaan, memilih kewarganegaraan, memilih tempat tinggal diwilayah negara dan meninggalkannya, serta berhak kembali.”
10
dwi kewarganegaraan hanya dimungkinkan bagi orang yang kewarganegaraan asalnya (sejak kelahiran) adalah Indonesia (original acquisition25), dan kemudian mendapatkan status kewarganegaraan asing di kemudian hari, termasuk bagi keturunannya (generasi kedua) yang sebelumnya telah dijamin oleh UU Kewarganegaraan (2006). Dengan demikian, status Dwi Kewarganegaraan dikecualikan bagi orang asing yang mendapatkan status WNI melalui perolehan kewarganegaraan secara derivatif (derivative acquisition)26, seperti naturalisasi atau karena perkawinan campuran. Penegasan kualifikasi di atas menjadi penting, untuk menghindari upaya-upaya penyelundupan hukum bagi orang asing yang memiliki maksud terselubung tertentu, misalnya status WNI yang diperoleh karena perkawinan campuran demi memperoleh hak tertentu yang hanya dimiliki oleh WNI, seperti hak milik atas tanah. Ketentuan ini mungkin dapat dikecualikan: perkawinan campuran dengan WNI dapat menyebabkan orang
asing
menjadi
mendapatkan
status
WNI,
tanpa
melepaskan
status
kewarganegaraan asingnya, namun perlu diatur bahwa yang bersangkutan akan kehilangan kewarganegaraan Indonesia apabila telah bercerai, dan hak-haknya sebagai WNI tidak berlaku lagi. Kualifikasi pengakuan dwi kewarganegaraan dengan kriteria tersebut juga penting untuk mencegah Negara menjadikan status WNI sebagai komoditas (commodification of citizenship), misalnya Kamboja pada tahun 1995 memberikan status temporary Cambodian nationality kepada para pengusaha dan penanam modal Cina yang telah mengajukan permohonan menjadi warga negara Kamboja. 27 Walaupun dasar kewarganegaraan tidak lagi bertumpu pada doktrin “perpetual allegiance” (kesetiaan abadi), namun konsep kewarganegaraan sebagai dasar konstitutif Negara tetap berlaku. Warga negara adalah anggota tetap dari suatu negara, sehingga upaya – upaya untuk menjadikan status kewarganegaraan sebagai komoditas, tidak sejalan dengan konsep kewarganegaraan yang multifaset, yang tidak hanya sekedar status,
25
P. Weis membedakan dua jenis cara memperoleh kewarganegaraan, yaitu mendapatkan kewarganegaraan sejak kelahiran (original acquisition), dan mendapatkan kewarganegaraan baru karena mengganti kewarganegaraan asalnya (derivative acquisition). Lihat P. Weis, op.cit., hlm. 95 – 96. 26 Ibid. 27 Susi Dwi Harijanti, Rahayu Prasetianingsih, Bilal Dewansyah, op.cit., hlm. 115.
11
namun sebagai identitas dan perasaan yang bersifat kolektif, dan aspek-aspek lainnya.28 D. Alternatif: UU Tersendiri, Perubahan UU Kewarganegaraan atau Penggantian UU Kewarganegaraan? Masalah selanjutnya, apakah perlu mengatur Dwi Kewarganegaraan dalam undang-undang tersendiri? UU Kewarganegaraan saat ini tidak mengatur pengakuan Dwi Kewarganegaraan di luar anak. Tentu saja pengakuan Dwi Kewarganegaraan selain
kepada
anak dalam
konstruksi
UU
Kewarganegaraan
saat
ini
tidak
diperkenankan/ bertentangan dengan asas dan kaidah dalam UU tersebut. Namun pengaturan Dwi Kewarganegaraan dalam perspektif politik hukum, diposisikan sebagai ius
constituendum
atau
hukum
yang
dicita-citakan.
Oleh
karena
itu,
Dwi
Kewarganegaraan perlu diatur sekurang-kurangnya pada level undang-undang, mengingat perubahan UUD secara umum lebih sulit dilakukan, dibandingkan dengan perubahan undang-undang. Sepengetahuan saya, tidak ada negara yang memiliki undang-undang khusus tentang dwi kewarganegaraan. Pengakuan dan pengaturan dwi kewarganegaraan merupakan sub-sistem dalam hukum kewarganegaraan, sehingga materi tersebut biasanya diatur dalam Konstitusi atau undang-undang tentang kewarganegaraan. Pengaturan dwi kewarganegaraan secara khusus dalam UU tersendiri dapat dianggap sebagai
inkonsistensi
politik
hukum
kewarganegaraan,
kecuali
jika
UU
Kewarganegaraan telah mengatur ketentuan pokok tentang dwi kewarganegaraan. Oleh karena UU Kewarganegaraan tidak mengakui dwi kewarganegaraan selain bagi anak, maka UU Kewarganegaraan tersebut yang perlu diubah. Jika disepakati bahwa status
Dwi
kewarganegaraan
harus
didasarkan
pada
status
WNI
sebagai
kewarganegaraan asal, maka Dwi kewarganegaraan modal tersebut merupakan “pengecualian” dari asas kewarganegaraan tunggal yang dianut UU Kewarganegaraan (2006). Dalam hal ini, walaupun mengubah politik hukum dari UU Kewarganegaraan, namun pengaturan dwi kewarganegaraan tidak mengubah prinsip pokok politik hukum
28
Ibid, hlm. 28 – 29.
12
kewarganegaraan Indonesia yang masih didasarkan pada prinsip kewarganegaraan tunggal. Artinya, perubahan yang dilakukan terhadap UU Kewarganegaraan adalah perubahan parsial, bukan perubahan komprehensif/ penggantian. Namun secara teknis, jika
perubahan
tersebut
mengubah
sebagian
besar
batang
tubuh
UU
Kewarganegaraan, maka tidak menutup kemungkinan dilakukan pengantian UU Kewarganegaraan dengan yang baru.
E. Apa Saja Yang Perlu Diatur? Dalam Perubahan UU Kewarganegaraan, beberapa hal pokok mengenai Dwi Kewarganegaraan yang perlu diatur mencakup: 1. Subjek dwi kewarganegaraan (WNI, eks WNI dengan status kewarganegaraan asing, anak dari perkawinan campuran antara WNI dengan WNA); 2. Kondisi-kondisi yang dapat diperbolehkan perolehan dwi kewarganegaraan (termasuk tata caranya), seperti memperoleh kewarganegaraan dari suatu negara asing yang juga mengakui Dwi Kewarganegaraan melalui kelahiran, pewarganegaraan/ naturalisasi, perkawinan campuran/ antar bangsa. 3. Kondisi-kondisi yang menyebabkan kehilangan kewarganegaraan Indonesia yang memiliki dwi kewarganegaraan (termasuk tata caranya), seperti melakukan pengkhianatan
negara,
dan
alasan-alasan
kehilangan
kewarganegaraan
Indonesia, selain larangan dwi kewarganegaraan. 4. Ketentuan tentang kerja sama dengan negara-negara yang menerima dwi kewarganegaraan untuk memastikan dwi kewarganegaraan diakui secara timbalk balik, termasuk ketentuan tentang hak dan kewajiban tertentu dari pemegang status dwi kewarganegaraan, seperti perjanjian masalah pajak (untuk menghindari persoalan double taxation). 5. Ketentuan peralihan yang mengatur proses pengakuan dwi kewarganegaraan, misalnya pendaftaran bagi eks-WNI, anak dari hasil perkawinan campuran berkewarganegaraan asing yang kehilangan kewarganegaraan Indonesia sebelum UU tersebut diundangkan. 13
Bahan Bacaan
A. Buku dan Artikel Melvin Ember, et., al (eds), Encyclopedia of Diasporas: Immigrant and Refugees Culture Around The World, New York, Springer, 2005 Gouw Giok Siong, Tafsiran Undang-Undang Kewarganegaraan Republik Indonesia, Keng Po, Djakarta, 1960 Peter J. Spiro, “Dual Citizenship As Human Right”, International Journal of Constitutional Law, Vol. 8 No. 1, 2010 ____________, “Citizenship and Diaspora: A State Home for Transnational Politics?”, 2011, diunduh dari http://ssrn.com/abstract=1755231 P. Weis, Nationality and Statelessness in International Law, Sijthoff & Noordhoff, Alphen aan den Rijn (the Netherlands), 1979 Saskia Sassen, „The Repositioning of Citizenship: Emergent Subject and Spaces for Politics‟, Project MUSE, diunduh http://muse.jhu.edu
B. Laporan Penelitian Aliansi Pelangi Antar Bangsa, “Komparasi Hukum Atau Undang-Undang Tentang Kewarganegaraan Yang Berlaku Di Indonesia Dan Negara-Negara Lain”, disusun untuk dipakai sebagai bahan pertimbangan bagi Badan Legislasi DPRRl, 2006 Susi Dwi Harijanti, Rahayu Prasetianingsih dan Bilal Dewansyah, Politik Hukum Kewarganegaraan Indonesia, FH Unpad, 2007
C. Peraturan Perundang-undangan Undang-Undang Dasar 1945 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2006 tentang Kewarganegaraan Republik Indonesia Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2011 tentang Keimigrasian
14
Bandung, 11 November 2014
Mengetahui dan menyetujui,
Prof. Dr. Bagir Manan, S.H., MCL
Prof. Dr. Satya Arinanto, S.H., M.H.
15
