SAMEN STERKER DAN ALLEEN?

S A M E N ST E R K E R DA N A L L E E N ?

Voortgezet onderwijs en gemeenten

Een uitgave in het kader van het landelijk LEA-ondersteuningstraject (OCW)

2

INHOUDSOPGAVE

Samenvatting

5

1

Inleiding 9

2 2.1 2.2 2.3

De educatieve agenda als model voor overleg 13 Welke thema’s staan er op een educatieve agenda voor het VO? 13 Noodzaak tot regionalisering 1 5 Samenwerkingspartners 18

3 3.1 3.2

Hoe te komen tot een gezamenlijke agenda? 21 Stappenplan 21 Basisvoorwaarden 22

4 4.1 4.2

Afspraken maken en verantwoording afleggen 25 Welke afspraken maak je met elkaar en wie voert daar de regie over? 25 Hoe houdt men elkaar aan de gemaakte afspraken? 26

5

Handreiking voor gemeenten en voortgezet onderwijs 28

Bijlage 1 De drie kolommentabel 2005, aangevuld met nieuwe ontwikkelingen 29 Bijlage 2 Lijst met deelnemers discussiebijeenkomsten 30

3

SAMENVATTING

Aanleiding en werkwijze De Lokale Educatieve Agenda (LEA) is geïntroduceerd als een instrument om het lokaal onderwijsbeleid vorm en inhoud te geven na de wetswijzigingen in het onderwijs (achterstanden)beleid in 2006. Het is een instrument voor gemeenten, schoolbesturen en overige partners om in ‘nieuwe verhoudingen’ (meer gelijkwaardige verhoudingen) tot gezamenlijke afspraken te komen over het onderwijs- en jeugdbeleid. Uit onderzoek1 blijkt dat in het kader van de LEA gemeenten vooral met scholen/besturen voor het primair onderwijs samenwerken. Een mogelijke verklaring hiervoor is dat niet alle gemeenten scholen voor voortgezet onderwijs binnen hun gemeentegrenzen hebben. Een andere reden is wellicht dat de onderwijsachterstandsmiddelen, als gevolg van nieuwe wetgeving, met name voor het primair onderwijs zijn herverdeeld en niet voor het voortgezet onderwijs. Om na te gaan hoe de samenwerking tussen gemeenten en schoolbesturen in het voortgezet onderwijs versterkt zou kunnen worden, heeft Oberon in de zomer van 2008 vertegenwoordigers van beide partijen uitgenodigd voor een 1 De lokale educatieve aantal gespreksrondes. In deze brochure presenteren we de uitkomsten van deze discussiebijjaaragenda, gebaseerd eenkomsten. De resultaten laten mogelijkheden op uitkomsten van de zien voor versterking van de samenwerking tusLEA-enquete onder sen schoolbesturen in het voortgezet onderwijs gemeenten en schoolbesturen (Oberon, 2008) en gemeenten. Daarbij is rekening gehouden

met onder meer de schaalgrootte van het VO en de spreiding over verschillende gemeenten. Als gevolg hiervan is de drie kolommentabel aangepast.

Onderwerpen voor overleg De samenwerking tussen gemeenten en VOschoolbesturen is nog relatief pril. Pas sinds de decentralisering van de onderwijshuisvesting in 1997 hebben beide partijen elkaar echt nodig. Uit de gesprekken is echter gebleken dat er inmiddels meer thema’s zijn waarop men elkaar in meerdere of mindere mate nodig heeft. Deze onderwerpen zijn: • zorg en achterstand • veiligheid • voortijdig schoolverlaten • leerlingstromen • de school in de wijk • onderwijshuisvesting Regionalisering is met name noodzakelijk bij thema’s die met zorg te maken hebben, zoals bijvoorbeeld passend onderwijs. Uiteraard is het van belang om naast schoolbesturen en gemeenten ook de partners uit de jeugdsector mee te nemen in het gezamenlijk overleg.

Model voor overleg Ten behoeve van het opstellen van de Lokale Educatieve Agenda is de drie kolommentabel

5

[samen sterker dan alleen?]

ontwikkeld. Hierin staan benoemd voor welke thema’s de gemeente en de schoolbesturen verantwoordelijk zijn en welke thema’s men gemeenschappelijk oppakt. Naar aanleiding van de gesprekken met vertegenwoordigers van gemeenten en VO-schoolbesturen, is dit model uitgebreid met een regionale component. Hierdoor is het mogelijk onderwerpen voor overleg in te delen op lokaal of regionaal niveau. Voor sommige thema’s kan dit overleg ook op beide niveaus plaats vinden.

Van overleg naar afspraken Naast een model als basis voor overleg, is het ook belangrijk om te kijken hoe je tot een goede samenwerking en gezamenlijke afspraken kunt komen. Door middel van het doorlopen van de volgende stappen is het mogelijk om een gezamenlijke agenda op te zetten: Stap 1: het ontwikkelen van een visie Stap 2: het analyseren van de startsituatie en het bepalen van de regio Stap 3: het vaststellen van thema’s voor lokaal en/of regionaal overleg Stap 4: het maken van afspraken Stap 5: het afleggen van wederzijdse verantwoording

6

Voor het maken van afspraken over de rolverdeling en het te verwachten resultaat is het van belang dat aan een aantal basisvoorwaarden is voldaan. Hierbij gaat het vooral om het creëren van vertrouwen tussen de diverse betrokken partijen. Ten slotte is monitoring een goed middel om het bereiken van gezamenlijke doelen in beeld te brengen en kan het gebruikt worden in het kader van horizontale verantwoording. In een nog te verschijnen handreiking wordt dit gehele proces meer uitgebreid beschreven en voorzien van voorbeelden waar regionale samenwerking tussen gemeenten en het voortgezet onderwijs op een succesvolle manier is uitgewerkt.

[voortgezet onderwijs en gemeenten]

De drie kolommentabel-VO, 2009 Lokale Educatieve Agenda Categorie 1

Categorie 2

Categorie 3

Eindverantwoording

Scholen

In overleg tussen partners

Gemeenten

Uitvoering

Scholen

Gemeenten en scholen

Gemeenten

Beleidsthema’s

• Onderwijsprestaties • Taalbeleid • Ouderbetrokkenheid • Informatievoorziening aan ouders en leerlingen • Doorstroom PO – VO • Wachtlijsten overgang PO en VO • Wachtlijsten speciaal onderwijs • Toegankelijkheid • Spreiding zorgleerlingen • Bestrijden onderwijsachterstanden • Passend onderwijs • Stimulering taalontwikkeling

• Opvang jeugdigen die buiten de boot dreigen te vallen • Vroegsignalering • Zorg in en om de school • Aansluiting onderwijs arbeidsmarkt • Voortijdig schoolverlaten • Spreiding achterstandsleerlingen • Leerlingstromen • Integratie / Segregatie • Onderwijsachterstanden, als overlegpunt • Schoolmaatschappelijk werk • Afgestemd aanbod van verschillende scholen en schoolsoorten • Reboundvoorzieningen • Veiligheid in de school • Impulsgebieden • Maatschappelijke stages VO • Brede scholen en combinatiefuncties • Passend onderwijs (o.a. onderwijshuisvesting en leerlingenvervoer, Lokale Jeugdagenda) • Pilots vaste aanmeldmomenten, ouderinitiatieven • Leren en werken • Werkleerplicht

• Leerplicht / schoolverzuim • RMC • Leerlingenvervoer • Huisvesting • Veiligheid rond de school • Brede school • Spreiding jeugdvoorzieningen • Preventief lokaal jeugdbeleid, vijf functies • Centra voor Jeugd en Gezin • Beleid voor arme kinderen

Regionale Educatieve Agenda eindverantwoordelijkheid en uitvoering in overleg tussen partners vast te stellen

• Doorstroom PO – VO – MBO/HO • Wachtlijsten overgang PO en VO • Zorg in en om de school • Veiligheid in en om de school • Voortijdig schoolverlaten

• Spreiding achterstandsleerlingen, als overlegpunt • Reboundvoorzieningen • Schoolmaatschappelijk werk • Passend onderwijs • Leerlingstromen • Invulling maatschappelijke stages

7

1 INLEIDING

Sinds 1 augustus 2006 is de nieuwe wet op het onderwijsachterstandenbeleid (OAB) van kracht. Door herverdeling van middelen zijn gemeenten en schoolbesturen in een andere verhouding tot elkaar komen te staan. Om gemeenten en schoolbesturen in deze nieuwe rollen te ondersteunen is in 2005 het bestuurlijk arrangement voor lokaal onderwijsbeleid opgesteld. Als vervolg hierop is een handreiking Lokale Educatieve Agenda (LEA) opgesteld (Oberon, 2006) voor gemeenten en schoolbesturen in het primair en voortgezet onderwijs. Deze handreiking maakt deel uit van een landelijk ondersteuningstraject LEA dat Oberon in opdracht van het ministerie van OCW uitvoert. In de praktijk blijkt dat in het kader van de LEA gemeenten veel met schoolbesturen voor het primair en voortgezet onderwijs overleggen. Met name in het voortgezet onderwijs is het echter nog vaak zoeken naar een ‘beleidsrijke’ invulling van de gemaakte afspraken. Een gedeeltelijke verklaring hiervoor is dat het voortgezet onderwijs, in tegenstelling tot het primair onderwijs, vaak een regionaal karakter heeft. Het vormgeven en uitvoeren van beleid ontstijgt hiermee het lokale niveau. Bovendien is de samenwerking tussen gemeenten en schoolbesturen nog relatief pril en zijn als gevolg van

de nieuwe wet OAB met name de middelen voor het primair onderwijs herverdeeld (VVE en schakelklassen). Aan de andere kant ziet het voortgezet onderwijs in toenemende mate tal van problemen op zich afkomen die zij niet alleen kan oplossen. In deze brochure geven we antwoord op de vraag of het voortgezet onderwijs en de gemeenten samen sterker staan. Daarbij kijken we in hoeverre het concept van de Lokale Educatieve Agenda, en in het bijzonder de drie kolommentabel daarbij behulpzaam kunnen zijn. We doen dat op basis van de uitkomsten van een aantal discussiebijeenkomsten met gemeenten en VO-schoolbesturen die wij in de zomer van 2008 hebben georganiseerd. Deze uitkomsten illustreren we aan de hand van een aantal praktijkvoorbeelden. Parallel aan deze brochure wordt een bestuurlijk arrangement voor de regionale samenwerking tussen gemeenten en het middelbaar beroepsonderwijs ontwikkeld. Voordat we de opzet van deze bijeenkomsten nader toelichten, gaan we eerst nog even kort in op het ontstaan van en de groeiende noodzaak tot samenwerking tussen gemeenten en het voortgezet onderwijs.

9


Het ontstaan van samenwerking tussen gemeenten en het voortgezet onderwijs Een schoolbestuurder uit het voortgezet onderwijs “Voor 1997 hadden school en gemeente niet zoveel met elkaar te maken. De nieuwe rol is een zoektocht, maar je kunt als VO-school niet meer zeggen dat je niets met de gemeente te maken hebt. Maar wat is de meerwaarde voor scholen? Je moet wel iets passends vinden voor het VO, het is anders dan het PO.”

Tot 1997 hadden gemeenten en het voortgezet onderwijs relatief weinig met elkaar te maken. Een belangrijk thema als onderwijshuisvesting werd tot die tijd vanuit het Rijk geregeld. De gemeente handhaafde wel de leerplichtwet, maar dit beleid was tot 1997 redelijk beleidsarm. Echter met de komst van de twee Paarse kabinetten is de rol van de gemeente als lokale regievoerder voor het onderwijsbeleid nadrukkelijk versterkt. Eén van de maatregelen die daaruit voortvloeide was de decentralisering van de onderwijshuisvesting naar gemeenten. Gemeenten kregen hiermee de verantwoordelijkheid voor de zorg van de onderwijshuisvesting van alle scholen binnen hun gemeentegrenzen. Schoolbesturen hielden het juridisch eigendom over de schoolgebouwen, maar de gemeenten kregen het economisch claimrecht. Dit betekent dat wanneer het leerlingaantal van de ene school daalt en van een andere school stijgt, de gemeente kan besluiten dat een deel van het schoolgebouw toekomt aan een andere school. De regelingen hieromtrent zijn vastgelegd in de gezamenlijk vastgestelde verordeningen onderwijshuisvesting. 2 M. Turkenburg (2005).

Grenzen aan de maatschappelijke opdracht van de school. Een verkenning. Den Haag: SCP.

10

Met de decentralisering van de onderwijshuisvesting en later ook van meer landelijk beleid (o.a. terugdringen voortijdig schoolverlaters) zijn er voor de gemeenten taken bijgekomen en zijn zij steeds meer met het voortgezet onderwijs

gaan samenwerken. Er is dus geen sprake van een jarenlange traditie van samenwerken: dit dateert eigenlijk pas van de laatste tien jaar.

De groeiende noodzaak tot samenwerking tussen gemeenten en het voortgezet onderwijs Samenleving, ouders, overheid en politiek verwachten dat scholen bijdragen aan het oplossen van een ogenschijnlijk onbegrensd aantal maatschappelijke vragen en problemen.2 Dit leidt tot een spanningsveld tussen schoolspecifieke en algemeen maatschappelijke belangen. Dit kan de samenwerking tussen schoolbesturen onderling en de samenwerking tussen gemeenten en schoolbesturen in de weg staan.

Een schoolbestuurder uit het voortgezet onderwijs “De maatschappelijke verantwoordelijkheid van het onderwijs is gegroeid, het VO neemt deze verantwoordelijkheid nog te weinig op zich. Het gaat meer om de strijd om de leerling, dan om de strijd voor de leerling. Schoolbesturen zouden niet met elkaar moeten concurreren, dat gaat ten koste van de leerlingen.”

Het is belangrijk dat het organisatiebelang van scholen ondergeschikt is aan het gemeenschappelijk belang, dat bindt schoolbesturen. De Lokale Educatieve Agenda kan dienen als kader en om schoolbesturen te binden. De gemeente heeft daarbij zowel een faciliterende als inhoudelijke rol. Juist omdat het bij onderwijs om een publiek, gemeenschappelijk belang gaat, moeten scholen en gemeenten samenwerken. Het gaat om gedeelde verantwoordelijkheid.

Een bestuursadviseur uit het voortgezet onderwijs “Regiobestuurders en wethouders zouden een convenant moeten ondertekenen dat we niet elkaars leerlingen afsnoepen. In sommige regio’s wordt dit ook al uitgevoerd. Als ieder-


een een handtekening zet blijft de eigen leerlingenpopulatie stabiel.”

Rond het thema zorg zien we dat het aantal zorgleerlingen de laatste jaren aanzienlijk is toegenomen, enerzijds door betere diagnostiek maar anderzijds ook door daadwerkelijk meer zorg- en risicoleerlingen. Scholen hebben de verplichting om hierop in het kader van passend onderwijs een antwoord te formuleren. Ten aanzien van segregatie zien we dat dit in een aantal grote steden een etnisch (zwarte scholen), maar in veel meer steden in sociaal opzicht een probleem is (invoering vmbo met veel uitval en gedragsproblematiek). Het gaat hierbij vrijwel altijd om problemen die scholen en gemeenten niet alleen kunnen oplossen, samenwerking is nodig.

Venlo In Venlo is het tegengaan van segregatie het belangrijkste beleidsthema voor VO-schoolbesturen en de gemeente. De onderwijsgemeenschap is een samenwerkingsstichting, opgebouwd uit drie campussen met elk een volledig onderwijsaanbod (van vmbo tot vwo) en met elk eigen accenten. Door bewust regionaliseren en monopoliseren is ‘de strijd om de leerling’ naar de achtergrond verdwenen.

Samenwerking tussen gemeenten en voortgezet onderwijs voor verbetering vatbaar De samenwerking tussen gemeenten en het voortgezet onderwijs is voor verbetering vatbaar. De vraag is hoe deze samenwerking versterkt zou kunnen worden. Bij de samenwerking tussen VO en gemeenten dient rekening gehouden te worden met een aantal bijzondere facetten: • VO-scholen hebben meer autonome bestuurskracht en meestal een eigen geprofileerd 3 In bijlage 2 is een lijst beleid dan PO-scholen; met personen opgeno- • VO-scholen hebben in vergelijking met het PO vaak met meerdere gemeenten te maken. men die aan deze Regionalisering en schaalproblematiek zijn van gesprekken hebben belang; deelgenomen.

• Voor VO-scholen is nog niet altijd duidelijk wat zij aan de gemeente kunnen hebben; • De in het VO functionerende samenwerkingsverbanden tussen scholen (VO/SVO; regionale arrangementen vmbo) zijn van belang. Gemeenten spelen hier meestal (nog) geen rol in. In de zomer van 2008 hebben wij met het voortgezet onderwijs en gemeenten van gedachte gewisseld hoe de onderlinge samenwerking verbeterd kan worden.3 Dit hebben we gedaan aan de hand van de volgende discussievragen: 1. Welke ingrediënten zijn noodzakelijk om tot een ‘onweerstaanbare’ Lokale Educatieve Agenda (LEA) te komen voor het voortgezet onderwijs en gemeenten? 2. Welke thema’s horen op een dergelijke LEA thuis? En welke afspraken maak je hierover? 3. In hoeverre voldoet het bestuurlijk arrangement lokaal onderwijsbeleid om de verhouding tussen VO en gemeenten vorm te geven? 4. Hoe ga je om met de schaalgrootte van het VO en de spreiding over verschillende gemeenten? 5. Welke thema’s dienen lokaal te worden opgepakt en welke regionaal? 6. Hoe organiseer je de regionale aanpak op een manier die efficiënt is voor het VO? 7. Op welke manier ga je de gemaakte afspraken monitoren? Hoe houdt men elkaar aan de gemaakte afspraken? Welke rol speelt de inspectie hierbij? 8. Zijn er voor het VO naast de gemeente nog andere specifieke partners die bij de LEA betrokken moeten worden? Denk aan woningcorporaties, Kamers van Koophandel, Brancheorganisaties. De uitkomsten van de discussiebijeenkomsten staan weergegeven in deze brochure.

Leeswijzer In hoofdstuk 2 gaan we nader in op de educatieve agenda als model voor overleg: welke thema’s staan er op een ‘onweerstaanbare’ educatieve agenda, hoe ga je om met het regionale aspect

11


en wie zijn de samenwerkingspartners? Hoofdstuk 3 beschrijft het proces om tot een dergelijke educatieve agenda te komen. We presenteren een stappenplan en gaan in op de basisvoorwaarden waaraan het proces moet voldoen om tot gezamenlijke afspraken te komen. In hoofdstuk 4 beschrijven we hoe te komen tot gezamenlijke afspraken en het afleggen van wederzijdse verantwoording. Het laatste hoofdstuk beschrijft kort hoe we met dit stappenplan in de toekomst verder gaan. Tenslotte hebben we de uitkomsten van de gesprekken geïllustreerd aan de hand van in onze ogen aansprekende voorbeelden en interessante uitspraken. Deze zijn steeds in tekstblokken weergegeven.

12

2 DE EDUCATIEVE AGENDA ALS MODEL VOOR OVERLEG

Het belang van samenwerking tussen gemeenten en schoolbesturen-VO werd in het vorige hoofdstuk al duidelijk. De vraag is hoe deze samenwerking ingevuld zou kunnen worden, met andere woorden: welke thema’s zijn van belang en welke partners zijn hierbij betrokken? En zijn er nog andere belangrijke factoren die een rol spelen zoals lokaal versus regionaal niveau? In dit hoofdstuk gaan we op deze zaken nader in.

2.1 Welke thema’s staan er op een educatieve agenda voor het VO? Op een educatieve agenda voor het voortgezet onderwijs staan belangrijke onderwerpen voor overleg tussen het voortgezet onderwijs, de gemeenten en eventuele andere partners. Voor het VO is het uitermate belangrijk dat de agenda op maat wordt gemaakt. Dat betekent dat factoren als stad/platteland, lokaal/regionaal en verplicht/vrijblijvend van invloed zijn. Daarnaast speelt het ambitieniveau van de gemeente(n) een belangrijke rol: is zij afwachtend of juist actief? Gaat het alleen om wettelijk verplichte taken of neemt zij er meer bij? Thema’s kunnen niet van hogerhand worden opgelegd. Een agendacommissie, met vertegenwoordigers van de gemeente(n), het VO en eventuele andere partners, bepaalt uiteindelijk de inhoud van de agenda. In 2005 is voor de betrokkenen bij het lokale

onderwijsbeleid de zogenaamde drie kolommentabel opgesteld (zie bijlage 1). Deze structuur helpt om voor elk beleidsthema op het gebied van lokaal onderwijsbeleid aan te geven wie de uitvoering op zich neemt en waar de eindverantwoordelijkheid ligt. Het gaat daarbij nadrukkelijk niet om een dwingende structuur, maar om een richtinggevend en overzichtelijk kader. De inhoud is uiteraard niet vrijblijvend, voor een aantal onderwerpen geldt een wettelijke verplichting. De status van de overige onderwerpen kan afhankelijk zijn van de urgentie van een bepaald thema, van een gezamenlijk belang en van het ambitieniveau van de betrokken partners. Uit de eerdergenoemde discussiebijeenkomsten met gemeenten en VO-schoolbesturen (zie hoofdstuk 1) is naar voren gekomen dat voor het voortgezet onderwijs de volgende thema’s van belang zijn om te bespreken tussen gemeenten en schoolbesturen: • zorg en achterstand; • veiligheid; • voortijdig schoolverlaten; • leerlingstromen; • de school in de wijk; • onderwijshuisvesting. We geven een korte toelichting bij de genoemde thema’s.

13


Zorg en achterstandsbestrijding Het meest belangrijke thema in het voortgezet onderwijs voor zowel gemeenten als schoolbesturen is het bieden van zorg aan de leerlingen en het bestrijden van achterstanden. Zo blijkt uit de laatste LEA-enquête (Oberon, 2008) dat dit thema bij 87% van de gemeenten op de agenda staat. In het huidige kabinetsbeleid is een centrale rol toebedacht aan gemeenten als het gaat om de regie over de zorg voor kinderen en jongeren van 0 tot 23 jaar. De gemeentelijke regie verandert van karakter naarmate kinderen ouder worden. Voor kinderen van 0 – 12 jaar en hun ouders geven gemeenten in hoge mate sturing aan de hulp en begeleiding. Voor jongeren van 12 jaar en ouder wordt de zorg in toenemende mate georganiseerd door scholen en instellingen zelf. In het voortgezet onderwijs spelen de regionale samenwerkingsverbanden VO en de zorgadviesteams hierin ook een belangrijke rol. Dit vraagt een andere regierol voor gemeenten dan voor kinderen in de leeftijd tot 12 jaar.

4 Ook wel Commissie

Lambrechts genoemd. Voor leden van deze commissie en meer informatie: www.passendonderwijs.nl of www.ecpo.nl. 5 Zie ook www.voortijdigschoolverlaten.nl 6 Ministerie van OCW (2007). Uitvoeringsbrief Aanval op de schooluitval: een kwestie van uitvoeren en doorzetten.

14

Passend onderwijs Binnen zorg en achterstandsbestrijding is er speciale aandacht voor de ontwikkelingen rondom passend onderwijs. Bij passend onderwijs staat voor elke zorgleerling de kans op de beste ontwikkeling centraal. Invoering van wetgeving voor passend onderwijs is voorzien voor 2011. In 2007 heeft het kabinet enkele centrale punten in het nieuwe beleid genoemd: • een regionaal continuüm van onderwijsvoorzieningen met doorgaande lijnen po-vo-so; • versterking van de kwaliteit van speciale voorzieningen; • aansluiting van onderwijs op de zorg die vanuit instellingen voor jeugdzorg en vanuit de AWBZ wordt gegeven; • inperking van de bureaucratie in de zorg. Er wordt een regieoverleg ingericht, waar de sectororganisaties, ouderorganisaties en personeelsorganisaties aan deelnemen. De regio’s worden ondersteunt door een steunpunt passend onderwijs. De evaluatie- en adviescommissie passend onderwijs4 zal het invoeringsproces

evalueren en over de voortgang adviseren. Vraagstukken rond passend onderwijs vragen om integraal (jeugd en onderwijs aan één tafel) en intensief overleg op regionaal niveau. De betrokken partijen zoals GGD en Jeugdzorg functioneren meestal ook op bovenlokaal niveau. Veiligheid De school moet een veilige plek zijn, niet alleen fysiek maar ook op sociaal-emotioneel gebied. Om de (sociale) veiligheid in en rond de school te vergroten kunnen verschillende beleidsmaatregelen genomen worden waarbij verschillende partners betrokken zijn. Samenwerking en afstemming tussen gemeente, school, buurt en politie zijn belangrijke voorwaarden voor het creëren van een veilige schoolomgeving. Voortijdig schoolverlaten Voortijdig schoolverlaters zijn jongeren van 12 tot 23 jaar zonder startkwalificatie, die minstens een maand zonder geldige reden hebben verzuimd of niet meer op een school staan ingeschreven. In de periode 2002-2006 was het bestrijden van schooluitval een belangrijk punt in het kader van het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid. In het nieuwe beleid vanaf 2006 is het wat betreft de gemeenten niet meer geregeld in de wet met betrekking tot het onderwijsachterstandenbeleid, maar blijft het gekoppeld aan leerplicht- RMC- en arbeidsmarktwetgeving. Voor het bestrijden van voortijdig schoolverlaten bestaat geen overlegverplichting tussen gemeenten en schoolbesturen. Eind 2005 presenteerde het ministerie van OCW de Aanval op de schooluitval5 en eind 2007 is dit beleid geïntensiveerd. De ambitie van het kabinet is om het aantal nieuwe voortijdig schoolverlaters in 2012 te halveren. Hiervoor worden extra middelen ingezet, tot 71 miljoen in 2011.6 Leerlingstromen Leerlingstromen ontstaan als veel leerlingen met betrekking tot de schoolkeuze uitwijken naar buurgemeenten of andere stadsdelen. Schooladvies, schoolligging en een oneven-


wichtige verdeling van autochtone/allochtone leerlingen op een school kunnen hierbij een rol spelen. Leerlingstromen kunnen invloed hebben op de huisvestingsbehoefte van scholen. Gezamenlijk kunnen scholen en gemeenten streven naar een betere beheersbaarheid en voorspelbaarheid van leerlingstromen. De school in de wijk De brede school (zowel PO als VO) staat in 2008 in 77% van de gemeenten op de agenda. De brede VO school is een samenwerkingsverband tussen verschillende partijen die met jongeren werken, zoals de school en culturele en welzijnsinstellingen. Brede scholen kunnen bijdragen aan het vergroten van ontwikkelingskansen en deelname aan de maatschappij. Onderwijshuisvesting Onderwijshuisvesting zien schoolbesturen in het voortgezet onderwijs ook wel als prioriteit nummer één: een goede onderwijshuisvesting is de eerste voorwaarde voor het realiseren van veel doelen in het onderwijs- en jeugdbeleid. Overige thema’s Overige thema’s voor op de educatieve agenda voor het VO kunnen bijvoorbeeld participatie, gezondheid en de maatschappelijke stage zijn.

Enschede Zo’n 70% van de Enschedese leerlingen gaat naar het VMBO en vervolgens naar het MBO. Juist voor deze leerlingen wil de gemeente betekenisvol onderwijs bieden in een inspirerende omgeving. Er deden zich bekostigingsproblemen voor: met name de relatief dure praktijklokalen in VMBO en MBO (bijvoorbeeld autotechniek). Van daaruit is besloten om met een aantal scholen samen te investeren in onderwijs in de vorm van een Scholingsboulevard. Het VMBO en MBO werken hierin samen (ook fysiek). Het onderwijs wordt zo ingericht, dat het beter aansluit bij de leerlingen en de toekomstige arbeidsmarkt. Bovendien kan Enschede door deze samenwerking een compleet pakket aan opleidingen bieden. Om dit te kunnen realiseren en de samenwerking van een impuls te voorzien heeft de gemeente Enschede geïnvesteerd in nieuwe onderwijshuisvesting. In september 2008 is het nieuwe gebouw geopend (www.scholingsboulevard.nl).

Zoals eerder al aangegeven, kan de verdeling van onderwerpen over de drie kolommen per gemeente of regio verschillen. Zo zijn er ook gemeenten of regio’s die zich willen profileren als ‘Kennisstad’ of de economische ontwikkeling binnen een regio willen vergroten. Als gevolg hiervan kunnen subthema’s in één van de kolommen geplaatst worden. Daarnaast hebben wettelijk verplichte thema’s een vaste plaats (bijvoorbeeld leerplicht en onderwijshuisvesting in de gemeentekolom en kwaliteit van het onderwijs in de schoolkolom). Overige thema’s kunnen in overleg met de betrokkenen worden ingedeeld (bijvoorbeeld ‘ouders’ in de eerste of in de tweede kolom).

2.2 Noodzaak tot regionalisering Vooral de thema’s die met zorg te maken hebben, blijken in het voortgezet onderwijs niet goed te passen in een lokale uitvoering van de educatieve agenda. Voor alle onderwerpen rond het centrale thema ‘zorg’ dient men rekening te houden met regionale componenten omdat hierbij bijvoorbeeld de samenwerkingsverbanden voortgezet onderwijs een belangrijke rol spelen. Passend onderwijs is ook een duidelijk voorbeeld van een regionaal onderwerp. Regionalisering kan daarnaast ook belangrijk zijn bij een onderwerp als ‘de veiligheid onderweg naar school’. Iedere regio heeft, zo blijkt uit het voorbeeld van Zeeland, echter zijn eigen problematiek. Regio’s verschillen per thema en thema’s verschillen per regio, maar ook in geval van lokale zaken moet men rekening houden met regionale ontwikkelingen. Bij een aantal thema’s is winst te boeken met een regionale aanpak, zoals bijvoorbeeld bij passend onderwijs. Over het algemeen bestaat er al een intensieve samenwerking op het terrein van de zorg, bijvoorbeeld het overleg met het schoolmaatschappelijk werk en de rebound. Gemeenten hebben een directe rol bij de organisatie van de zorgstructuur. Veel instellingen zijn over de gemeentegrens georganiseerd, daarom zijn dergelijke gemeente-overstijgende zaken bij

15


Zeeland In Zeeland is men vanwege de geografie op elkaar aangewezen. Rectoren en de Zeeuwse gemeenten werken intensief samen zonder dat er direct sprake is van een LEA: “In Zeeland is al goed overleg en goed overleg moet je niet frustreren.” Thema’s voor overleg zijn onderwijsontwikkeling en leerlingenzorg en er is een onderwijshuisvestingscommissie. Voortijdig schoolverlaten en passend onderwijs zijn regionale zaken, onderwijshuisvesting en leerplicht zijn lokale aangelegenheden. Specifiek voor de regio is het onderwerp ‘veiligheid onderweg naar school’: “ We moeten wel samenwerken in een regio als deze, bijvoorbeeld om de veiligheid van leerlingen onderweg te kunnen garanderen. Leerlingen komen van ver en fietsen van de ene naar de andere plaats. De veiligheid van deze routes kan niet ineens bij bijvoorbeeld de grens van Goes ophouden.”

uitstek geschikt voor een Regionale Educatieve Agenda (REA). De uitbreiding van de LEA met een regionale component tot de REA biedt de mogelijkheid om tegemoet te komen aan de schaalproblematiek in het voortgezet onderwijs en de consequenties van de spreiding over verschillende gemeenten. Beleidsthema’s die om een gezamenlijk regionale insteek vragen zouden in termen van de drie kolommentabel in een aparte, horizontale

Gorinchem In Gorinchem is er, net als in vele andere gemeenten, al langere tijd het verplichte ‘op overeenstemming gericht overleg’ (OOGO). Inmiddels heeft men elkaar ook in regionaal verband gevonden: de samenwerkingsverbanden zitten met elkaar om de tafel en er is een Regionale Educatieve Agenda ontstaan (REA). Een tiental gemeenten rondom Gorinchem (waaronder Leerdam), het VO en het MBO zijn hierbij betrokken. “Wij gaan de gemeenschappelijke regeling recht trekken. Iedere school heeft dan bijvoorbeeld recht op afname van schoolmaatschappelijk werk. We houden het vooral simpel en maken duidelijke afspraken. De wat grotere gemeenten trekken de kar. De wethouder van Gorinchem is voorzitter van dit regionale overleg. Het is soms wel lastig om kleinere gemeenten mee te krijgen. Een ander punt zijn de gemeenten die wel leerlingen met gedragsproblemen hebben maar geen VO. De thema’s die op de REA staan en niet in LEA verband afgedaan kunnen worden zijn: rebound, schoolmaatschappelijk werk en passend onderwijs. Overige thema’s kunnen lokaal, één op één, afgedaan worden.”

16

balk geplaatst kunnen worden: rebound, schoolmaatschappelijk werk, passend onderwijs, leerlingstromen, voortijdig schoolverlaten en andere thema’s die aan zorg raken. De uitvoering en eindverantwoordelijkheid zal per thema verschillen en in overleg met de diverse externe partners tot stand komen. Vandaar dat we de ‘horizontale balk’ presenteren als een uitvloeisel van de ‘middelste kolom’ (zie figuur 2.1). Goede afstemming is noodzakelijk. In de praktijk kan men door aan te sluiten bij reeds functionerende samenwerkingsverbanden en gemeenschappelijke regelingen voor gemeenten een REA opzetten. Daarbij moet men wel rekening houden met de vele veldinitiatieven op dit terrein. De uitvoering van de REA kan in principe op verschillende manieren, maar het overleg moet wel een bepaalde status hebben, zodat duidelijk is dat er besluiten worden genomen. Men kan er voor kiezen dat één gemeente de kar trekt.

Carmel College Stichting Carmelcollege omvat voornamelijk scholengemeenschappen met een breed en volledig onderwijsaanbod (in totaal 12 onderwijsinstellingen met ruim 50 locaties, verspreid over Nederland (met een concentratie in het oosten van het land). De instellingen hebben een grote mate van autonomie. Op centraal niveau is er een beknopt document opgesteld met betrekking tot LEA-onderwerpen. De instellingen regelen dit verder zelf met de gemeente. Hierbij is het bestuur wel opgevallen dat de samenwerking per gemeente verschilt: in de ene gemeente is er vertrouwen en de wil tot samenwerken, in de andere gemeente verloopt het proces stroever.

Aanpassing drie kolommentabel Het voorgaande leidt tot een aanpassing van de drie kolommentabel: de tabel is toegesneden op het VO en er is ruimte voor regionale thema’s.


Figuur 2.1 De drie kolommentabel-VO, 2009 Lokale Educatieve Agenda Categorie 1

Categorie 2

Categorie 3

Eindverantwoording

Scholen


Gemeenten

Uitvoering

Scholen


Gemeenten

Beleidsthema’s

• Onderwijsprestaties • Taalbeleid • Ouderbetrokkenheid • Informatievoorziening aan ouders en leerlingen • Doorstroom PO – VO • Wachtlijsten overgang PO en VO • Wachtlijsten speciaal onderwijs • Toegankelijkheid • Spreiding zorgleerlingen • Bestrijden onderwijsachterstanden • Passend onderwijs • Stimulering taalontwikkeling

• Opvang jeugdigen die buiten de boot dreigen te vallen • Vroegsignalering • Zorg in en om de school • Aansluiting onderwijs arbeidsmarkt • Voortijdig schoolverlaten • Spreiding achterstandsleerlingen • Leerlingstromen • Integratie / Segregatie • Onderwijsachterstanden, als overlegpunt • Schoolmaatschappelijk werk • Afgestemd aanbod van verschillende scholen en schoolsoorten • Reboundvoorzieningen • Veiligheid in de school • Impulsgebieden • Maatschappelijke stages VO • Brede scholen en combinatiefuncties • Passend onderwijs (o.a. onderwijshuisvesting en leerlingenvervoer, Lokale Jeugdagenda) • Pilots vaste aanmeldmomenten, ouderinitiatieven • Leren en werken • Werkleerplicht

• Leerplicht / schoolverzuim • RMC • Leerlingenvervoer • Huisvesting • Veiligheid rond de school • Brede school • Spreiding jeugdvoorzieningen • Preventief lokaal jeugdbeleid, vijf functies • Centra voor Jeugd en Gezin • Beleid voor arme kinderen

Regionale Educatieve Agenda eindverantwoordelijkheid en uitvoering in overleg tussen partners vast te stellen

• Doorstroom PO – VO – MBO/HO • Wachtlijsten overgang PO en VO • Zorg in en om de school • Veiligheid in en om de school • Voortijdig schoolverlaten

• Spreiding achterstandsleerlingen, als overlegpunt • Reboundvoorzieningen • Schoolmaatschappelijk werk • Passend onderwijs • Leerlingstromen • Invulling maatschappelijke stages

17


De drie kolommentabel kan dienen als basisinstrument om aan te geven wat gemeenten en schoolbesturen belangrijk vinden en welke doelen zij willen bereiken. Door middel van de kolommenstructuur is het mogelijk om de rolverdeling vast te leggen en deze, samen met de doelstellingen, te communiceren naar de achterban. Voor de toegevoegde balk voor de Regionale Educatieve Agenda geldt dat in onderling overleg moet worden afgesproken wie eindverantwoordelijk is en wie daadwerkelijk de uitvoering ter hand neemt. Voor een aantal thema’s geldt dat deze zowel kunnen voorkomen op een Lokale als Regionale Educatieve Agenda. Zo kunnen er op gemeenteniveau binnen de LEA afspraken worden gemaakt over het terugdringen van het aantal voortijdig schoolverlaters. De uitvoering daarvan zal in veel gevallen op regionaal niveau plaatsvinden, omdat leerlingen in het voortgezet onderwijs vaak uit de regio afkomstig zijn. Op dit niveau dienen dan ook de onderlinge afspraken gemaakt te worden.

2.3 Samenwerkingspartners Sinds de scholen c.q. schoolbesturen medio 2006 meer beleidsvrijheid hebben gekregen zijn de verhoudingen tussen met name de gemeenten en schoolbesturen veranderd. Zij zijn dus de aangewezen partners voor samenwerking in het kader van de educatieve agenda. Daarbij is het belangrijk om óók de partners uit de jeugdsector, zoals de welzijnsorganisaties, mee te nemen in het gezamenlijk overleg. Jeugd en onderwijs kunnen moeilijk gescheiden worden en een meer integrale aanpak zal naar verwachting een betere uitwerking hebben.

Een schoolbestuurder uit het voortgezet onderwijs “Partners uit de jeugdsector moeten nadrukkelijk worden meegenomen in de LEA. Het beïnvloeden van de context van de school is net zo belangrijk als het beïnvloeden van de boel

18

binnen de school. Je hebt de partners hard nodig. De winst zit juist in het opvoedingspatroon. Dus betrek die partners erbij! Je moet het jeugd- en onderwijsbeleid bij elkaar houden.”

In sommige regio’s bestaat er al een min of meer dekkend netwerk van ketenpartners door middel van de samenwerkingsverbanden-VO. Ook wordt de link met de jeugdzorg en de Centra voor Jeugd en Gezin al via de Zorg Adviesteams (ZAT’s) gelegd.

3 HOE TE KOMEN TOT EEN GEZAMENLIJKE AGENDA?

In voorgaande paragrafen kwamen de inhoud van de educatieve agenda en de betrokken samenwerkingspartners aan de orde. Bij het tot stand brengen van een educatieve agenda, kunnen verschillende soorten processen een rol spelen. We gingen in paragraaf 2.2 al in op de praktische kant: hoe ga je om met de schaalgrootte van het VO en de spreiding over verschillende gemeenten? Daarnaast spelen de onderlinge verhoudingen ook een belangrijke rol: hoe schep je duidelijkheid over en weer? Hoe ga je met elkaar om? In dit hoofdstuk schetsen we een eerste stappenplan dat later zal worden uitgewerkt in een handreiking (zie hoofdstuk 5). Ook geven we de basisvoorwaarden weer, waaraan voldaan moet zijn om tot een goede samenwerking te kunnen komen.

3.1 Stappenplan

7 Oberon & KBA (2009).

Zorg voor jongeren in het v(s)o en mbo: de regierol van gemeenten.

Om tot gezamenlijke afspraken te komen heeft Oberon in 2006 de Handreiking Lokale Educatieve Agenda opgesteld. Hierin wordt een stappenplan geschetst waarmee gemeenten en schoolbesturen tot gezamenlijke afspraken over het lokale onderwijsbeleid kunnen komen. We hebben dit stappenplan toegesneden op de verhoudingen tussen gemeenten en schoolbesturen in het voortgezet onderwijs. Bovendien hebben we gebruik gemaakt van het stappenplan dat recent is ontwikkeld voor het ministerie van

OCW in het kader van een beleidsadvies rond de zorg voor jongeren in het v(s)o en mbo.7 Het stappenplan voor gemeenten en schoolbesturen in het VO bestaat uit de volgende stappen: Stap 1: visieontwikkeling Stap 2: analyse startsituatie en vaststellen regio Stap 3: vaststellen thema’s LEA/REA Stap 4: afspraken maken Stap 5: wederzijdse verantwoording Stap 1: visieontwikkeling In sommige gemeenten is al langer sprake van een goede samenwerkingsrelatie met schoolbesturen voor het primair en voortgezet onderwijs. In andere gemeenten is dit met name voor het VO nog niet zo vanzelfsprekend. In de eerste fase van de ontwikkeling van samenwerking ligt het dan ook voor de hand om na te gaan wat samenwerking kan bieden. Welke (gezamenlijke) doelen worden gesteld en hoe helpt samenwerking om de doelen te realiseren? Daarbij is het ook van belang om na te gaan hoe ver de ambities reiken. Gaat het alleen om wettelijk verplichte taken of is er sprake van uitbreiding met bijvoorbeeld taken op verzoek van schoolbesturen? Of misschien zelfs meer? Het is belangrijk voor gemeenten en schoolbesturen om dit alles eerst voor zichzelf te bepalen, om vervolgens een en ander gezamenlijk vast te stellen. Het belang van jongeren kan dienen als centraal vertrekpunt voor beiden.

19


Haarlem De onderwijsgelden zijn tien jaar doorgedecentraliseerd geweest naar de schoolbesturen. De uitvoering van het onderwijshuisvestingsbeleid door de schoolbesturen heeft echter de nodige problemen gegeven waardoor er redenen waren om de doordecentralisatie op te heffen. De besluitvorming hierover is onderdeel gemaakt van het inrichten van een Lokale Educatieve Agenda. Hoewel het formele op overeenstemming gericht overleg (OOGO) niet meer vereist is, wilden alle schoolbesturen en de gemeente wel een voortzetting van een overleg in nieuwe vorm. Op basis van vijf bijeenkomsten onder leiding van een externe voorzitter is het Convenant Lokaal Onderwijsbeleid opgesteld met daarin 16 afspraken. De afspraak met betrekking tot onderwijshuisvesting is tot stand gekomen nadat eerst alle irritaties waren opgeruimd. Het Convenant Lokaal Onderwijsbeleid omvat ook een overleg- en besluitvormingsstructuur waardoor de gezamenlijkheid gewaarborgd wordt.

Stap 2: analyse startsituatie en vaststellen regio In deze fase gaat het om de uitgangssituatie. Vragen als ‘Wat is mijn rol/positie? En hoe ga ik om met verschillende rollen?’ spelen hierbij een belangrijke rol. Het antwoord hangt onder meer af van de ambities en gestelde doelen in de eerste fase, maar ook van het hebben van wettelijke taken en overlegverplichtingen. Een ander belangrijk punt voor het VO is de vraag naar het speelveld: ‘Wat is mijn regio? Welke samenwerking bestaat er al? Met welke partijen heb ik te maken?’ Scholen voor voortgezet onderwijs hebben vaak een regionale functie en ook de zorgstructuur is meestal regionaal geregeld binnen de samenwerkingsverbanden voor het voortgezet onderwijs. In dit geval ligt het voor de hand dat er regionaal beleid komt van een aantal gezamenlijke gemeenten. Na vaststelling van de gezamenlijke beleidsuitgangspunten kan men in overleg treden met schoolbesturen en andere partijen.

8 SMART: Specifiek,

Meetbaar, Acceptabel, Realistisch, Tijdgebonden.

20

Stap 3: vaststellen thema’s op lokaal en/of regionaal niveau Afhankelijk van het speelveld kan de vraag naar de thema’s worden gesteld. Waarschijnlijk zal een deel van de thema’s betrekking hebben op de lokale situatie, terwijl een ander deel bij uit-

stek op een regionale agenda thuishoort. Het is verstandig om in gezamenlijk overleg beleidsdomeinen en thema’s te selecteren en ook aandacht te besteden aan mogelijke samenhang tussen bepaalde onderwerpen. Belangrijk is dat thema’s op één of beide niveaus, lokaal en/of regionaal, terugkomen. Het is in dit stadium belangrijk om onderscheid te maken tussen de verschillende verantwoordelijkheden, deze expliciet te benoemen en vast te leggen. Zowel schoolbesturen als gemeenten hebben agendarecht. Stap 4: afspraken maken Na het benoemen van de verantwoordelijkheden kunnen concrete afspraken worden gemaakt over de inzet van de betrokken partners en over de prestatiedoelen. Deze afspraken moeten zo SMART8 mogelijk worden vastgelegd. Wat moet het beleid opleveren? Welke activiteiten zullen plaatsvinden? Wie voert daarbij de regie en is eindverantwoordelijk? Hoe vindt implementatie plaats en hoe wordt geborgd en geëvalueerd? Al deze aspecten worden bij voorkeur vastgelegd in een plan van aanpak. Dit plan van aanpak kan onderdeel zijn van een contract of convenant dat door de betrokken partijen wordt getekend. Deze onderwerpen zullen uitgebreid aan bod komen in een nog te verschijnen handreiking over de educatieve agenda in het voortgezet onderwijs. Hierin zullen ook goede voorbeelden van regionale samenwerking tussen gemeenten en schoolbesturen-VO worden opgenomen. Stap 5: wederzijdse verantwoording Het uitgangspunt is gelijkwaardigheid en een gemeenschappelijke ambitie. Gemeenten en schoolbesturen moeten elkaar in de onderlinge samenwerking kunnen informeren en inspireren. Maar elkaar ook wederzijds aan de afspraken kunnen houden. Vooraf moet men daarom per thema op de agenda afspreken wie aan wie verantwoording aflegt en wie toezicht houdt op het nakomen van afspraken. Kiest men voor verticale verantwoording of voor horizontale verantwoording? Monitoring is een instrument dat


ingezet kan worden bij het nagaan of doelen in zicht of al bereikt zijn. Deze laatste twee stappen werken we nog verder uit in hoofdstuk 4 van deze brochure.

3.2 Basisvoorwaarden Uit de gesprekken met schoolbesturen en beleidsambtenaren blijkt dat veel afhangt van goede persoonlijke relaties. Er komt een wisselend beeld naar voren wat betreft het overleg: in sommige gemeenten is al veel bereikt (bijvoorbeeld Enschede, Gorinchem en Venlo), in andere gemeenten vinden eerste verkenningen plaats of overheerst spanning en wantrouwen. In het laatste geval zal men zich eerst moeten richten op de factoren die daarbij van invloed kunnen zijn zoals: • negatieve kwesties uit het verleden; • gebrekkige communicatie en omgangsproblemen; • personeelsverloop bij gemeenten (ook wel de ‘prijs van de democratie’ genoemd); • gebrek aan een (lange termijn) visie; • gebrek aan kennis bij beleidsambtenaren; • het Calimero-effect (zowel grote gemeenten versus kleine schoolbesturen als grote schoolbesturen versus kleine gemeenten). Het gaat bovendien niet alleen om verhoudingen tussen gemeenten en schoolbesturen maar ook om verhoudingen tussen (grote en kleine) gemeenten/schoolbesturen onderling. Zowel gemeenten als schoolbesturen zien vooral de

Rotterdam De gemeente Rotterdam maakt gezamenlijk met de Rotterdamse POen VO-schoolbesturen en de twee ROC’s het Rotterdams Onderwijsbeleid (ROB). Onder het motto ‘It takes two to tango” zijn er tien actiepunten afgesproken en zes programmacommissies ingericht. In onderling overleg tussen gemeenten en schoolbesturen is afgesproken wie het voorzitterschap invult. Een stuurgroep is verantwoordelijk voor het realiseren van gestelde doelen (www.rotterdamsonderwijsbeleid.nl).

gemeente als degene die de verbindende rol op zich moet nemen en partijen bij elkaar moet brengen. Indien niet aan de basisvoorwaarden van ‘vertrouwen’ en ‘de bereidheid tot samenwerken’ kan worden voldaan is het verstandig om mogelijke negatieve invloeden te neutraliseren door middel van gesprekken onder leiding van een externe, onafhankelijke voorzitter. Op deze manier kan men proberen om de samenwerking met een schone lei te starten of voort te zetten. Autonome bestuurskracht van het voortgezet onderwijs De VO-scholen hebben een sterke autonome bestuurskracht en weten zelf goed waarover ze wel en niet willen overleggen. Zij geven aan dat zij vinden dat zij een redelijk groot bedrijf zijn en wensen daarmee meer vrijheid om geld naar eigen inzicht te kunnen besteden. Zo hebben scholen bijvoorbeeld liever meer geld in de reguliere bekostiging dan projectsubsidies. Daarnaast vinden zij dat overleg veel tijd en geld kost en dat dit dus zo efficiënt mogelijk moet gebeuren. Een schooldirecteur uit het voortgezet onderwijs “Het gaat mij om de leerlingen, ik wil het zo goed mogelijk regelen met zo weinig mogelijk gedoe, maar ik zit in drie overleggroepen over VSV en op school zitten maar twee uitvallers.”

In dit verband is het belangrijk dat er bij de gemeente meer visie ontstaat zodat het geld bewust en verantwoord besteed wordt. Hier is een rol weggelegd voor de VNG. De VNG is, samen met de VO raad en de scholen zelf, verantwoordelijk voor de communicatie naar de centrale overheid. Tot slot is het van belang om ‘het totaal’ niet uit het oog te verliezen. Het gaat telkens om onderdelen van een groter geheel. Het is belangrijk dat de logica behouden blijft en dat men zich bewust is van het feit dat politiek per periode kan verschillen.

21

4 AFSPRAKEN MAKEN EN VERANTWOORDING AFLEGGEN

Wanneer gezamenlijk de thema’s zijn vastgesteld dienen er afspraken gemaakt te worden over welke doelen men gezamenlijk wil bereiken, maar vooral ook wie daarbij de regie heeft. Vaak is daarbij sprake van een spanningsveld tussen gemeenten en schoolbesturen op het gebied van gezamenlijke verantwoordelijkheid versus autonomie van de schoolbesturen. Ook de recente discussie rond het rapport van de commissie Dijsselbloem over wie er over het ‘wat’ en het ‘hoe’ gaat, speelt hierbij een rol. Het is dan ook verstandig om per gekozen thema vast te stellen wie de regie neemt. Wanneer het gaat over de inhoud van het onderwijs (bijvoorbeeld taalbeleid) dan ligt het voor de hand dat schoolbesturen de regie nemen. Bij een onderwerp als integratie/segregatie ligt een regierol bij de gemeente weer meer voor de hand. Indien men gezamenlijk tot afspraken komt, dan is vervolgens de vraag hoe men elkaar hieraan gaat houden. Monitoring door een onafhankelijke partij ligt hier voor de hand. Ook de Inspectie zou hierin een rol kunnen spelen. In de eerder genoemde discussiebijeenkomsten hebben gemeenten en schoolbesturen hier uitgebreid over gesproken. Op basis van deze uitkomsten gaan we in dit hoofdstuk nader op beide punten in.

4.1 Welke afspraken maak je met elkaar en wie voert daar de regie over? Wanneer gezamenlijk de thema’s zijn vastgesteld, moeten de partijen bij elk onderwerp ook duidelijk voor ogen hebben wie de regie heeft of krijgt. Volgens de schoolbesturen zou de regie gedeeltelijk los moeten staan van de partij die bekostigt: schoolbesturen zijn tegen het principe ‘wie betaalt, bepaalt’. De gemeente zou in de ogen van de schoolbesturen vooral structuren moeten organiseren waarbinnen scholen afspraken met instellingen kunnen maken. De gemeente heeft dan vooral een structurerende en faciliterende rol. Mocht een school vastlopen met een instelling, dan kan de gemeente als intermediair optreden.

Een schoolbestuurder uit het voortgezet onderwijs “Als school hebben wij een eigen pedagogische verantwoordelijkheid die we graag zelf in willen vullen. Wij hebben het meeste zicht op leerlingen en maken liever zelf direct afspraken met instellingen.”

Daarnaast geven de schoolbesturen aan dat de regie onderscheidend zou moeten zijn: gemeen-

23


ten moeten zich niet bezig houden met zaken die scholen zelf aankunnen. Aan de andere kant moeten gemeenten wel op de hoogte zijn van de ontwikkelingen in de school. Hieraan ontbreekt het nog wel eens aan de kant van de gemeente, mede ook door personeelswisselingen. In dat verband geeft de VNG aan dat zij meer zou kunnen betekenen wat betreft het bundelen en toepassen van landelijke algemene ontwikkelingen op het gebied van onderwijs. Een niet goed geregelde regie kan zowel aan de kant van de gemeente als aan de kant van de schoolbesturen irritatie tot gevolg hebben. Samenwerking is de enige oplossing in de strijd om de regie: een gezamenlijke verantwoordelijkheid met een balans in regie, in combinatie met goede afspraken. In theorie gaat het bij de samenwerking tussen school en gemeenten over overlegstructuren en formele verantwoordelijkheden. In de praktijk gaat het er om of er een gemeenschappelijk belang is en of je degene met wie je aan tafel zit vertrouwt. Voorwaarde voor vertrouwen is in ieder geval dat het verleden geen negatieve rol speelt.

Een beleidsmedewerker van een gemeente “Daar waar je te maken hebt met gedeelde problematiek moet je samengaan en leunt het geheel vooral op goede persoonlijke relaties.”

9

WVO artikel 118a.

10 Zie onder andere

www.venstersvoorverantwoording.nl

24

Afspraken over verwachte resultaten Naast afspraken over de rolverdeling moeten de betrokken partners afspraken maken over het te verwachten resultaat (zie het voorbeeld van Enschede). Zo geven gemeenten aan dat wanneer een schoolbestuur de regie wenst over een bepaald thema, zij ook bereid moet zijn om tussentijds te laten zien in hoeverre de te bereiken doelstellingen gerealiseerd zijn. Aan de andere kant moeten er ook reële verwachtingen over en weer zijn.

Een schoolbestuurder uit het voortgezet onderwijs “Een school moet wel verantwoording kunnen afleggen voor prestaties op het gebied van taal en rekenen, maar de school kan niet afgerekend worden op alles wat er aan zorgtaken bij komt.”

Bij het maken van gezamenlijk afspraken zijn transparantie en een gerichtheid op overeenstemming belangrijk. Bovendien moeten afspraken op papier worden vastgelegd en moeten zij worden uitgevoerd, gevolgd en geëvalueerd.

4.2 Hoe houdt men elkaar aan de gemaakte afspraken? In de Wet op het Voortgezet Onderwijs9 is afgesproken dat de Inspectie van het Onderwijs jaarlijks rapporteert over de mate waarin de doelen die met elkaar zijn afgesproken ook daadwerkelijk zijn bereikt. Ondanks het pleidooi van de vier grote gemeenten voor doorzettingsmacht bij een onafhankelijke instantie en de mogelijkheid tot het opleggen van sancties zien de meeste partijen hier weinig in. De onderwijsinspectie wordt door zowel gemeenten als schoolbesturen wel genoemd - als toezichthouder, wettelijke verankering en om de gemeentelijke positie te versterken -, maar zij vinden het niet verstandig om deze hierbij te betrekken. De inspectie gaat primair over het toezicht op de onderwijskwaliteit en niet over het samenspel tussen gemeenten en besturen. Voor situaties waarin men zich niet aan de gemaakte afspraken houdt zijn in het kader van de aankomende Wet OKE toezichten escalatiemechanismen in voorbereiding.

Een schoolbestuurder uit het voortgezet onderwijs “Het gaat om integraal toezicht: wat gebeurt er in de wijk en wat gebeurt er in de school?”


Het belang van monitoring Gemeenten en schoolbesturen zien veel meer in het monitoren van de gemaakte afspraken. Monitoring biedt de mogelijkheid om het bereiken van gezamenlijke doelen in beeld te brengen en kan dienen als basis voor beleidsbeslissingen. Bovendien kan een dergelijke monitor door schoolbesturen gebruikt worden in het kader van ‘horizontale verantwoording’. Zowel de inspectie van het onderwijs als ook de eigen VOraad hechten hier steeds meer belang aan in het voortgezet onderwijs.10 Dit moet zich echter nog uitkristalliseren en heeft daarom tijd nodig om zich te bewijzen.

staan, zodat niemand zich aan zijn verantwoordelijkheid kan onttrekken. Andere belangrijke randvoorwaarden voor een succesvolle monitor zijn voldoende draagvlak bij de betrokkenen en een meerjarig karakter zodat ontwikkelingen in de tijd te volgen zijn.

Een bestuursadviseur uit het voortgezet onderwijs “Collegiale visitatie van schoolbesturen werkt beter dan bijvoorbeeld een bezoek van de inspectie. Het is een spiegel in plaats van een oordeel.”

Het is belangrijk dat men voor één vorm van monitoring kiest en dat er geen ‘kieren’ ont-

Monitor taalprestaties VO in de gemeente Utrecht In het primair onderwijs kent de monitoring van de leerprestaties van de leerlingen met onafhankelijke toetsen al een lange traditie. Veel scholen werken met een leerlingvolgsysteem waardoor zij meer zicht hebben gekregen op de ontwikkelingen van hun leerlingen. In het voortgezet onderwijs ligt de situatie anders: daar zijn toetsen veel sterker aan de vakken gekoppeld. Toch is het voor VO-scholen ook van belang om te weten wat het niveau van de leerlingen is die binnenstromen en of het gevoerde beleid leidt tot betere leerprestaties. Utrecht is één van de eerste gemeenten die samen met het VO is begonnen met het breed invoeren van een leerlingvolgsysteem, dat de taalprestaties van leerlingen in kaart brengt. Het monitoren van deze prestaties levert in Utrecht op drie niveaus informatie op: voor de individuele leerling, op schoolniveau en het geeft een stedelijk beeld. Op deze manier krijgen scholen antwoord op de vraag of ze het wel goed doen en of ze zich in de juiste richting ontwikkelen. De gemeente krijgt antwoord op de vraag wat de opbrengsten zijn van het stedelijke taalbeleid (Oberon, 2006).

25

5 HANDREIKING VOOR GEMEENTEN EN VOORTGEZET ONDERWIJS

In het voorgaande heeft u kunnen lezen welke thema’s er op een educatieve agenda voor het VO kunnen staan en welke samenwerkingspartners erbij betrokken kunnen zijn. Tevens is naar voren gekomen dat een regionale component van de educatieve agenda van groot belang kan zijn in de samenwerking tussen gemeenten en VO. Een stappenplan en een aantal basisvoorwaarden kunnen behulpzaam zijn bij de start van een gezamenlijke agenda. Tot slot kwamen het maken van afspraken, het afleggen van verantwoording en het in beeld brengen en volgen van resultaten door middel van monitoring aan de orde. Om gemeenten en schoolbesturen in het voortgezet onderwijs verder te ondersteunen en te inspireren wordt in 2009 gestart met een aantal proeftuinen en een good practice onderzoek. De input die hieruit voortkomt gebruiken we voor het opstellen van een handreiking voor de lokale en regionale samenwerking tussen gemeenten en voortgezet onderwijs. In deze handreiking zal onder meer uitgebreid worden beschreven hoe gemeenten en het voortgezet onderwijs tot afbakening van de regio kunnen komen, of er aparte LEA’s voor het PO en VO moeten komen, welke knelpunten zich voor kunnen doen en welke oplossingen daarvoor zijn gevonden.

27

BIJLAGE 1 DE DRIE KOLOMMENTABEL 2005, AANGEVULD MET NIEUWE ONTWIKKELINGEN

De drie kolommentabel, 2005; Beleidsthema’s van de LEA, ingedeeld naar wettelijke verantwoordelijkheid. Aangevuld met nieuwe ontwikkelingen op de LEA van medio 2007- maart 2008.

Categorie 1

Categorie 2

Categorie 3

Eindverantwoording

Scholen


Gemeenten

Uitvoering

Scholen


Gemeenten

Beleidsthema’s

• Onderwijsprestaties • Taalbeleid • Ouderbetrokkenheid • Informatievoorziening aan ouders en leerlingen • Doorstroom PO – VO • Wachtlijsten overgang PO en VO • Wachtlijsten speciaal onderwijs • Toegankelijkheid • Spreiding zorgleerlingen • Bestrijden onderwijsachterstanden me name in groep 1 t/m 4 op basis van extra geld vanuit gewichtenregeling • Passend onderwijs (aanbod Passend onderwijs) • Stimulering taalontwikkeling

• Voor- en vroegschoolse educatie • Peuterspeelzaalwerk • Kinderopvang • Opvang jeugdigen die buiten de boot dreigen te vallen • Vroegsignalering • Zorg in en om de school • Aansluiting onderwijs arbeidsmarkt • Voortijdig schoolverlaten • Spreiding achterstandsleerlingen, als overlegpunt • Onderwijsachterstanden, als overlegpunt • Schoolmaatschappelijk werk • Afgestemd aanbod van verschillende scholen en schoolsoorten • Reboundvoorzieningen • Veiligheid in de school • Impulsgebieden (i.v.) • VVE 100% doelgroepbereik • Maatschappelijke stages VO • Brede scholen en combinatiefuncties • Passend onderwijs (o.a. onderwijshuisvesting en leerlingenvervoer, Lokale Jeugdagenda) • Pilots vaste aanmeldmomenten, ouderinitiatieven • Leren en werken • Werkleerplicht

• Leerplicht / schoolverzuim • RMC • Leerlingenvervoer • Huisvesting • Veiligheid rond de school • Brede school • Spreiding jeugdvoorzieningen • Preventief lokaal jeugdbeleid, vijf functies • Harmonisatie voorschoolse voorzieningen • Centra voor Jeugd en Gezin • Beleid voor arme kinderen

28

BIJLAGE 2 LIJST MET DEELNEMERS DISCUSSIEBIJEENKOMSTEN

Voortgezet onderwijs

Gemeenten

Jos Brand, namens zes collega rectoren, Ostrea Lyceum, Goes Ron Davids, KBVO bond katholiek beroeps- en voortgezet onderwijs Jan Gispen, gespreksleider, oud-voorzitter van de Willibrordstichting/PCOU Utrecht en van Onderwijsplatform G4 Hans van Heesewijk, sectordirecteur Koningin Wilhelmina College, Culemborg Pien van Hooidonk, bestuursadviseur College van Bestuur Lucas Onderwijs Antheunis Janse, voorzitter College van Bestuur CS Vincent van Gogh, Assen Frank Lambriks, oud-voorzitter College van Bestuur Onderwijsgemeenschap Venlo & Omstreken (OGVO) Romain Rijk, voorzitter College van Bestuur Stichting Carmelcollege Rinus Scholtus, sectordirecteur VMBO, gereformeerd VO Oost Nederland (voormalig wethouder Meppel) Jessica Tissink, VO raad Gijsbert Vonk, beleidsmedewerker VO, Vereniging voor Gereformeerd Schoolonderwijs (VGS), Ridderkerk C.M. Wigmans, voorzitter College van Bestuur Scope, Alphen a/d Rijn Tonny Willemsz, adviseur Ibn Ghaldoun, Rotterdam

Rinda den Besten, Wethouder Jeugd en Onderwijs Utrecht Theo den Braanker, afdeling Welzijn, gemeente Gorinchem Elly Dekker, VNG Gerrit Dogger, gemeentelijk adviseur Maatschappelijke Ontwikkeling, DMO, Enschede Rob Lenoir, Jeugd Onderwijs en Samenleving, JOS Rotterdam Frank Lichtendahl, beleidsmedewerker Maatschappelijke Ontwikkeling, gemeente Kampen Ilonka Lourenz, afdeling onderwijs, gemeente Utrecht Paul Platt, plaatsvervangend hoofd Jeugd en Onderwijs en voorzitter regiegroep ‘Haarlemse LEA’ Veerle Scherders, afdeling Maatschappelijke Ontwikkeling, gemeente Zwolle Gerrie Tol, beleidsmedewerker Onderwijs, gemeente Gouda Marcel Verhoef, beleidscoördinator Jeugd & Onderwijs, gemeente Oss

Overig Ellen Husmann, Ministerie OCW Theo Magito, directeur CED-Groep Rotterdam

29

SAMEN STERKER DAN ALLEEN?

Recommend Documents