Vertrouwen en betrouwbaarheid Deel II. Een ontwerp voor de innovatie van het systeem van bouwtechnische regelgeving

‘Vertrouwen en betrouwbaarheid’ – Deel II Een ontwerp voor de innovatie van het systeem van bouwtechnische regelgeving

Inhoudsopgave Algemeen

3

Managementsamenvatting

5

Bouwinnovatie door kennis en risicobeheersing 1. Inleiding 2. Hoe het huidige systeem is ontstaan 3. Motivatie voor herziening van het systeem 3.1 Regelgeving is onderdeel van een kennissysteem 3.2 De kenniscyclus 4. Hoe kan het beter? 4.1 Uitgangspunten 4.2 Drie niveaus van toetsing 4.3 Structurele verbetering 4.4 Organisatorische en procesmatige verbetering 4.5 Methodische verbetering 5. Economische en maatschappelijke relevantie 5.1 Huidige kosten van het regelgevingsysteem 5.2 Verbeteringen door systeeminnovatie

7 7 8 9 9 9 16 16 16 17 19 20 22 22 22

Nawoord

23

Lijst van betrokkenen

24

Bijlage 1

25

Colofon Uitgave: ERB, september 2010 Grafisch vormgeving: Vers Ontwerp, Schiedam Fotografie: Theo van Pelt, Schiedam Drukwerk: PrintItDesign, Maasdijk

2

© Stichting Expertisecentrum Regelgeving Bouw Delft, september 2010

Algemeen De publiekrechtelijke bouwregelgeving dient het algemeen maatschappelijk belang. Het schept vertrouwen en rechtszekerheid, en biedt bescherming aan gebruikers die geen partij zijn in het bouwproces. Het is ook een noodzakelijk hulpmiddel voor de overheid bij het bereiken van haar maatschappelijke doelen. Om goede regelgeving te maken, te onderhouden, toe te passen en te handhaven is een heldere en begrijpelijke systematiek nodig. De Stichting Expertisecentrum Regel­ geving Bouw (ERB) - nu vijf jaar actief om partijen in de bouw te ondersteunen bij het begrijpen en toepassen van de bouwtechnische regelgeving - moet vaststellen dat er structurele verbetering mogelijk is. Gedreven door haar maatschappelijke betrokkenheid heeft het Expertisecentrum begin 2009 een eerste globale analyse en visie gepubliceerd onder de naam: “Vertrouwen en Betrouwbaarheid, Een visie op de functionaliteit van de bouwregelgeving”. Geconcludeerd werd onder meer dat de eindgebruiker – de afnemer van bouwwerken, die wettelijk gezien ook verantwoordelijk is voor het voldoen aan de regels – onvoldoende vertegenwoordigd is, en niet bij besluitvorming betrokken is. De eindgebruiker dreigt ‘het kind van de rekening’ te worden. Aansluitend hierop heeft ERB opdracht gegeven aan een groep experts en wetenschappers om de problematiek nader te onderzoeken, en een aanzet te geven voor een oplossing. Het resultaat is in februari 2010 besproken met een 25-tal betrokken deskundigen uit vele sectoren van de bouw. De reacties zijn verwerkt en het resultaat treft u aan in het nu voorliggende Deel II.

Vanuit de uitgevoerde analyse en de ontwikkelde visie heeft het ERB in de periode maart tot en met mei 2010 tevens publiekelijk aandacht gevraagd voor de op handen zijnde verandering van de bouwregelgeving. Opnieuw bleek onvoldoende rekening gehouden te zijn met de eindgebruiker. De nieuwe regelgeving zal bijvoorbeeld alleen al voor de ziekenhuissector tot circa 1 miljard euro extra lasten leiden, zonder aantoonbare verbetering van veiligheid of gezondheid. De volksvertegenwoordiging heeft die signalen opgepakt en, gesteund door de kennis van het ERB, haar verantwoordelijkheid genomen. Waar dat uiteindelijk toe leidt, ligt nog in de schoot der toekomst verborgen. De opstellers van het voorliggende rapport concluderen dat, naast de wenselijke verbetering van de focus op de eindgebruiker, de regelgeving aanmerkelijk beter zou kunnen aansluiten op het kennisproces in de bouw - dit wil zeggen de keten van wetenschap, onderwijs, normalisatie, ontwerpen, bouwen, beheren en gebruiken. De beleving van ‘regeldruk’ is hier een direct gevolg van. Regeldruk kan worden verminderd door dit kennisproces te verbeteren, niet door het ondoor­dacht schrappen van regels. Voorts is gebleken dat het huidige systeem thans onvoldoende in staat is om de maatschap­pelijke doelstellingen betreffende veiligheid, gezondheid en duurzaamheid te borgen.

3

De opstellers geven een aantal aanbevelingen op hoofdlijn die betrekking hebben op praktische toepasbaarheid, gewenste structuur van de regelgeving, mogelijke organi­ satorische en procesmatige verbeteringen, en methodische verbeteringen. Met alleen aanbevelingen kan deze visie niet gerealiseerd worden. Een ontwikkelingsprogramma is noodzakelijk. Een plan hiervoor zal als vervolg op dit deel worden gepubliceerd in “Vertrouwen en Betrouwbaarheid Deel III”.

4

Managementsamenvatting Na bijna twintig jaar ervaring met het Bouwbesluit zijn de nodige lessen geleerd. In veel opzichten is deze Algemene Maatregel van Bestuur succesvol gebleken. Maar in de huidige vorm is het regelgevingsysteem als geheel niet toekomstbestendig. Er zijn meerdere knelpunten gesignaleerd die gegroepeerd kunnen worden in twee clusters. De eerste betreft de aansluiting van de regelgeving op het kennissysteem van de bouw. Daarmee wordt bedoeld de gehele keten van wetenschap, onderwijs, normalisatie, ontwerpen, bouwen, beheren en gebruiken. De publieke en private kennisontwikkeling sluit niet goed op elkaar aan. Sommige regels en normen zijn wetenschappelijk niet on­ derbouwd, of worden niet goed begrepen en/of toegepast. Daarnaast leiden sommige regels, of de onjuiste interpre­ tatie hiervan, tot onnodig hoge maatschappelijke lasten, in het bijzonder voor gebruikers en eigenaren. Hierbij moet onder meer gedacht worden aan te hoge bouwkosten en aan onnodige juridische procedures. Ook worden innovaties soms ten onrechte tegengehouden. Een goede invlechting in het kennissysteem is van belang voor het praktisch toepas­ baar zijn en betaalbaar houden van de regelgeving. Datgene wat momenteel ervaren wordt als ‘regeldruk’ is vooral een gevolg van het niet goed functioneren van deze koppeling. De overheid probeert regeldruk momenteel te verminderen door het schrappen van regels. Dit is niet de goede weg. Het brengt het bouwbedrijfsleven en de eindgebruiker aantoon­ baar in problemen en leidt niet tot de beoogde lastenver­ lichting. Elke goede regel op regelgevingniveau (rationalisa­ tie, standaardisatie, normalisatie, industrialisatie) vermijdt duizenden discussies ( = verspilling) op uitvoeringsniveau. De tweede cluster betreft de aansluiting op de maatschappe­ lijke doelstellingen. Het huidige Bouwbesluit vertaalt deze voor een aantal stereotype bouwwerken in richtlijnen en

grenswaardes. Hierbij zijn aannames gedaan voor gebruik en omgevingscondities. Omdat deze aannames niet altijd van toepassing zijn op een concrete situatie worden soms te hoge of te lage eisen gesteld aan bouwwerken. In som­ mige gevallen worden bouwplannen afgekeurd hoewel ze prima voldoen aan de maatschappelijke doelstellingen, in andere gevallen wordt ten onrechte goedkeuring verleend. Omdat toetsing plaats vindt aan de hand van bouwplannen is het vaak onduidelijk of de daadwerkelijk gerealiseerde bouwwerken voldoen aan de doelstellingen. Afwijkingen van bouwplannen kunnen ontstaan door voortschrijdend inzicht (wat leidt tot afwijkend bouwen) maar ook door afwijkend gebruik en veranderende omgevingscondities. In dit document wordt een concept voor verbetering van het regelgevingsysteem geschetst, met als belangrijkste pijlers de aansluiting op het kennissysteem van de bouw en doel­ gerichte, risicogestuurde regelgeving. Concreet betekent dit het volgende. Circa 80 % van de bouw kan tot stand worden gebracht via standaardoplossingen die met een eenvoudige toetsing kunnen worden afgedaan. Circa 15 % van het bouwvolume en de bestaande voorraad kan worden beoordeeld met behulp van een verbeterd stel­ sel van prestatie-eisen zoals wij dat kennen uit het Bouw­ besluit 2003. Innovatieve of ongebruikelijke oplossingen, die buiten de bestaande regelgeving vallen, zullen gebaseerd worden op een nieuwe, op kansberekening gebaseerde regelgeving. Hooguit 5% van de bouwproductie en de

5

bestaande voorraad valt binnen deze categorie. Deze zal worden begeleid op hoog wetenschappelijk niveau, zowel aan de ontwikkelende als aan de beoordelende kant. Nieuwe oplossingen die veel navolging krijgen kunnen uiteindelijk standaard-oplossingen worden. Zo ontstaat een dynamisch systeem dat de ontwikkelingen in de markt op natuurlijke wijze volgt. Uiteraard zal van elk voorschrift de achterlig­ gende doelstelling en argumentatie volledig in een toegan­ kelijke vorm worden gedocumenteerd. Risicogestuurde regelgeving kan gekoppeld worden aan het verzekerbaar maken van bouwwerken, c.q. aan de hoogte van de verzekeringspremie. Dit kan een belangrijke bijdrage leveren aan de vermindering van nodeloze kosten. Voorts worden voorstellen gedaan voor methodische verbe­ teringen, zoals het computer-interpreteerbaar maken van bouwregelgeving en de aansluiting van het regelgevingsys­ teem op ontwerphulpmiddelen zoals die gebruikt worden in de ontwerp- en bouwpraktijk. Om inzicht te krijgen in het maatschappelijk-economisch belang is door SEO Economisch Onderzoek, een onder­ zoeksbureau gelieerd aan de universiteit van Amsterdam, een quick scan gedaan. De kosten van ontwikkeling, op peil houden en toepassen van de bouwregelgeving bij de overheid en de diverse bouwsectoren sluit op meer dan 1,2 miljard euro per jaar. Als de mogelijkheden voor effici­ encyverbetering in het systeem conservatief geschat worden op 10 - 20 % (waarschijnlijk is dat substantieel méér) dan levert dit een besparing op van 120-240 miljoen euro per jaar. De indirecte maatschappelijke en economische voor­ delen voor bouw, beheer en gebruik zijn hierbij nog buiten beschouwing gelaten, maar zullen naar verwachting enkele ordes hoger liggen.

6

Bouwinnovatie door kennis en risicobeheersing 1. Inleiding De bouwtechnische regelgeving is al decennia onderwerp van discussie. Het is een belangrijke, zo niet onmisbare schakel tussen bouwpraktijk en maatschappij, met als belangrijkste doel de beschikbaarheid van veilige, gezonde, bruikbare en duurzame bouwwerken. De effectiviteit ervan wordt echter mede bepaald door praktische toepasbaarheid, betaalbaarheid en het toelaten van bouwinnovatie. Met de introductie van het Bouwbesluit in 1992 is een be­ langrijke eerste stap gezet op weg naar systeemvernieuwing. Het Bouwbesluit schrijft niet in detail voor hoe er gebouwd moet worden, maar geeft aan aan welke prestatie-eisen een bouwwerk of bouwdeel moet voldoen. Dit biedt de moge­ lijkheid voor de introductie van nieuwe, innovatieve oplos­ singen. Nu, bijna twintig jaar later, is het tijd om het concept te eva­ lueren. Hoewel het Bouwbesluit in menig opzicht succesvol is gebleken, worden toch diverse problemen gesignaleerd die een structurele oorzaak lijken te hebben. Het Expertisecentrum Regelgeving Bouw heeft in 2009 een eerste globale analyse en visie gepubliceerd. Geconcludeerd werd onder meer dat de eindgebruiker – de afnemer van bouwwerken, die wettelijk gezien ook verantwoordelijk is voor het voldoen aan de regels – onvoldoende vertegen­ woordigd is, en niet bij de besluitvorming betrokken is. De eindgebruiker dreigt hierdoor ‘het kind van de rekening’ te worden.

1

Aansluitend hierop heeft ERB opdracht gegeven aan een groep experts en wetenschappers om de problematiek nader te onderzoeken, en een voorstel te doen voor een oplossing. Naast de ontbrekende focus op de eindgebruiker wordt geconcludeerd dat de kennisontwikkeling in de publieke en private sectoren niet goed op elkaar aansluit, en dat het sy­ steem als geheel onvoldoende waarborgt dat de maatschap­ pelijke doelstellingen gerealiseerd worden. Het voorlopige resultaat van analyse en toekomstvisie is in februari 2010 besproken met een 25-tal deskundigen uit vele sectoren van de bouw. Het eindresultaat ligt nu voor u als ‘Vertrouwen en betrouwbaarheid deel II’. Kort voordat dit rapport gepubliceerd zou worden, in het voorjaar van 2010, heeft de overheid een voorlopige versie laten circuleren van het toekomstige Bouwbesluit 2011, ook wel Bouwwerkbesluit genoemd. Het bouwt voort op de bestaande systematiek, en het was dan ook niet verrassend te moeten concluderen dat de eerder genoemde problemen zich ook hier voordeden. De nieuwe regelgeving zal bij­ voorbeeld alleen al voor de ziekenhuissector tot 1 miljard euro extra lasten leiden, zonder aantoonbare verbetering van veiligheid of gezondheid1. De volksvertegenwoordiging heeft die signalen opgepakt en, gesteund door de kennis van het ERB, haar verantwoordelijkheid genomen. Waar dat uiteindelijk toe leidt ligt nog in de schoot der toekomst verborgen.

Brief ERB aan de Tweede Kamer der Staten Generaal, 5 maart 2010. Zie:

www.bouwregelwerk.nl/beheer/media/TK_verzoek_5-10-2009.pdf

7

Hoofdstuk 2 schetst in het kort hoe het bestaande regelge­ vingsysteem is ontstaan. Hoofdstuk 3 bespreekt de belang­ rijkste knelpunten. Hoofdstuk 4 schetst de contouren van een mogelijke oplossing, en hoofdstuk 5 de maatschappe­ lijke en economische relevantie. Het gepresenteerde concept dient verder uitgewerkt en getoetst te worden op haalbaarheid. Dit document is dan ook bedoeld als startnotitie voor een programma voor onderzoek naar en ontwikkeling van een kostenbesparend, toekomstbestendig systeem, dat in lijn is met de nieuwste wetenschappelijke, technologische en bedrijfskundige inzichten.

2. Hoe het huidige systeem is ontstaan Als reactie op de abominabel slechte huisvesting van stads­ immigranten in de tweede helft van de 19e eeuw is in 1901 de Woningwet aangenomen. Deze maakte gemeenten ver­ antwoordelijk voor het opstellen en handhaven van regels in de vorm van lokale bouwverordeningen. De Woningwet bevorderde in de jaren 20 en 30 van de vorige eeuw de bouw van kwalitatief goede – en nog steeds in trek zijnde – woningen. Na de tweede wereldoorlog gingen bouwondernemingen steeds meer landelijk opereren. Zij werden geconfronteerd met een woud aan lokaal verschillende en inconsistente voorschriften. Om rationalisatie van het bouwproces mogelijk te maken hadden zij behoefte aan uniformiteit. Dit heeft in eerste instantie geleid tot de modelbouwver­ ordening, uitgegeven door de Vereniging Nederlandse Gemeenten. Maar omdat het gemeenten nog altijd vrij stond hier van af te wijken werd de roep om landelijk uni­ forme regelgeving steeds groter. Kabinet Lubbers 1 heeft hiertoe het initiatief genomen, wat uiteindelijk resulteerde in het Bouwbesluit 1992. In de Woningwet werd bepaald dat gemeenten, brandweer en nutsbedrijven geen aanvullende of van het Bouwbesluit afwijkende voorschriften meer mochten uitgeven. Met het eerste Bouwbesluit werd ook een andere structuur van regelgeving ingevoerd. In de voormalige bouwveror­ deningen stonden toegestane oplossingen voor veel voor­ komende bouwproblemen centraal. Dit belemmerde echter de invoering van innovatieve oplossingen. Daarom is het Bouwbesluit gebaseerd op prestatiegerichte regelgeving, gericht op het bouwwerk als geheel. Naast aspectgerichte standaardoplossingen die samen leiden tot een gebouw laat het Bouwbesluit ook nieuwe, gelijkwaardige (of betere) oplossingen toe.

8

3. Motivatie voor herziening van het systeem Het Bouwbesluit dekt niet het hele spectrum van voor de bouw relevante regelgeving af. Voor brandveilig gebruik fungeert het Gebruiksbesluit. Voor het slopen en gebrui­ ken van een bouwwerk bepalen gemeenten nog altijd bij verordening de inhoud van de voorschriften. Voor specifieke bouwwerken beheren vakdepartementen eigen technische voorschriften. Gericht op vrij verkeer van goederen is de EU met voorschriften voor bouwproducten gekomen. Om regeldruk en organisatorische fragmentatie te vermin­ deren heeft de overheid recent besloten tot vier belangrijke maatregelen: (a) De invoering van één loket voor de afhandeling van om­ gevingsvergunningen voor het bouwen - het zogenaam­ de omgevingsloket - als onderdeel van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). (b) Bundeling van kennis op handhavingniveau door uit­ voeringsdiensten op regionaal niveau samen te voegen; een maatregel die voortkomt uit het advies van de com­ missie Mans (2008)2. (c) Regionalisering van de brandweer door het instellen van de Wet op de veiligheidsregio’s. (d) Deregulering (door het schrappen van 25% regels) en samenvoeging van Bouwbesluit 2003, Gebruiksbesluit, sloopvoorschriften van de bouwverordening en voor­ schriften Besluit aanvullende regels veiligheid wegtun­ nels (BARVW) in het Bouwbesluit 2011, waarvoor het voornemen bestaat deze op 1 januari 2012 van kracht te laten worden. Vermeldenswaard is tevens het advies van de commissie Dekker (2008) om te onderzoeken of (een substantieel deel van de) preventieve publieke handhaving van de bouw­ technische regelgeving achterwege kan blijven door meer verantwoordelijkheid naar de private sector te verschuiven3. In 2010 zullen, zo is het voornemen, daartoe enkele pilot projecten van start gaan. Zie voor een uitgebreide beschrij­ ving van het huidige systeem Bijlage 1. 2 3

3.1 Regelgeving is onderdeel van een kennissysteem De vier recente maatregelen zijn administratieve en orga­ nisatorische antwoorden op problemen die feitelijk veel dieper wortelen. De publieke regelgeving en het privaat ont­ wikkelde stelsel van normbladen zijn beiden onderdeel van een kennissysteem dat noodzakelijk is om veilige, gezonde en duurzame bouwwerken te realiseren en te beheren. De doelstellingen van de regelgeving zullen daarom pas gerea­ liseerd worden als dit systeem als geheel goed functioneert. Hier wringt de schoen, zoals in dit hoofdstuk zal worden toegelicht. De effectiviteit van de regelgeving wordt bepaald door de aansluiting op – en de invlechting met - dit kennissy­ steem. Concreet gaat het erom dat regels goed begrepen, geïnterpreteerd en toegepast worden. Kennis is niet alleen van belang voor de toepassing van regels, maar ook voor de aanpassing en ontwikkeling van nieuwe regels. Ook gaat het er om dat regels aansluiten op de praktijk van het ontwer­ pen, bouwen en gebruiken. Dit vereist niet alleen aandacht voor kennisdiffusie, maar ook een herstructurering van de regelgeving zelf.

3.2 De kenniscyclus De kunde van het ontwerpen en maken van goede en be­ trouwbare bouwwerken is geworteld in de bouwtechnische wetenschap. Deze is deels op empirische wijze tot stand gekomen en wordt voortdurend doorontwikkeld. Om de met wetenschap opgedane kennis in de praktijk te kunnen toepassen zijn ontwerpregels ontwikkeld die deels vastge­ legd zijn in overheidsvoorschriften en normbladen. In het

Commissie Herziening Handhavingstelsel VROM-regelgeving; De tijd is rijp; Juli 2008. Rapport commissie Dekker; Privaat wat kan, publiek wat moet – vertrouwen en verantwoordelijkheid in het bouwproces; 14 mei 2008.

9

algemeen mag aangenomen worden dat als ontwerpers deze regels in acht nemen, het te realiseren bouwwerk in vol­ doende mate veilig, gezond en duurzaam zal zijn. Dat geldt ook als eigenaren en gebruikers de voorschriften in acht nemen bij het beheer en de exploitatie van hun onroerend goed. Blijkt dat niet het geval, dan kan dat aanleiding zijn hetzij de voorschriften aan te passen, hetzij het hanteren van de voorschriften als bedoeld te stimuleren. Het is daarnaast soms best mogelijk om af te wijken van de in de voorschrif­ ten opgenomen detailuitwerkingen zonder de doelstellin­ gen betreffende veiligheid, gezondheid en duurzaamheid in gevaar te brengen. Dat kan incidenteel gebeuren, maar ook als gevolg van een technologische innovatie. Het geschetste proces kan als kenniscirkel in beeld worden gebracht: Figuur 1 geeft deze kenniscyclus in twee sporen weer: • het publieke kennisspoor (groen) waarin maatschappe­ lijke behoeften via wetgeving worden vertaald in wetten en voorschriften, welke publiekrechtelijk gehandhaafd worden door middel van een vergunningstelsel, algemene regels of door sanctiemogelijkheden vastgelegd in de Woningwet, Gemeentewet en de Algemene wet Bestuurs­ recht; • het private kennisspoor (rood) dat loopt van onderzoek en wetenschap, via technische specificaties en gekende oplossingen die worden gedoceerd in opleidingen, door naar de beroepspraktijk. Sommige van die specificaties en afspraken worden vastgelegd in normbladen en beoorde­ lingsrichtlijnen. De bouwtechnische regelgeving vormt het kruispunt van beide sporen. Kennis van de normbladen en de achtergron­ den daarvan is ook van belang voor handhaving, en kennis van wetten en voorschriften is evenzo van belang voor oplei­ ding en beroepspraktijk. Het geschetste ideaalmodel maakt het mogelijk om in ver­ volg op “Vertrouwen en Betrouwbaarheid Deel I” helder aan te geven waar in de praktijk de haperingen aanwezig zijn. Figuur 2 brengt deze in kaart.

10

Allereerst is er het algemene probleem dat de verschillende actoren in het privaatrechtelijke kennisspoor geheel onaf­ hankelijk van elkaar werken. Universiteiten, onderzoeksin­ stellingen, instellingen voor beroepsonderwijs, opdracht­ gevers, ontwerpers, ingenieursbureaus, bouwbedrijven, installateurs, toeleveranciers en consumentenvertegen­ woordigers voeren verschillend en onsamenhangend beleid, meestal gericht op het directe eigenbelang. In deze “kennismarkt” levert de ontwikkeling van afspra­ kenstelsels, die nodig zijn ter verbetering en/of structu­ rering van de communicatie in deze zo gefragmenteerde sector, op korte termijn geen concurrentievoordeel. Het krijgt daarom meestal geen prioriteit. Een “centrale markt­ meester” voor de sector is niet aanwezig. Voorts (met verwijzing naar de letters in de zwarte cirkels in figuur 2): a. Aangezien de publiekrechtelijke wet- en regelgeving en de privaatrechtelijke afspraken op elkaar aan dienen te sluiten zou er sprake moeten zijn van kenniswisselwer­ king in het linkerdeel van de twee kennissporen. Deze wisselwerking ontbreekt momenteel. Als eerste voorbeeld wordt verwezen naar de in voorbereiding zijnde, en vrijwel afgeronde norm NEN 6089 (Bepaling van de opvang- en doorstroomcapaciteit ten behoeve van veilig vluchten). Dit normblad, waarover in de private sector consensus is bereikt, bepaalt onder meer het toelaatbare aantal personen in gebouwen met grote gebruiksintensiteit. In het ontwerp Bouwbesluit 2011 wordt deze norm echter genegeerd en komt de regelgever met een eigen, niet gevalideerde bepalingsmethode. Als tweede voorbeeld kan worden genoemd NEN-EN 1634-3. Dit normblad betreffende de bepalingsmethode voor rookwerendheid is vastgesteld in het kader van de CE-markering voor deuren. Het sluit aan op Europese ontwikkelingen. In het ontwerp Bouwbesluit 2011 gaat de wetgever hier geheel aan voorbij en komt met eigen, wetenschappelijk niet onderbouwde voorstellen die bovendien inconsistent zijn met andere voorschriften.

Figuur 1

Figuur 2

11

b. Normalisatie dient veelal gebaseerd te zijn op onder­ zoek. Een prestatie-eis dient immers gebaseerd te zijn op een meet-, bepalings- of berekeningsmethode. Maar door het ontbreken van financiering heeft regelgeving­ methodologie nauwelijks enige belangstelling op uni­ versitair niveau. Ook de grote technologische instellin­ gen als TNO zijn afhankelijk van incidentele opdrachten van overheid en bedrijfsleven, en missen daardoor de lange adem die nodig is om bij te dragen aan de tot stand koming van voorschriften of normbladen. Er zijn diverse gevallen bekend van voorschriften en normbladen die onvoldoende wetenschappelijk onderbouwd zijn. Voorbeelden van onvoldoend wetenschappelijk onderbouwde normen zijn: (i) NEN 6068, het stralingscriterium ter bepaling van het brandoverslagrisico naar bovengelegen compartimenten, welke niet gebaseerd is op metingen of simulaties. Dit criterium is niettemin zeer bepalend voor ontwerp en uitvoering van gevels. (ii) NEN 6098, de CFD voorspelling ‘zicht op brand’ in parkeergarages welke bepalend is voor de brandventilatiecapaciteit en die natuurlijk geventileerde garages onmogelijk maakt. (iii) Beheersbaarheid van Brand (1995). De maximale compartimentomvang wordt bepaald door de totale vuurlast; brandwerendheid van gevels inclusief draagconstructie wordt bepaald door ‘maatgevende vuurbelasting’. Deze niet getoetste en in internationaal opzicht uitzonderlijke criteria hebben grote invloed op de uitvoering en plaatsing van industriegebouwen. (iv) NEN-EN 1990 en de daarin vervatte robuustheid van bouwconstructies: als het bezwijken van een individueel element niet meer in verhouding staat tot de gevolgen voor de constructie als geheel, zullen maatregelen moeten worden genomen tegen dit bezwijken. Kennis van mogelijke oorzaken van dat bezwijken bepaalt mede met welke agentia rekening moet worden gehouden. (v) NEN-EN 1990 met betrekking op duurzaamheid van constructies: gedurende de ontwerplevensduur moet een constructie met een vooraf afgesproken betrouwbaarheid functioneren zonder dat het gedrag

12

van die constructies onder invloed van externe factoren voldoende doorgrond is. Ook de economische afwegingen spelen hierbij een rol. (vi) NEN-EN 1990 met betrekking op de deformatiecapaciteit van constructies; het gaat in de praktijk om de constructie in zijn totale samenhang en hoe bij vervormingen een constructie in zijn geheel zich gedraagt als gevolg van niet-lineair gedrag van onderdelen van de constructie. c. De kennis die ten grondslag heeft gelegen aan de ont­ wikkeling van voorschriften en normbladen wordt thans onvoldoende vastgelegd of beheerd. Na het succesvol voltooien van een regelgevingproject zou de achter­ grondinformatie transparant beschikbaar moeten zijn ter ondersteuning van eenduidige interpretatie en ter onderbouwing van gelijkwaardigheid. Zelfs de voor regelgeving verantwoordelijke instanties begrijpen de regels soms niet meer. Een voorbeeld van onvoldoende kennis van zaken bij de regelgever is de recente verlaging van de constructieve veiligheidseisen bij aanpassing van bestaande bouwconstructies (Stb. 2009, 393). Waar veranderingen van bestaande constructies in het verleden moesten voldoen aan de criteria voor nieuwbouw zijn deze nu verlaagd tot een niveau dat gelijk staat aan afkeuring wegens te hoge onveiligheid. Zie ook: www.bouwregelwerk.nl d. Individuele privaatrechtelijke voorschriften, zoals norm­ bladen, zijn vanuit verschillende disciplinaire achter­ gronden geschreven, bijvoorbeeld door constructeurs, brandveiligheidsexperts, bouwfysici of materiaaldeskun­ digen, en sluiten daarom niet altijd netjes op elkaar aan. Dit uit zich onder meer in verschillend en inconsistent taalgebruik. Door vanuit het Bouwbesluit (2003) daar naar te verwijzen dreigt het ontstaan van inconsistente regelgeving. Het taalgebruik van de wetgever is niet het taalgebruik van de normalisatiecommissie, en beiden spreken niet de taal van de werkvloer. De prestatiebena­ dering vraagt om een niveau van abstract denken dat bij deskundigen met niet meer dan een middelbare oplei­

ding vaak ontbreekt. Wanneer de regelgeving echter wel consistent zou zijn, en toegesneden op aan de werkvloer toegeschreven informatie, zou dat een wezenlijke bijdra­ ge leveren aan de correcte toepassing van de regelgeving. Een voorbeeld van inconsistente terminologie is die tussen de Eurocodes, die aansluiten op het taalgebruik in de constructie- en bouwwereld, en het Bouwbesluit, dat geformuleerd is in juridische termen en in termen van gebruiksfuncties. In de Ministeriële Regeling Omgevingsrecht (MOR) is vastgesteld dat een bouwaanvraag geformuleerd dient te zijn in termen van het Bouwbesluit. Dit leidt tot twee inconsistente begrippenkaders. Waar inconsistente terminologie toe kan leiden wordt nog eens onderstreept door het streven van de overheid om 25 % regels te schrappen. Ter wille van dit laatste is het onderscheid tussen gewone stroomvoorzieningen en noodstroomvoorzieningen in het ontwerp Bouwbesluit 2011 komen te vervallen; beide worden nu aangeduid als voorzieningen voor elektriciteit. Voor noodstroomvoorzieningen gelden echter andere voorschriften dan voor gewone stroomvoorzieningen. Dit zal tot verwarring bij het bedrijfsleven en de handhavende overheid leiden. e. Het toepassingsgebied van de bouwregelgeving zal naar alle waarschijnlijkheid verder uitgebreid moeten wor­ den. Oorspronkelijk is deze gericht op de veiligheid en gezondheid van de gebruikers van een bouwwerk, zoals vastgelegd in de Woningwet. Het is later uitgebreid met voorschriften voor bruikbaarheid, energiezuinigheid en duurzaamheid. Economische en culturele aspecten komen nog in beperkte mate aan bod. Voorschriften gericht op het welzijn van werknemers in de bouw en van hulpverleners zoals brandweerlieden vallen onder de Arbowetgeving, maar zijn niet expliciet uitgewerkt in de bouwregelgeving. De bouwnijverheid zelf behoort echter tot de onveiligste, meest ongezonde, en meest energievretende economische sectoren. De bouw is na de sector landbouw en visserij de meest onveilige en ongezonde economische sector4. Het

bouwproces, inclusief de productie van bouwmaterialen, kost 10 tot 15 % van de mondiale energieconsumptie en draagt in gelijke mate bij aan de emissie van CO2. Het gebruik en beheer van gebouwen draagt het dubbele hiervan bij5. Aan dit laatste wordt thans uitgebreid aandacht besteed door middel van energiebesparingsmaatregelen, maar aan het eerste nog vrijwel niet. Voorts wordt aan onderhoud, renovatie en sloop thans beperkt aandacht geschonken. Tenslotte wordt opgemerkt dat momenteel meerdere wetten van belang zijn voor een bouwaanvraag of voor het bouwproces zoals de Warenwet (liften en toestellen), Wet milieubeheer, Kernenenergiewet (ionisatiemelders), Politiewet, Archiefwet en Arbo-wet. Het is dit complexe geheel dat bijdraagt aan de perceptie van regeldruk. f. Kennis over de regelgeving wordt slechts beperkt ge­ doceerd aan scholen voor middelbaar of hoger beroeps­ onderwijs en aan de universiteiten. Dit veroorzaakt een belangrijke kennislacune binnen het bedrijfsleven en de handhavingorganisaties van de overheid. Aandacht voor de relatie tussen bestuursrecht, bouwrecht en technische regelgeving ontbreekt. In het curriculum van de TU’s en de Hogescholen komt het vak bouwregelgeving wel voor, maar de technischjuridische inhoud en de achtergrond daarvan wordt in het geheel niet gedoceerd. Er wordt evenmin wetenschappelijk onderzoek gedaan naar gebruiksmodellen en functiemodellen die zo bepalend zijn voor de regelgeving. g. Omdat de voorschriften vaak niet eenduidig interpreteer­ baar zijn en er vaak onvoldoende kennis aanwezig is bij indieners van bouwplannen en beheerders van gebouwen, alsook bij instanties die verantwoordelijk zijn voor hand­ having en certificering, ontstaan er onnodige geschillen die regelmatig uitmonden in kostbare en tijdrovende juridische procedures. Omdat er geen formele erkenning bestaat van onafhankelijke technisch-juridische deskun­ digen ziet de rechter vaak geen mogelijkheden om een geschil op inhoudelijke gronden te (laten) beoordelen. In

13

de praktijk betekent dit dat goede, vernieuwende ont­ werpvoorstellen soms ten onrechte worden afgekeurd, of dat onjuiste ontwerpvoorstellen worden goedgekeurd. Vertaald naar de bestaande voorraad betekent dit dat aan­ passingen worden afgedwongen die niet altijd nodig zijn, of dat bouwwerken met een onvoldoende prestatie ten onrechte ongemoeid worden gelaten. Een voorbeeld van een ten onrechte afgekeurde oplossing is de vluchtrouteaanduiding Tritium Lights. Dit innovatieve product werkt als permanent verlichte vluchtrouteaanduiding zonder dat daarvoor een electriciteits- of noodstroomaansluiting voor nodig is. Het is daardoor goedkoper dan traditionele oplossingen. Hoewel het voldoet aan de prestatie-eisen zoals vastgelegd in het Gebruiksbesluit waren er op het moment waarop het op de markt kwam nog geen hiermee corresponderende normbladen. Dit was voor sommige brandweerkorpsen reden voor afkeuring. De normbladen waar het Gebruiksbesluit naar verwijst doen onnodig aan marktbescherming van bepaalde producten. De Nederlandse Vereniging van Fabrikanten van Noodverlichting gebruikte dit dan ook als argument om het product te weren van de Nederlandse markt. Op grond van onderzoek door TNO en adviesbureau Licht en Zicht advies heeft het Expertisecentrum Regelgeving Bouw inmiddels een gelijkwaardigheidsverklaring voor Tritium Lights afgegeven. Een voorbeeld van een ten onrechte goedgekeurd gebouw is het cellencomplex op Schiphol-Oost. De Onderzoeksraad voor Veiligheid heeft een onderzoek naar de brand in 2005 gehouden. De conclusies, gepresenteerd op 21 september 2006, waren vernietigend. De Dienst Justitiële Inrichtingen (van het Ministerie van Justitie), de Rijksgebouwendienst (van het Ministerie van VROM) en de gemeente Haarlemmermeer hebben te weinig aandacht aan brandveiligheid gegeven en de bestaande regels onvoldoende nageleefd en gehandhaafd. 4

6 5

De Onderzoeksraad ging zelfs zover de brand aan te merken als “het gevolg van het tekortschieten van de drie instanties”. Ook stelde de raad vast dat de bouw van het complex in strijd was met het Bouwbesluit en dat er dus geen vergunning voor had mogen worden gegeven. Doordat deze instanties zich niet aan de regels hielden, zijn onnodig veel slachtoffers gevallen. De Onderzoeksraad stelde onder meer6 : De bedrijfshulpverleningsorganisatie van de Dienst Justitiële Inrichtingen had beter doordacht, voorbereid en getraind moeten zijn, inclusief de samenwerking en afstemming met de brandweer. De vleugels J en K van het cellencomplex hadden door de Rijksgebouwendienst gebouwd dienen te worden volgens het Bouwbesluit. De gemeente Haarlemmermeer had haar verantwoordelijkheid als vergunningverlener, toezichthouder en handhaver meer inhoud moeten geven. h. Publiekrechtelijke preventieve toetsing vindt slechts plaats op het ontwerp van een bouwwerk. Het is dus niet zeker dat gerealiseerde bouwwerken ook echt voldoen aan de voorschriften. Een voorbeeld van een bouwwerk dat niet gerealiseerd is conform het ontwerp is de dakconstructie van de parkeergarage aan het Bos en Lommerplein in Amsterdam. Deze constructie diende tevens als marktplein. Als gevolg van ernstige scheurvorming en instortingsgevaar zijn plein, garage en aanliggende winkels en woningen op 2 februari 2006 ontruimd. Nader onderzoek wees uit dat de nokken waar de dakconstructie op rustte niet conform het ontwerp van voldoende wapening waren voorzien7. Er was dus afgeweken van de bouwvergunning. Primair is het de verantwoordelijkheid van de opdrachtgever/bouwer om te bouwen conform vergunning. De gemeente kan hierop toezicht uitoefenen.

zie o.a. UK HSE Health and Safety Statistics 2008/09 en Eurostat Zie o.a. UNEP report Buildings and Climate Change 2007. Brand cellencomplex Schiphol-Oost - Eindrapport van het onderzoek naar de brand in het detentie- en uitzetcentrum Schiphol-Oost in de nacht van 26 op 27 oktober 2005. Onderzoeksraad voor de Veiligheid (21 september 2006).

14

i. In het huidige bouwproces speelt de eindgebruiker, die veelal ook eigenaar is of wordt van een bouwwerk, vrijwel geen rol. De eindgebruiker is niet altijd de eerste gebruiker of opdrachtgever voor een gebouw. Wet- en regelgeving behoren daarom ook de belangen van de eindgebruiker te beschermen als deze niet in staat is het individueel belang zelf in voldoende mate te behar­ tigen. De eerste eigenaar heeft vaak geen belang bij tal van aspecten die maatschappelijk in lengte van jaren aanwezig zouden moeten zijn, zoals de toegankelijkheid van gebouwen voor personen met een functiebeperking of de bruikbaarheid van een gebouw voor verschillende doeleinden. Door aandacht te schenken aan deze aspec­ ten kan het risico van leegstand of vroegtijdige sloop door onbruikbaarheid worden teruggedrongen. Het maatschappelijk belang dat door de minimum voor­ schriften moet zijn afgedekt zal toch door de overheid moeten worden behartigd.

belang van gezonde mensen vereist geen doorgangen waar een rolstoel door heen kan, maar om de woningvoorraad toekomstbestendig te maken of toegankelijk te maken voor bezoekers met een handicap is sturing en investering vooraf nodig. Dit geldt ook voor installaties. Per 21 mei 2009 zijn de voorschriften met betrekking tot het minimum aantal stopcontacten per ruimte afgeschaft. Dit doet de veiligheid geen goed. Door de voorgenomen verlaagde eisen voor aanpassingen van bestaande bouw in het Bouwbesluit 2011 zal het bevoegd gezag voor alle aspecten met een te laag veiligheids-, gezondheids- en bruikbaarheidsniveau genoegen moet nemen. Hierdoor zal de kwaliteit en de toekomstwaarde van de bestaande voorraad dalen.

In 2003 zijn de verplichtingen voor een buitenruimte en een buitenberging afgeschaft. De veronderstelling was dat het marktmechanisme er wel voor zou zorgen dat deze voorzieningen werden aangeboden. Dit bleek een misvatting. Er ontstonden maatschappelijke problemen rond huishoudelijk afval, het bergen van fietsen en het opslaan van spullen. Om dezelfde reden komt duurzaam bouwen onvoldoende van de grond. De meest toegepaste aanbestedingswijze in de bouw leidt er toe dat de goedkoopste aanbieder de meeste opdrachten verwerft, en niet degene die het meest milieuvriendelijk of gebruiksvriendelijk bouwt. In landen om ons heen (Duitsland, België) is duurzaam bouwen populairder omdat de opdrachtgever in de meeste gevallen ook de toekomstige gebruiker is. Deze wordt daarom ook geconfronteerd met exploitatie en beheerskosten. Het invulling geven aan de maatschappelijke behoefte om zo lang mogelijk zelfstandig te kunnen blijven wonen met een minimum aan noodzakelijke overheidsinvesteringen voor aanpassing van de woningvoorraad is een derde voorbeeld. Het individueel

7

Parkeergarage Bos en Lommerplein, TNO rapport 2006-D-R0226 (26 april 2006).

15

4. Hoe kan het beter? 4.1 Uitgangspunten Uitgangspunt is het handhaven van regels waarvan het maatschappelijk nut is aangetoond. Om regeldruk te ver­ minderen wordt voorgesteld om bouwplannen, per beoor­ delingsaspect, in te delen in drie verschillende niveaus van bewijsvoering. Het middelste niveau komt globaal overeen met het huidige bouwbesluit, dat prestatiegericht is. Maar daarnaast komt er een niveau voor ‘standaardoplossingen’ die eenvoudig te beoordelen zijn. Verwacht wordt dat het overgrote deel van de bouwplannen (geraamd wordt 80%) hiertoe behoort. Een derde niveau biedt ruimte voor onal­ ledaagse en vernieuwende oplossingen. Indien indiener en handhavingsorganisatie van mening ver­ schillen over de kwaliteit van een voorstel op de eerste twee niveaus, biedt het derde de mogelijkheid om het alsnog te laten toetsen aan de maatschappelijke doelstellingen betref­ fende veiligheid, gezondheid en duurzaamheid. Hiermee kan voorkomen worden dat een technisch-inhoudelijke discussie ten onrechte ontaardt in een juridisch dispuut. Deze twee aanvullingen zullen de perceptie van regeldruk aanmerkelijk doen verminderen. Het eerste niveau biedt immers sterk vereenvoudigde regelgeving in vergelijking met het huidige Bouwbesluit, terwijl het derde niveau de mogelijkheid biedt om innovaties waarin de huidige regelgeving niet voorziet te toetsen aan de maatschappelijke doelstellingen. De voorgestelde aanvullingen maken het systeem van de re­ gelgeving makkelijker toepasbaar. Het doel van de wetgever is het handhaven van veiligheid, gezondheid en duurzaam­ heid, niet om het handhaven van regels die onvoldoende begrepen worden. Het hele systeem van regelgeving wordt daarom ‘opgehangen’ aan de doelstellingen. Het bewaken van de consistentie tussen de verschillende beoordelingsni­ veaus kan methodisch worden opgelost.

16

Behalve deze structurele vernieuwing, die in 4.2 nader wordt toegelicht, wordt voorgesteld om het proces van kennisborging, waar de regelgeving deel van uitmaakt, te verbeteren. Toetsing van bouwplannen door de overheid is niet voldoende. Het gaat erom dat alle actoren die in het bouwproces betrokken zijn, van wetenschap, kennisinstel­ lingen, onderwijs, architecten- en ingenieursbureaus, tot en met de uitvoerende bouw en de vastgoedsector, een geslo­ ten kennisketen vormen met goed op elkaar aansluitende deelprocessen. Een goed functionerend kennissysteem is een randvoorwaarde voor het autonoom realiseren van de maat­ schappelijke doelstellingen door de bouwsector. De beno­ digde procesmatige vernieuwingen komen aan bod in 4.3. Ook de methodische aspecten verdienen aandacht. Het is mogelijk om regels zodanig te formuleren dat zij inter­ preteerbaar zijn door computers. Hierbij kan aansluiting gevonden worden op de nieuwste generatie computer hulpmiddelen zoals die inmiddels door het bedrijfsleven gebruikt worden. Methodische vernieuwing is eveneens noodzakelijk voor het beheersbaar houden van het steeds complexer wordende regelgevingsysteem; zie voor een toe­ lichting sectie 4.4. De mogelijke voordelen voor overheid en maatschappij worden nader toegelicht in 4.5.

4.2 Drie niveaus van toetsing De voorgestelde drie niveaus van beoordeling zijn: a) Standaard. Bouwplannen worden getoetst aan (veel voor­ komende) standaardmodellen. Deze sterk vereenvou­ digde beoordeling, die weinig ruimte voor interpretatie biedt, kan geschieden door deskundigen met een mid­ delbare opleiding. Het overgrote deel van alle bouwplan­ nen, naar schatting 80%, zal hiertoe behoren.

b) Prestatiegericht: beoordeling van bouwplannen conform het prestatiebeginsel. Dit is in overeenstemming met de toetsing aan het huidige Bouwbesluit. Naar schatting zal 15% van de bouwplannen hiertoe behoren. Gelet op de benodigde vertaalslag tussen ontwerp en regelgeving is dit een taak voor hoger opgeleiden. c) Uniek. Aangezien niet alle bouwplannen indeelbaar zijn in categorieën (a) en (b) is er een separate categorie nodig van unieke, weinig voorkomende gevallen (circa 5 %). De toetsing vindt dan plaats op basis van de doelstellingen die ten grondslag liggen aan de bouwtechnische regelge­ ving. Deze geschiedt door erkende specialisten met een hogere of academische opleiding. Bouwplannen, waarvan aangetoond wordt dat ze voldoen aan de maatschappelijke doelstellingen, kunnen via catego­ rie (c) gehonoreerd worden; ook als ze niet letterlijk voldoen aan de regels zoals geformuleerd onder (a) en (b). Deze structuur bevordert innovatie. Nieuwe bouwconcep­ ten die aanvankelijk getoetst zijn aan de criteria conform categorie (c) maar die vervolgens veel navolging krijgen, kunnen uiteindelijk, door uitbreiding van het stelsel van toelaatbare oplossingen, deel uitmaken van de categorieën (b) en (a).

Figuur 3. Drie niveaus van bouwplantoetsing waarbij de middelste overeenkomt met het huidige Bouwbesluit. Voor veel voorkomende standaardoplossingen wordt een vereenvoudigde procedure voorgesteld (rechts), terwijl voor unieke, innovatieve oplossingen waarin de regelgeving nog niet voorziet een aparte procedure wordt voorgesteld waarin toetsing plaatsvindt aan de maatschappelijke doelstellingen.

4.3 Structurele verbetering De drie beoordelingscategorieën zoals geschetst in figuur 3 behoren op elkaar afgestemd te zijn. De toegelaten stan­ daardmodellen (a) zullen beoordeeld worden aan de hand van de prestatie-eisen zoals vastgelegd in categorie (b), en de vraag of de prestatie-eisen voldoen aan de doelstellingen zal beantwoord worden door middel van de risicobenadering die gebruikt wordt voor categorie (c). Daarnaast is het noodzakelijk om de gemeenschappe­ lijke elementen vast te leggen op generiek niveau. Tot die gemeenschappelijke elementen behoren doelstellingen, risicomodellen, gebruiksmodellen, functionele modellen en prestatie-eisen. Doelstellingen. Het spreekt voor zich dat het gehele systeem van regelgeving afgeleid behoort te zijn van één samenhangend stelsel van maatschappelijke doelstellingen. Het is daarom raadzaam deze in een apart onderdeel van het regelgevingsysteem vast te leggen. Dit is nu nog niet het geval. Bij wijze van voorbeeld staat in het huidige Bouwbesluit (2003) het volgende: Een te bouwen bouwwerk heeft een zodanige voorziening voor luchtverversing van een verblijfsgebied, een verblijfsruimte, een toiletruimte en een badruimte, dat het ontstaan van een voor de gezondheid nadelige kwaliteit van de binnenlucht voldoende wordt beperkt. Uit dit voorschrift is niet af te leiden welke kans, op jaarbasis gezien, wordt geaccepteerd, dat nominale ventilatie niet tot stand kan komen. Ook ligt niet vast welke mate van welbevinden in termen van toelaatbare p’s CO2 nu het uitgangspunt is. Achtergronden zoals vastgesteld door de Gezondheidsraad komen in het bovenstaande thans niet terug. Evenmin als het feit dat bij de aan te houden ventilatie de vermindering van de kwaliteit van het binnenklimaat als gevolg van emissies uit bouwmaterialen en gebouwinrichting geen uitgangpunt is omdat daarvoor regelgeving uitgaande van bronbestrijding functioneert. Het ontbreken van duiding van de achtergronden leidt bijvoorbeeld tot discussie over vraaggestuurde ventilatiesystemen die mede zijn ontwikkeld onder impuls van

17

aangescherpte energiezuinigheideisen. Zijn die systemen wel toelaatbaar, en wat is dan de bijdrage aan de verlaging van de epc? Welk gebruiksmodel van een gebouw moet daarvoor het uitgangspunt zijn? De samenhang tussen spuiventilatie en een nominaal aanwezige ventilatie om piekverontreinigingen op te vangen, zoals in scholen en sportzalen, zijn uit dit voorschrift evenmin te herleiden. Risicomodellen. Veiligheid, gezondheid en duurzaamheid kunnen nooit in absolute zin gegarandeerd worden. Doel­ stellingen gaan daarom over kans en risico. Ze gaan over de kans op instorting, het risico van blijvend menselijk letsel of overlijden, en de kans op milieuschade. In de huidige regel­ geving zijn deze kansen en risico’s veelal vertaald in harde grenswaardes. Maar dat wil niet zeggen dat overschrijding van die grenswaardes tot onveiligheid, ongezondheid of beperkte duurzaamheid leidt. Als aangetoond kan worden dat een ontwerp, mede als gevolg van situationele omstan­ digheden of gebruik, voldoet aan de doelstellingen, dan kan deze geaccepteerd worden. Het gehele stelsel van regels, normbladen en te hanteren grenswaardes dient daarom geijkt te worden aan de doel­ stellingen via risicomodellen en kansberekeningen. Deze modellen behoren onderdeel van het regelgevingsysteem te zijn. De introductie van deze elementen biedt tevens kansen voor verdere vereenvoudiging van de regelgeving. Bij wijze van voorbeeld kan voor constructieve veiligheid in de regelgeving worden volstaan met het vastleggen van de betrouwbaarheidsindices, zoals bedoeld in NENEN 1990 (Eurocode 0). Dat is niet meer dan één tabel. De uitwerking daarvan krijgt het karakter van een NPR (Nederlandse Praktijk Richtlijn) buiten de regelgeving. Dat bespaart binnen de regelgeving een noodzakelijke verwijzing naar 58 Eurocode-delen, voorwaar een sterke vermindering van het aantal voorschriften, terwijl het innovatievermogen van de regelgeving navenant toeneemt. Gebruiksmodellen. Aangezien doelstellingen niet zomaar vertaald kunnen worden naar specificaties van gebouwen,

18

zonder kennis te hebben van het gebruik en de gebruikers van die gebouwen, is het raadzaam om eveneens een aantal veel voorkomende gebruiksmodellen in de regelgeving op te nemen. De projectie van deze gebruiksmodellen op het model van een bouwwerk, welke begrippen omvat zoals vloeren, verblijfsruimtes en ruimtescheidende elementen, resulteert dan vervolgens in functionele- en prestatie-eisen. Functionele modellen en prestatie-eisen. Functionele modellen beschrijven een bouwwerk in functionele zin. De prestatie-eisen die aan een bouwwerk en aan onderdelen er­ van worden gesteld zijn afhankelijk van functie en gebruik. Bij wijze van voorbeeld kennen de constructieve belastingsvoorschriften voor een bijeenkomstfunctie (omvattend gebouwen als vergaderruimten, eetcafés, bioscopen tot dancings waar gehost en gedanst wordt) thans slechts één aan te houden vloerbelasting die alleen bij dancings onder extreme omstandigheden zullen voorkomen. In voorkomende gevallen zou gemotiveerd met lagere vloerbelastingen kunnen worden gerekend om een meer economisch gebouw te krijgen. Het omgekeerde kan ook. Als men in een kantoorgebouw een bepaalde ruimte als archief hanteert kan de vloerbelasting wel eens veel hoger zijn dan volgens de voorschriften behoeft te worden aangehouden. De vraag spitst zich toe op de kwestie of het normaal tot een kantoor behorend archief in dat geval als kantoorfunctie moet worden beoordeeld. Veranderbaarheid. Het regelgevingsysteem is onderhavig aan voortdurend veranderende maatschappelijke inzich­ ten. In het laatste decennium bijvoorbeeld zijn terrorisme, klimaatverandering en duurzaamheid hoog op de agenda komen te staan. Ongetwijfeld zullen er de komende decen­ nia nieuwe behoeften en inzichten bijkomen. Aangezien het niet altijd mogelijk is om op toekomstige behoeften te anticiperen dient het hele systeem zodanig ingericht te zijn dat veranderingen mogelijk zijn, maar wel zodanig dat deze minimale economische gevolgen hebben voor gebruikers en beheerders van gebouwen, en zodanig dat eerder verworven rechten gerespecteerd worden.

Kennis. Veel regels spreken voor zich. Maar het is niet altijd duidelijk wat de herkomst van een bepaalde regel is, en welke overwegingen een rol hebben gespeeld. Dat geldt ook voor het bewust niet regelen van bepaalde zaken, en voor de ontwikkeling van een specifiek begrippenkader. Deze achtergrondkennis zit vaak wel in de hoofden van mensen, maar is niet of niet goed toegankelijk voor derden. Daarom kan het vastleggen van kennis – niet behorende tot de regel­ geving zelf - van belang zijn voor de juiste interpretatie en voor het in de toekomst aanpassen van regels. De gemeenschappelijke structuur van de regelgeving zoals hier besproken is in figuur 4 geschetst in de vorm van een grijze driehoek. Dit deel van de structuur blijft onzichtbaar voor de indiener van een bouwplan, maar is van belang om het gehele systeem consistent te maken en te houden, ook indien de maatschappelijke doelstellingen veranderen en vernieuwingen zich voordoen. De voor de indiener en toet­ ser relevante delen zijn aangegeven in blauw. De voorgestelde structurele wijzigingen staan los van de inhoud. Ze hebben daar in principe ook geen invloed op. Wel zal de nieuwe structuur onvolledigheden of inconsistenties blootleggen waardoor de regelgeving verbeterd kan worden. Vooral zal dit het geval zijn in de aansluiting op de door de overheid vastgestelde maatschappelijke doelstellingen. Voorts zal de nieuwe categorie (a) ‘conform standaardmodellen’ leiden tot vereenvoudiging van de indiening van bouwplannen (‘minder regels’) en vereenvoudiging van de handhaving. Categorie (c) ‘conform doelstellingen’ draagt bij aan vernieuwing in de bouw, het versneld toelaten van oplossingen waar de prestatiegerichte regelgeving nog niet in voorziet, en het reduceren van juridische procedures die het gelijkwaardigheidprincipe betreffen.

4.4 Organisatorische en procesmatige verbetering De overheid wil graag terugtreden uit markten die evengoed aan het bedrijfsleven kunnen worden overgelaten. Dit is nog eens onderstreept in het rapport van de commissie Dekker “Privaat wat kan, publiek wat moet”. De bouwsector wijkt echter af van de meeste andere indu­ striële sectoren door de verbrokkeling van haar kennispro­ ces, zoals al geschetst in figuur 2. De meeste partijen nemen slechts verantwoordelijkheid voor het eigen deel van het proces, maar niemand voelt zich verantwoordelijk voor het

Figuur 4. Visie van een toekomstbestendige structuur van de regelgeving. Voor de praktijk is uitsluitend het blauwe deel (onder) van belang, met daarin drie niveau’s van toetsing. De grijze driehoek bestaat uit de maatschappelijke doelstellingen zoals bepaald door de wetgever, en ondersteunende modellen. Deze zijn nodig om de regelgeving integraal consistent te houden en om te borgen dat deze traceerbaar gekoppeld is aan de maatschappelijke doelstellingen. Daarnaast is er een methodische systematiek nodig voor de wijze waarop regelgeving is vastgelegd en wordt beoordeeld, inclusief de vastlegging van achtergrondkennis (rechts). geheel. Het stelsel van regels en normbladen vormt nu een essentiële schakel, maar vraagt wel om investeringen in ontwikkeling en onderhoud. Deze zijn thans onvoldoende, zoals in hoofdstuk 2 geconstateerd is. In figuur 5 zijn diverse verbeterpunten in de kenniscyclus aangegeven. Kan de over­ heid zich wel permitteren om dit aan de markt over te laten? Een mogelijke suggestie is om, naast het huidige publieke stelsel van toetsing aan bouwregels welke gericht zijn op het verlenen van een omgevingsvergunning, door de verzeke­ ringswereld een erkend privaat toetsingssysteem te laten ontwikkelen dat zich uitstrekt tot en met de oplevering. Een verzekeraar is in dit scenario alleen bereid dekking te verle­ nen aan de opdrachtgever als een dergelijke toetsing vooraf is uitgevoerd. Daarmee nemen de risico’s voor de verzeke­ raar af en nemen de garanties op geleverde kwaliteit voor de consument toe. Voor veel bouwopgaven is een dergelijke ga­ rantie niet noodzakelijk in welk geval de opdrachtgever kan kiezen voor bouwen met of zonder garantie. Dit idee biedt de mogelijkheid om het huidige systeem te transformeren naar een gecombineerd publiek/privaat stelsel.

19

aanbevolen werkwijzen

Figuur 5: Visie op toekomstige bouwtechnische regelgeving in gesloten en gekoppelde publiekrechtelijke en privaatrechtelijke kennisketens.

Het private systeem zou zich desgewenst ook kunnen uitstrekken tot arbo-technische zaken. Het bevoegd gezag zou er voor kunnen kiezen om, als er wordt gebouwd met een dergelijke garantie, korting te geven op de leges of zelfs van publiekrechtelijke toetsing af te zien. Ook vereist deze oplossing minder inspanning ten behoeve van de publiek­ rechtelijke buitencontrole. In organisatorische zin dient er een erkenning te komen voor onafhankelijke technisch-juridische arbitrage. Hier­ door heeft een aanvrager, bij een technisch inhoudelijk geschil met het bevoegde gezag, de mogelijkheid om dit binnen korte tijd op technisch-juridische gronden te laten beslechten. Dit zonder de formele weg van bezwaar en be­ roep uit de Algemene Wet Bestuursrecht te hoeven bewan­ delen. In procesmatige zin is het verder van belang dat kennis toegankelijk gemaakt wordt en overgedragen wordt aan (professionals in) de bouwketen en in de handhavende orga­ nisaties, bijvoorbeeld via opleidingen, geschriften, internet en kennissystemen.

20

Daarnaast zou er een accentverschuiving kunnen plaats­ vinden van plantoetsing naar procestoetsing, en eventueel procescertificering. Dit strekt zich dan uit van ontwerp tot bouwproces, inclusief kwaliteitszorg en kwaliteitsgarantie na oplevering. Een dergelijke benadering is gangbaar in vele takken van industrie als onderdeel van het kwaliteitsden­ ken (ISO 9001). De vraag is echter wat dit betekent voor de organisatorisch zo versnipperde bouwsector. Het kwaliteits­ denken wordt getoetst aan klanttevredenheid, maar in de Nederlandse bouw is de eigenlijke klant, de eindgebruiker, meestal geen partij in het bouwproces. Daarnaast hebben ontwerpers, uitvoerende bouwbedrijven, toeleveranciers en overheden gedeelde verantwoordelijkheden, en voelt nie­ mand zich verantwoordelijk voor het geheel. De stijgende populariteit van geïntegreerde contracten is mede te danken aan de behoefte aan integrale verantwoordelijkheid, maar deze vormen nog slechts een klein deel van de markt. De ontwikkeling van computer-interpreteerbare regelge­ ving en kennisregels, in combinatie met numerieke ana­ lysemethoden, biedt de mogelijkheid om ontwerpen die gebaseerd zijn op Bouwinformatie modellen (BIM) vooraf­ gaand aan een vergunningsaanvraag automatisch te toetsen.

Hoewel dit de kans op fouten in een plan zal verkleinen, ontslaat dit de indiener en de handhavende organisatie uit­ eindelijk niet van hun eindverantwoordelijkheid. Er zal nog altijd kennis over de volle breedte bij bouwer en indiener aanwezig moeten zijn om te zorgen dat het gerealiseerde bouwwerk ook in de praktijk daadwerkelijk voldoet aan de regelgeving.

4.5 Methodische verbetering Het huidige systeem van wetten, besluiten, regelingen, normbladen en andere technische specificaties bestaat uit delen die niet goed op elkaar aansluiten. De gebruikte bouwkundige begrippen kunnen in verschillende docu­ menten een andere betekenis hebben. De verschillen zijn vaak subtiel, maar significant. Bovendien zijn veel specifi­ caties voor twee of meer interpretaties vatbaar, of bevatten zelfs fouten, waardoor ze in de ene gemeente anders worden toegepast dan in de andere.

Figuur 6: Computer-interpreteerbare regelgeving (midden) maakt het mogelijk om automatisch regels te genereren voor de beoordeling van specifieke gebouwtypen (woningen, ziekenhuizen, winkelcentra). Zulks ter vereenvoudiging van traditionele planbeoordeling (links). Ook is geheel of gedeeltelijke automatisering van de beoordeling mogelijk met behulp van computermodellen (rechts).

Moderne kennis- en informatietechnologie kunnen moge­ lijk een uitkomst bieden. Bijvoorbeeld door het gebruik van moderne semantische technologie en formele logica in (de­ len van) regelgeving en technische specificaties. Daarnaast kan een grotere flexibiliteit worden bereikt door in plaats van met harde kentallen met probabilistische modellen te werken. Dit sluit aan bij recente ontwikkelingen in de bouw- en ontwerppraktijk. Zo worden de meeste ontwerpen tegen­ woordig met computerprogramma’s gemaakt waarbij een onmiskenbare ontwikkeling waarneembaar is van 2-di­ mensionale tekeningen naar 3-dimensionale gebouwmo­ dellen, de zogenoemde Bouw Informatie Modellen (BIM). Dit maakt deels geautomatiseerde beoordelingsmethoden mogelijk voor gekende oplossingen. Verwezen wordt hierbij naar het initiatief van de Singaporese overheid voor compu­ tergesteunde beoordeling van bouwplannen (Corenet). Als regels computer-interpreteerbaar zijn kunnen ont­ werpers, voorafgaande aan indiening, met behulp van de computer plannen controleren op conformiteit aan de gel­ dende regels. Hierdoor worden fouten eerder opgespoord en

Figuur 7. Een Amerikaans programma voor het maken van computerinterpreteerbare regelgeving. wordt de kans op directe acceptatie of terechte verwerping vergroot. Bovengenoemde uitdagingen vereisen in alle gevallen een verdergaande formalisatie van regels. Figuur 6 laat sche­ matisch zien dat computer–interpreteerbare regels zowel gebruikt kunnen worden voor de productie van ‘fit-forpurpose’ documenten, zoals aangepaste (vereenvoudigde) voorschriften voor specifieke gebouwtypen (linkerzijde), alsook voor computergesteunde beoordeling (rechterzijde).

21

5. Economische en maatschappelijke relevantie 5.1 Huidige kosten van het regelgeving­ systeem De bouwtechnische regelgeving vervult een sleutelrol in de vertaling van maatschappelijk noodzakelijke eisen naar de fysieke gebouwde omgeving. En aangezien iedereen bij voortduring gebruik maakt van die gebouwde omgeving, of het nu gaat om wonen, werken, recreëren of reizen, is die regelgeving van groot maatschappelijk belang. Maar alles heeft zijn prijs. Als specifiek gekeken wordt naar het opstellen, leren, toepassen, handhaven en uitvoeren van die regelgeving – wat in figuren 2 en 5 is gesymboliseerd met de twee kenniscirkels - dan gaat het om een proces waar duizenden specialisten zich dagelijks mee bezig houden. Precieze cijfers over de inzet van mensen en kosten bestaan niet, maar het is wel mogelijk om een ruwe inschatting te maken. Geschat wordt dat de jaarlijkse kosten voor opstelling en het op peil houden van de kennis als gevolg van veranderingen van de publiekrechtelijke regelgeving (rijksoverheid) en van de privaatrechtelijke normbladen (normcommissies) bij elkaar tussen de 15 en 45 miljoen euro bedragen. Ten behoeve van handhaving is er in 2009 door de gemeen­ ten een totaal aan bouwleges geïnd van 507 miljoen euro (bron: CBS Statline). Er zal minimaal nog een dergelijk bedrag – maar waarschijnlijk méér - zijn uitgegeven door de aanvragers van bouwvergunningen. Daarnaast geven gemeenten substantiële bedragen uit aan repressieve maat­ regelen, en worden door zowel publieke als private partijen geschillen uitgevochten via juridische procedures. De totale uitgaven voor vergunningverlening en handhaving zullen daarom naar verwachting tussen 1,2 en 1,6 miljard euro per jaar bedragen. 9

Brief ERB aan de Tweede Kamer der Staten Generaal, 5 maart 2010. Zie: www.bouwregelwerk.nl/beheer/media/effecten_ bouwwerkbesluit.pdf

22

Ook de uitvoerende bouw en de sectoren beheer en onder­ houd geven substantiële bedragen uit. Behalve uitgaven die rechtstreeks bijdragen aan de kwaliteit van de gebouwde omgeving kan men ook denken aan overmatige uitgaven die nodig zijn om te voldoen aan de regels, maar die niet nodig zijn om te voldoen aan de maatschappelijke doelstellingen betreffende veiligheid, gezondheid en duurzaamheid. Als voorbeeld wordt verwezen naar het voorgenomen Bouwbesluit 2011. Een analyse voor het deel gezondheidszorg en onderwijs door het Expertise Centrum Regelgeving Bouw wijst er op dat toepassing van dit nieuwe besluit tot eenmalige kosten in de Bouw- en Vastgoedsector leidt ter grootte van 5 miljard euro, zonder dat hier een aantoonbare verbetering van veiligheid, gezondheid en duurzaamheid tegenover staat9. Meer specifiek wordt geraamd dat ziekenhuizen voor extra lasten komen te staan ter grootte van 1 miljard. Daarnaast zijn er de kosten die ontstaan door het niet voldoen aan de regels, eenvoudig omdat de regels onvol­ doende worden gekend door diegene die verantwoorde­ lijk is en doordat het systeem van handhaving te beperkt is. Handhaving geschiedt nu hoofdzakelijk op basis van papieren bouwplannen door steekproefsgewijze controle; onvoldoende op datgene wat werkelijk gebouwd wordt en onvoldoende rekening houdend met waar de echte risico’s van het niet voldoen aan de regels liggen.

5.2 Verbeteringen door systeeminnovatie Het voorstel om circa 80% van de toetsingen te doen aan de hand van standaard oplossingen kan een forse kostenbe­ sparing in de handhaving opleveren. Dergelijke toetsingen vereisen geen hoog opleidingsniveau, zijn naar verwachting snel en eenduidig te interpreteren, en zullen het aantal geschillen doen verminderen. Naar schatting kan 15% van de bouwplannen niet afgedekt worden door standaard oplossingen, maar wel door prestatie-eisen, analoog aan het huidige Bouwbesluit 2003. Alle overige plannen kunnen

Nawoord getoetst worden aan de maatschappelijke doelstellingen door middel van probabilistische analyses. Dit type bewijs­ voering vergt wat meer inspanning, maar maakt veel grotere kostenbesparingen door middel van product- of procesin­ novaties mogelijk. Het is aan de indiener van een bouwplan om het juiste loket voor indiening te kiezen. Probabilisti­ sche modellen zullen de fundering vormen voor het gehele toekomstige regelgevingsysteem – dat in tegenstelling tot de huidige harde grenswaardes gekoppeld aan “eenvoudige” bepalingsmethoden. Daardoor zal een dergelijk nieuw sy­ steem tot substantiële economische lastenverlichting leiden. De aanbeveling om te komen tot drie niveaus van toetsing alsook de aanbeveling om technisch-juridische arbitrage toe te staan in geval van inhoudelijke geschillen zal leiden tot vermindering van het aantal juridische procedures, terwijl innovaties niet onnodig worden belemmerd. Procestoetsing en procescertificering, alsook privaatrech­ telijke toetsing van de bouwtechnische aspecten van een bouwwerk, al dan niet in combinatie met een verzekering, zijn onderwerpen die nader onderzocht moeten worden op haalbaarheid. Tenslotte zijn verdere verbeteringen mogelijk door sector­ gericht onderzoek, betere opleidingen en de ontwikkeling van kennisgereedschappen welke onder meer toegankelijk zijn vanuit Bouw Informatie Modellen (BIM). Deze laatste optie biedt de mogelijkheid van verdergaande computeron­ dersteuning van plantoetsing, aansluitend op technologie die al gebruikt wordt door het bedrijfsleven. Hoeveel deze verbeteringen opleveren is niet nauwkeurig in te schatten, maar als deze conservatief worden gesteld op 1020% van de directe kosten, dan zijn uitgaande van het laagste bedrag van 1,2 miljard besparingen bij overheid en bedrijfs­ leven haalbaar in de orde van 120-240 miljoen euro per jaar. De maatschappelijke en economische voordelen voor bouw, beheer en gebruik zijn hierbij nog buiten beschouwing gelaten, maar zullen naar verwachting enkele ordes hoger liggen.

Het bestuur van ERB stelde zich eind 2007 de vraag; “wat willen we nu eigenlijk met de bouwregelgeving”. Eind 2008 hadden we het begin van een antwoord; een gezamenlijk visiedocument ”Vertrouwen en Betrouwbaarheid, Deel I”. Mijn voorganger schreef daarbij “dat we wel wisten dat er veel aan de bouwregelgeving en de uitvoering ervan te verbeteren was “. Het concept voor de vernieuwing van Bouwbesluit 2003 toonde begin 2010 aan dat dat ook bij het tot stand komen van regelgeving het geval is. Het goede er van is dat het heeft geholpen de visie uit 2008 te verdiepen en meer te concretiseren en de urgentie van verandering aan te tonen. Voor u ligt dan ook Deel II van “Vertrouwen en Betrouwbaarheid” dat de visie van een analyse en een oplossingsrichting voorziet. Ook hier weer hebben zich vele experts uit ERB kring en daarbuiten over de materie gebogen. We zijn hen dank verschuldigd voor hun inzet en het vermogen over hun specialismen heen te kijken en het eens te blijven over de toch fundamentele analyse en de daaruit volgende aanbevelingen voor verbetering van Bouwregelgeving. Bouwen is niet alleen “just physical distribution”. Het is een complex proces dat plaatsvindt binnen een context van regelgeving die in hoge mate de efficiëntie, de basiskwaliteit en bijvoorbeeld ook de rechtszekerheid van de afnemer bepaalt. Niet ten onrechte dus dat er met name in tijden van recessie grote aandacht voor is, eenvoudig omdat er veel aan rendement te winnen is. Wij hopen dat het lezen van Deel II u reikhalzend doet uitzien naar Deel III. In dat deel zal een concreet en compleet voorstel worden gedaan om de noodzakelijke veranderingen in bouwregelgeving te schragen. Drs.R.J. Wijnands. Voorzitter.

23

Lijst van betrokkenen Auteurs

Bestuur ERB

• • • • • •

• • • •

Dr.ir. W.F. Gielingh, ERB, redactie Ir. M. Groosman, ERB, redactie Dr.ir. J.J. van der Heijden, TU Delft, faculteit Techniek, Bestuur en Management Dr.ir. N.P.M. Scholten, ERB, redactie prof.ir. A.C.W.M. Vrouwenvelder, TNO Bouw en Ondergrond, TU Delft, faculteit Civiele Techniek en Geowetenschappen Drs. D. Willebrands, SEO Economisch Onderzoek

Geraadpleegde experts • • • • • • • • • • • • • • • • • • • •

Mr. F.H. van den Bercken, BRadvies v.o.f. Ir. G. van Blokland, NEN Ing. B.G.W. Bode, Bode adviesburo bouwregelgeving prof.mr.dr. M.A B. Chao-Duivis, Instituut voor Bouwrecht (IBR) Ir. W. de Gids, Ventguide Ing. A. de Jong, Adviesbureau Nieman bv Ir. G.M.A. Kusters, ERB Dhr. O. Lange, Textinfo bv Ing. J.P.A. Linssen, zelfstandig adviseur brandveiligheid Ir. P.H.E. van de Leur, DGMR Bouw bv Ir. R.J.M. van Mierlo, Efectis Nederland bv Ing. P.Q.J. Paantjens, Vereniging Stadswerk Nederland Dr.ir. H. Schevers, Strategis bv Ir. H. Steeghs, NEN prof.dr. J.J. Theeuwes, SEO Economisch Onderzoek A.J. Uythoven, Uythoven Bouw Advies bv Ir.R.Veldhuijsen, Dienst Milieu en Bouwtoezicht Amsterdam Ir. H. Vereijken, CURNET Ing. A. de Vries, Gemeente Amsterdam, Stadsdeel Centrum Drs. R.J. Wijnands, ERB

24

Drs. R.J. Wijnands, voorzitter Ir. G.M.A. Kusters, vice-voorzitter prof.mr.dr. M.A B. Chao-Duivis, bestuurslid Ir. M. Groosman, secretaris/penningmeester

Raad van Toezicht ERB • • •

Ing. A.R. Hanlo, NL Ingenieurs, brancheorganisatie van advies-, management- en ingenieursbureaus Ing. P.Q.J. Paantjens, Vereniging Stadswerk Nederland prof.ir. A.C.W.M. Vrouwenvelder, TNO Bouw en Ondergrond, TU Delft

Bijlage 1 In deze bijlage is de beschrijving van de technische regelgeving zoals die is opgenomen in de publicatie “Vertrouwen en betrouwbaarheid Deel 1” vrijwel ongewijzigd herhaald.

Structuur en organisatie De bouwtechnische regelgeving is in de voorgaande paragraaf door middel van het schema gethematiseerd. In dit deel gaan we vooral in op de vraag waar de verschillende regels en wetten nu precies voor staan. Daarbij dient uiteraard het schema als leidraad. We zakken dus af van mondiaal niveau via Europa naar ons eigen nationale niveau.

Mondiaal Nog voordat er op Europees niveau met het harmonisatiewerk werd begonnen was bouwregelgeving in wereldwijd georganiseerde gremia onderwerp van gesprek. Vaak is dit contact vooral wetenschappelijk van karakter en sterk gericht op kennisuitwisseling. Goede voorbeelden zijn in dit kader het CIB (Conseil International du Batiment), RILEM (International Union of Laboratories and Experts in Construction Materials, Systems and Structures) en IABSE (International Association for Bridge and Structural Engineering). Congressen zijn het bekende vehikel waarin de uitwisseling zich afspeelt. Zeer resultaatgericht is de ontwikkeling geweest binnen de ISO (International Organisation for Standardisation) die “wereldnormbladen” heeft voortgebracht. Veel kwaliteit- en brandveiligheidterminologie is daarbinnen ontwikkeld en inmiddels wereldwijd aanvaard. En dan is er ook nog de WTO (World Trade Organisation). Deze buigt zich de laatste tijd onder andere over de mondiale energieafspraken en duurzaamheidvraagstukken.

Voor ons is vooral van belang dat het prestatie denken en het denken over op risicoafweging gebaseerde regelgeving hoog op de agenda in deze internationale gremia staat.

Europees (EU) Harmonisatie Op Europees gebied is voor onze technische regelgeving vooral de CPD (Construction Products Directive of Bouwproducten Richtlijn) van belang. Daarnaast bestaat er een reeks van richtlijnen die een coördinerende invloed uitoefenen op een groot aantal aspecten. Het hoofddoel van de richtlijnen is het bewerkstelligen van vrije handel (het opheffen van technische handelsbelemmeringen, en vrij verkeer van diensten en personen). Het gaat om het op geharmoniseerde wijze (met behulp van hEN’s, geharmoniseerde Europese Normbladen) vaststellen van eigenschappen van grondstoffen, materialen, producten en systemen. Deze eigenschappen zijn van belang om te kunnen bepalen of het bouwwerk voldoet aan de publiekrechtelijke fundamentele of minimale eisen, wanneer een dergelijk product wordt aangebracht of in een bouwwerk wordt toegepast. De zwaarte van de eisen aan bouwwerken (veiligheid, gezondheid, energiezuinigheid, bruikbaarheid, etc.) is in het Europese beleid overgelaten aan de lidstaten zelf. Dit geldt ook voor de modellen (nationaal genormeerde bepalingsmethoden) die het verband leggen tussen

25

Mondiaal

ISO normen

ISO

Europees

Directives/ Richtlijnen Harmonised Standards

CEC/ SCC CEN

Nationaal

Juridisch

Niveaus van regeling

Publiekrecht

wetgeving

Producten of resultaten

Totstandkoming

Wet

Woningwet

Min VROM

Amvb

Bouwbesluit 2003

Handhaving, Toezicht, en Verzekering

Beleidsruimte

Rechtspraak RvS

MVROM Inspectie Universitair

Bblb/Biab

Regeling

Kennisoverdracht

Gebruiksbesluit

Postdoc

Min. Regeling

HBO

Overige wetten

MBO

Arbo

Bestuursrechter

Gemeente

Technischuitvoerend

Milieu

Bouwtoezicht

Gelijkwaardigheid

Brandweer

Ontheffing

Bezwaarschriftencie

Awb BW Mededinging en Ordening

VSN VNG

Gelijkwaardigheid Kenniscentrum brv i.O.

Privaatrecht

Normalisatie

Normbladen

NEN

NEN

Normcommissies

Euroforum

NPR’s Erkenning en Certificatie

BRL’s

Enz Beoordelingsrichtlijn Uitvoeringsrichtlijn

KeurMerken

Gecertificeerdebouwaanvraag

Standaardbestekken UAR

26

werk-instructies

TBB CvD’s

Erkende kwaliteitsverklaring

De facto standaarden Bedrijfsrichtlijnen

HCB, SBK, RvC

Kwaliteitsverklaring/ Certificaat

Kwaliteitssystemen

Standaard-en model overeenkomsten

SKG, IKOB enz

Verzekeringssystemen Raad van Arbitrage

de kwaliteit van producten en het daarmee bereikte niveau van veiligheid, gezondheid etc. in een bouwwerk. Resultaat van de harmonisatie-inspanning is een groot aantal hEN’s en ondersteunende normbladen waarmee essentiële eigenschappen van producten door beproeving of berekening vastgesteld kunnen worden. Privaatrechtelijk gewenste eigenschappen zijn op Europees niveau niet aan de orde. Vanuit de consument gezien is er ten aanzien van de privaat van belang zijnde eigenschappen en de betrouwbaarheid van de conformiteit daarvan nog veel te wensen. De lidstaten zijn bij dit werk op publiekrechtelijk niveau vertegenwoordigd in het SCC (Standing Comittee for Construction). Op privaatrechtelijk niveau worden de lidstaten vertegenwoordigd door de Normalisatie Instellingen in het CEN (Comité Européen de Normalisation). Erkenning en Certificatie is op Europees niveau vormgegeven in de CPD en de Guidance Papers en wordt organisatorisch belichaamd door de zogenaamde GNB (Group of Notified Bodies) en de EOTA (European Organisation for Technical Approvals). Er is een Europese Regeling in voorbereiding ter vervanging van de CPD. Een Europese Regeling is algemeen verbindend recht in een lidstaat. Een deel van het Nederlandse stelsel zal daarom op korte termijn ingrijpend wijzigen. Mutaties op Europees vastgestelde “documenten” in de technische regelgeving lopen via bovengenoemde organisaties en volgen hun protocollen. Alle nationaal voorgenomen publiekrechtelijke regelgeving en normbladen, dus ook die in de bouw, moeten formeel door de lidstaat worden aangemeld in overeenstemming met de zogenoemde Informatie Richtlijn (Notification Directive). Dit om marktverstoringen vroegtijdig te signaleren en te voorkomen. Op Europees niveau is verder ook aangegeven hoe het toezicht op het vrije verkeer van producten moet zijn geregeld (Market Surveillance). Een essentieel element is dat producten CE (Conformité Europeen) gemarkeerd moeten zijn. Een bouwwerk als eindproduct valt hier

uiteraard buiten. Ook al omdat er geen vrij verkeer van bouwwerken bestaat. De markering, op het product zelf of op de verpakking, maakt zichtbaar welk niveau de voor het publiekrecht van belang zijnde eigenschappen van het product volgens de fabrikant bezitten. Dit is relevant voor een aangegeven toepassing van het product in een bouwwerk. Een CE markering is daarom geen kwaliteitsmerk, maar een informatie-etiket waarvan de inhoud de facto voor juist moet worden gehouden. Keurmerken gebaseerd op een nationale beoordelingsrichtlijn zijn overigens wél kwaliteitsmerken. Wij komen hier later nog op terug. Diensten Om te kunnen voldoen aan de wens om ook het dienstenverkeer in Europa vrij te maken is naast het harmoniseren en bijvoorbeeld het erkennen van opleidingen en diploma’s, in de ontwerp-, en ingenieurswereld nog heel wat meer nodig. Naast normalisatie van producten kennen we op Europees niveau bepalingsmethoden van eigenschappen van bouwwerken die vrijwillig tot stand komen en bij de implementatie in de lidstaten harmoniserend werken. Dit type normalisatie, Eurocodes zijn het resultaat daarvan, bevordert het vrije verkeer van diensten. Het ERB constateert echter, dat harmonisatie van normbladen op Europees niveau in de lidstaten soms contraproductief werkt omdat het kan leiden tot ongebruikelijke vormen van bouwen met opdrijving van kosten zonder nut en noodzaak. Publiekrechtelijke sturing ontbreekt namelijk bij de totstandkoming van deze normbladen. We hebben bijvoorbeeld in Nederland sinds de ontwikkeling van het Bouwbesluit de normbladen zo ingericht dat er een strikte scheiding is tussen technische inhoud en administratieve bepalingen. De Nederlandse normbladen zijn ook eenduidig geformuleerd en kennen geen functioneel geredigeerde voorschriften meer die aanleiding zijn voor tal van discussies. Voorts is er een strikte scheiding tussen normatieve tekst en opmerkingen en toelichtingen die geen normstellende inhoud mogen hebben. Wij zijn van mening dat de ontwikkeling van de Eurocodes een forse stap voorwaarts is in de ontwikkeling van de Europese harmonisatie. Echter, met de invoering van de

27

Eurocodes zal de Nederlandse eenduidige aanpak met betrekking tot de bepaling van de constructieve veiligheid van bouwwerken echter in zijn geheel teloor gaan. De administratieve lasten zullen fors toenemen omdat de Eurocodes tal van open einden kennen, soms bevoegdheden neerleggen waar ze niet thuishoren en belangrijke normatieve elementen slechts onder het kopje opmerkingen zijn ondergebracht. Deze rekenmethoden gelden in heel Europa en stellen ontwerpers en ingenieurs in staat om in iedere lidstaat aan het werk te gaan. Wel gelden er op nationaal niveau bijlagen die een verdere uitwerking vormen van parameters die voor nationale invulling zijn opengelaten. Dit laatste met als doel om aan te sluiten bij tradities en gewoontes en bij klimatologische verschillen in het desbetreffende land. Een ander voorbeeld van het ontbreken van publiekrechtelijke sturing betreft het vaststellen van normbladen waarbij de inhoud zo is ingevuld dat producten van kleine ondernemingen de facto geen bestaansrecht meer hebben. Of de ondergrens van eigenschappen is gedicteerd, terwijl daar geen noodzaak toe bestaat of procedures om eigenschappen te bepalen zijn zonder noodzaak zo beschreven dat deze alleen tegen hoge kosten zijn uit te voeren. Ook het omgekeerde komt voor. Men heeft zelfs in enkele gevallen gesteld dat er eigenschappen van producten aanwezig zijn, die er de facto niet zijn. De interne kwaliteitsborging van de Europese organisaties is onvoldoende toegerust om dergelijke onvolkomenheden te voorkomen.

Nationaal niveau Wetgeving Feitelijk laat regelgeving op nationaal niveau zich eenvoudig uitleggen. De Woningwet stelt kaderprincipes; in besluiten worden die principes nader uitgewerkt. Zo zijn bijvoorbeeld in de Woningwet vragen beantwoord zoals: “Waaraan moeten bouwwerken voldoen?”, “Wanneer heb ik een bouwvergunning nodig?”, “Wat moeten en mogen gemeenten nog regelen?” “Hoe vraag ik een bouwvergunning aan?” en “Welke taken heeft een gemeente?”.

28

In de Woningwet staat verder dat alle technische eisen aan een bouwwerk zijn ondergebracht in de Algemene Maatregel van Bestuur die nu bekend staat als het Bouwbesluit 2003. Indien nodig kan er nog één nadere uitwerking worden gegeven in een Ministeriele Regeling op genoemde onderdelen van het Bouwbesluit 2003. De verschillen tussen deze documenten vinden meestal hun oorsprong in de wijze van totstandkoming. Europese Richtlijnen worden in de Nationale regelgeving geïmplementeerd. Het Bouwbesluit 2003 bevat de verzameling minimumvoorschriften die maatschappelijk noodzakelijk wordt gevonden met betrekking tot veiligheid, gezondheid, bruikbaarheid, energiezuinigheid en duurzaam bouwen. Daar horen echter ook doelen van andere wetten bij die doorwerken in bouwtechnische voorschriften die in het Bouwbesluit 2003 geregeld zijn (artikel 5 Ww). Technisch gezien zijn daardoor de Arbowet, de Wet milieubeheer, de Wet verontreiniging oppervlaktewateren, de Wet bodembescherming, de Warenwet, de Monumentenwet, enz. ook inhoudelijk van belang. Verder is voor het gebruiken van bouwwerken bijvoorbeeld het Gebruiksbesluit van belang. Normalisatie Moderne regelgeving is opgezet vanuit het prestatiebeginsel, met verwijzing naar private normbladen. Het beginsel “verwijzing naar Normbladen” wordt gebruikt als het gaat om het “meten” van eigenschappen. Concreet komt het er op neer dat in het Bouwbesluit 2003 een eis (een vereiste prestatie) in de vorm van een meetbare waarde wordt gesteld, bijvoorbeeld een eis aan de energieprestatie van een bouwwerk. Voor het (in situ) meten, berekenen of testen (bij ontwerp en toetsing) wordt verwezen naar een normblad waarin definities, rekenregels, meetafspraken, toleranties, bandbreedten, klassen, enz. eenduidig zijn beschreven. Dat geldt ook ten aanzien van de minimum kwaliteit van de bestaande voorraad. In Europa wordt, behalve in de bouw, normalisatie als invulling gezien van functioneel geredigeerde voorschriften. Het voldoen aan een normblad bewijst dat aan een Europese richtlijn wordt voldaan; dit wordt Europees aangeduid als de Nieuwe Aanpak. Dit kan in de bouw

echter niet. Want het gaat in de bouw weliswaar om de vrije verhandelbaarheid van producten, maar de essentiële eisen betreffende de vijf pijlers die van belang zijn voor de burger, hebben betrekking op bouwwerken. De vaststelling van het niveau van deze eisen die aan het bouwwerk worden gesteld is overgelaten aan de lidstaten. Het NEN (Nederlands Normalisatie Instituut) is een privaatrechtelijke organisatie en ontwikkelt, muteert en beheert de normbladen waarnaar het Bouwbesluit 2003 en de Regeling Bouwbesluit 2003 en het Gebruiksbesluit verwijzen. Normcommissies werken in een strikt gedefinieerd proces aan de realisatie van de betreffende documenten. Financiering hiervan geschiedt door belanghebbenden: het georganiseerd bedrijfsleven, de overheid, individuele bedrijven en instellingen. Preventief toezicht Er moet preventief toezicht op de totstandkoming van bouwwerken worden uitgeoefend, al was het maar om te voorkomen dat er achteraf moet worden vastgesteld, dat bouwwerken niet veilig of gezond zijn en om die reden niet in gebruik mogen worden genomen. Het aanpassen van een bouwwerk is een kostbare zaak, om nog maar te zwijgen van het in extreme gevallen moeten slopen van het gebouwde. Constructieve veiligheid is een goed voorbeeld waarvoor preventief toezicht nodig is. Er zijn verschillende methoden en organisatievormen waarin het preventieve toezicht systematisch vorm kan krijgen. Als basis daarvoor dienen de rekenregels waarmee “op papier” vooraf wordt vastgesteld of een bouwwerk wel veilig genoeg is. Erkenning en Certificatie Het Bouwbesluit 2003 is, wat erkenning en certificatie betreft, zeer duidelijk. Als een product op een erkende wijze gecertificeerd is en in overeenstemming met het certificaat is toegepast, voldoet het bouwwerk aan het Bouwbesluit 2003 voor zover dat in het certificaat wordt verklaard. Om niet telkens opnieuw aan te hoeven tonen, dat een product in zijn toepassing leidt tot een gedeelte van een bouwwerk dat voldoet aan de daaraan gestelde eisen, is er in het Bouwbesluit 2003 een erkenningsregeling annex certificatiesysteem gedefinieerd waar de markt gebruik van kan maken. Dat wil zeggen dat marktpartijen een instelling

in het leven kunnen roepen die enerzijds kwaliteitseisen aan haar deelnemers (bedrijven) stelt, en anderzijds aan de producten en de verwerking daarvan in een bouwwerk, waarbij dus de wetgeving als bodemniveau fungeert. Dit stelsel vindt zijn uitwerking in zogenaamde BRL’s en URL’s (Beoordelings- en Uitvoeringsrichtlijnen) die op zich weer naar het Bouwbesluit 2003 en de aangewezen (en andere) normbladen verwijzen. De certificatie-instelling die de betreffende kwaliteitsverklaringen uitgeeft, wordt op haar beurt gecontroleerd door de RvA (Raad voor Accreditatie). De inhoudelijke kwaliteit van de BRL’s wordt bewaakt door een CvD (Commissie van Deskundigen). De SBK (Stichting Bouwkwaliteit) en de HCB (Harmonisatie Commissie Bouw) voorkomen dat certificatie-instellingen die op hetzelfde terrein werken strijdige BRL’s vaststellen. Het zal overigens duidelijk zijn, dat dit systeem staat of valt bij de deskundigheid van de betrokkenen. Het betrekken van partijen bij het toepassen van regelgeving door middel van certificering en erkenning is en blijft een goede gedachte. Echter, er is een veelheid aan voorbeelden voorhanden van producten en diensten die ondanks het bezit van een certificaat overduidelijk de uitgesproken of gesuggereerde kwaliteit niet bezitten. Dat betekent dat het systeem onvoldoende werkt. Omdat de sector veel profijt heeft van het bestaan van het systeem, lijken de meeste betrokken partijen niet bereid de tekortkomingen onder ogen te zien. Als men onvolkomenheden ziet hoopt men wellicht, dat met de tijd het systeem zijn eigen tekortkomingen zal opheffen. Bijvoorbeeld omdat mogelijk de deskundigheid zal groeien door het introduceren dan wel verbeteren van opleidingen. ERB zet hier vraagtekens bij en pleit voor een actief, continu beleid van openheid en zelfonderzoek met als doel het systeem van certificering snel naar het gewenste niveau te brengen. Standaard- en modelovereenkomsten Gaan we een stapje “lager” in de regeltechnische hiërarchie, dan komen we terecht bij de bestekken. Het bestek (en de daarbij behorende tekeningen) definieert langs privaatrechtelijke weg administratief en technisch de prestatie die door de uitvoerende partijen geleverd moet worden binnen een bouwovereenkomst. In vrijwel alle landen bestaat een instelling die, gedragen door de partijen in de bouw, inclusief de overheid als

29

opdrachtgever en handhaver, zich toelegt op het standaardiseren van het bestek. Om steeds het opnieuw uitvinden van het wiel te voorkomen en interpretatieconflicten te vermijden worden alle (standaard) omstandigheden, voorwaarden en te leveren diensten door de aannemer, beschreven in een bestek, gebaseerd op standaardteksten. De Nederlandse instellingen die zich met het formuleren van deze teksten bezighouden zijn de STABU (Stichting Standaardbestek Burgerlijke en Utiliteitsbouw) en de RAW/CROW in de GWW sector. Daarnaast zijn er nog de facto industriestandaarden, zoals Microsoft Windows, maar die laten we hier gemakshalve buiten beschouwing. Deze standaarden geven geen uniforme prestaties omdat het niveau van de specificaties in open standaarden wordt aangeboden die per project moeten worden ingevuld. Bedrijfsrichtlijnen Op het technische uitvoeringsniveau zijn er uiteraard ook nog werkinstructies. Deze vallen als alles goed verloopt onder het kwaliteitssysteem dat in een bedrijf wordt gehanteerd. Totstandkoming Als het gaat om het realiseren van de wettelijke documenten ligt deze taak voor het grootste deel bij de ambtelijke staf op de betreffende ministeries onder verantwoordelijkheid van de betreffende ministers. Voorwaarde voor een goed functioneren is een goede staf. Het ambtenarenkorps laat zich vaak adviseren door private adviseurs en instellingen en pleegt gestructureerd consultatie bij het scheppen van draagvlak voor voorgenomen regelgeving. Zo is daarvoor het door de minister van VROM, thans WWI, ingestelde OPB (Overlegplatform Bouwregelgeving), en de daaronder opererende JTC (Juridisch Technische Commissie) actief. In die gremia behoort tijd en ruimte te worden gegeven voor fundamentele discussie tot op detailniveau. Immers, hier wordt voorafgaand aan de feitelijke regelgeving bepaald wat van algemeen belang is, wat minimumniveau is en hoe de prestatie wordt vastgesteld. Daar zijn dan vervolgens de publiekrechtelijke handhaving, de ontheffingsbevoegdheid en gelijkwaardigheidbeschouwing op gestoeld.

30

Kennisoverdracht Deze kolom in het schema behelst de diffusie van regelgeving- en toepassingskennis. Het onderwijs van mensen op het gebied van de technische regelgeving geschiedt primair binnen de reguliere bouwkundige en civieltechnische opleidingen. Secundair, in de praktijk veel belangrijker in de vorm van bij- en nascholing door brancheorganisaties, zijn er de professionele commerciële opleiders en trainers en postdoctorale universitaire leergangen. ERB vindt dat er een essentiële taak ligt bij fabrikanten en productleveranciers om zich meer te verdiepen in de wensen van de markt en die kennis via heldere brochures en productflyers uit te dragen. In dat geval komen er ook veel ‘docenten’ in de markt bij. Handhaving en Toezicht Als het gaat om handhaving en toezicht spelen op Rijksniveau de onder de ministeries ressorterende inspectiediensten hun rol. Op gemeentelijk niveau zijn formeel B&W (vergunningverlening), maar feitelijk Bouw- en Woningtoezicht (preventie, handhaving en toezicht) en de Brandweer (advisering t.a.v. gebruiksvergunning/ brandveiligheid) verantwoordelijk voor handhaving en toezicht. In de praktijk zijn deze taken aan ambtenaren gedelegeerd dan wel gemandateerd. Gemeenten en Brandweer vallen onder de verantwoordelijkheid van het ministerie van Binnenlandse Zaken. Verder is handhaving en toezicht een terugkerend onderwerp van gesprek binnen de VNG (Vereniging Nederlandse Gemeenten), Vereniging van Bouw- en Woningtoezicht en Vereniging Stadswerk Nederland en het NiFV (Nederlands instituut voor Fysieke Veiligheid en rampenbestrijding, Brandweer). De daadwerkelijke handhaving door middel van bestuursdwang of last onder dwangsom kan alleen door het bevoegde bestuursorgaan plaatsvinden. Van de roep om bundeling van kennis en kunde op regionaal niveau hebben wij kennis genomen. Die roep en de door ons gevoelde noodzaak wordt alleen maar versterkt als gevolg van wetgevingsinitiatieven zoals de Wabo (Wet algemene bepalingen omgevingsrecht). De bundeling van kennis en kunde is echter nog niet voldoende, ook capaciteit en opleiding zijn aan de orde.

Verzekering Een belangrijk mechanisme in onze hoog ontwikkelde samenleving is de verzekering. De afnemer, in welke transactie dan ook, moet op de betrouwbaarheid van de levering kunnen vertrouwen. Maar hij moet ook, indien mogelijk, risico’s kunnen afwegen en beslissen of verzekeren een adequaat instrument is om de gevolgen van aansprakelijkheid en economische schade beheersbaar te maken. Een noodzakelijke voorwaarde is dan wel dat in geval van een geschil het gelijk of ongelijk gezaghebbend, objectief en transparant kan worden vastgesteld en de verzekering de consequenties aanvaardt en dekt. In de praktijk vraagt een afnemer een leveringsgarantie van de leverancier. Hij wil zich verzekeren van levering volgens de afgesproken specificaties. De leverancier kan economisch en technisch afwegen of hij een dergelijke garantie kan geven. Als hij dat wel kan, maar het risico voor de continuïteit van zijn onderneming te groot vindt, dan kan hij een beroep doen op een verzekeringsmaatschappij. Een belangrijke vorm ontstaat als de afnemer niet voldoende vertrouwen heeft in de garantie van de leverancier en verzekering van die garantie vraagt. Op dat moment ontstaat de verzekerde garantie. Dat is geen gewone risicoverzekering meer, want de verzekeraar bemoeit er zich inhoudelijk mee: hij stelt eisen aan de borging van de kwaliteit van de leverancier en zijn diensten of producten, om daarmee het risico voor de verzekeringsmaatschappij beheersbaar te maken. Dit mechanisme kan overigens een belangrijk instrument zijn om de zelfsturing van de markt in delen (te beginnen met standaardoplossingen) vorm te geven. In de Nederlandse bouwpraktijk wordt dit vooralsnog mondjesmaat ingezet.

worden voorgelegd aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Privaatrechtelijke onenigheid wordt waar mogelijk opgelost in gestructureerde arbitrage-instituten of in het reguliere civiele rechtssysteem. Hierbij moet worden opgemerkt dat de bestuursrechtspaak vaak zwaar moet leunen op de toelichting van deskundigen. Hierbij dringt zich de vraag op of de betreffende deskundige in sommige gevallen wel deskundig genoeg is. Het is daarom goed om na te denken over een erkenningsregeling voor deskundigen.

Rechtspraak en arbitrage Conflictbeslechting over de toepassing van publiekrechtelijke bouwtechnische regelgeving is geregeld in de Algemene wet bestuursrecht en wordt in eerste instantie behandeld door het bestuursorgaan dat de beslissing heeft genomen op advies van de gemeentelijke commissie Bezwaar en Beroep (op de beslissingen van B&W). Wanneer partijen, na beslissing op bezwaar, van mening blijven verschillen, zal de rechtbank zich erover buigen. Tot slot kan de uitspraak van de rechtbank ter beoordeling nog

31

© Stichting Expertisecentrum Regelgeving Bouw Delft, september 2010

Stichting Expertisecentrum Regelgeving Bouw Motorenweg 5M • 2623 CR Delft • Mobiel 06 532 387 47 Telefoon 015 256 52 19 • Fax 015 261 70 10 [email protected] • www.bouwregelwerk.org KvK Haaglanden 27274620 • BTW 8141.29.225