Duurzaam organiseren van het Sociaal Domein

Duurzaam organiseren van het Sociaal Domein Trendrapportage: keuzes en uitdagingen van gemeenten

1. Van voorlopige keuzes naar duurzame organisatie In voorbereiding op de nieuwe taken in het sociaal domein hebben gemeenten primair gekozen voor continuïteit van zorg- en dienstverlening. Vaak is gekozen voor tijdelijke organisatie- en samenwerkingsvormen. Nu de nieuwe Jeugdwet, Wmo 2015 en Participatiewet bijna een jaar onderdeel uitmaken van het takenpakket van gemeenten, ontstaat bij veel gemeenten de behoefte om te komen tot een duurzame organisatie van het sociaal domein. Gemeenten staan met name voor keuzes bij: a. het inrichten en de werking van sociale teams; b. de mate van integraliteit van het werkproces; c. de schaal van uitvoering; d. de rollen en verantwoordelijkheden gemeente. In deze trendrapportage bieden wij inzicht in de voorlopige keuzes en belangrijkste uitdagingen van gemeenten op deze thema’s. Ieder thema besluiten wij met de belangrijkste uitdaging en stappenplan om hieraan invulling te geven en zo toe te werken naar een duurzame organisatie van het sociaal domein. In onze praktijk zien wij de worstelingen van gemeenten om tot een duurzame organisatie van het sociaal domein te komen. In juni 2015 publiceerden wij onze “Handreiking voor de vormgeving van een Uitvoeringsorganisatie sociaal domein” om gemeenten hierbij te faciliteren. In een gespreksronde met (samenwerkende) gemeenten hebben wij de door ons aangereikte handvatten en het denkmodel gedeeld en

aangescherpt. In de bijlage is een overzicht opgenomen van onze gesprekspartners.

De belangrijkste organisatorische uitdagingen per inhoudelijk taakveld Naast het duurzaam organiseren van het gehele sociaal domein, zijn ook per taakveld verschillende uitdagingen te herkennen. Deze uitdagingen komen voort uit het nog in ontwikkeling zijn van de inrichting van de uitvoering en het ontstaan van nieuwe partnerschappen. Binnen de Participatiewet zijn re-integratietaken het grootste vraagstuk en daarbij concreet: a. de functie en inrichting van de arbeidsmarktregio; b. de rol en taak van de SW-bedrijven; c. de afstemming met het UWV over indicaties voor vooral ‘nieuw beschut’ en ‘garantiebanen’. De voornaamste vraagstukken binnen de Wmo 2015 worden gevormd door: a. de beheersing van de toegenomen administratieve lastendruk; b. de gebrekkige inrichting van debiteurenbeheer en informatievoorziening bij zorgverleners en leveranciers; c. de privacy-problematiek in de uitwisseling van gegevens tussen gemeenten en zorgverleners en leveranciers. De laatste twee vraagstukken binnen de Wmo 2015 spelen ook binnen de Jeugdwet. Hier spelen echter veel meer vragen, van beleid tot toegang en van inkoop tot inrichting van de organisatie.

Zie hiervoor onze Top 10 van vragen van gemeenten inzake de jeugdzorg.

De intensieve voorbereiding heeft een wissel getrokken op organisaties. Veel gemeenten en andere organisaties binnen het sociale stelsel bevinden zich nog in de transitiefase. Medewerkers maken zich de nieuwe taken nog eigen en men brengt de basis op orde. Tegelijkertijd is er behoefte aan enige rust en stabiliteit in de organisaties. Dit heeft logischerwijs impact op de snelheid van transformatie. In 2015 wordt het beleid in de praktijk getoetst en geoptimaliseerd. Daarnaast zien wij dat gemeenten nu (najaar 2015) steeds meer plannen maken om werkwijzen, organisatievormen en samenwerkings- en sturingsarrangementen meer planmatig door te ontwikkelen en duurzaam in te richten.

Onze bril voor verdieping

Sociale wijkteams

Schaal van uitvoering

De balans tussen stabilisatie en rust en de wens tot doorontwikkeling

(Hulpvraag) burgers Informatie/toegang/ 1e lijns zorg

Integraliteit Beleid & uitvoering Backoffice

Toetsing/beschikking/ administratie/innovatie Contractering/monitoring /informatie

Zorgaanbieders Rollen & verantwoordelijkhed en

Figuur 1: Weergave onderdelen van het sociale stelsel.

De vier dominante ontwikkelthema’s werken wij uit op de belangrijkste conclusie(s), de voornaamste uitdagingen en een concreet stappenplan om vorm te geven aan een duurzame organisatie van het sociaal domein. Als centraal uitgangspunt geldt dat de beoogde maatschappelijke effecten dienen als kompas voor de gemeente bij verdere inrichtingskeuzes.

In de volgende pagina’s bieden wij u inspiratie voor het duurzaam organiseren van het sociaal domein. In onze eerdere Handreiking hebben wij een breed beeld geschetst van de verschillende onderdelen van de organisatie van het sociaal domein. In deze trendrapportage focussen wij op de onderwerpen waar gemeenten prominent mee bezig zijn en waar uitdagingen liggen. Het gaat om thema’s op strategisch niveau waarbij inrichtingsvraagstukken centraal staan. Hiermee geven wij een gericht beeld van het complexe sociale stelsel. Achtereenvolgens gaan we in op: a. de inrichting en werken van sociale teams; b. de mate van integraliteit van het werkproces; c. de schaal van uitvoering; d. de rollen en verantwoordelijkheden van de gemeente. Onze focus voor verdieping is weergegeven in de ‘groene velden’ van onderstaand figuur.

2

2. Inrichting en werking van sociale teams Sociale teams zijn gemeengoed, hoewel verschillen bestaan in functies en werkwijzen, samenstelling en de keuze voor regie en sturing van de gemeente. Gemeenten staan voor de uitdaging keuzes te maken op deze onderwerpen om hun sociaal team duurzaam vorm te geven.

Functies en werkwijzen sociale teams De functies van sociale teams verschillen per gemeente en bestaan uit één of meer van de volgende functies: a. (eerste) aanspreekpunt voor inwoners, met informatie- en adviesfunctie; b. preventie-activiteiten; c. activering en lichte ondersteuning en hulp; d. toegang tot zorg. Vaak is gestart met een pilot in één of meerdere wijken/dorpskernen en wordt dit komende tijd uitgerold over de gehele gemeente. In sommige gemeenten wordt de informatie en toegangsfunctie door een separaat CJG en/of KCC uitgevoerd en door de sociale basisinfrastructuur. Veel gemeenten zijn begonnen met een generieke aanpak, partners en formatie voor de verschillende sociale teams. Met als perspectief dat hierin op termijn verschillen in kunnen ontstaan. Daarmee kan beter worden aangesloten op het specifieke karakter van de verschillende wijken, waardoor gerichter zorgbehoeften en probleemsituaties worden gesignaleerd.

Samenstelling sociale teams Van belang is de samenstelling en competenties van het sociaal team af te stemmen op de functies en de gekozen aanpak (organisatievisie): a. proactief signaleren van zorgbehoeften (outreachend en preventief) of meer reactief (beoordelend en curatief); b. brede generalistische intake of meer specialistische aanpak.

Op dit moment zien wij dat gemeenten er voor kiezen om in een organisch vormgegeven proces maatschappelijke partners breed te betrekken en een functie in de sociale teams te geven. Daarmee bestaat er in veel gevallen geen een-op-een aansluiting tussen functies en taken van het team en de competenties en de samenstelling van de partners in het sociale team. Dit is ook een uitvloeisel van de toch nog vaak gescheiden werelden tussen beleid, uitvoering en contractering. Voor een duurzame en eenduidige organisatie van de sociale teams is dit wel nodig.

Vormen van regie Om de voortgang en effectiviteit van het beleid te borgen, is het van belang dat de gemeente een vorm van regie organiseert. Grofweg onderscheiden we daarbij de vormen ketenregie (op strategisch niveau) en casusregie (op uitvoeringsniveau).

Ketenregie Ketenregie richt zich op een deugdelijke werking van het sociale stelsel (van intake, zorgverlening tot verantwoording). Voor wat betreft de sociale teams gaat het om een duidelijke regie op de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de betrokken partners in het sociale team. Het komt tot uiting in de afspraken die de gemeente maakt met haar maatschappelijke partners over ieders rol, inbreng en samenwerkingsmogelijkheden. Om goede ketenregie te voeren, is informatie uit de sociale teams nodig over de inzet en effectiviteit van hulp- en zorgarrangementen. Nu deze informatievoorziening in de samenwerking tussen gemeenten en maatschappelijke partners (zorg- en dienstverleners) nog niet goed is geregeld, schieten sommige gemeenten in de reflex om zich meer in de uitvoering te begeven en casusregie naar zich toe te trekken, om daarmee het gevoel van grip te versterken. De mate waarin de gemeente zich in de uitvoering begeeft is een keuze, die niet primair zou moeten worden ingegeven door knelpunten in de ketenregie.

3

Casusregie De casusregie richt zich op de toepassing van het uitgangspunt “één gezin, één plan, één regisseur”. Daarmee is er één aanspreekpunt per gezin en voor de betrokken hulpverleners, wat name relevant is bij meervoudige hulpvragen. Er zijn twee keuzeniveaus waarop casusregie verschilt tussen gemeenten: a. de (zorg)professional van een maatschappelijk partner of een medewerker van de gemeente; b. de professional waarbij de cliënt zich in eerste instantie aandient (dominante hulpvraag) of een daarvoor aangestelde casemanager. De onderliggende vraag is in hoeverre en op welk niveau de gemeente wil sturen. De afwegingen voor de gemeente hebben te maken met zelfstandigheid van de zorgprofessionals versus grip op effectiviteit van maatschappelijke middelen (uitvoerings- en zorgkosten). Loslaten van casusregie en primair een rol als formele beschikker, betekent een risico op ‘oncontroleerbare’ zorgverlening en eventueel toeleiding naar eigen zorgaanbod door toegangsmedewerkers. Sturing vanuit de gemeente staat daarentegen op gespannen voet met de beoogde ruimte voor professionals.

Balans in vormen van regie De invulling van de ketenregie en de wens om verbinding te houden met de casusregie, is bepalend voor de opdracht- en werkgeversrol van de gemeente. Directe sturing kan worden gerealiseerd door de rol van partner in het sociale team en eventueel ook een leidinggevende / coördinerende rol. De laatste rol kan worden geformaliseerd door als gemeente als werkgever op te treden van het sociale team.

Organisatie Binnen veel gemeenten speelt dat organisatiebelangen en financiële verantwoordelijkheid niet (altijd) synchroon lopen met inhoudelijke doelstellingen. Dit leidt tot de behoefte bij gemeenten om de sturing in één hand te brengen. De veronderstelling is dat dit

met aanpassing van de juridische vorm en werkgeverschap opgelost kan worden.

Juridische vorm Momenteel zijn de sociale teams vaak ingericht als een netwerkorganisatie, zonder eigen rechtspersoonlijkheid. In enkele gevallen is uitgesproken dat de netwerksamenwerking als structurele vorm wordt gekozen. Tegelijkertijd zijn er veel gemeenten die zich oriënteren op een van de volgende mogelijkheden: a. publiekrechtelijk: i. als een onderdeel van de gemeentelijke organisatie; ii. met andere gemeente gezamenlijk in een gemeenschappelijke regeling. b. privaatrechtelijk: iii. een stichting (nieuwe of bestaande entiteit); iv. een coöperatie. De voorkeursvorm moet ten dienste staan aan de maatschappelijke effecten die de gemeente wil bereiken in het sociaal domein.

Werkgeverschap In het verlengde van de keuze voor een juridische vorm, moet ook het werkgeverschap van de medewerkers in het sociale wijkteam duurzaam worden geregeld. Keuzes hierbij zijn: a. het in dienst nemen van medewerkers binnen de gekozen juridische entiteit; b. de medewerkers vanuit moederorganisaties detacheren bij de gekozen juridische entiteit. Detacheren kan ook een tijdelijke invulling zijn op weg naar een structurele oplossing, veelal in het oplossen van arbeidsvoorwaardelijke verschillen.

Voornaamste uitdaging en stappenplan Gemeenten staan voor de uitdaging keuzes te maken in het duurzaam vormgeven van de sociale teams op de hiervoor behandelde onderwerpen. Deze keuzes moeten uiteraard in lijn zijn met de algehele organisatie van het sociaal domein door de gemeente. Stappenplan: a. bepaal welke taken en functies in het sociaal team worden belegd; b. stel de organisatievisie en werkwijze van het sociaal team vast: proactief / reactief en generalistisch / specialistisch;

4

c. d.

e.

stel vast welke vakinhoudelijke expertise en competenties nodig zijn in het sociaal team; bepaal welke regierol de gemeente oppakt en ga vervolgens een open dialoog aan met maatschappelijke partners over hun rol in het sociaal team; stel vast welke organisatievorm (juridische entiteit en inrichting van het werkgeverschap) de keuzes in de voorgaande stappen het beste faciliteert.

3. De mate van integraliteit van het werkproces Naast ‘dichtbij de burger’ is ook ‘integraal werken’ een uitgangspunt bij de inrichting van het sociaal domein. De werkelijke mate van integraliteit varieert echter sterk per gemeente en per fase in het werkproces (toegang, beleid, backoffice, etc.). De uitdaging is voor iedere fase in het werkproces vast te stellen hoe integraal er gewerkt moet worden (beleid) en wat dit betekent voor competenties van medewerkers en de inrichting van werkprocessen (uitvoering).

Lokaal en integraal werken in de toegang Het lokaal (wijk- en dorpsgericht) en integraal werken is een veelgehoorde beleidsdoelstelling van het vernieuwde sociale stelsel. Sociale teams moeten een bijdragen leveren aan ontschotting1 en samenwerking tussen de betrokken partners. Door zorg- en hulpverlening dichtbij de burger te organiseren, wordt invulling gegeven aan het beleidsuitgangspunt van één gezin, één plan, één regisseur (en één budget). De mate waarin integraal werken in de toegang in de praktijk wordt gebracht, verschilt sterk per gemeente. Zowel jeugd als Wmo zijn veelal lokaal (wijk- en dorpsniveau) georganiseerd en in veel gemeenten integraal in een sociaal team. Er zijn echter ook gemeenten die er voor kiezen jeugd (CJG) en Wmo (sociale teams) structureel apart te organiseren.

De uitvoering van de Participatiewet kent veelal een andere organisatieschaal en is in mindere mate aangesloten op de andere twee taakvelden. Indien het taakveld Werk & Inkomen een rol heeft in de toegang, betreft dit veelal schuldhulpverlening, bijzondere bijstand en soms re-integratie. De inkomensverstrekking (WWB) is veelal nog apart gepositioneerd. Gemeenten werken in de uitvoering van dit taakveld van oudsher al meer met elkaar samen binnen sociale werkvoorzieningen en intergemeentelijke sociale diensten. Gemeenten zien dat met name in de afstemming tussen de oude WWB en de Wmo winst te behalen is, omdat zij hierin overlap vermoeden van doelgroepen. Voor sommige gemeenten is dit aanleiding om te experimenteren met WWBconsulenten in de sociale teams, terwijl andere gemeenten onderzoeken in hoeverre het mogelijk is om met integrale participatieconsulenten voor beide taakvelden te werken in de uitvoering. Integraal werken in de toegang heeft gevolgen voor het competentieprofiel van de medewerkers. In een enkel geval wordt toegewerkt naar volledig generalisten, maar veelal naar specialisten zorgen hulpvragen breed kunnen inventariseren. Dit staat bekend als het T-profiel, of zoals een gemeente het verwoordt: ‘een generalist in het huishouden en specialist in het sociaal team’. Integraal werken staat of valt niet alleen met de competenties van de medewerkers in de sociale teams, maar ook met de mogelijkheid tot gegevensuitwisseling. De privacywetgeving wordt hierbij geregeld als belemmerend ervaren.

Integraliteit in de uitvoering De voornaamste aandacht is top op heden uitgegaan naar integraal werken in de toegang. De integraliteit in het werkproces ná de toegang heeft vaak nog weinig aandacht gekregen. De ene gemeente kiest ervoor om in de toegang ‘breed’ te

1

Bij EHZ-gemeenten wordt de term ‘omschotten’ gebruikt. Omschotten is een cyclisch proces, waarbij bewustwording van de aanwezigheid van schotten centraal staat.

5

kijken’ en vervolgens ‘smal’ uit te voeren. De andere gemeente kiest ervoor het integraal werken ook naar de mid-office te vertalen. De belangrijkste vraag is in welke integraliteit in de uitvoering gewenst is. Veel gemeenten verwachten dat de meerwaarde van integraal werken in de uitvoering geringer is dan in de toegang. Er moet veelal nog in beeld gebracht worden voor wie (welke doelgroep) de gemeente een integraal werkproces organiseert. Daarmee kan inzichtelijk worden gemaakt hoe de inspanningen en in te zetten middelen zich verhouden tot de verwachte opbrengst. De mate waarin nu al integraal wordt gewerkt en de complexiteit om dit verder te ontwikkelen, lijkt ook afhankelijk van de schaalgrootte van de gemeente. Wij zien dat met name grote gemeenten op dit vlak nog stappen kunnen zetten. Dit komt doordat de afstand tussen verschillende afdelingen groter is en de organisatie meer gelaagd (hiërarchischer) is.

Hoe verder met dit voor gemeenten belangrijke vraagstuk Voor het vormgeven van een integraal werkproces adviseren wij de volgende stappen te nemen als gemeente: a. Ontwerp gemeenschappelijke uitgangspunten voor de mate van integraliteit bij de toegang en uitvoering. b. Maak op basis van de gemeenschappelijke uitgangspunten een implementatieplan met doelstellingen, taakverdeling en tijdpad. c. Ga aan de slag met het inrichten van de werkprocessen en het opstellen van competentieprofielen voor medewerkers. d. Besteed daarbij aandacht aan het verder ontwikkelen van competenties van medewerkers (specialist / generalist) en de wijze van informatie- en gegevensuitwisseling.

4. De schaal van uitvoering Elke gemeente heeft te maken met verschillende schaalniveaus waarop de taken binnen het sociaal domein zijn georganiseerd. Waar de ene gemeente beredeneerd voor een bepaalde taak kiest voor opschalen, kiest de andere gemeente met soms dezelfde argumenten voor afschaling. De uitdaging is om de schaalniveaus niet als elkaar uitsluitende keuzes te beschouwen, maar per taak (beleid, inkoop, toegang, uitvoering en bedrijfsvoering) te bezien wat het beste schaalniveau is en oplossingen te formuleren voor de omgang met meerschaligheid.

Meerschaligheid is een feit Gemeenten hebben bij de decentralisaties vanuit het Rijk feitelijk een tweeledige opdracht meegekregen.2 Enerzijds: organiseer de dienstverlening in het sociaal domein dichtbij de burger. Anderzijds: zorg als gemeenten voor een grotere uitvoeringskracht door het vormen van congruente samenwerkingsverbanden rond de decentralisaties. Als gevolg van deze ontwikkelingen is meerschaligheid in het sociaal domein – lokaal, (sub)regionaal en bovenregionaal - aan de orde van de dag.

Keuzes in meerschaligheid Wij zien een wisselend beeld in de redenen en wijzen waarop gemeenten invulling geven aan de meerschaligheid. De redenen om te kiezen voor opschaling zijn met name gelegen in: a. versterking van capaciteit, kwaliteit en van de strategische beleidspositie; b. reductie van kwetsbaarheden; c. sterkere positionering (bijvoorbeeld jegens marktpartijen of binnen een regio) en; d. efficiencyverhoging, zowel aan de zijde van gemeenten als aan de zijde van zorgaanbieders (door reductie bureaucratie). Deze voordelen kunnen echter op gespannen voet staan met wensen als dichtbij de burger, nabijheid

2

Zie de ‘Decentralisatiebrief’ van minister Plasterk van 19 februari 2013 (kenmerk: 2013-0000108917).

6

van bestuur, grip en lokale beleidsvrijheid: argumenten die voor afschaling kunnen pleiten.3 De meningen lopen bovendien uiteen als het gaat om de effectiviteit en efficiëntie van schaalniveaus: a. is het effectiever om bijstandsgerechtigden op wijkschaal te ondersteunen (kennis klant en lokaal bedrijfsleven), of biedt een regionale schaal meer voordelen omdat de kans tot matching groter is? b. is het efficiënter om administratieve processen te bundelen in een regionaal administratiekantoor of moet de administratie dichtbij en met nauwe kennis van de klant worden gevoerd om maatwerk te kunnen bieden? Deze vragen benadrukken dat er geen ‘goed of fout’ bestaat bij keuzes in schaalniveaus. Het is vooral van belang voor- en nadelen ook politiekbestuurlijk transparant tegen elkaar af te wegen. In lijn met de opdracht van het Rijk zijn verschillende schalen ontstaan als het gaat om toegang, uitvoering, inkoop, beleid en backoffice. De toegang wordt nagenoeg overal op wijk- of dorpsniveau4 georganiseerd. Wat betreft de inkoop is elke gemeente deelnemer aan een jeugdzorg- en een Wmo-regio. Vanuit deze regio’s worden taken als pleegzorg en crisiszorg gezamenlijk ingekocht. Voor een aantal andere taken, zoals specifieke jeugdhulp en Veilig Thuis, hebben sommige gemeenten gekozen voor een schaal bestaande uit meerdere regio’s. Daarnaast zijn er ook nog de arbeidsmarktregio’s. De discussies rondom schaal betreffen meestal de schaal van beleidsontwikkeling- en voorbereiding, de zorg die niet verplicht in regionaal verband wordt ingekocht en de backoffice (inkoop- en contractmanagement en monitoring).

een meer hybride vorm van schaalniveaus, waarbij de toegang/uitvoering in de wijk wordt georganiseerd en de mate van opschaling synchroon loopt met de mate van (afname van het) direct klantcontact. De intensiteit van opschaling kan daarbij variëren van afstemming en overleg tot gezamenlijk organiseren en uitvoeren. Bij grote gemeenten is het vraagstuk van samenwerking veelal minder urgent, omdat zij zelf over voldoende volume beschikken.

Bestuurlijke spaghetti Meerschaligheid betekent schaken op meerdere borden. De complexiteit wordt verhoogd doordat de regio’s voor de verschillende terreinen binnen het sociaal domein elkaar niet noodzakelijkerwijs overlappen. De door het Rijk beoogde geografische congruentie kan niet altijd worden gerealiseerd. De (verplichte) samenwerkingspartners op de verschillende taakvelden binnen het sociaal domein komen niet altijd overeen: zowel partners als (verplichte) regio’s voor Wmo, jeugd en participatie kunnen verschillen. Daarnaast kan er sprake zijn van incongruentie binnen een taakveld. Zo kan een gemeente binnen een sociale dienst met andere gemeenten te maken hebben als binnen de arbeidsmarktregio terwijl het gaat over hetzelfde beleidsvraagstuk. Dit bemoeilijkt afstemming en harmonisatie van beleid en uitvoering. Een dergelijke (bestuurlijke) spaghetti van samenwerkingen brengt spanningen mee ten aanzien van grip, overzicht en integraliteit in de afstemming van de verschillende taakvelden binnen het sociaal domein. Dit geldt zowel op ambtelijke, bestuurlijk als politiek niveau. Vooral als sterke bestuurlijke samenwerking ontbreekt en lokale behoeften prevaleren.

Sommige gemeenten kiezen hierin heel duidelijk voor de eigen, lokale schaal, terwijl andere gemeenten een duidelijke keuze voor de regio maken. De meeste gemeenten kiezen echter voor 3

Daarbij aangetekend dat de schaal van organisatorische samenwerking anders kan zijn dan de schaal van huisvesting (nabijheid) van de uitvoering.

4

Hierna spreken we voor het gemak van ‘wijkniveau’.

7

Voornaamste uitdaging en stappenplan De voornaamste uitdaging is om de schaalniveaus niet als elkaar uitsluitende keuzes te beschouwen, maar per taak (beleid, inkoop, toegang, uitvoering en bedrijfsvoering) te bezien wat het beste schaalniveau is en oplossingen te formuleren voor de omgang met deze meerschaligheid. Onderstaand stappenplan gaat uit van eerst een bewustwordingsfase over de meerschalige realiteit, gevolgd door het uitwerken van concrete acties: a. b.

c.

d.

e.

f.

stel een visie op samenwerking (verbonden partijen) en meerschaligheid vast; formuleer uitgangspunten voor het soort taken waarop uw gemeente wil samenwerken (ja, mits…) en waarop liever niet (nee, tenzij…); stel vast in welke (boven)regionale samenwerkingsverbanden uw gemeente ‘gedwongen’ en vrijwillig participeert binnen het sociaal domein en daarbuiten;5 stel de mate van huidige congruentie van samenwerkingsverbanden (zowel binnen een taakveld als tussen taakvelden) vast. Ontwikkel mogelijkheden voor versterking van congruentie teneinde sturing te versterken; stel met de partnergemeenten een businesscase op voor versterking van congruentie. Kijk hierbij ook naar nieuwe kansrijk geachte samenwerkingen (indachtig de visie en uitgangspunten); organiseer expliciet opdrachtgeverschap richting samenwerkingsverbanden en voorzie in duidelijke rollenscheiding tussen opdrachtgever en eigenaar.

5. Rollen en verantwoordelijkheden van de gemeente De gemeente is slechts een kleine speler in het geheel van het sociale stelsel. Dit geldt zeker voor het uitvoeringsniveau (circa 5% van het totaal). Toch is de gemeente ketenverantwoordelijk (en het Rijk systeemverantwoordelijk) voor de werking en de resultaten van het totale sociale stelsel, met bijbehorende financiële verantwoordelijkheid. De uitdaging is om tot een goede invulling van – en balans tussen – de verschillende mogelijke rollen (opdrachtgever, toezichthouder en uitvoerder) te komen.

Positie van gemeente in stelsel De positie van de gemeente in het totale sociale stelsel is gering. Zeker wanneer we dit formatief uitdrukken voor wat betreft de rol in de uitvoering (circa 5%). Toch spitst de afweging over de inzet van middelen vanuit de gemeente zich vaak (enkel) toe op daar waar de gemeente zelf ‘mee bezig’ is’ binnen het sociaal domein. Daarnaast de gemeente vaak beperkte invloed op en zeggenschap over de partijen binnen het stelsel die de feitelijke uitvoering grotendeels verzorgen. Dit leidt tot een spanningsveld met de financiële- en eindverantwoordelijkheid van de gemeente. Bij bestuur en politiek zijn deze beelden en daarmee de complexiteit van het stelsel onvoldoende bekend. Besef hiervan is een voorwaarde om te komen tot een meer integrale afweging over de inzet vanuit de gemeente binnen het sociaal domein en om te komen tot een goede invulling van de verschillende rollen.

Rol(h)erkenning De gemeente heeft verschillende verantwoordelijkheden binnen het sociaal domein: a. de zorg aan kwetsbaren (individueel belang); b. het systeem en financiën (collectief belang); 5

Immers, ook een intergemeentelijke samenwerking op bedrijfsvoeringstaken kan interessant zijn voor het beleggen van backoffice-taken in het sociaal domein.

8

c.

de mensen en middelen (organisatiebelang).

Vanuit deze verantwoordlijkheden wordt de organisatie van het sociaal neergezet. Binnen deze organisatie heeft de gemeente verschillende rollen. Welke rollen de gemeente oppakt en de invulling die men hier aan geeft, wordt naast de inhoudelijke opgaven ook bepaald door de gemaakte keuzes ten aanzien van hetgeen beschreven is in de voorgaande hoofstukken: a. de inrichting en werken van sociale teams; b. de mate van integraliteit van het werkproces; c. de schaal van uitvoering. Het goed en in samenhang oppakken van deze rollen stelt gemeenten voor een grote uitdaging. Sommige gemeenten zijn zich nog weinig bewust van de verschillende rollen die zij vervullen in het sociaal domein en de noodzakelijke balans en afstemming hierin.

De essentie van rolneming Vragen over de invulling van taken en verantwoordelijkheden spelen bij elke rol die de gemeente heeft op verschillende sturingsniveaus (strategisch, tactisch en operationeel). De gemeente is vanuit wet- en regelgeving voor bepaalde taken (eventueel in samenwerking met andere overheden) de uitvoerder. De rol van opdrachtgever vraagt het meest prominent om aandacht en die van toezichthouder is veelal nog onderbelicht.

Opdrachtgeverschap Bij opdrachtgeverschap gaat het om meer dan aanbesteden, contracteren en subsidiëren. Hoe en met wie geeft de gemeente hier invulling aan: vanuit zakelijk opdrachtgeverschap of meer vanuit partnerschap? Waar ligt de balans tussen voorschrijven en overlaten aan de (keten)partners? Hoe gaat de gemeente om met sturen op zakelijkheid in relatie tot het behalen van de gewenste maatschappelijke effecten? Naast de rol van opdrachtgever richting individuele organisaties, dient de gemeente ook te bepalen of zij voor zichzelf een rol weggelegd ziet

in de sturing op de verbinding tussen de verschillende organisaties vanuit ketenregie.

Toezichthouder De rol van toezichthouder staat bij veel gemeenten nog niet scherp op het netvlies. Vaak ligt de focus op het primair proces van zorgverlening. Dit terwijl het toezicht op de Wmo een nieuwe wettelijke taak is voor gemeenten en het sluitstuk vormt van de beleidscyclus. Het college van B&W dient sinds 1 januari 2015 één of meerdere ambtenaren aan te wijzen als toezichthouder. Vaak is dit belegd bij een afdeling die ervaring heeft met toezichttaken, zoals bij de GGD. Desondanks dient de gemeente zelf het kader en de indicatoren te bepalen op basis waarvan het nalevings- (wordt zorg geleverd volgens wet en verordening) en kwaliteitstoezicht plaatsvindt.

Positiebepaling in rolneming Een essentiële vraag bij het komen tot invulling van (ten minste) bovenstaande rollen is hoe ver de ketenverantwoordelijkheid van de gemeente reikt. Stel je je als gemeenten sturend op of als partner, ben je regisserend of faciliterend en denk je mee of grijp je in? Op ieder van de rollen moet je als gemeente positie bepalen.

Rollenspel op verschillende niveaus De rolinvulling kan verschillen per sturingsniveau. Zo kan sprake zijn van partnerschap op uitvoeringsniveau (bijvoorbeeld in de sociale teams) en tegelijkertijd een zakelijke opdrachtgever- opdrachtnemerrelatie op strategisch niveau. Belangrijk is dat partners van de gemeenten weten waar ze aan toe zijn. Om duidelijkheid richting partnerorganisaties te realiseren, moet een evenwicht worden gevonden in eenvoud van vertegenwoordiging en de (minimaal) noodzakelijke mate van rollenscheiding binnen de gemeente. Dit vraagt om een strategie en afspraken over de (eind)verantwoordelijkheid wanneer de informatie over de partner niet eenduidig is.

9

Voornaamste uitdaging en stappenplan Gemeenten staan nu voor de uitdaging om te komen tot een goede invulling van de verschillende rollen en het organiseren van de noodzakelijke balans en afstemming hierin. Stappenplan: a. Breng de verschillende rollen in kaart die de gemeente heeft binnen het sociaal domein. b. Zorgen voor brede bewustwording over deze rollen binnen de gemeente, zowel ambtelijk als bestuurlijk. c. Stel een strategie op voor de eenduidige benadering van en verhouding tot de samenwerkingspartners en wie hierin de eindverantwoordelijkheid heeft. d. Stel voor iedere rol een concrete beschrijving van de verantwoordelijkheden, taken en bevoegdheden op. e. Ga in dialoog met de samenwerkingspartners over de invulling van de rollen door de gemeente.

Trendrapportage: duurzaam organiseren sociaal domein vraagt om doorontwikkeling Het sociaal domein maakt sinds 1 januari definitief deel uit van het takenpakket van de gemeente. Doorontwikkeling van het sociaal domein is in veel gemeenten nodig om te komen tot een duurzame organisatie. Uitdagingen liggen vooral op het gebied van: a. het inrichten en de werking van sociale teams; b. de mate van integraliteit van het werkproces; c. de schaal van uitvoering; d. de rollen en verantwoordelijkheden van de gemeente. Binnen ieder van deze thema’s staan gemeenten voor uitdagingen en keuzes. In deze Trendrapportage hebben wij ervaringen en handreikingen aangeboden hoe hier mee om te gaan. De gemeente zal moeten bepalen waar zij staat, om hierna samen met haar partners uitvoering te kunnen geven aan het duurzaam organiseren van het sociaal domein.

Deze trendrapportage is tot stand gekomen door onze eigen kennis en ervaring te koppelen aan de kennis en ervaringen van mensen werkzaam binnen het sociaal domein bij gemeenten, samenwerkingsverbanden en regio’s. Vanuit SeinstravandeLaar is deze trendrapportage opgesteld door Dirk Spannenburg, Joost Janssen, Mirjam van der Bent en Jody van Diemen. Voor meer achtergronden en nadere verdieping kunt u altijd vrijblijvend contact met ons opnemen. Culemborg, november 2015, SeinstravandeLaar B.V

10

Bijlage: Overzicht van gesprekspartners Gemeente Beverwijk De heer Richard Pirovano Afdelingshoofd Samenleving Mevrouw Ilse Derksen Teamleider Participatie Gemeente Den Haag Mevrouw Florine Buijten Manager Werkgeversservicepunt Samenwerkende gemeenten Ermelo, Harderwijk en Zeewolde Mevrouw Pastoor Programmacoördinator sociaal domein gemeente Zeewolde Mevrouw Beukers-Borsboom Procesmanager sociaal domein EHZ-gemeenten

Regio Oost-Veluwe/Midden-IJssel Mevrouw Rita Otter Regionaal Transitiemanager Jeugdzorg Gemeente Overbetuwe De heer Hans Cremer Teamleider Zorg & Inkomen Gemeente Purmerend De heer Peter van der Nulft Teammanager Wonen en Wmo Gemeente Rheden De heer Harry Dekkers Manager Uitvoering Samenwerkende gemeenten Rijk van Nijmegen Mevrouw Nienke Gravesteijn Transitiemanager regio Nijmegen De heer Bas Linders Kwartiermaker Regionaal Ondersteuningsbureau

Gemeente Groningen De heer Hans Julsing Directeur Inkomensdienstverlening De heer Geertjan Koers Programmamanager WIJ-Groningen Gemeente Medemblik De heer Jaap Zwaan Sectormanager bedrijfsvoering Mevrouw Ingrid v/d Valk Senior beleidsmedewerker financiën Mevrouw Sanae Akka Beleidsmedewerker welzijn (a.i.) Gemeente Noordoostpolder De heer Maarten Kragting Clustermanager uitvoering sociaal domein Mevrouw Jeanine Vugteveen Manager Klantondersteuning en bedrijfsbureau

11

Meer informatie over deze trendrapportage of onze dienstverlening? SeinstravandeLaar B.V. Organisatieadviseurs voor de publieke sector Postbus 450, 4100 AL Culemborg

www.seinstravandelaar.nl @Seinstra_vdLaar

Partners drs. Arno Seinstra drs. Stan van de Laar

[email protected] [email protected]

Team Sociaal Domein drs. Dirk Spannenburg Joost Janssen MSc mr. Mirjam van der Bent-Crezee Jody van Diemen MSc

[email protected] [email protected] [email protected] [email protected]