Ruimtelijk bestuursrecht

Ruimtelijk bestuursrecht RUIMTELIJK BESTUURSRECHT, RUIMTELIJKE ORDENING EN MILIEUBELEID................ 3

1. A. B.

SITUERING VAN HET RUIMTELIJK BESTUURSRECHT..................................................................................... 3 RUIMTELIJKE ORDENING EN MILIEUBELEID................................................................................................. 3 §1 Begripsomschrijving.......................................................................................................................... 3 §2 Legitimatie......................................................................................................................................... 4 C. MILIEURECHT: IN OPKOMST ........................................................................................................................ 4 D. INSTRUMENTEN VAN DE RUIMTELIJKE ORDENING EN HET MILIEUBELEID .................................................... 4 §1 Algemeen ........................................................................................................................................... 4 §2 Illustratie ........................................................................................................................................... 4 2.

DE VERGUNNING...................................................................................................................................... 6 A. B. C.

ALGEMEEN ................................................................................................................................................. 6 COËXISTENTIE VAN WETGEVINGEN EN BESLUITVORMING BIJ VERGUNNINGEN ........................................... 6 TERMIJNEN ................................................................................................................................................. 7 §1 Overzicht ........................................................................................................................................... 7 §2 Berekening van termijnen.................................................................................................................. 7 D. BEKENDMAKING ......................................................................................................................................... 8 E. RECHTSBESCHERMING BIJ VERGUNNINGSPROCEDURES .............................................................................. 8 §1 Bij stilzitten van de overheid ............................................................................................................. 8 §2 Het openbaar onderzoek als inspraakmogelijkheid .......................................................................... 8 §3 Het georganiseerd administratief beroep.......................................................................................... 9 F. KENMERKEN EN GEVOLGEN VAN DE VERGUNNING ..................................................................................... 9 §1 Verkrijging ........................................................................................................................................ 9 §2 Uitvoerbaarheid ................................................................................................................................ 9 §3 Verdere kenmerken...........................................................................................................................10 G. DE STEDENBOUWKUNDIGE VERGUNNING EN DE VERKAVELINGSVERGUNNING ..........................................11 §1 De stedenbouwkundige vergunning..................................................................................................11 §2 De verkavelingsvergunning..............................................................................................................12 §3 Procedure .........................................................................................................................................12 §4 Beoordelingskader van de vergunningsaanvraag ............................................................................13 §5 Uitvoerbaarheid van de vergunning.................................................................................................14 §6 Verval ...............................................................................................................................................14 H. MILIEUVERGUNNING .................................................................................................................................15 §1 Algemeen ..........................................................................................................................................15 §2 Milieueffectrapportage (MER) .........................................................................................................15 3.

ONTEIGENING..........................................................................................................................................17 A. B.

ALGEMEEN ................................................................................................................................................17 ART. 16 GW ..............................................................................................................................................17 §1 Art. 16 GW en onteigening ...............................................................................................................17 §2 Art. 16 GW en eigendomsbeperkingen .............................................................................................18 C. PROCEDURES .............................................................................................................................................18 D. RECHTSBESCHERMING ...............................................................................................................................19 4.

RUIMTELIJKE ORDENING....................................................................................................................20 A.

BEGRIP EN GESCHIEDENIS ..........................................................................................................................20 §1 Begrip...............................................................................................................................................20 §2 Geschiedenis ....................................................................................................................................20 B. BESTUURLIJKE ORGANISATIE .....................................................................................................................20 C. RUIMTELIJKE PLANNING ............................................................................................................................20 §1 Plannen van aanleg..........................................................................................................................20 §2 Ruimtelijke uitvoeringsplannen ........................................................................................................21 §3 Ruimtelijke structuurplannen ...........................................................................................................22

Academiejaar 2007-2008 – samenvatting ruimtelijk bestuursrecht - Jeroen De Mets

1

§4 Bestemmingen ..................................................................................................................................22 §5 Stedenbouwkundige verordeningen..................................................................................................24 D. GRONDBELEID ...........................................................................................................................................24 §1 Algemeen ..........................................................................................................................................24 §2 Recht van voorkoop ..........................................................................................................................24 §3 Onteigening ......................................................................................................................................24 §4 Rooilijnplan......................................................................................................................................24 §5 Planschadevergoeding .....................................................................................................................25 §6 Planbatenheffing ..............................................................................................................................25 §7 Heffing op onbebouwde percelen .....................................................................................................25 §8 Vergunningen ...................................................................................................................................25 E. RUIMTELIJKE INFORMATIE .........................................................................................................................25 F. ZONEVREEMDE GEBOUWEN .......................................................................................................................26 §1 Woningen..........................................................................................................................................26 §2 Bedrijven ..........................................................................................................................................26 G. HANDHAVING ............................................................................................................................................27 §1 Bouwmisdrijven................................................................................................................................27 §2 Toezichthouders ...............................................................................................................................27 §3 Strafsancties .....................................................................................................................................28 §4 Herstelmaatregelen ..........................................................................................................................28 §5 Transactie en regularisatie ..............................................................................................................29 §6 Milieustakingsvordering...................................................................................................................29 §7 Bedenkingen .....................................................................................................................................29 §8 Verjaring van bouwmisdrijven .........................................................................................................29


2

1. Ruimtelijk bestuursrecht, ruimtelijke ordening en milieubeleid A.

Situering van het ruimtelijk bestuursrecht

Ten tijde van de jager-verzamelaars bestond enkel de natuur. De mens paste zich daaraan aan. Na de landbouwrevolutie veranderde dat fundamenteel: de mens begon de natuur te transformeren. Vooral vanaf de industriële samenleving, maar ook al daarvoor, begon de mens de natuur echter ook aan te tasten (‘nestbevuiling’). De natuur is door de mens onderworpen en aangepast. Dit noemen we het milieu. De verklaring voor deze vervuiling vinden we in de tragedy of commons. Deze wordt uitgelegd door een metafoor. Stel dat er een herdersgemeenschap is met gemeenschappelijke weidegronden. Iedere herder heeft 20 schapen, waardoor de grond niet uitgeput raakt. Echter, voor de individuele herder zal het aantrekkelijk lijken om een extra schaap op de weide te laten grazen. Hij maakt extra winst en het nadeel – de overbegrazing – wordt gedragen door de gemeenschap. Als iedere herder zo redeneert, gaat de weide volledig teloor en maakt niemand nog winst. Oftewel: het gewin is individueel, het nadeel is voor de gemeenschap. Het risico (een weide zonder gras) wordt te laat opgemerkt. Iets dergelijks heeft zich ook aan de Belgische kust afgespeeld. Lange tijd waren de duinen een prachtig stukje ongerepte natuur. Dit maakte de kust aantrekkelijk voor mensen die er een villa wilden bouwen. Na de democratisering van het kusttoerisme zorgde ervoor dat er ook grote appartementsblokken werden gebouwd. Het gewin (een appartementsgebouw om te verkopen) is individueel, het nadeel (teloorgang van het landschap) collectief. Een bijkomende reden is dat het BW niet voorziet in een duidelijk statuut voor het milieu. Art. 544 BW bepaalt dat iemand op de meest volstrekte wijze van zijn eigendom kan gebruik maken, art. 714 BW dat er zaken zijn waar iedereen van gebruik kan maken. Uit de samenlezing van beide artikels volgt dat iemand in principe perfect een fabriek kan bouwen en de uitstoot in de lucht lozen. Er zijn echter beperkingen. Ten eerste ontwikkelde de rechtspraak de evenwichtsleer, ten tweede vermelden beide artikels dat het gebruik niet in strijd mag zijn met de wet. Het komt dus niet aan de burger toe om het milieu te vrijwaren, maar aan de overheid om een beleid te voeren (-> gevolg is veel regulering). In de 19e eeuw gebeurde dat logischerwijze niet. Zeker na 1950 begon de overheid echter regulerend op te treden om het milieu te beschermen.

B.

Ruimtelijke ordening en milieubeleid

§1

Begripsomschrijving

De ruimtelijke ordening (stedenbouw) is het beleid gericht op de bescherming van de ruimtelijke kwaliteit of de beheersing van de ruimtelijke ontwikkeling door de bestemming, de inrichting en het beheer van de beschikbare ruimte. De ruimtelijke ordening draait om het toekennen van functies (bestemmingen) aan gebieden. De ruimte is immers schaars en een efficiënte ruimteverdeling is dus nodig. Daarbij moet aandacht besteed worden aan de verenigbaarheid van de toegewezen functies. Een ziekenhuis naast een industrieterrein is wellicht geen goed idee. Het doel van dit alles is het welzijn van de mens. Het milieubeleid is het beleid gericht om de bescherming van de mens en het leefmilieu. Het heeft als doel het voorkomen en bestrijden van verontreiniging. Het milieubeleid heeft drie aspecten: Het milieubeheer regelt het gebruik van de abiotische natuurlijke rijkdommen (zoals ertsen).


3

§2

De natuurbescherming regelt het behoud van natuur- en landschapswaarden. De milieuhygiëne beschermt de kwaliteit van de ‘commons’: de atmosfeer, de bodem het water.

Legitimatie

Wettelijk gezien worden het milieubeleid en de ruimtelijke ordening gelegitimeerd door enerzijds de bovengenoemde artikelen uit BW, anderzijds door art. 23, lid 3, 4° GW, dat het recht op bescherming van een gezond leefmilieu waarborgt. Het gaat dus niet om een recht op een gezond leefmilieu, maar om een milieubeleid (al kan je dat ook anders lezen?). Het milieubeleid en de ruimtelijke ordening zijn ook noodzakelijk. Die noodzaak vloeit voort uit de moderne sociale verzorgingsstaat. Van de overheid wordt verwacht dat hij het welzijn bevordert. Hij moet aandacht hebben voor de duurzame ontwikkeling. Dit betekent dat hij moet tegemoet komen aan de noden van deze generatie, maar niet ten koste van de volgende generaties (intergenerationeel) of van andere gebieden (intragenerationeel).

C.

Milieurecht: in opkomst

Milieurecht is een rechtstak in opkomst. Er komt steeds meer wetgeving en steeds meer rechtspraktijk. Het heeft een grote economische impact (zo is het bv. erg duur om een bodem te saneren). Het milieurecht heeft ook een erg grote lokale impact. Als een afvalverbrander wordt geplaatst, heeft dat grote gevolgen voor de buurt.

D.

Instrumenten van de ruimtelijke ordening en het milieubeleid

§1

Algemeen

De instrumenten van de ruimtelijke ordening en het milieurecht streven grosso modo drie doelen na: De regulering van het menselijk handelen (vb. eco-taks (minder verbruiken), vergunningen) De organisatie van de besluitvorming (wie neemt de beslissing, wat moet er in het dossier) en de rechtsbescherming (wat kunnen bv. de buren ondernemen?). De handhaving van de regulering (bestuurlijk (bv. stilleggen werken) of strafrechtelijk)

§2

Illustratie

Verontreiniging is het uitstoten van de schadelijke stoffen die ontstaan tijdens een productieproces.

BRON

VERONTREINGING SCHADE EMISSIE


4

Verontreiniging doet de kwaliteit van de lucht verminderen. Dit zorgt voor schade. Door zure regen bv. sterven de bomen af. We kunnen dit op twee manieren reguleren: direct of indirect. (1)

Directe regulering

Bij directe regulering is het gewenste gedrag vrij nauwkeurig en duidelijk omschreven. Het gaat bv. om: BRON

kwaliteitsnorm

vergunning

VERONTREINGING SCHADE

EMISSIE

emissienorm

Een emissienorm bepaalt hoeveel er uitgestoten mag worden. Deze worden vastgelegd aan de hand van kwaliteitsnormen. Dit is een vorm van zelfbinding waarbij de overheid bepaalt wat voor een gebied de gewenste milieukwaliteit is. Aan de hand hiervan zal de overheid emissienormen bepalen en al dan niet vergunningen toestaan. Het probleem met emissienormen is dat er één norm wordt opgelegd, terwijl sommige bedrijven bv. al op de terugweg zijn en niet van plan om nog lange tijd te blijven produceren. Daarom wordt ook gebruik gemaakt van middelen van indirecte regulering. (2)

Indirecte regulering

Bij indirecte regulering wordt meer een beroep gedaan op het initiatief van onderuit. Een voorbeeld zijn de verhandelbare emissierechten. Stel dat het doel is om de uitstoot van 100 naar 80 te verminderen. Een oplossing is dan om emissierechten toe te staan, die van 100 op termijn naar 80 zakken. Maar, gezien het bovenstaande is het beter om deze rechten vrij verhandelbaar te maken. Een bedrijf dat op zijn laatste benen loopt, kan emissierechten kopen terwijl jongere bedrijven kunnen investeren en zo hun overblijvende emissierechten verkopen. Met dit systeem hangt echter één groot probleem samen: het is mogelijk dat bijna alle emissierechten in één streek belanden waardoor de vervuiling ook geconcentreerd wordt. Het systeem is dus niet geschikt voor zwaar vervuilende stoffen en wordt dan ook vooral gebruikt voor CO². Het Kyoto-verdrag gebruikt een gelijkaardig systeem. Omdat daar 1990 als uitgangspunt wordt gebruikt, geldt een specifiek probleem met betrekking tot Rusland. Rusland trad toe in 1995, maar op dat moment was zijn economie er slechter aan toe dan in 1990. Rusland kon dus zijn overblijvende emissierechten verkopen (o.m. aan België). Het systeem werd zo ondergraven.


5

2.

De vergunning

A.

Algemeen

Vaak bepaalt de wet dat het verboden is om een handeling te stellen zonder dat er een vergunning voor verkregen is. Een vergunning is dus een toegestane afwijking van een algemene regel. Het is een vorm van directe regulering. Het is een belangrijk gegeven, omdat er veel zijn. Voor het Vlaamse Gewest zijn de belangrijkste vergunningen: De stedenbouwkundige vergunning (art. 99 Decreet Ruimtelijke Ordening, hierna DRO): om te bouwen, te verbouwen, maar ook voor ontbossing (cf. infra), voor het kappen van bomen buiten het bos en voor het wijzigen van het reliëf. Zie ook verder. De verkavelingsvergunning (art. 101 DRO): voor het splitsen van een perceel in meer dan één perceel met als bedoeling deze te verkopen voor woningbouw. Zie ook verder. De milieuvergunning: nodig voor exploitatie van hinderlijke inrichtingen (cf. lijst van de Vlaamse regering. De sociaal-economische vergunning (federaal): nodig voor de exploitatie van grootwinkelbedrijven (hebben een handelsruimte met meer dan 400m² publieke ruimte (de ruimte toegankelijk voor de klanten)). De kampeerterreinenvergunning: voor het uitbaten van openlucht-recreatieve bedrijven. De natuurvergunning: voor het wijzigen van vegetatie en kleine landschapselementen (zoals een bomenrij). De kapmachtiging: voor bossen en bomen in bosverband. Kappen is te onderscheiden van ontbossen (cf. supra). Kappen betekent dat het bos zijn bosfunctie blijft bewaren (omdat er bv. nieuwe bomen worden geplant), terwijl bij ontbossing het bos verdwijnt om het gebied een andere functie te geven. De beslissing om een vergunning al dan niet toe te kennen, kan genomen worden door ambtenaren (ambtelijk model) of door politiek samengestelde organen zoals het college van burgemeester en schepenen (politiek model). Het eerste model heeft het voordeel dat ambtenaren vaak meer kennis van zaken hebben, maar het tweede model betekent dat er meer democratische controle is. Het nadeel van een politiek model is dat politici evenwel niet onafhankelijk zijn en vaak niet verder denken dan de volgende verkiezingen. In België/Vlaanderen geldt een compromis. Er is een politiek model, maar het politiek orgaan moet advies inwinnen bij de ambtenaren. Er zijn enkele uitzonderingen: De lozingsvergunning (bestaat niet meer) werd door de waterzuiveringmaatschappij verleend. Soms zijn de adviezen van de ambtenaren bindend (vb. inzake monumenten). De kampeerterreinvergunning wordt verleend door Toerisme Vlaanderen De kapmachtiging wordt verleend door het Bosbeheer.

B. Co-existentie van wetgevingen en besluitvorming bij vergunningen Een bijzonder probleem inzake vergunningen stelt zich als voor hetzelfde feit meerdere vergunningen vereist zijn, door een cumulatie van wetgeving. Voor de burger betekent dat hij elke vergunning in principe afzonderlijk moet aanvragen. Elk element wetgeving is immers gelijkwaardig. Vanuit de invalshoek van het bestuur bestaat het risico dat er tegenstrijdige beslissingen worden genomen (ook omdat er vaak verschillende beslissingsinstanties zijn), waarbij een bepaalde vergunning wel en een andere niet wordt toegestaan. Het gaat wel slechts om


6

schijnbaar tegenstrijdige beslissingen, omdat beide overheden in feite gewoon de wet toepassen. Een gedeeltelijk oplossing is de doelgebondenheid van de wet. Een vergunningsaanvraag moet beoordeeld worden volgens de criteria waarvoor de vergunning bedoeld is. Een milieuvergunning kan niet worden geweigerd om esthetische redenen. Er mag met andere woorden geen machtsafwending zijn. Wel is het mogelijk dat een wet haar belangen exporteert naar een andere wet. Zo bepaalt het bosdecreet onder welke voorwaarden een stedenbouwkundige vergunning kan worden verleend. Als er toch tegenstrijdige beslissingen zijn, dan gaat de activiteit in kwestie niet door. Anders zou de wet een lege doos zijn. Er is dus geen eenheidsbeginsel. Het is niet omdat een activiteit met de ene vergunning in orde is, dat ze dat ook met een andere hoeft te zijn. De wetgever zocht naar oplossingen voor deze problematiek via bepaalde instrumenten. Het belangrijkste is de projectvergunning, die vooral voor grote projecten wordt gebruikt. Voor één project worden alle vergunningen gecentreerd. Dit systeem is vooral handig voor de overheid zelf in het kader van haar publieke projecten. Een bijkomend voordeel voor de overheid is dat er slechts één beroep bij de Raad van State mogelijk is. Vergunningen zijn (vanuit het not in my backyard-fenomeen) vaak het voorwerp van menig administratief beroep van derden.

C.

Termijnen

§1

Overzicht

Termijnen worden door de wetgever opgelegd aan het bestuur. Soms is er geen termijn bepaald. In dat geval is de overheid gehouden binnen een redelijke termijn uitspraak te doen. Maar wat die redelijke termijn is, wordt pas achter bij de Raad van State bepaald. Soms is er een termijn van orde. Dit is een termijn zonder rechtsgevolgen. De overheid is opnieuw gebonden door de redelijke termijn, maar wat ‘redelijk’ is wordt mee bepaald door de termijn van orde. Ook mogelijk is een termijn met rechtsgevolgen. In dit geval mag bv. een advies dat voorheen verplicht was, nu genegeerd worden. Dit is een dwingende termijn. Ten slotte is er een termijn met verlies van bevoegdheid. Dit is een vervaltermijn: als er buiten de termijn een negatief advies wordt gegeven, dan wordt dit advies als postief beschouwd. Het onderscheid tussen dwingende termijnen en vervaltermijnen moet worden gemaakt aan de hand van de wet. Termijnen worden ook opgelegd aan de burger. Dit zijn meestal vervaltermijnen: als de burger niet reageert binnen een bepaalde periode, is zijn klacht niet meer ontvankelijk.

§2

Berekening van termijnen

De berekening van de termijnen voor vergunning wijkt af van het procesrecht. Belangrijk is om de begindag van de termijn te bepalen. Bij een procedure met persoonlijke kennisgeving is dit meestal de dag van ontvangst van de beslissing. Als er geen persoonlijke kennisgeving vereist is, geldt de eerste dag van de openbare bekendmaking. De dies a quo (begindag) wordt niet meegeteld, de dies a quem (einddag) wel. Het gaat om alle kalenderdagen en dus niet alleen om werkdagen en een maand is niet gelijk aan 30 dagen (wel bv. van 3 maart – 3 april). Omdat de dies a quo niet meetelt, geldt de regel: ‘van de zoveelste tot de dag voor de zoveelste’.


7

D.

Bekendmaking

In beginsel is de bekendmaking van de beslissingen vrij. Het kan via een dagblad, via een brief of via het Belgisch Staatsblad. Er is één beperking: individuele beslissingen (zoals vergunningen) moeten individueel worden bekendgemaakt. Dit gebeurt meestal via een aangetekend schrijven. Het moment dat de brief wordt aangeboden geldt als beginpunt voor de termijnen. Volgens de wetgeving inzake de openbaarheid van bestuur moeten de beroepsmogelijkheden bovendien aangegeven zijn. Anders begint de termijn niet te lopen.

E.

Rechtsbescherming bij vergunningsprocedures

§1

Bij stilzitten van de overheid

Als de overheid nalaat een beslissing te nemen binnen de bepaalde termijn, hangen de mogelijkheden tot rechtsbescherming af van de soort termijn die bepaald is. Als er geen termijn of een termijn van orde is bepaald, kan vooreerst gebruik gemaakt worden van art. 14, §3 R.v.St.-wet. Dit artikel bevat de mogelijkheid om een aanmaning te sturen naar de overheid, waarna een termijn van vier maanden start. Als er na deze vier maanden nog geen beslissing is genomen, wordt de overheid geacht een afwijzende beslissing hebben genomen. Hierna kan de rechtszoekende naar de Raad van State stappen om de vernietiging van deze beslissing te vorderen. Maar daarop moet de overheid opnieuw een beslissing nemen, wat het systeem niet efficiënt maakt. Het is daarom beter om naar de burgerlijke rechter te stappen. Deze kan de overheid een beslissingstermijn opleggen, al dan niet vergezeld van een dwangsom. Vanuit de scheiding der machten kan de rechter echter nooit bepalen wat de overheid moet beslissen. Als er een vervaltermijn is, bepaalt de wet wat de rechtsgevolgen is. Als er een stilzwijgende vergunning is, kunnen derden naar de Raad van State stappen. Is er een stilzwijgende weigering, is administratief beroep mogelijk. Als de wet toelaat dat de activiteit waarvoor de vergunning werd aangevraagd, bij stilzitten van de overheid mag worden uitgevoerd, was vroeger geen rechtsbescherming mogelijk omdat de rechtspraak ervan uitging dat er geen fictieve beslissing was genomen. Het toenmalige Abitragehof heeft dit als ongrondwettelijk bestempeld, waardoor de regeling hervormd is. Als het ten slotte gaat om een stilzwijgende afwijzing van een beroep, herleeft de beslissing in eerste aanleg. Er is wel een beroep bij de Raad van State mogelijk.

§2

Het openbaar onderzoek als inspraakmogelijkheid

Het openbaar onderzoek houdt in dat alle vergunningsaanvragen bekendgemaakt moeten worden (cf. de bekende gele affiches), dat het dossier (=aanvraagdossier+eventuele adviezen van de overheid) ter inzage moet liggen en dat eenieder een bezwaarschrift (zonder vormvereisten) moeten kunnen indienen. Het doel is om de bevolking inspraak te verlenen. Als er een bezwaarschrift is ingediend, moet de overheid dit ernstig behandelen. Als ze het bezwaarschrift afwijst, moet ze die beslissing afdoende (formeel) motiveren. Bovendien mag de motivatie niet overwegend uit stijlclausules bestaan. Dit zijn nietszeggende, algemene bewoordingen (‘de argumenten kunnen niet worden weerhouden’) of onduidelijke verwijzingen. De weerlegging van verschillende gelijkaardige bezwaarschriften mag wel collectief gebeuren. Ten slotte mag de overheid ook geen wijzigingen aanbrengen aan de aanvraag of het dossier eenmaal het openbaar onderzoek is afgerond.


8

§3

Het georganiseerd administratief beroep

In sommige gevallen regelt de wet de beroepsmogelijkheid (vb. welke termijnen er gelden). In dat geval spreken we van een georganiseerd administratief beroep. Bij het instellen ervan is de overheid ertoe gehouden een nieuwe beslissing te nemen. Bovendien moet het georganiseerd administratief beroep worden uitgeput alvorens naar de Raad van State kan worden gestapt (in tegenstelling tot bijvoorbeeld het indienen van een bezwaar). Er is slechts een uitzondering inzake stedenbouwkundige vergunningen. Het georganiseerd administratief beroep wordt gekenmerkt door de devolutieve werking. Een dossier wordt in beroep in al zijn aspecten opnieuw beoordeeld. Het is dus mogelijk dat een beslissing slechter uitkomt voor de rechtszoekende. Het doel lijkt dan ook eerder de controle van de lagere overheden dan het beschermen van de belangen van de rechtsonderhorige. De vraag stelt zich in welke mate het mogelijk is om een deel van de vergunning af te splitsen voor het beroep ((on)deelbaarheid van de vergunning). Het antwoord lijkt te verschillend naargelang het soort vergunning, maar zelfs dan is het antwoord niet eenduidig. Een stedenbouwkundige is altijd ondeelbaar, een milieuvergunning soms ondeelbaar. Een andere mogelijkheid is het uitvoeren van het deel van de activiteit dat toegestaan is, om pas daarna beroep in te dienen.

F.

Kenmerken en gevolgen van de vergunning

§1

Verkrijging

Een vergunning is uitdrukkelijk (het mag niet gaan om een dubbelzinnig document), schriftelijk en specifiek (heeft betrekking op een welbepaalde activiteit- bv. niet ‘een bouwwerk’). Samenhangend met de specificiteit van de activiteit is het strafbaar om méér of minder te doen (bouwen vooral) dan de vergunning toelaat. In dat geval moet een nieuwe vergunning worden aangevraagd. Afzien van de activiteit is wel toegestaan. Dit alles geldt niet voor een milieuvergunning, waar het uiteraard wel is toegestaan om bv. minder uit te stoten. Een vergunning heeft ook een individueel karakter en moet dus formeel gemotiveerd zijn, specifiek gericht op het individuele geval. Er is geen recht op een vergunning (slechts een recht op gelijke behandeling), maar een vergunning verleent wel subjectieve rechten. Zo kan een wettige vergunning in beginsel niet meer worden ingetrokken. Een onwettige vergunning kan worden ingetrokken gedurende de termijn waarin beroep openstaat bij de Raad van State. De onwettigheid mag echter niet te wijten zijn aan een fout van de verstrekkende overheid. Als het gaat om bedrog van de aanvrager of om een grove fout (de vergunning wordt geacht nooit bestaan te hebben), kan de vergunning ook buiten de termijn worden ingetrokken. Een intrekking wordt gelijkgesteld met een weigering, waardoor administratief beroep mogelijk is.

§2

Uitvoerbaarheid

Een vergunning kan onuitvoerbaar worden. Als een nieuwe wet een bepaalde activiteit onwettig maakt, kan een eerder verkregen vergunning daar niet omheen zeilen. Cassatierechtspraak bevestigt dat nieuwe wet primeert op de reeds verkregen vergunningen. Een vergunning is in beginsel onmiddellijk uitvoerbaar (met enkele uitzonderingen). Soms is er echter een wachttermijn, bijvoorbeeld de termijn waarbinnen beroep mogelijk is. De geldingsduur van de vergunning wordt bepaald door de wet. In beginsel zijn de stedenbouwkundige vergunning en de verkavelingsvergunning onbeperkt geldig eenmaal ze wettig verkregen zijn (een wettig geplaatst huis kan daarna nooit zonevreemd worden). De milieuvergunning is geldig voor 20 jaar en moet daarna vernieuwd worden.


9

Een vergunning kan geen afbreuk doen aan de rechten van derden. Een vergunning verandert niets aan het eigendomsstatuut. De overheid houdt zich niet bezig met burgerrechtelijke elementen. Dit is een zaak voor de burgerlijke rechter, die werken kan schorsen of verbieden. Een voorbeeld is dat een erf A een recht van uitweg heeft via een weg op erf B, maar dat de eigenaar – met vergunning – een bouwwerk op deze weg plaatst. Dat hij een vergunning heeft, doet geen afbreuk aan het recht van de eigenaar van erf A. Maar het gaat niet om een bouwmisdrijf, maar om een privaatrechtelijke kwestie. Een ander voorbeeld is een contract waar een stuk grond wordt verkocht op voorwaarde dat er geen hoogbouw wordt geplaatst. Ook al krijgt de koper een vergunning om hoogbouw te plaatsen, toch doet dit geen afbreuk aan het contract. Soms is het mogelijk dat er burenhinder ontstaat door de uitvoering van de vergunning. De persoon die schade lijdt, kan wel schadevergoeding vorderen, maar de rechter kan, vanuit de scheiding der machten, de werken niet definitief doen stoppen. Dit kan de facto verregaande gevolgen hebben, ook al omdat schadevergoeding niet altijd mogelijk te krijgen is.

§3

Verdere kenmerken

Een vergunning heeft een zakelijk karakter. Ze is verbonden met het onroerend goed en volgt het goed als het verkocht wordt. Bij een milieuvergunning moet de verkoop bovendien aan de overheid gemeld worden. Sommige vergunningen zijn deelbaar, andere zijn ondeelbaar (cf. supra). Zoals reeds aangeven is het mogelijk om aan een activiteit te verzaken (na 2 jaar stilzitten vervalt de vergunning), maar niet mogelijk om meer of minder te doen. Ook bewust verzaken kan: het is mogelijk om voor dezelfde activiteit (al dan niet licht gewijzigd) een vergunning aan te vragen (geen non bis in idem). Als er een onwettige vergunning is verkregen, is het soms beter een nieuwe vergunning aan te vragen dan het precies af te wachten. Een vergunning heeft in beginsel een voorafgaand karakter: ze moet de activiteit voorafgaan. In de praktijk wordt ze vaak a posteriori aangevraagd. De Raad van State aanvaardt dit: we spreken van een regularisatievergunning. Deze wordt aangevraagd volgens de gewone vergunningsprocedure. Voor sommige bouwmisdrijven is geen vergunning mogelijk. Belangrijk is dat de regularisatievergunning slechts voor de toekomst werkt. Er geen zijn herstelmaatregelen meer mogelijk en de rechter kan de afbraak niet meer bevelen (de rechter moet de beslissing van de uitvoerende macht respecteren). Het misdrijf dat tot vóór het verkrijgen van de vergunning bestond, blijft nu echter wel bestaan. In de praktijk wordt het evenwel meestal geseponeerd.

Bouwen

instandhouden

Misdrijf

Geen misdrijf

vergunning


10

G. De stedenbouwkundige vergunning en de verkavelingsvergunning §1

De stedenbouwkundige vergunning

(1)

Voorwerp

Art. 99, §1 DRO bevat een aantal activiteiten die niet kunnen worden uitgevoerd zonder een stedenbouwkundige vergunning. Het artikel bevat ook enkele uitzonderingen. Belangrijker is echter dat de Vlaamse regering een lijst van zogenaamde ‘kleine werken’ kan aanleggen, die vrijgesteld zijn van een vergunning. Dit gebeurde in het besluit van 14 april 2000. Een stedenbouwkundige vergunning is aldus wel vereist voor: Het bouwen en plaatsen van vaste inrichtingen zoals woonhuizen (art. 99, §1, 1° DRO). Het gaat om vaste constructies die steun vinden in de grond (=catchallbepaling). Ook ondergrondse constructies vallen hieronder. Het afbreken, herbouwen (iets dat geheel of ten dele afgebroken is, opnieuw opbouwen), verbouwen (iets vervangen) of uitbreiden (iets bijbouwen) van een bestaand gebouw of een bestaande vaste inrichting (art. 99, §1, 1° DRO). Functiewijzigingen van een gebouw (landbouwbedrijf -> recreatiegebouw), zelfs al wordt er niets verbouwd (art. 99, §1, 6° DRO). Dit geldt niet voor onbebouwde percelen. Het wijzigen van het aantal woongelegenheden in een gebouw (vb. inrichten van studentenkoten) (art. 99, §1, 6° DRO). Het gebruik van een grond of gebouw als opslagplaats of parking (vb. een beenhouwer die een weide als parking wil gebruiken, zelfs al laat hij geen beton gieten) (art. 99, §1, 5°, a) en b) DRO). Het plaatsen van verplaatsbare inrichtingen (zoals een caravan), tenzij het gaat om een kampeerterrein dat al vergund is (art. 99, §1, 5°, c) DRO). Het plaatsen van publiciteitsinrichtingen (zoals reclamepanelen) (art. 99, §1, 5°, d) en art. 99, §1, 8° DRO). Het aanleggen van recreatieve terreinen (zoals voetbalterreinen) (art. 99, §1, 9° DRO). Ontbossingen (het kappen van bomen met de bedoeling een nieuwe functie aan de grond te geven) (art. 99, §1, 2° DRO). Wordt zelden toegestaan. Het vellen van hoogstammige bomen (zoals een bomenrij tussen twee akkers) (art. 99, §1, 3° DRO). Dit zijn bomen die op één meter hoogte een stamomtrek van één meter hebben. Het aanmerkelijke wijzigen van het reliëf (art. 99, §1, 4°DRO). Vroeger werd hier als limiet 50 cm gesteld, maar recentere rechtspraak kijkt eerder in concreto naar de impact op het landschap (vijf centimeter aarde op een ecologisch waardevolle heide is minder aanvaardbaar dan tien centimeter aarde op een berg die er al lag). Gemeenten en provincies kunnen bovendien bijkomende zaken vergunningsplichtig maken (art. 99, §3 DRO). Een stedenbouwkundige vergunning is niet vereist voor (restrictief interpreteren) Onderhoudswerken die geen betrekking hebben op de stabiliteit van het gebouw (art. 99, §1, lid 3 DRO) (zoals het vervangen van dakpannen). De zogenaamde kleine werken. Deze staan opgesomd in art. 3 van Besluit van 14 april 2000. Het hele systeem is nogal onlogisch en spreekt zichzelf nogal eens tegen. Bovendien bevat het besluit afwijkende definities. (2)

Vermoeden van stedenbouwkundige vergunning


11

Om orde te brengen in de chaos van voor de stedenbouwwet van 1962, worden alle constructies van voor die wet onweerlegbaar vermoed vergund te zijn. Het volstaat dus voor de burger om te bewijzen dat het gebouw op dat moment al gebouwd was. Hiervoor kunnen foto’s, documenten, plannen en zelfs getuigenverklaringen worden gebruikt (art. 191, §1, lid 4 DRO. Constructies die opgericht zijn tussen de stedenbouwwet en het eerste toepasselijke gewestplan, worden eveneens vermoed vergund te zijn, maar dit is een vermoeden iuris tantum (art. 191, §1, lid 5 DRO). De burger moet opnieuw bewijzen dat het gebouw uit deze periode stamt, maar het is aan de overheid om te bewijzen (met alle bewijsmiddelen behalve de getuigenverklaring) dat er geen vergunning is.

§2

De verkavelingsvergunning

Verkavelen is het opdelen van een stuk grond in meerdere kavels, met de bedoeling om minstens één kavel te verkopen voor woningbouw (art. 101, §1 DRO). Daarbij wordt een onderscheid gemaakt tussen een ‘grote verkaveling’ (er moet een straat gebouwd worden) en een ‘kleine verkaveling’ (de kavels liggen reeds aan een straat). Dit onderscheid is van belang voor het verval van de vergunning (zie verder). Een verkavelingsvergunning is verplicht voor woongebied (art. 101, §1 DRO). en facultatief voor industriegebieden (art. 101, §2 DRO). Naast de individuele waarde voor de verkavelaar, heeft de verkavelingsvergunning ook een reglementaire waarde. Een perceel mag verkocht worden als bouwgrond en stedenbouwkundige vergunningen die op basis hiervan worden aangevraagd, moeten worden toegestaan als aan de voorwaarden ervan is voldaan.

§3

Procedure

(1)

Oude procedure

De oude procedure is in de meeste gemeenten nog steeds van kracht. Deze kent de volgende krachtlijnen: Het gemeentebestuur is in eerste aanleg de bevoegde instantie. Er is een vervaltermijn van 75 dagen. Als de gemeente binnen de 75 dagen niet antwoordt, wordt uitgegaan van een stilzwijgende afwijzing. In eerste aanleg is er voor de meeste vergunningen een bindend advies van de gewestelijk stedenbouwkundig ambtenaar. Bindend houdt in dat een gemeente niet tegen een negatief advies in toch een vergunning kan verlenen, maar dat ze wel tegen een positief advies in toch een vergunning kan weigeren. Is er een positief advies onder voorwaarden, dan kan de gemeente enkel een vergunning toestaan als aan de voorwaarden voldaan is, maar kan ze opnieuw gerust weigeren. Beroep, ook door derden en door adviserende organen, wordt ingediend bij de bestendige deputatie. De deputatie is niet gebonden door het advies. Er is soms, maar niet altijd, een openbaar onderzoek De gewestelijke stedenbouwkundig ambtenaar kan in beroep gaan en de beslissing schorsen (na een legaliteitstoetsing). Dit systeem was niet ideaal. Niet alleen had de stedenbouwkundig ambtenaar veel macht. Dit leidde vaak tot corruptie. Bovendien werden de gemeentes niet verantwoordelijk gehouden voor hun eigen beslissingen, omdat ze de zwarte piet doorschoven naar hogerop. Het argument dat een gemeentelijk ambtenaar makkelijk beïnvloedbaar was, is dus niet valabel. (2)

Nieuwe procedure

De nieuwe procedure wil eenvoudiger en transparanter zijn.


12

De aanvraag gebeurt bij de bevoegde instantie. Dit is meestal het gemeentebestuur (art. 106 DRO), maar in sommige gevallen is de provincie of het Vlaamse Gewest (art. 127 DRO) bevoegd. Voor de gemeente bedraagt de beslissingstermijn 75 dagen voor een stedenbouwkundige vergunning (art. 113, §1, lid 1 DRO) en 105 dagen voor een verkavelingsvergunning (art. 113, §1, lid 2 DRO). Als er een openbaar onderzoek is, kan die termijn met 30 dagen worden verlengd (art. 113, §1, lid 3 DRO). De gewestelijk stedenbouwkundig ambtenaar stelt een niet-bindend verslag op (art. 110, §1 DRO), waarin hij oppurtuniteit en legaliteit toetst (art. 110, §2 DRO). De gemeente kan aan iedere instantie een advies vragen (art. 111, §§2 en 3 DRO). Sommige adviezen zijn verplicht (art. 111, §4 DRO) en andere adviezen zijn verplicht én bindend (bv. adviezen van de administratie voor monumenten en landschappen) (art. 111, §5 DRO). In dat geval gelden dezelfde drie hypotheses als in de oude procedure. Soms is er een openbaar onderzoek De gemeente kan de vergunning weigeren of verlenen. Als ze de vergunning toestaat, kan ze bijkomende lasten en voorwaarden opleggen (art. 105 DRO). Voorwaarden (art. 105, §2 DRO) dienen om het vergunde project stedenbouwkundig aanvaardbaar te maken. Zo kan een horecazaak verplicht worden om een parking voor de klanten aan te leggen, zodat de buurt geen last heeft van de geparkeerde auto’s. Lasten (art. 105, §1 DRO) zijn voorschriften in een vergunning die dienen om het uit de vergunning gehaalde voordeel gedeeltelijk naar de gemeente te laten terugvloeien. Zo wordt aan verkavelaars vaak opgelegd dat ze een straat moeten aanleggen, die ze dan overdragen aan de gemeente. Een parking die ook door nietklanten kan gebruikt worden, is een last. De last moet wel in verhouding staan tot het project (art. 105, §1, lid 2 DRO). De procedure van het beroep, dat binnen de 20 dagen moet worden ingediend (art. 115, §3) is redelijk ingewikkeld. De bindende adviezen uit eerste aanleg zijn hier wél nog steeds bindend. Het beroep wordt ingediend bij de deputatie. Er bestaat een bijzondere procedure voor publieke rechtspersonen en voor private personen die werken van algemeen belang uitvoeren (art. 127 DRO). Deze aanvragen worden ingediend bij de Vlaamse regering. Tegen de beslissing is slechts een beroep bij de Raad van State mogelijk. Er is een termijn van 90 dagen, maar dit is slechts een termijn van orde (art. 127, §1, lid 1 in fine DRO).

Oude procedure

Nieuwe procedure

Aanvraag bij gemeentebestuur

Aanvraag bij gemeentebestuur (uitzonderlijk andere bevoegde overheid) Antwoord binnen 75 (105) of 105 (135) dagen (vervaltermijn) Niet-bindend verslag van gewestelijk stedenbouwkundig ambtenaar Andere adviezen soms verplicht en soms bindend Soms openbaar onderzoek Lasten en voorwaarden Beroep binnen 20 dagen bij de deputatie Bindende adviezen blijven bindend

Antwoord binnen 75 dagen (vervaltermijn) Bindend advies van gewestelijk stedenbouwkundig ambtenaar / Soms openbaar onderzoek ? Beroep bij deputatie Advies niet bindend voor deputatie

§4

Beoordelingskader van de vergunningsaanvraag

Bij de beoordeling van de vergunningsaanvraag past de overheid een legaliteits- en opportuniteitstoetsing toe (art. 110, §2 en 121, §2 DRO). Bij de legaliteitstoetsing bekijkt de overheid of de aangevraagde vergunning wel kan verleend worden. Hierbij wordt vooral


13

gekeken naar het decreet ruimtelijke ordening, maar ook naar de plannen van aanleg en de RUP. Bovendien is nog bijzondere regelgeving, zoals de wetgeving die de ‘watertoets’ en ‘natuurtoets’ invoert. Er kan geen bouwvergunning verleend worden in overstromingsgebieden. Het probleem is dat het decreet nog maar van 2003 stamt, waardoor er nogal wat gedupeerden zijn. Sommige mensen kochten een perceel dat verkaveld was met een vergunning, en konden dus redelijkerwijs verwachten dat ze een bouwvergunning zouden kregen. Door het decreet van 2003 was dit evenwel niet meer mogelijk voor veel mensen. Er is nog geen oplossing. Bij de opportuniteitstoetsing wordt gekeken of de aanvraag past in de “goede ruimtelijke ordening” (is het wenselijk om te vergunnen?). De overheid mag enkel stedenbouwkundige motieven in aanmerking nemen, maar heeft voor het overige een grote vrijheid. Dit komt de uniformiteit niet ten goede. De Raad van State kan slechts een marginale controle uitoefenen. Uitzonderingen hierop zijn de kleine werken (cf. infra), de negatieve en positieve anticipatie (vergunningen weigeren of toestaan op basis van een ontwerp van RUP; cf. infra) en de zonevreemde woningen (cf. supra). Daarnaast zijn er nog enkele specifieke beoordelingscriteria voor specifieke vergunningen. Zo is voor een gebouw vereist dat er een goed uitgeruste (nutsvoorzieningen) en verharde weg aan het perceel ligt (dit wordt minder strikt getoetst tegenwoordig) (art. 100 DRO).

§5

Uitvoerbaarheid van de vergunning

Eens de vergunning verkregen is, start een wachttermijn (art. 126 DRO). Deze laat toe om de stedenbouwkundig ambtenaar het schorsingsrecht te laten toepassen of voor de aanvrager of derden om een beroep in te stellen. Een specifieke kwestie stelt zich als de stedenbouwkundige vergunning gekoppeld is aan een milieuvergunning. Hoewel beiden apart worden aangevraagd, is de stedenbouwkundige vergunning geschorst tot de milieuvergunning bekomen is (art. 128 DRO). Op deze manier wordt voorkomen dat er een gebouw wordt opgetrokken dat daarna niet gebruikt kan worden. Wanneer is een milieuvergunning ‘bekomen’ (cf. ook infra)? Vroeger mocht de aanvrager beginnen bouwen op het moment dat de aanvraag in eerste aanleg verkregen is. In 2006 veranderde dat: de stedenbouwkundig vergunning werd geschorst tot de milieuvergunning definitief verleend was. Alle beroepsmogelijkheden moesten dus uitgeput zijn, Raad van State incluis. Dit betekende dat er erg lang moest gewacht worden. Dit is economisch een ramp. Daarom kwam in 2008 een regeling die een compromis zocht tussen beide systemen: de stedenbouwkundig vergunning wordt geschorst tot er geen administratief beroep meer mogelijk is. De lange procedure voor de Raad van State telt niet meer mee en normaal kan na ongeveer een jaar gebouwd worden.

§6

Verval

(1)

Stedenbouwkundige vergunning

De vergunning moet binnen een bepaalde termijn gebruikt worden. De werken moeten binnen twee jaar na het definitief verkrijgen van de vergunning worden gestart. De werken mogen bovendien niet langer dan twee jaar onderbroken en na 3 jaar moet het gebouw winddicht zijn. De maximum duur is dus vijf jaar (art. 128 DRO). Overmacht wordt niet aanvaard. Op deze manier wordt voorkomen dat een vergunning zou ingaan tegen latere wijzigingen in de ruimtelijke bestemming. Als de stedenbouwkundige vergunning gekoppeld is aan de milieuvergunning, gaat de vervaltermijn is als de milieuvergunning bekomen is (art. 5, §1, lid 2 milieuvergunningendecreet; MVD). Het laatste administratieve beroep telt dus als laatste datum. Als de milieuvergunning geweigerd wordt, vervalt ook de stedenbouwkundige vergunning (art. 5, §1, lid 3 milieuvergunningendecreet; MVD).


14

(2)

Verkavelingsvergunning

We moeten wat de verkavelingsvergunning betreft een onderscheid maken tussen de grote en kleine verkaveling. Voor de kleine verkaveling (art. 129 DRO) geldt dat minstens een derde van de percelen binnen de vijf jaar moet verkocht zijn en twee derden (van het totaal) in de volgende vijf jaar. Anders vervalt de vergunning voor de percelen die nog niet verkocht zijn. Het doel van dit alles is de projectontwikkelaar ertoe te bewegen zijn percelen in circulatie te brengen en geen kunstmatige schaarste te creëren. Met het laatste derde percelen doet de verkavelaar wat hij wil, wat de regeling toch mild maakt. Voor de grote verkaveling geldt een gelijkaardige regeling (art. 130 DRO), met dien verstande dat het criterium is dat de lasten moeten zijn uitgevoerd of dat er een financiële waarborg moet gesteld zijn.

H.

Milieuvergunning

§1

Algemeen

De milieuvergunning wordt geregeld in het milieuvergunningsdecreet (1985), dat wordt uitgevoerd in twee Vlaamse reglementen op de milieuvergunning (VLAREM I en II). Een milieuvergunning is vereist voor het exploiteren van hinderlijke inrichtingen. Ofwel moet een melding worden gemaakt (art. 4, §1 MVD) ofwel moet er een vergunning worden aangevraagd (art. 4, §2 MVD). De hinderlijke inrichtingen worden ingedeeld in drie klassen (art. 3, lid 1 MVD). Klasse 1 (meest vervuilende inrichtingen) is onderworpen aan een vergunningsplicht. De milieuvergunning moet worden aangevraagd bij de bestendige deputatie (art. 9, §2 MVD). Beroep staat open bij de minister. Klasse 2 (minder belastende inrichtingen) moet een vergunning aanvragen bij het college van burgemeester en schepenen (art. 9, §3 MVD). Beroep staat open bij de deputatie (art. 23, §1 MVD). Klasse 3 (minst hinderlijke inrichtingen) is onderworpen aan een verplichte melding bij het college van burgemeester en schepenen (art. 9, §7 MVD). Deze kan evenwel slechts akte nemen (art. 23, §2 MVD). Elke klasse is ingedeeld in rubrieken, die allemaal in de vergunning moet worden aangevraagd. Deze rubrieken kunnen betrekking hebben op een heel bedrijf of op een deelaspect ervan. Valt een inrichting onder rubrieken van verschillende klassen, geldt de hoogste klasse (art. 9, §4 MVD). De milieuvergunning geldt niet alleen voor industriële inrichtingen, maar ook voor landbouwinrichtingen (bv. ‘dieren’) en zelfs voor recreationele inrichtingen (zoals een motorcrossterrein). Opvallend is dat in dit decreet de inrichtingen worden opgesomd die wel vergunningsplichtig zijn, terwijl voor de stedenbouwkundige vergunning een algemene omschrijving wordt gegeven en dan wordt bepaald welke handelingen niet vergunningsplichtig zijn. Een milieuvergunning wordt meestal redelijk snel verleend. Meestal neemt de behandeling door de deputatie of het college drie tot zes maanden in belang. Eenzelfde termijn geldt voor het beroep. Een openbaar onderzoek is steeds verplicht (art. 11, §2 MVD). De vergunning wordt beoordeeld op twee groepen criteria: enerzijds de milieuvoorwaarden in VLAREM II (bv. welke zuiveringsinstallaties aanwezig moeten zijn), anderzijds de bindende verordeningen in de RUP en de plannen van aanleg. Een milieuvergunning vervalt na 20 jaar en moet dan opnieuw worden aangevraagd (art. 18, §2 MVD).

§2

Milieueffectrapportage (MER)

De deputatie of het college van burgemeester en schepenen kan niet altijd precies inschatten wat de milieugevolgen van een inrichting zullen zijn. Daarom is de aanvrager


15

(ook de overheid!) verplicht om een project-MER te laten opstellen. Hij kan dit laten doen bij een van de erkende studieadviesbureaus. Nadat de MER is goedgekeurd door de administratie wordt bij het dossier van de aanvraag gevoegd. Dit laat de overheid toe een geïnformeerde beslissing te nemen. De project-MER is te onderscheiden van de plan-MER (cf. infra).


16

3.

Onteigening

A.

Algemeen

De onteigening kan omschreven worden als de gedwongen overgang van een zakelijk recht (meestal eigendom) van de onteigende naar de onteigenaar (normaliter de overheid). Dit moet onderscheiden worden van andere eigendomsbeperkingen zoals een bouwverbod. Hoewel onteigening in beginsel onherroepelijk is, sluit een onteigeningsbesluit de overdracht in de minne niet uit. In slechts 5% van de gevallen moet de onteigening worden toegepast. De onteigening wordt fundamenteel geregeld in art. 16 GW.

B.

Art. 16 GW

§1

Art. 16 GW en onteigening

Art. 16 GW stelt drie voorwaarden waaraan een onteigening moet voldoen. (1)

Ten algemenen nutte

De onteigening moet uitgevoerd worden met het oog op het algemeen belang. De rechter kan beperkt toetsen. Hij kan toetsen of de onteigening wel een geschikt middel is voor het beoogde doel (proportionaliteit). Vanuit de scheiding der machten mag hij evenwel niet nagaan of de onteigening strikt noodzakelijk is. Het bestuur bepaalt wat de beste methode is. De rechter mag het beoogde publieke nut niet afwegen tegen de private belangen van de onteigende. De marge die de rechter bij dit alles heeft, hangt in grote mate af van de wettekst die de onteigening legitimeert. Als die een specifiek doel aangeeft, is de marge van de rechter zeer klein. Het ‘algemeen nut’ hoeft uiteraard niet het hele gewest te omvatten. Een onteigening kan ook dienstig zijn voor een stad. Ook is het niet vereist dat het overheid het goed voor zichzelf wil aanschaffen. Zo kan de overheid een grond onteigenen en doorverkopen aan bedrijven, met als doel een industriegebied te creëren. (2)

In de gevallen en op de wijze bij de wet bepaald

Om een onteigeningsbesluit (waarin specifieke percelen voor onteigening vatbaar worden verklaard) te nemen, is steeds een wettekst vereist die de onteigening uitdrukkelijk toestaat. Bovendien moet steeds de wettelijke procedure nageleefd worden. Hoewel ook de gemeenschappen en de gewesten kunnen onteigenen (instrumentele bevoegdheid ex art. 79 BWHI), is deze procedure federaal vastgelegd. Zo moet alvorens tot onteigening over te gaan (gerechtelijke fase voor de vrederechter) geprobeerd worden om tot een minnelijke schikking te komen. Deze minnelijke fase is evenwel niet geregeld, zodat de overheid zelf beslist hoe ze de onderhandelingen aanpakt. (3)

Mits voorafgaande en billijke schadeloosstelling

Voorafgaand aan de inbezitstelling moet de onteigende een ‘billijke’ vergoeding ontvangen. De term billijk is een slechte vertaling van het Franse ‘juste’. Het gaat dus eerder om een nauwkeurige en integrale vergoeding, die de onteigende in staat stelt een goed van dezelfde waarde aan te schaffen. De onteigende is wel vrij om al dan niet een nieuw goed te zoeken. Deze vergoeding omvat: De venale waarde: dit is de marktwaarde van het goed. Dit wordt bepaald door een deskundige op basis van vergelijkingspunten. Er wordt vooreerst gekeken of er in de buurt vergelijkbare goederen zijn verkocht. Als dat niet het geval is, wordt


17

vergeleken met de aankoopwaarde. Er wordt geen rekening gehouden met illegale voordelen zoals onvergunde bouwwerken. Wel kan de waarde stijgen door toevoeging van de affectiewaarde (bv. een familiehuis) of de geschiktheidswaarde (vb. een huis dat was aangepast aan de specifieke noden van een gehandicapte). Als maar een deel van een grond wordt onteigend, kan het zijn dat de rest van de grond hierdoor aan waarde verliest. Ook deze verliezen worden bij de vergoeding ingebracht. Opgelet: schade door onteigening van derden kan in beginsel niet worden vergoed. De kosten van wederbelegging (vb. notariskosten). De wachtinterest. Omdat een persoon het ontvangen geld niet goed kan beleggen door het zoeken naar een nieuwe woning, wordt een wachtinterest toegekend. Gewoonlijk wordt voor een termijn van drie maanden de wettelijke interest toegekend (momenteel 6%). Bij het bepalen van de schadeloosstelling duiken een paar problemen op. Een actueel twistpunt is of de verdedigingskosten van de onteigende deel kunnen uitmaken van de vergoeding. Hoewel dat voorlopig nog niet het geval is, zijn er tekenen dat er verandering op til is. Als de uiteindelijke vergoeding hoger of lager is dan de vergoeding die aanvankelijk werd toegekend, moet het verschil worden terugbetaald en zijn interesten verschuldigd (momenteel 2%). De ruimtelijke bestemming heeft een grote invloed op de feitelijke waarde van het goed. Juridisch gezien wordt er in beginsel wel rekening mee gehouden, maar niet als het gaat om een onteigening ter verwezenlijking van de ruimtelijke bestemming (art. 72, §1 DRO). Als een goed onteigend wordt, wordt gekeken naar de bestemming van het op dat moment geldende plan van aanleg of RUP. Dat is nadelig voor onteigeningen in landbouwgebied, met als bedoeling er woongebied van te maken.

§2

Art. 16 GW en eigendomsbeperkingen

Eigendomsbeperkingen houden een gedwongen verminderd gebruik van eigendom in. De garanties die bij onteigening gelden, bestaan hier niet. Er is dus ook geen schadevergoeding, tenzij de wet anders bepaalt. Dit is niet ongrondwettelijk bevonden door het Grondwettelijk Hof. Er is wel een beperking. Als de eigendom zijn privaat nut verliest (quasi-onteigening), is er wel schadevergoeding verschuldigd (art. 1 eerste protocol EVRM). Een voorbeeld is een belasting van 90% op een bepaalde categorie erfenissen, die door het Grondwettelijk Hof als quasi-onteigening is aangestipt.

C.

Procedures

In principe is er een gewone en een snelle onteigeningsprocedure, maar die eerste is in onbruik geraakt. De onteigening wordt federaal geregeld bij wet van 26 juli 1962. De snelle procedure verloopt als volgt: In de administratieve fase wordt vooreerst het onteigeningsbesluit betekend aan de betrokkene. De overheid laat een schatting opmaken en er wordt onderhandeld over het aanbod. Bij akkoord wordt er een gewone koop-verkoop gesloten. Als de partijen niet tot een akkoord komen, wordt overgegaan tot de gerechtelijke fase. In de gerechtelijke fase dient de onteigenaar een verzoekschrift in bij de vrederechter (art. 3 wet 26 juli 1962). Die laat een deskundige schatting maken. Ondertussen kent de vrederechter ‘bij ruwe schatting’ een provisionele vergoeding toe. Deze mag niet minder zijn dan 90% van het aangeboden minnelijke bedrag (art. 8 wet 26 juli 1962). De overheid stort dit bedrag in de Deposito- en Consignatiekas (art. 9 wet 26 juli 1962). Daarna stelt de vrederechter op basis van het deskundigenverslag een voorlopige vergoeding vast (art. 12-14 wet 26 juli


18

1962). De eigendom wordt na 40 dagen overgedragen. De beide partijen kunnen een vordering tot herziening indienen (dit is geen beroep) bij de rechtbank van eerste aanleg (art. 16 wet 26 juli 1962). De onteigende kan een herziening van de hele zaak vragen, de onteigenaar enkel een lagere onteigeningsvergoeding. Tegen deze beslissing is beroep mogelijk. Wordt de onteigening niet toegekend door de vrederechter, is beroep mogelijk voor de onteigenaar. Een belangrijk knelpunt is dat de hele procedure lang kan duren. Niet alleen duurt de gerechtelijke fase relatief lang, maar ook de administratieve fase kan lang duren. Deze is niet gereglementeerd en er is niet bepaald wanneer de gerechtelijke fase moet worden opgestart. Een tweede knelpunt is dat onteigenden wel eens gedupeerd konden worden als de rechtbank van eerste aanleg de vergoeding verlaagde, omdat hoge interesten verschuldigd waren door de lange tussentijd. Dit kan voorkomen worden door enkel het niet-betwiste deel va het bedrag op te nemen.

D.

Rechtsbescherming

Zolang de gerechtelijke fase niet gestart is, staat een beroep open bij de Raad van State tegen het onteigeningsbesluit. Dat de Raad van State dus zijn bevoegdheid kan verliezen, is nadelig voor derden en ook voor degene die voor niets een dure procedure kan gestart zijn. De burgerlijke rechter voert een controle uit via de exceptie van illegaliteit. Op te merken valt dat tegen het lange stilzitten van de overheid dus geen rechtsbescherming mogelijk is.


19

4.

Ruimtelijke ordening

A.

Begrip en geschiedenis

§1

Begrip

Ruimtelijke ordening (vroeger: stedenbouwkunde) is het beleid dat erop gericht is de schaarse ruimte te beheren. Niet alleen moet elke functie een evenredig deel krijgen, maar sommige functies zijn met elkaar onverenigbaar (zoals een ziekenhuis naast zware industrie). Het doel van de ruimtelijke ordening is een duurzame ruimtelijke ordening, die de economisch, ecologisch en sociale belangen verzoent. De wetgeving is dus gericht op het algemeen belang, maar toch spelen private belangen nog mee. Het belang dat aan private belangen mag gehecht worden is echter begrensd. Een illegale toestand mag bv. niet bestendigd worden. De wetgeving is bovendien grotendeels van openbare orde. Dit impliceert dat contracten die in strijd zijn mt de vergunningsplichten, absoluut nietig zijn.

§2

Geschiedenis

Al vanaf 1790 was er stedenbouwkundige wetgeving, maar die bleef beperkt. Veel werd geregeld op gemeentelijke niveau. De eerste bouwvergunning voor één bepaald type gebouw werd maar uitgevaardigd in 1946. Vanaf 1962 (laat!) werd een omvattende wetgeving van kracht over heel Vlaanderen, maar het duurde nog tot 1972 voor een KB de verschillende bestemmingen definieerde. Vanaf medio jaren ’70 werd 26 gewestplannen opgesteld, waarop het grondgebied was ingedeeld volgens de functies die een bepaald gebied moest vervullen. Ook gemeenten konden plannen van aanleg opstellen. Er werd een algemene bouwvergunning ingevoerd. Belangrijk is dat de ruimtelijke ordening in 1980 een gewestbevoegdheid was. Het Vlaamse Gewest bouwde nog een tijdje verder op de stedenbouwwet, maar die werd onoverzichtelijk. De wetgeving werd daarom in 1996 gecoördineerd in de ‘gecoördineerde stedenbouwwet’. Na die tijd werden de bepalingen trouwens veel harder afgedwongen. In 1998 werd ten slotte een nieuw decreet opgesteld, dat evenwel ondertussen vaak gewijzigd is en vele uitvoeringsbesluiten kent. De gecoördineerde stedenbouwwet geldt nog voor de vergunningsprocedures.

B.

Bestuurlijke organisatie

Bij het organiseren van de besluitvorming inzake ruimtelijke ordening werd ervan uitgegaan dat drie niveaus (geweest, provincie, gemeente) elk hun rol moesten spelen. Op gewestniveau is er de stedenbouwkundig (planologisch) ambtenaar, die buitendiensten heeft in de provincies en de gemeenten. Vroeger heette dit de Administratie Ruimtelijke Ordening, Huisvesting en Monumenten en Landschappen (AHROM), tegenwoordig valt deze bevoegdheid onder het Vlaams Ministerie van Ruimtelijke Ordening, Woonbeleid en Onroerend Erfgoed. Er zijn adviserende organenen op elk van de drie niveaus: VLACORO (Vlaamse commissie voor ruimtelijke ordening), PROCORO (Provinciale ~) en GECORO (Gemeentelijke ~).

C.

Ruimtelijke planning

§1

Plannen van aanleg

De oude bestemmingsplannen zijn de ‘plannen van aanleg’. Deze werden uitgewerkt op twee niveaus: op gewestelijk niveau de gewestplannen en op gemeentelijk niveau de


20

algemene plannen van aanleg (hele grondgebied) en de bijzondere plannen van aanleg (gedeelte van het grondgebied). Op deze plannen werd het gebied ingedeeld per functie. Ze hadden evenwel een passief karakter: dat een gebied een functie toegewezen kreeg, hield geen verplichting tot bouwen in. De plannen werkten slechts voor de toekomst, zodat een vergunning die verkregen was op basis van een oud plan, niet verloren kon gaan. De plannen van aanleg gelden in principe wel onbeperkt in de tijd. Ze hebben een verordenende kracht, zowel naar de burger (eigendomsbeperkingen) als naar de overheid toe. De hiërarchie tussen gewestplan en APA/BPA is niet altijd absoluut. Het recentste gewestplan primeert steeds op vroegere gemeentelijke plannen, maar als het gemeentelijk pan recenter is, is afwijken soms mogelijk (wat vaak gebruikt werd om zonevreemde bedrijven te helpen). Het KB van 1972 bevat voor de gewestplannen een catalogus met functies. Per bestemming (vb. ‘woongebied’) staan er een aantal bestemmingsvoorschriften (‘wonen’, ‘horeca’). APA/BPA’s hebben hun eigen voorschriften.

§2

Ruimtelijke uitvoeringsplannen

(1)

Algemeen

Sinds 1998 worden de plannen van aanleg vervangen door ruimtelijke uitvoeringsplannen(RUP). We onderscheiden thematische RUP (een bepaald thema, vb. ontginningsgebieden, wordt uitgewerkt) en gebiedsgerichte RUP (voor een bepaald grondgebied). In tegenstelling tot de oude plannen, worden de RUP opgemaakt op drie niveaus (art. 37 DRO): gewest, provincie en gemeente. Daarbij geldt een absolute planhiërarchie (art. 38, §3 DRO), ook in de tijd. De juridische aard is dezelfde als bij de plannen van aanleg (artt. 38, §2 en 39 §1 DRO). Er is (nog) geen catalogus met bestemmingsvoorschriften. Bestemmingen en stedenbouwkundig voorschriften zijn bij het RUP gevoegd (art. 38, §1 DRO). De absolute hiërarchie geldt niet tegenover plannen van aanleg. Daar kan een gemeentelijke RUP een gewestplan vervangen (de RUP eten dus als het ware stukken uit het gewestplan). Plan van aanleg (oud)

RUP (nieuw)

Gewest + gemeente (APA/BPA) Relatieve hiërarchie Catalogus bestemmingen in KB Passief karakter Verordenend karakter (overheid+burger) Niet retroactief Geldt onbeperkt in de tijd

Gewest + provincie + gemeente Absolute hiërarchie Bestemmingen en voorschriften bij RUP Passief karakter Verordenend karakter (overheid+burger) Niet retroactief Geldt onbeperkt in de tijd

(2)

Procedure

We werken een voorbeeld van procedure uit aan de hand van een gemeentelijk RUP, maar de procedure loopt gelijk op de drie niveaus. 1. Besluit tot opmaak van een RUP door het college (art. 48, §1, lid 1 DRO). 2. Onder de auspiciën van het college maken de eigen ambtenaren (grote gemeenten) of een extern bureau een voorontwerp van RUP op (art. 48, §1, lid 1 DRO). 3. Het gemeentebestuur stelt het voorontwerp vast. 4. De nodige adviezen worden ingewonnen (art. 48 §1, lid 2 DRO).


21

5. Er is een plenaire vergadering waarop alle instanties samenzitten (art. 48, §1, lid 3 e.v. DRO), maar dit is geen substantiële vormvereiste. 6. de gemeenteraad doet een voorlopige vaststelling (art. 49, §1, lid 1 DRO). Vanaf hier heeft plan bepaalde rechtsgevolgen (bv. om reeds een vergunning te verlenen). 7. Gedurende 60 dagen is er een openbaar onderzoek (art. 49, §2 DRO). Er is geen individuele kennisgeving aan eigenaars wiens eigendom beïnvloed wordt. 8. Er is een nieuwe adviesronde (art. 49, §4 DRO). 9. De GECORO bundelt de adviezen en behandelt de bezwaren (art. 49, §5 DRO) 10. Het plan wordt definitief vastgesteld door de gemeenteraad (art. 49, §6, lid 1 DRO). Hierbij zijn wijzigingen mogelijk op basis van adviezen en bewaren (art. 49, §6, lid 2 DRO). 11. In het kader van het administratief toezicht wordt het RUP overgezonden naar de deputatie (art. 50, §1 DRO). 12. 14 dagen na de publicatie in het Staatsblad treedt het RUP in werking (art. 53, lid 1 DRO) Dat de overheid nog wijzigingen kan aanbrengen op basis van bezwaren, noopt de burger tot voorzichtigheid. Veronderstel dat op het gewestplan twee percelen staan aangegeven als agrarisch gebied, maar dat in het RUP één van de percelen natuurgebied wordt. In dat geval kan het zijn dat de eigenaar in kwestie daar bezwaar tegen indient, terwijl een natuurvereniging vraagt dat beide percelen natuurgebied worden. Als de eigenaar nalaat te argumenteren waarom het ene perceel inderdaad agrarisch gebied moet blijven, loopt hij het risico dat beide gebieden als natuurgebied worden aangegeven. Daarom is het belangrijk om bevestigende argumenten in te dienen. De overheid mag evenwel niet nieuwe percelen in het RUP betrekken of op eigen initiatief wijzigingen aanbrengen. (3)

Plan-MER

Omdat een RUP belangrijke gevolgen kan hebben voor het milieu, is de overheid verplicht om een MER te laten opmaken (cf. supra). Dit MER wordt een plan-MER of strategisch MER genoemd. Dit zorgt er ook voor dat een bedrijf dat een stedenbouwkundige vergunning aanvraagt in een industriegebied, redelijk zeker zal zijn dat ook een milieuvergunning zal worden toegestaan.

§3

Ruimtelijke structuurplannen

De ruimtelijke structuurplannen zijn de beleidsplannen (op de drie niveaus – art. 18, lid 2 DRO) waarop de RUP (van het respectievelijke niveau) gebaseerd zijn (ergo Uitvoeringsplannen). ‘Plan’ is niet op te vatten als kaart. Het RSP bevat weinig kaarten en is eerder een dossier, dat bedoeld is om lijn te krijgen in de gewestelijke RUP. Het heeft de volgende structuur (art. 19, §1 DRO): 1. Een inleiding (informatief gedeelte) die prognoses bevat over demografie, instractuur, ontwikkeling van de industrie,… (art. 19, §4 DRO) 2. Een richtinggevende gedeelte (wat zijn de doelstellingen voor de komende jaren?) (art. 19, §3) 3. Een derde deel bevat bindende beslissingen, die in de praktijk evenwel niet altijd gehaald worden. (art. 19, §2 DRO) De RSP zijn bindend voor de overheid maar niet voor de burger. Ze zijn ook geen basis voor vergunningen (of slechts indirect via de RUP). De planhiërarchie is ook hier absoluut (art. 19, §2 DRO). De procedure is gelijkaardig aan het RUP.

§4

Bestemmingen

(1)

Overzicht


22

Op basis van het KB van 1972, rechtspraak en rechtsleer kunnen we in grote lijnen de hierna besproken bestemmingen onderscheiden. Hoewel elk RUP zijn eigen bestemmingen heeft, komen de grote lijnen ook hier terug. (2)

Woongebieden

Woongebieden maken ongeveer 10% van het Vlaamse grondgebied uit. In deze gebieden is het slechts toegestaan om woningen en ambachtelijke kleine bedrijven te bouwen, voor zover die laatste verenigbaar zijn met de woonfunctie (hangt af van de omgeving). Het gaat bv. om buurtwinkels. Een subgroep in de woongebieden is het landelijk woongebied. In praktijk gaat het vaak om lintbebouwing. Dit gebied heeft dezelfde functie als het woongebied, maar ook landbouwbedrijven zijn toestaan. Een andere subgroep zijn de woonuitbreidingsgebieden (7 à 8%). Dit zijn reservegebieden voor woningbouw. Voor de individuele aanvrager zal een bouwvergunning geen kans maken. Verkavelingsvergunningen zijn wel mogelijk, afhankelijk van de situatie. Een verkaveling naast reeds bestaande woningen zal meer kans maken. Het is mogelijk dat woonuitbreidingsgebied op een nieuw RUP geconverteerd wordt naar woongebied. Omdat veel woonuitbreidingsgebied bovendien (agrarisch of ecologisch) waardevol is, werd een ‘atlas van de woonuitbreidingsgebieden’ opgesteld. Dit is een officieus document (niet juridisch bindend) dat aangeeft waar verkavelingsvergunningen mogelijk zijn en waar de conversie naar woongebied waarschijnlijk zal plaatsvinden. Het is belangrijk deze gebieden niet te verwarren met woongebied. Een laatste categorie is het woonpark, waar slechts een geringe dichtheid van bewoning is toegestaan. (3)

Industriegebieden

Industriegebieden maken ongeveer 10% van het Vlaamse grondgebied uit. In deze gebieden kunnen bedrijven (ook vervuilende) en de exploitatiewoning (woning van de bedrijfsleider) worden gebouwd. Een subcategorie is de KMO-zone, waarin enkel lichtere bedrijven zijn toegelaten. (4)

Agrarische gebieden

Agrarische gebieden zijn goed voor 50 à 60% van het Vlaamse grondgebied. Landbouwbedrijven (inclusief intensieve veeteelt) en de exploitatiewoning kunnen er gebouwd worden. Dit is ietwat een vuilbakcategorie, omdat ook para-agrarische bedrijven zijn toegelaten. Dit zijn bedrijven die plaatselijke landbouwproducten verwerken. Deze mogelijk wordt nogal eens misbruikt, net zoals de mogelijkheid om een exploitatiewoning te bouwen. Maar gezien het beginsel van de doelgerichtheid van de wet, kan de overheid deze motieven niet toetsen: ze mag de aanvraag slechts stedenbouwkundig bekijken. Een subgroep is het agrarisch gebied dat een overdruk als ‘landschappelijk waardevol gebied’ heeft. Hier is hetzelfde toegelaten als in het agrarisch gebied, zolang het landschap niet wordt aangetast. (5)

Bos- en natuurgebieden

De bosgebieden maken ongeveer 3% van het Vlaamse grondgebied uit, de natuurgebieden ongeveer 11%. Op te merken valt dat feitelijke bosoppervlakte 10% is. In deze gebieden zijn geen woningen of constructies toegestaan die voor verblijf kunnen worden gebruikt. Industrie e.d. zijn uiteraard evenmin toegestaan. (6)

Recreatiegebieden


23

In deze categorie, die ongeveer 2% van de beschikbare oppervlakte inneemt, onderscheiden we twee categorieën: de dagrecreatie (waar geen verblijfsgelegenheden toegestaan zijn) en de recreatie met verblijfsgelegenheden (toegestaan om een verblijf te hebben dat niet permanent bewoond wordt). De tweede categorie wordt nogal eens misbruikt, maar de vraag is het voor de ruimtelijke ordening relevant is of deze verblijven al dan niet permanent bewoond worden. (7)

Gebieden voor gemeenschapsvoorzieningen

In deze gebieden kunnen – weinig verrassend – gemeenschapsvoorzieningen worden gebouwd. Deze voorzieningen kunnen evenwel ook in andere gebieden worden gebouwd, als dat in het algemeen belang is.

§5

Stedenbouwkundige verordeningen

Naast een RUP kunnen de verschillende bestuursniveaus ook allerlei stedenbouwkundige verordeningen uitvaardigen. Deze staan los van de ruimtelijke bestemming en hebben bijvoorbeeld tot doel het uitzicht van de gebouwen gelijk te schakelen. Er zijn vooral gemeentelijke verordeningen en enkele gewestelijke (bv. een verplichting om een hemelwaterput te installeren).

D.

Grondbeleid

§1

Algemeen

Het grondbeleid is de actieve component van de ruimtelijke ordening. Het heeft als doel het ruimtelijkeordeningsbeleid in de praktijk om te zetten. Daartoe beschikt de overheid over verschillende middelen.

§2

Recht van voorkoop

In het RUP kan een zone van recht van voorkoop worden ingevoerd (art.63 DRO). Als binnen deze zone een goed verkocht wordt, kan de overheid het goed overkopen tegen de prijs die overeengekomen is tussen de particulieren. Het invoeren van het recht van voorkoop wordt aan de eigenaar individueel ter kennis gebracht en vervalt na vijf jaar. Er zijn enkele uitzonderingen. (art. 64 DRO) Wanneer iemand aan zijn kinderen verkoopt, vervalt zo in een aantal gevallen het recht van voorkoop. Een nieuw decreet van 25 mei 2007 (nog niet van kracht in maart 2008) brengt een aantal wijzingen aan. Het publiekrechtelijke recht van voorkoop botste met recht van voorkoop van de pachters. Het decreet bepaalt dat het recht van de pachter primeert. Het publieke recht van voorkoop primeert wel op andere conventionele rechten van voorkoop.

§3

Onteigening

Aan een RUP kan een onteigeningsplan worden toegevoegd (art. 69 DRO). Zie eerder voor de bespreking.

§4

Rooilijnplan

Samen met of afzonderlijk van het RUP kan een rooilijnplan worden opgesteld (art. 76 DRO). De rooilijn is de scheidingslijn tussen (huidige of toekomstige) openbare weg en aangelande eigendommen. Het rooilijnplan legt de verschillende rooilijnen vast. Naast de grens tussen de openbare weg en de private eigendom, bestaat er bouwlijn. Tussen deze bouwlijn en de openbare weg bestaat, om esthetische redenen, een


24

bouwverbod. De rooilijn ligt tussen de bouwlijn en de openbare weg. Logischerwijs geldt hier eveneens een bouwverbod, maar tot aan deze lijn kan makkelijk onteigend worden, bijvoorbeeld om de openbare weg te verbreden. Een bouwvergunning is soms mogelijk, op voorwaarde dat bij onteigening de afbraakkosten vergoed worden. Na de onteigening valt de rooilijn dus samen met de grens van de private eigendom.

§5

Planschadevergoeding

Als een grond die voor een verkavelings- of bouwvergunning in aanmerking komt en het ook technisch mogelijk is om te bouwen (art. 84, §3, 2° DRO), door een nieuw RUP onbebouwbaar wordt, is planschadevergoeding mogelijk (art. 84 DRO). Dit is enkel mogelijk in dit geval, niet bij andere bestemmingsveranderingen. Bij andere maatregelen die tot een bouwverbod leiden, is ook geen vergoeding mogelijk. De vergoeding bedraagt 80% van de waarde (art. 85, §2, lid 1 DRO). Het recht op vergoeding ontstaat bij de overdracht ten bezwarende titel van het perceel of bij de weigering van een vergunning (art. 85, §1, lid 3 DRO). Die tweede mogelijkheid is natuurlijk absurd, omdat een vergunning moet worden aangevraagd die sowieso wordt geweigerd. Na vijf jaar kan geen vergoedingsrecht meer ontstaan (art. 85, §1, lid 8 DRO), hoewel er geen individuele kennisgeving is. De vergoeding moet worden gevorderd voor de rechtbank van eerste aanleg (art. 86, §1 DRO) en dit binnen het jaar na het ontstaan van het vorderingsrecht (art. 85, §1, lid 8 DRO). De rechtspraak is echter zeer streng en stelt bijkomende voorwaarden. De Vlaamse regering wil de planschadevergoeding uitbreiden tot andere gevallen van bestemmingswijzingen.

§6

Planbatenheffing

Als een onbebouwbaar stuk grond daarentegen bebouwbaar wordt, moet de burger betalen. Dit is de planbatenheffing (art. 88 DRO). Hoewel deze bewonderd wordt in buitenlandse literatuur, is ze niet operationeel. De Vlaamse regering heeft evenwel te kennen geven daar verandering in te willen brengen.

§7

Heffing op onbebouwde percelen

Gemeentes kunnen een heffing leggen op onbebouwde percelen (art. 143, §1 DRO). Doel is mensen aansporen om grond te benutten. Sommige gronden zijn vrijgesteld (art. 143, §2 DRO), onder andere een stuk grond dat voor een zoon of dochter is aangeschaft. Het bedrag verschilt per gemeente. Er kan slechts aan de heffing ontkomen worden door te bouwen of door het stuk grond te verkopen.

§8

Vergunningen

Zie eerder.

E.

Ruimtelijke informatie

Voor particulieren is het belangrijk om de wettigheid van een gebouw te kunnen controleren. Daarvoor bestaan verschillende mechanismen. Gemeenten moeten een plannen- (art. 92 DRO) en vergunningenregister (art. 96 DRO) aanleggen. Het plannenregister bevat een overzicht van de RUP, het vergunningenregister bevat per perceel informatie over de vergunningen, een eventueel recht van verkoop en eventuele bouwmisdrijven. Slechts een vijftiental gemeentes heeft evenwel reeds registers aangelegd.


25

Notarissen hebben de plicht om bij het opmaken van akten te vermelden of er vergunningen zijn afgeleverd, of er bouwmisdrijven gepleegd zijn. Ze moeten steeds aangeven welke bestemming de grond heeft (art. 137 DRO). Er zijn verschillende soorten attesten die de burger kan aanvragen. o Een stedenbouwkundig uittreksel (art. 135, §1 DRO) vermeldt in welke bestemming een perceel ligt en of er een vergunning is. Dit is handig als er een verkoop is en onduidelijkheid over de bestemming van een perceel. o Een stedenbouwkundig attest (art. 135, §2 DRO) wordt uitgereikt bij projecten en is een quasi-vergunning. Het is een principebeslissing. De overheid laat weten of de burger een vergunning kan krijgen. Wordt vervolgens binnen de twee jaar een vergunning aangevraagd, dan wordt die sowieso toegestaan, tenzij de ruimtelijke plannen gewijzigd zijn. Dit biedt een zekerheid aan de koper. o Voor zonevreemde woningen is er het planologisch attest (zie verder). o Een stedenbouwkundig attest van conformiteit is een bevestiging dat het bouwen volgens de vergunning is verlopen. Bij een verkoop zou dit kunnen bewijzen dat er geen bouwmisdrijven zijn, maar het attest is niet operationeel (door onenigheid over wie de controles zou moeten uitoefenen) (art. 105, §3, lid 2 DRO).

F.

Zonevreemde gebouwen

§1

Woningen

Zonevreemde gebouwen zijn gebouwen die al gebouwd waren voor de plannen van aanleg of het RUP, maar die niet in de juiste bestemming belandden. In theorie is het dus niet mogelijk om deze gebouwen uit te breiden of om ze te herbouwen. Dit is een omvangrijk probleem, door het enorme aantal zonevreemde woningen. Daarom werd een regeling getroffen waarbij onder voorwaarden het wel mogelijk is om deze werken vergund te krijgen. De grote lijnen van de zonevreemde regelingen zijn: Voor kleine werken is geen vergunning vereist (cf. infra). In elke ruimtelijke bestemming is een vergunning mogelijk voor onderhoudswerken die betrekking hebben op de stabiliteit Verbouwingen kunnen overal vergund worden Functiewijzigingen kunnen vergund worden in agrarische gebieden Herbouwen na een plotse ramp is niet mogelijk in natuur- en bosgebied. Wel kan van het Vlaamse gewest een gedwongen aankoop gevraagd worden. Binnen dit kader gelden drie bijkomende voorwaarden: Het gebouw mag niet verkrot zijn Het gebouw mag niet illegaal zijn (vergunning of vermoeden van vergunning) Er is voldaan aan de beperkingen inzake omvang en oppervlakte (die wel vrij ruim zijn). Voor zonevreemde gebouwen is dus heel wat mogelijk, tenminste in agrarisch gebied. Deze regeling geldt als uitzondering op het gewestplan. De RUP moeten zelf een regeling treffen, bijvoorbeeld door een ‘woonkorf’ (een woongebied van één perceel) of door zelf uitzonderingen te specificeren.

§2

Bedrijven

Voor bedrijven geldt ongeveer hetzelfde als voor woningen, maar het probleem is hier dat de milieuvergunningsmogelijkheden beperkt zijn. Op korte termijn kan voor schadelijke


26

bedrijven nog een vergunning worden toegestaan, zodat ze runnen herlocaliseren. Nietschadelijke bedrijven kunnen een nieuwe vergunning krijgen. Een andere oplossing voor niet-vergunde zonevreemde bedrijven is het planologisch attest (art. 145ter-145quater DRO). Hierin verklaart de gemeente dat er een nieuw RUP zal komen waarin het bedrijf niet meer zonevreemd zal zijn. Vanaf het moment dat een planologisch attest verleend wordt, kan een vergunning worden verleend.

G.

Handhaving

§1

Bouwmisdrijven

(1)

Soorten

Verschillende handelingen vallen onder de noemer bouwmisdrijf: Bouwen of verkavelen zonder vergunning Niet conform de verkregen vergunning bouwen (meer/minder) Bouwen met een onwettige vergunning* (art. 146, 1° DRO) Inbreuken op de stedenbouwkundige voorschriften (art. 146, 2° DRO) De verbreking van een stakingsbevel (art. 146, 5° DRO) Een inbreuk op de informatieverplichting (van notarissen) (art. 146, 4° DRO). Wat het bouwen met een onwettige vergunning betreft, stelt zich een probleem. Kan van de aanvrager redelijkerwijze verwacht worden dat hij weet dat de vergunning onwettig is? Normaliter besluit de strafrechter wel dat er een onoverkomelijk dwaling is, tenzij het gaat om een grove materiële of wettelijke fout. Een zekere basiskennis wordt verwacht, ook omdat iemand geacht wordt zich te laten bestaan door o.m. een architect. Een tweede probleem stelt zich met een vergunning die voorgelegd is aan de Raad van State. Als die niet geschorst wordt, kan iemand beginnen bouwen, maar dit op eigen risico. Een regularisatievergunning is soms mogelijk. (2)

Strafbare personen

§2

De vergunninghouder De aannemer (en diens onderaannemers) De architect (vooral als niet conform de vergunning werd gebouwd), die immers de toezicht moet houden op de werken en verplicht is misdrijven te melden De huurder, als deze zonder toestemming van de eigenaar vergunningsplichtige werken uitvoerde. De eigenaar kan medeaansprakelijk zijn als hij redelijkerwijze op de hoogte had moeten zijn. De koper (al kan de titel wel vernietigd worden) (art. 162 DRO).

Toezichthouders

Het toezicht op de naleving van de vergunningsplicht en de stedenbouwkundige verordeningen wordt uitgeoefend door de bouwinspectie (20%) onder leiding van de stedenbouwkundig inspecteur (één per provincie) en door de politie (80%) (art. 148, lid 1 DRO). Dit kan ambtshalve gebeuren (eerder zeldzaam) of na een klacht door derden. De bouwinspectie kan een PV opstellen en de werken doen stilleggen (zelfs mondeling) (art. 154, lid 1 DRO), desnoods met verzegeling van de bouwplaats. Ze kunnen de afbraak evenwel niet bevelen. Dit bevel tot stillegging moet de binnen de acht dagen bekrachtigd worden door de stedenbouwkundig inspecteur, zo niet vervalt het (art. 154, lid 5 DRO). De eigenaar kan dan – op eigen risico – doorgaan met bouwen. De eigenaar kan zelf ook een opheffing van het verbod vorderen bij de voorzitter van de rechtbank van eerste aanleg (art. 154, lid 6 DRO). Die controleert of aan de formele voorwaarden en of het bevel proportioneel is.


27

§3

Strafsancties

Een overtreder kan tot 5 jaar gevangenis en een boete tot 400 000€ (x5,5 opdeciemen) veroordeeld worden (art. 146, lid 1 DRO). In de praktijk is de boete zelden zo groot en tot een gevangenisstraf komt het meestal slechts bij een samenloop met andere misdrijven. De rechter kan wel de vermogensbestanddelen (het huis bv.) verbeurd verklaren, alsook de winsten die eruit voortkwam (bv. huurgelden). Dit heeft in de praktijk vaak verregaande gevolgen.

§4

Herstelmaatregelen

(1)

Algemeen

Belangrijker zijn de herstelmaatregelen. Deze kunnen een herstel in de vorige toestand inhouden (vnl. afbraak), een gebod het strijdige gebruik te stoppen (vnl. functiewijzigingen) of een verplichting om bouw- of aanpassingswerken uit te voeren. Tot slot kan de rechter ook opleggen dat de overtreder de verkregen meerwaarde moet terugbetalen (art. 149, §1 DRO). Het nadeel van dit laatste is dat een onwettige toestand blijft bestaan en dat verbouwingen en herstelwerken bijna niet vergund kunnen worden. In een normale procedure legt de strafrechter de herstelmaatregelen op, maar bij een sepot kunnen de stedenbouwkundig inspecteur, de gemeente of derden de herstelmaatregelen vorderen. De rechter is daarbij niet volledig vrij in zijn keuze. Hij kan maar kiezen om hetgeen dat gevorderd is al dan niet op te leggen. De stedenbouwkundig inspecteur en de gemeente hebben dus een belangrijke taak. Zij laten zich bij hun keuze leiden door de ernst van het bouwmisdrijf in verhouding tot de sanctie. Als de stedenbouwkundig inspecteur en het college samen iets anders vorderen, dan primeert de vordering van de stedenbouwkundig inspecteur (art. 149, lid 4 DRO), die beter geplaatst is om het misdrijf te beoordelen. Als de stedenbouwkundig inspecteur en een burger samen iets anders vorderen, primeert de vordering van de stedenbouwkundig inspecteur niet. De rechter krijgt meer keuze (art; 150 DRO). Dit is zo geregeld omdat de burger de private belangen behartigt. De vordering wordt per brief ingediend bij het parket. De bouwinspectie en het college moeten niet op het proces aanwezig zijn, de derde wel. De rechter, binnen zijn marge, bekijkt of de vordering wettig is (o.a. of ze gemotiveerd is) en weegt de private belangen (van de overtreder en desgevallend van de derde) af tegen de publieke belangen. Hij kijkt ook naar de ernst van het misdrijf. De rechter mag de vordering enkel beoordelen en zich niet in de plaats van het bestuur stellen. Het vonnis bevat dus een straf, de herstelmaatregelen (met een termijn waarbinnen die moeten worden uitgevoerd) en vaak een begeleidende dwangsom (art. 149, §1 lid 5 DRO). De overheid is vervolgens verplicht om ambtshalve de herstelmaatregelen af te dwingen (art. 153, lid 1 DRO), door bijvoorbeeld een gedwongen uitvoering op kosten van de overtreder (na enkele aanmaningen) (art. 153, lid 4 DRO). Dit is evenwel geen populaire maatregel. Het kan uiteraard ook zijn dat de overtreder vrijwillig uitvoert. Na de uitvoering wordt een PV opgesteld waarin wordt vastgesteld dat aan de herstelmaatregel voldaan is (art. 152, lid 1 DRO). (2)

De Hoge Raad voor het Herstelbeleid

Om de eenheid te bewaren (er is immers per provincie een stedenbouwkundig inspecteur), werd een Hoge Raad voor het Herstelbeleid opgericht. Deze Raad geeft een bindend advies bij de vorderingen door de stedenbouwkundig inspecteur (art. 149, §1 in fine DRO). Is er een negatief advies, dan kan de inspecteur slechts een nieuw advies vragen over een nieuwe vordering. Hij kan slechts naar de rechter stappen na een positief advies. Bovendien kan de bouwinspectie slechts de herstelmaatregelen uitvoeren na eensluidend advies van de Hoge Raad (art. 153, lid 2 DRO). De facto kan de Hoge Raad dus een


28

rechterlijk vonnis onuitvoerbaar maken. Of dit in overeenstemming is met de scheiding der machten is nog maar de vraag, vooral omdat de Hoge Raad door de minister wordt benoemd. Wellicht is de Raad een manier om de onpopulaire beslissingen van de minister af te wenden.

§5

Transactie en regularisatie

Alvorens een gerechtelijke procedure te starten kan de bouwinspectie, na akkoord van het Parket, aan de overtreder voorstellen om een minnelijk bedrag te betalen en de toestand te legaliseren (art. 158 DRO), bv. door een regularisatievergunning. Het gaat dus enkel om misdrijven die voor een regularisatievergunning in aanmerking kunnen komen. Het eindresultaat is een wettige toestand (in tegenstelling tot de betaling van de meerwaarde). Hierna kan de rechter de afbraak niet meer bevelen (non bis in idem).

§6

Milieustakingsvordering

Gemeenten en leefmilieuverenigingen kunnen de staking van toestanden (ook bouwmisdrijven) die de milieuwetgeving overtreden vorderen. Bij bouwwerken kan dit leiden tot de afbraak. Als de gemeente nalaat op te treden, kunnen de burgers de staking vorderen.

§7

Bedenkingen

Bouwmisdrijven zijn dossiers die complex zijn en (o.a.) daardoor traag vooruit gaan. Na het opstellen van het PV wordt eerst nog gevraagd om de toestand vrijwillig op te lossen. Daarna komen de gekende procedures. Na de veroordeling wacht het parket nog af of er vrijwillig wordt uitgevoerd. In Nederland, Engeland en Duitsland kunnen ambtenaren ook de afbraak van een illegaal bouwwerken bevelen, in plaats van af te wachten of er toch een vergunning komt. Dit werkt sneller en kordater, maar mist de legitimiteit van de strafrechter en heeft minder waarborgen voor de verdediging. Ook wordt corruptie makkelijk.

§8

Verjaring van bouwmisdrijven

Vroeger was er qua bouwmisdrijven een onderscheid tussen het oprichten van de gebouw (eenmalig misdrijf) en het in stand houden ervan (voortdurend misdrijf). Het oprichten was een wanbedrijf en verjaart dus na 5 jaar. De instandhouding kon echter nooit verjaren, omdat ze een voortdurend misdrijf was. Dat zelfs moord na twintig jaar verjaart, maakte deze situatie onbillijk. Een oplossing was geweest om een onderscheid te maken tussen zware en lichte overtredingen. Er werd gekozen voor een andere oplossing: de strafsanctie voor instandhouding geldt niet meer, tenzij in drie gevallen (art. 146, lid 4 DRO): Een misdrijf in ruimtelijk kwetsbare gebieden Een misdrijf dat een essentiële inbreuk op de ruimtelijke ordening uitmaakt. Een misdrijf met belangrijke hinder voor de omwonenden. Deze mistige regeling werd zelden toegepast. De uitzonderingen waren namelijk erg breed. Omdat ze te vaag waren (en dus in strijd met het legaliteitsbeginsel in strafzaken), werden het tweede en derde geval vernietigd door het Grondwettelijk Hof. De situatie is nu dus zo dat het oprichten van een gebouw overal een wanbedrijf uitmaakt, dat verjaart na 5 jaar. Het instandhoudingsmisdrijf bestaat enkel in ruimtelijk kwetsbare gebieden en verjaart niet. Instandhoudingsmisdrijven (buiten ruimtelijk kwetsbare gebieden) van voor het decreet verjaren op het moment dat het in werking trad. De rechter kan wel nog uitspraak doen over de herstelmaatregelen. De herstelmaatregelen vallen onder het burgerlijk recht en verjaren zoals bepaald in het BW: 5 jaar na de schade (=oprichten van het bouwwerk), van zodra de schadeveroorzaker


29

bekend is (hier meestal geen probleem). De burgerlijke vordering kan nooit voor de strafvordering verjaren. De maximumtermijn is 20 jaar.


30

Ruimtelijk bestuursrecht

Recommend Documents