AB 05-10-2010 WATERSCHAPSBLAD 2010, NUMMER 39 BIJL.: – Agendapunt: 8 Sittard, 20 september 2010 AAN HET ALGEMEEN BESTUUR Onderwerp: Onderzoek naar doelmatigheid en doeltreffendheid ex artikel 109a Waterschapswet
Voorstel Afzien van de vaststelling van een verordening ex artikel 109a van de Waterschapswet. De twee belangrijkste hoofddoelstellingen van de Wet Modernisering Waterschapsbestel zijn het versterken van de democratische legitimatie van de waterschappen en een grotere transparantie. Sinds de invoering van de Waterschapswet per 1 januari 2009 beschikt het algemeen bestuur op grond van de artikelen 108, 109 en 109a over drie algemene kaderstellende mogelijkheden op het terrein van de beleidsvoorbereidings- en de verantwoordingsfunctie. Artikel 108 gaat over de administratieve en financiële organisatie. Artikel 109 betreft de interne en externe controle. Beide artikelen verplichten de waterschappen verordeningen met betrekking tot de genoemde onderwerpen vast te stellen. Ter voldoening aan deze wettelijke verplichting, heeft het algemeen bestuur in de vergadering van 29 september 2008 enerzijds de 'Verordening beleids- en verantwoordingsfunctie Waterschap Roer en Overmaas' en anderzijds de 'Verordening controle op het financieel beheer en op de inrichting van de financiële organisatie van Waterschap Roer en Overmaas' vastgesteld. Artikel 109a heeft betrekking op de verplichting van het dagelijks bestuur om periodiek onderzoek te doen naar de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het door het dagelijks bestuur gevoerde bestuur. Het algemeen bestuur kán bij verordening kaders hiervoor vaststellen. Aangezien het in casu gaat om een facultatieve bevoegdheid van het algemeen bestuur, is de vraag aan de orde of de vaststelling van een verordening ex artikel 109a wenselijk is. Beantwoording van deze vraag hangt weer samen met de vraag, hoe het dagelijks bestuur invulling kan geven aan de verplichting om periodiek onderzoek te doen naar de doelmatigheid en doeltreffendheid. Met name met het oog op de beantwoording van de laatste vraag is door de Unie van Waterschappen de 'Handreiking doeltreffendheid en doelmatigheid' opgesteld.
101426/LUT
1/2
./..
Deze handreiking beschrijft op hoofdlijnen hoe door het dagelijks bestuur invulling kan worden gegeven aan de verplichting tot onderzoek naar doelmatigheid en doeltreffendheid. In het kader van de beantwoording van de eerste vraag is bij de handreiking een modelverordening ex artikel 109a gevoegd. Zowel de handreiking als de modelverordening treft u ter informatie hierbij aan. Onder verwijzing naar de bijgevoegde handreiking van de Unie van Waterschappen kan worden geconstateerd, dat in de praktijk al invulling wordt gegeven aan de in artikel 109a omschreven verplichting. In 2009 heeft de concerncontroller immers in opdracht van het dagelijks bestuur en overeenkomstig het bepaalde in de handreiking, een integrale audit uitgevoerd welke onder meer was gericht op de toetsing van de doelmatigheid. Commissieadviezen Zowel in de commissie Algemeen Bestuurlijke Aangelegenheden als in de commissie Middelen en Financieel Beleid is gediscussieerd over de vraag, wat concreet het bezwaar is tegen vaststelling van een verordening ex artikel 109a van de Waterschapswet, nu in de praktijk toch al invulling wordt gegeven aan de in dat artikel omschreven verplichting. In dit verband is toegelicht, dat de audits van de concerncontroller zich ook richten op het rechtmatigheidsaspect en dat de resultaten daarvan ook door de accountant worden gebruikt in het kader van diens onderzoek naar de financiële rechtmatigheid. Vaststelling van een verordening ex artikel 109a van de Waterschapswet voegt daaraan niets toe. Gelet op de ervaringen bij de gemeenten die al sinds 2004 met dit fenomeen te maken hebben, leiden de betreffende onderzoeken vooral tot meer werk voor bestuur en organisatie en nauwelijks tot het eigenlijke doel, namelijk de verbetering van de effectiviteit en efficiency van de organisatie. Beide commissies hebben uitgesproken het niet wenselijk te achten om onnodige regelgeving te introduceren en hebben positief geadviseerd ten aanzien van het voorstel om af te zien van vaststelling van meergenoemde verordening. Voorstel Gelet op het vorenstaande, alsmede gelet op enerzijds de uitvoeringspraktijk bij de gemeenten en anderzijds de opvattingen van de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken hieromtrent, stellen wij u voor af te zien van de vaststelling van een verordening ex artikel 109a van de Waterschapswet. Het dagelijks bestuur, de secretaris/directeur,
de voorzitter,
ing. J.M.G. In den Kleef
dr. J.J. Schrijen
101426/LUT
2/2
Handreiking doeltreffendheid en doelmatigheid 1. Inleiding De twee belangrijkste hoofddoelstellingen van de Wet modernisering waterschapsbestel zijn het versterken van de democratische legitimatie van de waterschappen en een grotere transparantie. Met name de artikelen 98a tot en met 109c van de nieuwe Waterschapswet bieden diverse mogelijkheden om de positie van het Algemeen Bestuur te versterken. Het Algemeen Bestuur heeft op grond van de Waterschapswet drie algemene kaderstellende mogelijkheden op het terrein van de beleidsvoorbereiding- en de verantwoordingsfunctie. Op basis van de artikelen 108 en 109 zijn door de Unie van Waterschappen in een eerder stadium modelverordeningen aangeboden aan de waterschappen met daarbij aangegeven welke keuzemogelijkheden de waterschappen hebben. In de voorliggende handreiking wordt ingegaan op het derde kader te weten het (nieuwe) artikel 109a waarin de verplichting voor het Dagelijks Bestuur is opgenomen om periodiek onderzoek te doen naar de doelmatigheid en doeltreffendheid. De tekst van het artikel is als volgt: 1. Het Dagelijks Bestuur verricht periodiek onderzoek naar de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het door hem gevoerde bestuur. Het Algemeen Bestuur kan bij verordening hierover regels stellen. 2. Het Dagelijks Bestuur brengt schriftelijk verslag uit aan het Algemeen Bestuur van de resultaten van de onderzoeken. Met het begrip ‘gevoerd bestuur’ uit lid 1 wordt bedoeld de uitvoering van het door het Algemeen Bestuur vastgestelde beleid, inclusief de daarbij behorende beheersactiviteiten. Hiermee wordt ook gelijktijdig het belang aangegeven om het Algemeen Bestuur te betrekken bij het uitwerken van dit nieuw artikel. Immers op grond van de rapportages van het Dagelijks Bestuur kan het Algemeen Bestuur zich een oordeel vormen over de doeltreffendheid en doelmatigheid van het waterschap. De rapportages van de onderzoeken leveren een bijdrage aan de controlerende rol van het Algemeen Bestuur en bieden het Algemeen Bestuur tevens de mogelijkheden tot externe verantwoording over de doelmatigheid en doeltreffendheid van het gevoerde beleid. Door de wijziging van de wet worden doeltreffendheid en doelmatigheid meer dan tot nu toe een bestuurlijk onderwerp. De onderzoeken van het Dagelijks Bestuur komen in de plaats van de bepaling uit de oude wet dat de controle op doelmatigheid van het gevoerde beheer door de accountant plaatsvindt bij de controle van de jaarrekening. In de praktijk van de afgelopen jaren kon hieraan door de accountant veelal slechts beperkt aandacht worden geschonken. Dit omdat bij de meeste waterschappen in de jaarrekening niet werd ingegaan op het doelmatig handelen van de organisatie, zodat het voor de accountant ook niet toetsbaar was. Zowel de gemeenten als de provincies hebben vanaf 2004 de verplichting tot onderzoeken naar doelmatigheid en doeltreffendheid. De ervaring bij gemeenten is dat de betreffende onderzoeken vooral leiden tot meer werk voor bestuur en organisatie doch maar zeer beperkt leiden tot het eigenlijke doel nl. de verbetering van de effectiviteit en efficiency van de organisatie. Veel energie en tijd gaat naar het invullen en bediscussiëren van de instrumenten, het bijschaven van de verantwoordelijkheden en het verklaren van verschillen tussen de (te ambitieuze) planning en de (weerbarstige) praktijk. Daarbij speelt ook mee dat in het begin sprake was van een te grote afstand tussen datgene waarop het bestuur stuurt en datgene wat in de organisatie als belangrijk wordt geacht.
1
Ten slotte heeft het geleid tot extra verantwoordingsstukken die eerder leidde tot afrekenen dan tot (bij)sturen. De praktijk is dan ook dat niet alle gemeenten invulling hebben gegeven aan de verplichting tot het doen van dergelijke onderzoeken. De grotere gemeenten zijn er meestal wel mee aan de slag gegaan. De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken concludeert in een schrijven aan de Tweede Kamer (december 2008): “ten aanzien van de controlerende rol (van de raad) wordt de toegevoegde waarde van de voorgeschreven beleidsevaluaties ex artikel 213a van de Gemeentewet breed betwijfeld. Het lijkt geen ‘levend’ instrument te zijn ook al beschikt een grote meerderheid van de gemeente over een beleidsevaluatieverordening.” Zij voegt hier aan toe: “gemeenten zijn daarnaast prima zelf in staat te beoordelen of en wanneer dergelijk onderzoek gewenst is. Het zou aan de lokale autonomie moeten worden overgelaten.” De voorliggende handreiking is met name gericht aan het Dagelijks Bestuur. Met behulp van deze handreiking kan het Dagelijks Bestuur de inrichting van de desbetreffende onderzoeken vorm en inhoud geven. Met behulp van deze handreiking kan aan het Algemeen Bestuur duidelijk worden gemaakt hoe invulling wordt gegeven aan de verplichting tot onderzoek. Daarbij kan tevens de vraag aan het Algemeen Bestuur worden voorgelegd of zij gebruik wil maken van de bevoegdheid om regels te stellen voor de genoemde onderzoeken. Als bijlage bij deze handreiking is een model-verordening verstrekt welke als kaderstelling voor de onderzoeken vastgesteld kan worden door het Algemeen Bestuur. In het vervolg wordt eerst nader ingegaan op de rol van het Algemeen Bestuur (2). Vervolgens wordt ingegaan op enkele achtergronden van de wettelijke bepalingen (3), de verankering van doelmatigheid en doeltreffendheid in de administratieve organisatie (4), de invulling van de onderzoeken (5), de onderzoeksmethoden en –technieken (6), de bepaling van de onderzoeksonderwerpen (7), de uitvoering van de onderzoeken (8) en ten slotte de communicatie (9). Afgesloten wordt met een samenvatting van de bestuurlijke beslispunten (10). 2. Rol en kaderstelling door het Algemeen Bestuur De bepalingen in de nieuwe Waterschapswet bieden de waterschappen diverse mogelijkheden om de positie van het Algemeen Bestuur, als hoogste, democratisch gekozen orgaan van een waterschap, te versterken. Ook de bepalingen over doeltreffendheid en doelmatigheid kennen die achtergrond en wel als volgt: a. in de verordening ex artikel 108 kan het Algemeen Bestuur op hoofdlijnen regelen op welke wijze doeltreffendheid en doelmatigheid in de administratieve organisatie geborgd moeten worden en zo een deel van zijn kaderstellende taak invullen (zie paragraaf 4); b. het nieuwe artikel 109a verplicht het Dagelijks Bestuur tot het uitvoeren van specifieke onderzoeken, waarover verslag wordt uitgebracht aan het Algemeen Bestuur. Dit is een aspect van de controlerende rol van het Algemeen Bestuur, omdat de onderzoeksresultaten het Algemeen Bestuur helpen zich een oordeel te vormen over de doeltreffendheid en doelmatigheid van de beleidsuitvoering door het Dagelijks Bestuur. Artikel 109a bevat ook een aspect van de kaderstellende rol van het Algemeen Bestuur. Het artikel geeft dit orgaan de mogelijkheid vooraf regels te stellen rond de doeltreffendheid- en doelmatigheidonderzoeken. In het kader van Good Governance (goed openbaar bestuur) is het gewenst een heldere structuur aan te brengen in de verantwoordelijkheden en bevoegdheden tussen de bestuurslagen van een waterschap. Op het terrein van doelmatigheid en doeltreffendheid hebben beide organen een min of meer eigenstandige rol. Naast eventueel kaderstelling voor de door het Dagelijks Bestuur uit te voeren onderzoeken (ex artikel 109a), kan de controlerende rol van het Algemeen Bestuur worden ingevuld door de invoering van een rekenkamer(functie). 2
De kaderstelling door het Algemeen Bestuur kan op twee manieren plaatsvinden. In de eerste plaats kan het Algemeen Bestuur bij verordening regels stellen voor de doelmatigheid- en doeltreffendheidsonderzoeken van het Dagelijks Bestuur. Het Algemeen Bestuur zal deze keuze moeten worden voorgelegd (bestuurlijk beslispunt 1). Indien binnen het waterschap de keuze wordt gemaakt voor nadere kaderstelling door het Algemeen Bestuur, dan kan gebruik worden gemaakt van de modelverordening ex artikel 109a welke als bijlage bij deze handreiking is toegevoegd. Een mogelijk nadeel van kaderstelling kan zijn dat de onderzoeken hiermee meer een instrument worden van het Algemeen Bestuur terwijl het juist een instrument is van het Dagelijks Bestuur. Het Algemeen Bestuur heeft zijn eigen instrumentarium zoals onder anderen de rekenkamer(functie) en/of het instellen van een auditcommittee. Het Algemeen Bestuur richt zich vooral op de doeltreffendheid van de maatschappelijke effecten terwijl het Dagelijks Bestuur zich zal richten op de doeltreffendheid en doelmatigheid van de bedrijfsvoering (bestuurlijk beslispunt 4). Een ander mogelijk neveneffect van het stellen van nadere regels is het vergroten van de controletoren. Overigens kan het Algemeen Bestuur vanuit haar eigen verantwoordelijkheid het Dagelijks Bestuur altijd vragen onderzoek te doen naar een specifiek (inhoudelijk) onderwerp. In de verordening kan bijvoorbeeld worden ingegaan op: de frequentie van de onderzoeken waarbij gedacht kan worden aan het aantal te onderzoeken organisatie-eenheden op doelmatigheid per jaar of aan het aantal programma’s op doeltreffendheid; het al dan niet vooraf indienen van een onderzoeksplan aan het Algemeen Bestuur waarbij nader ingegaan wordt op de reikwijdte van het onderzoek, de onderzoeksmethode, de doorlooptijd, de kosten van het onderzoek en het tijdstip waarop het plan moet worden ingediend; nadere voorschriften omtrent de rapportage over de onderzoeken waarbij gedacht kan worden aan een analyse, de aanbevelingen en de vervolgstappen; de afbakening tussen de rekenkamer- en de DB-onderzoeken; het beschikbaar te stellen budget. In de bijgesloten modelverordening wordt niet ingegaan op het eerste en de laatste twee punten. Wat betreft de frequentie is de ervaring van gemeenten dat hierover veel onduidelijkheid is ontstaan. Het is als lastig ervaren te bepalen wat de gewenste frequentie moet zijn. De gedachte zou meer moeten zijn dat vanuit een ander perspectief, bijv. risico of belang, de frequentie van onderzoek bepaald moet worden. Dit punt kan het Dagelijks Bestuur nader toelichten in het onderzoeksplan. De afbakening tussen de rekenkamer en de DB-onderzoeken kan pas worden gevoerd indien er sprake is van een rekenkamer. Ten slotte zal het beschikbare budget onderdeel zijn bij het vaststellen van de jaarbegroting van het waterschap.
In de tweede plaats kan het AB los van de wettelijke plicht bepalen wat de functie van de doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoeken is. Het gaat dan om de vraag of het doel van de onderzoeken naar doelmatigheid en doeltreffendheid is om te kunnen afrekenen op onjuistheden of onvolkomendheden of dat het doel is om er van te leren (bestuurlijk beslispunt 2). Deze vraag is vooral van belang in het kader van de transparantie en good governance. Door de grotere nadruk die de Waterschapswet op onderzoek naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van de besteding van publieke middelen legt, wordt het proces van verantwoording versterkt. Naast het element van verantwoording door het Dagelijks Bestuur aan het Algemeen Bestuur speelt daarbij nadrukkelijk mee het aspect van de verantwoording die het Algemeen Bestuur, namens het waterschap als geheel, aflegt aan de samenleving.
3
Het Algemeen Bestuur kan de resultaten van de onderzoeken naar doelmatigheid en doeltreffendheid gebruiken in zijn externe verantwoording. Voor de burger telt niet alleen of de beleidsresultaten zijn geleverd maar ook tegen welke kosten dit is gebeurd. 3. Achtergronden van de wettelijke bepalingen De uitvoering van het beleid van een waterschap is er op gericht om de vooraf vastgestelde beleidsdoelen te halen (doeltreffendheid). Omdat het waterschap hierbij met publiek geld werkt, heeft het de plicht er voor te zorgen dat de prestaties om de doelen te behalen op de meest efficiënte wijze worden uitgevoerd (doelmatigheid). In het kader van de verplichtingen uit de Waterschapswet voert het te ver om de kosteneffectiviteit van het behalen van (maatschappelijke) effecten te beoordelen (bestuurlijk beslispunt 3). Dit vraagt andere methoden van onderzoek en ligt ook meer op het niveau van het Algemeen Bestuur. Het is van belang regelmatig na te gaan hoe het met de doeltreffendheid en doelmatigheid van de beleidsuitvoering (inclusief de bijbehorende beheeractiviteiten) is gesteld. Het behoort daarom tot de verantwoordelijkheid van de bestuursorganen periodiek te toetsen of bij de uitvoering van het beleid, bijvoorbeeld inzake veiligheid, kwantiteitsbeheer of zuiveringsbeheer, wordt voldaan aan deze eisen. Het verkrijgen van inzicht in de doeltreffendheid en doelmatigheid en het indien noodzakelijk verbeteren daarvan vereist voortdurend informatie en aandacht. De Waterschapswet kent daarom een aantal bepalingen die de waterschappen stimuleren om de organisatie en werkwijze zodanig in te richten dat optimale voorwaarden worden geschapen voor een doeltreffende en doelmatige beleidsuitvoering. Voordat nader op deze bepalingen wordt ingegaan wordt allereerst aangegeven wat de wet onder doeltreffendheid en doelmatigheid verstaat. Doeltreffendheid1: De mate waarin de beoogde doelen en effecten van het beleid ook daadwerkelijk worden behaald. Het gaat derhalve om de vraag of de goede activiteiten zijn gekozen om bepaalde doelen te halen. Doelmatigheid: De mate waarin bepaalde prestaties met een zo beperkt mogelijke inzet van middelen worden gerealiseerd. Hierbij gaat het derhalve om de vraag of de activiteiten efficiënt zijn uitgevoerd. De definities geven aan dat het mogelijk is dat beleid doelmatig is zonder doeltreffend te zijn of andersom. In schema levert het vorenstaande het volgende beeld:
1
Zie voor beide definities artikel 1 van de “Model- verordening Beleids- en Verantwoordingsfunctie Waterschap....…” van de Unie van Waterschappen (2008)
4
Figuur 1: Productieproces publieke sector (bron: Ministerie van Financiën, 2001)
Evenals het geldt voor twee andere onderwerpen uit de Waterschapswet, te weten rechtmatigheid en de controle op het financieel beheer2, geldt ook voor doeltreffendheid en doelmatigheid dat de Waterschapswet er vanuit gaat dat deze primair en vooral worden geborgd door middel van het tot stand brengen van een goede organisatie en een daarbinnen aangebrachte adequate administratieve organisatie en secundair door specifieke, interne c.q. externe, onderzoeken. Deze laatst bedoelde onderzoeken zouden vergeleken kunnen worden met de verbijzonderde interne controle waarbij wordt nagegaan of de administratieve organisatie en de daarvan uitmakende, reguliere interne controlemaatregelen goed werken en goed worden nageleefd. De wet gaat er dan ook vanuit dat een waterschap doeltreffendheid en doelmatigheid langs twee lijnen borgt. Primair als onderdeel van de administratieve organisatie (artikel 108) en secundair met behulp van specifieke onderzoeken (zoals 109a-onderzoeken) door het Dagelijks Bestuur. Een ander basisprincipe dat de Waterschapswet hanteert is dat de borging van doeltreffendheid en doelmatigheid en het onderzoek daarnaar vooral door middel van afspraken tussen het Algemeen en het Dagelijks Bestuur tot stand komt. Dit is één van de redenen waarom de accountant, anders dan onder het regime van de oude wet, geen formele rol rond deze onderwerpen meer heeft.
2
Uitgewerkt in de verordeningen ex artikel 108 en 109 van de Waterschapswet
5
Doelmatigheid en doeltreffendheid hebben betrekking op de beleidsuitvoering en de beheersactiviteiten. De waarborging daarvan is vooral het domein van het orgaan dat daar verantwoordelijk voor is, het Dagelijks Bestuur. Het Dagelijks Bestuur zal moeten zorgen dat de ambtelijke organisatie zodanig wordt ingericht dat hierin checks and balances worden ingebouwd die zorgen voor een doelmatige en doeltreffende beleidsuitvoering en beheer alsmede de controle daarvan. Wat betreft de onderzoeken naar doelmatigheid wordt onderscheid gemaakt in de doelmatigheid van beleidseffecten (ook wel kosteneffectiviteit genoemd) én de doelmatigheid van beleidsprestaties (efficiëntie). Zoals bij het bestuurlijk beslispunt 3 is aangegeven worden de onderzoeken naar kosteneffectiviteit niet bedoeld in artikel 109a. Bij de onderzoeken naar doelmatigheid van beleidsprestaties gaat het om de vraag of de effecten c.q. prestaties niet met minder middelen gerealiseerd hadden kunnen worden of dat met dezelfde inzet van middelen meer effecten c.q. prestaties gerealiseerd hadden kunnen worden. Ofwel het gaat om de vraag of de juiste instrumenten op de juiste wijze zijn ingezet om de afgesproken doelen te behalen. Overigens zijn de onderzoeken naar doelmatigheid en doeltreffendheid niet los van elkaar te bezien (zie ook figuur 1). De samenhang zit vooral in het feit dat de werkzaamheden van het waterschap erg doeltreffend kunnen worden uitgevoerd maar dat wil niet zeggen dat het doelmatig plaatsvindt. Omgekeerd kan er doelmatig worden gehandeld zonder dat dit doeltreffend is. 4. Verankering doelmatigheid en doeltreffendheid in de administratieve organisatie Artikel 108 van de Waterschapswet geeft het Algemeen Bestuur de mogelijkheid om via de daarin genoemde verordening de hoofdlijnen te regelen voor het borgen van doeltreffendheid en doelmatigheid in de administratieve organisatie. De bepalingen in de verordening kunnen in combinatie worden gezien met enkele aspecten van de nieuwe verslaggevingsregels (Waterschapsbesluit) van de waterschappen. De eisen die in de wet ten aanzien van doelmatigheid en doeltreffendheid zijn opgenomen hebben tot gevolg dat de waterschappen de doelen die zij nastreven, de maatregelen die zij gaan treffen om deze doelen te bereiken én de middeleninzet die daarvoor nodig is, expliciet per programma in de meerjarenraming en de begroting moeten opnemen. Immers alleen als doelstellingen, prestaties en daarvoor gerealiseerde middeleninzet expliciet zijn, kan worden nagegaan of doelen zijn bereikt en of prestaties doelmatig zijn geleverd. In het jaarverslag wordt aangegeven in welke mate voorgenomen doelstellingen en maatregelen daadwerkelijk zijn gerealiseerd en welke middeleninzet daarvoor nodig was. Onderstaand zijn enkele relevante bepalingen uit de verslaggevingsregels (Waterschapsbesluit) en de Verordening ex artikel 108 opgenomen.
6
Waterschapsbesluit 1. Vermelding voorgenomen doelstellingen, maatregelen/prestaties en kosten in meerjarenraming3 en in de begroting4 De meerjarenraming / het programmaplan bevat per programma ten minste de volgende informatie: a. de doelstellingen, in het bijzonder de beoogde effecten; b. de wijze waarop er naar gestreefd zal worden die effecten te bereiken; c. de geraamde netto–kosten. 2. Vermelding mate van realisatie van doelstellingen, maatregelen/prestaties en kosten in jaarverslag5 De programmaverantwoording biedt per programma inzicht in: a. de mate waarin de doelstellingen zijn gerealiseerd; b. de wijze waarop is getracht de beoogde effecten te bereiken; c. de gerealiseerde netto–kosten in relatie tot de daarvoor in de begroting opgenomen bedragen; d. belangrijke afwijkingen tussen de realisatie in de jaarverslaggeving en de plannen in de begroting, waarbij een analyse plaatsvindt. Verordening Beleids- en Verantwoordingsfunctie (ex artikel 108) 1. Registratie in de administratie6 Het Dagelijks Bestuur zorgt voor het per programma verzamelen en vastleggen van gegevens over de maatregelen die getroffen zijn en prestaties die geleverd worden, de doelstellingen en effecten die bereikt worden en de nettokosten die gemaakt worden, opdat de doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid, zoals vastgesteld door het Algemeen Bestuur, kunnen worden getoetst. Het Dagelijks Bestuur zorgt er voor dat de administratie zodanig van opzet en werking is, dat zij in ieder geval dienstbaar is voor: het verschaffen van informatie over baten, lasten, prestaties, maatregelen en effecten aan budgethouders voor zowel de planning, de uitvoering als de verantwoording van de realisatie; het inzicht krijgen in en bevorderen van de rechtmatigheid, de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het gevoerde bestuur in relatie tot de gestelde beleidsdoelen, de begroting en relevante wet- en regelgeving; het afleggen van verantwoording over de rechtmatigheid, de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het gevoerde bestuur in relatie tot de gestelde beleidsdoelen, de begroting en relevante wet- en regelgeving; de controle van de registratie van gegevens als zodanig en van de daaraan ontleende informatie alsmede voor de controle op de rechtmatigheid, de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het gevoerde bestuur in relatie tot de gestelde beleidsdoelen, de begroting en relevante wet- en regelgeving. 2. Tussentijds informeren door het Dagelijks Bestuur7 De rapportages gaan in op afwijkingen van betekenende mate, zowel wat betreft de middeleninzet, de maatregelen die getroffen en prestaties die geleverd worden, als de doelstellingen en effecten die bereikt worden. 3. Informatie over onderzoeken in begroting en jaarverslag8 Het Dagelijks Bestuur rapporteert in de bedrijfsvoeringsparagraaf van de begroting en het jaarverslag over de plannen en voortgang van de onderzoeken naar de doelmatigheid en doeltreffendheid, bedoeld in artikel 109a van de Waterschapswet, en de uitputting van de bijbehorende budgetten. 4. Opdracht van het algemeen aan het Dagelijks Bestuur9 Het Dagelijks Bestuur zorgt voor en legt (in een besluit) vast: de wijze waarop wordt gewaarborgd dat de uitvoering van de begroting rechtmatig, doelmatig en doeltreffend verloopt;
3
Artikel 4.6 Waterschapsbesluit Artikel 4.10 Waterschapsbesluit 5 Artikel 4.29 Waterschapsbesluit 6 Artikel 8.1 resp. 22.d, g, h, i Verordening Beleids- en Verantwoordingsfunctie (model van de UvW) 7 Artikel 10.4 Verordening Beleids- en Verantwoordingsfunctie (model van de UvW) 8 Artikel 19.3 Verordening Beleid- en Verantwoordingsfunctie (model van de UvW) 9 Artikel 24.1.c Verordening Beleids- en Verantwoordingsfunctie (model van de UvW) 4
7
5. Invulling doeltreffendheid- en doelmatigheidonderzoek Onderzoek naar de doeltreffenheid van het beleid is veelal gecompliceerd en kan lastig uit te voeren zijn. Dit omdat enerzijds de betrokkenheid vanuit de organisatie bij de uitvoering van het beleid divers is omdat vanuit verschillende ketens wordt gewerkt aan de uitvoering. Anderzijds kunnen ook externe factoren van invloed zijn op het bereiken van de einddoelen. Met andere woorden het bereiken van beleidsdoelen wordt beïnvloed door vele factoren. Naast het verankeren in de administratieve organisatie en de werkwijze (zie paragraaf 4) moet een waterschap invulling geven aan de verplichtingen uit artikel 109a zoals genoemd in de inleiding (periodiek onderzoek uitvoeren, schriftelijk verslag uitbrengen). Bij de uitvoering van de onderzoeken spelen de volgende zaken een rol. Behoud de aansluiting met de sturing van de organisatie De instrumenten gericht op het in beeld brengen van en de verantwoording over doelmatigheid en doeltreffendheid (waaronder de in de wet genoemde onderzoeken) zijn geen doel op zich. Zij zijn bedoeld om bij te dragen aan het transparanter, doelmatiger en doeltreffender werken van de organisatie. Daarom is het van belang dat bij de huidige en eventueel nieuwe verantwoordingsinstrumenten de relatie met de sturing van de organisatie wordt gelegd. Maak zoveel mogelijk gebruik van wat er al is Onderzoek naar de doelmatigheid en, zij het in mindere mate, de doeltreffendheid is een onderwerp waaraan het waterschap momenteel reeds het nodige doet. Dit betekent dat het niet om een nieuw onderwerp gaat maar dat voortgebouwd wordt op de huidige instrumenten. Binnen de waterschappen vinden de volgende onderzoeken (in meer of mindere mate) nu al plaats: Bedrijfsvergelijkingen (bijvoorbeeld Waterbeheer, Zuiveringsbeheer, Waterschapspeil) Interne audits (bijvoorbeeld projecten, P&C-cyclus, inkopen en aanbesteden) Klantentevredenheidsonderzoek (extern) Medewerkerstevredenheidsonderzoek (intern) Beleidsevaluaties Procesdoorlichtingen c.q. –verbeteringen Specieke organisatiedoorlichtingen (periodiek) Zorg voor een duidelijke rolverdeling tussen de ‘controlerende organen’ De onderzoeken naar doeltreffendheid en doelmatigheid van het Dagelijks Bestuur die in artikel 109a worden genoemd zijn niet de enige onderzoeken die binnen een waterschap plaatsvinden. De accountant heeft als wettelijke taak de getrouwheid en rechtmatigheid van de financièle verslaggeving te controleren; de controller voert onderzoeken uit naar de rechtmatigheid en de doelmatigheid en kan ook onderzoek doen naar de doeltreffendheid; het gaat hierbij veelal om onderzoeken naar verbetering van de bedrijfsvoering; een eventuele rekenkamer(functie) zal ook onderzoeken uitvoeren. Om er voor te zorgen dat de gewenste onderzoeksmogelijkheden worden benut en te voorkomen dat dezelfde onderwerpen door verschillende organen worden onderzocht, is het raadzaam te komen tot een goede verdeling van soorten onderwerpen over de verschillende organen. Daarbinnen verdient de taakopdracht van de rekenkamer(functie) bijzondere aandacht. Een toe te passen taakverdeling tussen het Algemeen Bestuur en het Dagelijks Bestuur kan zijn dat het Algemeen Bestuur onderzoek doet naar de doeltreffendheid van het beleid en het Dagelijks Bestuur onderzoek doet naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van de bedrijfsvoering (bestuurlijk beslispunt 4). 8
Maak een afweging tussen de inspanning en kosten en het nut van een onderzoek In zijn algemeenheid geldt dat ‘zware’ doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoeken de organisatie en het budget van een waterschap sterk belasten, terwijl in veel gevallen met eenvoudige onderzoeken reeds een voldoende effect kan worden bereikt. Bij ieder onderzoek wordt daarom een afweging gemaakt tussen de benodigde inspanningen en kosten enerzijds en het te verwachten effect anderzijds. Haal inspiratie bij andere waterschappen Bij de waterschappen vindt al het nodige onderzoek plaats naar de doeltreffendheid en doelmatigheid van de beleidsuitvoering. Net zoals op veel andere gebieden kunnen de waterschappen ook op dit terrein samenwerken en veel van elkaar leren. 6. Onderzoeksmethoden- en technieken Op basis van de Waterschapswet moet het Dagelijks Bestuur (achteraf) onderzoek doen naar de doelmatigheid en doeltreffendheid. Elk onderzoeksvraag zal leiden tot een specifieke onderzoeksmethode. De technieken om de onderzoeken uit te voeren verschillen. Het gaat te ver in deze handreiking de methoden en technieken te bespreken. Volstaan wordt met het geven van enkele algemene kaders voor het uitvoeren van een onderzoek. De organisatie van de onderzoeken (zoals wie er bij betrekken, hoe verantwoording afleggen) wordt niet besproken. Dergelijke zaken zijn afhankelijk van het soort onderzoek en van de keuze om het onderzoek intern danwel extern uit te voeren. Bij het opzetten van een onderzoek kan aan de volgende zaken aandacht worden geschonken: a. Doelstelling, probleemstelling, vraagstelling De doelstelling geeft aan wat bereikt moet worden met het onderzoek (waarom vraag). Is het onderzoek wat uitgevoerd gaat worden een toetsend onderzoek (wordt voldaan aan normen) of is het een zogenaamde explorerend onderzoek (waar kunnen verbeteringen worden doorgevoerd). De probleemstelling is de vraag waarop een antwoord wordt gezocht (wat vraag). De vraagstelling is vervolgens de uitwerking in concrete onderzoeksvragen. Het doorlopen van deze drie stappen is een zeer belangrijke fase voor het succes van het onderzoek. Zonder een duidelijk vraagstelling wordt de kwaliteit van het onderzoek beïnvloed. b. Het normenkader Op grond hiervan vindt het onderzoek plaats. Het normenkader kan bijvoorbeeld zijn de vastgelegde doelen, prestaties en resultaten. Bij de beoordeling van processen of organisatieeenheden kan gebruik worden gemaakt van zogenaamde kwaliteitsmodellen (INK, BSC, COSO etc). c. Keuze onderzoeksmethode De te gebruiken methode behoort aan te sluiten bij de onderzoeksvraag. d. Uitvoeren onderzoek Zie paragraaf 8. e. Rapporteren over de uitkomsten Zie paragraaf 9. Voor meer informatie over het opzetten van doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoeken wordt verwezen naar een tweetal (uitgebreide) handleidingen van de Algemene Rekenkamer (Handleiding onderzoek naar doelmatigheid en doeltreffendheid, 12 januari 2005 en Handleiding effectmeting, 23 maart 2004). 9
7. Bepaling van onderzoeksonderwerpen Het Dagelijks Bestuur bepaald, eventueel gehoord hebbende het Algemeen Bestuur, de onderwerpen voor de doeltreffendheid en doelmatigheidsonderzoeken. Zij kan zich hiervoor laten adviseren voor de secretaris-directeur of door de concerncontroller. Ook op basis van signalen vanuit de omgeving kan een onderwerp worden bepaald. Vanuit planmatig werken is het wenselijk een meerjarig onderzoeksprogramma op te stellen. Op basis hiervan kan zowel naar het Algemeen Bestuur als naar de ambtelijke organisatie duidelijk worden gemaakt welke onderzoeken op termijn zullen plaatsvinden. Het Algemeen Bestuur zal actief worden geïnformeerd over het (meerjarig) onderzoeksprogramma (ook in de situatie dat er geen verordening wordt vastgesteld). Bij de bepaling van de onderwerpen kan het Dagelijks Bestuur zich laten leiden door bijvoorbeeld de uitkomsten van de jaarlijkse benchmark Waterschapspeil maar ook door de primaire doelen welke worden nagestreefd. Daarnaast kan op basis van de uitkomsten van een risico-inventarisatie onderwerpen worden bepaald. Dit vanuit de gedachte dat daar waar de organisatie grotere risico’s loopt, mogelijkerwijs ook de meeste verbeterstappen zijn te realiseren. Ten slotte kan ook van goed lopende processen worden geleerd (sturen op succesfactoren). 8. Uitvoering onderzoeken Het Dagelijks Bestuur van het waterschap is verantwoordelijk voor de uitvoering van de onderzoeken. Dit wil echter niet zeggen dat zij zelf de onderzoeken zullen gaan uitvoeren. Veelal zal een beroep worden gedaan op interne kennis (controller of auditor) c.q. op externe kennis (onderzoeksbureau). Bij voorkeur wordt aan de eigen accountant geen opdracht verstrekt tot het uitvoeren van doeltreffendheid- en doelmatigheidsonderzoeken (bestuurlijk beslispunt 5). De accountant moet de vrijheid hebben een onafhankelijk oordeel te geven over de beheersing van de bedrijfsvoering (stelselcontrole). De genoemde onderzoeken maken deel uit van het totale beheersingssysteem (ook wel het management control systeem genoemd). Een belangrijk aspect bij het uitvoeren van de onderzoeken is de kennis en kunde ofwel de kwaliteit van de onderzoekers. Een algemene randvoorwaarde is de interdisciplinaire benadering van de doeltreffendheid- en doelmatigheidsonderzoeken. Vanuit meerdere vakdisciplines moet het onderzoek plaatsvinden. Daarnaast moet de onderzoeker in staat zijn om samen met de opdrachtgever de vraagstelling van het onderzoek (het object) scherp en duidelijk te krijgen. Deze fase bepaalt voor een belangrijk gedeelte het succes van het onderzoek. De onderzoeker heeft vervolgens kennis van onderzoeksmethoden en –technieken. Elke type vraag geeft een andere methode en techniek. In de derde plaats heeft de onderzoeker ervaring in het uitvoeren van onderzoeken om beoordelingen, conclusies en aanbevelingen te kunnen doen. Om de onderzoeken te kunnen uitvoeren is capaciteit van de eigen organisatie nodig. De capaciteit wordt vooraf gealloceerd. Ook het beschikbaar stellen van een budget voor het inhuren van externen zal vooraf worden geregeld met het Algemeen Bestuur. Ten slotte kunnen onderzoeken in samenwerkingsverband met meerdere waterschappen worden uitgevoerd. Het voordeel hiervan is dat gebruik kan worden gemaakt van een bredere kennisbank en dat onderling ook vergelijkingen kunnen worden gemaakt (benchmark). 9. Communicatie Zoals hiervoor genoemd kan het hoofddoel van de doeltreffendheids- en doelmatigheidsonderzoeken zijn het leren en verbeteren (zie bestuurlijk beslispunt 2). Het doel bepaald voor een belangrijk gedeelte de wijze waarop de communicatie over de resultaten van het onderzoek wordt vorm gegeven. 10
Via de jaarverslaggeving, bestaande uit het jaarverslag en de jaarrekening, legt het Dagelijks Bestuur verantwoording af over de realisatie van de door het Algemeen Bestuur in de begroting vastgelegde beleidsvoornemens. Het Algemeen Bestuur beoordeelt op grond van de jaarverslaggeving of het Dagelijks Bestuur in overeenstemming met de in de begroting gestelde kaders heeft geopereerd. Ook dient de jaarverslaggeving (mede) ter beoordeling van de rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid van de uitvoering van het beheer en beleid. De jaarverslaggeving vervult dus een belangrijke rol bij de interne verantwoording en controle. In de verplichte paragrafen bij zowel de begroting als bij de jaarrekening moet het Dagelijks Bestuur op grond van Verordening beleids- en verantwoordingsfunctie (ex artikel 108 Waterschapswet)10 rapporteren over de planning en voortgang van onderzoeken naar doelmatigheid en doeltreffendheid. Het Algemeen Bestuur wordt derhalve zowel vooraf als achteraf geïnformeerd over de soort onderzoeken welke uitgevoerd worden/zijn. Op grond van artikel 109a, lid 2 moet het Dagelijks Bestuur schriftelijk verslag uitbrengen aan het Algemeen Bestuur over de resultaten van de onderzoeken. Deze verslagen moeten op basis van de Waterschapswet gevoegd worden bij de aanbieding van de jaarrekening11. In de praktijk zal niet altijd gewacht worden op de jaarrekening maar zullen de verslagen tussentijds op de agenda van het Algemeen Bestuur (ter informatie) worden geplaatst. Uit het vorenstaande blijkt dat het Algemeen Bestuur in het kader van de toezichthoudende rol via meerdere kanalen wordt geïnformeerd over zowel de planning als de uitvoering van doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoeken. Nadere kaderstelling hiervoor is niet noodzakelijk. Met het verstrekken van de uitkomsten van de door het Dagelijks Bestuur uitgevoerde doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoeken aan het Algemeen Bestuur wordt de informatie openbaar. Hierin schuilt het risico dat vertrouwelijke informaties naar buiten wordt gebracht. Met het Algemeen Bestuur zullen afspraken worden gemaakt hoe gerapporteerd gaat worden. Er zal gewerkt worden met een bestuurlijke samenvatting waarbij de relevantie voor het Algemeen Bestuur wordt bepaald. Daarbij moet voorkomen worden dat er in de openbaarheid wordt afgerekend terwijl het hoofddoel is het leren en verbeteren. Indien er door het Algemeen Bestuur tevens een rekenkamer(functie) of een auditcommittee is ingesteld, dan zullen ook deze op de hoogte worden gesteld van de onderzoeksplannen en de uitkomsten van de onderzoeken. Dit mede ter voorkomen van het uitvoeren van ‘dubbele’ onderzoeken. Ten slotte is het van belang dat intern wordt gecommuniceerd over de doelstellingen en de uitkomsten van de onderzoeken. 10. Bestuurlijke beslispunten Op basis van het vorenstaande worden de volgende bestuurlijke beslispunten geformuleerd: 1. Wil het Algemeen Bestuur wel of geen gebruik maken van de bevoegdheid tot het vaststellen van nadere regels voor het uitvoeren van doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoeken? Indien bevestigend, dan kan hiervoor bijgaande modelverordening worden gebruikt (waarin tevens enkele beslispunten zijn opgenomen). 2. Wat is het doel van de onderzoeken naar doelmatigheid en doeltreffendheid? Is dit om (bestuurlijk) te kunnen afrekenen op onjuistheden of onvolkomendheden of is het doel om er van te leren?
10 11
Artikel 19 van de Model-verordening beleids- en verantwoordingsfunctie Conform artikel 103, lid 2 van de Waterschapswet
11
3. Is het Algemeen Bestuur er mee eens dat in het kader van de verplichtingen uit de Waterschapswet het te ver voert om de kosteneffectiviteit van het behalen van (maatschappelijke) effecten te beoordelen? Dit onderzoek hoort meer thuis tot het kader van de rekenkameronderzoeken. 4. Kan ingestemd worden de de taakverdeling tussen het Algemeen Bestuur en het Dagelijks Bestuur dat het Algemeen Bestuur onderzoek doet naar de doeltreffendheid van het beleid en het Dagelijks Bestuur onderzoek doet naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van de bedrijfsvoering? 5. Aan de eigen accountant wordt bij voorkeur geen opdracht verstrekt tot het uitvoeren van doeltreffendheid- en doelmatigheidsonderzoeken. Ter afsluiting wordt onderstaand nog kort ingegaan op de rol van de rekenkamer(functie). Bij het eventueel invoeren van een rekenkamer(functie) moet worden vastgesteld welke werkzaamheden door dit orgaan worden uitgevoerd. De waterschappen hebben, in tegenstelling tot gemeenten en provincie, geen verplichting tot de instelling ervan. Een wettelijke verplichting is door de wetgever niet nodig geacht en past niet bij het gekozen groeimodel dat de ruimte biedt om juist in samenhang met het monistische karakter van het waterschapsbestuur de rekenkamerfunctie op maat in te vullen12. Op eigen initiatief hebben enkele waterschappen al wel een (al dan niet gemeenschappelijke) rekenkamer ingericht. Omdat er geen wettelijk kader is, kan ieder waterschap zelf bepalen hoe zij de rekenkamer samenstelt, in welke relatie zij de rekenkamer ten opzichte van Algemeen en Dagelijks Bestuur plaatst, of de rekenkamer onafhankelijke bevoegdheden krijgt of in opdracht van een bestuursorgaan gaat werken en welke taken zij een rekenkamer(functie) geeft. De rekenkamer kan een belangrijke rol spelen bij de versterking van de positie van het Algemeen Bestuur, in het bijzonder bij de controlerende functie van het Algemeen Bestuur, en meer in het algemeen bij de vormgeving van publieke verantwoording. Alhoewel de taken van de rekenkamer niet zijn voorgeschreven en per waterschap kunnen verschillen, kan tot de taak worden gerekend het onderzoeken van de doelmatigheid en de doeltreffendheid van de beleidsuitvoering en van het functioneren van de organisatie van het waterschap. De accountant heeft, met als opdrachtgever het Algemeen Bestuur, de wettelijke taak regulier onderzoek te doen naar vooral de financiële rechtmatigheid. Dit onderzoek vormt een vast onderdeel van de jaarlijkse cyclus van beleidsvoorbereiding en verantwoording. Omdat de accountant een onafhankelijke positie heeft ten opzichte van het Dagelijks Bestuur, ligt het minder voor de hand dat de rekenkamer ook onderzoek verricht naar de financiële rechtmatigheid. Het Algemeen Bestuur stelt al de kaders voor het rechtmatigheidsonderzoek van de accountant vast. Resumerend kan worden gesteld dat de taak van de rekenkamer met betrekking tot de doelmatigheid en doeltreffendheid naast de taak staat die het Dagelijks Bestuur op grond van artikel 109a ten aanzien van deze onderwerpen heeft. Het Dagelijks Bestuur heeft de plicht een periodieke toetsing van de uitvoering van het beleid van het waterschap en de inrichting van de organisatie (beheer) uit te voeren. De rekenkamer zal zich naar verwachting meer gaan toeleggen op onderzoeken naar de beleidseffectiviteit (bereiken van maatschappelijke effecten).
Bijlage: Modelverordening ex artikel 109a Waterschapswet J:\Nieuwe Waterschapswet\Verordeningen\UVW handreiking doeltreffendheid en doelmatigheid.versie 0.6.doc
12
Uit toelichting Waterschapsbesluit
12
De modelverordening onderzoeken doelmatigheid en doeltreffendheid van het waterschap ……naam……”. Het Algemeen Bestuur van het waterschap ….naam …… besluit gelet op artikel 109a Waterschapswet, vast te stellen: Verordening voor periodiek onderzoek door het Dagelijks Bestuur naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van het door het Dagelijks Bestuur gevoerde bestuur van het waterschap …naam… Artikel 1. Definities In deze verordening wordt verstaan onder: a. Doelmatigheid de mate waarin bepaalde prestaties met een zo beperkt mogelijke inzet van middelen worden gerealiseerd. b. Doeltreffendheid de mate waarin de beoogde doelen en effecten van het beleid ook daadwerkelijk worden behaald. Artikel 2. Onderzoeksplan 1. Het Dagelijks Bestuur zendt ieder jaar uiterlijk voor ….datum…. een onderzoeksplan naar het Algemeen Bestuur van de in het erop volgende jaar te verrichten interne onderzoeken naar de doelmatigheid en de doeltreffendheid. 2. In het onderzoeksplan wordt per intern onderzoek globaal aangegeven: a. het object van onderzoek b. de reikwijdte van het onderzoek c. de onderzoeksmethode d. doorlooptijd van het onderzoek e. de wijze van uitvoering 3. In het onderzoeksplan wordt aangegeven welke budgetten in de producten/programmaraming zijn opgenomen voor de uitvoering van de onderzoeken. 4. Het onderzoeksplan wordt aan het Algemeen Bestuur ter kennisneming/vaststelling1 aangeboden. Artikel 3. Voortgang onderzoeken Het Dagelijks Bestuur rapporteert in de bedrijfsvoeringsparagraaf van de begroting en jaarstukken over de planning resp. voortgang van de onderzoeken naar de doelmatigheid en doeltreffendheid en de uitputting van de bijbehorende budgetten.
1
Is een bestuurlijke keuze 1
Artikel 4. Rapportage en gevolgtrekking 1. De uitkomsten van een onderzoek worden vastgelegd in een rapportage. Elke rapportage bevat tenminste een analyse van de onderzoeksresultaten en indien nodig aanbevelingen voor verbeteringen. 2. Op basis van de resultaten van ieder onderzoek stelt het Dagelijks Bestuur indien nodig een plan van verbetering op. Het Dagelijks Bestuur neemt op basis van het plan van verbetering organisatorische maatregelen. 3. De rapportage en het plan van verbetering worden ter kennisgeving/vaststelling2 aan het Algemeen Bestuur aangeboden. Artikel 5. Inwerkingtreding Deze verordening treedt in werking met ingang van …datum…. Artikel 6. Citeertitel Deze verordening kan worden aangehaald als: “Verordening onderzoeken doelmatigheid en doeltreffendheid van het waterschap ……naam……”. Aldus vastgesteld in de vergadering van het Algemeen Bestuur ……datum……
de dijkgraaf,
2
de secretaris-directeur,
Is een bestuurlijke keuze 2
Toelichting op de artikelen Artikel 2. Onderzoeksplan De beslissing wat te onderzoeken is aan het Dagelijks Bestuur. Vanzelfsprekend zal het Algemeen Bestuur willen weten wat de plannen zijn, en ook gelegenheid willen hebben om deze te bespreken en als zij dat nodig acht invloed uit te oefenen. Hierin voorziet het onderzoeksplan. Een toe te passen taakverdeling tussen het Algemeen Bestuur en het Dagelijks Bestuur kan zijn dat het Algemeen Bestuur onderzoek doet naar de doeltreffendheid van het beleid en het Dagelijks Bestuur onderzoek doet naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van de bedrijfsvoering (bestuurlijk beslispunt 3 uit de handreiking). Het onderzoeksplan geeft op hoofdlijnen een volledig beeld van de voorgenomen onderzoeken. De onderzoeken worden in het onderzoeksplan per onderzoek nader uitgewerkt. Afstemming met het Algemeen Bestuur is minimaal noodzakelijk in verband met de mogelijk uit te voeren onderzoeken door de rekenkamer. De aanbieding van het onderzoeksplan vindt tijdig plaats. Zo kan worden afgesproken dat het plan voor het komende jaar uiterlijk in oktober/november van het voorafgaande jaar wordt ingediend bij het Algemeen Bestuur. Dit zou samen kunnen lopen met de aanbieding van de begroting. Een bestuurlijke keuze is of het onderzoeksplan moet worden vastgesteld door het Algemeen Bestuur of dat het ter kennisneming wordt aangeboden (bestuurlijk beslispunt 2). In de verordening kan worden aangegeven wat in een onderzoeksplan in ieder geval moet worden opgenomen. De onderwerpen genoemd in het tweede lid kunnen als volgt worden toegelicht: a) Het object van een onderzoek wordt dusdanig omschreven zodat het duidelijk is wat de afbakening van het onderzoek is. Daarbij worden bij de doelmatigheidsonderzoeken de scheidslijnen aangegeven ten aanzien van de te onderzoeken procedures en instrumenten. Bij de doeltreffendheidsonderzoeken worden duidelijk de scheidslijnen met andere beleidsvelden aangegeven. b) De reikwijdte van ieder onderzoek strekt zich in beginsel uit over alle organen (Algemeen Bestuur en Dagelijks Bestuur), organisatie-eenheden en instellingen waarvoor het waterschap bestuurlijk verantwoordelijk is of waarvan de activiteiten geheel of in belangrijke mate door het waterschap worden bekostigd. De reikwijdte kan in het onderzoeksplan worden ingeperkt door het aangeven van het te onderzoeken tijdsvak en de te onderzoeken organen, organisatie-eenheden en instellingen. Aangegeven wordt welk tijdvak wordt onderzocht en welke organisatie-eenheden en instellingen van buiten het waterschap bij het onderzoek worden betrokken. De frequentie van uit te voeren onderzoeken wordt in het onderzoeksplan opgenomen doch niet voorgeschreven in de verordening (bestuurlijk beslispunt 1). c) Hier wordt aangegeven welke methoden gebruikt zullen worden. d) Een inschatting van de duur van het onderzoek, eventueel onderverdeeld in fasen. e) Onderzoeken kunnen in opdracht van het Dagelijks Bestuur worden uitgevoerd door het ambtelijke apparaat (al of niet met inbreng van deskundigheid van derden) of geheel door derden. Indien de ambtelijke organisatie de onderzoeken uitvoert zullen in de onderzoeksopzet waarborgen dienen te worden ingebouwd waarmee de onafhankelijkheid van de analyse en/of adviezen ter verbeteringen worden gegarandeerd. Dat betekent dat het onderzoek wel mag worden uitgevoerd door functionarissen die in hun dagelijks werk betrokken zijn bij het onderzoeksobject. De analyse en de aanbevelingen tot verbetering komen echter zoveel als mogelijk onafhankelijk tot stand en worden uitgevoerd door functionarissen die niet in hun dagelijks werk betrokken zijn bij het onderzoeksobject. 3
Artikel 3. Voortgang onderzoek De bedrijfsvoeringparagraaf van de begroting en jaarstukken dient inzicht te geven in de stand van zaken en de beleidsvoornemens omtrent de bedrijfsvoering. Daarbij dient een relatie te worden gelegd met de inhoud van de programma’s van de begroting en jaarstukken. Het ligt voor de hand om in deze paragaaf eveneens te rapporteren over de stand van zaken bij de interne onderzoeken naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van het gevoerde bestuur. Artikel 4. Rapportage en gevolgtrekking Met de instelling van de onderzoeken beoogt het waterschap de transparantie van handelen te vergroten en de publieke verantwoording daarover te versterken. De bevindingen van de onderzoeken worden dan ook neergelegd in rapporten voor het Algemeen Bestuur, zoals voorgeschreven in artikel 109a, tweede lid, van de Waterschapswet. De rapporten dienen volgens artikel 103 tweede lid van de Waterschapswet te worden gevoegd bij de jaarrekening en het jaarverslag. Dat betreft uiteraard de verslagen over onderzoeken die lopende het verslagjaar zijn afgerond. Dat sluit echter geenszins uit dat het Algemeen Bestuur, als zij dat wenst of als het noodzakelijk is, de rapporten ontvangt zodra ze zijn vastgesteld. Systematische aandacht voor doelmatigheid en doeltreffendheid impliceert ook het doel om te leren, om te denken over en te streven naar verbetering, daarom is in deze modelverordening opgenomen dat evaluatie en aanbevelingen voor verbetering onderdeel zijn van de rapportage, en dat zo nodig door middel van een plan van verbetering het vervolgtraject wordt ingezet. De bedrijfsvoering is een zaak van het Dagelijks Bestuur. Het is dan ook het Dagelijks Bestuur dat maatregelen moet nemen tot verbetering. Het Dagelijks Bestuur stelt een plan van verbetering op en voert deze uit. Het uiteindelijke rapport en het plan van verbetering wordt ter kennisgeving/vaststelling aan het Algemeen Bestuur aangeboden (bestuurlijk beslispunt 3). Artikel 5. Inwerkingtreding Het is niet verplicht een dergelijk verordening vast te laten stellen. Het moment van inwerkingtreding kan gekozen worden gelijk aan de datum van vaststelling. Artikel 6. Citeertitel In dit artikel wordt de naam gegeven waarmee men in stukken naar deze verordening kan verwijzen. Vaststelling De nieuwe verordening ex artikel 109a Waterschapswet is van toepassing met ingang van het jaar…..jaartal…… Daarnaast geldt dat het Dagelijks Bestuur de verordening binnen twee weken na vaststelling door het Algemeen Bestuur naar Gedeputeerde Staten moet zenden (artikel 109b Waterschapswet).
Bestuurlijke beslispunten: 1. De frequentie van onderzoeken wordt niet bepaald in de verordening. Het Dagelijks Bestuur geeft in het onderzoeksplan aan de keuzes welke in dit verband worden gemaakt. 2. Moet het onderzoeksplan ter kennisname of ter vaststelling naar het Algemeen Bestuur. 3. Moet de rapportage en het plan met verbeterpunten ter kennisname of ter vaststelling naar het Algemeen Bestuur.
J:\Nieuwe Waterschapswet\Verordeningen\Modelverordening artikel 109a Waterschapwet_versie 6.doc
4
