HANDREIKING LOKALE VISIE OP REGIONALE SAMENWERKING
KENMERK
: : : : :
BIJLAGEN
:
BETREFT AAN VAN DATUM
Krachtig Bestuur West-Brabant Colleges 19 West-Brabant gemeenten Algemeen Bestuur 6 juli 2012 RWB/AB/AR/2012 1. Leidraad voor interne discussie over samenwerking(-svormen); 2. Literatuuronderzoek Regionale samenwerking.
Aanleiding In nogal wat gemeenten vinden op dit moment discussies plaats over samenwerking In het Algemeen Bestuur van de Regio West-Brabant is daarom de suggestie gedaan om voor de gemeenten een handreiking op te stellen, die de gemeenten kan helpen om een lokale visie op die regionale samenwerking te ontwikkelen. Gelijktijdig is de provincie gestart met een project Krachtig Bestuur in Brabant. Daarin werken Gedeputeerde Staten nauw samen met de gemeenten via de Vereniging van Brabantse Gemeenten. Daartoe zijn 2 soorten vragenlijsten als hulpmiddel beschikbaar. a: Een regionale vragenlijst waarvoor het dagelijks Bestuur van de Regio West-Brabant een aanzet zal maken voor de invulling er van. Die regionale vragenlijst kan in de afzonderlijke gemeenten, colleges en eventueel raden worden besproken. Een concept is bijgevoegd. b: Een lokale vragenlijst waarvan geadviseerd wordt door het dagelijks bestuur om deze per gemeente samen met college en raad in te vullen. In deze memo worden allereerst een aantal uitgangspunten aangestipt. Als bijlagen treft u de genoemde handreiking/leidraad aan en een eerste proeve van de door het dagelijks bestuur ingevulde Regionale vragenlijst. Naar verwachting zal het project Krachtig Bestuur in de tweede helft van 2012 op de gemeentelijke en West-Brabantse agenda‟s komen te staan. Lokale visie op regionale samenwerking De afgelopen jaren is doorallerlei oorzaken de behoefte om samen te werken tussen gemeenten weer gegroeid. Dat maakt dat er ook steeds meer behoefte bestaat aan een handreiking om te komen tot een lokale visie op die regionale samenwerking: de afgelopen jaren zijn er steeds meer samenwerkingsverbanden ontstaan waarin de gemeente participeert. Dit omdat voor de aanpak van belangrijke maatschappelijke vraagstukken (sociaal, fysiek, economie) gemeenten steeds meer afhankelijk zijn van anderen (mede-overheden, maatschappelijke instellingen, corporaties, onderwijs, zorg, veiligheid, bedrijfsleven); Diezelfde maatschappelijke vraagstukken spelen zich ook steeds meer af op een schaal, die de gemeentegrenzen overschrijden; de gemeenteraden hun kaderstellende en controlerende rol ook moeten kunnen waarmaken ten aanzien van onderwerpen waar samen wordt gewerkt met anderen. gemeenten moeten kunnen vaststellen wat de win-win situatie van samenwerking is; er vanuit de kaderstellende rol van de gemeenteraad behoefte is aan toetsingscriteria om te bepalen Wat wil je inhoudelijk bereiken, kortom het doel, Wie heb je daarvoor nodig (inclusief de schaal) en Hoe organiseer je dan de samenwerking (de vorm);
1
door nieuwe taken c.q. decentralisaties zal de behoefte aan samenwerking toenemen, omdat afzonderlijke gemeenten de taken vanwege omvang, noodzakelijke expertise, financiële inspanning, niet alleen kunnen uitvoeren; de noodzakelijke ombuigingen vragen om te beoordelen welke taken op welke schaal het meest doelmatig kunnen worden uitgevoerd.
Met het oog op de bovengenoemde overwegingen is in het Algemeen Bestuur van de Regio WestBrabant de behoefte gebleken te komen tot een handreiking die als hulpmiddel kan dienen om als afzonderlijke colleges samen met de gemeenteraad te komen tot een kaderstellende visie op regionale samenwerking. Een kader wat gebruikt kan worden om de eigen discussie over de wijze van uitvoering van gemeentelijke taken te kunnen voeren. Wanneer die discussie zich ook richt op het in samenwerking met anderen uitvoeren van gemeentelijke taken, is bijlage 1 bij deze memo bedoeld om het kader te schetsen en een leidraad te bieden om de mogelijkheden te kunnen beoordelen. Samenwerken is geen doel op zich: altijd eerst bepalen wat je inhoudelijk doel is, wat wil je bereiken. Samenwerken is een instrument. Samenwerken kan grofweg op 2 manieren: a. Afstemmen, gezamenlijke visie en strategie bepalen. De vorm waarin dat kan is: overleg, platformfunctie, ervaringen uitwisselen, gezamenlijke lobby etc. Voor een belangrijk deel is dit ook wat op West Brabants niveau gebeurd. b. Uitvoeren van taken: hierbij gaat het om te bepalen hoe, omdat vaak een afzonderlijke rechtspersoon nodig is (voorbeeld, Rewin, belastingsamenwerking, intergemeentelijke sociale dienst). Veel van dit soort taken worden ook op subregionaal niveau in West-Brabant uitgevoerd. De leidraad is dus geen blauwdruk, maar een hulpmiddel om de gemeenten (colleges en raden) bij te staan om te bepalen op welke wijze samenwerking kan bijdragen aan een bestuurskrachtige gemeente. De uitkomst van de individuele beoordeling per gemeente levert vervolgens een film op van die privaat/publieke samenwerkingsvormen, schaalgrootte, etc, van die betreffende gemeente. Al deze gemeentelijke films vormen ook even zovele bronnen voor een regionale film over samenwerking. Een regionale film waarin samenwerking voor de verschillende taken op verschillende schaalniveaus in beeld wordt gebracht. Immers: samenwerking tussen de Dongemondgemeenten is relevant, evenals die tussen de Netwerkstad Bergen op Zoom en Roosendaal, maar ook samenwerking tussen de 19 West-Brabantse gemeenten is dat, etc. Willen wij die regionale film kunnen monteren, dan is daarvoor nodig dat iedere gemeente voor zich zelf bepaalt welke rol zij in die film ambiëren. Deze notitie beoogt voor die individuele positiebepaling een handleiding te bieden. Betrokkenheid gemeenteraden Cruciaal is dat bij samenwerking de verantwoording van het college, vooraf en achteraf, naar de gemeenteraad goed wordt georganiseerd. Daar horen concrete afspraken bij tussen college en raad over de wijze waarop de raad wordt geïnformeerd: voordat belangrijke besluiten in de samenwerking worden genomen, voortgang en verantwoording achteraf. Niet alleen over de financiën, maar vanuit de inhoudelijk vooraf bepaalde doelstellingen. Daar zijn diverse voorbeelden van: - periodieke agendering in raad of vakcommissies - afzonderlijke werkgroep of commissie van de raad - werkbezoeken aan samenwerkingsprojecten Uiteindelijk kunnen de gemeenten, maar ook de RWB, met de uitkomst hiervan hun individuele beeld en hun gezamenlijke beeld richting provincie vormgeven. Elke gemeente is feitelijk een netwerkgemeente en schakelt tussen schalen omdat geen optimale schaal voor alles bestaat.
2
Het hanteren van de geformuleerde leidraad zou tot die uitkomst moeten bijdragen. Proces 1. Op 25 mei vindt de eerste bespreking plaats van deze memo en bijlagen in het Dagelijks bestuur; 2. Op 6 juli vindt bespreking en vaststelling plaats in het Algemeen Bestuur.
3
Bijlage 1: Leidraad ten behoeve van de interne discussie over samenwerking(svormen). 1. Wat zijn de maatschappelijke opgaven van de lokale gemeenschap? De definiëring hiervan is op zichzelf een politieke keuze. Men moet zich daarom bewust zijn van het feit dat de gehanteerde definitie bepaalde oplossingsrichtingen openstelt, terwijl andere minder voor de hand (lijken) te liggen. 2.
Type opgave Gaat het om een regionaal strategische opgave, een bestuurlijke opgave, of een opgave met betrekking tot de bedrijfsvoering? In het geval van regionaal strategische opgaven, noopt de onderlinge afhankelijkheid van de verschillende gemeenten tot samenwerking. De vraag waar de grenzen van de regio liggen, heeft echter wel een arbitrair karakter.
3.
In het geval van bestuurlijke opgaven staat, op grond van de maatschappelijke opgaven, de vraag centraal welke taken op welke manier moeten worden uitgevoerd. Vraagstukken rondom personele en financiële capaciteit, maar ook het vermogen om beleid af te stemmen op de lokale context („maatwerk leveren) door voldoende kennis en beleidsruimte spelen hierbij een rol in de vraag óf, en zo ja hoe, samenwerking met andere organisaties wenselijk is.
4.
In het geval van opgaven met betrekking tot de bedrijfsvoering staan vraagstukken rondom efficiëntie, continuïteit en de geleverde “productkwaliteit” centraal.
5.
Kan én wil de gemeente een taak zelf uitvoeren ja: hier stopt de toepassing van de leidraad;
6.
nee:
Willen we dit als gemeente met anderen samen oppakken? Wat willen we hier als gemeente mee bereiken? (uitgangspunt: vorm volgt inhoud)
Hoe kunnen we dit doen?
Welke verwachtingen kunnen we hier redelijkerwijs van hebben?
Waar dienen we als gemeente op basis van ervaringen elders rekening mee te houden?
7.
Juridische en organisatorische aspecten om rekening mee te houden Informatieplicht naar gemeenteraden; op welk moment worden gemeenteraden geïnformeerd?
8.
Welke positie nemen de gemeenteraden is bij het samenwerkingsverband?
9.
Is er sprake van een ontwikkelings-, beheers-, of dienstverleningstaak? Welke gevolgen heeft dit voor de organisatorische mogelijkheden van samenwerking?
10.
Wanneer staat de privaatrechtelijke weg open? Criteria art. 160 gemeentewet en Windmill-arrest (zie ook de Nota Verbonden Partijen).
4
11.
Regie bij uitbesteden aan private partij: Wat is er kwalitatief en kwantitatief nodig om de verantwoordelijkheid voor die gemeentelijke taak via regie uit te kunnen voeren binnen de eigen gemeente danwel als samenwerkende gemeenten?.
Mogelijkheden organisatorische vormgeving in relatie tot personeel bij samenwerking (zie ook Herwijer & Fraanje, 2011). Wanneer personeel bijvoorbeeld in dienst is van een gemeenschappelijke regeling, dan verlangt dit van de GR een eigen administratieve organisatie. Het bestuur van de GR is verantwoordelijk voor het personeel (fuge, opleidingen, ict, etc. Ondersteuning kan via een dvo ingehuurd worden, maar het bestuur is verantwoordelijk: vb, RWB en Belastingsamenwerking);
betreft het een collegetaak, dan dient de raad een verklaring van geen bezwaar af te geven. Betreft het een taak van de raad, dan is voor het besluit tot samenwerking een raadsbesluit nodig.
wordt er voor iedere intergemeentelijke taak een eigen rechtsvorm en organisatie ingericht of kan er gebundeld worden? Is het onderscheid Strategie, beheer en dienstverlening daarvoor een ordenend principe?
5
Bijlage 2: literatuuronderzoek Regionale samenwerking
Over regionale samenwerking is de laatste jaren heel wat geschreven. Ter illustratie volgt hierna een korte samenvatting van een aantal relevante publicaties ten behoeve van de discussie over Krachtig bestuur in de gemeenten in Noord-Brabant. In een publicatie van het Kennisplatform Intergemeentelijke Samenwerking getiteld “Samenwerking in beweging: De lappendeken voorbij” wordt op blz. 22 kernachtig geschetst in welke vormen we de uitvoering van gemeentelijke taken vaak terug vinden: 1. Zelf uitvoeren: het uitvoeren van taken door de gemeentelijke organisatie zelf. 2. Inbesteden: het uitvoeren van taken voor anderen. Deze vorm wordt vaak aangetroffen in een gastheermodel, vaak uitgevoerd door een centrumgemeente. 3. Samenwerken: het gezamenlijk met andere publieke partijen formuleren van beleid of het uitvoeren van taken, al dan niet in een apart daarvoor opgerichte organisatie. 4. Uitbesteden: het door andere (publieke of private) partijen laten uitvoeren van taken. 5. Verzelfstandigen: het volledig op afstand zetten van taken Basisuitgangspunt voor intergemeentelijke samenwerking van de 19 gemeenten (colleges en raden) is, dat die samenwerking zich kenschetst als verlengd lokaal bestuur. Dit geldt voor iedere vorm van intergemeentelijke samenwerking, ongeacht het aantal partners dat deelneemt. De regio is dus de optelsom van de deelnemende gemeenten (1+1=3). Vanuit dat vertrekpunt staan hieronder een aantal algemene uitgangspunten en aandachtspunten genoemd die bij de discussie in iedere gemeenten gehanteerd kunnen worden. Krachtig Bestuur Een eerste vraag die gesteld zou moeten worden, is wat „krachtig bestuur‟ inhoudt. Het definiëren hiervan is niet gemakkelijk, omdat er zeer uiteenlopende ideeën bestaan over wat „krachtig bestuur‟, danwel bestuurskracht, danwel kwaliteit van bestuur is (VNG, 2008). Desondanks trachten we hier een benadering te geven van het begrip. Wanneer je als gemeente wil gaan nadenken over krachtig bestuur, is de eerste stap om na te gaan voor welke opgaven je als gemeente staat. In deze benadering staat de vraag centraal of men als gemeente 1 de goede dingen doet, in plaats van de vraag of men de dingen goed doet . Het is dan ook niet toevallig dat de maatschappelijke opgaven het startpunt vormen dat gehanteerd wordt door Mommaas en Haarmann (2011) is het essay “Panorama Krachtig Brabants Bestuur”: de maatschappelijke opgaven waar bestuurlijk Brabant (provincie en gemeenten) op lange termijn voor staat bepalen de wenselijke inrichting van de organisatie en de samenwerking (Mommaas & Haarmann, 2011: p.5). Wat een gemeente (of enige andere overheid) als maatschappelijke opgaven definieert, veronderstelt een keuze over welke zaken men belangrijker vindt dan andere (VNG, 2008). Het is daarmee een politieke keuze, waaraan inherent een impliciete veronderstelling ten grondslag ligt over wat goed/belangrijk is. Mommaas en Haarmann (2011: p.5) onderscheiden drie niveau`s waarop de opgaven zich afspelen: 1. regionaal strategische opgaven. De centrale vraag bij dit niveau is: hoe versterken en behouden we op een duurzame manier onze welvaart?
1
Dat het omgekeerde vaak het geval is geweest in bestuurskrachtmetingen is een belangrijk kritiekpunt op in het verleden uitgevoerde bestuurskrachtmetingen van Korsten e.a. (2006).
6
2. bestuurlijke opgaven. Hierbij staat de vraag centraal welke taken moeten worden uitgevoerd en welke middelen daarvoor ter beschikking staan. 3. opgaven met betrekking tot de bedrijfsvoering. De centrale vraag hierbij is: hoe richten we de bestuurlijke organisatie zo in dat taken efficiënter en doelmatiger kunnen worden uitgevoerd. Het gaat daarbij o.a. om de inzet van instrumenten zoals ICT, outsourcing en Human Resource Management. Afhankelijk van de visie die de gemeente hanteert op de aard van de uitdaging en de, al dan niet, daarbij benodigde coalitie, kan de gemeente tot verschillende conclusies komen: men kan ervoor kiezen zelfstandig de uitdaging aan te pakken, hiervoor samen te werken met anderen, of tot de conclusie komen dat opschaling noodzakelijk is (VNG, 2008). De keuze die gemeenten hierin maken wordt niet alleen door rationele factoren beïnvloedt, maar ook institutionele factoren (vgl. Otto & Van der Kolk, 2012), of factoren als cultuurhistorische verbondenheid (vgl. Herwijer & Fraanje, 2011) hebben invloed op deze beslissing. Als uitgangspunt voor krachtig bestuur gelden dus de maatschappelijke opgaven die worden geïdentificeerd en gedefinieerd. Krachtig bestuur is vervolgens het vermogen van het geheel aan lokale gemeenschappen in samenwerking met hun gemeentebestuur om hun maatschappelijke opgaven en de daarbij behorende bestuurlijke opgaven te realiseren (afgeleid van Korsten e.a., 2007; brede definitie van bestuurskracht. Geraadpleegd in Herwijer & Fraanje, 2011:p.12). Deze definitie van Korsten e.a., sluit aan bij de in de internationale literatuur dominante governance benadering van bestuurskracht. In deze benadering is een gemeente bestuurskrachtig wanneer zij in staat is haar verantwoordelijkheden te definiëren, in te schatten welke partners bij de verschillende oplossingsrichtingen noodzakelijk zijn en met diezelfde partners ook tot een goede aanpak van de problemen te komen (Boogers & Schaap, 2007: p.9). Boogers en Schaap (2007) beschrijven bestuurskracht, in de brede opvatting, vervolgens aan de hand van de mate waarin een gemeente in staat is vijf rollen te spelen: -“In de eerste plaats is de gemeente het bestuur van de plaatselijke gemeenschap. Het gaat hierbij om de vraag in hoeverre de gemeente in staat is draagvlak te hebben binnen de plaatselijke gemeenschap en de wensen van deze gemeenschap om te zetten in beleidsdaden (responsiviteit). - In de tweede plaats is de gemeente de lokale beleidsmaker. Hierbij gaat het om de vraag welke prioriteiten het bestuur stelt, welke projecten het start en in hoeverre het daar de regie over kan voeren. - In de derde plaats is het gemeentebestuur medeoverheid. Het gaat hierbij om de vraag of de gemeente een rol kan spelen als bestuurlijk partner van andere overheidsorganen. - In de vierde plaats is een gemeente dienstverlener. Het gaat hierbij om zaken als paspoorten, vergunningen, subsidies en uitkeringen. De vraag die centraal staat is of het gemeentebestuur in staat is deze diensten adequaat te leveren. - In de vijfde, en laatste, plaats is de gemeente handhaver van de eigen regels en die van andere overheden. Het gaat er hierbij om of de gemeente in staat is deze adequaat te handhaven”(Boogers & Schaap, 2007: p.7). De manier waarop vorm wordt gegeven aan de opgaven, is afhankelijk van de definiëring, de context, de dynamiek en complexiteit van de opgaven die een gemeente heeft vastgesteld. Dit betekent dat het in beginsel (en voor zover de wet- en regelgeving dit toestaat) aan elke gemeente vrij staat te kiezen voor het zelfstandig uitvoeren van de taken die hierbij komen kijken, danwel het in samenwerking met andere (non-)gouvernementele partijen uitvoeren van taken die horen bij de opgaven. Voor uitgebreidere informatie over verschillende vormen van intergemeentelijke samenwerking en de uitwerking ervan op de bestuurskracht van gemeenten in verschillende casussen, verwijzen wij u naar het boek “Samen werken aan bestuurskracht” van Herwijer en Fraanje (2011: zie kopje geraadpleegde litteratuur).
7
Project Krachtig Bestuur In het najaar van 2012 zal een bestuursscan worden gemaakt in de Regio West-Brabant van de gemeenten en de RWB. Zoals in de aanleiding reeds vermeld staat, beoogt deze notitie een handleiding te bieden voor de individuele positiebepaling. Hierbij moet worden opgemerkt dat de leidraad krachtig bestuur een bredere opzet heeft dan de Brabantse Bestuursscan: de Bestuursscan richt zich niet op alle 2 gemeentelijke rollen en is mede daarom ook geen bestuurskrachtmeting . Het is veeleer een middel voor gemeenten om na te denken over de toekomstbestendigheid van de gemeentelijke processen. De Brabantse Bestuursscan richt zich op drie van de vijf door Boogers en Schaap (2007) beschreven rollen: de gemeente als bestuur van de plaatselijke gemeenschap, de gemeente als lokale beleidsmaker en de gemeente als medeoverheid.
Geraadpleegde litteratuur Boogers, M. en Schaap, L. (2007) Bestuurskracht, wat moeten we ermee? Een stand van zaken. In: Bestuurskunde, jaargang 16 2, p. 5-14. Herwijer, M. en Fraanje, M.J. (2011) Samen werken aan bestuurskracht. Intergemeentelijke samenwerking onderzocht. Alphen aan de Rijn, Kluwer. Hijnekamp, M.J.G., Ligtvoet-Janssen, M.G.A., Visser, M.A. (2011) Succesvolle intergemeentelijke samenwerking wonen-zorg-welzijn in Zuid-Holland. Resultaten van een quick scan in het kader van het project Met rasse schreden. Tympaan Instituut, Den Haag. Geraadpleegd via http://www.jso.nl/Docs/Pdf/20110908%20Rapport%20succesvolle%20intergemeentelijke%20samenwerki ng%20WWZ%20Tympaan.pdf op 10-05-2012 Mommaas, H., Haarmann, W. (2011) Panorama krachtig Brabants bestuur. Essay bij de start van een project. Telos Brabants centrum voor duurzame ontwikkeling, Tilburg University. Geraadpleegd via: http://www.brabant.nl/~/media/1618838E56FF4B8BBE7B99AA5DE37FE5.pdf op 28-03-2012 Nirov, Rijksoverheid en Nicis Institute (2010) Reader Wetenschappelijk Congres Intergemeentelijke Samenwerking. Utrecht. Geraadpleegd via www.nicis.nl/dsresource?objectid=203514 op 10-05-2012. Otto, M.J. en Van der Kolk, J.P. (2012) Herindeling of samenwerking? In de rationele keuze tussen gemeentelijke herindeling of samenwerking speelt ook omgevingsdruk een rol. Eerste deel van een tweeluik. Openbaar bestuur vol. 22 nr. 1 p.2-7. VNG (2008) Variatie in bestuurskracht. Een beschouwing over bestuurskracht, schaal en samenwerking. Actieprogramma lokaal bestuur. Geraadpleegd via: http://www.actieprogrammalokaalbestuur.nl/files/file/ALBPUBLICATIES/ALB_PUB_Variatie_in_bestuurskracht.pdf op 29-03-2012.
2
http://www.brabant.nl/politiek-en-bestuur/samenwerking/gemeenten//media/EE5D9D3FD04443E197FFC652F8B2F232.pdf
8
