Regionale samenwerking Rekenkameronderzoek naar de effectiviteit en meerwaarde van regionale samenwerkingen in de gemeenten Scherpenzeel, Bunnik, Leusden, Woudenberg en Zeewolde
Rapportage Scherpenzeel
Rekenkamercommissie Vallei en Veluwerand Mei 2013
Colofon
De rekenkamercommissie De rekenkamercommissie Vallei en Veluwerand is een gemeenschappelijke onafhankelijke rekenkamercommissie van de gemeenten Barneveld, Bunnik, Leusden, Nijkerk, Renswoude, Scherpenzeel, Woudenberg en Zeewolde. De externe commissie bestaat uit een voorzitter en vier leden: de heer J.P.P. van Dort (voorzitter), mevrouw F.T. van de Vlierd (lid), de heer R. Kamphues (lid), de heer J.G.W. Scheltinga (lid) en de heer D.J. Jans (lid). De commissie heeft twee ambtelijke onderzoekers / secretarissen: mevrouw B. Meijboom en mevrouw I. Spoor.
2
Inhoudsopgave Voorwoord ................................................................................................................................ 5 Bestuurlijke samenvatting ....................................................................................................... 7 Hoofdstuk 1 Inleiding ............................................................................................................. 11 1.2. Afbakening onderzoek...................................................................................................................... 12 1.3 Doelstelling onderzoek en onderzoeksvragen .................................................................................. 13 1.4 Onderzoeksaanpak ............................................................................................................................ 14 1.5. Normenkader ................................................................................................................................... 15 1.6 Leeswijzer .......................................................................................................................................... 16 Hoofdstuk 2 Gemeentelijk beleid ten aanzien van regionale samenwerkingen ................. 17 2.1 Algemeen beleid en visie ................................................................................................................... 17 2.2 Criteria voor samenwerken ............................................................................................................... 19 2.3 Sturing door raad en college ............................................................................................................. 20 2.4 Samenvatting bevindingen ................................................................................................................ 21 Hoofdstuk 3 Inkoop Bureau Midden Nederland ................................................................... 23 3.1 Algemeen........................................................................................................................................... 23 3.2 Uitvoering van het Inkoopbureau binnen de gemeente Scherpenzeel ............................................ 25 3.3 Resultaten en verantwoording Inkoop Bureau Midden Nederland ................................................. 27 3.4 Sturing door college en raad Inkoop Bureau Midden Nederland ..................................................... 31 3.5 Samenvatting bevindingen Inkoop Bureau Midden Nederland ....................................................... 32 Hoofdstuk 4 Veiligheid- en gezondheidsregio Gelderland Midden ..................................... 35 4.1 Algemeen........................................................................................................................................... 35 4.2 Uitvoering van de Veiligheid- en Gezondheidsregio Gelderland Midden binnen de gemeente Scherpenzeel? ......................................................................................................................................... 38 4.3 Resultaten en verantwoording Veiligheid- en Gezondheidsregio Gelderland Midden .................... 39 4.4 Sturing door college en raad Veiligheid- en gezondheidsregio Gelderland Midden ........................ 42 4.5 Samenvatting bevindingen VGGM .................................................................................................... 43
3
Hoofdstuk 5 Permar ............................................................................................................... 45 5.1 Algemeen........................................................................................................................................... 45 5.2 Uitvoering van de Permar binnen de gemeente Scherpenzeel ........................................................ 47 5.3 Resultaten en verantwoording Permar ............................................................................................. 49 5.4 Sturing door college en raad Permar ................................................................................................ 51 5.5 Samenvatting bevindingen Permar ................................................................................................... 53 Hoofdstuk 6 Conclusies en aanbevelingen .......................................................................... 55 6.1 Conclusies .......................................................................................................................................... 55 6.2 Aanbevelingen ................................................................................................................................... 59 Bestuurlijke reactie van het college ...................................................................................... 61 Nawoord van de rekenkamercommissie............................................................................... 65 Bijlage 1 Literatuur en documenten ...................................................................................... 67 Bijlage 2 Respondenten ......................................................................................................... 69 Bijlage 3 Overzicht verbonden partijen gemeente Scherpenzeel ....................................... 71 Bijlage 4 Sturingsmogelijkheden en sturingsprincipes ....................................................... 73
4
Voorwoord Voor u ligt het rapport van het onderzoek naar regionale samenwerking in de gemeente Scherpenzeel. Dit onderzoek is uitgevoerd in de periode september 2012 t/m januari 2013 door de heer R. Kamphues (onderzoekscoördinator en lid van de rekenkamercommissie), de heer J.P.P. van Dort (voorzitter rekenkamercommissie) en mevrouw I.M.T. Spoor (secretaris/onderzoeker). De overige leden van de rekenkamercommissie hebben het onderzoek begeleid. Het onderzoek is uitgevoerd conform het onderzoeksvoorstel dat vooraf afgestemd is met de gemeente Scherpenzeel. Het onderzoek is ook uitgevoerd in de gemeenten Bunnik, Woudenberg en Zeewolde en wordt momenteel uitgevoerd in de gemeente Leusden. De resultaten van het onderzoek in Zeewolde en Woudenberg staan reeds op de website van de rekenkamercommissie www.rkvalleienveluwerand.nl. De resultaten van de overige onderzoeken worden binnenkort op de website gepubliceerd. Wij willen de ambtelijke organisatie van de gemeente Scherpenzeel hartelijk danken voor hun medewerking aan het onderzoek.
Drs. J.P.P. van Dort Voorzitter rekenkamercommissie Vallei en Veluwerand
5
6
Bestuurlijke samenvatting Inleiding en vraagstelling onderzoek Gemeenten hebben verschillende taken op diverse werkterreinen, bijvoorbeeld op het gebied van gezondheidszorg, onderwijs, wonen, milieu, verkeer, welzijn en cultuur. Op al deze terreinen werken gemeenten vaak samen met andere gemeenten in de regio, maar ook met bedrijven. Er zijn verplichte en vrijwillig gekozen vormen van samenwerken. Raadsleden vragen zich vaak af of de samenwerkingen wel de gewenste effecten opleveren en of de gemeente voldoende sturing kan geven. Deze vragen waren aanleiding voor de rekenkamercommissie om de effectiviteit van regionale samenwerkingen te onderzoeken in vijf gemeenten. Naast Scherpenzeel is ook onderzoek gedaan in de gemeenten Zeewolde, Woudenberg, Bunnik en Leusden. In alle gemeenten is in eerste instantie gekeken naar het algemene beleid t.a.v. samenwerking en het sturen op samenwerkingsverbanden. Vervolgens zijn in iedere gemeente drie samenwerkingsverbanden nader onderzocht. In de gemeente Scherpenzeel is gekeken naar het Inkoop Bureau Midden Nederland, de VGGM (JGZ) en de Permar. Algemeen gemeentelijk beleid De gemeente Scherpenzeel is een kleine gemeente, die samenwerken noodzakelijk acht om de taken op voldoende kwaliteitsniveau uit te kunnen voeren tegen een reëel kostenniveau. Zowel de organisatie als de raad beseft dat afspraken en kaders vooraf belangrijk zijn voor een succesvolle samenwerking. Daarom is de organisatie bezig met het ontwikkelen van een visie. Hierbij is de raad (nog) niet betrokken. De gemeente Scherpenzeel wil zich voor toekomstige samenwerkingen richten op de regio Food Valley. De onderzochte samenwerkingen: Inkoopbureau Midden Nederland, VGGM (JGZ) en Permar IBMN is een een ambtelijke samenwerking, die sinds 2009 bestaat. Deze samenwerking maakt onderdeel uit van de bedrijfsvoering en behoort tot de verantwoordelijkheid van het college. De samenwerkingen met de VGGM (Veiligheid- en gezondheidsregio Gelderland Midden en de Permar (sociale werkvoorziening) bestaan al tientallen jaren en deze voeren (deels) wettelijk verplichte taken uit. Zowel de VGGM als de Permar zijn gemeenschappelijke regelingen. Binnen de VGGM wordt samengewerkt met 17 gemeenten, binnen de Permar met 5 gemeenten. Resultaten en conclusies Bij alledrie samenwerkingen zijn de afspraken tussen de gemeente en de samenwerking, de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden duidelijk vastgelegd. Bij de VGGM en de Permar ligt dit vast in de gemeenschappelijke regeling, bij het inkoopbureau Midden Nederland ligt dit vast in een samenwerkingsovereenkomst. Verder komt uit het onderzoek naar voren dat de gemeente Scherpenzeel geen vastgestelde visie heeft ten aanzien van samenwerkingsverbanden waarin criteria, kwaliteitseisen en risicobeheersing zijn beschreven. De rekenkamercommissie concludeert dat de effectiviteit van de onderzochte samenwerkingen niet eenvoudig is vast te stellen, omdat de gemeentelijke doelstellingen niet concreet zijn en omdat er 7
nauwelijks informatie beschikbaar is over kosten, resultaten en effecten van de samenwerkingen in relatie tot die doelstellingen. Door het ontbreken van een vastgestelde visie, gespecificeerde doelen en sturingsinformatie zijn de sturingsmogelijkheden van de raad op de samenwerkingen beperkt. Evaluaties, waaruit de eventuele effectiviteit en meerwaarde van regionale samenwerkingen zou kunnen blijken, zijn niet aangetroffen door de rekenkamercommissie. Hoewel de effectiviteit en meerwaarde niet daadwerkelijk gemeten zijn, ervaart de gemeente Scherpenzeel in de praktijk wel een meerwaarde. De meerwaarde zit naar zeggen in betere kwaliteit, het gebruik kunnen maken van aanwezige deskundigheid bij de samenwerking en schaalvoordelen. In de tabel op de volgende bladzijde worden de bevindingen en de conclusies samengevat en wordt aan de hand van de kleuren rood (-), oranje (+/-), groen (+) een oordeel gegeven over de aangetroffen situatie in de gemeente Scherpenzeel. Aanbevelingen Op grond van de bevindingen en conclusies formuleert de rekenkamercommissie een aantal aanbevelingen. De rekenkamercommissie adviseert onder andere om de algemene visie op samenwerken verder uit te werken en deze te laten vaststellen door de raad. Verder adviseert de rekenkamercommissie om per samenwerking doelstellingen vast te stellen en samenwerkingen te evalueren aan de hand van vooraf vastgestelde criteria en kwaliteitseisen. Ook adviseert de rekenkamercommissie om te zorgen voor kennisuitwisseling met omliggende gemeenten.
8
Algemeen
Inkoopsamenwerking VGGM Permar Midden Nederland 1. Waarom wordt er regionaal samengewerkt, welke beleidsvisie en criteria heeft de gemeente Scherpenzeel t.a.v. samenwerken? Scherpenzeel is bezig met het ontwikkelen van een visie. Specifieke kwaliteitseisen en bedrijfsvoeringseisen zijn (nog) niet beschreven. (+/-)
2. Wat is de aanleiding geweest om samen te werken en wat zijn de doelstellingen? Samenwerking ligt vast in gemeentelijk inkoop en aanbestedingsbeleid. Doelstelingen voor totale samenwerking zijn niet SMART. Individuele inkoopprojecten hebben wel concrete doelstellingen. (+)
Samenwerking met VGGM ligt vast in gezondheidsbeleid van de gemeente Scherpenzeel. Gemeente heeft geen SMART doelstellingen geformuleerd. (+/-)
Er is geen specifiek beleid met doelstellingen. (-)
3. Hoe wordt vorm gegeven aan de samenwerking, hoe zijn de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden verdeeld? Het IBMN is een stichting. Samenwerking is vastgelegd in een samenwerkingsovereenkomst waarin taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden zijn opgenomen. (+)
In de gemeenschappelijke regeling, die door de raad is vastgesteld, zijn afspraken, vorm, taakverdeling, verantwoordelijkheden en bevoegdheden vastgelegd.(+)
In de gemeenschappelijke regeling, die door de raad is vastgesteld, zijn afspraken, vorm, taakverdeling, verantwoordelijkheden en bevoegdheden vastgelegd. (+)
4. Wordt de doelstelling van de samenwerking bereikt? Wordt de raad geïnformeerd over de resultaten en effecten van de samenwerking? * Via halfjaarlijkse rapportages wordt de gemeente geïnformeerd over de realisatie van inkoopprojecten. Raad ontvangt deze info ter kennisname omdat het bedrijfsvoering betreft.
Uit de voor de raad beschikbare informatie is niet af te leiden wat de resultaten, kosten en effecten zijn voor Scherpenzeel in relatie tot de doelstellingen. Er wordt gerapporteed over activiteiten op totaal niveau en niet specifiek voor Scherpenzeel. (-)
Er zijn geen doelstellingen geformuleerd aan de hand waarvan de resultaten gemonitord kunnen worden. Uit de voor de raad beschikbare inromatie is niet af te leiden wat resultaten, kosten en effecten zijn in relatie tot de doelstellingen. (-)
5. Hoe oefent de gemeente(raad) invloed uit op de samenwerking? De raad is in beperkte mate betrokken bij de visie op samenwerking. Raad is afwachtend. Sturing geschiedt met name door beïnvloeding in het bestuur van de samenwerking. Sturing a.d.h.v. verantwoordingsinformatie is beperkt. (+/-)
* Sturing vindt plaats door deelname in secretarissen-overleg. Raad stuurt niet, omdat inkoop bedrijfsvoering is.
De raad beschikt niet over stuurinformatie om de resultaten te beïnvloeden. Beperkte beïnvloeding vindt plaats d.m.v. deelname in bestuur van VGGM. (-)
De raad heeft op grond van de beschikbare informatie geen goed beeld van de Permar om resultaten te beïnvloeden. Beperkte beïnvloeding vindt plaats d.m.v. deelname in bestuur van Permar. (-)
* Ten aanzien van vraag 4 en5 heeft de rekenkamercommissie bij de inkoopsamenwerking het oordeel achterwege gelaten (kolom is grijs gearceerd), omdat de inkoop bedrijfsvoering betreft en dat daardoor de betrokkenheid en sturing van de raad minder aan de orde is.
9
10
Hoofdstuk 1 Inleiding Gemeenten hebben verschillende taken op diverse werkterreinen, bijvoorbeeld op het gebied van gezondheidszorg, onderwijs, wonen, milieu, verkeer, welzijn en cultuur. Al geruime tijd hevelt de rijksoverheid taken over naar de lokale overheid. De gemeentelijke taken worden uitgebreider en complexer en er worden hogere kwaliteitseisen gesteld aan gemeenten. Voor burgers is het van belang dat de kwaliteit en continuïteit gewaarborgd is. Daarnaast hebben de gemeenten te maken met bezuinigingstaakstellingen. Samenwerken met anderen biedt de mogelijkheid om de kwaliteit en continuïteit van de uitvoering van betreffende taken te waarborgen en om deze taken zo efficiënt mogelijk uit te voeren. Gemeenten werken vaak samen met andere gemeenten in de regio, maar ook met bedrijven. Er zijn verplichte en vrijwillig gekozen vormen van samenwerken. Vragen die met name bij raadsleden leven ten aanzien van samenwerkingen zijn: Levert de samenwerking de gewenste effecten op? Kunnen gemeenten voldoende sturing geven aan de samenwerking? Wat zijn de mogelijkheden en vormen om sturing te geven? Bij samenwerking kunnen gemeenten kiezen voor een publiekrechtelijke vorm of een privaatrechtelijke vorm. Een publiekrechtelijke samenwerking vindt plaats binnen een zogeheten gemeenschappelijke regeling. Het juridisch kader voor deze vorm van samenwerking is vastgelegd in de Wet gemeenschappelijke regeling (Wgr). Een privaatrechtelijke samenwerking vindt plaats op grond van (samenwerkings-)overeenkomsten of door middel van contracten tussen gemeenten onderling of tussen gemeenten en private rechtspersonen (vennootschappen, stichtingen , verenigingen). Gemeenten noemen samenwerkingsverbanden ook wel verbonden partijen. Volgens de definitie is een verbonden partij een privaatrechterlijke of publiekrechtelijke organisatie waarin de gemeente een bestuurlijk en een financieel belang heeft1. Financieel belang Er is sprake van een financieel belang als de gemeente het ter beschikking gestelde bedrag niet kan verhalen als de partij failliet gaat, of als de gemeente aansprakelijk wordt gesteld als de partij haar verplichtingen niet nakomt. Bestuurlijk belang Er is sprake van een bestuurlijk belang als bijvoorbeeld een burgemeester, een wethouder of een raadslid van de gemeente namens de gemeente in het bestuur van de partij plaatsneemt, of namens de gemeente stemt.
1
Besluit Begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV), art. 1
11
Gemeenten zijn verplicht om in de begroting en jaarverslaglegging te rapporteren over verbonden partijen. In een aparte paragraaf in het jaarverslag en de begroting moet de visie op verbonden partijen worden weergegeven en de beleidsvoornemens betreffende verbonden partijen. Gezien het grote belang van diverse samenwerkingen en de vragen die bij raadsleden leven heeft de rekenkamercommissie besloten om onderzoek uit te voeren naar dit onderwerp. Het onderzoek is tevens uitgevoerd in de gemeenten Zeewolde, Woudenberg en Bunnik en zal nog worden uitgevoerd in Leusden. Dit rapport bevat de resultaten van het onderzoek in de gemeente Scherpenzeel. De individuele rapporten zijn beschikbaar en te downloaden via de website www.rkvalleienveluwerand.nl.
1.2. Afbakening onderzoek De rekenkamercommissie heeft in het onderzoek eerst het algemene beleid ten aanzien van samenwerkingen van de gemeente in kaart gebracht en vervolgens een beperkt aantal samenwerkingen bestudeerd. De definitieve keuze voor de nader te bestuderen samenwerkingen is tot stand gekomen na overleg met de gemeentelijke contactpersonen en consultatie van de gemeenteraden. Daarnaast is gekeken naar het aantal in het onderzoek betrokken gemeenten, bij voorkeur zijn samenwerkingen gekozen waar meerdere gemeenten aan deelnemen. In onderstaande tabel worden de onderzochte samenwerkingen tussen gemeenten weergegeven. Met betrekking tot de GGD’s richt het onderzoek zich op de taak van de jeugdgezondheidszorg en dan met name op de plustaken/maatwerktaken en niet op de taken die de GGD’s volgens de wet moeten uitvoeren. Taak/doel Regionale Samenwerking
Scherpenzeel
1.Permar 2.Regionaal werkvoorzieningschap Amersfoort 3.Werkvoorziening Zeist en Omstreken 4.Werkvoorzieningsschap IJsselmeergroep
X
5. Inkoopbureau Midden Nederland 6.Inkoopsamenwerking Noord Veluwe
X
Leusden
Woudenberg
X
X
Zeewolde
Bunnik
X X X
X
* X
7. GGD Flevoland X 8. GGD Midden Nederland X X X 9. Veiligheid en gezondheidsregio Gelderland X Midden (VGGM) *In Bunnik wordt de inkoop niet via een samenwerking uitgevoerd, maar in het onderzoek wordt gekeken hoe de inkooptaak wordt uitgevoerd en wordt ingevuld.
Het onderzoek is gericht op de toegevoegde waarde van de samenwerking voor de gemeente. Ten aanzien van rol, taakverdeling en verantwoordelijkheden is onderzocht hoe dat geregeld is binnen de gemeente. Samenwerking en werkwijze binnen de organisatie van de regionale samenwerking is geen 12
onderdeel van dit onderzoek. De onderzoeksperiode betreft 2008 – 2011. De samenwerking kan wel gestart zijn voor 2008.
1.3 Doelstelling onderzoek en onderzoeksvragen Doelstelling Doel van het onderzoek is inzicht geven in de effectiviteit en meerwaarde van regionale samenwerkingen. Met de uitkomsten van het onderzoek wil de rekenkamercommissie eventueel aanbevelingen geven aan de raad voor een effectieve samenwerking. Vraagstelling De centrale vraag in dit onderzoek luidt: Wat is de effectiviteit van regionale samenwerkingen? Om de centrale vraag te beantwoorden worden de volgende deelvragen gesteld: Waarom wordt er regionaal samengewerkt? 1. Gemeentelijk beleid ten aanzien van regionale samenwerking a. Welke beleidsvisie heeft de gemeente ten aanzien van samenwerken? b. In hoeverre heeft de gemeente criteria opgesteld voor samenwerken? 2. Specifiek beleid regionale samenwerking a. Wat is de aanleiding geweest om samen te werken? b. Waarom is voor deze vorm van samenwerking gekozen? c. Hoe is de keuze voor samenwerkingspartners tot stand gekomen? d. Wat zijn de doelstellingen van regionale samenwerkingen? Hoe wordt er vorm gegeven aan regionale samenwerking? 3. Uitvoering regionale samenwerking binnen de gemeente a. Hoe zijn de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden binnen de gemeentelijke organisatie verdeeld, met name ten aanzien van informatievoorziening, kaderstelling en besluitvorming? Wordt de doelstelling van de samenwerking bereikt? 4. Resultaten en verantwoording van de regionale samenwerking a. In welke mate beantwoorden de resultaten en effecten aan de vooraf gestelde doelstellingen? b. Wat zijn de consequenties van de deelname in termen van beleid, risico, tijd, capaciteit en middelen voor de gemeente? c. Heeft de samenwerking toegevoegde waarde voor de deelnemende gemeente? d. Hoe, waarover en wanneer wordt verantwoord over de resultaten en effecten (ook naast de vaste momenten van begroting en verantwoording)? Hoe oefent de gemeente invloed uit op de regionale samenwerking? 5. Sturing door college en de raad 13
a. b.
Welke mogelijkheden hebben college en raad om sturing te geven aan regionale samenwerking? In hoeverre maakt de raad gebruik van de mogelijkheden om te sturen op de gewenste resultaten en effecten van regionale samenwerking?
1.4 Onderzoeksaanpak Vooronderzoek Tijdens het vooronderzoek heeft de rekenkamercommissie relevante documenten bestudeerd. Op basis hiervan is de concept onderzoeksopzet geformuleerd. Deze is medio januari 2012 toegestuurd aan de gemeentelijke contactpersonen en aan de vijf gemeenteraden. Vervolgens hebben startgesprekken plaatsgevonden met de vijf contactpersonen van de vijf gemeenten. Informatie uit deze gesprekken en terugkoppeling van de gemeenteraden heeft geleid tot aanpassing van de onderzoeksopzet. De aanpassing had met name betrekking op de keuze van de nader te onderzoeken casussen. In paragraaf 1.2 staat weergegeven voor welke casussen gekozen is. Vervolgens heeft de rekenkamercommissie besloten om te starten met Zeewolde (maart 2012). Medio juni 2012 is gestart met het onderzoek in Woudenberg en Bunnik en in september is gestart in Scherpenzeel. Tot slot zal het onderzoek in Leusden worden uitgevoerd. Onderzoek Voor dit onderzoek is gebruik gemaakt van de gangbare onderzoeksmethoden van deskresearch (documentenstudie) en interviews. Relevante gemeentelijke documenten (zie bijlage 1) zijn bestudeerd. Op basis van de onderzoeksvragen en de resultaten van de documentenstudie zijn de interviewvragen geformuleerd. Vervolgens zijn interviews gehouden met beleidsmedewerkers, een afdelingshoofd, de gemeentesecretaris, een portefeuillehouder en de directeur van het inkoopbureau IBMN. Een overzicht van de geïnterviewden is opgenomen in bijlage 2. Tevens heeft een groepsinterview plaatsgevonden met een afvaardiging van de gemeenteraad van Scherpenzeel. Op basis van de informatie verkregen uit de bestudeerde documenten en de gehouden interviews is een concept rapport met bevindingen opgesteld. Dit rapport is aan de geïnterviewden voorgelegd met de vraag of er onjuistheden zaten in de rapportage. De geïnterviewden hebben geen onjuistheden aangetroffen in de rapportage. Vervolgens zijn de conclusies en aanbevelingen geformuleerd. De conclusies en aanbevelingen zijn samen met de vastgestelde rapportage met bevindingen voorgelegd aan het college. De reactie van het college en het nawoord van de rekenkamercommissie hierop zijn integraal opgenomen in deze rapportage.
14
1.5. Normenkader Bij het tot stand komen van het normenkader heeft de rekenkamercommissie o.a. gebruik gemaakt van de recente studie van het kennisplatform Intergemeentelijke samenwerking 2. Het normenkader is vooraf voorgelegd aan de gemeenteraden van de deelnemende gemeenten van dit onderzoek. Vraag-stelling 1.Gemeentelijk beleid 2. Specifiek beleid
3. Uitvoering
4. Resultaat en verantwoording
5.Sturing 2 3
Norm a) De gemeente heeft een heldere visie ten aanzien van samenwerking en sturing op samenwerkingsverbanden. b) Kwaliteitseisen en bedrijfsvoeringeisen zijn beschreven. a) De deelname aan de regionale samenwerking is vastgelegd in specifiek beleid en de programmabegroting van de gemeente. b) Het specifieke beleid sluit aan bij het overkoepelende gemeentelijke beleid. c) Aan de keuze om deel te nemen aan de regionale samenwerking (met welke partners) ligt een transparante en consistente probleemanalyse ten grondslag. d) De doelstellingen van regionale samenwerkingen zijn SMART+C3 geformuleerd. a) Afspraken zijn vastgelegd in een overeenkomst, waarin ook de vorm duidelijk is vastgelegd. b) De verdeling van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden is schriftelijk vastgelegd en college en raad zijn bekend met deze verdeling. c) Voor de raad, het college en de ambtelijke organisatie is op eenduidige, begrijpelijke, transparante en consistente wijze inzichtelijk wat de consequenties zijn van deelname in termen van beleid, risico, tijd, capaciteit en middelen voor de gemeente. a) Er worden SMART+C geformuleerde normen gehanteerd – die bovendien gerelateerd zijn aan de doelstelling van de regionale samenwerking – om de voortgang van de regionale samenwerking te monitoren. b) Voor de raad is inzichtelijk wat de resultaten, kosten en effecten van de regionale samenwerking zijn in relatie tot de doelstellingen. c) De raad beschikt over kwalitatieve en tijdige sturingsinformatie. d) De afspraken met betrekking tot het moment, het onderwerp en de vorm van informatievoorziening zijn schriftelijk vastgelegd en worden nageleefd. ( Planning & control-cyclus) e) Er vindt periodiek een evaluatie plaats naar de resultaten en effecten van de regionale samenwerking (door de deelnemende gemeenten). a) De raad is betrokken bij de beleidsvorming.
Kennisplatform Intergemeentelijke Samenwerking- Samenwerking in beweging – september 2011 SMART+C staat voor Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch, Tijdgebonden en Consistent.
15
b) De raad heeft een volledig en eenduidig beeld over zijn mogelijkheden om de resultaten van de regionale samenwerking te beïnvloeden. c) De gemeente beschikt over een instrumentarium om aan te sturen. d) De raad maakt een transparante en onderbouwde afweging wanneer hij welke instrumenten inzet.
1.6 Leeswijzer Hoofdstuk 2 geeft het algemene beleid van de gemeente Scherpenzeel ten aanzien van samenwerkingsverbanden. In hoofdstuk 3 worden de onderzoeksvragen met betrekking tot de casus inkoop beantwoord. In hoofdstuk 4 komt de VGGM aan bod en in hoofdstuk 5 de Permar. In de paragrafen van deze hoofdstukken komen de deelvragen aan de orde. Ieder hoofdstuk sluit af met een samenvatting van de bevindingen in een kleurentabel. Aan de hand van de kleuren rood (niet goed), oranje (deels goed) en groen (goed) wordt een oordeel gegeven. Dit oordeel is tot stand gekomen door toetsing van het normenkader uit de vorige paragraaf (1. 5). In hoofdstuk 6 staan de conclusies en aanbevelingen naar aanleiding van de bevindingen. Vervolgens is de bestuurlijke reactie van het college van de gemeente Scherpenzeel integraal opgenomen. Het rapport besluit met het nawoord van de rekenkamercommissie.
16
Hoofdstuk 2 Gemeentelijk beleid ten aanzien van regionale samenwerkingen 2.1 Algemeen beleid en visie Gemeentelijk beleid: onderzoeksvraag 1a a) Welke beleidsvisie heeft de gemeente ten aanzien van samenwerken? Visie op samenwerking De gemeente Scherpenzeel is een relatief kleine gemeente met 9.351 inwoners4. De gemeente Scherpenzeel werkt op diverse terreinen samen met andere gemeenten uit de regio. Een algemeen beleidskader waarin de visie op de regionale samenwerking wordt verwoord, ontbreekt nog, maar is in ontwikkeling. Het ontbreken van een dergelijk beleidskader wordt volgens respondenten verklaard doordat de gemeente Scherpenzeel jaren bezig is geweest met gemeentelijke herindelingsplannen en de mogelijke samenvoeging met Woudenberg en Renswoude tot de fusiegemeente RSW. Hierdoor heeft de beleidsontwikkeling op het terrein van regionale samenwerking stil gelegen. Uiteindelijk werd medio 2011 duidelijk dat de samenvoeging niet door ging en dat de gemeente Scherpenzeel een zelfstandige gemeente zou blijven5. De visie die Scherpenzeel aan het ontwikkelen is, gaat er vanuit dat Scherpenzeel bestaande samenwerkingen wil voortzetten en zich voor toekomstige samenwerkingen op de regio Food Valley wil richten, zowel op de regio als geheel als op afzonderlijke gemeenten uit de regio. In de programmabegroting 20136 wordt aangegeven dat in de huidige collegeperiode geen initiatieven worden ontplooid op het gebied van ambtelijke dan wel bestuurlijke samenvoeging, maar dat het voor Scherpenzeel wel noodzakelijk zal zijn om samen te werken om het takenpakket op voldoende kwaliteitsniveau uit te kunnen voeren tegen een reëel kostenniveau. De nieuw te ontwikkelen visie zal naar verwachting in 2013 door het college worden vastgesteld. De Regio Food Valley is een samenwerking tussen de gemeenten Barneveld, Ede, Nijkerk, Renswoude, Rhenen, Scherpenzeel, Veenendaal en Wageningen. De samenwerking heeft de ambitie om de regio, die de thuisbasis is voor kennisinstellingen en bedrijven op het gebied van voeding, te ontwikkelen tot een topregio voor innovaties op het gebied van gezonde en duurzame voeding7 8. Daarnaast wil de samenwerking de regio ontwikkelen tot een uitstekende woon-, werk- en leefomgeving voor alle 330.000 inwoners. De gemeenteraad van Scherpenzeel heeft op 16 december 2010 ingestemd met het aangaan van de samenwerking Regio Food Valley9.
4
Website gemeente Scherpenzeel, per 1 jan 2012 Brief regering; Intrekking van de wetsvoorstellen tot gemeentelijke herindeling van Bergen, Gennep en Mook en Middelaar (32240) en van Renswoude, Scherpenzeel en Woudenberg (32241) - Samenvoeging van de gemeenten Bergen, Gennep en Mook en Middelaar. KST 122921, 15 juli 2011. 6 Gemeente Scherpenzeel, Programmabegroting 2013-2016, pag. 108-109 7 Regio food Valley, Vorming Regio Food Valley, 29 okt 2010 8 Gemeente Scherpenzeel , Raadsbesluit “Kaders, inhoud en vormgeving samenwerking Food Valley”, 17 dec 2009 9 Gemeente Scherpenzeel, Raadsbesluit “Aangaan samenwerking Regio Food Valley”, 16 dec 2010. 5
17
Binnen Food Valley worden allerlei samenwerkingsinitiatieven ontwikkeld. Respondenten geven aan dat er binnen Food Valley een sociaal domein agenda bestaat. Dat betekent dat op ambtelijk niveau gezamenlijk sociaal beleid ontwikkeld wordt. Overigens wordt door respondenten aangegeven dat dit wel een lastig proces is, vanwege de grote verschillen tussen de gemeenten qua grootte en qua sociale problematiek die in de deelnemende gemeenten speelt. Ook wordt er binnen Food Valley een gezamenlijk inkoopbeleid ontwikkeld. Hoewel Scherpenzeel op dit moment nog samenwerkt met IBMN (Inkoop Bureau Midden Nederland, zie hoofdstuk 3), is Scherpenzeel wel betrokken bij deze ontwikkeling en zal op termijn gekeken worden of er m.b.t. de inkoop aangesloten wordt bij de Food Valley of dat de samenwerking met IBMN voortgezet wordt. Verder heeft de gemeente Scherpenzeel ervoor gekozen om de taken, die als gevolg van de decentralisatie Jeugdzorg naar de gemeente toekomen, samen met de regio Food Valley op te pakken. In het nieuwe regeerakkoord, dat in het najaar van 2012 is gepresenteerd, staat dat de overheid meer taken van het Rijk naar gemeenten wil overbrengen. Gemeenten kunnen volgens het regeerakkoord meer maatwerk leveren en de betrokkenheid van burgers vergroten. Daarnaast staat in het regeerakkoord dat gestreefd wordt naar gemeenten met een omvang van tenminste 100.000 inwoners. Deze plannen zullen gevolgen hebben voor bestaande samenwerkingen en mogelijk nieuwe creëren. Op welke termijn dit consequenties zal hebben voor kleine gemeenten als Scherpenzeel is op dit moment nog niet duidelijk. Samenwerkingspartners Uit de interviews is naar voren gekomen dat de gemeente Scherpenzeel zich tot twee jaar geleden vooral op Woudenberg en Renswoude richtte. Daarnaast richtte Scherpenzeel zich in het verleden op Leusden en Amersfoort, omdat dit naburige gemeenten zijn. Momenteel worden de samenwerkingspartners, zoals al eerder gezegd, vooral in de regio Food Valley gezocht. Bij de keuze voor samenwerkingspartners is volgens respondenten het vertrouwen tussen de samenwerkingspartners een belangrijk punt. Zonder vertrouwen is er geen goede samenwerking mogelijk. Tussen de gemeente Scherpenzeel en de gemeente Barneveld en de gemeente Woudenberg is deze vertrouwensband aanwezig en daarom wordt bij voorkeur samengewerkt met deze gemeenten. Bovendien, zo geven respondenten aan, sluiten de visies van Barneveld, Woudenberg en Scherpenzeel op diverse beleidsterreinen goed aan. Soorten samenwerkingen en financiën In de jaarlijkse programmabegrotingen en programmarekeningen10 geeft de gemeente Scherpenzeel in de paragraaf verbonden parijen een opsomming van de verbonden partijen, zoals de BBV11 dat voorschrijft. De gemeente Scherpenzeel neemt deel in zeven gemeenschappelijke regelingen en stichtingen, waarin de gemeente zowel een financieel belang als een bestuurlijk belang heeft. De totale financiële bijdrage hiervoor bedroeg in 2011 ruim € 650.00012. De bijdragen variëren van ruim € 40.000 tot ruim € 150.000.
10 11 12
Gemeente Scherpenzeel, programmabegroting 2008 t/m 2011, programmarekening 2008 t/m 2011. BBV:Besluit Begroting en verantwoording provincies en gemeenten. Gemeente Scherpenzeel, programmarekening 2011.
18
Daarnaast heeft de gemeente Scherpenzeel nog financiële belangen in drie private ondernemingen in de vorm van aandelen. In bijlage 3 wordt een overzicht gegeven van de verbonden partijen in Scherpenzeel. Meerwaarde en risico’s De meerwaarde van samenwerken voor de gemeente Scherpenzeel is onder andere dat het een financieel voordeel kan opleveren. Voor 2013 is in de programmabegroting een inkooptaakstelling opgenomen van € 10.000 oplopend naar € 50.000 in 201613. Deze taakstelling is nog niet uitgewerkt, het MT zal daar invulling aangeven. Overige voordelen van samenwerken, die door respondenten worden genoemd, zijn het delen van kennis en het waarborgen van de kwaliteit van geleverde diensten. Risico’s van samenwerkingen komen aan de orde in de jaarlijkse programmabegrotingen en programmarekeningen van de gemeente Scherpenzeel. Hierin worden de risico’s, die de gemeente loopt bij verbonden partijen gekwantificeerd en kort toegelicht (zie verder bij cases in hoofdstukken 4.3 en 5.3). De accountant concludeert in haar accountantsrapport over 2011 dat de financiële situatie van verbonden partijen slechts beperkt belicht wordt in de programmarekening. De accountant stelt ook vast dat er nog geen beleid is op welke wijze er binnen de gemeente toezicht gehouden moet worden op de verbonden partijen. De beheersing van de verschillende verbonden partijen is belegd bij verschillende ambtenaren, zo stelt de accountant. De accountant is van mening dat een verdere aanscherping van de monitoring op verbonden partijen op basis van risico inschatting gewenst is14. Respondenten geven daarnaast aan dat de gemeente Scherpenzeel weinig zicht heeft op de risico’s binnen de samenwerkingsverbanden.
2.2 Criteria voor samenwerken Gemeentelijk beleid: onderzoeksvraag 1b a) In hoeverre heeft de gemeente criteria opgesteld voor samenwerken? De gemeente Scherpenzeel heeft nog geen visiedocument waarin randvoorwaarden zijn vastgelegd ten aanzien van regionale samenwerkingsverbanden. Wel heeft de gemeente Scherpenzeel in de programmabegroting 2013 de volgende bestuurlijke randvoorwaarden weergegeven voor samenwerking: Het sturing geven en invloed uitoefenen op het beleid moet gewaarborgd blijven; Een volledig dienstenpakket voor inwoners moet worden aangeboden; Samenwerken moet in termen van ‘kwetsbaarheid, kwaliteit en kosten’ kwantificeerbare voordelen hebben.
13 14
Gemeente Scherpenzeel, programmabegroting 2013-2016, pag 113. Ernst & Young, Accountantsverslag jaarrekening 2011, gemeente Scherpenzeel
19
Deze randvoorwaarden zullen opgenomen worden in de nieuw te ontwikkelen visie. Daarnaast geven respondenten aan dat duidelijke afspraken en kaders vooraf heel belangrijk zijn voor het slagen van een samenwerking. Nadere kwaliteitseisen en bedrijfsvoeringsafspraken voor samenwerkingsverbanden zijn nog niet beschreven. Dergelijke afspraken kunnen o.a. gaan over informatievoorziening, vertegenwoordiging in bestuur, uittreding en afstemming planning en control-cyclus15. Bij gemeenschappelijke regelingen liggen deze afspraken vast in gemeenschappelijke regelingen (zie hoofdstuk 4 en 5).
2.3 Sturing door raad en college In deze paragraaf wordt ingegaan op wat in het algemeen geldt in Scherpenzeel voor regionale samenwerkingen ten aanzien van sturing door raad en college. In de hoofdstukken 3 t/m 5 (par. 3.5, 4.5, 5.5) zal specifiek ingegaan worden op de sturing van raad en college bij de betreffende cases. Sturing door raad en colllege: Onderzoeksvragen 5a t/m b a) Welke mogelijkheden hebben college en raad om sturing te geven aan de regionale samenwerking? b) In hoeverre maakt de raad gebruik van de mogelijkheden om te sturen op de gewenste resultaten en effecten van de regionale samenwerking?
Betrokkenheid en Sturingsmogelijkheden Algemene sturing op samenwerkingen De raad stelt jaarlijks de gemeentelijke programmabegroting en programmarekening vast. In beide documenten staat een overzicht van de samenwerkingen in de paragraaf verbonden partijen. De doelstellingen en de jaarlijkse bijdrage aan een verbonden partij worden weergegeven. Ontwikkelingen en wijzigingen worden hier ook weergegeven. Eventuele financiële risico’s worden toegelicht in de paragraaf “Weerstandsvermogen” van de betreffende documenten. Volgens raadsleden kunnen zij op basis van deze informatie niet sturen op samenwerkingen. Wel kunnen ze nagaan of het budget besteed is, maar niet of het voor de juiste zaken is ingezet en of het de beoogde effecten heeft gehad. Sturing op individuele samenwerkingen Door middel van begrotingen, soms tussentijdse rapportages en jaarrekeningen van het samenwerkingsverband verkrijgt de gemeente inzicht in de resultaten van de samenwerking en kunnen raad en college sturen. In het voorjaar voorafgaand aan het begrotingsjaar wordt een begroting van een samenwerkingsverband toegestuurd naar de gemeente. Deze wordt vervolgens door een beleidsmedewerker en een financieel medewerker beoordeeld en van een advies voorzien dat afgestemd wordt met de portefeuillehouder. De portefeuillehouder legt de begroting met het advies 15
Samenwerking in beweging, p. 33
20
voor aan het college en vervolgens gaat de begroting met advies naar de raad. De raad ontvangt de stukken ter kennisname, omdat de stukken volgens respondenten niet tijdig door de raad kunnen worden vastgesteld. Bovendien is het volgens respondenten een probleem dat de planning- en controlcyclus van de gemeente niet aansluit bij die van de samenwerkingen. De behandeling van de jaarrekening van de samenwerkingsverbanden geschiedt op dezelfde wijze als de begroting.
Wat de sturing bij de beleidsvorming betreft geven respondenten aan dat deelnemende gemeenten te afwachtend zijn en het initiatief te veel bij het samenwerkingsverband laten. Gemeenten zouden meer moeten nadenken over wat ze willen. Verder merken de respondenten op dat de raad zich meer zou moeten bezig houden met de hoofdlijnen van de kaderstelling en met samenwerkingen die essentieel zijn. Volgens respondenten is de raad niet voldoende betrokken bij deze kaderstelling en heeft te weinig ideeën. Als voorbeeld werd in een interview genoemd dat de raad van Scherpenzeel slecht vertegenwoordigd was bij een onlangs georganiseerde raadsbijeenkomst over de transitie jeugdzorg. Het sturen van de gemeente Scherpenzeel op individuele samenwerkingsverbanden geschiedt ook door beïnvloeding in het bestuur van het betreffende samenwerkingsverband. De gemeente Scherpenzeel wordt in de besturen van de tien verbonden partijen, die vermeld worden in de programmabegroting, vertegenwoordigd door de burgemeester en/of de portefeuillehouder. Er hebben geen raadsleden zitting in de betreffende besturen. Raadsleden melden in het interview dat zij weinig zicht hebben op samenwerkingen, en pas geïnformeerd worden als het niet goed gaat bij een samenwerking. In het algemeen gaan de raadsleden ervan uit dat het goed gaat met een samenwerking als zij geen informatie ontvangen.
2.4 Samenvatting bevindingen Onderzoeksvragen 1.Gemeentelijk beleid
a.
b.
5.Sturing
Welke beleidsvisie heeft de gemeente ten aanzien van samenwerken? In hoeverre heeft de gemeente criteria opgesteld voor samenwerken?
a. Welke mogelijkheden hebben college en raad om sturing te geven aan regionale samenwerking? b. In hoeverre maakt de raad gebruik van de mogelijkheden om te
Norm
score
Algemeen
De gemeente heeft een heldere visie ten aanzien van samenwerking en sturing op samenwerkingsverbanden. Kwaliteitseisen en bedrijfsvoeringeisen worden beschreven.
+/-
Gemeente Scherpenzeel is bezig met het ontwikkelen van een visie op samenwerking. Specifieke kwaliteitseisen en bedrijfsvoeringseisen zijn (nog) niet beschreven.
De raad is betrokken bij de beleidsvorming. De raad heeft een volledig en eenduidig beeld over zijn mogelijkheden om de resultaten van de regionale samenwerking te beïnvloeden.
+/-
21
-
-
+/-
De raad is in beperkte mate betrokken bij de visie op samenwerking, namelijk via de programmabegrotingen van de gemeente. Via de paragraaf “verbonden partijen” in de gemeentelijke programmabegroting en jaarrekening
sturen op de gewenste resultaten en effecten van regionale samenwerking?
De gemeente beschikt over een instrumentarium om aan te sturen. De raad maakt een transparante en onderbouwde afweging wanneer hij welke instrumenten inzet.
22
-
en via de begrotingen en jaarrekeningen van individuele samenwerkingen wordt de raad geïnformeerd. Van sturing d.m.v. deze documenten is weinig sprake. Sturing geschiedt met name door beïnvloeding in het bestuur van de samenwerking. Raad heeft rol bij kaderstelling en controle. Raad is afwachtend, een onderbouwde afweging over inzet van instrumenten is niet gebleken.
Hoofdstuk 3 Inkoop Bureau Midden Nederland 3.1 Algemeen Specifiek beleid Inkoop Bureau Midden Nederland: onderzoeksvragen 2a t/m d a) Wat is de aanleiding geweest om samen te werken? b) Waarom is voor deze vorm van samenwerking gekozen? c) Hoe is de keuze voor samenwerkingspartners tot stand gekomen? d) Wat zijn de doelstellingen van regionale samenwerkingen? Aanleiding en vorm Het inkoopbureau Midden Nederland is voortgekomen uit de gemeenschappelijke regeling Samenwerking Utrecht West (SUW). Binnen deze gemeenschappelijke regeling hebben destijds de gemeenten Breukelen, De Ronde Venen, Montfoort en Loenen het initiatief genomen tot de oprichting van een gezamenlijk inkoopbureau. De gemeente Maarssen heeft zich in 2006 aangesloten en op 1 september 2008 is het inkoopbureau officieel van start gegaan. Eind 2008 is een kadernota “Inkoop en aanbesteden” opgesteld16. In deze nota staat dat de gemeente Scherpenzeel op het gebied van inkoop samenwerking wil zoeken met andere gemeenten en wil kiezen voor deelname in een samenwerkingsverband. Begin 2009 is er ambtelijk contact geweest tussen de gemeente Scherpenzeel en het IBMN en vervolgens is er een bedrijfsplan voor de gemeente Scherpenzeel opgesteld door het IBMN17. In dit bedrijfsplan wordt toegelicht dat door samenwerking de inkoopfunctie geprofessionaliseerd kan worden, dat er schaalvoordelen en daardoor financiële voordelen gehaald kunnen worden door verlaging van de inkoopkosten. Alternatieven zijn volgens respondenten destijds niet onderzocht. In april 2009 besluit het college vervolgens om zich aan te sluiten bij het Inkoopbureau en stelt de raad hiervan in kennis18. In juli 2009 sluit de gemeente Scherpenzeel zich formeel aan19, evenals de gemeenten Leusden, Vianen en Woudenberg. In 2010 is de gemeente IJsselstein aangesloten. IBMN is een stichting en heeft geen winstoogmerk en is vrijgesteld van het betalen van vennootschapsbelasting20. Er is gekozen voor een stichting omdat daarmee de onafhankelijkheid (van het samenwerkingsverband), de gelijkwaardigheid in de samenwerking en de zelfstandige positie van de bestuursleden gerealiseerd zijn21. Het bestuur wordt gevormd door de gemeentesecretarissen die direct
16
Gemeente Scherpenzeel, Kadernota inkoop en aanbesteden, 17 nov 2008 IBMN, bedrijfsplan inkoopsamenwerking gemeente Scherpenzeel, 30 jan 2009 18 Memo “toetreding Inkoopbureau Midden Nederland”, 21 april 2009 19 Samenwerkingsovereenkomst IBMN/ gemeente Scherpenzeel, 6 juli 2009 20 Bron: website www.ibmn.eu, geraadpleegd 20 sep 2012 21 IBMN, bedrijfsplan inkoopsamenwerking gemeente Scherpenzeel, 30 jan 2009, pag 12 17
23
verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van de inkoop. Hierdoor is de sturing gewaarborgd en niet afhankelijk van één gemeente. In het bestuur zitten geen politieke vertegenwoordigers. Inkoopprojecten, die recent in samenwerking met het IBMN zijn uitgevoerd, zijn wmo-hulpmiddelen, de WOZ-taxatie, kantoorartikelen en mobiele telefonie.
Samenwerkingspartners Binnen het inkoopbureau wordt samengewerkt met de gemeenten De Ronde Venen, IJsselstein, Leusden, Stichtse Vecht, Montfoort, Vianen en Woudenberg. In de kadernota Inkoop en aanbesteden (17 november 2008) staat dat de gemeente Scherpenzeel op het gebied van inkoop samenwerking wil zoeken met andere gemeenten en dat de voorkeur uitgaat naar samenwerking met de gemeenten Renswoude en Woudenberg. Woudenberg overweegt op dat moment om zich aan te sluiten bij IBMN, maar Renswoude niet. Respondenten geven aan dat de keuze om aan te sluiten bij het IBMN niet gemaakt is vanwege de samenwerkingspartners, maar vooral om de inkoop professioneler uit te voeren. Doelstellingen Het doel van de gemeente Scherpenzeel van de samenwerking binnen het inkoopbureau is met name het professionaliseren van de inkoopfunctie22. In het collegebesluit van april 2009, waarin tot de samenwerking wordt besloten, wordt het doel uitgesplitst in een kwalitatief doel, een procesmatig doel en een financieel doel. Deze doelen zijn in algemene termen beschreven zoals hieronder weergegeven. De doelstellingen zijn niet meetbaar en tijdsgebonden geformuleerd. Ook is niet gespecificeerd wanneer de gemeente tevreden is . Doelen samenwerking IBMN, zoals omschreven in het collegebesluit (april 2009) Kwalitatief doel
Procesmatig doel
Financieel doel
22
Korte en beheerste levertijden; doorbreken machtposities van ondernemingen; verbeterde (functionele) specificaties; inkoopvoorwaarden, beperking risico. Beheersing en transparante processen; betrouwbaarheid begrotingen/budgetten; inkopen/aanbesteden conform EG- en nationale regelgeving; rechtmatigheidstoets accountancy controle. Betere prijzen/lagere kosten en betere condities; Lagere inkoopkosten; kostenverlaging door vermijden of verminderen onnodige inkopen; besparingen door het in- of outsourcen van activiteiten.
Gemeente Scherpenzeel, Collegebesluit 21 apr 2009, Samenwerking inkoopbureau Midden Nederland
24
Bij het aangaan van de samenwerking zie collegebesluit 21 april 2009) wordt verwacht dat er kosten bespaard kunnen worden. Volgens de gemeentelijke respondenten is dit echter moeilijk in te schatten, maar verondersteld wordt dat de jaarkosten (van € 50.400) van het IBMN gedekt kunnen worden. Per inkoopproject wordt vooraf een inkoopstrategie opgesteld door het IBMN, die wordt vastgesteld door het college van B&W. Hierin staat o.a. aangegeven wat de doelstelling is van een project. De doelstelling van de inkoopprojecten is om zo goedkoop mogelijk aan te besteden, waarbij de kwaliteit gewaarborgd is. Hierbij zijn de bestaande kosten van het betreffende product of dienst uitgangspunt.23 In paragraaf 3.4. wordt een concrete uitwerking gegeven van de financiële doelstellingen van 3 inkoopprojecten en de resultaten.
3.2 Uitvoering van het Inkoopbureau binnen de gemeente Scherpenzeel Uitvoering Inkoop Bureau Midden Nederland: Onderzoeksvraag 3a a) Hoe zijn de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden binnen de gemeentelijke organisatie verdeeld, met name ten aanzien van informatievoorziening, kaderstelling en besluitvorming?
Taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden In het door de raad vastgestelde inkoopbeleid van de gemeente Scherpenzeel24 staat dat de gemeenteraad een kaderstellende taak heeft bij de inkoop en aanbesteding en dat deze taak tot uitdrukking komt bij het vaststellen van de uitgangspunten voor het inkoop en aanbestedingenbeleid. Het college is belast met de uitvoering en is verantwoordelijk voor de organisatorische kant van het inkoop- en aanbestedingenbeleid en legt de interne regels voor inkoop en aanbesteding vast. In de samenwerkingsovereenkomst25 staan de verplichtingen (taken en verantwoordelijkheden) van de gemeente en het IBMN opgesomd. Hierin staat ook dat de uitvoering plaats vindt op basis van een inkoopplan. Dit plan wordt jaarlijks opgesteld door het IBMN in overleg en afstemming met de gemeentesecretarissen en de budgethouders van de deelnemende gemeenten. Het college van B&W wordt geïnformeerd over het plan, maar neemt hierover geen besluit. Vervolgens wordt het inkooptraject uitgevoerd door medewerkers van het IBMN in samenwerking met gemeentelijke ambtenaren. Het college van B&W besluit over de inkoopstrategie per project en de formele gunning. In onderstaande tabel staat per stap weergegeven hoe een inkoopproject wordt uitgevoerd en op welke wijze het college van B&W betrokken is.
23
Gemeente Scherpenzeel, B&W voorstel “Inkoopstrategie en aanbesteding ‘Reinigen en inspecteren riolering’ via IBMN “, 12 april 2011 24 25
Gemeente Scherpenzeel, kadernota Inkoop en aanbesteden, 2 april 2009 Samenwerkingsovereenkomst IBMN/ gemeente Scherpenzeel , 6 juli 2009
25
Actie
1
Voorstel voor inkoopprojecten
2
Keuze inkoopprojecten
3
Opstellen inkoopplan
4
Per inkoopproject wordt een inkoopstrategie en een aanbestedingsdocument opgesteld.
Toelichting
Uitvoering door wie?
Betrokkenheid college
Budgethouders gemeente Scherpenzeel . Gekozen inkoopprojecten worden doorgegeven aan IBMN
De inkoopstrategie bevat een omschrijving van de huidige situatie, een algemene doelstelling, de inkoopprocedure en een planning.
MT – Scherpenzeel
IBMN in overleg met gemeentesecretarissen van deelnemende gemeenten.
College B&W wordt geïnformeerd, maar neemt geen besluit hierover.
IBMN-inkoopteam
Vaststelling door college van B&W
Het aanbestedingsdocument bevat o.a. een programma van eisen, selectiecriteria en een aanbestedingsprocedure. 5
Aanbestedingsprocedure
Selectie- en gunningsteam bestaande uit professionals van IBMN en ambtenaren en overige deskundigen die geconsulteerd worden.
6
Gunningsadvies met aanbesteding van gekozen aanbieder
Selectie- en gunningsteam. Gunningsadvies wordt opgesteld doro IBMN.
7
Formele gunning
Ondertekening contract
Goedkeuring door college B&W.
College B&W ondertekent.
Elke deelnemende gemeente heeft met het IBMN een contract afgesloten waarin staat hoeveel dagen gemiddeld per week de inkoopsadviseur van het IBMN voor de betreffende gemeente werkt. De inkoopadviseurs dienen op deze dagen de inkooptrajecten uit te voeren, zorg te dragen voor de voortgang, de kwaliteit te bewaken en het inkoop – en aanbestedingsbeleid vorm te geven.26 Voor de gemeente Scherpenzeel voert het IBMN gemiddeld 2 dagen per week werkzaamheden uit. Het 26
Bron: website www.ibmn.eu, geraadpleegd op 20 september 2012.
26
inkoopbureau heeft een directeur, 7 inkoopadviseurs en 1 ondersteunend personeelslid. Er wordt gewerkt met sourcing-teams die de specifieke inkoopprojecten uitvoeren. Binnen de gemeente Scherpenzeel is het afdelingshoofd Facilitaire Zaken verantwoordelijk voor de inkoop. Hij is met name procesmatig betrokken en houdt zich bezig met de planning. De betreffende budgethouders zijn inhoudelijk betrokken en kunnen deelnemen aan het inkoopteam en/of selectie- en gunningsteam van het IBMN. De gemeentesecretaris vertegenwoordigt de gemeente Scherpenzeel in het bestuur van het IBMN. De gemeentesecretaris consulteert het afdelingshoofd Facilitaire Zaken voorafgaand aan een bestuursvergadering.
3.3
Resultaten en verantwoording Inkoop Bureau Midden Nederland
Resultaten en verantwoording Inkoop Bureau Midden Nederland: onderzoeksvragen 4a t/m d a) In welke mate beantwoorden de resultaten en effecten aan de vooraf gestelde doelstellingen? b) Wat zijn de consequenties van de deelname in termen van beleid, risico, tijd, capaciteit en middelen voor de gemeente? c) Heeft de samenwerking toegevoegde waarde voor de deelnemende gemeente? d) Hoe, waarover en wanneer wordt de raad geïnformeerd over de resultaten en effecten (ook naast de vaste momenten van begroting en verantwoording). Resultaten De realisatie van de algemene financiële doelstelling (lagere kosten) voor inkoop is af te leiden uit de halfjaarlijkse rapportages van het IBMN en de jaarverslagen van het IBMN. Sinds 2011 rapporteert het IBMN halfjaarlijks aan de gemeente Scherpenzeel. Hierin staat het aantal afgeronde projecten, het aantal bestede dagen, de voortgang van de uitvoering en de berekende inkoopresultaten van de uitgevoerde projecten. De verantwoording sluit aan op het inkoopplan. In 2011 zijn elf inkooptrajecten afgerond. In tabel 3.1 is het resultaat van vier van deze trajecten te zien, evenals het totaalresultaat van de elf projecten.27
27
IBMN, Evaluatie gemeente Scherpenzeel , 1e halfjaar 2011 en 2e halfjaar 2011.
27
Tabel 3.1 Overzicht financieel resultaat 4 van de 11 afgeronde inkooptrajecten in 2011.
Begroting (gemeentelijke begroting van project)
Gemiddelde inschrijfsom (marktprijs)
Contractwaarde (overeengekomen waarde van opdracht)
Inkoopresultaat (gemiddelde inschrijfsom – /contractwaarde)
Financieel resultaat (begroting – contractwaarde)
Mobiele telefonie
€ 31.000
€ 24.206
€ 20.205
€ 4.001
€ 10.795
WOZ taxatie
€ 87.000
€ 18.995
€ 17.016
€ 1.979
€ 69.984
Reconstructie Duivenkamp*
€ 725.000
€ 653.042
€ 581.000
€ 72.042
€ 144.000
€ 36.000
€ 6.977
€ 9.423
-/- € 2.446
€ 26.577
€ 1.184.004
€ 1.018.156
€ 897.388
€ 120.768
€ 286.616
Project
Kantoorartikelen
Totaal 11 afgeronde projecten in 2011
* Een wegconstructie in het centrum van Scherpenzeel met daarbij enkele wegen gelegen in een woonwijk. De elf inkooptrajecten zijn in totaal voor € 286.616 minder uitgevoerd dan begroot. Hiermee is een besparing gerealiseerd van 24 % ten opzichte van de begroting. In de halfjaarrapportages geeft IBMN aan dat de inkoop via IBMN de gemeente Scherpenzeel zowel in het eerste als in het tweede halfjaar € 27.930 kostte. Gezien het inkoopresultaat van € 120.768 kan geconcludeerd worden dat de kosten van de gemeente Scherpenzeel voor het IBMN gedekt zijn.
28
In 2010 was het inkoopresultaat voor Scherpenzeel € 50.87628. In 2009 kon nog geen resultaat worden gegeven, omdat er in dat jaar nog geen inkoopprojecten voor Scherpenzeel waren afgerond29. Capaciteit, middelen en risico De gemeente Scherpenzeel verplicht zich gedurende de looptijd van de samenwerkingsovereenkomst tot afname van diensten voor twee dagen per week, oftewel 84 dagen per kalenderjaar. Voor deze diensten is een deelnemersvergoeding gevraagd, die in de samenwerkingsovereenkomst is vastgesteld op € 580,per dag. Het exacte bedrag wordt voorafgaand aan het kalenderjaar vastgesteld. De kosten hiervan waren bij het aangaan van de overeenkomst € 50.400 per jaar30 In 2011 waren de werkelijke kosten voor de gemeente Scherpenzeel voor de samenwerking met het IBMN € 55.860 31. Het aantal dagen dat de gemeente afneemt per jaar (met een minimimum van 84 dagen) wordt jaarlijks vooraf overeen gekomen. Daarnaast was de gemeente bij de toetreding tot de stichting eenmalig een Goodwillbedrag verschuldigd ter hoogte van € 0,45 per inwoner van de gemeente, voor Scherpenzeel betrof dit een bedrag van € 4.000,-. Ook moet jaarlijks als opbouw van het weerstandsvermogen van IBMN eenzelfde bedrag per inwoner betaald worden. Het aandeel van het weerstandsvermogen dat door Scherpenzeel is opgebouwd zal na beëindiging van de overeenkomst worden terugbetaald aan de gemeente Scherpenzeel.32 De deelnemende gemeenten verrichten gezamenlijk gemeentelijke inkoop- en aanbestedingstaken, op basis van een jaarlijks vooraf overeengekomen minimum aantal dagen aan af te nemen diensten. Voor Scherpenzeel zijn dit 84 dagen per jaar, met dien verstande dat de deelnemende gemeenten nooit meer risico lopen dan tot de hoogte van het percentage van deze vooraf overeengekomen dagen.33 Respondenten geven aan dat het financiële risico gering is. Tot op heden zijn er nog geen conflicten geweest met partijen die ingeschreven hebben op aanbestedingen, waar het IBMN bij betrokken was. Scherpenzeel is de samenwerking aangegaan voor een periode van vier jaar tot 1 juli 2013. In het eerste halfjaar van 2013 moet de gemeente besluiten of de samenwerking wordt voortgezet. Als deze wordt voortgezet, dan is deze overeenkomst voor onbepaalde tijd en heeft de gemeente Scherpenzeel een opzegtermijn van 12 maanden (samenwerkingsovereenkomst 6 juli 2009). Indien er eventuele geschillen tussen de gemeente Scherpenzeel en het IBMN ontstaan zal er overleg plaatsvinden tussen het stichtingsbestuur en de gemeente Scherpenzeel.
28
IBMN, jaarverslag 2010. IBMN, jaarverslag 2009. 30 Collegevoorstel 21 apr 2009 31 IBMN, Evaluatie gemeente Scherpenzeel, 1e halfjaar 2011 en 2e halfjaar 2011. 32 Samenwerkingsovereenkomst IBMN / Gemeente Scherpenzeel , 6 juli 2009, artikel 7. 33 Samenwerkingsovereenkomst Stichting IBMN en Gemeente Woudenberg, 8 september 2009, artikel 1. 29
29
Meerwaarde De meerwaarde van het samenwerkingsverband IBMN is dat de inkooporganisatie in korte tijd geprofessionaliseerd kan worden, zoals wordt gesteld in een memo van het college aan de raad in april 200934. Het college geeft aan dat door deelname in het IBMN het inkoopproces verbeterd kan worden, er financieel, kwalitatief en procesmatig voordelen gehaald kunnen worden door bundeling van inkoopvolumes en dat de inkoopkosten verlaagd kunnen worden doordat kennis en inkoopkrachten gedeeld kunnen worden. Respondenten beamen dat de grootste meerwaarde van de samenwerking de professionalisering is en het behalen van inkoopvoordelen. Informatievoorziening Jaarlijks wordt een jaarverslag van het IBMN opgesteld, met een korte terugblik op het afgelopen jaar en de financiële balans en winst en verliesgegevens. Dit betreffen geconsolideerde gegevens, waaruit niet de directe kosten en opbrengsten voor Scherpenzeel zijn af te leiden. Daarnaast rapporteert het IBMN zoals al eerder vermeld - sinds 2011 halfjaarlijks aan de gemeente Scherpenzeel. In deze rapportages wordt zowel financiëel als kwalitatief verantwoording afgelegd over specifieke inkoopprojecten die voor Scherpenzeel worden uitgevoerd. De wijze van verantwoording over inkoop is niet vastgelegd in specifiek beleid, maar is onderdeel van de reguliere bedrijfsvoering en verantwoording van het management aan het college. De gemeenteraad ontvangt de jaarverslagen van het IBMN, evenals de halfjaarlijkse rapportages ter kennisname. Via de paragraaf “bedrijfsvoering” in de programmarekening wordt de raad op hoofdlijnen geïnformeerd over ontwikkelingen met betrekking tot de inkoop.
Evaluatie De gemeente Scherpenzeel moet uiterlijk 6 maanden voor het aflopen van het contract met het IBMN op 1 juli 2013 een besluit nemen over de continuering van de deelname in de stichting. Na het besluit tot verlenging van de deelname geldt de overeenkomst voor onbepaalde tijd. Er is op dat moment een opzegtermijn van 12 maanden voor iedere deelnemende gemeente.35 Begin 2013 is een evaluatie uitgevoerd naar de samenwerking met het IBMN36. Uit de evaluatie komt naar voren dat de kwaliteit van het inkoopproces is verbeterd, evenals de samenwerking met het IBMN. Ten behoeve van de evaluatie zijn diverse betrokkenen geënquêteerd en in de evaluatie is met name gekeken naar het proces van inkoop en niet naar financiële aspecten. Op grond van de evaluatie heeft het college besloten om het contract met het IBMN met een jaar te verlengen en in het najaar van 2013 opnieuw te bekijken hoe de inkoop georganiseerd gaat worden. Volgens respondenten zal er ook gekeken worden naar andere mogelijkheden van samenwerkingen op het gebied van inkoop. Binnen de regio Food Valley zijn ontwikkelingen om een professionale inkoopsamenwerking op te zetten. Mogelijk sluit Scherpenzeel zich hierbij aan.
34 35 36
Memo “Toetreding Inkoopbureau Midden Nederland”, 21 april 2009 Samenwerkingsovereenkomst Stichting IBMN en Gemeente Scherpenzeel , 6 juli 2009, artikel 2. Gemeente Scherpenzeel, Collegebesluit “Evaluatie inkoop- en aanbesteding”, 29jan 2013.
30
3.4 Sturing door college en raad Inkoop Bureau Midden Nederland Sturing door raad en colllege Inkoop Bureau Midden Nederland: Onderzoeksvragen 5a t/m b a) Welke mogelijkheden hebben college en raad om sturing te geven aan de regionale samenwerking? b) In hoeverre maakt de raad gebruik van de mogelijkheden om te sturen op de gewenste resultaten en effecten van de regionale samenwerking?
Sturingsmogelijkheden Omdat de inkoopsamenwerking een ambtelijke samenwerking betreft op uitvoerend niveau, zijn de sturingsmogelijkheden voor raad en college anders dan bij samenwerkingen die via een gemeenschappelijke regeling, N.V. of stichting worden uitgevoerd. Bij de inkoopsamenwerking zijn de sturingsmogelijkheden van de raad beperkt. De raad is niet direct betrokken bij de uitvoering van de inkoopsamenwerking, wel is de raad betrokken bij de kaderstelling en heeft het inkoop- en aanbestedingsbeleid vastgesteld37. De sturingsmogelijkheden in het IBMN liggen met name op ambtelijk niveau. De gemeentesecretarissen van de deelnemende gemeenten vormen samen het stichtingsbestuur van het inkoopbureau.38 De gemeentesecretaris heeft daarmee een stem in de besluitvorming en financiën van het IBMN. Verder stelt het MT van de gemeente Scherpenzeel jaarlijks het inkoopplan vast voor het komende jaar. Het college krijgt dit inkoopplan, de halfjaarlijkse rapportages en de jaarverslagen van het IBMN ter kennisname. Het college stelt wel vooraf per inkoopproject de inkoopstrategie en het aanbestedingsproces vast. De definitieve gunning wordt ook vastgesteld door het college. Het college besluit ook over het al dan niet continueren van de deelname in het IBMN.
37 38
Gemeente Scherpenzeel, Kadernota inkoop en aanbesteden, 2 april 2009 IMBN, jaarverslag 2009, 2010 en 2011.
31
3.5 Samenvatting bevindingen Inkoop Bureau Midden Nederland Onderzoeksvragen 2. Specifiek beleid
3. Uitvoering
4. Resultaat en verantwoording
39
a. Wat is de aanleiding geweest om samen te werken? b. Waarom is voor deze vorm van samenwerking gekozen? c. Hoe is de keuze voor samenwerkingspartners tot stand gekomen? d. Wat zijn de doelstellingen van regionale samenwerkingen?
b. Hoe zijn de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkhed en binnen de gemeentelijke organisatie verdeeld, met name ten aanzien van informatievoorzienin g, kaderstelling en besluitvorming?
a. In welke mate beantwoorden de resultaten en effecten aan de vooraf gestelde doelstellingen ? b. Wat zijn de consequenties van de deelname in termen van beleid, risico, tijd, capaciteit en middelen voor de gemeente? c. Heeft de
Norm
score
Inkoop Bureau Midden Nederland
De deelname aan de regionale samenwerking is vastgelegd in specifiek beleid en de programmabegroting van de gemeente. Het specifieke beleid sluit aan bij het overkoepelende gemeentelijke beleid. Aan de keuze om deel te nemen aan de regionale samenwerking (met welke partners) ligt een transparante en consistente probleemanalyse ten grondslag. De doelstellingen van regionale 39 samenwerkingen zijn SMART+C geformuleerd.
+
In de kadernota “Inkoop en aanbesteden” is begin 2009 vastgelegd dat Scherpenzeel wil kiezen voor samenwerking. Vervolgens is een bedrijfsplan opgesteld waarin de samenwerking is vastgelegd. Er is nog geen overkoepelend beleid voor samenwerking. De keuze voor samenwerking met het IBMN is bewust gemaakt op basis van een bedrijfsplan voor Scherpenzeel.
Afspraken zijn vastgelegd in een overeenkomst, waarin ook de vorm duidelijk is vastgelegd. De verdeling van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden is schriftelijk vastgelegd en college en raad zijn bekend met deze verdeling. Voor de raad, het college en de ambtelijke organisatie is op eenduidige, begrijpelijke, transparante en consistente wijze inzichtelijk wat de consequenties zijn van deelname in termen van beleid, risico, tijd, capaciteit en middelen voor de gemeente. Er worden SMART+C geformuleerde normen gehanteerd – die bovendien gerelateerd zijn aan de doelstelling van de regionale samenwerking – om de voortgang van de regionale samenwerking te monitoren. Voor de raad is inzichtelijk wat de resultaten, kosten en effecten van de regionale samenwerking zijn in relatie tot de doelstellingen. De raad beschikt over
+
+
+/-
+
+
De doelstellingen van de samenwerking zijn niet SMART. Per inkoopproject worden wel concrete doelstellingen geformuleerd.
De samenwerking met het IBMN is vastgelegd in een samenwerkingsovereenkomst Taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden zijn vastgelegd in de samenwerkingsovereenkomst die is vastgesteld door het college. Per inkoopproject besluit het college over aanbesteding en gunning. Financiële doelstellingen zijn per project opgenomen.
+/-
n.v.t.
Voor de gehele samenwerking zijn geen SMART doelstellingen geformuleerd. Per inkoopproject zijn wel concrete doelstellingen . Via halfjaarlijkse rapportages wordt de gemeente geïnformeerd over de realisatie van de inkoopprojecten. De raad wordt niet expliciet geïnformeerd maar wel ter kennisname, aangezien de inkooptaak onderdeel is van de bedrijfsvoering.
SMART+C staat voor Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch, Tijdgebonden en Consistent.
32
5.Sturing
samenwerking toegevoegde waarde voor de deelnemende gemeente? d. Hoe, waarover en wanneer wordt de raad geïnformeerd over de resultaten en effecten (ook naast de vaste momenten van begroting en verantwoording)?
kwalitatieve en tijdige sturingsinformatie. De afspraken met betrekking tot het moment, het onderwerp en de vorm van informatievoorziening aan de raad zijn schriftelijk vastgelegd en worden nageleefd. ( Planning & control-cyclus) Er vindt periodiek een evaluatie plaats naar de resultaten en effecten van de regionale samenwerking (door de deelnemende gemeenten).
a. Welke mogelijkheden hebben college en raad om sturing te geven aan regionale samenwerking? b. In hoeverre maakt de raad gebruik van de mogelijkheden om te sturen op de gewenste resultaten en effecten van regionale samenwerking?
De raad is betrokken bij de beleidsvorming. De raad heeft een volledig en eenduidig beeld over zijn mogelijkheden om de resultaten van de regionale samenwerking te beïnvloeden. De gemeente beschikt over een instrumentarium om aan te sturen. De raad maakt een transparante en onderbouwde afweging wanneer hij welke instrumenten inzet.
n.v.t.
n.v.t
De raad wordt op hoofdlijnen geïnformeerd via bestuursrapportages en programmarekening van de gemeente en raad kan kennisnemen van de halfjaarlijkse en jaarlijkse rapportages van het IBMN. Evaluatie staat voor 2013 gepland.
+/-
*
De raad heeft kadernota “inkoop en aanbesteding”vastgesteld. De sturingsmogelijkheden van de raad zijn beperkt. Via deelname van de gem.secretaris in het bestuur van het IBMN kan de gemeente invloed uit oefenen. De raad zet m.b.t. tot het IBMN geen instrumenten in.
* Ten aanzien van vraag 4 (gedeeltelijk) en 5 heeft de rekenkamercommissie een oordeel achterwege gelaten, omdat de inkoop bedrijfsvoering betreft en daarmee de verantwoordelijkheid is van het college en de sturing van de raad minder aan de orde is.
33
34
Hoofdstuk 4 Veiligheid- en gezondheidsregio Gelderland Midden 4.1 Algemeen Specifiek beleid VGGM: onderzoeksvragen 2a t/m d a) Wat is de aanleiding geweest om samen te werken? b) Waarom is voor deze vorm van samenwerking gekozen? c) Hoe is de keuze voor samenwerkingspartners tot stand gekomen? d) Wat zijn de doelstellingen van regionale samenwerkingen?
Aanleiding en vorm De Veiligheid- en gezondheidsregio Gelderland Midden (VGGM) is ontstaan op 1 januari 2011 en is een voortzetting van de gemeenschappelijke regeling (GR) Hulpverlening Gelderland Midden 200240. Het vormen van een nieuwe GR was nodig vanwege wettelijke wijzigingen ten aanzien van de veiligheidsregio’s. De VGGM voert voor de gemeente taken uit op het gebied van brandweerzorg, rampenbestrijding, crisisbestrijding, geneeskundige hulpverlening en de publieke gezondheids- en ambulancezorg. De taken en uitvoering op het gebied van de publieke gezondheid zijn in de nieuwe GR niet veranderd. Met betrekking tot de publieke gezondheid voert de VGGM voor de gemeente taken uit die wettelijk verplicht zijn. Deze taken zijn vastgelegd in de Wet Publieke Gezondheid (Wpg)41 en betreffen ondermeer gezondheidsvoorlichting, jeugdgezondheidszorg (incl. rijksvaccinatieprogramma), openbare geestelijke gezondheidszorg, infectieziektebestrijding en medische milieukunde. In dit onderzoek richt de rekenkamercommissie zich op de jeugdgezondheidszorg (JGZ) . In het kader van de jeugdgezondheidszorg is de gemeente verantwoordelijk voor de uitvoering van de basistaken, die wettelijk zijn vastgelegd. Deze taken bestaan uit een uniform deel en een maatwerkdeel. Het uniforme deel van het basistakenpakket Jeugdgezondheidszorg biedt alle kinderen (0-19 jaar) in Nederland eenzelfde preventief gezondheidsprogramma. In Scherpenzeel waren in 2011 2624 kinderen in de leeftijd van 0-19 jaar, waarvan 634 van 0-4 jaar en 1990 van 4-19 jaar. Het basistakenpakket JGZ bestaat onder meer uit een aantal screeningen bij alle kinderen, bijvoorbeeld op bepaalde ziekten en (aangeboren) afwijkingen. Het maatwerkdeel is per gemeente verschillend en wordt het pluspakket genoemd. In de gemeente Scherpenzeel wordt het basistakenpakket voor 0-4 jarigen vanaf 2011 uitgevoerd door Icare (voorheen Kruiswerk West Veluwe)42 en voor 4-19 jarigen door VGGM. De maatwerktaken worden uitgevoerd op basis van een overeenkomst die de gemeente Scherpenzeel en Icare en de VGGM jaarlijks afsluiten43. Per maatwerktaak verleent de gemeente Scherpenzeel een
40
Gemeenschappelijke regeling Veiligheid- en gezondheidregio Gelderland Midden, 1 jan 2011 Wet publieke gezondheid(Wpg), 19 jan 2012 42 Programmarekening 2010 en 2011 43 Gemeenschappelijke regeling VGGM, per 1 jan 2011 41
35
opdracht. Dit onderzoek richt zich op deze maatwerktaken die de VGGM uitvoert. Hieronder wordt een overzicht gegeven van de wettelijke basistaken en de maatwerktaken in de gemeente Scherpenzeel. Taken Jeugdgezondheidszorg Uitgevoerd door Kruiswerk West Veluwe (per 2012 Icare)
Basistaken 0-4 jarigen
Uniform
Screening en rijksvaccinatie Consultatiebureau Dossieroverdracht aan GGD Maatwerk Voorbeelden: Moeders informeren moeders Orthopedagoog: spreekuur, huisbezoek, zorgcoördinatie Frontoffice Centrum Jeugd en Gezin Basistaken 4-19 jarigen Uniform
Maatwerk
VGGM
Preventief onderzoek (PGO) groep 2 en 7 basisschool, 14 jarigen en speciaal onderwijs Vaccinatie (9 jaar, meisjes 12 jaar HPV) Overleg op school (basisonderwijs en voortgezet onderwijs)Zorgadviesteams Zie tabel hieronder.
Maatwerktaken uitgevoerd door VGGM
Inspectie peuterspeelzalen Logopodie screening Digitaal dossier JGZ (voorheen electronisch kinddossier) Jeugdnetwerk Scherpenzeel Inzet Centrum Jeugd en Gezin (CJG)
Uitgevoerd in jaar 2008
2009
2010
2011
x x x
x x
x x
x x
x
x x
Samenwerkingspartners Binnen de VGGM wordt samengewerkt met de gemeenten Arnhem, Barneveld, Doesburg, Duiven, Ede, Lingewaard, Nijkerk, Overbetuwe, Renkum, Rheden, Rijnwaarden, Rozendaal, Wageningen, Westervoort en Zevenaar. Respondenten vinden dit een groot gebied met veel gemeenten. Vanwege het grote aantal gemeenten zijn er verschillende regionale ambtelijke beleidsvoorbereidende overleggen. Er is een regio 36
Vallei West (Scherpenzeel, Barneveld, Ede en Nijkerk) en een regio Vallei Oost. Deze regio’s overleggen apart van elkaar. Daarnaast zijn er ook gezamenlijke overleggen.
Doelstellingen Zowel in 2006 als in 2010 hebben de gemeenten Barneveld, Ede, Wageningen, Nijkerk en Scherpenzeel gezamenlijk in samenwerking met de VGGM een nota Gezondheidsbeleid opgesteld. De gemeenteraden hebben deze nota vastgesteld. In deze nota’s staat dat de grenzen en doelen van het lokale gezondheidsbeleid worden bepaald door het wettelijke kader (Wet publieke gezondheid (Wpg)), de rijksprioriteiten, onderzoeks- en bevolkingsgegevens en beschikbare middelen. De lokale gemeenten kunnen signalerend, voorwaardenscheppend of sturend zijn in het beleid, zo staat in de nota. De gemeente Scherpenzeel heeft de regionale nota uitgewerkt in een Scherpenzeelse visie en heeft haar eigen prioriteiten benoemd (voor 2011 t/m 2014)44. De gemeente Scherpenzeel heeft minder dan 10.000 inwoners en dat is volgens de Scherpenzeelse uitwerking van de nota gezondheidsbeleid te gering om gezondheidsproblemen op te lossen via een doelgroepgerichte benadering. Voor het uitvoeren van een bepaald interventie- of preventieprogramma is een zekere groepsgrootte nodig volgens de gemeente Scherpenzeel. Daarom investeert de gemeente Scherpenzeel in een groene leefomgeving, sportieve-, recreatieve en welzijnsvoorzieningen en denkt de gemeente Scherpenzeel dat daardoor de gezondheid van haar inwoners indirect bevorderd wordt. Ten aanzien van de jeugdgezondheidszorg heeft de gemeente Scherpenzeel twee prioriteiten benoemd te weten JOS (jeugd in ontwikkeling in Scherpenzeel) en Centrum Jeugd en Gezin. JOS is een netwerk van voorzieningen op het gebied van onderwijs, opvang, opvoeding, gezondheidszorg, sociale veiligheid, welzijn en recreatie dat ontplooiingskansen biedt aan kinderen van 0-14 jaar in hun directe leefomgeving. Van deze twee prioriteiten worden geen concrete doelstellingen gegeven in de betreffende nota. Respondenten beamen dat de gemeente Scherpenzeel zelf geen specifieke doelstellingen heeft geformuleerd voor de jeugdgezondheidszorg. De VGGM bepaalt in afstemming met de gemeente welke maatwerkproducten aan een betreffende gemeente worden aangeboden. Aan de hand van de uitkomsten van monitoren wordt het aanbod bepaald. In een dergelijke monitor wordt de gezondheidstoestand van een bepaalde doelgroep in de regio Gelderland-Midden onderzocht. De gezondheidstoestand van kinderen van 0-12 wordt onderzocht door middel van de kindermonitor. Deze monitor betreft een onderzoek waarbij ouders/verzorgers van kinderen van 0-12 jaar een vragenlijst invullen over o.a. gezondheid, opvoeding, bekendheid met - en tevredenheid over voorzieningen. De monitor is uitgevoerd in 2009 en zal worden herhaald in 2013. De gezondheidstoestand van jongeren komt tot uitdrukking in de jongerenmonitor E-MOVO. Deze monitor is uitgevoerd in 2007 en 201145.
44
45
Nota gezondheidsbeleid Regio West Veluwe/ Vallei 2011-2014 lokale uitwerking gemeente Scherpenzeel, juni 2010 Website www.vggm.nl (geraadpleegd nov 2012), kindermonitor 2009, E-MOVO onderzoek 2007.
37
In het betreffende aanbod dat de VGGM ten aanzien van de maatwerktaken aan de gemeente Scherpenzeel doet, ontbreken concrete doelstellingen. Wel wordt in het aanbod aangegeven welke activiteiten voor een betreffende taak worden uitgevoerd met bijbehorende kosten.46 Als voorbeeld worden in onderstaande tabel de activiteiten en prestaties van drie maatwerktaken weergegeven. Maatwerktaken
Activiteiten
Prestaties (die gemeten kunnen worden)
Logopodie screening
Indicatiescreening op consultatiebureau en logopedische screening op indicatie 5-jarigen.
Aantallen screeningen.
Jeugdnetwerk Scherpenzeel
Deelname arts en verpleegkundige in Zorgadviesteams.
Aantal bestede uren.
Inzet CJG
Ondersteuning door verpeegkundige.
Inzet in uren van verpleegkundige.
4.2 Uitvoering van de Veiligheid- en Gezondheidsregio Gelderland Midden binnen de gemeente Scherpenzeel? Uitvoering VGGM: onderzoeksvraag 3a a) Hoe zijn de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden binnen de gemeentelijke organisatie verdeeld, met name ten aanzien van informatievoorziening, kaderstelling en besluitvorming? Taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden De taken van de gemeente in het kader van de gezondheidszorg zijn wettelijk vastgelegd in de Wet Publieke gezondheid (Wpg). Met betrekking tot de jeugdgezondheidszorg moet de gemeente zorgen voor de uitvoering daarvan. Daarbij gaat het om monitoring en signalering, gezondheidsvoorlichting, screening, onderkenning van gezondheidsbedreigende factoren in sociale en fysieke omgeving en advisering hierover47. Binnen de gemeenschappelijke regeling wordt gewerkt met een Algemeen Bestuur (AB) en een Dagelijks Bestuur (DB). Daarnaast is er een bestuurscommissie Veiligheid en gezondheid die vergadert in gezamenlijkheid met het AB. Het AB bestaat uit de burgemeesters van de deelnemende gemeenten. De portefeuillehouders van de deelnemende gemeenten hebben zitting in de bestuurscommissie. Het DB bestaat uit een voorzitter, een vice-voorzitter en drie burgemeesters uit het AB. Het AB vergadert minimaal twee keer per jaar en het DB vergadert minimaal drie keer per jaar. Het AB stelt begrotingen en jaarrekeningen en strategische beleidsplannen vast en besluit o.a. over wijzigingen t.a.v. de 46 47
VGGM, Budgetaanvraag maatwerk JGZ en CJG 2013 Kadernota gezondheidsbeleid regio West Veluwe/Vallei 2007 t/m 2010, 6 sep 2006, pag 7-8
38
gemeenschappelijke regeling en verordeningen en deelname in andere organisaties. Het DB is onder andere belast met toezicht op de uitvoering, voorbereiding van besluiten die het AB moet nemen, uitvoering van besluiten, beheer van financiën en het benoemen, schorsen en ontslaan van personeel. (art 16 en 17 GR) Tijdens de vergaderingen van het AB en de bestuurscommissie worden met name zaken besproken die met veiligheid te maken hebben en relevant zijn voor de grote gemeenten, zo geven respondenten aan. Gezondheidszorg komt nauwelijks aan de orde, terwijl de (jeugd)gezondheidszorg naar de mening van de respondenten een heel belangrijk beleidsterrein is. De vergaderingen worden ambtelijk voorbereid door de beleidsmedewerkers en afgestemd met de portefeuillehouder.
4.3 Resultaten en verantwoording Veiligheid- en Gezondheidsregio Gelderland Midden Resultaten en verantwoording VGGM: onderzoeksvragen 4a t/m d a) In welke mate beantwoorden de resultaten en effecten aan de vooraf gestelde doelstellingen? b) Wat zijn de consequenties van de deelname in termen van beleid, risico, tijd, capaciteit en middelen voor de gemeente? c) Heeft de samenwerking toegevoegde waarde voor de deelnemende gemeente? d) Hoe, waarover en wanneer wordt de raad geïnformeerd over de resultaten en effecten (ook naast de vaste momenten van begroting en verantwoording)? Resultaten De VGGM legt jaarlijks verantwoording af in het jaarverslag en de jaarrekening, zowel inhoudelijk als financieel. Er wordt verlag gedaan van de uitgevoerde activiteiten op hoofdlijnen. Naast het totale overzicht van VGGM geven alle 13 clusters, waaronder JGZ, kort aan wat de doelstelling was, welke activiteiten zijn uitgevoerd en wat het heeft gekost. Er wordt niet ingegaan op de activiteiten die voor de afzonderlijke deelnemende gemeenten zijn uitgevoerd. Effecten en resultaten van uitgevoerde activiteiten voor Scherpenzeel zijn uit deze documenten niet af te leiden. Over de uitvoering van de maatwerktaken JGZ voor Scherpenzeel wordt door de VGGM jaarlijks verantwoord op activiteitenniveau. Voor Logopodie bijvoorbeeld wordt aangegeven hoeveel kinderen gescreend worden, op welke wijze deze screening plaatsvindt, welk advies de kinderen hebben gekregen en welke leeftijd deze kinderen hebben. Tevens worden de werkelijke kosten weergegeven. In het verantwoordingsdocument wordt niet ingegaan op doelstellingen en dus ook niet op de realisatie van doelstellingen dan wel effecten48. Aan de hand van deze verantwoording stelt het college van B&W wel de definitieve subsidie voor de uitvoering van de maatwerktaken vast. 48
VGGM, Financieel overzicht en verantwoording logopodie Jeugdgezondheidszorg 0-19 jaar, 19 juni 2012
39
Capaciteit, middelen en risico’s In de programmarekeningen van de gemeente Scherpenzeel wordt in de paragraaf weerstandsvermogen een overzicht gegeven van de risico’s die in de gemeente spelen. Ten aanzien van de VGGM wordt een exploitatierisico vermeld van onbekende omvang en met minimale kans (10 %) van optreden49. De onderbouwing voor deze risico-inschatting is dat de financiële situatie van VGGM stabiel is en dat uit de jaarrekening 2010 van de VGGM blijkt dat het vermogen in lijn is met het benodigde weerstandsvermogen. In onderstaande tabel staat weergegeven wat de gemeente Scherpenzeel bijdraagt aan de basistaken JGZ die VGGM uitvoert50. Bijdrage basistaken JGZ
2008
2009
2010
2011
Bedrag per inwoner
€ 5,43
€ 5,72
€ 5,76
€ 5,80
Aantal inwoners
8.940
9.035
9.133
9.320
Totaal bijdrage basistaken JGZ Scherpenzeel
€ 48.544,-
€ 51.680,-
€ 52.606,-
€ 54.056,-
De bijdragen voor de maatwerktaken worden jaarlijks per taak middels een beschikking tot subsidieverlening vastgesteld en staan in onderstaande tabel weergegeven. Bijdrage maatwerktaken
2008
2009
2010
2011
Inspectie peuterspeelzalen
€ 556,-
Logopodie screening
€ 3.907,-
€ 7.732,-
€ 7.777,-
€ 5.873,-
Digitaal dossier JGZ (voorheen EKD, (vanaf 2011 structurele bijdrage)
€ 618,-
€ 17.136,-
€ 16.187,-
€ 5.174,-
€ 1.645,-
€ 1.555,-
Deelname jeugdnetwerk Scherpenzeel Inzet CJG Totaal plustaken
€ 9.471,€ 5.081,-
€ 24.868,-
€ 25.609,-
€ 22.074,-
Bron: subsidiebeschikkingen 2010, 2011 en opdrachtverleningen aan HGM (VGGM) 2008, 2009, 2010, financieel overzicht 2011 (VGGM, 19 juni 2012). 49 50
Gemeente Scherpenzeel, programmarekening 2011, p. 134 Jaarverslag VGGM, 2008, 2009, 2010, 2011
40
Meerwaarde De meerwaarde van de samenwerking van de VGGM is volgens respondenten dat gemeenten gebruik kunnen maken van de deskundigheid van de VGGM op het terrein van de jeugdgezondheidszorg. Een evaluatie waaruit de meerwaarde voor Scherpenzeel moet blijken is tot op heden, volgens respondenten, nog niet uitgevoerd. Informatievoorziening Op hoofdlijnen wordt de raad geïnformeerd over de samenwerking met de VGGM via de programmabegroting en jaarrekening van de gemeente. In de paragraaf verbonden partijen wordt een overzicht gegeven van alle verbonden partijen, wat het algemene doel is en welk soort deelname het betreft en wat de bijdrage is voor de gemeente Scherpenzeel. Verder geeft de gemeente Scherpenzeel in de paragraaf “weerstandsvermogen” van de programmabegroting en programmarekening informatie over de financiële situatie van de VGGM. Er wordt aangegeven dat de financiële situatie stabiel is en dat het vermogen in lijn is met het benodigde weerstandsvermogen. Daarnaast stelt de VGGM jaarlijks begrotingen en jaarrekeningen op ten behoeve van de planning en control. Dit betreffen documenten van 60- 100 pagina’s waarin verslag wordt gedaan van prioriteiten en uitgevoerde activiteiten en financiële gegevens. De financiële cijfers worden geconsolideerd weergegeven en de bijdrage voor Scherpenzeel en de uitgevoerde activiteiten voor Scherpenzeel zijn er niet uit af te leiden. Een tussentijdse verantwoording door VGGM vindt niet plaats. De ontwerpbegroting incl. meerjarenraming van de VGGM moet door het Dagelijks Bestuur (DB) voor 1 april voorafgaande aan het begrotingsjaar zijn toegestuurd aan de raden van de deelnemende gemeenten. De raden kunnen gedurende 6 weken na ontvangst hun zienswijze schriftelijk kenbaar maken aan het dagelijks bestuur van de VGGM, waarna het Algemeen Bestuur (AB) van de VGGM de begroting voor 1 juli moet vaststellen. Voor 15 juli moet de begroting dan toegestuurd worden aan de raden van de deelnemende gemeenten en aan gedeputeerde staten51(art 31). Zodra de begroting van de VGGM binnenkomt bij de gemeente Scherpenzeel wordt deze beoordeeld door de beleidsambtenaar. Deze ambtenaar stemt af met de beleidsmedewerkers van de afdeling Financiën en er wordt ook afgestemd met de collega’s van andere gemeenten zoals Ede en Barneveld. De beoordeling wordt vastgelegd in een collegevoorstel. De gemeente Scherpenzeel beschikt niet over een standaard format voor dergelijke beoordelingen. De raad ontvangt de informatie ter kennisname. Overigens geven respondenten aan dat het tijdstip waarop de begroting van de VGGM aangeleverd wordt niet aansluit op de planning- en controlcyclus van de gemeente Scherpenzeel. In het voorjaar moet de begroting van de VGGM worden beoordeeld en op dat moment heeft de gemeente nog geen beeld van de eigen beleidskeuzen en begroting voor het komende jaar. De jaarstukken van de VGGM (jaarverslag, jaarrekening en accountantsverklaring) worden door het DB overgelegd aan het AB. Tegelijkertijd worden deze stukken openbaar gemaakt en zijn ze voor iedereen
51
Gemeenschappelijke regeling Veiligheids- en Gezondheidsregio Gelderland-Midden,1 jan 2011
41
verkrijgbaar. Het AB beraadslaagt vervolgens na twee weken over deze stukken en stelt ze uiterlijk 1 juli vast, waarna ze binnen 14 dagen naar gedeputeerde staten worden gestuurd (art 33 GR). De wijze waarop de jaarstukken van de VGGM in de gemeente Scherpenzeel worden beoordeeld en de raad wordt geïnformeerd is vergelijkbaar met de wijze waarop dit met de begrotingsstukken gebeurt.
4.4 Sturing door college en raad Veiligheid- en gezondheidsregio Gelderland Midden Sturing door raad en colllege VGGM Onderzoeksvragen 5a t/m b: a) Welke mogelijkheden hebben college en raad om sturing te geven aan de regionale samenwerking? b) In hoeverre maakt de raad gebruik van de mogelijkheden om te sturen op de gewenste resultaten en effecten van de regionale samenwerking? Sturingsmogelijkheden Zoals in hoofdstuk 2 aangegeven hebben college en raad diverse mogelijkheden om te sturen. De wijze waarop de gemeente Scherpenzeel stuurt ten aanzien van de VGGM wordt hieronder toegelicht. Sturen bij beleidsvorming De raad heeft in 2006 de kadernota lokaal gezondheidsbeleid (2007-2010) vastgesteld en in 2010 de lokale uitwerking van Scherpenzeel van het gezondheidsbeleid 2011-2014. Door het vaststellen van deze documenten is de raad betrokken bij de kaderstelling en beleidsvorming. Daarnaast heeft de raad de gemeenschappelijke regeling VGGM vastgesteld. Verder kan de raad jaarlijks schriftelijk reageren (binnen 6 weken na ontvangst) op de ontwerpbegroting van de VGGM door het opstellen van een zienswijze. Uit interviews is naar voren gekomen dat de raad de begroting en de zienswijze ter kennisname krijgt toegestuurd. Geïnterviewde raadsleden vinden dat zijn niet kunnen sturen op grond van de informatie die ze ontvangen. Sturen door middel van financiën De VGGM legt verantwoording af in het jaarverslag. In deze jaarverslagen wordt ingegaan op de activiteiten, kosten en opbrengsten van de VGGM in totaal en er wordt niet specifiek verantwoord over de deelnemende gemeenten. Er zijn geen tussentijdse verantwoordingsrapportages. De raad ontvangt de jaarverslagen ter kennisname en van sturing door de raad door middel van financiën is geen sprake. Sturen/beïnvloeden in het bestuur van de samenwerking De sturing door het college geschiedt door de burgemeester die via het AB invloed kan uitoefenen en de portefeuillehouder die zitting heeft in de bestuurscommissie van de VGGM. Raadsleden hebben geen zitting in het bestuur van de VGGM en hebben geen rechtstreekse betrokkenheid bij de uitvoering van de VGGM. 42
Besluiten in het AB worden genomen met meerderheid van stemmen. Iedere deelnemende gemeente heeft één stem. Desondanks geven respondenten aan dat de gemeente Scherpenzeel als kleine gemeente niet veel invloed heeft in het bestuur van de VGGM. Bovendien komen gezondheidsonderwerpen tijdens de bestuursvergaderingen veel minder aan de orde dan de veiligheidsonderwerpen die met name spelen in de grotere gemeenten en die tot de portefeuille van de burgemeesters behoren. Besluiten m.b.t. begrotingen, jaarrekeningen en beleidsplannen worden genomen op basis van gewogen stemrecht, waarbij elke gemeente voor iedere 20.000 inwoners één stem heeft.52 Dat betekent dat Scherpenzeel (met een inwonertal van 9.351) een halve stem heeft bij dergelijke besluiten. Respondenten noemen de VGGM een log orgaan, waar de gemeente Scherpenzeel niet veel invloed op kan uitoefenen.
4.5 Samenvatting bevindingen VGGM Onderzoeksvragen 2. Specifiek beleid
3. Uitvoering
52
53
a. Wat is de aanleiding geweest om samen te werken? b. Waarom is voor deze vorm van samenwerking gekozen? c. Hoe is de keuze voor samenwerkingspartners tot stand gekomen? d. Wat zijn de doelstellingen van regionale samenwerkingen?
c. Hoe zijn de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkhed en binnen de gemeentelijke organisatie verdeeld, met name ten aanzien van informatievoorzienin g, kaderstelling en besluitvorming?
Norm
score
VGGM
De deelname aan de regionale samenwerking is vastgelegd in specifiek beleid en de programmabegroting van de gemeente. Het specifieke beleid sluit aan bij het overkoepelende gemeentelijke beleid. Aan de keuze om deel te nemen aan de regionale samenwerking (met welke partners) ligt een transparante en consistente probleemanalyse ten grondslag. De doelstellingen van regionale 53 samenwerkingen zijn SMART+C geformuleerd.
+
De samenwerking is vastgelegd in het gezondheidsbeleid dat samen met andere gemeenten is opgesteld en is vastgelegd in de programmabegroting in de paragraaf ”Verbonden partijen”. Er is nog geen overkoepelend beleid t.a.v. samenwerken. De huidige samenwerking met de VGGM is een voortzetting van de samenwerking met Hulpverlening Gelderland Midden en is met name gebaseerd op de verplichting tot uitvoering van de gezondheidstaken in het kader van de wet. De doelstellingen zijn niet SMART geformuleerd.
Afspraken zijn vastgelegd in een overeenkomst, waarin ook de vorm duidelijk is vastgelegd. De verdeling van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden is schriftelijk vastgelegd en college en raad zijn bekend met deze verdeling. Voor de raad, het college en de ambtelijke organisatie is op eenduidige, begrijpelijke, transparante en consistente wijze inzichtelijk wat de consequenties zijn van deelname in termen van beleid, risico, tijd, capaciteit en middelen voor de gemeente.
+
-
-
-
+
+/-
In de gemeenschappelijke regeling zijn afspraken en vorm vastgelegd, evenals taakverdeling, verantwoordelijkheden en bevoegdheden. De gemeenschappelijke regeling is door college en raad vastgesteld. De consequenties van de deelname zijn nauwelijks terug te vinden in de programmabegroting en jaarrekening van de gemeente. Wel worden hierin de financiële risico’s van verbonden partijen weergegeven.
Gemeenschappelijke regeling VGGM 1 jan 2011, art 12
SMART+C staat voor Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch, Tijdgebonden en Consistent.
43
4. Resultaat en verantwoording
5.Sturing
a. In welke mate beantwoorden de resultaten en effecten aan de vooraf gestelde doelstellingen ? b. Wat zijn de consequenties van de deelname in termen van beleid, risico, tijd, capaciteit en middelen voor de gemeente? c. Heeft de samenwerking toegevoegde waarde voor de deelnemende gemeente? d. Hoe, waarover en wanneer wordt de raad geïnformeerd over de resultaten en effecten (ook naast de vaste momenten van begroting en verantwoording)?
Er worden SMART+C geformuleerde normen gehanteerd – die bovendien gerelateerd zijn aan de doelstelling van de regionale samenwerking – om de voortgang van de regionale samenwerking te monitoren. Voor de raad is inzichtelijk wat de resultaten, kosten en effecten van de regionale samenwerking zijn in relatie tot de doelstellingen. De raad beschikt over kwalitatieve en tijdige sturingsinformatie. De afspraken met betrekking tot het moment, het onderwerp en de vorm van informatievoorziening aan de raad zijn schriftelijk vastgelegd en worden nageleefd. ( Planning & control-cyclus) Er vindt periodiek een evaluatie plaats naar de resultaten en effecten van de regionale samenwerking (door de deelnemende gemeenten).
-
a. Welke mogelijkheden hebben college en raad om sturing te geven aan regionale samenwerking? b. In hoeverre maakt de raad gebruik van de mogelijkheden om te sturen op de gewenste resultaten en effecten van regionale samenwerking?
De raad is betrokken bij de beleidsvorming. De raad heeft een volledig en eenduidig beeld over zijn mogelijkheden om de resultaten van de regionale samenwerking te beïnvloeden. De gemeente beschikt over een instrumentarium om aan te sturen. De raad maakt een transparante en onderbouwde afweging wanneer hij welke instrumenten inzet.
+/-
44
-
+/+
-
-
+/-
Er zijn geen doelstellingen geformuleerd aan de hand waarvan de resultaten gemonitord kunnen worden. Uit de voor de raad beschikbare informatie is niet af te leiden wat de resultaten, kosten en effecten zijn voor de gemeente Scherpenzeel in relatie tot de doelstelling. Er wordt gerapporteerd over activiteiten op totaal VGGM niveau en niet specifiek voor Scherpenzeel. De raad ontvangt de begrotingen en jaarrekeningen, maar geen tussentijdse verantwoordingsrapportages en geen specifieke rapportages voor Scherpenzeel. Afspraken t.a.v. de P&C cyclus liggen vast in de gemeenschappelijke regeling en worden nageleefd. Een evaluatie waaruit meerwaarde voor Scherpenzeel moet blijken is tot op heden niet uitgevoerd.
De raad heeft het lokaal gezondheidsbeleid vastgesteld en krijgt begrotingen van VGGM slechts ter kennis name. De raad heeft op grond van de beschikbare informatie geen goed beeld van de VGGM om resultaten te beïnvloeden. De gemeente kan sturen bij de beleidsvorming en beïnvloeding in het bestuur van de VGGM. Doordat binnen VGGM zoveel gemeenten samenwerken en omdat gezondheid minder aandacht krijgt dan veiligheid is de invloed beperkt. Onderbouwde afweging bij inzet van instrumenten is niet gebleken.
Hoofdstuk 5 Permar 5.1 Algemeen Specifiek beleid Permar: onderzoeksvragen 2a t/m d a) Wat is de aanleiding geweest om samen te werken? b) Waarom is voor deze vorm van samenwerking gekozen? c) Hoe is de keuze voor samenwerkingspartners tot stand gekomen? d) Wat zijn de doelstellingen van regionale samenwerkingen?
Aanleiding en vorm Gemeenten zijn verantwoordelijk voor de uitvoering van de wet sociale werkvoorziening. Deze wet biedt mensen met een arbeidshandicap een passende werkplek in een zo regulier mogelijke, aan de arbeidshandicap aangepaste, werkomgeving. De feitelijke en dagelijkse uitvoering wordt gedaan door sociale werkvoorzienings (SW)-bedrijven. In de gemeente Scherpenzeel wordt de sociale werkvoorziening sinds de jaren tachtig van de vorige eeuw uitgevoerd door de Permar. De Permar is een gemeenschappelijke regeling waarin samengewerkt wordt door de gemeenten Barneveld, Renkum, Ede, Wageningen en Scherpenzeel. Op de website van Permar (oktober 2012) staat dat Permar in bijna zestig jaar is uitgegroeid tot een volwaardig bedrijf. De naam van Permar heeft betrekking op Personen marketing en dat geeft de missie weer, zo staat geschreven. Permar vindt het belangrijk dat medewerkers hun talenten optimaal inzetten en zo mogelijk verder ontwikkelen. Permar bestaat uit vier productieve bedrijfsonderdelen en een algemeen (overhead) bedrijfsonderdeel. Deze vier productieve bedrijfsonderdelen zijn Industrie, Groen & Kwekerij,Facilitair en Mensontwikkelbedrijf (MOB)54. Tot 1987 was Scherpenzeel aangesloten bij het Regionaal Sociaal Werkvoorzieningsschap Amersfoort en Omgeving (RWA). Per 1 januari 1987 is Scherpenzeel uitgetreden uit deze gemeenschappelijke regeling en toegetreden tot het Sociaal Werkvoorzieningsschap Zuidwest-Veluwe. Motieven daarvoor waren: ‘heroverwegingen ten gunste van de nieuwe regiovorming’ en de mogelijkheid om uit te treden. Onder dit werkvoorzieningsschap functioneerden drie bedrijven Arbeidszorg (AZO), Administratieve Dienstverlening en grafische projecten (ADC) en Groenvoorziening en buitenobjecten (Redbo). Vanaf 1989 zijn deze drie bedrijven verder gegaan onder de naam Permar. Volgens de overheid maken momenteel teveel mensen gebruik van de Wsw die ook bij een gewone werkgever aan de slag zouden kunnen en daarom is er een wetswijziging in voorbereiding. De overheid wilde met ingang van 1 januari 2013 de nieuwe wet Werken naar Vermogen in werking laten treden.
54
Permar, Jaarverslag 2011
45
Regelingen van de wsw, wajong (wet werk en arbeidsondersteuning jong gehandicapten) en wwb (wet werk en bijstand) worden in deze nieuwe wet ondergebracht. De nieuwe wet moet er voor zorgen dat zo veel mogelijk mensen door regulier werk in hun eigen levensonderhoud kunnen voorzien. Mogelijke consequentie van de nieuwe wet zal zijn dat de subsidie van het rijk voor de Wsw zal verminderen. In april 2012 zou het wetsvoorstel Werken naar vermogen in de tweede kamer worden behandeld, maar door de val van het kabinet, werd de behandeling doorgeschoven naar een later tijdstip. Inmiddels is er in het najaar van 2012 een nieuw regeerakkoord opgesteld. Hierin staat dat het wetsvoorstel “Werken naar vermogen” wordt vervangen door een nieuwe “Participatiewet”. Deze voorgenomen “Participatiewet” heeft een aantal wijzigingen t.o.v. de “Wet Werken naar Vermogen”. Het kabinet ontwerpt een quotumregeling voor het in dienst nemen van arbeidsgehandicapten door grotere werkgevers. Naarmate het aantal plaatsen in de sociale werkvoorziening afneemt, neemt het aantal reguliere plaatsen voor arbeidsgehandicapten toe. De quotumregeling wordt vanaf 1 januari 2015 (het jaar waarin de nieuwe wet ook voor bestaande gevallen in de Wet Sociale Werkvoorziening (Wsw) gaat gelden) in zes jaar stapsgewijs ingevoerd55.
Huidige situatie Permar Permar kampt al enkele jaren met financiële tekorten, die door de deelnemende gemeenten aan het einde van het jaar moeten worden bijgelegd. Daarnaast waren er in 2010 en 2011 problemen met de algemeen directeur. In september 2011 is een interim directeur aangesteld, die orde op zaken moest stellen. Inmiddels (eind 2012) ligt er een plan voor reorganisatie. Het aantal niet gesubsidieerde arbeidsplaatsen wordt verminderd van 71 naar 58. Daarnaast moet er een cultuurverandering plaatsvinden. Permar moet commerciëler en klantgerichter worden in plaats van productie georiënteerd. De kosten voor dit plan bedragen € 3,4 miljoen56. Daarnaast wordt er over 2012 een verlies verwacht van € 600.000. De gemeente Scherpenzeel zal hieraan € 34.000 moeten bijdragen. De raad heeft eind december 2012 ingestemd met het reorganisatieplan.
Samenwerkingspartners Binnen de Permar wordt samengewerkt met de gemeenten Barneveld, Renkum, Ede, Wageningen en Scherpenzeel. Respondenten geven aan dat in Scherpenzeel momenteel 6 wsw-ers werkzaam zijn bij de Permar en 4 wsw-ers bij Amfors. Amfors is het werk- en leerbedrijf van het Regionaal Werkvoorzieningschap Amersfoort (RWA). Deze mensen waren in 1987 reeds werkzaam bij de RWA, toen overgegaan werd naar de Permar en zijn daar gebleven. De gemeente Scherpenzeel ontvangt hiervoor een factuur. De gemeente Scherpenzeel is geen deelnmemer in de gemeenschappelijke regeling RWA. Binnen de RWA werken de gemeenten Amersfoort, Baarn, Bunschoten, Leusden, Soest en Woudenberg samen. Op ambtelijk niveau is de gemeente Scherpenzeel aan het onderzoeken of de werkvoorziening op een andere wijze en efficiënter uitgevoerd kan worden. Respondenten geven aan dat er nagedacht wordt om de beleidsuitvoering uit te besteden aan de gemeente Barneveld. Er zijn 55 56
Regeerakkoord “Bruggen slaan” oktober 2012, pag 34. Permar, werken aan onze toekomst, Contourennota voornemen tot reorganisatie, 31 okt 2012.
46
reeds diverse contacten tussen de gemeente Scherpenzeel en Barneveld en in het ontwikkeltraject met betrekking tot de Wet Werken naar Vermogen wordt al samengewerkt met de gemeente Barneveld. Doelstellingen In de paragraaf “verbonden partijen” van de jaarlijkse programmabegrotingen van de gemeente Scherpenzeel wordt de volgende doestelling geformuleerd: “Het mogelijk maken dat mensen met een arbeidshandicap op een voor hen passende wijze aan het werk kunnen.” De doelstelling van Permar sluit hierop aan. De Permar wil door middel van een professionele omgeving ervoor zorgen dat mensen het beste uit zichzelf halen richting de best passende functie. Met een gevarieerd aanbod van werkzaamheden wil Permar medewerkers een passende werkplek bieden. Permar wil het gemeentelijk arbeidsmarktinstrument zijn voor doelgroepen, die niet in staat zijn om op eigen kracht het minimumloon te verdienen. Permar wil daarmee de natuurlijke werkgever zijn voor deze doelgroepen in onze regio (GR)57. De gemeente Scherpenzeel heeft geen specifiek beleid met doelstellingen geformuleerd ten aanzien van de Wsw. Respondenten geven aan dat de Wet sociale werkvoorziening de kaders geeft waarbinnen de Wsw uitgevoerd moet worden en dat de gemeente de Wsw adequaat moet uitvoeren binnen het beschikbaar gestelde budget. In 2010 en 2011 was het budget voor Scherpenzeel respectievelijk € 301.671 en € 272.52458.
5.2 Uitvoering van de Permar binnen de gemeente Scherpenzeel Uitvoering Perma: onderzoeksvraag 3a b) Hoe zijn de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden binnen de gemeentelijke organisatie verdeeld, met name ten aanzien van informatievoorziening, kaderstelling en besluitvorming? Taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden Taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden zijn vastgelegd in de gemeenschappelijke regeling. Deze regeling is in 2010 gewijzigd59, omdat de Wsw per 1 januari 2008 gemoderniseerd is en het volgens de nieuwe wet niet meer mogelijk is om alle bevoegdheden van raad en college over te dragen aan het Dagelijks en Algemeen Bestuur van de Permar. Aan de nieuwe gemeenschappelijke regeling zijn alleen nog uitvoerende taken overgedragen. Dit zijn taken die onder de bevoegdheid van het college vallen60. Sinds 2010 heeft Permar geen raadsleden meer in het AB. Het AB bestaat uit de portefeuillehouders Wsw van de vijf deelnemende gemeenten. Het DB bestaat uit dezelfde vijf leden. In de raadsvergadering waarin de nieuwe regeling werd vastgesteld betreurt de raad van Scherpenzeel dat het AB en DB in de 57
Jaarverslagen Permar 2008 t/m 2011. www.minszw.nl en jaarverslagen Permar. 59 Gemeenschappelijke regeling Permar WS, september 2010. 60 Gemeente Scherpenzeel, raadsvoorstel “Aanpassing gemeenschappelijke regeling Permar, 18 feb 2010. 58
47
nieuwe regeling gelijk zijn61. De raad legt zich er overigens wel bij neer, omdat hij er vanuit gaat dat hierin voorzien wordt bij de wijziging van de Wet gemeenschappelijke regeling. Het AB/DB moet de gemeenteraden actief informeren. Hiertoe organiseren zij jaarlijks twee bijeenkomsten voor raadsleden bij Permar62. In onderstaand schema wordt de taakverdeling ten aanzien van advisering en verantwoording weergegeven.
Gemeenteraad
Algemeen bestuur
College van B & W
Dagelijks bestuur Ambtelijke adviesgroep
Commissaris Algemeen directeur
Advisering aan Uitvoeringsorganisatie
Benoemen uitvoeringskader/laten uitvoeren Legt verantwoording af aan Actieve informatieplicht
Bron: Voorstel wsw beleid gemeenschappelijke regeling versie juli 2007 en aangepast a.d.h.v. de gewijzigde GR per 2010.
De ambtelijke adviesgroep bestaat uit ambtenaren van de vijf deelnemende gemeenten, de algemeen directeur en de manager Financiën & ICT van Permar. Deze groep bereid nota’s en besluiten voor. Tevens worden de bestuursvergaderingen voorbereid en voorbesproken63. De ambtelijke adviesgroep komt maandelijks bijeen. Het Dagelijks Bestuur wordt ter zijde gestaan door een commissaris, een adviseur van buiten de kring van dat bestuur64.
61
Gemeente Scherpenzeel, agenda met besluiten raad 18 feb 2010. Notitie aanpassing van de gemeenschappelijke regeling Permar WS en het te volgen tijdpad, 10 dec 2009 63 Jaarverslag 2008 Permar 64 Jaarverslagen Permar 2008 t/m 2011 62
48
5.3 Resultaten en verantwoording Permar Resultaten en verantwoording Permar: onderzoeksvragen 4a t/m d a) In welke mate beantwoorden de resultaten en effecten aan de vooraf gestelde doelstellingen? b) Wat zijn de consequenties van de deelname in termen van beleid, risico, tijd, capaciteit en middelen voor de gemeente? c) Heeft de samenwerking toegevoegde waarde voor de deelnemende gemeente? d) Hoe, waarover en wanneer wordt de raad geïnformeerd over de resultaten en effecten (ook naast de vaste momenten van begroting en verantwoording). Resultaten De doelstelling van de samenwerking is om er voor te zorgen dat mensen met een arbeidshandicap op een voor hen passende wijze aan het werk kunnen. Daarnaast is het de doelstelling van Scherpenzeel om de uitvoering van de Wsw binnen het daarvoor beschikbaar gestelde budget adequaat uit te voeren. Deze doelstellingen zijn niet concreet en uit de jaarrekeningen van Permar is niet af te leiden of deze doelstellingen voor Scherpenzeel gerealiseerd zijn. Capaciteit, middelen en risico’s De sociale werkvoorziening wordt hoofdzakelijk bekostigd door het rijk dat per voltijds arbeidsplaats een subsidie verstrekt. In 2011 bedraagt de rijkssubsidie per werknemer € 25.75865. Daarnaast dragen gemeenten eventueel zelf nog jaarlijks een bedrag bij. In de jaren 2008 t/m 2010 heeft Scherpenzeel niets per wsw-er bijgedragen, in 2011 bedroeg de bijdrage naast de rijkssubsidie € 3.271 per wsw-er66. Met betrekking tot de risico’s wordt in de programmarekeningen van de gemeente Scherpenzeel in de paragraaf weerstandsvermogen een overzicht gegeven van de risico’s die in de gemeente spelen. Ten aanzien van de Permar wordt een exploitatierisico vermeld van onbekende omvang en met reële kans (50%) van optreden67. In de jaren 2008 en 2009 heeft de Permar winst geboekt van resp. € 173.00 en € 157.000. De jaren 2010 en 2011 zijn beide afgesloten met een verlies van € 1,7 miljoen. In het jaarverslag 2011 van de Permar staat dat het eigen vermogen van de Permar daarmee verdampt is en dat er conform de gemeenschappelijke regeling is besloten tot extra gemeentelijke bijdragen over 2011 om het negatief eigen vermogen te elimineren. De benodigde bijdrage wordt per gemeente berekend naar rato van het aantal gerealiseerde arbeidsjaren Wsw (art. 28-8 gemeenschappelijke regeling). Voor Scherpenzeel was de bijdrage in 2011 in het exploitatietekort € 3.772 en dit is ten laste gekomen van dit boekjaar68. Respondenten geven aan dat eventuele consequenties van uittreden niet duidelijk zijn. De gemeenschappelijke regeling geeft daar geen heldere regels voor. Deze duidelijkheid moet er volgens
65
Verdeling wsw budget 2011 per gemeente Beschikkingen van het ministerie van SZW 2008 t/m 2011 67 Gemeente Scherpenzeel, programmarekening 2011, p. 134 68 Gemeente Scherpenzeel, programmarekening 2011.pag.137 66
49
respondenten wel komen voordat Scherpenzeel eventueel gaat besluiten om de Wsw op een andere wijze te gaan uitvoeren. Meerwaarde De meerwaarde van samenwerking tussen gemeenten op het gebied van de Wsw is dat er binnen de regio voor werkgevers een eenduidig arbeidsmarktbeleid voor mensen met een beperking wordt gevoerd met één loket69. De grenzen van arbeidsmarkten lopen niet parallel aan de gebiedsgrenzen van de gemeenten. Respondenten noemen als meerwaarde dat door de samenwerking betere kwaliteit geleverd kan worden, doordat financiële middelen gebundeld worden. Informatievoorziening In programmabegrotingen en programmarekeningen wordt in de paragraaf verbonden partijen de Permar genoemd, zoals de BBV dat voorschrijft70. Er wordt niet inhoudelijk ingegaan op plannen en uitvoering. Ook in de toelichting van programma Zorg en welzijn (programma 6) wordt niet inhoudelijk ingegaan op de Wsw. Ten behoeve van de planning en control stelt de Permar een begroting en jaarrekening op. De eisen zijn vastgelegd in de gemeenschappelijke regeling71. Hierin staat dat het DB jaarlijks een ontwerpbegroting van het komdende jaar voor 1 mei toestuurt aan de raden. De raden kunnen vervolgens voor 1 juli hun zienswijze over de ontwerpbegroting naar voren brengen bij het DB. Het AB stelt de jaarrekening vast voor 1 mei en stuurt deze vervolgens binnen 2 weken (maar in ieder geval voor 15 juli) naar de gemeenteraden. Vanaf 2010 waren er door de situatie bij Permar ook problemen met het tijdig aanleveren van de formele documenten, zo blijkt uit de interviews. De verslagen van de bestuursvergaderingen van het AB worden op de website van de Permar gepubliceerd. Op deze wijze worden de gemeenteraden geïnformeerd72. De raadsleden ontvangen de verslagen ook via de griffier van de gemeenten. De raadsleden kunnen in de commissievergaderingen vragen stellen naar aanleiding van de verslagen. Verder vinden er jaarlijks twee informatieve raadsbijeenkomsten plaats bij de Permar. In de onderzoeksperiode is de gemeenteraad van Scherpenzeel naast de raadsbijeenkomsten op diverse momenten actief geïnformeerd over Permar, zo geven respondenten aan. In onderstaande tabel staat dit weergegeven.
69
Handreiking VNG, Modellen voor samenwerking en besturing van de sociale werkvoorziening, 2012 Besluit Begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV), 71 Gemeenschappelijke regeling Permar WS 2010, art 27 en 29. 72 Gemeente Scherpenzeel, Notulen raadsvergadering van 18 feb 2010 70
50
Datum
Document
Toelichting
23-5-2008
Jaarplan Permar 2009
Informatie via raadsvoorstel.
20-5-2009
Jaarplan Permar 2010
29-6-2009
Brief van voorzitter AB aan raadsleden.
26-4-2011
Jaarplan Permar 2011
Informatie via raadsvoorstel. Jaarplan is voor kennisgeving aangenomen. Jaarplan bevatte positief exploitatiesaldo. Informatie over onderzoek n.a.v anonieme brief over 24 misstanden bij Permar, in het bijzonder tegen de algemene directeur. Als ingekomen stuk, betrof een bijgesteld jaarplan die veel te laat was opgeleverd.
26-4-2011
Jaarrekening 2010
Als ingekomen stuk.
10-5-2011
Verordening Wsw raad en verordening PGB
M.b.t. vastelling formele documenten waren achterstanden ontstaan. Dit resulteerde in een raadsvoorstel ter vaststelling van de verordening Wsw en verordening PGB.
16-6-2011
Memo (geheim) college naar raadscommissie
Informatie over financiële resultaten Permar.
29-11-2011
Jaarplan 2012 Permar
Informatie via raadsvoorstel. Jaarplan bevatte licht positief exploitatiesaldo.
30-10-2012
Jaarplan 2013 Permar en reorganisatieplan
Op agenda van raadsvergadering 22 dec 2012.
Verder ontvangt de gemeente maandelijks rapportages van Permar en indien er aanleiding is vindt er ambtelijk overleg plaats en wordt de portefeuillehouder geïnformeerd. De raad wordt vervolgens geïnformeerd over de stand van zaken bij Permar via de bestuursrapportage van de gemeente.
5.4 Sturing door college en raad Permar Sturing door raad en colllege Permar: onderzoeksvragen 5a t/m b a) Welke mogelijkheden hebben college en raad om sturing te geven aan de regionale samenwerking? b) In hoeverre maakt de raad gebruik van de mogelijkheden om te sturen op de gewenste resultaten en effecten van de regionale samenwerking?
51
Sturingsmogelijkheden Zoals in hoofdstuk 2 is aangegeven hebben college en raad diverse mogelijkheden om te sturen. De wijze waarop de gemeente Scherpenzeel stuurt ten aanzien van de Permar wordt hieronder toegelicht. Sturen bij beleidsvorming Jaarlijks wordt de begroting van de Permar toegestuurd aan de raad van de gemeente Scherpenzeel en kan de gemeente een zienswijze opstellen. Uit de interviews komt naar voren dat er voor de beleidsambtenaren standaard te weinig tijd is om deze zienswijzen op te stellen en de begroting te beoordelen. De beleidsambtenaar stemt de zienswijze af met collega’s van de afdeling Financiën. Vervolgens wordt afgstemd met de portefeuillehouder voordat een collegevoorstel wordt gemaakt. De raad ontvangt de zienswijzen ter kennisname. Sturen door middel van financiën bij verantwoordingsrapportages en jaarrekeningen Tussentijdse verantwoordingsrapportages worden niet naar de raad gestuurd. De raad ontvangt verantwoordingsinformatie via de jaarrekeningen van Permar. Deze jaarrekeningen worden doorgaans gelijktijdig met het jaarplan van de Permar aan de raad aangeboden. De rekenkamercommissie heeft vastgesteld dat de jaarrekening 2011 niet is toegestuurd naar de raad. In deze periode is de raadscommissie wel geïnformeerd over de financiële problemen bij Permar. De raad ontvangt betreffende informatie achteraf. Sturen/beïnvloeden in het bestuur van de samenwerking De portefeuillehouder Wsw heeft zitting in het AB van de Permar en oefent op deze wijze invloed uit. Formeel hebben alle portefeuillehouders van de deelnemende gemeenten een even grote stem in het algemeen bestuur, maar in de praktijk is dat volgens respondenten niet het geval en heeft de gemeente Scherpenzeel als kleine gemeente een geringere invloed.
52
5.5 Samenvatting bevindingen Permar Onderzoeksvragen 2. Specifiek beleid
3. Uitvoering
4. Resultaat en verantwoording
73
Norm
a. Wat is de aanleiding geweest om samen te werken? b. Waarom is voor deze vorm van samenwerking gekozen? c. Hoe is de keuze voor samenwerkingspartners tot stand gekomen? d. Wat zijn de doelstellingen van regionale samenwerkingen?
De deelname aan de regionale samenwerking is vastgelegd in specifiek beleid en de programmabegroting van de gemeente. Het specifieke beleid sluit aan bij het overkoepelende gemeentelijke beleid. Aan de keuze om deel te nemen aan de regionale samenwerking (met welke partners) ligt een transparante en consistente probleemanalyse ten grondslag. De doelstellingen van regionale 73 samenwerkingen zijn SMART+C geformuleerd.
d. Hoe zijn de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkhed en binnen de gemeentelijke organisatie verdeeld, met name ten aanzien van informatievoorzienin g, kaderstelling en besluitvorming?
Afspraken zijn vastgelegd in een overeenkomst, waarin ook de vorm duidelijk is vastgelegd. De verdeling van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden is schriftelijk vastgelegd en college en raad zijn bekend met deze verdeling. Voor de raad, het college en de ambtelijke organisatie is op eenduidige, begrijpelijke, transparante en consistente wijze inzichtelijk wat de consequenties zijn van deelname in termen van beleid, risico, tijd, capaciteit en middelen voor de gemeente. a)Er worden SMART+C geformuleerde normen gehanteerd – die bovendien gerelateerd zijn aan de doelstelling van de regionale samenwerking – om de voortgang van de regionale samenwerking te monitoren. b) Voor de raad is inzichtelijk wat de resultaten, kosten en effecten van de regionale samenwerking zijn in relatie tot de doelstellingen. c) De raad beschikt over
a. In welke mate beantwoorden de resultaten en effecten aan de vooraf gestelde doelstellingen ? b. Wat zijn de consequenties van de deelname in termen van beleid, risico, tijd, capaciteit en middelen voor de gemeente? c. Heeft de
score
Permar
+/-
De samenwerking is vastgelegd in de programmabegroting in de paragraaf” Verbonden partijen”. Er is geen specifiek beleid. Er is nog geen overkoepelend beleid t.a.v. samenwerken. De samenwerking loopt al sinds de jaren tachtig van de vorige eeuw. Keuze was gebaseerd op nieuwe regiovorming.
-
+
-
+
+
+/-
-
-
-
Er zijn geen specifieke doelstellingen voor Scherpenzeel geformuleerd. De kaders van de wet zijn leidend.
In de gemeenschappelijke regeling zijn afspraken en vorm vastgelegd, evenals taakverdeling, verantwoordelijkheden en bevoegdheden. College en raad hebben de gemeenschappelijke regeling vastgesteld. De consequenties van de deelname zijn nauwelijks terug te vinden in de programmabegroting en jaarrekening van de gemeente. Wel worden hierin de financiële risico’s van verbonden partijen weergegeven.
Er zijn geen doelstellingen geformuleerd aan de hand waarvan de resultaten gemonitord kunnen worden. Uit de voor de raad beschikbare informatie is niet af te leiden wat de resultaten, kosten en effecten zijn voor de gemeente Scherpenzeel in relatie tot de doelstelling. Permar rapporteert over het totaal en niet specifiek voor Scherpenzeel. De raad ontvangt begrotingen en jaarrekeningen, ter kennis name. In 2011 ontvangt de raad geen jaarrekening, maar
SMART+C staat voor Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch, Tijdgebonden en Consistent.
53
5.Sturing
samenwerking toegevoegde waarde voor de deelnemende gemeente? d. Hoe, waarover en wanneer wordt de raad geïnformeerd over de resultaten en effecten (ook naast de vaste momenten van begroting en verantwoording)?
kwalitatieve en tijdige sturingsinformatie. d) De afspraken met betrekking tot het moment, het onderwerp en de vorm van informatievoorziening aan de raad zijn schriftelijk vastgelegd en worden nageleefd. ( Planning & control-cyclus) e) Er vindt periodiek een evaluatie plaats naar de resultaten en effecten van de regionale samenwerking (door de deelnemende gemeenten).
+/-
a. Welke mogelijkheden hebben college en raad om sturing te geven aan regionale samenwerking? b. In hoeverre maakt de raad gebruik van de mogelijkheden om te sturen op de gewenste resultaten en effecten van regionale samenwerking?
a) De raad is betrokken bij de beleidsvorming. b) De raad heeft een volledig en eenduidig beeld over zijn mogelijkheden om de resultaten van de regionale samenwerking te beïnvloeden. c) De gemeente beschikt over een instrumentarium om aan te sturen. d) De raad maakt een transparante en onderbouwde afweging wanneer hij welke instrumenten inzet.
-
54
-
-
+/-
wel tussentijdse informatie over financiële perikelen. Afspraken t.a.v. P&C cyclus liggen vast in de gemeenschappelijke regeling, maar werden niet altijd nageleefd. Een evaluatie specifiek voor Scherpenzeel is tot op heden niet uitgevoerd.
De jaarplannen worden ter kennisname naar de raad gestuurd. Er is geen sprake van sturen bij beleidsvorming. De raad heeft op grond van de beschikbare informatie geen goed beeld van de Permar om resultaten te beïnvloeden, mede doordat informatie achteraf en niet tijdig wordt ontvangen De gemeente kan beïnvloeden door deelname van portefeuillehouder in bestuur van Permar. Maar invloed als kleine gemeente is beperkt. Onderbouwde afweging bij inzet van instrumenten is niet gebleken.
Hoofdstuk 6 Conclusies en aanbevelingen 6.1 Conclusies De rekenkamercommissie heeft onderzoek gedaan naar de effectiviteit en de meerwaarde van regionale samenwerkingen. Voor het onderzoek zijn drie cases onderzocht, t.w. het inkoopbureau Midden Nederland, de VGGM en de Permar. In deze paragraaf worden per hoofdvraag de conclusies weergegeven. Waarom wordt er regionaal samengewerkt, welke beleidsvisie en criteria heeft de gemeente Scherpenzeel t.a.v. samenwerken? De gemeente Scherpenzeel werkt samen om het gemeentelijke takenpakket op voldoende kwaliteitsniveau uit te kunnen voeren tegen een reëel kostenniveau. Daarnaast is het delen van kennis voor de gemeente belangrijk bij samenwerken. De gemeente Scherpenzeel is bezig met het ontwikkelen van een visie t.a.v. samenwerken. Hierin gaat de gemeente ervan uit dat bestaande samenwerkingen voortgezet worden. Voor toekomstige samenwerkingen wil de gemeente zich richten op de regio Food Valley, zowel op de regio als geheel als op afzonderlijke gemeenten uit de regio. Bij het ontwikkelen van de visie is de gemeenteraad (nog) niet betrokken. De gemeente Scherpenzeel heeft ook nog geen beleid met betrekking tot de wijze waarop toezicht gehouden moet worden op verbonden partijen en hoe risicobeheersing moet plaats vinden. Momenteel heeft de gemeente weinig zicht op de risico’s van verbonden partijen. Criteria voor samenwerkingsverbanden, zoals kwaliteitseisen en bedrijfsvoeringsafspraken, zijn nog niet beschreven, hoewel zowel de gemeentelijke organisatie als de raad inzien dat kaders en duidelijke afspraken vooraf t.a.v. bedrijfsvoering, uittreding en afstemming planning en controlcyclus belangrijk zijn voor het slagen van een samenwerking. Wat is de aanleiding geweest om samen te werken en wat zijn de doelstellingen? De gemeente Scherpenzeel is in 2009 gaan samenwerken met het inkoopbureau Midden Nederland om de inkoopfunctie te professionaliseren en vanwege te behalen financiële voordelen als gevolg van schaalvergroting. De samenwerking is vastgelegd in het inkoop en aanbestedingsbeleid van de gemeente. Hierin zijn doelstellingen opgenomen die kwalitatief, procesmatig en financieel van aard zijn, maar niet SMART geformuleerd. Voor individuele inkoopprojecten zijn wel concreet financiële doelstellingen geformuleerd. De samenwerkingen met de VGGM en de Permar lopen al tientallen jaren. Beide voeren wettelijk verplichte taken uit. De samenwerking met de VGGM is sinds 2011 een voortzetting van de samenwerking met Hulpverlening Gelderland Midden. De samenwerking is vastgelegd in het gezondheidsbeleid van de gemeente, maar hierin zijn geen SMART doelstellingen opgenomen. Voor de samenwerking met de Permar is destijds (in 1987) gekozen vanwege nieuwe regiovorming. De gemeente heeft voor deze samenwerking geen specifiek beleid met doelstellingen opgesteld. De kaders van de wet zijn voor de gemeente leidend. 55
Hoe wordt vorm gegeven aan de samenwerking, hoe zijn de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden verdeeld? Het IBMN is een stichting. De samenwerking tussen het IBMN en de gemeente is vastgelegd in een samenwerkingsovereenkomst, waarin de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden zijn opgenomen. De samenwerking betreft een ambtelijke samenwerking op uitvoerend niveau. De gemeentesecretaris vertegenwoordigt de gemeente in het stichtingsbestuur. Per inkoopproject besluit het college van B&W over aanbesteding en gunning. De samenwerking met zowel de VGGM als de Permar is geregeld via een gemeenschappelijke regeling. Hierin zijn afspraken, taakverdeling en verantwoordelijkheden en bevoegdheden vastgelegd en deze zijn vastgesteld door de raad. Wordt de doelstelling van de samenwerking bereikt? Wordt de raad geïnformeerd over de resultaten en effecten van de samenwerking? Met betrekking tot de inkoop wordt de gemeente door het IBMN via halfjaarlijkse rapportages geïnformeerd over de realisatie van uitgevoerde inkoopprojecten. Omdat de inkooptaak bedrijfsvoering betreft, en daarmee de verantwoordelijkheid van het college, wordt deze informatie ter kennis name naar de raad gestuurd. De raad wordt via bestuursrapportages en programmarekening op hoofdlijnen geïnformeerd over de inkoop. Bij de samenwerking met zowel de VGGM als de Permar is uit de voor de raad beschikbare informatie niet na te gaan wat de kosten en de effecten zijn voor de gemeente in relatie tot de doelstellingen, omdat deze doelstellingen niet SMART zijn geformuleerd. De raad ontvangt begrotingen en jaarrekeningen van de VGGM en de Permar, maar hieruit zijn de resultaten en effecten voor Scherpenzeel niet af te leiden. Bovendien heeft de rekenkamercommissie geen evaluaties aangetroffen, waaruit de meerwaarde voor Scherpenzeel blijkt. Uit de interviews met ambtenaren komt wel naar voren dat er in de praktijk een meerwaarde wordt ervaren zoals betere kwaliteit, het gebruik kunnen maken van aanwezige deskundigheid bij de samenwerking en schaalvoordelen. Hoe oefent de gemeente invloed uit op de samenwerking? De deelname in het bestuur van de samenwerkingen geven college en raad de mogelijkheid om de samenwerkingen enigszins te sturen. De gemeente Scherpenzeel ervaart dat zij als een kleine gemeente in een bestuur van een grote gemeenschappelijke regeling een beperkte invloed heeft. Sturing door middel van begroting en verantwoording is beperkt. Het moment waarop begroting en jaarrekening van samenwerkingsverbanden aangeleverd worden, sluit ook niet altijd aan op de gemeentelijke planning en control-cyclus, waardoor beleidskeuzen van de samenwerking en die van de gemeente niet goed op elkaar afgestemd kunnen worden. De raad ontvangt de begrotingen en de jaarstukken van de samenwerkingen ter kennisname, omdat er volgens de gemeente Scherpenzeel onvoldoende tijd is om de betreffende stukken met het advies en zienswijze van het college door de raad te laten vast stellen.
56
Algemene Conclusie Samenvattend kan geconcludeerd worden dat de effectiviteit van de onderzochte samenwerkingen niet eenvoudig vast te stellen is, omdat de gemeentelijke doelstellingen niet concreet zijn en omdat er nauwelijks informatie beschikbaar is over kosten, resultaten en effecten van de samenwerkingen in relatie tot de doelstellingen. Zowel de organisatie als raad beseffen dat afspraken en kaders vooraf belangrijk zijn voor een succesvolle samenwerking. Daarom is de organisatie bezig met het ontwikkelen van een visie. Daarbij wil de gemeente wil zich richten op de regio Food Valley. De raad is hier overigens (nog) niet bij het ontwikkelen van de visie betrokken. De gemeente Scherpenzeel heeft ook nog geen beleid met betrekking tot de wijze waarop toezicht gehouden moet worden op verbonden partijen en hoe risicobeheersing moet plaats vinden. Momenteel heeft de gemeente weinig zicht op de risico’s van verbonden partijen. De sturingsmogelijkheden van de raad op de samenwerkingen zijn in het algemeen beperkt, vanwege het ontbreken van een vastgestelde visie en gespecificeerde doelen voor de samenwerkingsverbanden en door het ontbreken van sturingsinformatie. Evaluaties, waaruit de eventuele effectiviteit en meerwaarde van regionale samenwerkingen zou kunnen blijken, zijn niet aangetroffen door de rekenkamercommissie. Hoewel de effectiviteit en meerwaarde niet daadwerkelijk gemeten zijn, wordt in de praktijk door de gemeente Scherpenzeel wel een meerwaarde ervaren. De meerwaarde zit naar zeggen in betere kwaliteit, het gebruik kunnen maken van aanwezige deskundigheid bij de samenwerking en schaalvoordelen. In onderstaande tabel worden de bevindingen en de conclusies samengevat en wordt aan de hand van de kleuren rood (-), oranje (+/-), groen (+) een oordeel gegeven. Dit oordeel is tot stand gekomen door toetsing van de normen uit hoofdstuk 1.
57
Algemeen
Inkoopsamenwerking VGGM Permar Midden Nederland 1. Waarom wordt er regionaal samengewerkt, welke beleidsvisie en criteria heeft de gemeente Scherpenzeel t.a.v. samenwerken? Scherpenzeel is bezig met het ontwikkelen van een visie. Specifieke kwaliteitseisen en bedrijfsvoeringseisen zijn (nog) niet beschreven. (+/-)
2. Wat is de aanleiding geweest om samen te werken en wat zijn de doelstellingen? Samenwerking ligt vast in gemeentelijk inkoop en aanbestedingsbeleid. Doelstellingen voor totale samenwerking zijn niet SMART. Individuele inkoopprojecten hebben wel concrete doelstellingen. (+)
Samenwerking met VGGM ligt vast in gezondheidsbeleid van de gemeente Scherpenzeel. Gemeente heeft geen SMART doelstellingen geformuleerd. (+/-)
Er is geen specifiek beleid met doelstellingen. (-)
3. Hoe wordt vorm gegeven aan de samenwerking, hoe zijn de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden verdeeld? Het IBMN is een stichting. Samenwerking is vastgelegd in een samenwerkingsovereenkomst waarin taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden zijn opgenomen. (+)
In de gemeenschappelijke regeling, die door de raad is vastgesteld, zijn afspraken, vorm, taakverdeling, verantwoordelijkheden en bevoegdheden vastgelegd.(+)
In de gemeenschappelijke regeling, die door de raad is vastgesteld, zijn afspraken, vorm, taakverdeling, verantwoordelijkheden en bevoegdheden vastgelegd. (+)
4. Wordt de doelstelling van de samenwerking bereikt? Wordt de raad geïnformeerd over de resultaten en effecten van de samenwerking? * Via halfjaarlijkse rapportages wordt de gemeente geïnformeerd over de realisatie van inkoopprojecten. Raad ontvangt deze info ter kennisname omdat het bedrijfsvoering betreft.
Uit de voor de raad beschikbare informatie is niet af te leiden wat de resultaten, kosten en effecten zijn voor Scherpenzeel in relatie tot de doelstellingen. Er wordt gerapporteed over activiteiten op totaal niveau en niet specifiek voor Scherpenzeel. (-)
Er zijn geen doelstellingen geformuleerd aan de hand waarvan de resultaten gemonitord kunnen worden. Uit de voor de raad beschikbare inromatie is niet af te leiden wat resultaten, kosten en effecten zijn in relatie tot de doelstellingen. (-)
5. Hoe oefent de gemeente(raad) invloed uit op de samenwerking? De raad is in beperkte mate betrokken bij de visie op samenwerking. Raad is afwachtend. Sturing geschiedt met name door beïnvloeding in het bestuur van de samenwerking. Sturing a.d.h.v. verantwoordingsinformatie is beperkt. (+/-)
* Sturing vindt plaats door deelname in secretarissenoverleg. Raad stuurt niet, omdat inkoop bedrijfsvoering is.
De raad beschikt niet over stuurinformatie om de resultaten te beïnvloeden. Beperkte beïnvloeding vindt plaats d.m.v. deelname in bestuur van VGGM. (-)
De raad heeft op grond van de beschikbare informatie geen goed beeld van de Permar om resultaten te beïnvloeden. Beperkte beïnvloeding vindt plaats d.m.v. deelname in bestuur van Permar. (-)
* Ten aanzien van vraag 4 en5 heeft de rekenkamercommissie bij de inkoopsamenwerking het oordeel achterwege gelaten (kolom is grijs gearceerd), omdat de inkoop bedrijfsvoering betreft en dat daardoor de betrokkenheid en sturing van de raad minder aan de orde is.
58
6.2 Aanbevelingen Naar aanleiding van de resultaten en de conclusies adviseert de rekenkamercommissie de gemeenteraad om de volgende aanbevelingen op te dragen aan het college van B&W: 1.
Werk de algemene visie voor regionale samenwerking verder uit, evenals criteria ,kwaliteitseisen en risicobeheersing waaraan een samenwerking moet voldoen en laat deze vaststellen door de raad.
2.
Stel per regionale samenwerking (zowel voor bestaande als nieuwe samenwerkingen) doelstellingen (SMART + C) op, die aansluiten bij het gemeentelijke beleid, en laat deze vaststellen door de raad. Maak deze doelstellingen inzet van regionale besprekingen en het beïnvloedingsproces.
3.
Stel vast welke (compacte) informatie nodig is om te kunnen sturen en toezicht te houden op regionale samenwerkingen. Deze informatie moet in ieder geval een verantwoording bevatten over resultaten en effecten in relatie tot vooraf vastgestelde gemeentelijke doelstellingen. Breng structuur in de informatievoorziening door afspraken te maken over momenten van aanleveren, die aansluiten bij de planning en control-cyclus van de gemeente. Ga hiervoor in overleg met andere gemeenten die ook deelnemen in de samenwerking.
4.
Evalueer bestaande regionale samenwerkingen aan de hand van de vastgestelde criteria, kwaliteitseisen en doelstellingen. Stel de vraag aan de orde of de samenwerking oplevert wat het gemeentebestuur er van verwacht en of er alternatieven zijn voor de samenwerking. Beoordeel zaken als uittreden, risico’s, planning en control-cyclus. Stel voor de uit te voeren evaluaties een termijnkalender op.
5.
Leer van andere gemeenten en kijk voor goede voorbeelden op het gebied van sturing van samenwerkingen naar omliggende gemeenten . Organiseer overleg en kennisuitwisseling.
59
60
Bestuurlijke reactie van het college Naar aanleiding van de rapportage met conclusies en aanbevelingen is een reactie ontvangen van het college van burgemeester en wethouders. Deze luidt: Wij danken u voor uw uitvoerige rapportage inzake een drietal samenwerkingsinitiatieven waarin gemeente Scherpenzeel participeert. Dit is ongetwijfeld een omvangrijke opgave geweest, zeker gezien het feit dat dit onderzoek ook bij vier andere gemeenten die aangesloten zijn bij de rekenkamercommissie is uitgevoerd. In deze brief geven wij een reactie op de door u uitgebrachte rapportage. Eerst zullen wij ingaan op de in het rapport weergegeven conclusies en aanbevelingen. Vervolgens zullen wij onze opmerkingen plaatsen bij de afzonderlijke deelonderzoeken. Bij bestudering van het rapport kwamen wij nog enkele zaken aan die niet of niet geheel correct zijn weergegeven. Wij verzoeken u de tekst van het conceptrapport hierop aan te passen. Algemeen: conclusies en aanbevelingen Inmiddels hebben wij als college op 29 januari 2013 een visie op samenwerking vastgesteld waarin de keuze is gemaakt voor samenwerking primair met gemeenten in FoodValley-verband. Deze visie is ter kennis gezonden aan de gemeenteraad en treft u als bijlage aan bij deze brief. U geeft aan dat de raad ten tijde van uw onderzoek niet betrokken is bij de totstandkoming van deze visie (pag. 5 en 53.). De door het college vastgestelde visie is echter een uitwerking van de door de raad vastgestelde kaders. Hieraan refereert u ook op pagina 17 van uw onderzoek. Dat de gemeenteraad reeds kaders heeft meegegeven staat daar wel vermeld, maar is niet opgenomen in de bestuurlijke samenvatting. We adviseren dan ook om dit in de bestuurlijke samenvatting op te nemen. Wij zijn van mening dat wij daarmee reeds voldaan hebben aan uw aanbeveling op pagina 57. De in de visie opgenomen criteria, kwaliteitseisen en instrumenten voor risicobeheersing zijn slechts globaal en beperkt opgeno-men. Wij zijn van mening dat een diepgaande uitwerking niet mogelijk is: elk samenwerkingsinitiatief is anders en dient op de eigen merites beoordeeld te worden. Wij geven de voorkeur aan het uitwerken van specifieke business cases per samenwerkingsinitiatief waarin de door u genoemde aspecten nader worden uitgewerkt en denken op dit moment goed te kunnen volstaan met een compacte, globale visie. De centrale conclusie van uw onderzoek is dat het niet eenvoudig is de effectiviteit van de onderzochte samenwerkingen vast te stellen. Dit omdat visie, doelen en sturingsinformatie ontbreekt en dat hierdoor op het niveau van de gemeenteraad de sturingsmogelijkheden beperkt zijn. Deze conclusie delen wij niet volledig. Bij de specifieke onderdelen in het vervolg van deze brief gaan wij daar nog nader op in. In algemeenheid is het complex om meetbare en controleerbare doelstellingen te formuleren op het strategische niveau van de gemeenteraad. Dat geldt niet alleen voor samenwerking maar ook voor onze eigen beleidsdoelstellingen. Er zijn boekenkasten volgeschreven over het formuleren van beleidsdoelstellingen en het meten van de (maatschappelijke) effecten ervan. De ervaringen op dit gebied zijn wisselend. In uw rapport gaat u niet in op de weerbarstige praktijk van deze materie. Wij houden ons aanbevolen voor goede voorbeelden en suggesties vanuit uw kant hoe wij hier concrete invulling aan kunnen geven ten aanzien van de door u onderzochte samenwerkingen. Het rapport geeft vanuit de hoofdconclusie naar onze mening teveel het beeld dat er helemaal geen sturingsinformatie, inzicht in kosten en resultaten is. Dat is niet correct: op tactisch en operationeel niveau zijn deze gegevens voldoende voor handen en biedt ook bij een samenwerking als de VGGM zeker mogelijkheden tot sturing op productniveau: ‘krijgen we geleverd wat we vooraf afgesproken hebben?’. Wij missen in de conclusie de positie van IBMN. In de deelrapportage scoort IBMN goed op uw onderzoeksvragen en toegepast normenkader. Bij IBMN zijn duidelijke doelen aanwezig die ook grotendeels meetbaar en controleerbaar zijn. Dit illustreert het feit dat voor bedrijfsvoeringsamenwerkingen resultaten veel beter te normeren en te controleren zijn dan bij samenwerkingen op het beleidsinhoudelijke niveau.
U geeft aan dat ondanks dat de effectiviteit niet goed gemeten kan worden, de gemeente wel meerwaarde ervaart vanwege kwaliteit en schaalvoordelen. Dat gevoelen onderschrijven wij van harte. In aanvulling op uw opmerkingen tekenen wij aan dat er ten aanzien van VGGM en Permar sprake is van het uitvoeren van wettelijke taken die wij als gemeente niet zelf kunnen/mogen uitoefenen. Deze samenwerkingen lopen overigens al vele jaren (bijv. Permar reeds sinds 1987) en zijn tot stand gekomen in een tijd waarin het meten van beleidseffecten en SMART- doelstellingen nog niet of nauwelijks een issue was.
61
Dit roept overigens de vraag op in hoeverre u de effecten van de samenwerking van VGGM en Permar heeft kunnen relateren aan de van toepassing zijnde regelgeving? Die fungeren immers als basis voor deze samenwerkingen. Alleen voor de samenwerking met IBMN hebben wij een volledig eigenstandige keuze kunnen maken. Het gaat hier immers niet wettelijk verplichte taken. Ook bij deze conclusie geldt dat wij een nuancering missen ten aanzien van IBMN. Op pagina 54 gaat u in de vraag hoe de gemeente invloed uitoefent op samenwerking. Daarbij geeft u aan dat de gemeenteraad de begroting en jaarstukken ter kennisgeving ontvangen. De problematiek die u schetst onderschrijven wij: de raad kan vaak onvoldoende de kaderstellende rol nemen vanwege het feit dat de gemeentelijke planningen niet aansluiten bij die van de Wgr. Ons inziens zou de Wgr - als leverancier van diensten- daar beter op moeten inspelen. In aanvulling hierop geven wij u het volgende mee. Ambtelijk worden de stukken uitgebreid beoordeeld. Voor VGGM is er bijvoorbeeld een specifiek controllersoverleg in het leven geroepen om de financiële stukken in conceptstadium door te spreken. Voor IBMN worden begrotingen en rekeningen op het niveau van het stichtingsbestuur besproken. Zoals bekend maakt onze gemeentesecretaris hiervan deel uit. Via deze weg wordt er zeker invloed en controle uitgeoefend op de door u onderzochte samenwerkingsverbanden. In paragraaf 2.1. gaat u in op het borgen van risicobeheersing. U refereert hierbij aan het verslag van bevindingen van Ernst & Young bij de jaarrekening 2011. Wij delen de op-merking van de accountant hierover en hebben in 2012 flinke verbeterslagen aangebracht in de systematiek om meer zicht te krijgen en houden op risico’s ten aanzien van samenwerkingen. De account heeft onze aanpak beoordeeld als toereikend waarmee aan deze aanbeveling inmiddels is voldaan. VGGM Het onderzoek richt zich op de maatwerktaken jeugdgezondheidszorg die VGGM uitvoert (pag. 33). Vervolgens spreekt de rapportage over de algemene samenwerking in VGGM-verband en de mogelijkheden om hierin te sturen (zie pag. 39 e.v.). De vergelijking op pagina 40 tussen de in het algemeen bestuur besproken thema’s roept de vraag op of en zo ja, welke conclusie hieraan verbonden wordt. Bij veiligheid spelen namelijk de afgelopen jaren veel nieuwe ontwikkelingen, zoal de regionaliseringsoperatie van de brandweer, zodat het ons inziens logisch is dat deze thema’s de vergaderingen kleuren. Dit mede gezien dat de jeugdgezondheidszorg een redelijk stabiel beleidsterrein is geweest. Wat betreft de beïnvloeding op de samenwerking merken wij het volgende op. Aan de algemene samenwerking in VGGM-verband liggen wettelijke verplichtingen ten grondslag (Wet op de veiligheidsregio’s en Wet publieke gezondheid). Regels over de samenwerking zijn vastgelegd in een gemeenschappelijke regeling. De samenwerking inzake de Jgz is gebaseerd op wettelijk verplichte taken (basistakenpakket Jgz zoals omschreven in Wpg) en geleidelijk tot stand gekomen. Op grond van de Wpg houdt het college een GGD in stand. De gemeente Scherpenzeel is als individuele gemeente niet in staat een GGD in stand te houden. Daartoe is samenwerking met andere gemeenten noodzakelijk. De mogelijkheden die de gemeenschappelijke regeling biedt om te sturen in VGGM-verband zijn beperkt: het betreft een samenwerking met een groot aantal gemeenten. De tekst op pagina 16, laatste zin van de eerste alinea “Verder heeft de gemeente Scherpenzeel ervoor gekozen om de taken, die als gevolg van de decentralisatie Jeugdzorg naar de gemeente toekomen, samen met de regio Food Valley op te pakken”, geeft geen compleet beeld. Ook voor voorbereidingen op de Participatiewet en de decentralisatie van de extra-murale begeleiding AWBZ geldt dat wij samenwerken met gemeenten binnen regio Food Valley. Op pagina 34 wordt gemeld dat er ten aanzien van JOS (Jeugd in Ontwikkeling Scherpenzeel) of het CJG geen concrete doelstellingen zijn geformuleerd in de nota Gezondheidsbeleid. Op zichzelf is dat juist. Deze doelstelling zijn echter in afzonderlijke notities over JOS en CJG uitgewerkt. In tegenstelling tot het vermelde op pagina 41 kan worden aangegeven dat er wel specifieke JGZ-rapportages beschikbaar zijn voor Scherpenzeel. Permar Op pagina 44 staat vermeld dat “respondenten geven aan dat er nagedacht wordt om de beleidsuitvoering uit te besteden aan de gemeente Barneveld.” Dit is te stellig geformuleerd. Het gaat hier niet om uitbesteden maar om het intensiveren van samenwerking op dit gebied. Een voorbeeld hiervan is het in bepaalde gevallen bij regionale overleggen een ambtenaar van Barneveld de honneurs voor Scherpenzeel waar te laten nemen. Dit be-spaard tijd. Ook kan men denken aan het aansluiten op beleidsdocumenten- en instrumenten waarin een specifieke lokale kleur minder of niet van toepassing is. Deze intensivering van samenwerking wordt vooral ingegeven door de komst van de zogenaamde ‘drie decentralisaties’.
62
Op pagina 47 is het volgende vermeld: “ Respondenten geven aan dat eventuele consequenties van uittreden niet duidelijk zijn. De gemeenschappelijke regeling geeft daar geen heldere regels voor. Deze duidelijkheid moet er volgens respondenten wel komen voordat Scherpenzeel eventueel gaat besluiten om de Wsw op een andere wijze te gaan uitvoeren.” Op deze tekst willen wij een nuancering aanbrengen. Wij waren van plan om de mogelijkheden voor uittreding te onderzoeken. Vervolgens zou op basis hiervan een standpunt door het college kunnen worden ingenomen, eventueel gevolgd door een voorstel aan de raad. Verwacht werd namelijk dat de start van de participatiewet het mogelijk eenvoudiger zou maken om uit te treden. Door recente ontwikkelingen is uittreding nu wellicht niet meer aan de orde door het gesloten sociaal akkoord in de Stichting van de Arbeid. Iedere arbeidsmarktregio krijgt een centraal werkbedrijf (i.c. zal dit samenvoeging van Permar en IW4 (Veenendaal) betekenen. Welke rechtsvorm deze beoogde organisatie krijgt is niet duidelijk (mogelijk geen Wgr meer). Pagina 51 geeft aan: “Er zijn geen doelstellingen geformuleerd aan de hand waarvan de resultaten gemonitord kunnen worden. Uit de voor de raad beschikbare informatie is niet af te leiden wat de resultaten, kosten en effecten zijn voor de gemeente Scherpenzeel in relatie tot de doelstelling. Permar rapporteert over het totaal en niet specifiek voor Scherpenzeel. Naar ons idee is het logisch dat niet specifiek voor Scherpenzeel wordt gerapporteerd, net zo min als voor de andere gemeenten. Permar is een bedrijf met een algemene begroting en rekening. Wel worden de inkomsten uit de Wsw gelden gespecificeerd in de jaarstukken en de eventuele aanvullende bijdrage per gemeente. Pagina 52: “ De jaarplannen worden ter kennisname naar de raad gestuurd. Er is geen sprake van sturen bij beleidsvorming. De raad heeft op grond van de beschikbare informatie geen goed beeld van de Permar om resultaten te beïnvloeden, mede doordat informatie achteraf en niet tijdig wordt ontvangen. Hoewel er geen maand- of kwartaalrapportages naar de raad worden gestuurd wordt de raad tijdens commissievergaderingen geïnformeerd of via aparte informatiebrieven. Daarnaast is er informatie beschikbaar via de twee informatiebijeenkomsten per jaar die door Permar specifiek voor raadsleden worden georganiseerd. Met de stelling op pagina 54 “Bij de samenwerking met zowel de VGGM als de Permar is uit de voor de raad beschikbare informatie niet na te gaan wat de kosten en de effecten zijn voor de gemeente in relatie tot de doelstellingen, omdat deze doelstellingen niet SMART zijn geformuleerd”, zijn wij het ten aanzien van de Permar niet eens. in de jaarrekening zijn de opbrengsten en kosten duidelijk terug te vinden. Opbrengsten bestaan uit de Wsw middelen en de toegevoegde waarde uit de productie. Deze financiële cijfers worden naar onze mening voldoende inzichtelijk gemaakt. Doordat Permar feitelijk qua diensten net zo opereert als een regulier commercieel bedrijf, is de boekhouding gericht op het algemene bedrijfsresultaat en niet op het bedrijfsresultaat per ingebrachte standaardeenheid door iedere gemeente. De resultaten (met betrekking tot Scherpenzeel) zijn wel uit de jaarrekening te halen. IBMN Het rapport van de rekenkamercommissie geeft ons inziens een goed beeld van de samenwerking op het gebied van inkoop. Op de onderzoeksvragen over wat de aanleiding is geweest om samen te werken en de hieraan gekoppelde doelstellingen, hoe vorm wordt gegeven aan de samenwerking in termen van verantwoordelijkheden en bevoegdheden, wordt goed gescoord (groen +). Het bestuur van IBMN heeft recent een nieuw bedrijfsplan vastgesteld waarin de koers van de stichting voor de komende jaren wordt uitgestippeld. Voor uw onderzoek van belang zijnde ontwikkelingen is de volgende. Per inkoopproject zal vooraf een business case worden opgesteld. Hierin worden doelstellingen, verwacht inkoopresultaat en kwaliteitscriteria opgenomen. Op basis hiervan kan er via de door u aanbevolen SMART +C- systematiek een keuze kan worden gemaakt om al dan niet deel te nemen aan een inkoopproject.
63
64
Nawoord van de rekenkamercommissie De rekenkamercommissie bedankt het college voor haar uitvoerige reactie op het rekenkamerrapport. In deze reactie worden diverse bevindingen en conclusies door het college genuanceerd, dan wel aangevuld. De rekenkamercommissie heeft hiervan kennis genomen en geconstateerd dat aanpassingen in bevindingen, conclusies en aanbevelingen niet noodzakelijk zijn. Wij adviseren de raad om de aanbevelingen over te nemen en de nuanceringen (gemaakt door het college) in de besluitvorming mee te nemen. Over twee tot drie jaar zullen wij onderzoeken in hoeverre de gemeente de aanbevelingen, die de raad overneemt, in de praktijk heeft gebracht. Op een aantal opmerkingen van het college zal in dit nawoord nader worden ingegaan. Feitelijke onjuistheden en werkwijze rekenkamercommissie Het college geeft aan dat enkele zaken niet juist zijn weergegeven en vraagt het rapport aan te passen. Wij zijn van mening dat de opmerkingen van het college geen betrekking hebben op feitelijke onjuistheden en zien daarom geen aanleiding het rapport aan te passen. Bovendien is het niet gebruikelijk om een rekenkamerrapport na een bestuurlijke reactie nog aan te passen. In dit verband willen wij wijzen op de door ons gevolgde werkwijze volgens ons onderzoeksprotocol. Het conceptrapport is in februari/maart jl. voorgelegd aan de ambtelijke organisatie van de gemeente Scherpenzeel en op 4 maart jl. hebben wij als reactie gekregen dat er geen feitelijke onjuistheden in de rapportage zijn aangetroffen. De bevindingen zijn vervolgens vastgesteld en de onderzoeksperiode afgesloten. Daarna zijn de conclusies en aanbevelingen geformuleerd en is het rapport toegestuurd voor de bestuurlijke reactie. Algemeen: conclusies en aanbevelingen In de eerste alinea wordt gesproken over een samenwerkingsvisie die in januari 2013 is vastgesteld door het college. Het moment waarop deze visie beschikbaar was, ligt buiten de onderzoeksperiode van de rekenkamercommissie. Wij hebben deze visie dan ook niet betrokken in het onderzoek. In het doorwerkingsonderzoek dat wij over 3 jaar zullen uitvoeren, zullen wij deze visie uiteraard betrekken en zullen wij kijken hoe de visie in de praktijk verder uitgewerkt is. Dit geldt ook voor andere informatie die wij niet hebben ontvangen, zoals informatie van de accountant over 2012, afzonderlijke notities over Jeugd in Ontwikkeling en CJG en specifieke JGZ rapportages. Verder constateert het college dat de raad reeds kaders heeft meegegeven. Van een uitgewerkte kaderstelling is in de ogen van de rekenkamercommissie nog geen sprake. Wij willen benadrukken dat duidelijke afspraken en kaderstelling vooraf van belang zijn voor het slagen van een samenwerking. Het college stelt dat het complex is om meetbare en controleerbare doelstellingen te formuleren op het strategische niveau van de gemeenteraad. De rekenkamercommissie realiseert zich dat terdege en wil in dit verband wijzen op het ondersteuningsprogramma “Slim Samenwerken” van de VNG en de publicatie “Samenwerking in beweging” van het Kennisplatform Intergemeentelijke Samenwerking. 65
Het college geeft aan dat sturing en beïnvloeding op samenwerkingen die wettelijke taken uitvoeren wordt beperkt doordat er sprake is van wettelijke regelgeving. Dat neemt niet weg dat de gemeente bij het aangaan van nieuwe samenwerkingen, ook als deze wettelijke taken moeten uitvoeren, vooraf moet nagaan wat de doelstellingen en meerwaarde van de samenwerking voor de gemeente zijn. Alleen dan is de effectiviteit van samenwerkingen vast te stellen. Permar Het college stelt dat de kosten en opbrengsten van de Permar uit de jaarrekening zijn af te leiden en dat met behulp van de financiële informatie voldoende inzichtelijk wordt gemaakt wat de kosten en effecten zijn voor de gemeente. Wij zijn van mening dat doelstellingen en effecten niet uitsluitend financieel van aard hoeven te zijn. Tijdens het onderzoek hebben wij geconstateerd dat de gemeente Scherpenzeel voor de Wsw geen concrete (SMART) doelstellingen heeft geformuleerd. Hierdoor is voor de gemeenteraad niet na te gaan of het beoogde effect is gerealiseerd in relatie tot de doelstellingen. Met het oog op de huidige ontwikkelingen ten aanzien van de decentralisaties en mogelijke regionale samenwerkingen hoopt de rekenkamercommissie dat de raad voordeel kan doen met de uitkomsten van dit onderzoek.
66
Bijlage 1 Literatuur en documenten Algemeen Twijnstra Gudde, Gemeente Scherpenzeel, Samenwerking of fusie, 18 jan 2007 Gemeente Scherpenzeel, Raadsvoorstel en –besluit “Samengaan of samenwerken”, 29 mrt 2007 Gemeente Scherpenzeel, raadsverslag 29 mrt 2007 Regio Food Valley, position paper, 12 nov 2009 Gemeente Scherpenzeel, raadsvoorstel en –besluit “Kaders, inhoud en vormgeving samenwerking Food Valley”, 17 dec 2009 Brief “Vorming Regio Food Valley” met bijlagen, 29 okt 2010 Gemeente Scherpenzeel, Raadsvoorstel en –besluit “Aangaan samenwerking Regio Food Valley”, 16 dec 2010 Kennisplatform Intergemeentelijke Samenwerking- Samenwerking in beweging – september 2011 Gemeente Scherpenzeel, Programmabegroting 2008 t/m 2011 Gemeente Scherpenzeel, Programmarekening 2008 t/m 2011 Gemeente Scherpenzeel, verslagen raadsvergadering 8 nov 2007, 10 jul 2008, 13 nov 2008, 25 jun 2009, 5 nov 2009, 17 dec 2009, 1 jul 2010, 16 dec 2010, 23 jun 2011. Ernst & Young, Accountantsverslag jaarrekening 2011, gemeente Scherpenzeel
Inkoopbureau Midden Nederland Gemeente Scherpenzeel, Kadernota inkoop en aanbesteden, 17 nov 2008, vastgesteld in raadsvergadering 2 april 2009. Jaarverslag IBMN, 2009, 2010. 2011 Begroting IBMN 2010 IBMN, Bedrijfsplan inkoopsamenwerking gemeente Scherpenzeel, 30 jan 2009 Gemeente Scherpenzeel, collegebesluit “Samenwerking Inkoop Bureau Midden Nederland”, 21 apr 2009 Memo college aan raad “Toetreding Inkoopbureau Midden Nederland”, 21 april 2009 Gemeente Scherpenzeel, Verslag raadsvergadering 14 mei 2009 Samenwerkingsovereenkomst IBMN- gemeente Scherpenzeel, 6 jul 2009 IBMN, Evaluatie gemeente Scherpenzeel 1e halfjaar 2011 en 2e halfjaar 2011 Gemeente Scherpenzeel, B&W voorstel Voorlopig gunningvoorstel aanbesteding hulpmiddelen Wmo, 14 feb 2012 Gemeente Scherpenzeel, B&W voorstel Inkoopstrategie en aanbesteding ‘Reinigen en inspecteren riolering’ via IBMN, 12 april 2011 Gemeente Scherpenzeel, B&W voorstel Gunningadvies Europese aanbesteding WOZ taxaties gemeente Woudenberg en Scherpenzeel, 22 mrt 2011 Gemeente Scherpenzeel, B&W voorstel Europese aanbesteding aanschaf kantoorartikelen, 15 feb 2011 Gemeente Scherpenzeel, B&W voorstel Inkoopstrategie aanbesteding kolken zuigen in combinatie met IBMN, 28 okt 2010 67
Gemeente Scherpenzeel, Collegebesluit “Evaluatie inkoop- en aanbesteding”, 29jan 2013.
VGGM Begrotingen 2008 t/m 2011 VGGM Jaarverslagen 2007 t/m 2011 VGGM Gemeenschappelijke regeling VGGM, 1 jan 2011 VGGM, Directiereglement, 1 jan 2011 VGGM, organisatieverordening, 1 jan 2011 Kadernota gezondheidsbeleid Regio West Veluwe/ Vallei 2007-2010 Nota gezondheidsbeleid Regio West Veluwe/ Vallei 2011-2014 lokale uitwerking gemeente Scherpenzeel , juni 2010 Brief gem. Scherpenzeel, Offerte inspectie peuterspeelzalen 2008, 15 jan 2008 Brief gem. Scherpenzeel, reactie offerte logopedisch aanbod tweede halfjaar 2008 en 2009, 4 juli 2008 Brief gem. Scherpenzeel, beschikking logopedie HGM 2010 , 12 feb 2010 Brief gem. Scherpenzeel, accoord offerte HGM 2011 t.b.v. logopedie en deelname JNS, 17 dec 2010 Brief gem. Scherpenzeel, projectbijdrage EKD, 5 feb 2009 Brief gem. Scherpenzeel, beschikking tot subsidieverlening 2011 Digitaal Dossier JGZ (DD JGZ), 27 dec 2010 Brief gem. Scherpenzeel, beschikking tot subsidieverlening 2012 en beschikking tot vaststelling subsidie 2010 Brief gem. Scherpenzeel, Beschikbaar stellen 1 uur extra per week CJG-medewerker Scherpenzeel VGGM, Budgetaanvraag maatwerk JGZ en CJG 2013, 27 april 2012 VGGM, Financieel overzicht en verantwoording logopodie Jeugdgezondheidszorg 0-19 jaar, 19 juni 2012
Permar Gemeenschappelijke regeling Permar WS 2010 Jaarplan 2008 t/m 2011 Permar Jaarverslag 2008 t/m 2011 Permar Notitie aanpassing van de gemeenschappelijke regeling Permar WS en het te volgen tijdpad, 10 dec 2009 Gemeente Scherpenzeel, raadsvoorstel “Aanpassing gemeenschappelijke regeling Permar, 18 feb 2010 Gemeente Scherpenzeel, vastgesteld raadsverslag 18 feb 2010 Verdeling wsw budget 2011 per gemeente Handreiking VNG, Modellen voor samenwerking en besturing van de sociale werkvoorziening, 2012 Beschikkingen ministerie SZW, taakstelling en uitkering Wsw 2008 t/m 2011 Financiële bestuursrapportage/managementrapportage/maandrapportage voor het dagelijksbestuur van Permar WS, feb 2011, mei 2011, nov 2011. 68
Bijlage 2 Respondenten Gemeentesecretaris Portefeuillehouder Afdelingshoofd Facilitaire Zaken Beleidsmedewerker VGGM Beleidsmedewerker WSW-Permar Directeur IBMN
Groepsinterview: Raadslid fractie CDA Raadslid fractie Democraten Scherpenzeel Raadslid fractie Gemeentebelangen Scherpenzeel Raadslid fractie VVD Griffier
69
70
Bijlage 3 Overzicht verbonden partijen gemeente Scherpenzeel 74 Verbonden partij
Doelstelling deelname
Financiële bijdrage
Gemeenschappelijke regeling/stichting 1. Regio De Vallei Transport en verwerking GFT-afval 2.
3.
Regio Food Valley
Veiligheids- en gezondheidsregio Gelderland Midden (VGGM)
4.
Permar
5.
Eem Vallei Educatief
6.
Inkoopbureau Midden Nederland
7.
Kulturhus De Breehoek
Gemeentelijk belangenbehartiging op het gebied van: - Regiotaxi; - Woninggebonden subsidies; - Arbeidsmarktbeleid; - Milieubeleid; - Afvalinzameling. VGGM organiseert voor veiligheidsregio Gelderland Midden de hulpverlening. Doelstelling van deelname is inkopen van kwalitatief hoogwaardige hulp- en dienstverlening voor volksgezondheid en brandweertaken
Het mogelijk maken dat mensen met een arbeidshandicap op een voor hen passende wijze aan het werk kunnen. Voldoen aan de wettelijke verplichting in Scherpenzeel openbaar onderwijs aan te bieden. Met de deelname wordt beoogd om door middel van schaalgrootte efficiency- en kwaliteitsvoordelen te genereren. Samenwerking op het terrein van inkoop en aanbesteding, gericht op het realiseren van kwalitatieve, procesmatige en financiële inkoopvoordelen.
€ 42.523 Overlegvormen €0 Projecten € 16.338 VGZ: € 102.334 Brandweer: € 52.938 € 157.826 €0
€ 56.709
Toezicht op een deugdelijke exploitatie en realisatie van de “kulturhusgedachte” waarbij voorzieningen op het gebied van zorg, cultuur, educatie, sport en welzijn in één gebouw zijn samengebracht.
Exploitatiebijdrage: € 39.000 Een eenmalig: € 111.500 Jaarlijkse aflossing lening: € 75.000 Restafval: € 154.460 Aandelenbezit: € 5.446 Rente en aflossing: € 10.994 Aandelenbezit: € 7.746
Deelnemingen 8.
ARN
Deelname verloopg via Regio De Vallei en heeft als doel als aandeelhouder invloed te kunnen uitoefenen op het afvalbeleid en het op een efficiënte wijze organiseren van de afvalverwerking.
9.
Vitens
Als aandeelhouder invloed uitoefenen op drinkwatervoorziening
10. Bank Nederlandse Gemeenten
74
Participeren in bank die gericht is op gemeenten. De aandeelhouders betreffen uitsluitend gemeenten en provincies.
Uit programmarekening 2011, gemeente Scherpenzeel
71
72
Bijlage 4 Sturingsmogelijkheden en sturingsprincipes Gemeenschappelijke regeling (GR) Sturingsmogelijkheden van een GR zijn: - financiën (begroten, verantwoorden, toezicht) - beleid; doorgaans stelt de gemeente het strategisch en het tactisch beleid op en de GR het operationele (uitvoering)beleid, - in het verlengde van het voorgaande: de mogelijkheid van het jaarlijks formuleren van een opdrachtbrief aan de GR, - de GR-tekst (besluitvorming; bevoegdheden gemeente versus AB/DB/directeur), - mandatering bevoegdheden van AB aan DB en van DB aan directeur, - 213a-onderzoeken (doelmatigheid- en doeltreffendheidonderzoeken vinden vrijwel niet plaats). Sturingsprincipes voor een GR zijn: - weeg bij de oprichting van een GR zorgvuldig af of deze (rechts-)vorm voor Zeewolde de beste optie is, zowel vanuit bestuurlijk, juridisch als financieel perspectief, - zorg dat de gemeente actueel beleid heeft (strategisch en tactisch), - formuleer jaarlijks op basis van het beleid, expliciet de opdracht die aan de GR wordt verstrekt, - maak, wanneer een andere deelnemende gemeente behoefte heeft aan de afname van een dienst die niet in het basispakket zit, heldere afspraken die ertoe leiden dat de kosten van een dergelijk cafetariamodel volledig door de betreffende deelnemende gemeenten worden gedragen en dat bij beëindiging van die levering vanuit de GR geen kosten ontstaan die door de andere gemeenten moeten worden gedragen, - hetzelfde geldt voor niet-deelnemende gemeenten die ook diensten afnemen, - zorg dat, wanneer de GR de autonome bevoegdheid heeft of krijgt om deel te nemen in andere (op te richten) rechtspersonen er een bestuurlijke legitimatie is, - overweeg, wanneer de omstandigheden die van invloed zijn op de taakuitoefening ingrijpend zijn gewijzigd (waardoor bijv. andere vormen van marktwerking, differentiatie in het aanbod ontstaan), het instrument van GR te verlaten en de taakopdracht te verstrekken aan een organisatie die op grotere afstand staat van het gemeentebestuur, - houdt het weerstandsvermogen laag wanneer de taak die de GR uitvoert tot het basispakket van de gemeente behoort; in feite is het weerstandsvermogen van de individuele gemeente ook aanspreekbaar als weerstandsvermogen voor de GR. Gesubsidieerde instellingen Sturingsmogelijkheden zijn: - Algemene Wet Bestuursrecht (AwB), - de Algemene Subsidieverordening (o.m. indieningvereisten, reservevorming, subsidieplafonds, voorwaarden),
73
- de subsidie verleningbeschikking (voorwaarden, prestatieafspraken), - de subsidie vaststellingsbeschikking (handhaven als prestaties niet zijn geleverd), - - 213a-onderzoeken. Opgemerkt moet worden dat voor meerjaren subsidierelaties geldt dat het beëindigen of verminderen van de subsidie alleen mogelijk is wanneer de subsidieontvanger voldoende tijd heeft om te anticiperen op de vermindering c.q. beëindiging (art 4:51 Awb). Sturingsprincipes. - ga bij het aangaan van een subsidierelatie allereerst na of het geen inkoop van een dienst betreft; bepaal welke rol de gemeente wenst in te nemen (passief, actief) en kies vervolgens het meest geëigende sturinginstrument, althans voor zover die juridische ruimte bestaat (o.m. onderwijs, sport- en welzijnssubsidies), - verbindt aan de verlening heldere, realistische en handhaafbare voorwaarden, - zorg voor actueel beleid; beleidsregels hebben de voorkeur boven verordeningen vanwege de flexibiliteit, - voorkom dat de gemeente bestuurlijke taken./rollen krijgt binnen de gesubsidieerde instelling (dubbele pet). Geen bestuurlijke inmenging hebben of verkrijgen betekent dat er geen bestuurders plaatsnemen in het bestuur en of in een Raad van Toezicht. Een Raad van Toezicht houdt toezicht op het functioneren van de instelling. De gemeente kan haar invloed uitoefenen door er voor te zorgen dat de leden van de Raad van Toezicht onafhankelijke professionals zijn met de juiste (financiële/juridische) kennis van zaken. Door zelf geen zitting te nemen in het bestuur of de raad van toezicht blijft de subsidierelatie en de rollenverdeling helder. NB! Heeft de gemeente subsidierelaties die mogelijk inkoop betreffen? Om redenen van doelmatigheid en doeltreffendheid is het raadzaam deze relaties onder de loep te nemen. Privaatrechtelijke rechtspersonen (stichting, vereniging, NV, CV) Sturingsmogelijkheden. - opzeggen lidmaatschap, c.q. verkoop aandeel, - wijzigen statuten, oprichtingsakte - begroting, jaarrekening Sturingsprincipes. - weeg bij het deelnemen in een privaatrechtelijk rechtspersoon allereerst af of dit past bij het beleid dat de gemeente voorstaat, welke de beleidsambities zijn van Zeewolde en of de partij daar een duidelijke bijdrage aan kan leveren. - weeg vervolgens af of het belang om deel te nemen opweegt tegen de kosten.
74
