Bestuursrecht
Bestuursrecht Drs. H.B. Winter
Inleiding
In mijn laatste katern (katern 50) besteedde ik aandacht aan de inwerkingtreding van de eerste tranche van de Algemene wet bestuursrecht en de gevolgen daarvan voor de bijzondere en lagere wetgevers. Uitvoerig is in deze rubriek de aanpassing belicht van bijzondere formele wetgeving en regelgeving van de lagere overheden. Na een jaar ervaring met de Awb zou men verwachten dat de invoeringsarbeid wat de wetgeving betreft inmiddels is afgerond. Toch zijn er signalen dat de aanpassingswerkzaamheden in de gemeenten nog niet zijn voltooid. Ook de formele wetgever bezint zich nog op het staartje van de aanpassings- en invoeringswetgeving. Op 5 juli is de Leemtewet Awb bij het parlement ingediend, waarin gebreken en misstellingen worden belicht. Over deze 'bezem'-wet een enkele opmerking. Nu de regelgeving vrijwel over de hele linie in KATERN 53 2533
Bestuursrecht een nieuw Awb-jasje is gestoken, is het vanzelfsprekend vooral van belang hoe die nieuwe regels in de praktijk functioneren. Zoals ik in katern 50 schreef: 'Het blijft ondertussen afwachten hoe de rechter zijn toetsingswerk zal uitvoeren. Zal hij aanvankelijk veel door de vingers zien, of meteen Awb-conform te werk gaan? De lange invoeringstermijn die de wet in feite heeft gekend, gezien de publicatie in het Staatsblad in juni 1992, zou voor een strenge opstelling pleiten.'
Inmiddels is de eerste Awb-jurisprudentie tot ontwikkeling gekomen. Het tijdschrift Administratiefrechtelijke Beslissingen kent sinds januari een tweewekelijks Awb-katern waarin uitspraken van de diverse bestuursrechters worden gesignaleerd. Daarnaast biedt het driewekelijks verschijnende tijdschrift Jurisprudentie bestuursrecht (eerste nummer maart 1994) inzicht in de Awbjurisprudentie. Een aantal interessante uitspraken wordt kort besproken. De volgende fase van de wetgevingsgeschiedenis van de Algemene wet bestuursrecht is in april ingeslagen met de indiening van het wetsvoorstel betreffende de derde tranche bij het parlement (zie katern 52). Het volgende katern meer aandacht voor dit voorstel en de daarop geschreven commentaren. In deze aflevering kort aandacht voor enkele verschillen tussen dit wetsvoorstel en het voorontwerp. Tot slot in dit katern aandacht voor twee rapporten over de voorbereiding en parlementaire totstandkoming van wetgeving.
Leemtewet Awb
De inhoud van het 44 pagina's tellende wetsvoorstel is niet bijster interessant. Het gaat hier vooral om de constatering dat invoering van een zo in het wetgevingsgebouw ingrijpende wet als de Awb (eerste en tweede tranche) een veelomvattende en gecompliceerde operatie is. Deze 'bezem'-wet is daarvan een — nog tamelijk onschuldig — signaal. Van het vervangen van 'beslissing' door 'beschikking', 'medegedeeld' door 'bekendgemaakt' en 'veertien dagen' door 'twee weken' zal niemand wakker liggen. Meer verontrustend is dat eenjaar na invoering van de Awb de regelgeving op nationaal niveau nog niet op orde is. Dat geeft te denken over wat er zich bij de lagere regelgevers allemaal afspeelt. Echt reden tot zorg geeft het feit dat de wetswijzigingen waartoe de Awb aanleiding heeft gegeven nog niet allemaal 2534
KATERN 53
in gemakkelijk te vinden teksten zijn opgenomen. Dat verklaart ook de verzuchting van C.A.J.M Kortmann in zijn staatsrechtelijke kroniek in het NJB (bijlage bij nr. 33, p. 46): 'Velen, rechters, advocaten, ambtenaren, universitaire medewerkers en anderen zoeken zich een ongeluk naar de stand van zaken op belangrijke onderdelen van het positieve staats- en bestuursrecht.' De regering voert in de memorie van toelichting bij de leemtewet Awb een excuus aan. De 400 formele wetten en enkele duizenden artikelen omvattende aanpassingsoperatie was immers 'de grootste aanpassingsoperatie van wetgeving die ooit in Nederland heeft plaatsgevonden' (zie ook katern 50). De leemtewet bestaat vooral uit onvolkomenheden van ondergeschikte aard, maar op tenminste een punt wordt een belangrijke verdere uniformering gerealiseerd. Die uniformering betreft de ontvankelijkheidsregelingen voor meldingplichtige en vergunningplichtige bouwwerken in de Woningwet. Voor meldingplichtige bouwwerken geldt de regeling uit artikel 4:5 Awb, terwijl de Woningwet nu nog een afzonderlijke ontvankelijkheidsregeling kent voor vergunningplichtige bouwwerken. Dat heeft als consequentie dat bij meldingplichtige bouwwerken de vraag om aanvullende informatie leidt tot het opschorten van de besluitvormingstermijn, overeenkomstig artikel 4:15 Awb. De tijd die het bestuursorgaan nodig heeft om te ontdekken dat de aanvraag (melding) niet compleet is, gaat af van de toch al krappe termijn van vijf weken, dit alles op straffe van fictieve toestemming. Uit artikel 46, vijfde lid Woningwet valt op te maken dat bij aanvragen om bouwvergunning de volle termijn van dertien weken pas begint te lopen nadat de aanvrager de ontbrekende informatie heeft aangeleverd. Verder begint bij meldingen, overeenkomstig artikel 4:5 Awb, de termijn weer te lopen op de dag dat de aanvullende gegevens binnen komen. Bij vergunningaanvragen start de termijn de dag na de dag waarop de aanvullende informatie arriveert. De leemtewet Awb maakt een eind aan deze niet beargumenteerde verschillen, door de ontvankelijkheidsregeling voor vergunningplichtige bouwwerken aan te passen aan de regeling in artikel 4:5 Awb. Een verschil blijft dat de Woningwet de termijn die B & W kunnen stellen voor aanvulling standaard op twee weken bepaalt. Het zou beter zijn indien (alsnog?) de volledige ontvankelijkheidsregeling uit de Awb gaat gelden: B & W krijgen dan de bevoegdheid een (redelijke) termijn te stellen, afhankelijk van de gegevens die ontbreken. Dat kan soms binnen enkele dagen, in ande-
Bestuursrecht re gevallen is wat meer tijd nodig. De standaardtermijn van twee weken blijkt in de praktijk in veel gevallen ontoereikend te zijn, bijvoorbeeld wanneer het rapport van een bodemonderzoek ontbreekt.
Jurisprudentie Awb Nu de Algemene wet bestuursrecht al weer bijna een jaar geldt, is er in de praktijk op veel fronten ervaring mee opgedaan. Op deze plaats bespreek ik enkele uitspraken die — zij het nog maar heel voorzichtig — invulling geven aan onderdelen van de wet. Er is geen reden om aan te nemen dat de rechter de Awb op coulante wijze toepast. Er zijn bijvoorbeeld geen aanwijzingen dat artikel 6:22 betreffende schending van vormvoorschriften veelvuldig in stelling wordt gebracht. Deze bepaling kon in ieder geval niet gehanteerd worden ten aanzien van de door de directeur van een opvangcentrum voor asielzoekers onbevoegd genomen beslissing tot het onthouden van verstrekkingen in het kader van de Regeling Opvang Asielzoekers (Pres.Rb Almelo, 28 april 1994, Awb-katern 25 juni 1994, nr. 77). Dat was anders geweest indien naderhand door de directeur van de Interim-Stichting Opvang Asielzoekers (de voorloper van het zelfstandig bestuursorgaan, Centrale Opvang Asielzoekers) of de Minister van WVC een naar inhoud en strekking gelijk besluit zou zijn genomen. De Pres.Rb Middelburg 8 juni 1994 (Awb-katern 3 september 1994, nr. 124) past 6:22 wel toe. Hij geeft aan dat geen sprake is van benadeling bij verkeerd geadresseerde besluiten (geadresseerd werden colleges van B & W in plaats van het intergemeentelijke samenwerkingsverband). Nu door verzoeker (het samenwerkingsverband) tijdig bezwaar is gemaakt kan deze omissie in de bezwaarfase worden hersteld. Wat moet een rechter doen wanneer hij in een beroepszaak met een fictief besluit ingevolge artikel 6:2 wordt geconfronteerd? Volgens de memorie van toelichting kan de rechter bij de beoordeling van het uitblijven van een besluit uitgaan van een negatief besluit: een expliciet gegeven weigering. In Rb Groningen, 23 juni 1994 (Awb-katern 1 oktober 1994, nr. 144) had de rechter kennelijk geen aangrijpingspunten betreffende de inhoud van de zaak. Vernietiging volgt van 'het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een besluit'. Vervolgens stelt de rechter het bestuur een termijn waarbinnen als-
nog moet worden beslist. In dit geval was sprake van het uitblijven van een tijdige reactie op een ingediend bezwaarschrift, waarmee is verduidelijkt dat artikel 6:2 ook geldt voor de beslissing op bezwaar. Dat de rechter ook nog moet wennen aan de Awb blijkt in deze zaak uit het feit dat hij strijdigheid met artikel 4:13 en 7:10, eerste lid vaststelt. Dat is niet geheel juist, want op grond van artikel 7:27 is artikel 4:13 (zoals vrijwel geheel hoofdstuk 4) niet van toepassing op de bezwaarschriftprocedure. De Awb is niet op alle onderdelen volstrekt helder. Zo is het bijvoorbeeld de vraag of tegen een besluit dat is genomen na een procedure van beroep bij de administratieve rechter opnieuw bezwaar moet worden gemaakt alvorens beroep open staat. In Pres.Rb Den Haag 28 maart 1994 (Awb-katern 20 augustus 1994, nr. 106) is een pragmatische oplossing gekozen. De rechter stelt eerst: 'Niet uitgesloten is dat de wetgever heeft bedoeld dat het bepaalde in artikel 7:1 ook in dit geval toepassing dient te vinden (...)'. Maar vervolgens is de president na kennisneming van de mening van partijen van oordeel dat een bezwarenprocedure slechts zou leiden tot herhaling van zetten en dus onnodige vertraging en daarom kan worden overgeslagen. De kwestie van de gasopslag bij Langelo heeft inmiddels ook de rechtspraak gehaald. Het gaat dan om de weigering van GS van Drenthe op het verzoek van de NAM om een steekplanherzieningsprocedure te starten, teneinde ruimte te creëren voor wijziging van het bestemmingsplan zodat ondergrondse opslag van gas mogelijk wordt gemaakt. GS delen mee dat ze de procedure niet zullen starten, want PS willen geen herziening. Vraag is of tegen deze beslissing bezwaar kan worden gemaakt. GS menen van niet en verklaren de ingediende bezwaarschriften niet-ontvankelijk. Vraag is of het hier gaat om een beslissing ter voorbereiding van een besluit die belanghebbende, los van het voor te bereiden besluit, rechtstreeks in zijn belang treft (artikel 6:3 Awb). De Rb Assen, 19 augustus 1994 (Langelo) meent van wel: indien het oordeel anders zou zijn, wordt belanghebbende rechtsbescherming onthouden. De weigerachtige houding van GS treft belanghebbenden rechtstreeks in hun belang, want er ontstaat vertragingsschade. Op grond van 6:3 Awb is er dus een recht van bezwaar. Het besluit tot niet-ontvankelijk verklaring van de bezwaarschriften wordt vernietigd wegens strijd met de wet.
KATERN 53 2535
Bestuursrecht Derde tranche
Op 29 april 1994 werd aan de Tweede Kamer aangeboden het wetsvoorstel tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht (TK 1993/1994, 23 700, nrs.1-2). Deze zogenaamde derde tranche betreft uiteenlopende onderwerpen. In hoofdstuk 4 worden twee nieuwe titels voorgesteld: over subsidies en beleidsregels. Hoofdstuk 5 over handhaving wordt ingevuld en ten slotte bevat het voorstel een nieuw hoofdstuk 10 waarin bepalingen over delegatie en mandaat en het bestuurlijke toezicht zijn opgenomen. Naast deze onderdelen omvat het voorstel nog enkele 'kleinere' onderdelen zoals de wijziging van enkele reeds bestaande bepalingen en de verplaatsing van de afdeling over motiveringsbeginselen naar hoofdstuk 3. Het regeringsontwerp is op enkele onderdelen gewijzigd in vergelijking met het in december 1991 gepubliceerde voorontwerp van de commissie-Scheltema. Voor velen niet verrassend, maar toch van groot belang is de wijziging in titel 4.4 over beleidsregels. De regering ziet af van een verplichting tot het vaststellen van beleidsregels wanneer het bestuursorgaan een vaste gedragslijn volgt bij het nemen van besluiten of het verrichten van privaatrechtelijke rechtshandelingen. In het voorstel van de commissie vormde dat element nu juist de toegevoegde waarde in vergelijking met de lijn die in de jurisprudentie rond dit onderwerp is uitgekristalliseerd. Het regeringsstandpunt is op dit onderdeel dunnetjes gemotiveerd. Het komt er op neer dat de lasten die een dergelijke verplichting met zich meebrengt voor het bestuur een te hoge drempel vormen. Dat de verplichting lasten met zich meebrengt is ongetwijfeld juist. Anderzijds zou enige aandacht voor de baten die een dergelijke verplichting met zich meebrengt, niet hebben misstaan. Daarbij gaat het om juridische baten: de duidelijkheid van de rechtspositie van de burger wordt er door bevorderd. Maar zeker zo belangrijk is het financiële voordeel. Doordat de burger meer duidelijkheid krijgt over de achtergrond van de beslissing, is minder intensief contact met het bestuursorgaan nodig. Ook kan een verminderd gebruik van procedures van bezwaar en (administratief) beroep worden verwacht. In die procedures draait het er immers vaak op uit dat het bestuursorgaan laat zien hoe de genomen beslissing kan worden verdedigd gezien het op dat onderdeel bestaande beleid. Het zou een goede zaak zijn indien het regeringsvoorstel op dit onderdeel door een amendement wordt getrof2536 KATERN 53
fen, zoals in het vorige katern reeds door Vucsan is aanbevolen. Een ander verschil met het voorontwerp is de plaats van de bepalingen over bestuurlijk toezicht en delegatie en mandaat. De commissie stelde voor dit alles in hoofdstuk IA, 'bepalingen over bestuursorganen', op te nemen. Er lijkt evenveel voor als tegen de keuze van de regering voor een nieuw hoofdstuk 10 te zeggen. De wet regelt nu achtereenvolgens het besluitvormingsrecht, het bestuurprocesrecht en het bestuurlijk organisatierecht. Dat het organisatierecht in een afzonderlijk hoofdstuk wordt ondergebracht lijkt verstandig uit systematisch oogpunt. Een hoofdstuk over de toedeling van bestuursbevoegdheden zou evenwel worden verwacht vóórdat over het gebruik van deze bevoegdheden regels worden gesteld. Anderzijds accentueert de gemaakte keuze dat de wet vooral ziet op het regelen van verhoudingen tussen bestuur en burger en ook dat is te billijken. De regering kondigt in de memorie aan dat in hoofdstuk 9 te zijner tijd een regeling inzake klachtprocedures in het openbaar bestuur kan worden ondergebracht. Hoe een dergelijke regeling zich verhoudt tot de Wet Nationale ombudsman wordt in de memorie niet verduidelijkt.
De wetgevingsfunctie
Reeds sedert enige tijd wordt nagedacht over het proces van voorbereiding en parlementaire behandeling van wetgeving. De klacht is onder meer dat het proces van wetgeving (te) tijdrovend is. Dat is overigens geen nieuw probleem, zoals het aloude adagium 'een beetje wet neemt tien jaar' bewijst. Ook de nog steeds wassende vloed aan regelgeving die over de samenleving wordt uitgestort ontmoet veel kritiek. Drs. R. den Dunnen, secretaris-generaal VROM neemt in deze kwestie ronduit stelling. In Binnenlands Bestuur van 6 mei 1994 is van hem de volgende uitspraak opgetekend: 'Wie klaagt over teveel regels, moet maar zeggen hoe 't wel moet. Wij doen wat de samenleving van ons verwacht'. Van het hoofd van de afdeling Wetgeving van dit ministerie verscheen een artikel in RegelMaat waarin hij op persoonlijke titel — dat wel — succesfactoren onderscheidt die er aan hebben bijgedragen dat de bewindslieden van dit departement er in zijn geslaagd meer dan twintig wetsvoorstellen in anderhalfjaar tijd in het Staatsblad te krijgen. Het management van wetgeving bestaat
Bestuursrecht vooral uit de inzet van ervaren en hard werkende wetgevingsjuristen, het maken van een prioriteitsstelling en het houden van regelmatige voortgangsbesprekingen in de bewindsliedenstaf. Randvoorwaarden zijn ondermeer 'commitment', grote prioriteit voor de voortgang en bewindslieden die zich kunnen inhouden wat betreft het toevoegen van nieuwe voorstellen aan de prioriteitenlijst. Overigens promoveerde in april 1994 G. Visscher aan de Leidse Universiteit op een onderzoek naar de parlementaire behandeling van wetsvoorstellen (Parlementaire invloed op wetgeving). Uit het meer dan lijvige boekwerk blijkt dat de gemiddelde behandelingsduur van voorstellen (van 1962 tot 1986 14,2 maanden) iets toeneemt in de jaren tachtig. Het aantal ingediende voorstellen vertoonde in de jaren tachtig een behoorlijke stijging, een trend die de laatste jaren zeker niet is omgebogen. De regering heeft zich in de nota Voortvarend wetgeven van eind 1993 afgevraagd — op basis van een advies van de Commissie voor de Toetsing van Wetgevingsprojecten — of er aan die wetgevingsprocedure het een en ander verbeterd kan worden. De voorstellen in de nota zijn divers van karakter en variëren van algemene aanbevelingen tot ingrijpende voorstellen voor wijziging van de wetgevingsprocedure. Algemeen is de aanbeveling tot terughoudendheid met het uitbrengen van voorontwerpen van wet en beleidsnota's. Het is moeilijk in te zien dat terughoudendheid op dat punt leidt tot versnelling van de wetgevingsprocedure. Wel kan de vermindering van het aantal beleidsnota's de druk op de parlementaire agenda wegnemen, maar de discussie over het niet op die wijze voorbereide wetsvoorstel zal er eerder fundamenteler en dus tijdrovender van worden. Het beperken van de omvang van wetsvoorstellen kan in dat licht wel als een effectieve weg worden gezien. Dat geldt mijns inziens ook voor een betere planning en prioritering van de wetgeving. Die activiteiten zullen overigens vooral de regering beperkingen opleggen in haar ambitie tot regelgeving. Opvallend is dat de regering de in de negentiende eeuw nog bestaande valbijl-constructie voor wetsvoorstellen aanbeveelt. Die constructie komt er op neer dat aanhangige wetsvoorstellen na een regeringswisseling vervallen. Verder bevat de nota enkele voorstellen die de duur van de procedure betreffen. De regering vraagt de Kamer een termijn in het Reglement van Orde op te nemen waarbinnen het (voorlopig) verslag moet zijn uitgebracht. Ook ondersteunt de regering de gedachte dat de reactie op
het verslag van de Kamer binnen dezelfde termijn wordt gegeven als de tijd die de Kamer nodig had om het verslag vast te stellen. Door een dergelijke afspraak maakt de regering het zichzelf behoorlijk lastig, zoals de cijfers laten zien die de Algemene Rekenkamer verzamelde over de totstandkoming van 36 wetsvoorstellen. De schriftelijke behandeling van die voorstellen in de Tweede Kamer duurde gemiddeld 23 maanden. Daarvan nam de departementale reactie 14 maanden in beslag. Het rapport van de Rekenkamer maakt een vergelijking mogelijk tussen het tijdsbeslag van parlementaire behandeling en departementale voorbereiding. Hoewel de gemaakte selectie niet representatief is, blijkt de voorbereiding van het voorstel op het departement gemiddeld meer tijd te vergen dan de parlementaire behandeling (46 vs. 35 maanden). De advisering over een voorstel door de Raad van State neemt gemiddeld 5 maanden. Voortvarend wetgeven op de departementen kan dus ook geen kwaad. Over Voortvarend wetgeven verscheen een artikel van de hand van De Vries (Voortvarende wetgeving, NJB, nr. 11, p. 364). De Tweede Kamer moet nog discussiëren over de nota, maar het lid Van de Camp heeft zijn bijdrage alvast geleverd: Voortvarend wetgeven door de praktijk beschouwd (RegelMaat, nr. 4, p. 168). Het rapport van de Rekenkamer (TK 1993/1994, 23 710, nrs. 1-2) over de organisatie van wetgevende arbeid, de zorg voor kwaliteit van wetgeving en de duur van de behandeling is kritisch van toonzetting. Wat betreft de organisatie van de wetgevingsfunctie signaleert de Rekenkamer weinig verbetering in vergelijking met 1985 toen de Minister van Justitie een aantal knelpunten formuleerde. Nog steeds is het lastig voldoende deskundig personeel te vinden, de samenwerking tussen en binnen departementen bij de voorbereiding van wetgeving schiet nog immer tekort en de betrokkenheid van de departementsleiding is niet vergroot. Wel is er vooruitgang geboekt op het terrein van de harmonisatie van wetgeving. De zorg voor de kwaliteit van wetgeving die de regering in 1990 tot uitdrukking bracht in de formulering van kwaliteitseisen komt niet in de Justitiële kwaliteitscontrole tot uitdrukking. Als er al aan de eisen getoetst wordt, gebeurt dat impliciet. Uit het rapport blijkt dat het ministerie van Justitie sinds 1993 zelfs afziet van de concretisering van de toetsing. Daarmee heeft het ministerie impliciet afstand genomen van de ambities die destijds werden geformuleerd in 'Zicht op wetgeving'. KATERN 53 2537
Vreemdelingenrecht De Rekenkamer doet aanbevelingen om het proces van wetgeving te verbeteren. Evenals Mazel in het hierboven besproken artikel wordt een grotere betrokkenheid van de departementsleiding aanbevolen. Verder moet de zorg voor de kwaliteit van wetgeving beter controleerbaar worden door het vastleggen van toetsingsaanpak en -resultaten. Hoewel ook de Rekenkamer geen keuze maakt voor een bepaalde wijze van organisatie van de wetgevingsfunctie, wordt wel aanbevolen centrale wetgevingsafdelingen een duidelijke taak te geven in de bewaking van de kwaliteit van het werk. De Vries laat in het NJB andermaal merken weinig te zien in de uitbreiding van het managementinstrumentarium bij wetgevingsafdelingen — zoals de Rekenkamer aanbeveelt (Enige kanttekeningen bij het rapport van de Algemene Rekenkamer over wetgeving, nr. 32, p. 1098). Ook overigens is hij zeer kritisch over het onderzoek van de Rekenkamer.
Tot slot Er verschijnt teveel literatuur over de Algemene wet bestuursrecht om zelfs maar een begin van een overzicht te kunnen geven. Opvallend vond ik de Ars Aequi Libri uitgave van wetteksten Awb en aanverwante regelgeving. De uitgave ziet er goed uit, waar sommige uitgevers van studenten-edities tekort schieten (zo blinkt Vermande weer uit door de derde tranche Awb in een afzonderlijk boekje op te nemen). De uitgave is vooral aantrekkelijk vanwege de prijs (ƒ 12,50). Zie wat dat betreft de toelichtende tekst op de binnenkant van de omslag.
2538 KATERN 53
