Strategische visie op samenwerking Inleiding In oktober 2013 heeft de Rekenkamercommissie Elburg, Nunspeet, Oldebroek en Putten, haar onderzoeksrapport “Onderzoek naar samenwerkingsverbanden in Elburg” uitgebracht. In dit rapport doet de rekenkamercommissie onder meer de aanbeveling om een strategische visie te formuleren op het aangaan van samenwerkingsverbanden en desgewenst op samenvoeging met andere gemeenten. Een dergelijk visiedocument kan een hulpmiddel zijn bij het beoordelen van bestaande vormen van samenwerking en initiatieven voor nieuwe vormen van samenwerking of samenvoeging. Het voorliggende visiedocument is een uitvloeisel van deze aanbeveling van de Rekenkamercommissie. Dit document is opgesteld in samenspraak met de door de gemeenteraad in het leven geroepen “denktank samenwerking”.
Waarom samenwerking? Gemeenten werken in toenemende mate samen. Die drang (of dwang) tot samenwerking wordt versterkt door een aantal ontwikkelingen zoals: 1. Toenemende eisen aan gemeentelijke taken Rijksoverheid en burgers stellen steeds meer en hogere eisen aan de kwaliteit van de gemeentelijke dienstverlening. Zo hebben gemeenten zich in het kader van het NUP verplicht tot de realisatie van 23 basisvoorzieningen, waaronder een aantal basisregistraties (zoals BAG, BBA, BGT, WOZ), hetgeen een grote impact heeft op omvang, inhoud en karakter van de werkzaamheden. Burgers hebben in toenemende mate behoefte aan een plaats- en tijdonafhankelijke gemeentelijke dienstverlening. Om aan de verwachtingen van de afnemers van gemeentelijke diensten te kunnen voldoen, moeten processen meer geautomatiseerd, gebruikersvriendelijker, efficiënter, controleerbaarder en minder foutgevoelig worden georganiseerd. Mondige burgers verwachten van de gemeente uitleg en ruimte voor inbreng. Dit stelt eisen aan processen en competenties in de gemeentelijke organisatie. De ontwikkelingen op ICT gebied maken een andere bedrijfsvoering mogelijk, maar ook nodig vanwege de veranderende werkzaamheden. Ook de (gewenste) verhouding tussen gemeente en burgers verandert. De actieve participerende houding (‘eigen kracht’) die de overheid van burgers vraagt, verlangt ook een andere houding en werkwijze van de gemeente. Om in deze ontwikkelingen mee te kunnen gaan, is innovatiekracht in de eigen organisatie nodig. 2. Demografische ontwikkelingen Op dit moment vereist het onderwerp vergrijzing in Elburg nog geen directe aanpak, maar we voorzien dat dit op termijn zeker een belangrijke ontwikkeling wordt die met name eisen zal stellen aan het voorzieningenniveau. Voor de middellange termijn is het de verwachting dat de bevolkingsomvang niet substantieel zal groeien of dalen. Dit zal ook gevolgen hebben voor de lokale woningmarkt. 3. Decentralisatie van overheidstaken Op rijksniveau wordt ernaar gestreefd om de overheid in al zijn lagen af te slanken. De overheid kiest een bescheidener rol; maatschappelijke verantwoordelijkheden worden meer en meer bij de burgers zelf teruggelegd. Vanuit de gedachte dat het effectiever en efficiënter is om het beleid zo dicht mogelijk bij de burger te organiseren, is de decentralisatie van taken in gang gezet. Daarbij worden steeds meer rijks- en provinciale taken naar het gemeentelijk niveau overgeheveld. Denk hierbij aan de drie grote decentralisaties in het sociale domein. Bij de decentralisatie van taken naar gemeenten gaat het doorgaans niet om taken die de gemeente solistisch kan uitvoeren, maar om opgaven waarbij verschillende ketenpartners een rol spelen. Steeds meer moet in complexe, gemeentegrenzen overstijgende ketens en netwerken worden gewerkt en gedacht. 4. Beperkingen in de financiële armslag Sinds 2008 hebben gemeenten in toenemende mate te maken gekregen met de gevolgen van de financiële en economische crisis. De financiële taakstellingen waarmee iedere gemeente wordt geconfronteerd, leggen een extra druk op de realisatiekracht van gemeenten. De gemeente zal meer moeten doen met minder geld, want ook voor de nieuwe gedecentraliseerde taken worden door het Rijk op voorhand forse efficiencykortingen toegepast. 5. Vernieuwing bestuurlijke inrichting van Nederland Voor de komende jaren kunnen forse veranderingen in de bestuurlijke inrichting van Nederland worden verwacht. Er is veel discussie over mogelijkheden om het openbaar bestuur beter en efficiënter te organiseren. Het
1
kabinet-Rutte II stuurt aan op bestuurlijke hervormingen. Doel is te komen tot een krachtige, kleine en dienstverlenende overheid, die kan functioneren met minder belastinggeld, minder ambtenaren, minder regels en minder bestuurders. Rijk, provincies, gemeenten en waterschappen beperken zich tot hun kerntaken. Taken van het bestuur worden op een zo dicht mogelijk bij de burger gelegen niveau gelegd. Het kabinet Rutte II heeft ook een uitgesproken visie op het onderwerp intergemeentelijke samenwerking. Deze visie heeft de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties verwoord in zijn aan de Tweede Kamer gerichte “Decentralisatiebrief” d.d. 19 febr. jl. In deze brief stelt de minister dat de in gang gezette decentralisaties in het sociale domein, een grotere uitvoeringskracht van gemeenten noodzakelijk maken. Het kabinetsbeleid om deze vergroting van de uitvoeringskracht te bewerkstelligen, kent 2 sporen. Deze sporen laten zich kort samenvatten met de trefwoorden: samenwerking en opschaling. Voor wat betreft het beleidsspoor “samenwerking” wil de minister dat de gemeenten “congruente samenwerkingsverbanden rond de decentralisaties” vormen. Het kabinet wil dat de daarvoor in aanmerking komende taken in het kader van de decentralisaties - in samenhang - worden uitgevoerd binnen grotere samenwerkingsverbanden. Elke gemeente in Nederland moet deel uitmaken van zo’n ‘stevig’ samenwerkingsverband. Het kabinet ziet de vorming van congruente samenwerkingsverbanden echter niet als een permanente oplossing. Naast het spoor “samenwerking” wil het kabinet via een tweede spoor de opschaling van gemeenten, ofwel gemeentelijke herindeling, bevorderen. Volgens het kabinet staan gemeenten door de decentralisaties in het sociale domein voor een grote opgave om een steeds omvangrijker wettelijk takenpakket en hun eigen autonome taken adequaat uit te voeren en de daarvoor benodigde maatschappelijke verbindingen aan te gaan. De eisen aan de bestuurskracht van gemeenten nemen daardoor meer en meer toe; van de bestuurlijke, ambtelijke en financiële slagkracht van gemeenten wordt steeds meer gevraagd. In het “Beleidskader gemeentelijke herindeling” (aangeboden aan de Tweede Kamer bij brief van 28 mei 2013) kiest het kabinet voor herindeling van onderop. Het is primair aan gemeenten zelf om via herindeling te werken aan versterking van hun bestuurskracht. De belangrijkste wijzigingen die het kabinet wil doorvoeren, zijn het versterken van de positie van de provincie om in goede samenspraak met gemeenten zelf tot voorstellen voor herindeling te komen en de weging van het criterium draagvlak. Deze wijzigingen zijn volgens het kabinet nodig om de dynamiek rond herindelingen van onderop te vergroten en zo een versnelling van het aantal herindelingen te bereiken. Het Beleidskader gemeentelijke herindeling formuleert de criteria aan de hand waarvan het kabinet gemeentelijke en provinciale herindelingsvoorstellen toetst. Het kabinet merkt echter op dat per geval een afweging gemaakt zal moeten worden op basis van de lokale en regionale omstandigheden, ontwikkelingen en context. Het kabinet zal deze afweging in ieder geval toetsen aan de volgende vijf criteria: a. Draagvlak b. Interne samenhang/dorps- en kernenbeleid c. Bestuurskracht d. Evenwichtige regionale verhoudingen e. Duurzaamheid
Voor en nadelen samenwerking Met intergemeentelijke samenwerking kunnen belangrijke voordelen worden bereikt. De voordelen van samenwerking zijn: 1. kwaliteit: de kwaliteitseisen die gesteld worden aan de gemeentelijke voorzieningen, de uitvoering van de gemeentelijke taken en het niveau van dienstverlening kunnen beter worden gewaarborgd; 2. continuïteit: door meer schaalgrootte te creëren, is de organisatie niet afhankelijk van de kennis van individuen; 3. risicospreiding: risico’s worden met andere partijen gedeeld; 4. efficiëntie: door samenwerking kan tegen lagere kosten worden geproduceerd; 5. expertise: de gemeente kan gebruik maken van kennis waarover zijzelf niet beschikt of kan beschikken; 6. katalysatorfunctie: activiteiten kunnen versneld op gang worden gebracht; Samenwerking kan echter ook niet te veronachtzamen nadelen met zich meebrengen. Te denken valt hierbij aan: 1. de bestuurlijke spagaat: als bestuurder van een samenwerkingsverband moet een vertegenwoordiger zowel de belangen van de (eigen) gemeente als de belangen van het samenwerkingsverband behartigen;
2
2. 3. 4. 5.
verlies aan identiteit: de doelstellingen van het samenwerkingsverband komen niet altijd overeen met het belang van de gemeente; verlies van zelfstandigheid: de afstand tussen de gemeente en het samenwerkingsverband is groter dan wanneer de dienstverlening door de gemeente zelf wordt uitgevoerd; verlies van grip op de financiën: het onderbrengen van taken in een groter geheel kan leiden tot minder sturing op kostenbeheersing; bestuurlijke drukte: samenwerking kan leiden tot een onoverzichtelijke wildgroei van samenwerkingsverbanden en bestuurlijke structuren met beperkte democratische legitimatie.
Identiteit van Elburg De vraag over de identiteit kan op twee niveaus worden beantwoord: op het politiek-bestuurlijke niveau en op het niveau van de ambtelijke organisatie. Al eerder heeft het gemeentebestuur van Elburg uitgesproken dat hij de identiteit van Elburg graag zoveel als mogelijk wil behouden. Het is daarom goed eerst te omschrijven wat deze identiteit van Elburg is. Het gaat daarbij om de vraag wie we (willen) zijn en blijven. De identiteit van Elburg kan worden omschreven in termen van “kernwaarden”. In de “Toekomstvisie Elburg 2020” wordt aangegeven dat in 2020 de duurzame en vitale kernwaarden van onze gemeente zijn: Geborgenheid, zorgzaamheid en veiligheid. Gastvrije en uitnodigende omgeving. Vitale kwaliteitseconomie. Herkenning in geloofsbeleving. Kwaliteit in wonen en leefomgeving. Kleinschaligheid en menselijke maat. Ontplooiingsruimte voor jong en oud. De toekomstvisie Elburg 2020 is vier jaar geleden door de gemeenteraad vastgesteld in samenspraak met de inwoners. Omdat de raad destijds heeft beloofd na vier jaar opnieuw met burgers hierover in gesprek te gaan, is recent een enquête uitgezet en is een drietal dorpsavonden gehouden. De twee thema’s hierbij waren: het voorzieningenniveau in onze gemeente en de samenwerking/fusie met andere gemeenten. De (voorzichtige) conclusie is dat de samenleving hecht aan Elburg als herkenbare entiteit en de nabijheid van bestuur. Voor wat betreft de ambtelijke organisatie is recent de volgende visie voorgesteld: “Elburg vertrouwt erop dat haar inwoners in staat zijn verantwoordelijkheid te nemen voor zichzelf en hun omgeving. Als dat niet lukt, kunnen inwoners rekenen op ondersteuning van de gemeente en haar partners. De gemeente gaat minder taken zelf doen en meer een regierol pakken om de kracht in de samenleving te organiseren. De gemeente Elburg wil een zelfstandige gemeente zijn met een vakkundige en slanke organisatie. In deze organisatie werken bestuur en ambtenaren samen aan dezelfde doelen. Met haar inwoners (waaronder ondernemers en maatschappelijke organisaties) werkt Elburg resultaatgericht aan een leefbare samenleving. In deze samenwerking legt ze uitvoering van beleid en dienstverlening bij andere lokale of regionale partijen neer als dit aantoonbaar voordeel oplevert.” Voor de missie van de organisatie is voorgesteld: “SAMEN VERANTWOORDELIJK VOOR EEN LEEFBARE SAMENLEVING” Deze visie -
en missie leiden tot de volgende kernwaarden voor de ambtelijke organisatie: Verbinding. De blik naar buiten. Flexibiliteit. Hart voor de publieke zaak. Vertrouwen en verantwoordelijkheid.
Sterkte-/zwakteanalyse Om nut en noodzaak van samenwerkingsinitiatieven te kunnen beoordelen, is het van belang inzicht te hebben in de sterke en minder sterke punten van Elburg. We hebben dan in beeld wat we in een samenwerking kunnen inbrengen en wat we daarmee beogen te ‘winnen’.
3
Sterktes • Relatief gezonde economische structuur. • Goede verkeersinfrastructuur. • Een groene, landelijke aantrekkelijke omgeving. • Aantrekkelijk woonklimaat: ruimte, rust en variëteit. • Sociale cohesie in de kernen. • Hoog veiligheidsgevoel, lage criminaliteit. • Goed basisvoorzieningenniveau in de kernen. • Gemeentelijke, regionale en stedelijke voorzieningen zijn goed bereikbaar. • Nabijheid sterke regio Zwolle. • Goede onderwijsvoorzieningen. • Menselijke maat. • Relatief weinig mensen die gebruik maken van de WWB. Zwaktes • Afnemend (financieel) draagvlak van sommige voorzieningen in de kernen. • Beperkte mogelijkheid jongeren aan de regio te binden. • De werkgelegenheid in de gemeente stoelt in belangrijke mate op de sectoren zorg, bouw en defensie. Bij de laatste twee is sprake van aanzienlijk risico op verzwakking. • Toenemende kwetsbaarheid op termijn van de ambtelijke organisatie (éénpitters, vergrijzing, uitstroom oudere werknemers, door kleine omvang minder aantrekkelijk als werkgever).
Standpunt Elburg over gemeentelijke herindeling Elburg hecht aan zijn bestuurlijke zelfstandigheid en wil daar zo lang als mogelijk aan vast houden. Bestuurlijke fusie / herindeling is daarom vooralsnog geen optie. Uiteraard realiseren wij ons dat bestuurlijke fusie op een gegeven moment onontkoombaar kan worden. Het ligt voor de hand dat in dat geval onze ‘natuurlijke partners’ Nunspeet en/of Oldebroek daarvoor het eerste in beeld zijn, dit mede gelet op de bij Elburg passende sociale structuur van beide gemeenten en op de al bestaande samenwerkingsrelaties.
Strategische visie op samenwerking: uitgangspunten en doelen van samenwerking Wij achten de schaalgrootte van onze gemeente vooralsnog voldoende om de meeste taken zelfstandig uit te kunnen voeren. Daar waar de continuïteit, de kwaliteit, de effectiviteit of de efficiency van de dienstverlening door de gemeente onvoldoende gewaarborgd is en/of wanneer eisen uit wet- en regelgeving of de wens van hogere overheden dit vorderen, komt samenwerking in beeld. Voor het beoordelen van bestaande en nieuwe samenwerkingsverbanden hanteren we de volgende criteria:
4
-
Elburg beschouwt samenwerken als een middel om betere resultaten voor de burgers te bereiken. Elburg hanteert bij haar keuzes voor het aangaan, continueren of beëindigen van samenwerkingsrelaties de toegevoegde waarde van de samenwerking voor de burger als toetssteen. De resultaten voor de burger, nu en op langere termijn, staan voorop.
-
We willen de identiteit van de Elburgse samenleving zoveel mogelijk behouden. Samenwerking mag niet ten koste gaan van de wezenskenmerken en het eigen karakter van onze gemeente. Samenwerking moet er waar mogelijk juist aan bijdragen dat de eigen identiteit en autonomie behouden blijven. Daarnaast moet ruimte blijven bestaan voor de eigen herkenbare ‘couleur locale’ van de diverse woonkernen. Voor het behouden van de identiteit van Elburg en de leefbaarheid van de gemeente is het belangrijk dat de nabijheid en toegankelijkheid van het lokale bestuur voor de burgers gewaarborgd blijft. Een betrokken lokale samenleving kent een menselijke maat met een laagdrempelig eenvoudig benaderbaar en zichtbaar bestuur (raad, college, burgemeester). Ook de dienstverlening moet zoveel mogelijk lokaal blijven (frontoffice).
-
Elburg wil zoveel en zo lang mogelijk zijn bestuurlijke autonomie handhaven. We moeten waar mogelijk in staat zijn en blijven om onze eigen beleidsmatige wensen en ambities gestalte te geven. We moeten zoveel mogelijk ruimte houden om te kunnen blijven beslissen over de gewenste maatschappelijke en ruimtelijke ontwikkelingen en de te leveren diensten en producten van onze gemeente c.q. de prijs daarvan. We blijven verantwoordelijk voor onze financiële positie. Het bepalen van beleid en strategie en het hebben van klantcontacten is een kerntaak van de gemeente. Elburg
blijft de eerste overheid voor de inwoners. Samenwerking moet bijdragen aan een kwalitatief hoogwaardige invulling van deze rol. -
Bij samenwerking spelen de volgende afwegingen: Kostenbeheersing / kostenreductie: kostenefficiënt werken kan voor een aantal taakvelden (op termijn) een andere schaal vragen omdat op de beschikbare schaal de uitvoeringskosten te hoog kunnen worden; • Kwetsbaarheidsvermindering: het waarborgen van de bedrijfscontinuïteit en bedrijfszekerheid; • Kwaliteitsverbetering van de dienstverlening: door toegenomen complexiteit kunnen de kwaliteit van de beleidsvormende, dienstverlenende en bedrijfsvoeringstaken onder druk komen te staan. •
-
De diversiteit aan maatschappelijke opgaven brengt met zich mee dat er niet één schaal of samenwerkingsverband optimaal is voor een effectieve aanpak door de gemeente. Elburg participeert daarom, evenals vrijwel alle Nederlandse gemeenten, in uiteenlopende bestuurlijke en operationele samenwerkingen.
-
Bij ieder voornemen tot samenwerking of uitbesteding dient de gemeente zich af te vragen of dit past binnen de gewenste regionale samenhang en bestaande samenwerkingsverbanden.
-
We hechten sterk aan het waarborgen van de eisen van democratische legitimatie, democratische sturing en controle. De democratische legitimatie is gewaarborgd door een goede beheersing en sturing van het samenwerkingsverband vanuit de gemeente. Samenwerking moet juridisch en organisatorisch op een zo eenvoudig mogelijk wijze gestalte krijgen. Met het oog op de sturing moeten duidelijke afspraken worden gemaakt over de te leveren prestaties en de financiële middelen die de gemeente daarvoor beschikbaar stelt. Bij de verantwoording moet de gemeente inzicht krijgen in de doelmatigheid en doeltreffendheid van het samenwerkingsverband.
Samenwerken met wie en wanneer? De keuze voor samenwerkingspartners wordt niet alleen bepaald door de geografische nabijheid en de gezamenlijke schaalgrootte, maar ook en vooral door gedeelde belangen bij de samenwerking en onderling vertrouwen. Zoals gezegd is het behoud van de eigen identiteit voor Elburg een belangrijk uitgangspunt in de keuze voor samenwerkingspartners. We kiezen daarom bij voorkeur voor samenwerkingspartners waarmee Elburg raakvlakken heeft in karakter, cultuur en belangen en waarbij sprake is wederzijdse (h)erkenning en natuurlijke chemie. Als het gaat om samenwerking, voelt Elburg zich verwant met de gemeenten op de Noord West Veluwe. Elburg hecht aan betrouwbaar partnerschap, hetgeen inhoudt dat samenwerken voor ons niet vrijblijvend of gemakkelijk opzegbaar is. We kiezen ervoor geen korte termijn voordelen na te jagen, maar kiezen voor stabiele relaties met anderen en stabiele verhoudingen in de regio omdat wij ervan overtuigd zijn dat daarmee op de lange termijn de beste en meest efficiënte resultaten worden bereikt. We zoeken zoveel mogelijk samenwerking met partners met wie op samenhangende (beleids)terreinen al wordt samengewerkt. We geven er de voorkeur aan om voor wat betreft (de versterking van) samenwerking ‘natuurlijke momenten’ te benutten.
5
