‘Vertrouwen en betrouwbaarheid’ – Deel I Een visie op de functionaliteit van de bouwregelgeving
Inhoudsopgave 3 Inleiding 4 Managementsamenvatting 7 Bouwregelgeving in perspectief 8 Structuur en organisatie 15 Verbeterpunten en aanbevelingen 21 Aanbevelingen 28 Nawoord 29 Verantwoording 29 Colofon etc. 30 Lijst met referenties
© Stichting Expertisecentrum Regelgeving Bouw Delft, januari 2009
2
Inleiding De Stichting Expertisecentrum Regelgeving Bouw (ERB) is nu drie jaar actief om partijen in de bouw te ondersteunen bij het oplossen van problemen die ontstaan bij het inzichtelijk maken en toepassen van de bouwtechnische regelgeving. Het intensief bezig zijn met het functioneren van de bouwregelgeving heeft bij de betrokken experts, het Bestuur en de Raad van Toezicht de behoefte gewekt om de opgedane ervaring uit te dragen in een “ongevraagd advies”. Het algemeen maatschappelijk belang wordt gediend en beschermd door regelgeving. Zo kunnen markten goed functioneren. Goede regelgeving schept vertrouwen en rechtszekerheid. Om goede regelgeving te maken, onderhouden, toe te passen en te handhaven heeft onze hoogtechnologische en democratische samenleving in een van de dichtstbevolkte en meest welvarende gebieden in de wereld voldoende mensen nodig die op hoogwaardig niveau technisch-juridisch geschoold zijn. Wij vinden dat het aantal mensen met een voldoende kennisniveau toe zou moeten nemen. Meer dan vijftien mensen hebben de afgelopen periode een bijdrage geleverd aan de tekst die nu voor u ligt. Het zijn experts die het over de details in deze notitie niet altijd allemaal met elkaar eens zijn geweest. Wel steunen zij de door het Expertisecentrum voorgestelde koers. Voor de goede orde, deze notitie heeft geen wetenschappelijk karakter. Maar het is wel gebaseerd op een diepgaande ervaring en gedetailleerd inzicht in de bouwregelgeving zelf, en hoe de omgang ermee verbeterd zou kunnen worden. Natuurlijk hebben we kennis genomen van de rapporten van de Commissie Dekker en de Commissie Mans. Beide commissies hebben respectievelijk vanuit de achtergrond van het bouwproces en de herziening van het
handhavingstelsel naar de (bouw)regelgeving gekeken. De twee rapporten leveren waardevolle analyses en vrij fundamentele aanbevelingen op. Desondanks mist het Expertisecentrum Regelgeving Bouw hierin een belangrijke dimensie, namelijk een focus op de eindgebruiker, de afnemer van bouwwerken, de consument. Waar liggen vanuit die optiek de knelpunten? Welke maatregelen zijn er daadwerkelijk nodig om het voor alle partijen in de bouw mogelijk te maken om enerzijds aan de verwachtingen van de eindgebruikers en eigenaren van bouwwerken te voldoen en om anderzijds de eigenaren en gebruikers hun wettelijke toegedeelde verantwoordelijkheid ook daadwerkelijk te laten nemen. In de managementsamenvatting schetsen wij de centrale positie die de gebruiker/eigenaar in de regelgeving behoort in te nemen. Daarbij hebben wij steeds in gedachten dat er twee elementaire eisen zijn die de gebruiker/eigenaar aan publiekrechtelijke en privaatrechtelijke regelgeving stelt. Namelijk: dat vertrouwen, betrouwbaarheid en de borging van kwaliteit verankerd dienen te zijn, en het besef dat absolute zekerheid (ook op de terreinen van veiligheid en gezondheid) ook in de regelgeving niet kan worden geboden. Vervolgens werken wij een aantal maatregelen uit die de eisen van de consumenten, gebruikers en afnemers schragen. Tot slot doen we tien aanbevelingen.
3
Eigenaar/gebruiker: a. mag niet bouwen in strijd met de regelgeving b. mag bouwwerk niet in staat laten komen in strijd met de regelgeving c. mag bouwwerk niet gebruiken in strijd met de regelgeving Verantwoordelijkheid ligt bij de eigenaar en eindgebruiker
Burgers Consumenten Eigenaren
private partij
overheid
publiek Handhaving door:
4
afdwingen
partijen onderling
privaat Beleidsvragen/ keuzen
afspreken
Managementsamenvatting In deze notitie presenteert de Stichting Expertisecentrum Regelgeving Bouw (ERB) haar visie op een toekomstige ontwikkeling van de bouw(technische)regelgeving in Nederland. De eerste illustratie geeft aan hoe wij in deze notitie de regelgeving benaderen. Uitgangspunt van de notitie is het aanreiken van verbeterpunten op het stelsel van de bouwtechnische regelgeving en de toepassing daarvan. Deze verbeterpunten zijn gericht op het creëren van vertrouwen bij de eindgebruiker, afnemer, consument en het vergroten van de betrouwbaarheid en de borging van kwaliteit van het uiteindelijke product. Deze verbeteringen en aanpassingen worden bereikt door: • • • • •
Investeren in opleiding op alle niveaus; Structureren van de regelgeving vanuit risicobenadering en standaardoplossingen; Volledige decentralisatie van preventieve toetsing van standaard technische, ruimtelijke en organisatorische oplossingen, zoals thans functionerend, met inschakeling van het verzekeringscircuit, al dan niet met behulp van gecertificeerde bouwaanvragen op basis van vereenvoudigde regels; Centraliseren en regionaliseren van handhaving en toezicht van bouwwerken ontworpen en beheerd met toepassing van prestatie-eisen gebaseerd op een risicobenadering: - Centrale evaluatie van bouwwerken; Centralisering van erkenning en certificatie;
• • •
Verplichte kenbaarheid van prestaties bij overdrachtsmomenten; - Duidelijke prestatie eisen; - Deskundige, gekwalificeerde en erkende personen; Institutionaliseren van een toegesneden verzekeringssysteem gebaseerd op dekking van het risico dat noodzakelijke dan wel overeengekomen prestaties niet zijn gerealiseerd; Reorganisatie van het aanpassings- en ontwikkelingsproces van regelgeving.
Aanbevelingen Om deze verbeterpunten aan te pakken hebben wij tien aanbevelingen geformuleerd: 1: De positie van de afnemer/gebruiker moet structureel uitgangspunt van de regelgeving zijn; 2: Respecteer verworven rechten bestaande bouw; maak slechts gebruik van het afdwingen van noodzakelijke voorzieningen (artikel 13 Ww) als algemeen aanvaarde maatschappelijke belangen dat rechtvaardigen;
5
3: Herformuleer de regelgeving volgens de 80-20 regel (80 procent betreft standaardtoepassingen) in ‘deemed to satifsy’ enerzijds en risico gestuurd, met kenbare en volledig uitgeschreven doelstellingen anderzijds; 4: Zet in op een toegesneden verzekeringssysteem; 5: Spreek controles af van prestaties bij overdrachts momenten; 6: Verhoog het kennisniveau en risicobewustzijn, ook bij de burger; 7: Maakt het aanpassingsproces van de regelgeving transparanter; 8: Verbeter de structuur van handhaving en toezicht; 9: Ontwikkel een erkenningsregeling voor erkende deskundigen; 10: Herstructureer erkenning en certificatie.
Resultaten Het Expertisecentrum Regelgeving Bouw denkt overigens niet dat uitvoering van deze aanbevelingen direct zal leiden tot een vermindering van de bouwregels. Wel zou uitvoering van onze aanbevelingen een positief effect op de regeldruk 1 hebben. En wij verwachten ook dat hierdoor de administratieve lasten 2 mede verminderen. Ook de bestuurlijke lasten 3 zullen afnemen. En dit is op zich begrijpelijk omdat de aanbevelingen er voor zorgen dat de marktwerking, transparantie, eenduidigheid, acceptatie, verzekerbaarheid en risicobeheersing van en door de regelgeving structureel verbeteren. De kwaliteit van de gebouwde omgeving, blijft door invoering van onze voorstellen gehandhaafd en kan mogelijk verbeteren.
1
Regeldruk: is de som van alle gevolgen van publiekrechtelijke voorschriften die tezamen nodig zijn om de behoeften van de burger te vervullen; 2 Administratieve lasten: zijn de inspanningen die nodig zijn om: a) aanvullend aan de publiekrechtelijke regelgeving noodzakelijke specificaties vast te leggen en te monitoren, en b) aan te tonen dat aan de publiekrechtelijke voorschriften is voldaan. 3 Bestuurlijke lasten: de inspanningen van de mede-overheid om publiekrechtelijke voorschriften te handhaven en om voorschriften op lokaal niveau, waaronder beleid, te onderhouden en actualiseren.
6
Bouwregelgeving in perspectief Om volledig te zijn beginnen we deze notitie met het inzichtelijk maken van het stelsel van de bouwtechnische regelgeving. Want waar hebben we het nu eigenlijk over? Hoe ziet het wet- en regellandschap er feitelijk uit? Om hier inzicht in te krijgen hebben we in deze paragraaf een schema opgenomen dat de huidige regelgeving in kaart brengt. Schema
Eigen invulling
Het schema in deze paragraaf beoogt inzicht te geven in de wijze waarop de regelgeving is ingericht. Het schema laat zien dat op drie niveaus aan ontwikkeling en instandhouding van regelgeving wordt gewerkt: • Mondiaal • Europees (EU) en • Nationaal
Overigens moeten we bij het schema nog wel de aantekening plaatsen dat er altijd min of meer afgebakende circuits bestaan die elk een eigen invulling hebben. Een goed voorbeeld daarvan is het onderscheid tussen de GWW (Grond-, Weg-, en Waterbouwsector) en de B&U (Burgerlijke en Utiliteitsbouwsector). Vervolgens zijn per circuit weer afgebakende privaatrechtelijke subcircuits te onderscheiden zoals de gezondheidszorg, het onderwijs, de politie, de sportwereld, enz. Maar ook materiaal- en productgebonden subcircuits zijn veelvuldig aanwezig, vormgegeven in brancheorganisaties en instellingen die op hun eigen niveau allemaal weer regels en voorschriften hanteren. In het TNO rapport “Landkaart van de Bouw” is deze differentiatie in het verleden nauwkeurig uitgewerkt.
In het schema is sprake van publiekrecht en privaatrecht. Het nationaal niveau is gesplitst in de subniveaus Wetgeving, Normalisatie, Erkenning en Certificatie, de facto standaarden (standaard overeenkomsten en modellen), en het (interne) niveau van bedrijven en instellingen. Om een overzichtelijke analyse van de regelgeving te maken is in het schema verder onderscheid gemaakt tussen de volgende aspecten (weergegeven in kolommen): • voorschriften in allerlei vorm, die aan elkaar gerelateerd zijn door verwijzingen • totstandkomingproces, dat tegelijk de organisatorische verbanden aangeeft • kennisoverdracht • handhaving en toezicht • rechtspraak
7
Mondiaal
ISO normen
ISO
Europees
Directives/ Richtlijnen Harmonised Standards
CEC/ SCC CEN
Nationaal
Juridisch
Niveaus van regeling
Publiekrecht
wetgeving
Producten of resultaten
Totstandkoming
Wet
Woningwet
Min VROM
Amvb
Bouwbesluit 2003
Handhaving, Toezicht, en Verzekering
Beleidsruimte
Rechtspraak RvS
MVROM Inspectie Universitair
Bblb/Biab
Regeling
Kennisoverdracht
Gebruiksbesluit
Postdoc
Min. Regeling
HBO
Overige wetten
MBO
Arbo
Bestuursrechter
Gemeente
Technischuitvoerend
Milieu
Bouwtoezicht
Gelijkwaardigheid
Brandweer
Ontheffing
Bezwaarschriftencie
Awb BW Mededinging en Ordening
VSN VNG
Gelijkwaardigheid Kenniscentrum brv i.O.
Privaatrecht
Normalisatie
Normbladen
NEN
NEN
Normcommissies
Euroforum
NPR’s Erkenning en Certificatie
BRL’s
Enz Beoordelingsrichtlijn Uitvoeringsrichtlijn
KeurMerken
Gecertificeerdebouwaanvraag
Standaardbestekken UAR
8
werkinstructies
TBB CvD’s
Erkende kwaliteitsverklaring
De facto standaarden Bedrijfsrichtlijnen
HCB, SBK, RvC
Kwaliteitsverklaring/ Certificaat
Kwaliteitssystemen
Standaard-en model overeenkomsten
SKG, IKOB enz
Verzekeringssystemen Raad van Arbitrage
Structuur en organisatie De bouwtechnische regelgeving is in de voorgaande paragraaf door middel van het schema gethematiseerd. In dit deel gaan we vooral in op de vraag waar de verschillende regels en wetten nu precies voor staan. Daarbij dient uiteraard het schema als leidraad. We zakken dus af van mondiaal niveau via Europa naar ons eigen nationale niveau. Mondiaal Nog voordat er op Europees niveau met het harmonisatiewerk werd begonnen was bouwregelgeving in wereldwijd georganiseerde gremia onderwerp van gesprek. Vaak is dit contact vooral wetenschappelijk van karakter en sterk gericht op kennisuitwisseling. Goede voorbeelden zijn in dit kader het CIB (Conseil International du Batiment), RILEM (International Union of Laboratories and Experts in Construction Materials, Systems and Structures) en IABSE (International Association for Bridge and Structural Engineering). Congressen zijn het bekende vehikel waarin de uitwisseling zich afspeelt. Zeer resultaatgericht is de ontwikkeling geweest binnen de ISO (International Organisation for Standardisation) die “wereldnormbladen” heeft voortgebracht. Veel kwaliteit- en brandveiligheidterminologie is daarbinnen ontwikkeld en inmiddels wereldwijd aanvaard. En dan is er ook nog de WTO (World Trade Organisation). Deze buigt zich de laatste tijd onder andere over de mondiale energieafspraken en duurzaamheidvraagstukken. Voor ons is vooral van belang dat het prestatie denken en het denken over op risicoafweging gebaseerde regelgeving hoog op de agenda in deze internationale gremia staat.
Europees (EU) Harmonisatie Op Europees gebied is voor onze technische regelgeving vooral de CPD (Construction Products Directive of
Bouwproducten Richtlijn) van belang. Daarnaast bestaat er een reeks van richtlijnen die een coördinerende invloed uitoefenen op een groot aantal aspecten. Het hoofddoel van de richtlijnen is het bewerkstelligen van vrije handel (het opheffen van technische handelsbelemmeringen, en vrij verkeer van diensten en personen). Het gaat om het op geharmoniseerde wijze (met behulp van hEN’s, geharmoniseerde Europese Normbladen) vaststellen van eigenschappen van grondstoffen, materialen, producten en systemen. Deze eigenschappen zijn van belang om te kunnen bepalen of het bouwwerk voldoet aan de publiekrechtelijke fundamentele of minimale eisen, wanneer een dergelijk product wordt aangebracht of in een bouwwerk wordt toegepast. De zwaarte van de eisen aan bouwwerken (veiligheid, gezondheid, energiezuinigheid, bruikbaarheid, etc.) is in het Europese beleid overgelaten aan de lidstaten zelf. Dit geldt ook voor de modellen (nationaal genormeerde bepalingsmethoden) die het verband leggen tussen de kwaliteit van producten en het daarmee bereikte niveau van veiligheid, gezondheid etc. in een bouwwerk. Resultaat van de harmonisatie-inspanning is een groot aantal hEN’s en ondersteunende normbladen waarmee essentiële eigenschappen van producten door beproeving of berekening vastgesteld kunnen worden. Privaatrechtelijk gewenste eigenschappen zijn op Europees niveau niet aan de orde. Vanuit de consument gezien is er ten aanzien van de privaat van belang zijnde eigenschappen en de betrouwbaarheid van de conformiteit daarvan nog veel te wensen.
9
De lidstaten zijn bij dit werk op publiekrechtelijk niveau vertegenwoordigd in het SCC (Standing Comittee for Construction). Op privaatrechtelijk niveau worden de lidstaten vertegenwoordigd door de Normalisatie Instellingen in het CEN (Comité Européen de Normalisation). Erkenning en Certificatie is op Europees niveau vormgegeven in de CPD en de Guidance Papers en wordt organisatorisch belichaamd door de zogenaamde GNB (Group of Notified Bodies) en de EOTA (European Organisation for Technical Approvals). Er is een Europese Regeling in voorbereiding ter vervanging van de CPD. Een Europese Regeling is algemeen verbindend recht in een lidstaat. Een deel van het Nederlandse stelsel zal daarom op korte termijn ingrijpend wijzigen. Mutaties op Europees vastgestelde “documenten” in de technische regelgeving lopen via bovengenoemde organisaties en volgen hun protocollen. Alle nationaal voorgenomen publiekrechtelijke regelgeving en normbladen, dus ook die in de bouw, moeten formeel door de lidstaat worden aangemeld in overeenstemming met de zogenoemde Informatie Richtlijn (Notification Directive). Dit om marktverstoringen vroegtijdig te signaleren en te voorkomen. Op Europees niveau is verder ook aangegeven hoe het toezicht op het vrije verkeer van producten moet zijn geregeld (Market Surveillance). Een essentieel element is dat producten CE (Conformité Europeen) gemarkeerd moeten zijn. Een bouwwerk als eindproduct valt hier uiteraard buiten. Ook al omdat er geen vrij verkeer van bouwwerken bestaat. De markering, op het product zelf of op de verpakking, maakt zichtbaar welk niveau de voor het publiekrecht van belang zijnde eigenschappen van het product volgens de fabrikant bezitten. Dit is relevant voor een aangegeven toepassing van het product in een bouwwerk. Een CE markering is daarom geen kwaliteitsmerk, maar een informatie-etiket waarvan de inhoud de facto voor juist moet worden
10
gehouden. Keurmerken gebaseerd op een nationale beoordelingsrichtlijn zijn overigens wél kwaliteitsmerken. Wij komen hier later nog op terug. Diensten Om te kunnen voldoen aan de wens om ook het dienstenverkeer in Europa vrij te maken is naast het harmoniseren en bijvoorbeeld het erkennen van opleidingen en diploma’s, in de ontwerp-, en ingenieurswereld nog heel wat meer nodig. Naast normalisatie van producten kennen we op Europees niveau bepalingsmethoden van eigenschappen van bouwwerken die vrijwillig tot stand komen en bij de implementatie in de lidstaten harmoniserend werken. Dit type normalisatie, Eurocodes zijn het resultaat daarvan, bevordert het vrije verkeer van diensten. Het ERB constateert echter, dat harmonisatie van normbladen op Europees niveau in de lidstaten soms contraproductief werkt omdat het kan leiden tot ongebruikelijke vormen van bouwen met opdrijving van kosten zonder nut en noodzaak. Publiekrechtelijke sturing ontbreekt namelijk bij de totstandkoming van deze normbladen. We hebben bijvoorbeeld in Nederland sinds de ontwikkeling van het Bouwbesluit de normbladen zo ingericht dat er een strikte scheiding is tussen technische inhoud en administratieve bepalingen. De Nederlandse normbladen zijn ook eenduidig geformuleerd en kennen geen functioneel geredigeerde voorschriften meer die aanleiding zijn voor tal van discussies. Voorts is er een strikte scheiding tussen normatieve tekst en opmerkingen en toelichtingen die geen normstellende inhoud mogen hebben. Wij zijn van mening dat de ontwikkeling van de Eurocodes een forse stap voorwaarts is in de ontwikkeling van de Europese harmonisatie. Echter, met de invoering van de Eurocodes zal de Nederlandse eenduidige aanpak met betrekking tot de bepaling van de constructieve veiligheid van bouwwerken echter in zijn geheel teloor gaan. De administratieve lasten zullen fors toenemen omdat de Eurocodes tal van open einden kennen, soms bevoegdheden neerleggen waar ze niet thuishoren en belangrijke
normatieve elementen slechts onder het kopje opmerkingen zijn ondergebracht. Deze rekenmethoden gelden in heel Europa en stellen ontwerpers en ingenieurs in staat om in iedere lidstaat aan het werk te gaan. Wel gelden er op nationaal niveau bijlagen die een verdere uitwerking vormen van parameters die voor nationale invulling zijn opengelaten. Dit laatste met als doel om aan te sluiten bij tradities en gewoontes en bij klimatologische verschillen in het desbetreffende land. Een ander voorbeeld van het ontbreken van publiekrechtelijke sturing betreft het vaststellen van normbladen waarbij de inhoud zo is ingevuld dat producten van kleine ondernemingen de facto geen bestaansrecht meer hebben. Of de ondergrens van eigenschappen is gedicteerd, terwijl daar geen noodzaak toe bestaat of procedures om eigenschappen te bepalen zijn zonder noodzaak zo beschreven dat deze alleen tegen hoge kosten zijn uit te voeren. Ook het omgekeerde komt voor. Men heeft zelfs in enkele gevallen gesteld dat er eigenschappen van producten aanwezig zijn, die er de facto niet zijn. De interne kwaliteitsborging van de Europese organisaties is onvoldoende toegerust om dergelijke onvolkomenheden te voorkomen.
Nationaal niveau Wetgeving Feitelijk laat regelgeving op nationaal niveau zich eenvoudig uitleggen. De Woningwet stelt kaderprincipes; in besluiten worden die principes nader uitgewerkt. Zo zijn bijvoorbeeld in de Woningwet vragen beantwoord zoals: “Waaraan moeten bouwwerken voldoen?”, “Wanneer heb ik een bouwvergunning nodig?”, “Wat moeten en mogen gemeenten nog regelen?” “Hoe vraag ik een bouwvergunning aan?” en “Welke taken heeft een gemeente?”. In de Woningwet staat verder dat alle technische eisen aan een bouwwerk zijn ondergebracht in de Algemene Maatregel van Bestuur die nu bekend staat
als het Bouwbesluit 2003. Indien nodig kan er nog één nadere uitwerking worden gegeven in een Ministeriele Regeling op genoemde onderdelen van het Bouwbesluit 2003. De verschillen tussen deze documenten vinden meestal hun oorsprong in de wijze van totstandkoming. Europese Richtlijnen worden in de Nationale regelgeving geïmplementeerd. Het Bouwbesluit 2003 bevat de verzameling minimumvoorschriften die maatschappelijk noodzakelijk wordt gevonden met betrekking tot veiligheid, gezondheid, bruikbaarheid, energiezuinigheid en duurzaam bouwen. Daar horen echter ook doelen van andere wetten bij die doorwerken in bouwtechnische voorschriften die in het Bouwbesluit 2003 geregeld zijn (artikel 5 Ww). Technisch gezien zijn daardoor de Arbowet, de Wet milieubeheer, de Wet verontreiniging oppervlaktewateren, de Wet bodembescherming, de Warenwet, de Monumentenwet, enz. ook inhoudelijk van belang. Verder is voor het gebruiken van bouwwerken bijvoorbeeld het Gebruiksbesluit van belang. Normalisatie Moderne regelgeving is opgezet vanuit het prestatiebeginsel, met verwijzing naar private normbladen. Het beginsel “verwijzing naar Normbladen” wordt gebruikt als het gaat om het “meten” van eigenschappen. Concreet komt het er op neer dat in het Bouwbesluit 2003 een eis (een vereiste prestatie) in de vorm van een meetbare waarde wordt gesteld, bijvoorbeeld een eis aan de energieprestatie van een bouwwerk. Voor het (in situ) meten, berekenen of testen (bij ontwerp en toetsing) wordt verwezen naar een normblad waarin definities, rekenregels, meetafspraken, toleranties, bandbreedten, klassen, enz. eenduidig zijn beschreven. Dat geldt ook ten aanzien van de minimum kwaliteit van de bestaande voorraad. In Europa wordt, behalve in de bouw, normalisatie als invulling gezien van functioneel geredigeerde voorschriften. Het voldoen aan een normblad bewijst dat aan een Europese richtlijn wordt voldaan; dit wordt Europees aangeduid als de Nieuwe Aanpak. Dit kan in de bouw
11
echter niet. Want het gaat in de bouw weliswaar om de vrije verhandelbaarheid van producten, maar de essentiële eisen betreffende de vijf pijlers die van belang zijn voor de burger, hebben betrekking op bouwwerken. De vaststelling van het niveau van deze eisen die aan het bouwwerk worden gesteld is overgelaten aan de lidstaten. Het NEN (Nederlands Normalisatie Instituut) is een privaatrechtelijke organisatie en ontwikkelt, muteert en beheert de normbladen waarnaar het Bouwbesluit 2003 en de Regeling Bouwbesluit 2003 en het Gebruiksbesluit verwijzen. Normcommissies werken in een strikt gedefinieerd proces aan de realisatie van de betreffende documenten. Financiering hiervan geschiedt door belanghebbenden: het georganiseerd bedrijfsleven, de overheid, individuele bedrijven en instellingen. Preventief toezicht Er moet preventief toezicht op de totstandkoming van bouwwerken worden uitgeoefend, al was het maar om te voorkomen dat er achteraf moet worden vastgesteld, dat bouwwerken niet veilig of gezond zijn en om die reden niet in gebruik mogen worden genomen. Het aanpassen van een bouwwerk is een kostbare zaak, om nog maar te zwijgen van het in extreme gevallen moeten slopen van het gebouwde. Constructieve veiligheid is een goed voorbeeld waarvoor preventief toezicht nodig is. Er zijn verschillende methoden en organisatievormen waarin het preventieve toezicht systematisch vorm kan krijgen. Als basis daarvoor dienen de rekenregels waarmee “op papier” vooraf wordt vastgesteld of een bouwwerk wel veilig genoeg is. Erkenning en Certificatie Het Bouwbesluit 2003 is, wat erkenning en certificatie betreft, zeer duidelijk. Als een product op een erkende wijze gecertificeerd is en in overeenstemming met het certificaat is toegepast, voldoet het bouwwerk aan het Bouwbesluit 2003 voor zover dat in het certificaat wordt verklaard. Om niet telkens opnieuw aan te hoeven tonen, dat een product in zijn toepassing leidt tot een gedeelte van een bouwwerk dat voldoet aan de daaraan gestelde eisen, is er
12
in het Bouwbesluit 2003 een erkenningsregeling annex certificatiesysteem gedefinieerd waar de markt gebruik van kan maken. Dat wil zeggen dat marktpartijen een instelling in het leven kunnen roepen die enerzijds kwaliteitseisen aan haar deelnemers (bedrijven) stelt, en anderzijds aan de producten en de verwerking daarvan in een bouwwerk, waarbij dus de wetgeving als bodemniveau fungeert. Dit stelsel vindt zijn uitwerking in zogenaamde BRL’s en URL’s (Beoordelings- en Uitvoeringsrichtlijnen) die op zich weer naar het Bouwbesluit 2003 en de aangewezen (en andere) normbladen verwijzen. De certificatie-instelling die de betreffende kwaliteitsverklaringen uitgeeft, wordt op haar beurt gecontroleerd door de RvA (Raad voor Accreditatie). De inhoudelijke kwaliteit van de BRL’s wordt bewaakt door een CvD (Commissie van Deskundigen). De SBK (Stichting Bouwkwaliteit) en de HCB (Harmonisatie Commissie Bouw) voorkomen dat certificatie-instellingen die op hetzelfde terrein werken strijdige BRL’s vaststellen. Het zal overigens duidelijk zijn, dat dit systeem staat of valt bij de deskundigheid van de betrokkenen. Het betrekken van partijen bij het toepassen van regelgeving door middel van certificering en erkenning is en blijft een goede gedachte. Echter, er is een veelheid aan voorbeelden voorhanden van producten en diensten die ondanks het bezit van een certificaat overduidelijk de uitgesproken of gesuggereerde kwaliteit niet bezitten. Dat betekent dat het systeem onvoldoende werkt. Omdat de sector veel profijt heeft van het bestaan van het systeem, lijken de meeste betrokken partijen niet bereid de tekortkomingen onder ogen te zien. Als men onvolkomenheden ziet hoopt men wellicht, dat met de tijd het systeem zijn eigen tekortkomingen zal opheffen. Bijvoorbeeld omdat mogelijk de deskundigheid zal groeien door het introduceren dan wel verbeteren van opleidingen. ERB zet hier vraagtekens bij en pleit voor een actief, continu beleid van openheid en zelfonderzoek met als doel het systeem van certificering snel naar het gewenste niveau te brengen. Standaard- en modelovereenkomsten Gaan we een stapje “lager” in de regeltechnische hiërarchie, dan komen we terecht bij de bestekken. Het bestek
(en de daarbij behorende tekeningen) definieert langs privaatrechtelijke weg administratief en technisch de prestatie die door de uitvoerende partijen geleverd moet worden binnen een bouwovereenkomst. In vrijwel alle landen bestaat een instelling die, gedragen door de partijen in de bouw, inclusief de overheid als opdrachtgever en handhaver, zich toelegt op het standaardiseren van het bestek. Om steeds het opnieuw uitvinden van het wiel te voorkomen en interpretatieconflicten te vermijden worden alle (standaard) omstandigheden, voorwaarden en te leveren diensten door de aannemer, beschreven in een bestek, gebaseerd op standaardteksten. De Nederlandse instellingen die zich met het formuleren van deze teksten bezighouden zijn de STABU (Stichting Standaardbestek Burgerlijke en Utiliteitsbouw) en de RAW/CROW in de GWW sector. Daarnaast zijn er nog de facto industriestandaarden, zoals Microsoft Windows, maar die laten we hier gemakshalve buiten beschouwing. Deze standaarden geven geen uniforme prestaties omdat het niveau van de specificaties in open standaarden wordt aangeboden die per project moeten worden ingevuld. Bedrijfsrichtlijnen Op het technische uitvoeringsniveau zijn er uiteraard ook nog werkinstructies. Deze vallen als alles goed verloopt onder het kwaliteitssysteem dat in een bedrijf wordt gehanteerd. Totstandkoming Als het gaat om het realiseren van de wettelijke documenten ligt deze taak voor het grootste deel bij de ambtelijke staf op de betreffende ministeries onder verantwoordelijkheid van de betreffende ministers. Voorwaarde voor een goed functioneren is een goede staf. Het ambtenarenkorps laat zich vaak adviseren door private adviseurs en instellingen en pleegt gestructureerd consultatie bij het scheppen van draagvlak voor voorgenomen regelgeving. Zo is daarvoor het door de minister van VROM, thans WWI, ingestelde OPB (Overlegplatform Bouwregelgeving), en de daaronder
opererende JTC (Juridisch Technische Commissie) actief. In die gremia behoort tijd en ruimte te worden gegeven voor fundamentele discussie tot op detailniveau. Immers, hier wordt voorafgaand aan de feitelijke regelgeving bepaald wat van algemeen belang is, wat minimumniveau is en hoe de prestatie wordt vastgesteld. Daar zijn dan vervolgens de publiekrechtelijke handhaving, de ontheffingsbevoegdheid en gelijkwaardigheidbeschouwing op gestoeld. Kennisoverdracht Deze kolom in het schema behelst de diffusie van regelgeving- en toepassingskennis. Het onderwijs van mensen op het gebied van de technische regelgeving geschiedt primair binnen de reguliere bouwkundige en civieltechnische opleidingen. Secundair, in de praktijk veel belangrijker in de vorm van bij- en nascholing door brancheorganisaties, zijn er de professionele commerciële opleiders en trainers en postdoctorale universitaire leergangen. ERB vindt dat er een essentiële taak ligt bij fabrikanten en productleveranciers om zich meer te verdiepen in de wensen van de markt en die kennis via heldere brochures en productflyers uit te dragen. In dat geval komen er ook veel ‘docenten’ in de markt bij. Handhaving en Toezicht Als het gaat om handhaving en toezicht spelen op Rijksniveau de onder de ministeries ressorterende inspectiediensten hun rol. Op gemeentelijk niveau zijn formeel B&W (vergunningverlening), maar feitelijk Bouw- en Woningtoezicht (preventie, handhaving en toezicht) en de Brandweer (advisering t.a.v. gebruiksvergunning/ brandveiligheid) verantwoordelijk voor handhaving en toezicht. In de praktijk zijn deze taken aan ambtenaren gedelegeerd dan wel gemandateerd. Gemeenten en Brandweer vallen onder de verantwoordelijkheid van het ministerie van Binnenlandse Zaken. Verder is handhaving en toezicht een terugkerend onderwerp van gesprek binnen de VNG (Vereniging Nederlandse Gemeenten), Vereniging van Bouw- en Woningtoezicht en Vereniging Stadswerk Nederland en het NiFV (Nederlands instituut voor Fysieke Veiligheid en rampenbestrijding, Brandweer).
13
De daadwerkelijke handhaving door middel van bestuursdwang of last onder dwangsom kan alleen door het bevoegde bestuursorgaan plaatsvinden. Van de roep om bundeling van kennis en kunde op regionaal niveau hebben wij kennis genomen. Die roep en de door ons gevoelde noodzaak wordt alleen maar versterkt als gevolg van wetgevingsinitiatieven zoals de Wabo (Wet algemene bepalingen omgevingsrecht). De bundeling van kennis en kunde is echter nog niet voldoende, ook capaciteit en opleiding zijn aan de orde. Verzekering Een belangrijk mechanisme in onze hoog ontwikkelde samenleving is de verzekering. De afnemer, in welke transactie dan ook, moet op de betrouwbaarheid van de levering kunnen vertrouwen. Maar hij moet ook, indien mogelijk, risico’s kunnen afwegen en beslissen of verzekeren een adequaat instrument is om de gevolgen van aansprakelijkheid en economische schade beheersbaar te maken. Een noodzakelijke voorwaarde is dan wel dat in geval van een geschil het gelijk of ongelijk gezaghebbend, objectief en transparant kan worden vastgesteld en de verzekering de consequenties aanvaardt en dekt. In de praktijk vraagt een afnemer een leveringsgarantie van de leverancier. Hij wil zich verzekeren van levering volgens de afgesproken specificaties. De leverancier kan economisch en technisch afwegen of hij een dergelijke garantie kan geven. Als hij dat wel kan, maar het risico voor de continuïteit van zijn onderneming te groot vindt, dan kan hij een beroep doen op een verzekeringsmaatschappij. Een belangrijke vorm ontstaat als de afnemer niet voldoende vertrouwen heeft in de garantie van de leverancier en verzekering van die garantie vraagt. Op dat moment ontstaat de verzekerde garantie. Dat is geen gewone risicoverzekering meer, want de verzekeraar bemoeit er zich inhoudelijk mee: hij stelt eisen aan de borging van de kwaliteit van de leverancier en zijn diensten of producten, om daarmee het risico voor de verzekeringsmaatschappij beheersbaar te maken. Dit mechanisme kan overigens een belangrijk instrument zijn om de zelfsturing van de markt in delen (te beginnen met
14
standaardoplossingen) vorm te geven. In de Nederlandse bouwpraktijk wordt dit vooralsnog mondjesmaat ingezet. Rechtspraak en arbitrage Conflictbeslechting over de toepassing van publiekrechtelijke bouwtechnische regelgeving is geregeld in de Algemene wet bestuursrecht en wordt in eerste instantie behandeld door het bestuursorgaan dat de beslissing heeft genomen op advies van de gemeentelijke commissie Bezwaar en Beroep (op de beslissingen van B&W). Wanneer partijen, na beslissing op bezwaar, van mening blijven verschillen, zal de rechtbank zich erover buigen. Tot slot kan de uitspraak van de rechtbank ter beoordeling nog worden voorgelegd aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Privaatrechtelijke onenigheid wordt waar mogelijk opgelost in gestructureerde arbitrage-instituten of in het reguliere civiele rechtssysteem. Hierbij moet worden opgemerkt dat de bestuursrechtspaak vaak zwaar moet leunen op de toelichting van deskundigen. Hierbij dringt zich de vraag op of de betreffende deskundige in sommige gevallen wel deskundig genoeg is. Het is daarom goed om na te denken over een erkenningsregeling voor deskundigen.
Verbeterpunten en aanbevelingen In de twee eerste paragrafen hebben wij de bouwtechnische regelgeving in kaart gebracht. Dit was vooral van belang om inzicht in de systematiek te krijgen. Hier en daar hebben wij geprobeerd om de vinger al op zere plekken te leggen. In dit hoofdstuk zetten we de door ons geconstateerde belangrijkste verbeterpunten uiteen. Dit zijn overigens in veel gevallen andere punten dan bijvoorbeeld de Commissie Dekker heeft geconstateerd. Logisch, omdat deze Commissie vooral naar het bouwproces heeft gekeken terwijl ERB zich veel meer richt op de eindgebruiker/consument. Tien concrete aanbevelingen besluiten dit hoofdstuk. Roep om minder regels is niet zinvol Op voorhand dienen wij ons de vraag te willen stellen of de roep om minder regels wel zinvol is. Immers, de bouwwereld is groot, soms gecompliceerd, gedifferentieerd en gefragmenteerd, maar opereert wel in overeenstemming met de heersende economische principes en volgens de regels van de vrije markt. Daarom heeft de bouwwereld ook veel regels nodig. Omdat er bovendien naar allerlei soorten bouwwerken, van een abri of een dakkapel tot een ziekenhuiscomplex of wolkenkrabber, voortdurend vraag bestaat waaraan moet worden voldaan, zijn ook alle soorten samenwerkingsvormen en bouwcontracten die daar bij horen aan de orde. De technische regelgeving speelt als inhoudelijke specificatie en drijfveer voor industrialisatie, innovatie en doelmatigheid een belangrijke rol. Hierbij vormt de publiekrechtelijke technische regelgeving het minimum vereiste. Het afschaffen van deze regels dient geen doel op zichzelf als we feitelijk van mening zijn dat de betreffende prestaties of resultaten wel nodig zijn (bergruimte, buitenruimte).
Het aantrekkelijke van het stelsel is dat iedere “afspraak” die naar een hoger niveau wordt getild (van projectniveau via brancheniveau en normalisatie, naar rijksniveau), op projectniveau niet telkens opnieuw gemaakt hoeft te worden. Op zich is dit feitelijk een verbetering en vereenvoudiging van het proces en is dus een vorm van deregulering. Het idee dat vermindering van het aantal publiekrechtelijke regels in de bouw op zich minder regeldruk en last zal opleveren is onzes inziens twijfelachtig. Wij moeten ons namelijk realiseren dat wanneer wij de regels publiekrechtelijk willen handhaven de regelgeving ook publiekrechtelijk dient te zijn. En wanneer handhaving in het privaatrechtelijk domein wordt toegepast ook een deel van de betreffende bouwregels naar dat domein verschuift. Echter, het aantal regels neemt niet af, maar eerder toe. En verder verzwakt het de rechtspositie van de afnemer/ gebruiker/consument. Men dient per niveau regels vast te stellen en deze regels niet automatisch tot het hoogste niveau verheffen. Een concreet voorbeeld daarvan is het opnemen van regels over justitiële
15
cellenbouw in het Bouwbesluit 2003, terwijl de enige opdrachtgever voor het bouwen van dergelijke cellen alleen de overheid kan zijn. Met andere woorden: het had dus niet in het Bouwbesluit 2003 opgenomen hoeven te worden. De regelgever heeft zich daarbij onvoldoende gerealiseerd dat specifieke eisen voor die cellen-brandveiligheid in relatie tot detentienoodzak een verzwarend bijeffect heeft op brandveiligheids en inbraakgerelateerde eisen aan andere bouwwerken, zoals die in de gezondheidszorg. Tenslotte moet in dit kader nog worden opgemerkt dat eisen, geformuleerd op het hoogste niveau, qua karakter minimumeisen zijn, maar in de praktijk vaak als maximum eisen worden gehanteerd. Dit remt ongewild de innovatie in de bouw af. Waar wel wat aan gedaan kan worden is het verlagen van de regeldruk. Met de aanbevelingen van het ERB worden de marktwerking, transparantie, eenduidigheid, acceptatie, verzekerbaarheid en risicobeheersing van het afsprakenstelsel versterkt. Het vertrouwen van de burger in de regelgeving en de gebouwde omgeving zal daarmee toenemen. Regels worden een stuk duidelijker waardoor er minder conflicten ontstaan en processen dus ook minder stroperig verlopen. Het zou moeten gaan om vermindering van de discussie over de interpretatie van de regelgeving.
Zonder regels geen markt Zonder technische regels kan er geen markt bestaan. Er kunnen dan namelijk geen opdrachten worden verleend. Dat wringt vooral bij nog niet eerder gemaakte ontwerpen van bouwwerken of onderdelen daarvan. In dat geval dragen regels bij aan innovatie en zorgen daardoor voor marktordening. Die regels moeten dan wel vanuit de doelstelling in prestatietermen zijn gegeven en niet hun achtergrond hebben in gekende oplossingen, waarbij de prestatie praktisch gezien het bevriezen van de bestaande praktijk is, die toevalligerwijze die eigenschappen heeft. Welke kleuren groen en wit zijn bijvoorbeeld van belang voor veiligheidssignalering? Tot het moment dat het Bouwbesluit NEN 6088 aanstuurde werd volstaan met de
16
aanduidingen groen en wit, zonder nadere precisering. Sinds het voorschrift is verplaatst naar de bouwverordening en nu is opgenomen in het Gebruiksbesluit is door de industrie een veel stringentere eis vastgelegd in NEN 6088:2002, geënt op de veel voorkomende traditionele oplossingen zonder dat dit vanuit menselijk gedrag nodig is. Daarmee wordt een onnodige belemmering opgeworpen voor innovatieve ontwikkelingen. Opvallend is ook dat de zichtafstanden (herkenningsafstanden) naar de bordjes bij het normblad uit 1995 en uit 2002 gelijk zijn gehouden, maar de grootte van het veiligheidsteken van 10 cm is gekrompen naar 8,33 cm alsof de mens in 2002 plotseling beter is gaan zien. Voor de herkenning is de grootte van het beeldteken van belang en niet de afmetingen van het groene vlak daarom heen. Het jongste normblad is door de wetgever aangestuurd en daarmee zijn onnodige en of onjuiste eisen gesteld. Dit is een illustratie van het gevaar dat schuilt in het tot stand brengen van de normalisatie zonder inbreng van de wetenschap en in bestuurders, die de normbladen min of meer ongezien onderdeel laten uitmaken van de publiekrechtelijke regelgeving. We moeten ons verder realiseren dat wij een marktsituatie hebben waarin gebruikers op de kwaliteit van de gebouwde omgeving nauwelijks of geen invloed hebben. Het aanbod is niet zo overvloedig dat gebruikers veel te kiezen hebben. De prijzen staan onder druk, zodat alles wat in het kader van het verkrijgen van een bouwvergunning niet strikt aan het gebouwde hoeft te worden gerealiseerd, ook niet wordt gerealiseerd. Wanneer bijvoorbeeld op grond van CAO-afspraken de Arbowetgeving wordt toegepast en dit moet leiden tot allerlei bouwkundige aanpassingen achteraf, zullen de kosten sterk stijgen. De vigerende bouwregelgeving, vormgegeven in het Bouwbesluit 2003, is met dergelijke afspraken thans in overeenstemming, maar dit dreigt teloor te gaan. We kennen wat dat betreft natuurlijk ook allemaal het reeds genoemde voorbeeld van de bergruimte en de buitenruimte bij de woningbouw waar de marktwerking niet functioneert. Het simpel schrappen van voorschriften, zo heeft de praktijk bewezen, leidt tot ongewenste effecten.
1 juridisch legitiem?
niet optimaal voorschrift
N
Optimalisatie J
De vraag doet zich natuurlijk voor hoe optimale regelgeving tot stand komt. In zijn proefschrift (zie referenties) heeft Dr.ir.N.P.M. Scholten een inventarisatie van formele regels gegeven waaraan (bouw) regelgeving moet voldoen. Daarbij is een beslissingsmodel ontwikkeld dat het regelgevingproces structureert en de communicatie erover transparant maakt. Bij de ontwikkeling en wijziging van elk voorschrift dienen dan ook de volgende vragen beantwoord te worden: 1. is het juridisch legitiem; 2. is het effectief; 3. is het efficiënt toepasbaar; 4. is het maatschappelijk legitiem en 5. is het financieel acceptabel. Het basismodel is hiernaast weergegeven. In de ideale situatie (wat wij een modern democratisch proces noemen) worden alle argumenten, technisch, rationeel en politiek, per voorschrift netjes vastgelegd en in een databank “motievenbank” toegankelijk gemaakt. Zo kunnen allen die met de regelgeving moeten werken, bij uitbreiding, verandering, afschaffing en toepassing daarvan altijd de kennis opdiepen die daarbij nodig of gewenst is.
2 effectief?
N
J
3 efficiënt toepasbaar?
N
J
4 maatschappelijk legitiem?
N
J
Legenda: Zuivere rationele afweging
5 financieel acceptabel?
N
Niet zuivere rationele afweging
J Afweging met subbeslissingen
optimaal voorschrift
17
Verbeterpunt 1
Verbeterpunt 2
Bouwregelgeving staat te ver af van de bouwpraktijk
Kwaliteit van toepassing regelgeving laat te wensen over
Tot voor kort had Nederland een toonaangevende positie in de wereld als het gaat om vorm en inhoud van de bouwregelgeving. Vooral omdat deze regelgeving is gebaseerd op het prestatiebeginsel. De ontwikkeling daarvan is in de periode 1982-1992 ter hand genomen en leidde in 1992 tot de inwerkingtreding van het Bouwbesluit met bijbehorende aangepaste normbladen (gestandaardiseerde specificaties, voornamelijk bepalingsmethoden). Daarna is het Bouwbesluit uitgebreid met Bouwbesluit fase 2 in 1998.
De praktijk leert ook dat de kwaliteit van de toepassing van de bouwregelgeving veel te wensen overlaat. De noodzakelijke ontwikkelingen rond de gecertificeerde bouwplantoets en het Gebruiksbesluit zijn daar symptomen van. Dit laatste besluit is vooral bedacht om de wildgroei aan regelgeving en de administratieve lasten op gemeentelijk niveau in goede banen te leiden. Verder hebben gemeenten de grootste moeite om voldoende geschoold personeel te vinden en dat geldt ook voor de uitzendorganisaties voor overheidspersoneel. Het Bouwbesluit 2003 wordt door het op de werkvloer aanwezige personeel moeilijk begrepen. Dit staat niet alleen het correct toepassen op zich van de technische prestatie-eisen in de weg, maar evenzeer wordt de mogelijkheid van gelijkwaardigheid van andere vaak innovatieve oplossingen daardoor bemoeilijkt. Overigens hebben ontwerpers, bouwers, adviseurs, toeleveranciers, verstrekkers van certificaten en ook de eigenaren en beheerders van bouwwerken te kampen met vergelijkbare problemen. Wel zijn er grote verschillen tussen min of meer gevestigde kennisgebieden als constructief ontwerp en de bouwfysica en andere kennisgebieden als brandveiligheid, energieprestatie en duurzaamheid. De afstand tussen de regelgeving en de kennis op de werkvloer is zó groot, dat dit een bedreiging vormt voor de bouwregelgeving in zijn geheel (ontwikkeling en toepassing) en daarmee de kwaliteit van de gebouwde omgeving. De dossiers die in de Tweede Kamer worden behandeld over het binnenmilieu (scholen en woningbouw) en brandveiligheid (zorgsector en justitiële inrichtingen en recent woningbouw) getuigen daar ook van. Dit alles wekt weerstand en onbegrip op bij de burgers en bij het bedrijfsleven. Vooral ook omdat de administratieve, bestuurlijke en exploitatielasten onnodig toenemen. De Commissie Dekker signaleert dit probleem eveneens
In de ontwikkeling die daarop volgde, is schemawetgeving in tabellen ontwikkeld en zijn gebruiksfuncties in de wetgeving geïntroduceerd. Daar is op zichzelf niets mis mee, maar de praktijk wijst steeds opnieuw uit dat er sinds 2003, anders dan wat de monitorstudies ons doen vermoeden, een verdere verwijdering is ontstaan tussen de bouwregelgeving en de bouwpraktijk. Terminologie en modellering sluiten niet meer aan bij de belevingswereld van de praktijk. De interne consistentie van de regelgeving is ook deels verloren gegaan. Voorschriften die betrekking hebben op het hele gebouw (of op het samengaan van meer gebruiksfuncties) ontbreken. De samenhang tussen doelstelling en prestatie-eis is ook lang niet altijd logisch. De doelen op het gebied van de vijf pijlers zijn niet helder genoeg en onvoldoende kwantificeerbaar, dientengevolge worden zij niet altijd gerealiseerd. Dat voorschriften soms het gevolg zijn van een samenloop met andere wetgeving en dus ook andere dan de vijf pijlers als grondslag hebben, is voor de gebruiker lang niet altijd helder. De toelichting wordt vaak als ontoereikend beschouwd.
18
en komt met een weliswaar rigoureuze, maar vanuit de eindgebruiker/consument gezien niet welkome oplossing, namelijk afschaffing van de preventieve toets door gemeenten. De enige, zij het beperkte, waarborg voor het zo goed mogelijk dienen van het algemeen maatschappelijk belang wordt daarmee weggenomen.
Verbeterpunt 3
Bouwregelgeving bestaande voorraad niet toegesneden op doelgroep De bouwregelgeving die van toepassing is op de bestaande bouw adresseert de doelgroep eigenaren en gebruikers. Wettelijk is geregeld dat bouwwerken die niet voldoen aan de regelgeving er niet mogen zijn. De regelgeving voor de bestaande bouw kent geen onderling afgestemde verzameling voorschriften, maar bevat individuele aspectgebonden minimum eisen, gebaseerd op verworven rechten. Het voldoen aan alle minimumeisen moet, zowel in het publiek- als het privaatrecht, worden gevolgd door een integrale beoordeling. Dit om zo nodig publiekrechtelijk met gebruikmaking van de bevoegdheid in de Woningwet door een gemotiveerde sommatie (aanschrijving) het niveau van veiligheid, gezondheid bruikbaarheid, energiezuinigheid en duurzaam bouwen te laten verhogen. In de praktijk geeft de overheid echter steeds wisselende signalen af waar het gaat om het minimumniveau dat nog acceptabel is. Mag het rechtens verkregen niveau nu wel of niet worden onderschreden? Hoe voer je een integrale beoordeling uit en wat is daarbij het echte minimum? Er moet worden gestimuleerd, door middel van voorlichting, dat eigenaren en gebruikers geïnformeerd worden over de technische eisen waaraan hun gebouw moet voldoen en over de werkelijk aanwezige prestaties en de betekenis daarvan voor de toekomst van de gebouwde omgeving. Op grond daarvan kunnen verantwoordelijkheden worden genomen. Voorwaarde daarbij is uiteraard ook dat de medeoverheid de regelgeving toepast zoals deze is bedoeld en niet beleidsregels vaststelt die het met het Bouwbesluit 2003 neergelegde rijksbeleid op niet-wettige wijze doorkruisen. Van de rijksoverheid mag de private sector verwachten dat de medeoverheid daarop wordt aangesproken. Op die manier wordt transparantie bewerkstelligd en neemt het vertrouwen in de regelgeving toe.
19
20
Aanbevelingen Wij kijken door de bril van de eindgebruiker/afnemer naar de bouwregelgeving. Naar de betrouwbaarheid voor hem/haar daarvan en naar de geboden rechtszekerheid. De eindgebruiker heeft namelijk simpelweg behoefte aan een bouwwerk dat voldoet aan zijn/haar verwachtingen en daar moet een zo groot mogelijke zekerheid over bestaan. De regelgeving schraagt dat voor een deel. Het is de eindafnemer/-gebruiker momenteel zeker niet duidelijk welk “deel” dat precies is, wat het inhoudt en wat voor consequenties dat “deel” heeft voor het niet door regelgeving geschraagde privaatrechtelijk circuit. Om de vanuit dat centrale uitgangspunt van onze visie geschetste kritische observaties en knelpunten het hoofd te bieden, hebben wij in totaal 10 aanbevelingen geformuleerd. We lopen ze één voor een af. Aanbeveling 1:
Betrouwbaarheid en rechtspositie moeten hoogste prioriteit krijgen ERB onderkent dat betrouwbaarheid en rechtszekerheid t.a.v. het bouwwerk die aan de regelgeving ontleend kan worden, voor de eindafnemer/gebruiker centraal staat in zijn/haar beoordeling van die regelgeving. Het is dan ook logisch dat ERB aanbeveelt om bij het zoeken naar verbeteringen in de structuur, organisatie en implementatie van de regelgeving in de bouw, structureel deze positie van de eindafnemer/gebruiker tot uitgangspunt te nemen. Betrouwbaarheid laat zich detailleren in; • Betrouwbaarheid van de specificaties (performance specification; standaardisatie e.d.) “zijn de eisen die gesteld worden (nieuwbouw, verbouwen en bestaande
• • •
voorraad) compleet, bezien vanuit het algemeen belang, betrouwbaar, correct, haalbaar, meetbaar, enz.” Betrouwbaarheid van de uitvoering (vakmanschap, professionaliteit, opleiding en onderwijs) “zijn de mensen die mijn opdracht uitvoeren gekwalificeerd, hebben ze voldoende ervaring en zijn ze solvabel” Betrouwbaarheid van het resultaat (nieuwbouw en de staat van de bestaande bouw) “hoe wordt gemonitord, bewaakt, teruggekoppeld” Betrouwbaarheid van de sancties bij gebleken onjuiste handelingen (onvoldoende geleverde prestaties, onjuiste beoordeling etc.
Ambtenaren die de regelgeving voorbereiden zowel als ambtenaren die regelgeving toepassen (beoordeling bouwplannen, milieuvergunning of toetsen aan Gebruiks-
21
besluit) stellen in principe geen eisen. Zij kunnen wel de voorschriften zodanig interpreteren dat hieruit onvoorziene aanvullende voorwaarden ontstaan (brandveiligheid). Blijft dit een variabele, de betrouwbaarheid ondergravende factor? En zijn er sancties mogelijk? Zoals in de inleiding al is opgemerkt, wil het ERB in dit visiedocument geen projectvoorstellen doen en ook schetsen we geen ontwikkelingstrajecten. Wel geven we in algemene termen een ontwikkelingskoers aan en melden wij de kennisleemtes die wij ervaren zoals bijvoorbeeld het respecteren van verworven rechten. Voor de vier onderscheiden aspecten van “betrouwbaarheid” moeten (moderne democratische) organisatie- en bestuursvormen worden ontwikkeld. Heldere en toegankelijke regeling van taken, bevoegdheden en aansprakelijkheden is noodzakelijk. Ook de verantwoordingsplicht met woord en wederwoord en rationele argumentatie moeten in dit kader worden geregeld. En om vooral het vertrouwen in deze wijze van benaderen te waarborgen, is bij dit alles transparantie noodzakelijk. In het verlengde hiervan dient ook de rechtspositie van de gebruiker/afnemer beter geregeld te worden. Doordat de overheid een bouwplan “goedkeurt”, tijdens de bouw kan controleren en er leges betaald moeten worden, ontstaat het idee dat deze betaalde dienstverlening zekerheid verstrekt over een goed functionerend bouwwerk. Dit is echter onjuist. De overheid aanvaardt namelijk geen enkele aansprakelijkheid ten opzichte van derden en verzekert er alleen zichzelf van, dat aan relevante wettelijke eisen, grotendeels neergelegd in het Bouwbesluit 2003, het Gebruiksbesluit en bouwverordening, is voldaan. Alleen bij grove nalatigheid van het bevoegd gezag kan er sprake zijn van aansprakelijkheid van dat gezag. Maar in beginsel is de vergunningverlening en het toezicht door het bevoegd gezag geen vervanger van de privaatrechtelijke overeenkomst en het privaatrechtelijke noodzakelijke toezicht en nakoming.
22
Aanbeveling 2:
Respecteer verworven rechten bestaande bouw Zoals bij de verbeterpunten reeds opgemerkt, is er met betrekking tot de bestaande bouw sprake van een gevoelen van onbegrip en deels van willekeur. Eisen die aan nieuwbouw met betrekking tot bijvoorbeeld energiezuinigheid en veiligheid worden gesteld, gelden niet voor bestaande bouw. De vraag is waarom een woning uit de jaren twintig in de perceptie van de consument ‘onveiliger’ mag zijn dan die uit 2008. Dat vereist uitleg naar de burger in termen van risico’s en financiële inspanningen. Het verworven recht moet worden gerespecteerd. Maar tegelijkertijd constateert het ERB dat over het begrip veel onduidelijkheid bestaat en dat het dus nader moet worden beschouwd. Eigenaren, gebruikers en ook handhavers hebben behoefte aan achtergronden van de verschillende publiekrechtelijke eisenniveaus en de praktische betekenis daarvan voor gebouwbeheer op de korte en lange termijn, mede afgezet tegen de verantwoordelijkheden die eigenaren jegens gebruikers hebben en gebruikers bijvoorbeeld jegens cliënten en het publiek.
Aanbeveling 3:
Aanbeveling 4:
Herformuleer de regelgeving
Zet in op een toegesneden verzekeringssysteem
Maatwerk/ Performance based
Rule & Performance based gelijkwaardige oplossingen
Rule-based/ vaste prestatie-eisen
Figuur: opbouw risicobenadering regelgeving De huidige regelgeving houdt het midden tussen prestatiegericht en oplossingsgebonden. Daarbij borgt zij een minimum niveau van veiligheid, gezondheid, bruikbaarheid, duurzaamheid en indiceert niveaus van energiegebruik. Het probleem is dat enerzijds innovaties worden geremd omdat op risico’s gebaseerde regelgeving niet is geformuleerd. Anderzijds worden gekende oplossingen langs een te zware administratieve en bestuurlijke maatstaf gelegd. Dit nodigt uit tot herformuleren van regelgeving en wel regelgeving op twee niveaus, zoals wij dat ook in Australië en Nieuw-Zeeland zien. ERB prefereert een op risicosturing gebaseerde regelgeving voor zeg 20 % van de bouwprojecten en zeg ca 80 % meer receptachtige voorschriften waarin gekende technieken in oplossingen zijn beschreven. Maar wel over het volle spectrum van de regelgeving risico gestuurd en over het volle spectrum oplossingsgebonden.
Een belangrijk instrument om betrouwbaarheid te waarborgen is het bij het vraagstuk betrekken van de verzekeringsmaatschappijen. Naarmate meer betrouwbare gegevens over een te verzekeren object kunnen worden verstrekt, kunnen verzekeraars lagere premies berekenen. In dat geval hoeft de verzekeraar de premie niet te berekenen op basis van historische waarschijnlijkheden t.a.v. segmenten van de bestaande bouw ( bijv. woningen met bouwjaar 1984 in veengebied), maar op basis van gekende risico’s per individueel bouwwerk. Twee zaken bemoeilijken een dergelijke betrokkenheid van verzekeraars. In de eerste plaats de Nederlandse bouwregelgeving en de rol van de handhaver te weten de gemeenten daarin. De gemeente is op dit moment wel een zeef voor vooraf ontdekte fouten in bouwaanvragen, maar biedt geen garantie voor de leverantie van de wettelijk vastgelegde minimum kwaliteit voor de genoemde vijf pijlers op het eindproduct het bouwwerk. Verder speelt de gemeente hoegenaamd geen rol bij de bestaande voorraad. Daarin kan overigens verandering gaan komen door de recente wijzigingen in de Woningwet. Kortom, er staat geen druk vanuit de regelgeving om betrouwbare gegevens over de technische staat van een bouwwerk (nieuwbouw en bestaande bouw) te genereren. In de tweede plaats heeft het idee postgevat dat als een fundamentele wijziging in de bemoeienis van overheden en overheidsinstanties met het totstandkomingproces van bouwwerken zou optreden, verzekeraars deze zeggenschap zouden overnemen. Anders gezegd: in plaats van de overheid zouden verzekeraars (aanvullende) eisen gaan stellen. Het ERB is van oordeel dat een verzekeraar de rol van preventieve toezichthouder niet kan en niet zal willen vervullen. Wel zal de verzekeraar gebaat zijn bij meer betrouwbare data over het te verzekeren object bij nieuwbouw en
23
bestaande bouw. Zeker in deze tijd waarin een betrouwbaar inzicht in de risico’s en dekkingsgraden van polissen ook voor de verzekeraars van groter belang wordt. Kortom, zowel aan de kant van eindafnemer/gebruiker als bij verzekeraars (en ook hypotheekverstrekkers) is behoefte aan betrouwbare data bij de mutatie van eigendom van een bouwwerk dan wel bij een fundamentele wijziging ( bijv. een functieverandering) daarvan. Op basis van betrouwbare data over een object kan bijvoorbeeld voor een verzekerde garantie worden gekozen. De verkopende of verhurende partij wordt bij die verzekeringsvorm gevrijwaard van claims ten aanzien van duidelijk omschreven risico’s dan wel voor elke vorm van “wanprestatie” (incl. verborgen gebreken). De kopende partij of huurder loopt aanzienlijk minder dan wel geen risico. Dit mechanisme is in de visie van ERB een belangrijk instrument voor zelfsturing van de markt als het gaat om het omgaan met minimum eisen. Dit geldt ook voor de functioneel geredigeerde voorschriften (zowel nieuwbouw als bestaande bouw). En het geldt ook voor gelijkwaardigheid en ontheffing bij verbouw. Als een bouwwerk met verzekerde garantie wordt gerealiseerd, treedt de mede-overheid als preventief toezichthouder terug. Als bij repressief toezicht blijkt dat gemeenten het hier niet mee eens zijn, dan wordt met financiering van de verzekering een en ander opgelost. Bij bouwwerken zonder verzekerde garantie blijven de gemeentelijke toets en de gemeentelijke leges intact. Bij verzekerde garantie is de verkopende partij gevrijwaard van claims en loopt de koper geen risico’s. Wanneer de gemeente desondanks gemotiveerd repressief optreedt en dat in rechte in stand blijft, kan dat leiden tot sancties van de verzekeraar jegens de leverende partij (en diens adviseur). Daar gaat een kwaliteitsimpuls van uit. Dat geldt ook voor de relatie tussen verhuurder en huurder. En uiteraard moet er een toezichthouder komen die de verzekeraars in de gaten gaat houden.
24
Aanbeveling 5:
Regel controles van prestaties bij overdrachtsmomenten Wanneer wordt nu wat gecontroleerd? Nieuwbouw heeft zijn eigen toetsing, maar bij bestaande bouw is op dat vlak nog niets echt geregeld. Als over de prestaties waar de bestaande bouw aan moet voldoen duidelijkheid bestaat, kan daar ook op worden gestuurd. Waar het om gaat is dat de prestatie-eisen, zowel publiek- als privaatrechtelijk, waar het bouwwerk aan moet voldoen, bij alle partijen helder zijn, evenals de feitelijke prestaties. Op vaste momenten wordt door deskundige en gekwalificeerde personen vastgesteld welke prestaties het bouwwerk levert. Daarmee worden advieskosten bij overdrachtsmomenten bespaard en nemen de risico’s voor verkoper en verzekeraar af. Deze prestaties worden afgezet tegen enerzijds de regelgeving en anderzijds de marktvraag. De gebruiker is daarmee volkomen op de hoogte over de actuele staat van zijn bouwwerk. En indien gewenst kan hij vervolgens de verzekerde garantie in werking laten treden bij gebleken onjuiste informatieverstrekking.
Aanbeveling 6:
Aanbeveling 7:
Kennisniveau en risicobewustzijn moet omhoog
Aanpassing regelgeving moet transparanter
Opvallend is dat in het reguliere nascholingsonderwijs of op VMBO, MBO, HBO, Universitair of het postdoctorale niveau de technische bouwregelgeving hoegenaamd niet aan bod komt. Daar moet op korte termijn een structurele verbetering in komen. Vooral omdat te verwachten is dat ook de verzekeringswereld, als die een positie zoals door ons bedoeld is, krijgt, voorwaarden aan het opleidingsniveau zal gaan stellen. Zo moet er bijvoorbeeld niet alleen werk worden gemaakt van het instellen van een leerstoel (technische) bouwregelgeving en een leerstoel brandveiligheid, maar ook van versterking van de curricula op andere onderwijsniveaus. Overigens moet de benadering van de bouwregelgeving niet alleen vanuit een technische en juridische invalshoek plaatshebben, maar zeker ook vanuit een bestuurskundige/beleids-wetenschappelijke hoek worden bekeken. Als dit alles niet gebeurt, staan onderhoud en modernisering van de regelgeving op de tocht. Simpelweg omdat er straks niemand meer is die over de noodzakelijke regelgevingkennis beschikt die nodig is om consistente regelgeving te maken en te beheren. In alle gremia, hoe dan ook georganiseerd en gestructureerd, dient voldoende kennis en inzicht te bestaan om de gevraagde regelgevingstaken te kunnen uitvoeren Kortom, voor de noodzakelijke scholing moet op de politieke agenda substantieel ruimte worden gemaakt. En daarvoor moet een plan van aanpak worden opgesteld. Daarnaast is het van belang dat het risicobewustzijn bij burger en politiek omhoog moet. Men moet doordrongen raken van het besef dat absolute zekerheid op zaken als veiligheid en gezondheid niet gegeven kan worden en dat risico’s geaccepteerd moeten worden.
De wijze waarop de regelgeving steeds opnieuw wordt uitgebreid of aangepast is zelden helder. De vraag dringt zich wel eens op of de centrale overheid wel oog heeft voor wat een gemeente en de bouwbranche maximaal aan veranderingen kan verwerken. Bij de overheid ontbreekt het aan gedetailleerde historische kennis op het gebied van regelgeving. Ongetwijfeld hangt dat samen met de roep om verkleining van de ambtelijke staf en met het daaruit voortvloeiende permanente verloop van personeel. Niet zelden weet men niet meer waarvoor bepaalde regelgeving is ingesteld en wat de onderlinge samenhang is van de verschillende voorschriften binnen de gehele set, welke set weer ruimer is dan Woningwet en Bouwbesluit 2003. Het is met dit in het achterhoofd dat het ERB een databank op zijn website heeft gepubliceerd (www.bouwregelwerk.org) die deze gegevens tenminste deels terugvindbaar en naar verwachting ook inzichtelijk maakt. Daarnaast moet de verbetering van de technische bouwregelgeving aansluiten op de politieke doelstelling “vermindering van regeldruk en terugdringen van bestuurlijke en administratieve lasten”. Dat is een wezenlijk andere doelstelling dan om kwantitatief ‘minder regels’ vragen. Minder noodzakelijk overleg, minder aanvullende eisen, minder onzekerheden over de bedoelingen draagt naar onze mening ook bij tot een substantiële vermindering van de regeldruk en van administratieve en bestuurlijke lasten. Ook moet regelgeving aansluiten bij de belevingswereld van de gebruiker. De terminologie en de wijze van formuleren moeten, met behoud van de bedoeling van de regelgeving, daarom anders. Dat draagt bij aan vermindering van het gevoelen van regeldruk. Dat kan worden bereikt door in de voorschriften het doel van de regelgeving beter te formuleren, en de regels zelve te formuleren op een hoger abstractieniveau dat berust op een probabilistische benadering, ook wel risicobenadering genoemd. Parallel daaraan worden door de regelgeving
25
volgens de 80-20 regel (tachtig procent standaard en twintig procent uitzondering) voor veel voorkomende bouwwerken in de vorm van geaccepteerde oplossingen (op minimumniveau) voorschriften aangereikt. Kortom, een zogenoemde “deemed to satisfy” aanpak ten behoeve van standaardoplossingen c.q. de oplossingen voor veelvoorkomende regelgevingonderwerpen. Het eerste type regelgeving komt tegemoet aan wensen van innoverende partijen en wordt gebruikt bij ingewikkelde bouwwerken en het ontwikkelen van vernieuwende oplossingen. Het tweede type is bedoeld voor veel voorkomende bouwwerken en snelle afhandeling daarvan. Verder is het van belang dat het OPB en de JTC sterker inhoudelijk bij het aanpassing- en ontwikkelingsproces van de regelgeving worden betrokken. De combinatie van ministerie(s) en marktpartijen is al geruime tijd actief, maar er is ernstige kritiek op de werking ervan. Daarbij gaat het om zowel vakinhoudelijk als procedurele kritiek. Hetzelfde geldt overigens voor de vertegenwoordiging van de overige vakministeries in het JTC en IOB (Interdepartementaal Overleg Bouwregelgeving). Te overwegen valt daarom om één krachtdadige commissie in te stellen die het complexe veld overziet en vanuit kennis en ervaring over aanpassingen zwaarwegende adviezen kan uitbrengen. Regelgeving wordt pas ingevoerd na een grondige analyse daarvan aan de hand van een aantal (voorbeeld) bouwprojecten die een goede doorsnede is van zowel de bouwopgave als de bestaande voorraad. Ook moet telkens duidelijk zijn wat het voordeel van de veranderende regelgeving voor de consument is. Dezelfde aanpak moet gelden voor Europese regelgeving. Daar waar regelgeving noodgedwongen nog functioneel geredigeerd is, zullen de doelstellingen en kaders van het voorschrift helder moeten worden aangegeven. Alleen dan kunnen het bedrijfsleven en de opdrachtgevers/eigenaren hun verantwoordelijkheid naar behoren dragen en weten handhavers hoe zij moeten toetsen.
26
Aanbeveling 8:
Verbeter de structuur van handhaving en toezicht Er moet een platform komen waarin gekwalificeerde deskundigen zitting hebben. Deze deskundigen moeten beschikken over voldoende juridische en technische kennis en in staat zijn om het gehele veld van bouwtechnische regelgeving te overzien. Dit platform toetst vervolgens technische, ruimtelijke- en organisatorische oplossingen aan vigerende regelgeving en doet op basis daarvan bindende uitspraken. De deskundigen moeten in staat zijn de probabilistisch vormgegeven voorschriften toe te passen Dit platform zou ook een rol kunnen spelen wanneer een verzekeringsmaatschappij eventuele risico’s niet voldoende kan beoordelen (innovatie, bijzondere functionaliteit, bijzondere constructies enz.). In dat geval moet een “gelijkwaardigheidverklaring” beoordeeld worden vanuit alle relevante invalshoeken (veiligheid, gezondheid, bruikbaarheid, energiezuinigheid en duurzaam bouwen). Het gevolg hiervan zal zijn, dat de verzekeringswereld zich daadwerkelijk met risicobeperking zal gaan bezighouden, een en ander in relatie tot premiehoogte en concurrentie (nationaal en, toekomstig, Europees). Een specialisatie in dit circuit is dan de “verzekerde garantie”. Niet alleen voor “standaardoplossingen”, maar via eerder genoemde platforms ook voor bijzondere bouwwerken (nieuwbouw of bestaand). Daarnaast zou er een soort onafhankelijke nalevingsauthoriteit dienen te zijn die het gedrag van partijen bewaakt en sanctioneert (goedkeuren c.q. afkeuren en een boete/straf opleggen, toegang tot de markt ontzeggen enz.). Een dergelijke instelling moet financieel en bestuurlijk los staan van de partijen waarop toezicht moet worden uitgeoefend.
Aanbeveling 9:
Aanbeveling 10:
Ontwikkel een erkenningsregeling voor deskundigen
Verbeter de structuur van erkenning en certificatie
Steeds weer blijkt dat als partijen met elkaar van mening verschillen over de inhoud van de technisch-juridische bouwregelgeving men bij de bestuursrechter terecht komt. Die kan niet goed oordelen over de inhoud van het conflict, maar beperkt zich noodzakelijkerwijze tot een terughoudende opstelling en de redelijkheidsafweging, vaak er van uit gaande dat de gemeente deskundig is of zich deskundig heeft laten adviseren. Ook blijkt dat het certificeringcircuit niet kan bogen op vertrouwen vanuit kennis van de materie. Dat geldt ook voor ingestelde kenniscentra, helpdesken en toetsingscommissies die in de markt opereren. Om de hoogwaardige regelgeving (waarbij gedacht moet worden aan risicogebaseerde regelgeving, gelijkwaardigheid, functioneel geredigeerde voorschriften daar waar kennis voor het formuleren van prestaties nog tekortschiet, ontheffingsmogelijkheden en beleidsvrijheid in de voorschriften daar waar nodig) niet tot conflicten te laten leiden, zijn deskundigen nodig die ook als zodanig erkend zijn. Daar is niet alleen opleiding voor nodig, maar ook een erkenningsregeling.
Het vertrouwen dat de gebruiker zou moeten hebben in de wereld van de accreditatie, certificatie en erkenning wordt te vaak beschaamd. Deelnemers aan colleges van deskundigen en experts van certificatie-instellingen en specialisten blijken over onvoldoende regelgevingkennis te beschikken om deze correct toe te passen. Het zelfreinigend effect binnen het systeem is ontoereikend wegens ondermeer gebrek aan zelfcontrole en werkzame sancties op disfunctioneren. Door opleiding van betrokkenen via universitair en hoger beroepsonderwijs en postacademische scholing zal de kennisleemte moeten worden gedicht. Door stringent inhoudelijk toezicht, gekoppeld aan zichtbare en voelbare sancties, zal het vertrouwen van de gebruiker in de bouw moeten worden herwonnen. Vertrouwen moet zijn gebaseerd op de gerechtvaardigde verwachting dat met voldoende kennis van zaken beoordelingen worden uitgevoerd. De Raad voor Accreditatie, die binnenkort als gevolg van Europese besluitvorming 5, tot ZBO (Zelfstandig BestuursOrgaan) wordt omgevormd, zal de vraag voorgelegd moeten worden of certificatie-instellingen niet alleen op het hebben en naleven van correcte procedures worden beoordeeld, maar tevens op het hebben van voor de bouw relevante inhoudelijke materiekennis. Daarnaast moet fundamenteel worden gekeken naar de klachtafwikkeling en de sanctiemechanismen ten aanzien van certificatie-instellingen en gecertificeerde bedrijven bij gebleken non-conformiteiten, afgezet tegen de financieringstructuur van de accreditatie- en certificeringwereld.
5
verordening (EG) Nr. 765/2008 van het europees parlement en de raad van 9 juli 2008 tot vaststelling van de eisen inzake accreditatie en markttoezicht betreffende het verhandelen van producten en tot intrekking van Verordening (EEG) nr. 339/93
27
Nawoord Het bestuur van de Stichting Expertisecentrum Regelgeving Bouw stelde pakweg een jaar geleden de vraag “wat willen we nu eigenlijk”. Dat er veel aan de bouwregelgeving en de uitvoering daarvan te verbeteren was, dat wisten we. Vraag echter drie experts naar het antwoord en je krijgt even zo vele richtingen en voorkeuren. Specialisten laten zich niet altijd makkelijk tot overeenstemming brengen, dus dat vergde tijd en inzet. De bouwsector is complex, de regels en het veld van betrokkenen en belanghebbenden is dat evenzeer. Het nam tijd om door alle expertise van specialisten heen, de algemene koers te formuleren waar iedereen het over eens kon zijn en die coherent en consistent is. Maar het resultaat mag er zijn! Het is hier dan ook de plaats om de experts en de redactiecommissie te bedanken voor hun inspanningen en uithoudingsvermogen. Professor Age van Randen beschreef de bouw ooit als ‘een bord spaghetti’. Dat beeld is nog steeds actueel. Alle aspecten staan in relatie tot elkaar, alle belanghebbenden en expertise moeten op verschillende momenten tot eenheid worden gebracht. Niet alleen op papier: het gaat tenslotte om een resultaat, een veilig, gezond, bruikbaar en duurzaam bouwwerk. De Stichting ERB heeft geprobeerd een algemene visie te combineren met impulsen en ervaringen uit de harde praktijk. Wij denken dat dit is gelukt.
Bert Bakker, Voorzitter.
28
Verantwoording Lijst van betrokkenen ERB- Redactie Drs. R.J. Wijnands, voorzitter Raad van Toezicht Ir. M. Groosman, secretaris/penningmeester van het Bestuur Dr.ir. N.P.M. Scholten, expert, adviseur van het Bestuur H. Ouwerkerk, Rutten Communicatieadvies, eindredactie
Bestuur ERB A.D. Bakker, voorzitter Ir. G.M.A. Kusters, vice-voorzitter Prof.mr.dr. M.A B. Chao-Duivis, bestuurslid Ir. M. Groosman, secretaris/penningmeester
Geraadpleegde experts Anne J.Uythoven, Uythoven Bouw Advies bv Ing. A. de Jong, Adviesbureau Nieman bv Ing. B.G.W.Bode, Bode adviesburo bouwregelgeving Ing. J.P.A. Linssen, zelfstandig adviseur brandveiligheid Mr. F.H. van den Bercken, BRadvies v.o.f. Dr.ir. N.P.M. Scholten, ERB Ir. P.H.E. van de Leur, DGMR Bouw BV Ir. R.J.M. van Mierlo, Efectis Nederland BV Ir. J.J. van der Heijden, Technische Universiteit Delft, Onderzoeksinstituut OTB
Raad van Toezicht ERB Drs.R.J. Wijnands, voorzitter, toeleveringsindustrie Ing. A.R. Hanlo, ONRI brancheorganisatie van advies-, management- en ingenieursbureaus Ing. P.Q.J. Paantjens, Vereniging Stadswerk Nederland
De in het voorliggend stuk weergegeven mening is voor volledige verantwoording van de Stichting Expertisecentrum Regelgeving Bouw en wordt niet noodzakelijkerwijs (geheel) gedeeld door genoemde betrokkenen.
Colofon Uitgave: ERB, vierde druk, juni 2012 Grafisch vormgeving: Vers Ontwerp, Schiedam Fotografie: Theo van Pelt, Schiedam Drukwerk: PrintItDesign, Maasdijk
© Stichting Expertisecentrum Regelgeving Bouw Delft, januari 2009
29
Referenties DATUM AUTEUR 2008 Heijden, J.J. van der
TITEL Privaat wat kan, publiek wat moet?
2008
Privaat wat kan, publiek wat moet
2008
Commissie Fundamentele verkenning Bouw (Cie Dekker) Zijdenbos, A.
Belevingsmonitor regeldruk
2008
Regiegroep Regeldruk Meten is weten II (minfin)
2008
Commissie herDe tijd is rijp ziening Handhavingsstelsel VROM-Regelgeving (cie Mans) Scholten, N.P.M.; Eurocodes en brandveilig Leur, P.H.E. van de constructief ontwerp
2008
SUBTITEL NR Een kritische beschouwing IBR nr. 10, van een ruim geformuleerde okt. 2008 sturingsfilosofie Vertrouwen en verantwoordelijkheid in het bouwproces
P4063, JVI/ AB/328947 Handleiding voor het definieren en meten van administratieve lasten voor het bedrijfsleven
ERB/DGMR
2008
Scholten, N.P.M.; Leur, P.H.E. van de
Eurocodes and fire safe structural design
Key note
ERB/DGMR
2008
Scholten, N.P.M.
Nederland het bezinkputje van Europa
n.a.v. herzieningsvoorstel CPD
ERB
2007
Chao-Duivis, M.A.B. et al. IBR
Masterstudie Institutioneel Kader
de invloed van regels op de organisatie, het verloop, en de resultaten van bouwprocessen
PSIB V310 Gouda opdrachtgever
2007
MTR Evaluation Committee
Midterm Review PSI Bouw Report
2007
MTR Evaluation Committee
MTR Appendices
Focus on Renewal
2007
Heijden, J.J. van der
ENHR
TU Delft OTB
2007
Meijer, F.M; Visscher, H.J.
Enforcement of building regulations: from public regulation to selfregulation; a theoretical approach Vijftien jaar Bouwbesluit: Hoe nu verder
Bouwregels in de Praktijk 2(12), 14-17
TU Delft OTB
30
DATUM AUTEUR 2006 Scholten, N.P.M.; Dirkmaat, A; Groosman, M. 2005 Ang, G; Groosman, M; Scholten, N.P.M.
TITEL Visie op de toekomst van de verdere deregulering van de regelgeving in de bouwsector Dutch performance-based approach to building regulations and public procurement Nader voorbereiden komende wijzigingen Bouwbesluit 2003 op basis van BNA commentaar en VROM reactie Motivatie oprichting ERB
SUBTITEL in opdracht van Bouwend Nederland Zoetermeer
NR 2006-D-R0335 TNO-Rapport BR&I (March-April 2005) 33(2), 107-119
2005
Scholten, N.P.M. (cie Wijnands)
2005
Groosman, M et al.
2004
Blind, K
Can regulation be good for innovation?
2003
CIB TG 11
Performance based etc.
2001
Scholten, N.P.M.
1998
IRCC
1991
TNO
Technische en juridische Proefschrift grondslagen van de bouwregelwgeving, Woningwet en Bouwbesluit Guidelines for the introduction of performance based building regulations Landkaart van de Bouw
1985
EG
Nieuwe Aanpak
1984
MVROM
Basisfilosofie
1982
MVROM
Beleidsnota Deregulering Woningbouw
in opdracht van NVTB
2005-REG-R0123 TNO-Rapport
Euroabstracts april 2004
TU Delft
TNO Bouw B-900865
31
© Stichting Expertisecentrum Regelgeving Bouw Delft, januari 2009
Stichting Expertisecentrum Regelgeving Bouw Motorenweg 5M • 2623 CR Delft • Mobiel 06 532 387 47 Telefoon 015 256 52 19 • Fax 015 261 70 10
[email protected] • www.bouwregelwerk.org KvK Haaglanden 27274620 • BTW 8141.29.225
