VRIJHEID IN GEBONDENHEID. Het onderwijs in Belgie. Godelieve Craenen

VRIJHEID IN GEBONDENHEID Het onderwijs in Belgie Godelieve Craenen ...

I. INLEIDING.

De grondwet schetst de situatie "onderwijs" als een situatie gekenmerkt door vrijheid en als een subjectief recht: vrijheid van onderwijs, actief en passief; en recht op onderwijs 1. In de onderwijssituatie zijn noodzakelijkerwijze meerdere personen betrokken. Er is degene die onderwijs zoekt en krijgt, er zijn degenen die onderwijs verstrekken, er is de overheid. Degene die onderwijs zoekt en krijgt, doet dat niet altijd in dezelfde omstandigheden. Het gebeurt dikwijls dat hij daartoe zelf niet in staat is, omdat hij minderjarig of nog heel erg jong is. Soms ook kan hij het niet ongeacht zijn leeftijd: als hij mentaal gehandicapt is. De ouders, voogden of andere personen aan wie de zorg over zijn persoon in feite of in rechte toevertrouwd is 2 , doen dat dan in zijn naam. Dat brengt een bijkomende partij ten tonele: de ouders en voogden. Ouders en voogden vragen echter ook niet altijd uit vrije wil om onderwijs voor hun kinderen : de grondwet 3 en de wetgeving 4 verplichten hen daartoe. Het recht op onderwijs is een fundamenteel recht van de minderjarige, dat de ouders en voogden slechts voor de minderjarige en in diens belang mogen gebruiken. Het behoort tot de eigen taak van de overheid daarop toe te zien. Dat is al een manier waarop de volgende medespeler naar voor komt : de overheid. * Gewoon hoogleraar K. U. Leuven ( 1) Art. 17 G.W. ( 2) De Wet van 29 juni 1983 betreffende de leerplicht, B.S., 6 juli 1983 (hierna afgekort geciteerd als Leerplichtwet) gebruikt in art. 1, § 5 en 7, art. 3, § 1 en art. 5, § 1 e.v., de uitdrukking 11 personen die de ouderlijke macht uitoefenen of de leerplichtige in rechte of in feite onder hun bewaring hebben 11 • Voor de gemakkelijkheid gebruikt onderhavige tekst de uitdrukking 11 de ouders en voogden 11 • ( 3) Art. 17, § 1 en 3 G.W. Door de leerplicht te vermelden, legt de grondwet op indirecte wijze eenieder een leerplicht op. ( 4) Art. 3, § 1 Leerplichtwet; artt. 8-12 Gecoordineerde Wetten op het lager onderwijs (K.B. 20 augustus 1957, B.S. 6 november 1957) (hierna afgekort geciteerd als Gee. W. L.O.).

551

De overheid heeft een functie te vervullen in de onderwijssituatie als be· schermer van de zwakkeren (o.m. van al degenen die niet zelf hun rech1 op onderwijs kunnen opeisen en gebruiken), maar ook als beschermer var de rechten van de anderen in het algemeen. Fundamentele rechten en vrijheden zijn immers niet absoluut. Hun be· grenzing ligt in de gelijke rechten van al de andere mensen. De gelijkheid van de mensen onderling maakt het hun onmogelijk zelf, ieder voor zich~ uit te maken waar de rechten van de anderen beginnen. Dat komt toe aan een niet belanghebbende instantie- de overheid- die het op objectieve wijze (bij wege van een algemene gedragsregel) vaststelt 5 • De overheid komt nog op een tweede wijze tussen in de onderwijssituatie: als behartiger van het algemeen welzijn, die ervoor moet zorgen dat de rechten en vrijheden niet tot beginselen beperkt blijven en dat eenieder het zijne bijdraagt, volgens zijn vermogen in aile betekenissen van dat woord, tot een daadwerkelijk en zo goed·mogelijk samenleven 6 • In die functie zal de overheid bijspringen in de kosten en lasten van onderwijs, actief zowel als passief, en kan zij de individuele personen verplichten een minimum aan vorming te verwerven, dat verzekert dat zij geen last zullen zijn voor de anderen 7. Tenslotte kan de overheid, eventueel uit hoofde van haar functie van behartiger van het algemeen welzijn, nog op een derde wijze tussenkomen: als inrichter van onderwijs.

Er zijn ook diegenen die de vrijheid van onderwijs op actieve wijze willen gebruiken en zij zijn tweeerlei: de lesgevers en de inrichters van onderwijs. Onderwijs kan immers gegeven worden op initiatief van en door een enkel persoon. Het kan echter ook gegeven worden in afspraak en samenwerking. Om evidente praktische redenen is dat wat meestal gebeurt. Een of meer personen nemen het op zich de materiele omstandigheden te verzorgen waarin velen gelijktijdig kunnen onderwijzen (en kunnen onderwezen worden). Zij richten onderwijs in. Anderen doen het eigenlijke onderwijs-werk: de lesgevers. Dat zijn de medespelers: de leerlingen of studenten, de ouders en voogden, de lesgevers en inrichters van onderwijs, en de overheid. Zij zijn op ( 5) Zoals het zo goed uitgedrukt is in art. 4 van de Declaration des droits de /'Homme et du Citoyen van 1789 : "Laliberte consiste apouvoir faire tout ce qui ne nuit pas a autrui: ainsi, l'exercice des droits naturels de chaque homme n'a de bornes que celles qui assurent aux autres membres de Ia societe Ia jouissance de ces memes droits. Ces bornes ne peuvent etre determinees que par Ia Loi. II Dezelfde gedachte is verwoord in de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens (art. 29, 2), in het E. V.R.M. (artt. 8, 9, 10 en 11, telkens het tweede lid), in het I. V.B.P.R. (art. 18, 3, art. 19, 3a en artt. 21-22, 2) en in het I. V.E.S.C.R. (art. 8, 1a). ( 6) Cf. de aanhef van het I.V.B.P.R. en het I.V.E.S.C.R., laatste overweging. ( 7) Art. 13, 1 I.V.E.S.C.R.

552

diverse wijzen- deels vrijwillig en deels onvrijwillig- aan en met elkaar verbonden in de onderwijssituatie. Het is de bedoeling hun rechtstoestand en onderlinge verbondenheid bondig te ontleden en te beschrijven.

II. RECHTSTOESTAND VAN DE ONDERWIJSBETROKKENEN. A. LEERLINGEN EN STUDENTEN.

1. Leerplichtige jongeren. a. De regeling. Wie onderwijs zoekt 8 , doet dat niet altijd uit vrije keuze. De grondwet en de wet leggen eenieder een twaalf jaar durende leerplicht op. De leerplicht is het resultaat van de sociale dimensie van het recht op onderwijs 9 • Zij is een publiekrechtelijke verplichting, erkend in de grandwet 10 en gesanctioneerd in de wet 11 , ertoe strekkend een minimum aan studie te doen. Dat minimum is in de wet bepaald : twaalf jaar, te beginnen met het schooljaar waarin iemand zes jaar wordt, en eindigend op het einde van het. schooljaar waarin hij achttien wordt 12 • Deleerplicht is voltijds tot de leeftijd van vijftien jaar, wanneer de leerplichtige op dat ogenblik ten minste twee leerjaren van het secundair onderwijs met succes doorlopen heeft, en in het andere geval tot zestien jaar. Deeltijdse vervulling van de leerplicht betekent dat het studeren aangevuld wordt met een practische vorming gericht op het aanleren van een beroep, en erkend door de overheid 13 •

8} AI naar gelang hun leeftijd en de aard van onderwijs die zij volgen, worden de studerenden met andere termen aangeduid. Bij wijze van algemene term wordt hier "studerenden" of "leerlingen en studenten" gebruikt. 9) Zie art. 29 van de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens: "De enkeling heeft verplichtingen tegenover de gemeenschap in wier schoot alleen een vrije en volledige ontplooiing van zijn persoonlijkheid mogelijk is. ( ... )"en ook art. 26, 1: "Eenieder heeft recht op opvoeding ( ... ) Het lager onderwijs is verplicht. ( ... )".In het I.V.E.S.C.R. situeert art. 13, 1 het recht op onderwijs zowel in het licht van de ontplooiing van de persoonlijkheid als in het licht van de deelname aan de samenleving. Zie ook E.H.R.M., Affaire 11 relative a certains aspects du regime linguistique de l'enseignement en Belgique" (Fond), Pub/. Cour.A., vol. 8, § 5. (10) Art. 17, § 1, al. 4 en§ 3 G.W. (11) W. 29 juni 1983 betreffende de leerplicht, B.S., 6 juli 1983. (12) Tenzij hij voordien het secundair onderwijs met volledig leerplan (dagonderwijs} succesvol beeindigd heeft (Art. 1, § 3 Leerplichtwet}. (13) Art. 1, § 1 en 2 en art. 2 Leerplichtwet.

553

Eenieder is verplicht dat minimum aan studie te doen dat de wet oplegt, maar niemand is verplicht daarvoor naar school te gaan 14 • De overheid houdt wei de teugels in handen : voor zover de wet of het decreet het niet doet, zal de Executieve de voorwaarden vaststellen waaraan huisonderwijs moet voldoen opdat daarmee de leerplicht zou kunnen worden vervuld 15 • De wet voorziet controles en sancties op het nakomen van de leerplicht. In de controles worden de leerkrachten en inrichters van onderwijs betrokken, evenals de ouders en voogden. Bovendien treedt de overheid zelf op door middel van de gemeentelijke instanties, de gewone onderwijsinspectie en de kantonale inspectie 16. De sancties treffen degenen die verantwoordelijk zijn voor de minderjarige, maar eventueel ook hem zelf 17, Zij zijn burgerrechtelijk 18 of strafrechtelijk van aard 19 • De wet is evenwel duidelijk erop gericht te overtuigen, eerder dan te straffen en te dwingen. · De leerplicht is dus een publiekrechtelijke verplichting die op de jongere rust. Een leerplichtige jongere heeft echter ook een recht en zelfs een vrijheid, in verband met zijn leerplicht. Hij heeft zijn recht op onderwijs, een afdwingbaar recht. De rechtbanken handhaven het. Zij beoordelen de geldigheid van een beslissing tot wegzending en bevelen eventueel de inschrijving of de herinschrijving van een leerplichtige jongere 2o. Hij heeft een keuzevrijheid 21 voor wat de ideologische of godsdienstige strekking van het onderwijs en de opvoeding aangaat, voor wat de studierichting binnen het secundair onderwijs en tenslotte ook, voor wat de school of- in geval van huisonderwijs - de leerkracht betreft. Hij oefent zijn Techt en keuzevrijheid juridisch gezien 22 niet persoonlijkuit, vermits hij daartoe niet de bekwaamheid heeft voor hij achttien is. (14) Art. 1, § 6 Leerplichtwet. (15) Art. 50,§ 1 Gee. W. L.O. schrijft de minimum leerstof voor. Voor het secundair onderwijs geeft de wet delegatie aan de Koning, nu dus de Executieve (Art. 1, § 6 Leerplichtwet). (16) Art. 3 en art. 5, § 4 Leerplichtwet; Artt. 8-12 Gee. W. L.O. (17) Opvoedende maatregelen in toepassing van de wet op de jeugdbescherming, die kunnen gaan van een berisping tot "uitbesteding" a an een betrouwbaar persoon of een instelling voor opvoeding en onderwijs. Art. 36, 5° en art. 37 W. 8 april1965 betreffende de jeugdbescherming, B.S. , 15 april 1965. (18) Maatregelen van opvoedingsbijstand, geheel of gedeeltelijk ontnemen van de ouderlijke bevoegdheden. Artt. 29-33 Jeugdbeschermingswet. (19) Geldboetes of gevangenisstraffen van correctionele graad. Artt. 9 in fine, 10 en 11 Gee. W. L.O.; art. 5 Leerplichtwet. (20) Voorbeelden uit de groeiende rechtspraak: Rb. Namen (Kort ged.), 15 september 1987, ]ourn. Dr. Jeunes, 1987, afl. 8, 16 (rijksonderwijs); Rb. Verviers (Kort ged.), 29 december 1988, ]ourn. Dr. ]eunes, 1989, afl. 1, 16 (vrij onderwijs). (21) Hij is de titularis van de vrijheid van onderwijs, basis van die keuzevrijheid. (22) Vanzelfsprekend komt het voor dat jongeren in feite wel een eigen keuze uitoefenen en dat hun ouders of voogden die keuze tot de hunne maken.

554

b. Bespreking. De situatie van de leerplichtige jongere is gekenmerkt door zijn toestand van minderjarigheid, en bijgevolg door het gezag dat anderen op hem uitoefenen. Het is een toestand van gebondenheid. Hij is beneficiaris van rechten en drager van plichten, maar beslist of handelt niet zelf. Algemeen genomen is die omschrijving juist, maar zij kan gentJanceerd worden. Het is juist dat de minderjarige juridisch geen verbintenis aangaat uit zijn eigen vrije wil, maar gehoorzaamt aan de wet en aan wie voor hem verantwoordelijk is. Wat meer is, hij heeft geen mogelijkheid om te ontkomen aan de verbintenissen die de wet of zijn ouders en voogden hem opleggen. Hij is beneficiaris van rechten, fundamentele rechten en vrijheden, in de eerste plaats het recht op onderwijs en de vrijheid van onderwijs, en van de rechten die voortvloeien uit de overeenkomst die zijn ouders of voogden met de school of de onderwijzende gesloten hebben. Als minderjarige kan hij die rechten slechts doen gelden door tussenkomst van anderen : zijn ouders of voogden, of de overheid. Toch zijn het zijn rechten. Dat betekent niet aileen dat de anderen ze te zijnen bate en in zijn belang moeten uitoefenen, maar ook dat - voor zover de jongere blijk geeft van een voldoende inzicht en rijpheid - de rechtbanken hem zullen horen en zelfs een door hem genomen initiatief ontvankelijk achten 23

2. De niet-leerplichtige student. a. De regeling. Behalve in het eerder uitzonderlijke geval van een minderjarige die de leerplicht geheel vervuld heeft 24 , is de niet-leerplichtige student een volwassene die zelf zijn beslissingen neemt. Voor hem is er geen sprake meer van een publiekrechtelijke verplichting, maar wei nog van het fundamenteel recht op onderwijs en de vrijheid om dat recht te beleven overeenkomstig de eigen inzichten.

(23) Een recent voorbeeld: R.v.St., 22 februari 1989, Rev. Liege, 1989, 826. Over de uitoefening van de fundamentele rechten en vrijheden door de minderjarige : zie RIMANQUE, K., De levensbeschouwelijke opvoeding van de minderjarige- Publiekrechtelijke en privaatrechtelijke beginselen, Brussel, 1980, in het bijzonder 166-175. (24) Een jongere van minder dan achttien die met succes het secundair onderwijs met volledig leerplan doorlopen heeft, is niet meer leerplichtig (art. 1, § 3 Leerplichtwet). Dergelijke student verkeert tot zijn meerderjarigheid in dezelfde situatie als de leerplichtige, behalve juist wat de regels aangaande de leerplicht betreft.

555

Aangezien het recht op onderwijs en de vrijheid van onderwijs fundamentele rechten van de persoon zijn, zijn zij aan geen leeftijdsgrens gebonden. Het is ook niet een recht dat verbruikt kan worden. Het blijft voiledig bestaan zolang de persoon die erop aanspraak maakt, bestaat. Voor de niet-leerplichtige student gelden bijgevolg in de eerste plaats keuzemogelijkheden: de aard en duur van de studie, de instelling of leermeesters, de eventuele ideologische strekking waaraan hij de .voorkeur geeft. De overheid kan hem geen verplichtingen meer opleggen, maar behoudt haar functie van behartiger van de rechten van anderen en van het algemeen welzijn. Uit dien hoofde houdt zij zich bezig met de programma's, de studieduur, de erkenning van de studieresultaten, de toelating tot maatschappelijk belangrijke beroepen en dergelijke meer. Er bestaat een massa wetgeving, gaande van wetten en decreten tot administratieve instructies, over aile vormen van boger, d.i. post-secundair onderwijs. Wie toegang wil tot een gegeven beroep, zal zich in feite verplicht zien die wetgeving te valgen. De overheid heeft de bevoegdheid en dus het recht om dergelijke wetgeving 25 te maken, ook al beperkt zij de beoefening van de vrijheid van qnderwijs, informatie, mening en meningsuiting 26 • De inschrijving in een onderwijsinstelling is een kontrakt dat de student met die instelling aangaat. Hij kan natuurlijk ook een kontrakt aangaan met een of meer individueel gekozen personen van wie hij onderricht verlangt: leermeesters, "tutors", repetitoren. Dergelijk kontrakt wordt beheerst door het algemeen kontraktenrecht. De wetgever heeft het geen eigen regeling gegeven. Toch heeft het kontrakt tussen student en een onderwijsinstelling een bijzonder karakter. Het is om te beginnen in de ineeste gevailen een toetredingskontrakt, waarin de student zelf weinig of geen inbreng heeft. Meestal zal de onderwijsinstelling- geruggesteund door traditie en bewust van de grote gelijkenis van het aanbod elders - weinig geneigd zijn te onderhandelen in toepassing van de libertas contrahendi. De student kan een aanbod dat hem niet past, slechts vermijden door een andere insteiling of individueel onderwijs te zoeken. Dat laatste is voor de meeste studies van boger dan secundair niveau, een weinig realistische mogelijkheid. Het kontrakt met een onderwijsinstelling is niet aileen een toetredingskontrakt, maar ook een rechtshandeling die een duurzame situatie schept en een veelheid van personen aangaat. Het is een kontrakt dat de student doet "toetreden" tot een instelling, een beperkte gemeenschap die een eigen (25) Zij heeft het recht om voor zover het maatschappelijk relevant is, dergelijke regelingen te maken. Haar voorkeur voor uitvoerende rechtsregels, en vooral voor administratieve instructies en omzendbrieven, is wei betwistbaar, op grond van art. 17, § 5 G. W. Zie R.v.St., OTO, nr. 34.237, 27 februari 1990 (nog niet gepubl.). (26) Art. 10, 2 E.V.R.M.; art. 19, 2 en 3 I.V.B.P.R.; art. 13, 1, 3 en 4 I.V.E.S.C.R.

556

Ieven leidt en recht voortbrengt waaraan de leden van de gemeenschap onderworpen zijn en waaruit zij rechten en plichten verwerven 2 7. De student zal bijgevolg gebonden zijn door de reglementen, gedragsregels en instructies die op regelmatige wijze 28 binnen de onderwijsinstelling tot stand komen, ook al zijn zij eventueel eenzijdig gegeven 29 • Hij zal er evenzeer rechten uit putten 30 • De organen en lesgevers van de instelling zijn trouwens op dezelfde wijze tegenover hem gebonden. Meestal zal een student nog niet financieel zelfstandig zijn en beroep doen op zijn ouders, op zijn recht op opvoeding, om zijn studies te kunnen bekostigen. Daardoor doet hij evenwel geen afstand van zijn beslissingsbevoegdheid 31, b. Bespreking. Als meerderjarige beschikt de niet-leerplichtige student over een grate principiele vrijheid. Er rust op hem geen publiekrechtelijke verplichting om te studeren. Hij beheert en gebruikt zelf zijn recht op onderwijs en zijn vrijheid van onderwijs. Zijn vrijheid is echter geen synoniem van zelfstandigheid en minder nog, van ongebondenheid. De student is in zekere mate gebonden tegenover zijn ouders of anderen, die hem het studeren financieel mogelijk maken. De student is gebonden door de wetgeving die de studies welke hij onderneemt, beheerst. De student is gebonden door het eigen recht van de instelling waar hij studeert.

(27) Beperkte gemeenschappen die binnen een staat en onder zijn gezag leven, genereren recht, disciplinair recht in de ruimste betekenis van het woord. Hun recht is deels institutioneel (het organiseert de gemeenschap), deels ordenend en sanctionerend (disciplinair recht in de enge zin van het woord). Voor meer uitleg: zie LEGAL A. en BRETHE DE LA GRESSAYE, J., Le pouvoir disciplinaire dans les institutions privees, Parijs, 1938; CRAENEN, G., Het disciplinair recht van de onderwijzers, onderwijzeressen en kleuteronderwijzeressen in Belgiii en Zweden, I, Disciplinair recht en inleidende begrippen, Gent, 1970. Cf. VAN GERVEN, W., Algemeen dee/, in Beginselen van Belgisch Privaatrecht, Brussel, 1987, 289-291. (28) "Op regelmatige wijze": door de bevoegde organen en volgens de geldende procedures opgesteld. (29) Voorbeeld: R.v.St., 26 juni 1986, T.B.P., 1987,440. (30) Bijvoorbeeld, de rechten die een examenreglement geeft inzake voorbereidingstijd of spreiding van de examens. (3l) Voor een grondiger behandeling van dit aspect: zie SENAEVE, P., "Vader, moeder of het O.C.M.W.?", Jura Falc., 1989-90, elders in dit nummer.

557

Al deze situaties van gebondenheid heeft hij wel vrij gekozen en aanvaard. Hij kan er ook aan ontsnappen, maar dan altijd ten koste van zekere gevolgen waaraan hij dan niet ontkomt: het niet-mogen-verder-studeren, het niet-bekomen van het begeerde diploma, het moeten verlaten van de onderwijsinstelling. Gezien de vele aspecten van gebondenheid, kan de situatie. van de student best beschreven worden als een situatie van "toetredingsvrijheid". B. OUDERS EN VOOGDEN.

a. De regeling. Ouders en voogden beslissen over het gebruik dat van het recht en de vrijheid van onderwijs van hun minderjarige kinderen wordt gemaakt. Ouders treden daarbij niet in de plaats van de kinderen, maar oefenen een eigen fundamenteel recht uit : het recht om hun kinderen op te voeden 32 • Voogden treden evenmin in de plaats van de kinderen voor wie zij verantwoordelijk zijn, maar oefenen een recht uit dat hun op grond van het burgerlijk wetboek gegeven is. Beiden hebben zij gezag over de minderjarigen, een gezag dat zij uit de wet putten en waaraan de minderjarigen niet kunnen ontsnappen. Hun gezag is wel begrensd: het is doel- en tijdgebonden. Het belang van het kind is de maatstaf. Naarmate het kind ouder wordt, moeten de ouders of voogden meer rekening houden met zijn persoonlijke voorkeur. Ouders en voogden verliezen hun juridisch gezag op het ogenblik van de meerderjarigheid van de kinderen. Op ouders en voogden rust de plicht ervoor te zorgen dat de minderjarige kinderen hun leerplicht vervullen. Zij worden persoonlijk gesanctioneerd indien de jongere voor wie zij verantwoordelijk zijn, de leerplicht niet of niet behoorlijk vervult 33. De overheid omschrijft in zekere mate de bevoegdheden waarover ouders en voogden beschikken, en waakt over het gebruik dat zij ervan maken. Zij ontneemt hun die bevoegdheid wanneer zij ze niet in het belang van het kind uitoefenen 34. (32) Art. 8 E.V.R.M.; art. 17 I.V.B.P.R.; art. 10, 1 I.V.E.S.C.R. Zie R.v.St., 8 februari 1988, ]ourn. Dr. ]eunes, 1988, afl. 4, 2: Een ouder van een minderjarige heeft een individueel belang bij de vernietiging van een beslissing waarbij zijn zoon weggezonden wordt. (33) Art. 3 en art. 5, § 4 Leerplichtwet; artt. 8-12 Gee. W. L.O. De mogelijkheid gesanctioneerd te worden in geval van niet behoorlijke vervulling van de leerplicht, geeft de ouders een tweede grond voor het individueel belang dat zij hebben bij de bestrijding van de wegzending van hun zoon of dochter. Zie ook de vorige voetnoot. (34) Zie het punt over de leerplichtige kinderen.

558

Grondwet en internationaal recht erkennen en beschermen een aspect van de bevoegdheid van de ouders en voogden op bijzondere wijze : hun recht om de levensbeschouwelijke richting van de opvoeding en het onderwijs van de kinderen te bepalen 3 5 • Ouders kunnen, uit hoofde van hun verplichting tot onderhoud en opvoeding, gehouden zijn de kosten te dragen voor het onderwijs van hun meerderjarige kinderen 36. Dat geeft hun evenwei niet het recht de aard, richting, duur of ideologische strekking van dat onderwijs nog te bepalen, aangezien de kinderen in kwestie zelf die beslissingen nemen. Ouders en voogden gaan ten bate van de minderjarige een kontrakt aan met een onderwijsinstelling. Dit kontrakt vertoont dezelfde kenmerken als de kontrakten die meerderjarige studenten met onderwijsinstellingen aangaan: het is een toetredingskontrakt en een instellingskontrakt, waardoor de ouders en voogden zichzelf en het kind onderwerpen aan het recht van de instelling 37. Ouders kunnen eventueel ten voordele van hun meerderjarige zonen en dochters afspraken maken met onderwijsinstellingen of lesgevers. Dergelijke afspraken zullen dan kontrakten zijn waarin aileen de ouders en de instellingen partij zijn. De studerende zonen en dochters zijn derden, ten voordele of ten laste van wie in het kontrakt bedingen kunnen opgenomen zijn, die op hen echter, zonder hun toestemming, geen uitwerking hebben 38 • b. Bespreking. De rechtstoestand van de ouders en voogden is werkelijk heel merkwaardig. Het is een situatie van dwingend recht en grote gebondenheid. Op de minderjarigen, leerlingen en studenten, hebben ouders en voogden een gezag dat zij eenzijdig op hen uitoefenen en dat door de overheid erkend en gehandhaafd wordt. Het is evenwel een gezag dat zij moeten uitoefenen en waarover zij verantwoording verschuldigd zijn. De grondslag van het gezag van de ouders is een eigen fundam_enteel recht : het recht om hun kinderen op te voeden. Het is een recht dat hun tevens tot plicht strekt. Zij kunnen zich er niet aan onttrekken. Hun rechtspositie wordt in beide opzichten publiekrechtelijk bepaald. De gewone wetgever geeft wei een omschrijving van bijzondere aspecten van hun bevoegd(35) Art. 17, § 1, al. 2. G.W.; art. 2 Eerste Toegevoegd Protocol E.V.R.M.; art. 18, 4 I.V.B.P.R.; art. 13, 3 I.V.E.S.C.R. (36) Zie SENAEVE, P., I.e .. (37) Rb. Verviers (Kort ged.), 29 december 1988, ]ourn. Dr. ]eunes, 1989, afl. 1, 16. (38) Toepassing van de algemene regels van het kontraktenrecht: artt. 1120, 1121 en 1165 B.W.

559

heden en plichten (de ouderlijke macht), maar dat neemt niet weg dat fundamenteel hun rechtspositie door het publiekrecht beheerst wordt. De wetgever heeft ter zake een leidraad en maatstaf in het publiekrecht. Voogden hebben ook een recht dat hun tot plicht strekt, maar dan bepaald door het burgerlijk wetboek. Zij kunnen -zich er wei aan onttrekken in de gevallen die de wet voorziet 39. De rechtspositie van ouders en voogden tegenover de onderwijsinstellingen is van kontraktuele aard. Zij gaan een toetredingskontrakt aan waardoor zij de kinderen, en deels ook zichzelf, onderwerpen aan het recht van die beperkte gemeenschap. In dat opzicht kan hun rechtstoestand beschreven worden als een vrij aanvaarde gebondenheid. Tegenover hun meerderjarige kinderen blijven ouders verplichtingen hebben, echter zonder dat daaraan de voortzetting van het gezag beantwoordt dat zij op hun kinderen hadden zolang die minderjarig waren. C. LESGEVERS EN INRICHTERS VAN ONDERWI]S.

1. Inricbters. a. De regeling. De inrichters van onderwijs richten onderwijsinstellingen op, beheren ze en doen ze functioneren, en verlenen aldus hun medewerking aan de openbare dienst van het onderwijs. De rechtsverhoudingen die zij hebben met de overheid (wetgever en uitvoerende macht), met hun personeel en met de gebruikers van onderwijs (ouders en leerlingen of studenten), zijn gekenmerkt door het type inrichtende macht waartoe zij behoren, en door hun aandeel in de openbare dienst van het onderwijs. (i) De verschillende types inrichters en hun rechtstoestand.

Inrichters van onderwijs kunnen privaatpersonen zijn (natuurlijke of of overheden. Algemeen gesproken, zijn privaatpersonen vrij en overheden niet vrij, inzake het inrichten, beheren en doen functioneren van onderwijsinstellingen. Inzake het medewerken aan de openbare dienst van het onderwijs, is geen van hen vrij. rechtsperson~n)

Niemand kan verplicht worden onderwijs in te richten behalve een publiekrechtelijke instantie. Publiekrechtelijke overheden zijn als zodanig, we(39) Artt. 401 en 427-436 B.W.

560

zenlijk en geheel, aan het recht gebonden: zij hebben geen bestaan en geen bevoegdheid dan door grondwet en wet. Elke bevoegdheid die zij hebben, is voor hen een plicht, tenzij de rechtsregel die hun de bevoegdheid geeft, haar als discretionair omschrijft 40. De overheden die verplicht zijn onderwijs in te richten, zijn de Gemeenschappen, de A.R.G.O., de gemeenschapscommissies 41 en de gemeenten. De grondwet draagt de Gemeenschappen op onderwijs in te rich ten 42 • Zij legt hun in dat verband verschillende afgeleide, concrete verplichtingen op 43 , maar zegt niet welk onderwijs of hoeveel onderwijs zij moeten inrichten. Zij laat dat over aan het oordeel van de Gemeenschappen zelf en verplicht hen slechts te beslissen bij decreet 44 • Actueel richten de Gemeenschappen onderwijs in van alle aard en alle niveau's. De A.R. G. 0., functioned gedecentraliseerde dienst, heeft bij bijzonder decreet de opdracht gekregen voor en in de plaats van de Vlaamse Gemeenschap onderwijs in te richten. Zij is aldus wettelijk verplicht de bestaande instellingen over te nemen en voor de toekomst naar eigen oordeel, maar rekening houdend met de voorschriften van de wetgever en de Executieve, onderwijsinstellingen van alle niveau's in te rich ten 45 • De gemeenten, eveneens een publiekrechtelijke overheid, zijn bij wet verplicht lager onderwijs in te rich ten 46. De gemeenschapscommissies zijn grondwettelijk verplicht op te treden als inrichtende mach ten voor niet nader aangeduid onderwijs 47 • Het behqprt tot de algemeen verspreide opvattingen inzake onderwijs, dat de lokale overheden vrij zijn onderwijs in te richten, in toepassing van de vrijheid van onderwijs, zoals de privaatpersonen. Die opvatting is niet

(40) Het legaliteitsbeginsel van art. 25 G.W. (41) De Vlaamse Gemeenschapscommissie, de Franse Gemeenschapscommissie en de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie van de Brusselse agglomeratie (art. 108ter, § 3, 1° G.W.; art. 64 Bijz. W. 12 januari 1989 met betrekking tot de Brusselse instellingen, B.S., 14 januari 1989). (42) Art. 17, § 1, al. 3 G.W. (43) De verplichting de leerplicht in te rich ten, de keuzevrijheid van de ouders en leerlingen te verzekeren, enz.: zie art. 17 G.W. (44) Art. 17, § 5 G.W. (45) Bijz. Deer. VI. R. 19 december 1988, betreffende de Autonome Raad voor het Gemeenschapsonderwijs, B.S., 29 december 1988 (errata: B.S., 15 maart 1989), in het bijzonder artt. 3, 4, en 32, 4°. (46) Art. 22 Gee. W. L.O. (47) Art. 108ter, § 3, 1o G.W.

561

te verenigen met de beginselen van de grondwet 48 en strookt ook niet met de feitelijke toestand, vermits de wet aan de gemeenten, en de grondwet aan de gemeenschapscommissies, een verplichting oplegt onderwijs in te rich ten. Zolang de wetgever niet optreedt, speelt wei de autonomie van provincies en gemeenten, die ieder voor zich en onder administratief toezicht, kunnen uitmaken of het lokaal belang vereist dat zij onderwijs inrichten 49 • Hun autonome beslissing is echter geen gevolg van de vrijheid van onderwijs. De provincies hebben aldus gebruik gemaakt van hun autonomie om onderwijs in te richten in de mate die hun nodig leek voor het provinciaal algemeen belang. Voor privaatpersonen geldt het beginsel van de actieve vrijheid van onderwijs ten voile. Iedereen kan voor zich zelf beslissen onderwijs in te rich ten, waar, wanneer, waarover, hoe, met wie en voor wie hij wil, zonder rekening te moeten houden met enige voorafgaaiide toelating of andere maatregel met preventieve werking 50. w anneer een persoon aileen ertoe overgaat, beslist hij eenzijdig een rechtshandeling te steilen waardoor hij een instelling opricht, een beperkte gemeenschap, die dan haar Ieven gaat leiden overeenkomstig de regels van haar stichting. Meestal echter gaan meerdere personen samen ertoe over een rechtspersoon op te richten, die dan bestaat en werkt overeenkomstig de regeling opgenomen in de overeenkomst en de regels eigen aan dat type rechtspersoon. De feiten zijn wei in tegertspraak met het beginsel. De nood aan subsidiering en erkenning van de studieresultaten, maakt de vrije inrichters afhankelijk van de overheid. Deze geeft haar· steun echter slechts a an instellingen die voldoen aan haar voorschriften. Wat het inrichten van onderwijs betreft, bestaan er vele voorwaarden, te beginnen met de eis dat de instellingen zouden passen in de plannen van rationalisatie en programmatie van het onderwijs op aile niveau's. Rationalisatie en programmatie houden in dat de. overheid aantal en/ of spreiding van de onderwijsinstellingen van diverse aard bepaalt, rechtstreeks of onrechtstreeks 51. (48) Art. 25 G.W.: geen overheid heeft enige bevoegdheid, tenzij zij die gekregen heeft door een rechtsregel van een hogere ran~ dan zij zelf maakt. (49) Art. 31 G.W. ·· · (50) Art. 17, § 1 G.W. (51) Door met name subsidies te weigeren aan de nieuw op te rich ten inrichting of afdeling, en subsidies in te trekkert voor de andere afdelingen van de insteiling, eventueel zelfs door haar wederopneming in de subsidieregeling voor de toekomst uit te sluiten. Zie bijvoorbeeld art. 3, § 1, al. 4, art. 13, art. 24, § 2 W. 29 mei 1959; art. 20 W. 28 mei 1971, houdende nieuwe maatregelen betreffende de universitaire expansie, B.S., 17 juli 1971 ; K.B. 3 maart 1982, betreffende de scholengemeenschappen en houdende het rationali-

562

(ii) Beheren en doen functioneren. De actieve onderwijsvrijheid geeft de inrichters van vrije onderwijsinstellingen een autonome bevoegdheid om die instellingen te beheren, zowel institutioneel en pedagogisch als financieel. Het feit dat zij daarvoor eventueel subsidies krijgen, wijzigt hun rechtstoestand niet op het punt van de principes 52 • Vrije onderwijsinstellingen zijn vrij overeenkomsten aan te gaan met ouders en studerenden enerzijds 53 , met lesgevers en ander personeel anderzijds. In aldie gevallen is de resulterende rechtstoestand er een van kontraktuele aard, geregeld door de regels eigen aan die kontrakten: het algemeen kontraktenrecht 54 , of het arbeidsrecht 55 • Door hun afhankelijkheid van overheidssubsidies, is de werkingsvrijheid van de vrije instellingen in feite merkelijk minder groot dan het beginsel van de onderwijsvrijheid zou doen verwachten. Behalve op het punt van de pedagogische methodes en de ideologische tendens, legt de overheid allerlei regels op bij wijze van voorwaarde voor subsidies en erkenning. De Gemeenschap als inrichter van onderwijs is principieel helemaal niet vrij: de wetgeving regelt aile aspecten van de onderwijsactiviteit, ook de benoeming van personeel en de verhouding met leerlingen en ouders, de lesmethodes en doelstellingen,. en de levensbeschouwelijke neutraliteit. De greep van de wetgever valt echter nogal mee. Het inrichten van onderwijsinstellingen gebeurt immers door de uitvoerende macht, in toepassing van wetgeving. Aangezien die wetgeving meestal beperkt is tot kader-

(52) (53) (54) (55)

satie- en programmatieplan van het secundair onderwijs met volledig leerplan, B.S., 14 mei 1982; KB. nr. 49, 2 juli 1982, betreffende de oprichtingsnormen en de herstructurering van instellingen in het secundair onderwijs met volledig leerplan, B.S., 9 juli 1982. Brussel (Kort ged.), 1 december 1989, ]ourn. Dr. ]eunes, 1989, a£1. 10, 25; R.v.St., Scheuermann, nr. 19.776, 27 juli 1979, punt 16. Rb. Doornik (Kort ged.), 5 januari 1989,journ. Dr. ]eunes, 1989, afl. 2, 40: het bestaan van de leerplicht legt aan de onderwijsinstellingen geenszins de verplichting op elke leerling die zich aanbiedt, in te schrijven. Zij moeten bijvoorbeeld hun kontrakten te goeder trouw uitvoeren (Rb. Verviers (Kort ged.), 29 december 1988, ]ourn. Dr. ]eunes, 1989, afl. 1, 16). Arbrb. Brussel, 13 mei 1986, R. W., 1988-89,200 (onderwijsinstellingen vormen wegens hun specifieke aard geen uitzondering op art. 10 Arbeidsovereenkomstenwet); Arbrb. Bergen, 27 februari 1987, Rev. Liege, 1988, 887 (de arbeidsrelatie in het vrij onderwijs wordt beheerst door de wet van 3 juli 1978, aangevuld door de bepalingen van het stabiliteitsstatuut van 1968 en 1977, in de mate dat daarin aanvullende rechten worden toegekend); Arbh. Brussel, Rechtspraak Arbh. Brussel, 1988, 320 (de arbeidsrelatie leerkrachten-instelling in het gesubsidieerd vrij onderwijs is beheerst door (in casu) de C.A.O. van 11 apri11968 en door de bijzondere arbeidsovereenkomst, in de mate dat de daarin opgenomen bepalingen niet strijdig zijn met bepalingen van openbare orde of dwingend recht uit de Arbeidsovereenkomstenwet).

563

wetten en -decreten, hebben de uitvoerders-inrichters van onderwijs, in feite een grotere autonomie dan de grondwettelijke beginselen zouden doen verwachten. In de Vlaamse Gemeenschap, die haar bevoegdheid als inrichtende macht overgedragen heeft aan een functioned gedecentraliseerd lichaam, de Autonome Raad voor Gemeenschapsonderwijs, kan de inrichtende macht niet meer rekenen op diezelfde soepelheid 56 •

Andere overheden die als inrichtende macht optreden, zijn \Trij binnen het kader dat wet of decreet hun opleggen. Grondwet, wet en decreet kunnen hen eventueel rechtstreeks tot iets verplichten 57 , maar doen dat slechts uitzonderlijk. De verplichtende regelingen worden hun, zoals aan de vrije onderwijsinrichtingen, opgelegd langs de omweg van de subsidies en de erkenning van de getuigschriften en diploma's. Zij zijn doorgaans ook dezelfde. AI de inrichtende machten maken eigen rechtsregels voor hun instelling 58 • Zij mogen van leerlingen, ouders en leerkrachten de naleving van de reg:lementen en beslissingen die zij binnen hun bevoegdheid nemen, verlangen. Zij zijn evenwel ook zelf erdoor gebonden.

(iii) Medewerking aan de openbare dienst van het onderwijs. Het behoort tot de taak van de staat te voorzien in onderwijs 59 • De mogelijkheid onderwijs te genieten is immers enerzijds een fundamenteel recht van de mens, en anderzijds een onbetwistbaar aspect van het algemeen welzijn. Dat laatste maakt dat het onderwijs een openbare dienst is in de functionele zin van het woord, ongeacht het type van inrichtende macht : wie onderwijs inricht, verleent zijn medewerking a~n een openbare dienst. Doordat ze deelnemen aan de verwezenlijking van een openbare dienst, is de vrijheid van beslissen van de inrichtende machten beperkt. De staat kan en moet de voorzieningen treffen die nodig zijn voor de goede vervulling van de openbare dienst. Hij zal bijvoorbeeld minimumprogramma's en ho(56) Bijz. Deer. Vl. R. 19 december 1988 betreffende de Autonome Raad voor het Gemeenschapsonderwijs, B.S., 29 december 1988 (errata: B.S., 15 maart 1989). Het decreet laat de centrale raad, het voornaamste orgaan van de A.R.G.O., echter nog een ruime bewegingsvrijheid. De praktijk zal moeten uitwijzen hoe afhankelijk of onafhankelijk de A.R.G.O. tegenover de Executieve zal zijn. (57) Bijvoorbeeld de grondwettelijke verplichting om voor de duur van de leerplicht de keuze te bieden tussen lessen niet-confessionele moraal en lessen in een van de erkende godsdiensten (Rb. Brussel (Kort ged.), 1 december 1989, ]ourn. Dr. ]eunes, 1989, afl. 10, 25). (58) Als beperkte of secundaire gemeenschap genereren zij recht, disciplinair recht in de ruimste zin van het woord. ~)Art. 13 I.V.E.S.C.R.; art. 17, art. 59bis, § 2, 2° en art. 59ter, § 2, 3° G.W.

mologati~regelingen

kunnen opleggen. Hij kan die opleggen aan alle inrichters, onafhankelijk van het verlenen en aanvaarden van subsidies.

Aangezien de Gemeenschappen, de A.R.G.O., de gemeenschapscommissies, de provincies en de gemeenten ook organiek openbare diensten zijn, heeft de deelname aan de verzorging van een functionele openbare dienst voor hen geen bijkomende uitwerking. Het is anders voor de privaatrechtelijke inrichtende machten. Door hun deelname aan de openbare dienst van het onderwijs kunnen zij aanspraak maken op een zeker gezag, maar zijn er ook aspecten van de rechtsverhouding met hun personeel en vooral met de gebruikers van het onderwijs, die niet voor kontraktuele regeling vatbaar zijn. ' ·Het is de vrije onderwijsinstellingen niet mogelijk te onderhandelen met de studenten of ouders, over de voorwaarden waaronder een diploma waarvoor de overheid uit hoofde van haar zorg voor het algemeen belang, regelingen getroffen heeft- kan verworven worden. Oat is een gegeven dat meestal zonder betwisting aanvaard wordt door de belanghebbenden. Het is evenwel anders gesteld met de kontrole op de naleving van sommige andere regelingen. Vrije onderwijsinstellingen hebben met verrassing moeten vaststellen dat zij in verband met de leerplichtregeling en met de regels aangaande diploma's en de daartoe noodzakelijke examens, onder de kontrole van de rechtbanken kunnen vallen, te zelfden titel als een officiele onderwijsinstelling. b. Bespreking. Juridisch gezien bestaat er een groot verschil in de rechtstoestand van de diverse inrichtende machten. De vrije inrichtende machten genieten in principe een volledige vrijheid. In feite is hun vrijheid gering. De wetgever is namelijk in hoge mate regelend opgetreden. Alle aspecten van de onderwijsactiviteit, vanaf de eerste beslissing om onderwijs in te richten, tot en met de resultaten van het verstrekte onderwijs 60 , zijn uitgebreid geregeld bij wijze van voorwaarde om voor subsidies en erkenning van de studieresultaten in aanmerking te komen. Ook de verhouding met het personeel is grotendeels in of op basis van de wet geregeld. Oat is o.m. het geval met de instellingen die onder het re(60) Rationalisatie- en programmatieregelingen (betreffende het voortbestaan of oprichten van instellingen), voorschriften aangaande het minimumprogramma, de duur van de studies, de examens, de gebouwen, de aanwerving van personeel, de gezondheid van leerlingen en personeel, het taalgebruik, de vakanties en zo meer.

565

gime van de schoolpactwet vallen 61 ,. en met de gesubsidieerde universiteiten 62 • Wanneer dergelijke regels niet rechtstreeks verplichten, maar werken langs de omweg van de subsidiering of van de erkenning van de studieresultaten, kunnen de inrichters eraan ontsnappen mits zij afzien van de subsidies 63 of van de erkenning van de door hen afgeleverde getuigschriften en diploma's. Op enkele uitzonderingen na, is die mogelijkheid utopisch 64 • Alleen op het punt van de ideologische richting die zij aan hun onderwijs wensen te geven en de pedagogische methodes die zij wensen te volgen, blijven zij zelfstandig beslissen. De inrichters van vrij onderwijs hebben bijgevolg ten opzichte van de overheid eerder een toetredingsvrijheid dan een volledige vrijheid van beslissen. De verhouding tot hun personeel is kontraktueel, maar kan wegens de talrijke en ingrijpende wetgeversregelingen, niet geacht worden beheerst te zijn door de kontraktuele vrijheid. De verhouding tot hun leerlingen is eveneens kontraktueel en wel nog deels beheerst door het kontraktenrecht. Op dat gebied wordt hun vrijheid echter beperkt door het recht dat zij zelf maken en door hun deelname aan de openbare dienst van het onderwijs. Hun rechtstoestand is gekenmerkt door een ingewikkelde vermenging van vrijheid en gebondenheid, van publiekrecht en privaatrecht. De rechtstoestand van de Gemeenschappen als inrichtende machten is gekenmerkt door een principieel volledige gebondenheid. Die gebondenheid wordt echter aanzienlijk verzacht in de feiten, doordat de onderwijswetgeving overwegend uit uitvoerdersrecht bestaat. De rechtstoestand van de andere publiekrechtelijke overheden die inrichtende macht ~ijn (gemeenten, provincies, gemeenschapscommissies en de Vlaamse A.R.G.O.), is vergelijkbaar met die van de vrije inrichtende machten qua feitelijk resultaat, maar tegengesteld qua juridisch vertrekpunt. (61) Art. 45 W. 29 mei 1959, tot wijziging van sommige bepalingen van de onderwijswetgeving, B.S., 19 juni 1959. . (62) Artt. 40-41 W. 27 juli 1971, ·op de financiering en de controle van de universitaire instellingen, B.S., 17 september 1971. (63) R.v.St., Scheuermann, nr. 19.776, 27 juli 1979. (64) Er bestaan onderwijsinstellingen die het zonder subsidies stellen en alle onkosten op de gebruikers verhalen: bijvoorbeeld scholen die zich specialiseren in het "opvissen" van leerlingen die in het gewone onderwijscircuit niet geslaagd zijn of niet meer aanvaard worden, of scholen die een zeer gespecialiseerde beroepsvorming verstrekken, meestal in de esthetische of de informatica-sector.

566

Zij vertrekken immers niet van de actieve vrijheid van onderwijs, maar van de actueel bestaande (gemeenten en A.R.G.O.) of potentiele wettelijke verplichting om onderwijs in te richten. Zij zijn organieke openbare diensten en niet vrij in hun benadering van het levensbeschouwelijk aspect van opvoeding en onderwijs. De rechtstoestand van de inrichtende machten wekt overwegend een indruk van overheidstussenkomst en dwingende regeling.

2. Lesgevers. a. De regeling. Lesgevers zijn werknemers voor de inrichtende macht van de onderwijsinstelling, gezagsdragers voor de leerlingen en studenten, en uitvoerders voor de overheid die onderwijsrecht maakt. De situatie van de lesgevers verschilt naargelang hun werkgever. Geven zij les aan een officiele onderwijsinstelling, dan verkeren zij in een statutaire rechtstoestand. Zijn zij daarentegen verbonden aan een vrije instelling, dan verkeren zij in een kontraktuele rechtstoestand 65 ; Zij hebben nochtans even weinig vrijheid om over hun kontrakt te onderhandelen, als de inrichtende macht: de wetgeving zorgt er rechtstreeks of onrechtstreeks voor dat de lesgevers een "statuut" hebben dat gelijkwaardig is met dat van hun collega's in het officieel onderwijs 66. T egenover de leerlingen en stu den ten zijn de lesgevers drager van enig gezag, dat zij putten uit de reglementen eigen aan de instelling waar zij werken. Gaat het om een officiele instelling, dan· kunnen die reglementen besluiten zijn van de gemeenteraad, de gemeenschapsexecutieve, de gemeenschapscommissies of de centrale raad van de A.R.G.O., rechtsregels die als zodanig rechtskracht hebben en gezag verlenen. De reglementen van de vrije scholen doen dat nochtans ook, omdat zij de functionering verzekeren van de beperkte gemeenschap die de instelling is.

(65) Arbrb. Nivelles, 12 april 1989, ]. T. T., 1989, 357: de hoogleraren van een vrije universiteit zijn onderworpen aan de dwingende bepalingen van de Arbeidsovereenkomstenwet, met uitzondering van de afwijkingen die zich opdringen om de gelijkwaardigheid van hun statuut met dat van de hoogleraren van de rijksuniversiteiten te bekomen. Zie ook de rechtspraak geciteerd onder de hoofding "Inrichters" (voetnoot 55). (66) Art. 12bis, in het bijzonder § 3 Schoolpactwet; voor de Vlaamse gemeenschapsscholen: ook art. 45, § 9bis.; art. 41 W. 27 juli 1971 financien en kontrole universiteiten.

567

Lesgevers zijn uitvoerders van de schoolwetgeving. Zij genieten daarin een ruime feitelijke zelfstandigheid, ook al komt die niet duidelijk naar voor uit de regels die hunpositie beheersen 6 7. Het is nochtans wellogisch: zij zijn de deskundigen, die op basis van de vorming en kennis die hen voor hun beroep geschikt maken, inhoud geven aan het programma en het pedagogisch project van de inrichtende macht waarmaken. Zij maken de examens en beoordelen de prestaties, aileen of samen met collega's. Het corrolarium van hun zelfstandigheid is dat zij evenredig verantwoordelijk zijn voor de wijze waarop zij hun functies vervullen. Zij zijn verantwoording verschuldigd aan hun werkgever, de inrichtende macht. Deze is het die eventueel bij betwisting met de ouders, voogden of studenten gedaagd zal worden. De inrichtende macht kan hen daarom disciplinair sanctioneren. In feite valt dat haar niet zo gemakkelijk. Vele inrichtende machten, ook de publiekrechtelijke, schrikken ervoor terug disciplinaire sancties te treffen. b. Bespreking. De rechtstoestand van de leerkrachten is gekenmerkt door een grote gebondenheid als men alleen naar de rechtsregels kijkt, en door ten minste een potentieel grote zelfstandigheid als men naar de feitelijke situatie kijkt. Lesgevers zijn weinig vrij in het regelen van hun arbeidssituatie: ofwel hebben zij een statutaire rechtstoestand (als zij werken in een officiele onderwijsinstelling), ofwel een rechtstoestand die daar zo zeer op lijkt, dat zelfs de wet van een "statuut" spreekt. Zij zijn de uitvoerders bij uitstek van de schoolwetgeving, degenen die "het waar moeten maken" bij de gebruikers van onderwijs. Zij voeren dus regels uit die zij niet zelf maken, waarin zij in het beste geval maar een geringe medezegg~nschap hebben (schoolreglementen). Uitvoeren betekent gebonden zijn. ·In de uitvoering·van die regels zijn zij evenwel de deskundigen die zelfstandig oordelen binnen het kader dat anderen uittekenen. Oat verzekert hun toch nog een niet te verwaarlozen bewegingsvrijheid.

(67) Hun zelfstandigheid is in feite wei functie van de opvattingen die bet schoolhoofd en de inspectie hebben ter zake.

568

D. DE OVERHEID. In de inleiding is reeds gezegd dat de overbeid in de onderwijssituatie tussenkomt op verscbillende gronden : als bescbermer van de zwakkeren en van de recbten vail anderen; als bebartiger van bet algemeen welzijn en als inricbter van onderwijs. De overbeid als inricbter van onderwijs is reeds behandeld. De andere twee gronden van optreden betreffen verscbillende aspecten van de algemene taak van de overbeid : de zorg voor de samenleving en bet algemeen welzijn . . a. De regeling. De overheid, belast met de zorg voor bet algemeen welzijn, bescbikt uit dien hoofde over bijzondere bevoegdbeden en middelen. Zij is gezagsdrager, kan eenzijdig dwingend optreden, en bescbikt over diverse organen met aangepaste specifieke bevoegdbeden. Haar positie is bebeerst door het publiekrecht. Dat maakt dat zij zelf gebonden is. Haar imperium is niet onbegrensd. Om bet algemeen welzijn te verwezenlijken, kan de overbeid wetgevend, beoordelend en sanctionerend optreden. Zij doet dat in de onderwijssituatie door baar wetgevende, bestuurlijke en recbtsprekende organen in te scbakelen. Zij beeft ervoor te zorgen dat eenieder zijn recbt op onderwijs en zijn vrijbeid van onderwijs, actief en passief, daadwerkelijk beleven kan. Daartoe treedt zij wetgevend en uitvoerend op : zij scbept een leerplicbt, voorziet in subsidies, in de organisatie van onderwijs en in studiebeurzen, verzekert de vrije levensbescbouwelijke keuze, waarborgt de studieresultaten, enzovoort. les

Zij dwingt de naleving van de onderwijswetgeving af door vele contro68 en door positieve en negatieve sancties te scheppen 69.

Wanneer de overheid onderwijswetgeving maakt, treedt zij vanzelfsprekend op volgens baar eigen inzicbten. Nocbtans is zij daarin niet volledig (68) Controles a priori en a posteriori, het houden van registers, bezoeken van controle-ambtenaren zoals de diverse inspecties, enz. (69) Positieve sanctionering : de overheid waarborgt de studieresultaten voor zover zij dat maatschappelijk relevant acht (homologatie, bescherming van de academische titels). Negatieve sanctionering : de overheid bestraft misbruiken zoals het niet-vervullen van de leerplicht, aanspraken op titels die niet of niet op regelmatige wijze verworven werden, of het niet-gehoorzamen aan de bindende beslissingen van de paritaire comites in het gesubsidieerd vrij onderwijs.

569

vrij: haar keuzes zijn beperkt door de grondwet 70 en door de verdragsrechtelijke bescherming van vrijheid van en recht op onderwijs. Het sanctioneren van onderwijswetgeving veronderstelt eerst een optreden van de wetgevers en uitvoerders, maar vervolgens ook van de rechtbanken. De overheid is gehouden haar eigen wetgeving te eerbiedigen en de sanctionering door de rechtbanken kan ook haar treffen. Ouders en voogden, leerlingen en studenten, lesgevers en inrichtende machten nemen van langs om meer het initiatief om de rechtbanken in te schakelen voor de handhaving van hun rechten, onderling, maar ook tegenover de overheid. De rechtbanken spelen een toenemend belangrijke rol in het doen eerbiedigen van de onderwijswetgeving. De overheid heeft zichzelf nog een bijkomende beperking opgelegd : het overleg met de vertegenwoordigende organisaties van wie bij het onderwijs betrokken is. De wetgever heeft in een aantal gevallen het overleg met die organisaties gelnstitutionaliseerd 71 • b. Bespreking. Het optreden van de overheid in onderwijszaken zoals in andere aangelegenheden, valt onder het publiekrecht. Het is bijgevolg dwingend en eenzijdig. De diverse andere belanghebbenden in de onderwijssituatie kunnen er niet aan ontkomen. Het eenzijdige van het optreden van de overheid wordt in vele gevallen verzacht door voorafgaand overleg met de vertegenwoordigende organisaties van inrichtende machten, ouders en lesgevers ; minder vaak, met de vertegenwoordigers van studenten. Overleg vermindert ook enigszins het dwingend karakter van het overheidsoptreden. Het belet evenwel niet dat de beslissing uiteindelijk van de overheid komt, van de wetgever en veel meer nog, van de uitvoerders en administratie. Ook al is het haar bedoeling en haar functie, rechten, vrijheden en belangen te beschermen, te bevorderen en re~el te maken, de overheidstussenkomst in onderwijszaken heeft het belangrijke nadeel een verlies aan vrijheid mee te brengen. Het publiekrecht beperkt evenwel de mogelijkheden van de overheid in dat opzicht. Onderwijs is een bijzondere toepassing van de vrijheid van mening en meningsuiting 72 • W aar de Belgische grondwet geen duidelijke grenzen stelt (70) Artt. 17, 59bis, § 2 en 59ter, § 2, 3° G.W.: inhoudelijke en procedurale beperkingen. (71) Bijvoorbeeld art. 45 Schoolpactwet. (72) De eerste Constituante heeft daar met grote nadruk op gewezen. Het was haar leidraad voor de summiere regeling die zij aan het onderwijs gaf.

570

aan de mogelijke vrijheidsbeperkende tussenkomsten van de wetgever en andere regelgevers, zijn het de internationale teksten die bijspringen. De overheid kan onderwijsregelingen treffen, maar slechts voor zover haar optreden bij wet (in materiele zin) voorzien is en nodig in een democratische samenleving voor de bescherming van 's lands veiligheid en van de openbare orde, voor het voorkomen van strafbare feiten, de bescherming van de rechten of de goede naam van anderen, om de verspreiding van vertrouwelijke mededelingen te voorkomen of om het gezag en de onpartijdigheid van de rechterlijke macht te waarborgen 73 • Het is een vraag of de bestaande onderwijswetgeving altijd aan deze test zou weerstaan. De Belgische rechtbanken zijn niet geneigd om de test toe te passen, omdat zij vrezen de opportuniteit van maatregelen te beoordelen en zo buiten hun bevoegdheid te treden. De vraag kan echter worden voorgelegd aan het Europees Hof voor de Rechten van de Mens. De Belgische grondwet stelt geen duidelijke inhoudelijke grenzen aan het optreden van de overheid, maar geeft er wei formele 74 , die als zij altijd nageleefd werden, een verlichting van de druk van de onderwijswetgeving voor gevolg zouden hebben. Aile arresten en adviezen van de Raad van State ten spijt is dat tij echter nog niet gekeerd, zodat een grotere gebondenheid blijft bestaan dan nodig lS.

III. BESLUIT. Vrijheid is een fundamenteel recht van de persoon. Voor de Belgen is het zelfs het fundamenteel recht, vermits het algemeen beginsel van vrijheid heel de maatschappelijke ordening schraagt. Vrijheid is het vertrekpunt voor de regeling van het personenrecht, maar ook van het kontraktenrecht ; voor de regeling van de verhouding met de overheid, in politieke, maar ook in strafrechtelijke omstandigheden; voor de regeling van het dagelijkse Ieven, maar ook voor de regelingen in verband met het overlijden. Vrijheid is de regel. Daar echter de vrijheid van elke en van aile personen gewaarborgd is, heeft de vrijheid regeling nodig en krijgt zij grenzen. Daar begint de gebondenheid. De grondwet verklaart en garandeert dat het onderwijs vrij is en dat eenieder recht heeft op onderwijs. (Daarin ligt vrijheid.) Zij erkent echter ook de leerplicht en bepaalt dat wet of decreet het inrichten, erkennen of

(73) Art. 10, 2 E.V.R.M. Vergelijkbaar maar minder gedetailleerd is art. 19 I.V.B.P.R. (74) Art. 17, § 1, 2 en 5 G.W.

571

subsidieren van onderwijs door de Gemeenschap, regelen. (Daarin ligt gebondenheid.) Het beleven van de vrijheid van onderwijs, op actieve wijze (door onderwijs in te richten), of op passieve wijze (door onderwijs te vragen en te krijgen), vergt een belangrijke investering van middelen en van mensen. De aard en de hoeveelheid onderwijs die in onze samenleving als normaal ervaren worden, maken dat de kosten voor het inrichten, geven en volgen van onderwijs zo hoog oplopen, dat zonder positieve overheidstussenkomst het recht op onderwijs en de actieve en passieve beleving van de vrijheid van onderwijs slechts voor een elite zouden zijn weggelegd. Van bij het begin van het bestaan van de Belgische samenleving, zijn wetgever en uitvoerende macht regelend opgetreden om de vrijheid van onderwijs en het recht op onderwijs tot een reele mogelijkheid te maken voor eenieder. Dat is een zeer goede zaak. Jammer genoeg echter is elke regeling onvermijdelijk een vermindering van vrijheid en een vermeerdering van gebondenheid. Bewust van die waarheid, heeft de grondwetgever eraan gehecht de wetgever uitdrukkelijk te wijzen op zijn plicht om maat te houden. Hij herinnert hem eraan dat preventieve maatregelen uit den boze zijn, met andere woorden dat het initiatief en dus de keuze- kern van de vrijheid- bij de individuele personen ligt. Hij legt ook het zwaartepunt van het regelend, d.w.z. van het beperkend optreden, bij de formele wetgever, en dus bij de vertegenwoordigers van de bevolking, in de hoop dat die uit eigen belang niet zouden overdrijven in het maken van regels. De wetgeving heeft evenwel vrij snel blijk gegeven van een groeisyndroom, een niet te stuiten neiging om te expanderen. De overheveling van de onderwijsbevoegdheid van de unieke Staat naar de drie Gemeenschappen, is niet van aard om de expansie van de onderwijswetgeving te beperken 75 • De sterkste factor in deze groei is echter de verschuiving van het zwaartepunt van wetgeversregelingen naar regelingen gemaakt door uitvoerders. De onderwijswetgeving wordt meer en meer een kollektie van besluiten en vooral van ministeriele omzendbrieven en instructies. Niet aileen het grote aantal van die regelingen, maar ook hun aard, verhogen de gebondenheid : bij het maken van ministeriele omzendbrieven of administratieve instructies, is de inspraak veel geringer. Verreweg de meeste inrichters van onderwijs zijn privaatrechtelijke inrichtende machten. Zij hebben zich gegroepeerd en georganiseerd in machtige organisaties die onrechtstreeks bijdragen tot de ontwikkeling, inhou(75) Een toenemend aantal teksten en delen van teksten bestaan nu reeds in drie versies, een Vlaamse, een Franse en een Duitstalige.

572

delijk en naar omvang, van de onderwijswetgeving. Er is namelijk een solide praktijk van consultatie en compromis gegroeid, die deels door de wet voorzien en geregeld is. Deze praktijk draagt bij tot vrijheid in zover zij medezeggenschap verzekert. Zij schept echter een nieuwe gebondenheid, doordat zij de inrichters, lesgevers en gebruikers van onderwijs bindt aan hun vertegenwoordigende organisaties waarop zij als individuele personen niet veel vat hebben. Er is een klimaat ontstaan waarin de onderwijsadministratie het vanzelfsprekend vindt dat zij aile aspecten van de onderwijssituatie regelt en waarin zij verwacht gehoorzaamd te worden. Die gehoorzaamheid komt er veelal ook in feite, aangezien zij conditio sine qua non is voor het bekomen van subsidies (van de overheid) of hulp (van de organisaties van inrichtende machten). Daardoor dreigt het vertrekpunt van vrijheid, keuzemogelijkheid en zelfbeschikking in onderwijsaangelegenheden voor aile deelnemers aan de onderwijssituatie, een beetje in de verdrukking te geraken. Vrijheid is er nog. De veelheid van netten, de vele studierichtingen, de mogelijkheid voor voltijds- en voor deeltijdsstuderen, de mogelijkheden van schriftelijk of afstandsonderwijs, de leerplicht die geen schoolplicht is, de voile keuzemogelijkheid inzake onderwijsinstelling zonder gebondenheid aan een schooldistrict, Iaten nog een reele keuze over op belangrijke punten. Toch heeft de overheid, soms met de medewerking, soms onder sterk verzet van de organisaties van vrije inrichtende rriachten en van het personeel, het onderwijs stevig in handen. De huidige toestand is er een van toetredingsvrijheid : eenieder heeft en maakt zijn keuze binnen het kader dat de onderwijswetgeving uittekent. Het is een toestand van vrijbeid in gebondenbeid.

573