BESTUURSRECHT I
Publiek domein
91.4
H. i.trrr (Ier Lirrde~~. Dier11 tle 1vet ten aanzien va11 ten olgeme~reiiitrre strekkende zake11bijzondere rtph hri~crire~s er1 :o ju. welke.?,preadvies NVJ 1963; B. de Goede, De recltrltebbende op het pirblieke domein.M rrr. 525.7. p. 181 e,),.:B. de Goeùe, De straat. Publieke plaarsl?epaling, 's-Gravenhr~ge1977; H.PhJAbf.R irt*kerrs.Be ( ~ ~ e ~ i h tveg < t r eer1 liet privaatrecht, Zwolle 1977; C.A. vaii der Veert, Openbare zaken, diss.RI Zivollt, 1997: H.I%.J.A.M. Heri~iekerw,Openbare zake11naar pitbliek- e11privaatrecht, Deventer 2001
19.4.1 1144
Inleiding
Met het begrip 'publiek domein' doelen we op de zaken van de overheid dief openbare functie hebben. Noch in de Awb noch in het BW vinden we eenregeli die betrekking heeft op het rechtsregime voor zulke zaken. Hoewel in een enk bepaling van het BW gesproken wordt over een 'openbare' zaak, vinden wein BW dat begrip niet nader gedefinieerd. Zo bevat art. 5:28 BW een regeling die betrekking heeft op "onroerende zaken die opent zijn". Blijkens dat artikel worden zulke zaken (met uitzondering van de stranden der zee) moed eigendom te zijn van het openbare lichaam dat die zaken onderhoudt. In art. 5:27 is een vermoeden van eigendom van de Staat vastgelegd met betrekking tot de grond w zich opriibare vaarwateren bevinden.
Als we het hebben over zaken van de overheid die een openbare functie heb1 dan omvat dat een groot deel van de 'eigendommen' van de overheid. Van der Linden gaf van de "ten algemene nutte strekkende zaken" deze ops~mming:~~'? de zich in eerste instantie aandienende ten algemene nutte strekkende zaken als wegen, nen, plantsoenen, stranden, rivieren, vaarten, bruggen, havens, dijken, militaire wa departementsgebouwen, provincie- en gemeentehuizen, musea, kerkgebouwen, univer ten en schoolgebouwen mogen dan thans bijvoorbeeld mede als zodanig worden aangen politic-burcnux, brmdwccrkazcrnia, postkriiitoi~ri,g o l i u u i ~ d ~ iulrc;iibiue i, iiu(s~iijva hun buizen-en kabelnetten, ziekenhuizen, sanatoria, rusthuizen, groepshuizen, wijka culturele centra, overheids-dienstwoningen, begraafplaatsen, abbatoirs, beschutte wet@ sen. natuurreservaten, voor het publiek opengestelde buitenplaatsen, niet-commerciëler en televisiestudio's. dito zenders, vuurtorens, lichtschepen; voort.. ook roerende goeden archivalia. roerende monumenten, openbare vervoermiddelen, brandweermateriaal, heids-kantoormateriaal, schoolmateriaal, leidingwater, dismbutiegas."
Het hanteren van een begrip 'openbare zaak' heeft goede zin als een ondersc tussen openbare zaken en andere zaken rechtens relevant is. Die relevantie gelegen zijn in het gegeven dat op beide categorieën zaken een verschil rechtsregime van toepassing is, of dat de regels die normaal op grond van het 51.
550
Van der Linden 1963, p.
154.
11 OVERHEID EN PRIVAATRECHT
zouden gelden, aanpassing behoeven indien het om 'openbare zaken' gaat, of dat op grond van de publieke functie van een zaak - n a s t de rechten en plichten die in het BW zijn geregeld - nog publiekrechtelijke rechten, plichten en bevoegdheden gelden ten aanzien van het gebruik van de openbare zaak. -Zoalsin * 1105is uiteengezet, verkeert de overheid altijd in een bijzondere positie en kan zij nooit op één lijn worden gesteld met een normale particulier. Het bestuur dient immers altijd het algemene belang te behartigen en dat geldt ook als het een 'normale' hanïeling vemcht zoals het aankopen van computers of potloden. Zo zou kunnen worden gesteld dat zelfs eigendom van de overheid dat in het geheel niet wordt gebruikt voor de behartiging van publieke belangen, zoals de eigendom van een stuk ongebruikte gemeenschapsgrond dat niet toegankelijk is voor het publiek, een 'speciaal' karakter heeft omdat de overheid bij de uitoefening van haar eigendomsrecht niet in dezelfde positie verkeert als een gewone particulier. De overheid mag bijvoorbeeld dat stuk grond niet naar willekeur 'verpatsen', want uiteindelijk is het gemeenschapsgrond en dus (indirect) 'vermogen' van dde burgers wier algemene belangen de overheidlieeftte behartigen. Zo'n stuk ongebruikte grond zonder enige publieke functie is van een geheel ander karakter dan een weg die eigendom is van een provincie en die bij uitstek een openbare functie heeft omdat het een zaak betreft die naar haar aard bestemd is voor een algemeen gebruik door het publiek. Die twee zaken vormen goed-. beschouwd twee uitersten. Als er publiekrechtelijke normen gelden die verband , houden met de publieke functie van een zaak, dan ligt het voor de hand dat de , ,' 'doorwerking' van publiekrechtelijke regels en beginselen sterker is naarmate een zaak een duidelijker publieke functie heeft. De inhoud van publiekrechtelijke rechten op (het gebruik van) de zaak hangen voorts samen met de aard van de publieke functie. Daarom is het goed als we trachten om in die veelheid van 'ten algemene nutte strekkende zaken' enig onderscheid te maken.
7
p. $
.114.1.1
tiia
Openbare zaken niet ten behoeve van gebruik door het publiek
Een belangrijk criterium - uit een oogpunt van geb~iksrechtenvan burgers met betrekking tot zaken van de overheid - is of het gaat om een zaak die functioneel bestemd is voor gebruik door het publiek.52De openbare weg is dat vanzelfsprengebruikte stuk ~verheids~rond niet. Een zaakdie niet fun&!oi@.. het publiek, kan ioch_'~d~lopgybare,..zakenI-. ë ë Ï ~ ~ a k awordt f e gebruikt_ten behoeve ._._ van de n-, -aë-financiële van de ehuisvest, computers die door de milieudienst van de gemeente worwapens die liggen opgeslagen in een militaire kazerne, zulke zaken ijk een publieke functie omdat ze worden 'ingezet' voor de feitelijvan openbare taken. Dat betekent dat de handelingsvrijheid van de _I
rechthebbende op het publieke domein, WPNR 5255. p. 18 1 e.v.
.____
BESTUURSRECHT I
overheid met betrekking tot zulke zaken minder is dan met betrekking tot die niet die publieke functie hebben.
4
Het vervreemden van de computers of wapens heeft niet alleen betekenis voor de domsovergang, maar heeft ook direct gevolg voor de mogelijkheid om de openbarei@ met het oog waarop die zaken waren aangeschaft, op een behoorlijke wijze te vervul koopt een particulier voor een goed prijsje zijn computer aan een belangstellendein wachting dat hij de volgende dag een nieuwe kan kopen, en blijkt de volgende dr nieuwe computer een levertijd van twee weken heeft, dan heeft hij een 'beetjedo deld, maar daar is alles mee gezegd. Worden de overheidscomputers van de 6nanc verkocht met een afgesproken leveringsdatum, maar blijken op die datum de nietiwec* ters er nog niet te zijn, dan zou het leveren van de verkochte computers betekenenbi financiële administratie van de gemeente net zoals die 'domme particulier' een tijdje4 computers zoo komen te zitten. Dat zou uit een oogpunt van de behartiging van hetnl belang een onaanvaardbare zaak zijn. Als de overheid in zo'n geval van 'dom hand&$ htsijd met de overeenkomst de verkochte computers zou weigeren af te leveren zolmsi nieuwe er niet zijn en zich daarbij zou beroepen op het algemene belang van de c m M van de publieke taakvervulling, dan zou zij daarin een rechtvaardigingsgrondkunnenid die in ieder geval niet zou gelden als het zou gaan om de levering van een zaak zonilwq publieke functie.
7 i
!
Openbare zaken ten behoeve van de uitoefening van bestuurstaken kunnenvi den onderscheiden in zaken met een mogelijk gebruik door het publiek en lab die zicll niet lenen voor publiek gebruik. Gaat het om een brandweerkazerne,^ militair opslagterrein of kamers van ambtenaren, dan betreft dat zaken die~vd waar een 'openbaar' karakter hebben omdat ze worden gebruikt voor de veni ling van bestuurstaken, maar het zijn zaken die naar hun aard niet 'openbaark gankelijk' kunnen zijn. Dat zij bestemd worden voor gebruik door het pubiù moet uitgesloten worden geacht. Voor andere openbare zaken die worden gebm in het kader van de publieke taakvervulling, geldt dat niet. Zo kan een stad? kantoor. een politiebureau, een gerechtsgebouw of enig ander overheidskantc 1 met een 'voorlichtingsbalie' deels worden (en in de praktijk ook zijn) beste I voor gebruik door het publiek. /Zulke..- gebouwen kennen ruimten die bestemd zijn uitsluitend voor het daa werkzam3e,S-onézen ruimten ilie ESternd .--- .--zijin voor algemeen gebruik door ,.I I p u ~ ~ i e ~k a. a t h eom t een ruimte die bestemd is-'%ofalgemeen gebruik door i - publiek, dan mag worden aangenomen dat het 'beschikkingsrecht' van de m -. heid met betrekking tot zuike (delen van) openbare zaken onder een sterh - 7 $vloed staat van publiekrechtelijke -regels - -en beginselen dan het 'beschikb r - ---recht' met'betrekking tot de L$nve"-ruimten die bestemd zijn voor het in. gebouw werkzame personeel. 'vt
1146
-
",--d
,
--
\
_I-
'
k
e
-
Een burger die in het gerechtsgebouw door e e n - f u 2 n @ die namens de e'igen-aar da: bevoegd is, de toegang wordt ontzegd tot een gang waaraan kamers van rechters en an
-.--
i
1 1 OVERHEID EN PRIVAATRECHT
personeelsleden zijn gelegen, mag niet méér motivering van die weigering verlangen dan in het geval hij in een omheinde boomgaard de boer tegenkomt die hem zegt 'op re sodcmietcren'. Wordt de burger echter tegengehouden als hij zich in de richting van de publieke [ribtigelden er heel andere regel?$laBij de u i t o e f e n i m n h e t :huisrechì dient tic de rechten te respecteren d i d e burger kaiontienen-.__.. aan de piihliekrechiclij._ .~_ _ _ . __ . rband houden met de openbare toegankelijkheid.
i
C.._
. I
.-.. ..
r I
I
e kt
/n :e
r:n :n S-
.
<>.
In sommige gevallen, zoals in het gerechtsgebouw of in het gemeentehuis waar dc gemeenteraad vergadert, zijn er nog aanknopingspunten te vinden in wettelijke voorschriften waaruit blijkt dat aan het publiek in principe toegang moet worden geboden. Zo volgt uit art. 121 GrondwAdat terechtzittingen in beginsel openbaar zijn en is in art. 23 Gemeentewet -- ---bepaald dat de vergadering van de gemeenteraad 9 beginsel "in het openbaar gehouden" wordt. De openbare toegankelijkheid van .5 I <de 'balie7in.__ overheidskantoren ,--_ _---is cchter .__-niet ___-.w e --t t e l i j k ~ e Het g ~ ~&chts;egirne 4 dat bijvoorbeeld het beschikkingsrecht beperkt van dc eigenaar van een voor het , ! publiek bestemde ruimte in een stadsdeelkantoor, in een kantoor van een overz heidsdienst als het bevolkingsregister of de sociale dienst, of in een politiebureau. 3 '\berust dus eheel op-geschreven recht,Maar$et is duidelijk dat uit de aard van 1 ~ d f u i ë % van e zulke ruimten voortvloeit dat de overheid bij de uitoefening van haar 'huisrecht' in een volstrekt andere positie verkeert dan de boer die de indringer in zijn boomgaard heeft betrapt.
-
- -__
: b
t
:i
11.4.1.2
:
i
1147
Openbare zaken ten behoeve van gebruik door het publiek
Een aantal openbare zaken dj6 functioneel bestemd voor het gebruik door publiek. Sommige daarvan zijn voor algemeen gebruik, andere openbare zaken in een h e p g l d o krc~alifeit.~' zijn uitsluitend bestemd voor gebruik-onen Een openbare school bijvoorbeeld is weliswaar e e n zaak die bestemd is voor 'publiik gebruik', maar het is duidelijk dat het gebruik alleen openstaat voor de scholieren en dat hetzelfde geldt voor de toegankelijkheid van het gebouw, met de kanttekening dat ook de ouders en verzorgers van de scholier over het algemeen (voorzover de scholier niet 'bij de deur' moet worden 'afgeleverd') toegang hehben tot de gangen van het schoolgebouw. Ook de openbare universiteitsgebouwen zijn, voorzover zij bestemd zijn voor gebruik door het publiek (dus . nict de kamers van de personeelsleden), nietI- voor algemeen,-__ gebruik. Alleen de studenten die staan ~~~~~~~~~~~aän(de betreffende universiteit (en aan wie ook om een bewijs daarvan kan worden gevraagd), hebben toegang tot de voor onderwijs bestemde gebouwen, tenzij - zoals bij een 'openbare' universiteitsbibliotheek waar een ieder zich als 'lener' kan laten inschrijven - uitdrukkelijk een algemeen gebruik is beoogd. De zaken die wel voor algemeen gebruik zijn bestemd, kunnen nog weer worden onderscheiden in zaken die naar hun aard voor algemeen gebruik zijn bestemd, en -?-C
d-
53.
Aldus Hennckcns 2001, p. 168.
-0-
BESTUURSRECHT I
.
_.
C
Bij de laatste valt q p e i ~ ~ f l r . e . i i ~ r j ~ ! ~ i ! ~ galgerneen gn~por openbare musea, bibliotheken, begraafplaatsen, zwembaden, markten. theaters enz. Dat zijn zaken die in eigendom van de overheid z worden geëxploiteerd ten behoeve van het algemene publiek ..-.-..., die.--..naar Izun-.a ploiteercle' openbare zaken, zijn er zaken ? e l i k he.srer?id zijn. zoals openbare wegen, wateren, stranden. Di openbaar4omdat ze'objectief en functioneel tot algemeen gebruik strekken vraag wie van zulke zaken de eigenaar is, kan daarvan geheel los worden Exploitatie door de overheid is dan geen kenmerk. Zo is het mogelijk dal ticuliere eigenaar het beschikkingsrecht heeft over een weg of water, waa status van openbare weg of openbaar water toekomt. '
b
-,..
\
111 .Lb.% -3 7148
Overzicht
We kunnen dus de zaken van de overheid onderscheiden in de volgend zaken: 1. zaken die naar hun aard voor algemeen gebruik zijn bestemd (zoa re wegen, wateren. stranden); 7. openbare inrichtingen voor algemeen gebruik (zoals openbare musea, otheken. begraafplaatsen, sportterreinen); 3. openbare zaken voor gebruik door personen in een bepaalde kwaliteit( de onderwiijsinrichtingen van openbare universiteiten, slachthuizen); 4. openbare zaken ten behoeve van de uitoefening van overheidstake mogeli-jk ook door het publiek kunnen worden gebruikt (zoals een gerech bouw, een oyerheidskantoor met een 'balie'); 5. openbare zaken die gebruikt worden voor de uitoefening van overhei ken, ten aanzien waarvan gebruik door het publiek uitgesloten is (zoals mili tei~einen,niet voor publiek toegankelijke overheidskantoren); 6. zaken die niet voor publiek gebruik zijn bestemd en evenmin gebruikt ten behoeve van de uitoefening van bestuurstaken (zoals een stukon bniikte overheidsgrond dat niet toegankelijk is voor publiek).
In tiguur 1 1.1 zijn de onderscheiden zaken in beeld gebracht.
54.
554
Aldus w k Hcnnekens 7001, p. 5 1.
11 OVERHEID EN PRIVAATRECHT
fllil-
11.1 zaken van de overheid
I
c
openbare zaken t.b.v. gebruik door het publiek
zaken niet t.b.v. gebluik door het publiek - --- ..- -. ...-
-openbare zaken voor algemeen gebruik
l
openbare zaken voor gebruik door personen in een bepaalde kwaliteit
openbare zaken t.b.v. de uitoefening van bestuurstakcn
I
met mogelijk gebruik door het
114s
11.4.2
Het rechtsregime
11.4.2.1
De toepasselijkheid van het privaatrecht
-- - ...-..... zaken niet i.b.v. de uitoefeniris t van benituniaken I
1
C
I/ I
i
1i
L
7 i ---.p_._
.- _i
Grondvraag is of het privaatrecht van toepassing is op het 'publiek doincin', op de openbare zaken van de overheid. In de negentiende eeuw werd in jurisprudentie en theorie aansluiting ge7ocht bi.j de in Frankrijk door Proudhon gelanceerde leer van een strikte scheiding tussen 'privaat' en 'puhlick' domein, waarbij dat laatste niet als eigendom in de civielrechtelijke zin werd a:ingenierkt. Thorbecke en een aantal van zijn leerlingen hebben geprobeerd die Icer ook in Nederland ingang te doen vinden.
Rond 1900 begon zich echter in de gangbare opvattingen een kentering te \loltrekken, die een ontwikkeling naar de huidige doctrine van de toepasbaarheid van hei civiele recht op het publiek domein zou inluiden.ss --...
I
"1
Hoewel de opkomst van de gedachte dat voor privaat en publiek domein in beginsel hcimll-
I de eigendomsrecht dient te gelden. zeker in verband kan worden gehracht met de steeds meer aanvaarde opvatting dat het burgerlijke recht als het 'gemene' en het publiekrecht als 'uitReeken. Uitoefeningvan private rechten op d e n mei ccne piil>lickcksieiiii~iing.Rhl'Jli 181)3.li. 25 e.v., zou van gmte invloed zijn geweest. Zie hierover S. Gerhnndy. De overheid als eigcnarcs vuil ~>nnicrciiilc ~;~hco WPNR ( 1970) 5067, p. 150.
-,..d
.
I
1150
zonderiiigsrecht' moest worden gezien, heeft volgens Donner bij de ontwildrc gedachte het beginsel van wetmatigheid van het bestuur ten minste een cven gespeeld: "Anders dan op grond van wettige voorschriften kunnen aan de plichtingen worden opgelegd; derhalve kan van haar ook geen respect v positie van mken voor de openbare dienst worden gevorderd, dan krachtens ten heeft het bestuur niet meer rechten dan iedere burger."5h Van der Hoeven op hct feit dat ook de overheid zelf belang bij de 'gelijktrekking' tussen donieiii had. Naar zijn mening bracht voor de overheidsorganen "de consequeniie, publiek doniein van het normale rechtsverkeer zou zijn uitgesloten, ook overwege ren mee. Het is hier juist de belioefte.om overheiciseigendommen optimaal ten gun publiekc zaaktedoen strekken, die zich ertegen verzet ze als 'zaken buiten dehandel heerschappij van het burgedijk recht te ~ n t t r e k k e n " . ~ ~
De breuk met de gedachte dat privaat en publiek domein aan een ve eigendoinsrecht zouden zijn onderworpen, is door de Hoge Raad uitdrukkei bevestigd in 1962, in een zaak waarin de rioolwaterlozing door de gerneenicH zen op het 'publiek domein', namelijk het IJsselmeer, inzet van het geding va de.'" De Staat, als eigenaar van het rJsselmeer, vordert onder dwangsom dat de gemeen de lozing van rioolwater in het IJsselmeer staakt. Hij acht dat een onrechtmatigedaad. gezien Huizen mnder toestemming inbreuk maakt op het eigendomsrecht van de Sh wel het vonnis van de rechtbank voor de Staat gunstig uitvalt, gaat naast de gemeente ook de Staat in beroep. omdat hij het door de rechtbank gehanteerde uitgangspunt dat sclmcer als openbaar water mede bestemd zou zijn tot het opnemen van rioolwater, bestrijden niet de stelling, dat het de Staat in beginsel geheel vrij is om uit te mak en,^ hepalilde hem in eigendom toebehorende zaken ten publieke dienste wil bestemmen, hij deze bestemriiing wil laten voortduren en hoe, door wie en in welke mate hij het van deze zaken wil toelaten. I-let Hof venveipt d c ~ stelling e echter door te overwegen "dat de publieke bestemmin liet IJsseliiieer ook volgens de Staat heeft, daaraan niet door de Staat als eigenaar is g ni;iar dat juist omgekeerd de eigendom van het IJsselmeer (gelijk vroeger, die van de zee) als bevaarbare en vlotbare stroom of rivier in de zin van art. 577 (oud) BW door de gever op grond van of in verband met aan zulke wateren toekomende bestemming openbare dienst of het openbare gebruik aan de Staat als zodanig is toegekend en dat de publieke bestemming van dit publiek domein in beginsel niet door de Staat als eige inaar alleen door de Staat als overheid - dus langs publiekrechtelijke weg- mag w becindigd of beperkt". Daarbij heeft het Hof kennelijk aan het tot stand brengen van een lelijke rcgeling gedacht. Sh.
57. 58.
556
ISO. 1970, p. 207. HR 19-1-1962, ARB l'fi2.540,
Llonner 1974. p. Van der tlocven
NJ
1962. 151 m.nl. Beekhuis (StaatIHui7zn).
..
11 OVERHEID EN PRIVAATRECHT
Het door het Hof gehanteerde onderscheid tussen de Staat 'als eigenaar' en de Staat 'als overheid' vindt in de ogen van de Hoge Raad geen genade. De Hoge Raad overweegt dat de wetgever in art. 577 (oud) BW "aan de Staat ten aanzien van het IJSselmeer dezelfde bevoegdheden heeft gegeven, die krachtens de artt. 625 e.v. aan iederen eigenaar van een onroerende zaak toekomen". De Staat als eigenaar van het IJsselmeer is niet verplicht een bestemming van dat meer tot het opnemen van rioolwater te aanvaarden, wanneer hij niet zelf die bestemming in het leven heeft peroepen, terwiljl in het geval dat hij zou erkennen dat tot de publieke bestemming van het IJsselmeer mede het opnemen van rioolwater zou behoren, de Staat "ter veiwezenlijking van hetgeen hij te dien aanzien nodig acht" gebntik kan inaken van alle bevoegdheden, "welke hem als eigenaar van het IJsselmeer toekoinen". 11.4.2.3
5
151
'Windmill' en 'Haagse bagger'
De laatste overweging van de Hoge Raad moet tegenwoordig wortlen genuanceerd omdat in de lijn van 'Windmill' het gebruik van de eigenaarsbevoegdheid niet mag leiden tot een onaanvaardbare doorkruising van een publieksechteli.jke regeling. In 'Windmill' wordt aangenomen dat door het gebruik van het eigcndomsrecht voor het opleggen van een privaatrechtelijke heffing de Wei verontreiniging oppervlaktewateren (WVO)onaanvaardbaar wordt doorkrui~t,ook al was de publiekrechtelijke weg nog imperfect omdat de noodzakelijke algemene maarrcgel van bestuur nog niet tot stand was gebracht ('onzuivere' twee-wegensituatie). In 'Haagse bagger' moet de Hoge Raad de vraag beantwoorden ol' de Staat op grond van zijn privaatrechtelijke bevoegdheid als eigenaar van de bodem van tic tenitwiale zee (art. 5:25 BW) een vergoeding mag bedingen voor het stortcn van de baggerspecie die de gemeente Den Haag opbaggert uit de haven van Scheveningen. Den Haag had voor dat storten een ontheffing ingevolge de Wet veronti-einiging zeewater (Wvz) van de minister van Verkeer en Waterstaat verkregen. De Hoge Raad overweegt eerst "dat, ook al heeft de Noordzee niet de publiekc bestemming van stortplaats van afvalstoffen in vorenbedoelde zin. het na afweging van de betrokken belangen verlenen van een publiekrechtelijke ontheffing ingevolge de WVZ meebrengt dat het storten van baggerspecie overeenkomstig de ontheffing en de daaraan verbonden voorschriften in zoverre niet. in ieder geval niet zonder meer, in strijd is met de publieke bestemming". Er was dus geen sprake van een "bijzonder gebruik". Zie over normaal en bijzonder gebruik " 1 156. Was het vragen van de vergoeding dan een onaanvaardbare doorkruising van de Wvz? Volgens het Hof niet, omdat de Wvz - anders dan de WVO- geen publiehrechtelijke regeling inhoudt op grond waarvan een heffing of bijdrage voos de stort van afvalstoffen verschuldigd is, of kan worden ingesteld. Volgens de Hoge Raad heeft het Hof daarbij uit het oog verloren dat "ofschoon de WVZ niet zelf een repeling inhoudt met betrekking tot het opleggen van publiekrechtelijke heffingen, op grond van deze wet wel (...) aan een ontheffing voorschriften kunnen worden verbonden, waaronder het betalen van een vergoeding die is gebonden aan het doel
BESTUURSRECHT I
van het onthefíingsvereiste". Daarom is volgens de Hoge Raad niet duidel om het Hof heeft geoordeeld dat de Wvz niet onaanvaardbaar wordt d Over de juistheid en betekenis van 'Haagse bagger' wordt door de annotatoren gedacht. Allereerst is niet duidelijk waarom hier geen sprake is van een 'bijzon Het hebben van een vergunning of ontheffing veroorlooft over het algemeen juistk van een inbreuk op het 'normale gebruik', maar betekent juist nog niet dat gebruik' geen sprake meer is. Verder is volgens de Hoge Raad kennelijk sprak vere' twee-wegensiniahe omdat de publiekrechtelijke weg nu al zou openstaan: van V&W kan toch een - doelgebonden - vergoedingsplicht aan de ontheffin Wat moet er dan met dat geld gebeuren: de bagger weer opbaggeren en verde Ten sloiie is opvallend dat de Hoge Raad hier een motiveringsprobleem ziet, en de het Hof Ainsterdain verwijst; het lijkt bij de vraag naar de onaanvaardbare doorkruisi te gmn om een rechtsvraag waarvoor geen verder feitelijk onderzoek nodig is. Al met worden afgewcicht wat de Hoge Raad na het verwijzingsarrest eventueel zal oordelen.
11.4.2.4 1152
Géén inbreuk op publieke bestemming
Naar de. heersende leer worden openbare zaken beheerst door de civiele recht en komen aan de overheid daarbij in beginsel dezelfde en verplichtingen toe, die iedere civiele eigenaar kent. Daarop bestaat echter één uitzondering, die juist voortvloeit uit het feit d eigendom een openbare bestemming heeft. Toepasselijkheid van het civiele is immers niet goed denkbaar indien dat zou leiden tot een inbreuk op de publi b e s t e ~ n r n i n gVan . ~ ~ belang is dus te bepalen of, en zo ja, in hoeverre civiel ten met het oog op de publieke bestemming moeten wijken. Opmerkelijk is Hoge Raad de beantwoording van die vraag primair in handen van de ove heeft gelegd. In 'Gorsselse bomen 1 1 ' ~komt ~ de rechter voor de vraag te staan of de bescherming bepalingen in het BW omtrent het burenrecht ook ten aanzien van een openbare weg t overheid-eisenares konden worden ingeroepen. De Hoge Raad overweegt dat "de bijzo positie, welke de aan openbare lichamen toebehorende en ten openbare nutte be valiouds in het recht hebben ingenomen, onder meer meebrengt, dat de in het bepalingen betreffende de rechten en verplichtingen van naburige erven, ook al sluiten naar haar hewoordirigen, aard en strekking toepasselijkheid met betrekking tot het barc nutte bestemd onroerend goed in beginsel niet uit, niettemin buiten toepassin blijven ingeval die toepassing onverenigbaar is met die bestemming of met de voorzieni welke met het oog op de verwezenlijking daarvan vereist zijn". 59.
HU
I~)-5-2OO.AR 2000.428 m.nl. Van Buuren. NJ 2
0 . 639 m.nL Bloembergen, IB 2MX). 175 m.nt.Van bagger). Dat inzicht heeft i>verigensvan begin af aan bestaan. Al in 1893 schreef Van Reeken: "'bij voor den publiek hcstcmdc cigcndoini~~ti kun m.i. niemand enig recht, strijdend [net bedoelde brstemming, op deze aken uit in: H. van der Lindcn. aw.,p. 16. HR 2XJ-I9hl, ARR 1961.955. NJ 1961,433 (Gorsselse bomen 11). Gst. (2WlO) 7175.3 m.nt. Hennekens (Haagse
W. I .
11 OVERHEIO E N PRIVAATRECHT
Vervolgens overweegt de Hoge Raad dat de vraag "welke voorzieningen met hct oog op de verwezenlijking van de ten openbaren nutte gegeven bestemming" moeten worden getroffen. primair ter beoordeling staat aan de overheid, die daarbij alle belangen moet afwegcn. en dat de bescherming van de bepalingen van burenrecht pas kan worden ingeroepen waiiiiccr "onder de gegeven omstandigheden moet worden aangenomen. dat hct betrokken ovcrheidsorgaan bij vorenbedoelde afweging van belangen in redelijkheid niet tot het treffen of in stand houden van die voorzieningen had kunnen komen". De verwijdering vali hoinen, waarop i11 het betrokken geval de burger krachtens het civiele burenrecht aanspraak had. kan dus slechts dan met succes gevorderd worden wanneer handhaving van die bomen door de overheideigenares kennelijk onredelijk zou zijn. Hier zien we dus dat door de rechter ciierzijds wordt uitgegaan van de stelling dat de overheid eigendom heeft als iedere andere eigenaar. inaar dat aan de andere kant de toelaatbaarheid van aantasting door de overheid vaii andere civiele (buren)rechten slechts marginaal wordt getoetst. Gerbrandy is van oordeel dat men moet kiezemh2Of men neemt zijn uitgangsp~iiitin het privaatrecht en dan wordt het de vraag "of de burgerlijke rechten van derden wc1 vathnar zijn voor discretionaire aantasting door de overheid uit hoofde van de publieke bestcininirig van het g o e d , zoals de Hoge Raad in 'Gorsselse bomen 11' toestond. Of nien nccnit zijn iiiigangspunt in het publieke recht en men stelt dat de overheid eigenares is naar hurc«erli,jkrecht. "maar dat het feit dat zij overheid is 26 zwaar weegt, dat het goed toch min of meer onthevcri is aan het privaatrecht". Nazr ons oordeel is het niet zozeer een kwestie van kiezen tussen privaatrechtelijke en publiekrechtelijke regels, maar eerder van het kiezen van een privaatrechtelijk uitgangspunt, waarbij, naarmate de behartiging van algemene belangen sterker aan de orde is, de privaatrechtelijke regels aanvulling of correctie zullen ondergaan van publiekrechtelijke b e g i n ~ e l e n . ~ ~
1
r
:r l?
i?
ar ch let
l
1 1
g
het jen
t
. de
,
:cht ieke ech! at de h beid
8
l
L
11.4.3
Gebruiksrechten van de burger
11.4.3.1
Zaken die naar hun aard bestemd zijn voor algemeen gebruik
j
1s De belangrijkste categorie van zaken die naar hun aard bestemd zijn voor algemeen gebruik, zijn de openbare wegen en de openbare wateren. Van belang is na te zaan welke gebruiksrechten voor de burger bestaan met betrekking tot het gebruik van die openbare zaken, De moeilijkheid is echter dat de voor een ieder bestaande rechten op het gebruik vanzullce zaken in ons land nauwelijks in geschreven r-echt zijn verankerd. De enige wettelijke 'regeling' van zo'n gebruiksrecht met betrekking tot openbare wegen kan worden gevonden in qA4-Wege?wg, Nu daarin is bepaald dat de rechthebbende op en de onderhoudsplichtige van een weg of berm bchoudens uitzonderingen "alle verkeer over den weg (hebben)-te du1den7ZJkan daaruit slechts indirect een ' g é b n i % s % c ~ Ö reen ieder worden afgeleid. Toch wordt door de schrijvers Fangenomen dat van een gebruiksrecht kan worden gesproken. waarbij soms een koppeling met de grondrechten wordt 62. 63. 61.
S. Gerbrandy. De overheid als eigenares van openbare mken. W P N R í 1970) SM7. p. 71-22. Vgl. Van der Hoeven 1970. p. 218-2 19. Zie Van der Linden 1963, p. 193-194.
BESTUURSRECHT l
-
1154
-.
Overigens moet ook voor ander gebruik dan het gebruik dat in art. 14 Weg is geregeld, een rechtvan de b5rger woyen aangenopp. De burger moe ook gerechtigd w o S e n geacht om bijvoorbeeld vuilnis dat bestemdis v inzamelingsdienst, op de openbare weg neer te zetten, en kinderen mogen di toch ook gebruiken om erop te spelen. In de rechtspraak is een belangrijk geschil uitgevochten over de vraag welk ten een gebruiker van een openbare weg aan art. 14 Wegenwet kan ontl Lange tijd hebben gemeentebesturen zich op het standpunt gesteld dat voor hebben en gebruiken van een 'uitweg' van een perceel naar de openbare weg stemming nodig was van de gemeente als eigenaar van die weg, omdat hei op 'uitwegen' niet voortvloeide uit art. 14 Wegenwet. En omdat er 'privaatrec lijke' toestemming nodig was, zagen de gemeenten hun kans schoon voor die stemming een financiële tegenprestatie te verlangen. Het 'uitwegvergunningstelsel' biedt zo'n mogelijkheid kosten die gemaakt w met het bouwrijp maken van grond door opspuitingen, aanleg van wegen en zieningen en dergelijke, privaatrechtelijk op de bouwer te verhalen. De toelaa het gemeentelijk optreden hangt ervan af, of voor het hebben van een uitweg op de weg een vergoeding gevraagd kan worden, nu in art. 14 Wegenwet is bepaald dat hebbende op en onderhoudsplichtige van een weg of een tot de weg behorende berm I voering van alle werken vereist voor aansluiting van wegen en uitwegen" heeft te dul De Hoge Raad achtte in 'Uitwegvergunning Hoogeloon' het vragen van een verg g e o o r ~ o o f dHij . ~ ~volgde daarbij een uitermate subtiele redenering om de gemeentelijke tijk te dekken. De door de HR gevolgde redenering kwam op het volgende neer: 1. dat "uitvoering van werken vereist voor aansluiting" moet worden geduld, be nog niet dat ook het gebruik van de uitweg moet worden gedoogd door de eigenaar v openbare weg; hoewel in de bouwverordening verboden is "het uitwegen zonder schriftelijketoest 2. ming van B. en W.", bemst in casu het uitwegvergunningstelsel op de aan gemeente alsei naresse toekomende bevoegdheden (vergelijk 'Parlevinker'); er is geen sprake van gevorderde gelden, die via een belastingverordening zouden 3. ten worden geheven, omdat het uitwegen niet kan worden beschouwd als "gebruik of van voor de openbare dienst bestemde gemeentewerken, bezittingen of i~chtingen", slechts een middel vormt om tot dat gebmik of genot te geraken; er was geen strijd met de Woningwet, omdat de gemeente de bijdrage niet vord 4. uitoefening van haar publiekrechtelijke taak, maar als eigenaresse. Op dit arrest is veel kritiek geweest. Immers, als in het derde lid van art. 14van de We onder meer bepaald wordt dat de rechthebbende "de uitvoering van alle werken vereis aansluiting van wegen" heeft te dulden, brengt dat dan niet tevens mee-dat hij het gebru de aangelegde uitweg heeft te dulden? '
1 i
1 65.
560
m 2-2-1966 ARB 1966.579 mmt. Stcllinga, NI 1966.415 m.m. N.J. Polak, AA XVJ, p. 137 rn.nt. Rim(oiIwc@ngunning Hoogeloon).
a
!
11 OVERHEID EN PRIVAATRECHT
In 1977 maakt de Afdeling rechtspraak uit dat uit art. 14 Wegenwet een recht voorvloeit voor een ieder om op de openbare weg 'uit te wegen', zodat daarvoor geen privaatrechtelijke toestemming nodig is van de overheid-eigenares van de openbare weg.66 Naar het oordeel van de Afdeling "kan het niet de bedoeling van de wetgever zijn geweest wel een gedoogplicht te scheppen met betrekking tot de aanleg van uitwegen, doch niet met betrekking tot het gebruik daarvan". Anders gezegd, tot het nonnale gebruik overeenkomstig de bestemming van de weg behoort ook het 'uitwegen' op die weg. Als het inderdaad zo is dat een ieder reeds laachtens de bestemming van de openbare weg gerechtigd is daarop uit te wegen, mag de overheid-eigenares voor dit recht op uitweg geen financiële tegenprestatie verlangen. Dit brengt mee dat aan overeenkomsten tussen overheid en particulier, waarbij de laatste zich verbindt om met het oog op het verkrijgen van 'toestemming' tot uitwegen een bepaalde som geld te betalen, een geoorloofde oorzaak ontbreekt. Immers, de betrokkene verbindt zich tot een tegenprestatie voor iets waarop hij al recht heeft.
Omdat de Afdeling rechtspraak art. 14 Wegenwet aldus uitlegt dat daaraan een recht op aanleg en gebruik van een uitweg is te ontlenen, worden civiele procedures gevoerd door particulieren die een uitwegbijdrage hadden betaald in de veronderstelling dat de uitleg door de Hoge Raad in 'Hoogeloon' de juiste was. Vervolgens stemt de Hoge Raad zijn jurisprudentie af op die van de Afdeling rechtspraak. Een belangrijke reden voor die aansluiting ziet de Hoge Raad daarin, "dat het oordeel over de vraag of dergelijke uitwegvergunningstelsels rechtens aanvaardbaar zijn, typisch behoort tot die vragen tot het beantwoorden waarvan de Afdeling rechtspraak is geroepen".67 De burgerlijke en de bestuursrechter zijn dus wat betreft de uitleg van art. 14 Wegenwet op één lijn gekomen: het hebben (en aanleggen) van een uitweg op de openbare weg betreft een nonnaal, aan een ieder toegestaan gebruik van de openbare weg. Inmiddels hebben gemeenteraden voor het uitwegen een vergunningvereiste ingevoerd, maar dan met als motief de publiekrechtelijke behartiging van andere openbare belangen. Dat is in beginsel geoorloofd. 11.4.3.2
Normaal en bijzonder gebruik: 'Parlevinker'
De vraag hoever het gebruiksrecht van een burger strekt, dient telkens naar de omstandigheden van het geval te worden beoordeeld aan de hand van mogelijk bestaande regelen en het karakter van de bestemming. Wat bijvoorbeeld tot een 'normaal' gebruik van de straat behoort, kan slechts globaal worden aangegeven.
I
66. 67.
ARRvS 1-9-1977. AB 1977.366 m.nl. Van der Veen, Gst (1977) 6472.1 (uitwegvergunningMaastricht I). HR 16-5-1986,AB 1986.573 m.nr Van der Burg, NJ 1986,723 m.nL Scheltema. Gst. (1987) 6842.3 m.nt. Konijnenbelt. AA 1986. p. 642 m.nt. Hennekens (HeexWan de Akker).
BESTUURSRECHT I
De Goede, die de straat bij uitstek het terrein van het gemeenschapsleven noemt, degene die haar betreedt, tot elke handeling gerechtigd is, die a. hem niet bij materiële wet is verboden of door zo'n wet aan toestemming v heidswege is gebonden; b. overigens niet een andere straatgebruiker in zijn vrijheid van beweging Me c. niet meebrengt dat een zodanig bijzonder beslag op de straat wordt gelegd (zds plaatsen van een kraam) dat hij met de eigenaar of anderszins zakelijk gerechtigde straat eerst een gebruiksovereenkomst dient te sluiten.68 De belangrijkste vraag, namelijk wanneer gesproken kan worden van een "bij op de straat leggen", wordt daannee echter niet beantwoord. 1157
De vraag of, en zo ja, voor welk gebruik van de openbare zaken een tegenprestatie door de overheid mag worden verlangd, is in de juris name ten aanzien van openbare wegen aan de orde gekomen. Ge zich namelijk vaak door verhuur van openbare wegen of het verlangen financiële vergoeding voor een bepaald gebruik daarvan, van inko keren, en zij beroepen zich er daarbij op dat zij als civiele door particulieren hoeven te gedogen dat verder strekt dan het dat aan een ieder toekomt. Ook wordt dan het standpunt ing grond van publiekrechtelijke regelingen verkregen hebben va het gebruik van de weg nog niet impliceert dat de verg daarvan gerechtigd zou zijn zonder 'toestemming van de ei lijke eigendom te benutten. Op die wijze dient bijvoorbeeld de persoon die bestuursrechtelijke toes voor een bepaald gebruik van de openbare weg of van openbaar w gen, vervolgens nog aan de overheid als eigenaar van de open openbare water, toestemming tot gebruik te vragen als hij de openbare bestemming van de zaak tot het gebruik gerechtigd is. Wat betrefi gebruik van grond en water met een openbare bestemming heeft de burger geen toestemming van de overheid-eigenares nodig voor het normaal geb overeenkomstig de bestemming, maar wel voor een bijzonder gebruik. Geg het feit dat met betrekking tot de gebruiksrechten die voortvloeien uit de re bestemming, nauwelijks enige wettelijke regeling bestaat, is het aan d om vast te stellen, welk gebruik een 'bijzonder gebruik' is.
1158
In ' ~ a r l e v i n k e r gaat ' ~ ~ het om het gebruik van een openbaar vaarwater dat eig dom van de overheid is. Een drijvende winkelier krijgt ontheffing van het pub1 rechtelijke verbod zich met een vaartuig tot het drijven van handel te vestige het Merwedekanaal, waarbij hem wordt meegedeeld dat hij daarnaast gebruiksovereenkomst dient aan te gaan. Na het sluiten van die overeenkoms betaling van vergoedingen beroept de parlevinker zich op het ontbreken van (geoorloofde) oorzaak, omdat hij dat gebruiksrecht uit hoofde van de pub1 -a 68.
69.
B. de Goede. De smal en de maatschappijen voor pmjectontwikkeling. Br 1976, p. 565. HR 17-1-1941,NJ 1941,644 m.nl. P. Scholien. ABKlarsiek 2W, 9 m.nt. Hennekens (Parlevinker).
5,;
-
. p -
-
-
-.
p -
.-
-
l1 OVERHEID EN PRIVAATRECHT
rechtelijke vergunning al zou hebben gehad. De Hoge Raad verwerpt echter die stelling; het ontbreken van een oorzaak zou zich alleen voordoen als de openbaarheid van de vaarweg zo'n gebruik zou omvatten, maar dat was niet het geval, omdat naar zijn oordeel het "gebruik wat aan een ieder vrijstaat alleen reeds, omdat de vaarweg openbaar is, zich beperkt tot het gewone verkeer door den waterweg met inbegrip van het tijdelijk daarin stilliggen". De parlevinker wenst en bijzonder gebruik en daarvoor dient hij de eigenaar, die niet verplicht was dat gebruik te gedogen, een vergoeding te betalen, ook al heeft hij zijn publiekrechtelijke gebruiksvergunning reeds gekregen. De vraag, welke gebrniksrechten uit de openbare bestemming voortvloeien, is niet alleen van belang voor de rechtsverhouding tussen overheid en burger. Het is immers mogelijk dat een stuk grond of water dat niet aan de overheid in eigendom toebehoort, een openbare bestemming heeft. Dan vloeit voor de particuliere eigenaar een beperking van zijn eigendom voort uit de openbare bestemming. En omgekeerd kunnen andere particulieren tegenover de eigenaar een gebruiksrecht claimen zonder dat zij daarvoor een bijzondere titel nodig hebben. In 'Hengelsport'70 moet de Hoge Raad in een geschil tussen particulieren uitmaken of aan de bestemming tot openbaar vaarwater door derden tegenover de eigenaar het recht ontleend kon worden om in dat water voor anker te gaan om daar te gaan vissen. De Hoge Raad oordeelt dat "de publieke bestemming van een openbaar vaarwater meebrengt dat de eigenaar moet dulden dat het gewone verkeer van dit vaarwater gebrnik maakt, daaronder begrepen het ankeren dat met dit verkeer in zodanig verband staat dat het geacht moet worden daarvan deel uit te maken". Volgens de HR heeft het "ankeren voor recreatieve doeleinden en met name ook ter beoefening van de hengelsport" ten doel "het water waarin geankerd wordt anders te gebruiken dan als waterverkeersweg". Dat betreft dus een bijzonder gebruik waarvoor toestemming van de eigenaar nodig is ("dat uit de publieke bestemming van een openbaar vaarwater niet volgt dat het een ieder vrijstaat zodanig ander gebruik van het vaarwater te maken").
11.4.3.3
Privaatrechtelijke vergoeding voor bijzonder gebruik
159 - AIS vaststaat dat een bepaald gebruik
van de openbare weg of het openbare water (zoals het houden van een benzinepomp, een kraam of een caféterras op de openbare weg of een steiger in openbaar vaarwater) te rekenen valt tot het bijzonder gebruik, is daarvoor toestemming nodig van de overheid als eigenares. In beginsel wordt dan - omdat het om een economische exploitatie gaat van publiek domein een gebruiksvergoeding gevraagd. Op dit punt ontmoeten we weer de tweewegenleer. Als voor het gebruik van zaken met een publieke bestemming voor de overheid in de wet de mogelijkheid ligt om daarvoor gelden te vorderen via een belastingverordening, mag dan de privaatrechtelijke weg van een gebruiks- of huurovereenkomst worden gevolgd, waardoor anders dan via belastingheffing op de burger de verplichting komt te rusten tot een financiële (tegen)prestatie? 70.
HR 224-1973, NJ 1973.503 m.nl. Wienma (hengelspon ofwel Grijsoordofwel Grevelingen).
563
BESTUU RSRECHT l
1160
Blijkens art. 229, eerste lid, (a), en tweede lid, Gemeentewet worden al telijke belastingen aangemerkt de rechten die geheven kunnen worden gebruik overeenkomstig de bestemming van voor de openbare diens gemeentebezittingen". Met het oog op de twee-wegenieer is van belang ofdewa: gever hier heeft bedoeld om het volgen van de publiekrechteiijke weg exclusii voor te schrijven. Het maakt nog al wat uit of een gemeentebestuur vergoeding$ voor het hebben van voorwerpen onder, op of boven gemeentegrond mei openbare bestemming via een belastingverordening moet realiseren, of dat zij op basis van individuele afspraken met de rechthebbende kan regelen. In heteer. ste geval is gelijke behandeling van gelijke gevallen verzekerd. Mag de gemeenk de privaatrechtelijke weg volgen, dan gelden zulke waarborgen niet. Blijkens het arrest 'Eindhoven/Staals7van de Hoge Raad uit 1968 stond het hm$ geldende art. 277 gemeentewet, dat overeenkwam met het huidige art. 229 ~mw,' niet in de weg aan het afsluiten van een huurovereenkomst voor het op gemeenie; grond exploiteren van een b e n ~ i n e ~ o m pUit . ~ ' de parlementaire behandeling die; in 1970 heeft geleid tot de wijziging van de titel over de gemeentelijke belasik; gen, kan vervolgens worden afgeleid, dat het bepaalde in die titel "niet verbiedt& privaatrechtelijke overeenkomst te hanteren in plaats van de be~astin~vorm"?!~ hoewel een enkele passage in de memorie van toelichting weer twijfel oproept In ieder geval blijkt noch uit de tekst van de bepalingen, noch uit de parlementaire behandeling dat de wetgever uitdrukkelijk het volgen van de publiekrechtelijke weg van een belastingverordening exclusief heeft voorgeschreven.
i
fn die benadering past ook een arrest van de Hoge Raad, waarin-wordt overwogen datna gemeente niet op grond van het bepaalde in artikel 277 van de gemeentewet verplicht(is)ver goedingen voor vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten (...) uitsluitend op basi van een gemeentelijke belastingverordening te heffen, ook niet indien die vergoedingenkm nen worden geheven als leges of rechten die ingevolge het bepaalde in genoemd artikelim den gehouden voor gemeentelijke be~astingen"?~
Bij de totstandkoming van de nieuwe Gemeentewet bestond er voor de wetge\? de mogelijkheid om met het oog op de toen door 'Windmiìl' en 'Kunst- en aniiel studio Lelystad' actueel geworden discussie over de toelaatbaarheid van de pr vaatrechtelijke weg een duidelijk standpunt te formuleren met betrekking tot ( eventuele exclusiviteit van de publiekrechteiijke weg. Het bepaalde in art. 2; gemeentewet (oud) is echter zonder discussie en ongewijzigd overgenomen in ai 229 Gmw. Aangezien noch uit de tekst noch uit de bedoeling van de wetgeverk: worden afgeleid dat voor het hebben van voorwerpen onder, op of boven gemee tegrond met een openbare bestemming uitsluitend een vergoeding kan w& 71.
HR 19-1-1968. ARB 1968. 585 rn.nt. Smng. NJ 1968, 166 m.nt. G.J. Scholren, AA 1968, p. 168 m.nt Tmom
72
n< 1968-1969.9538, nr. 6, p. 8.
73.
HR 15-7-1987, Gst. (1988) 6854.4 m.nL Moesker (lesgelden Lelystad).
ABKlassiek 2ûûû. 12 m.nL Hennekens (Eindhoven/Smds).
11 OVERHEID EN PRIVAATRECHT
verlangd via belastingheffing, kunnen derhalve over het bijzonder gebruik van openbare wegen en wateren privaatrechtelijke gebruiks- en huurovereenkomsten worden gesloten. 11.4.3.4
Openbare inrichtingen voor algemeen gebruik
Wie zoekt naar een wettelijk regime voor het gebruik van openbare inrichtingen die voor algemeen gebruik zijn bestemd, zoals openbare parken, musea, bibliotheken, markten, sportterreinen, begraafplaatsen, vindt geen wettelijke gewaarborgde gebruiksrechten)h ~ ~ h m d e - b u r --g moeten er korden o@lleend aanl0penbjx-e - b e s t e ~ i n gdg-door de overheid aande=chting is-gegeen, en de omvang hangt enerzijds samen met de aarden functie van de íÏuichting en aldenrzijds met de beper,kingen die op grond vaneubIiekrechte1ijke regels en beginmen door,de-overheid&gen&se inKm%en w o m r n ë n b ~ ~ e i Z s t . t e'&e~e1?'.+ m "UGrhet algemeen zal dit inieder gevad' 6ë volgende regels impliceren: 1. Omdat de overheid het in *l 32- 133 besproken fundamentele gelijkheidsbeginsel in acht moet nemen, moet zij aan alle gebruikers dezelfde rechten toekennen en dezelfde eisen stellen, tenzij voor het maken van een onderscheid een redelijke rechtvaardigingsgrond bestaat. 2. Een besluit tot het beperken van het gebruik moet verband houden met de aard van de openbare functie en nodig zijn om die functie of het algemene belang van het gebruik of van de gebruikers van de openbare inrichting te beschermen. Die regel kan worden gefundeerd op het in "123-128 besproken specialiteitsbeginsel en de in "138 besproken eis van minimale belangenaanta~ting.~~
W
---
d -
11-4.4
Samenvatting
Het begrip 'publiek domein' betreft de zaken van de overheid die een publieke functie hebben. We hebben deze openbare zaken onderscheiden in zaken die naar hun aard voor het algemeen gebruik zijn bestemd (zoals een openbare weg), openbare inrichtingen voor algemeen gebruik (openbare musea) en voor gebruik door een gekwalificeerde gebruiker (openbaar slachthuis), en openbare zaken die gebruikt worden bij de uitvoering van de bestuurstaken, waarbij sommige niet voor gebruik door het publiek kunnen worden bestemd (een militaire opslagplaats) en andere wel (een gerechtsgebouw). Sommige zaken hebben geen openbaar karakter omdat ze noch voor gebruik door het publiek zijn bestemd, noch daadwerkelijk worden aangewend bij de uitvoering van bestuurstaken. Anders dan geldt voor die laatste soort zaken (die vrijwel op één lijn kunnen worden gesteld met 'privé-eigendom'), is kenmerkend voor de openbare zaken dat zij bliekrechtelijk rechtsregime zijn onderworpen, Die re&-zijn echter duswor: Igemeen niet te vinden in wettelijke voorschriften en.-moeten ejeid uit de~oEegbarefunctì~e~nbeepub~iekrechtelijke -regek en-bsginselen o"?rheid-bij-~itoefëñin~van - .-de publieke functie - - in acht moet nemen;
__
v
74.
Zie Hennekens2001. p. 163, die voor een deel tol dezelfde conclusie k o m
e
I
- -
-
---
--
f
A
-
-
BESTUURSRECHT 1
I
Voor het gebruik van openbare wegen en openbaar vaarwater kunnen regels worden genoemd: 1. De eigendom van die zaken wordt beheerst door de regels van het recht, tenzij de toepasselijkheid daarvan zou leiden tot een inbreuk op de bestemming. 2. Burgers hebben geen toestemming van de overheid-eigenares een normaal gebruik van die zaken overeenkomstig de bestemming; a een bijzonder gebruik is toestemming vereist. 3. Uit het hebben van een publiekrechtelijke vergunning voor geb zaken vloeit niet zonder meer voort dat voor een bijzonder gebruik geen taes ming van de overheid-eigenares vereist is. 4. Als het een bijzonder gebruik betreft, mag de overheid-eigenares een financiële vergoeding verlangen. 5. De gebruiksrechten en de financiële vergoeding kunnen in een p telijke overeenkomst worden geregeld.
bare inrichting en nodig zijn uit een oogpunt van bescherming van die func De civielrechtelijkepositie van de vergunninghouder
een vergunning verleend en heeft deze formele rechtskracht gekregen o daartegen door niemand bezwaar of beroep is aangetekend, dan kan de verg ninghouder de activiteiten ontplooien waarvoor de vergunning is verleend moet dan de voorschriften en beperkingen die aan de vergunning verbonden naleven. Handelt hij daarmee in strijd, dan kan hij door derden die van dat handclen schade ondervinden, ingevolge art. 6: 162 BW worden aangesproken. Of de overtreding van de voorschriften of beperkingen een onrechtmatigedaad de zin van het BW oplevert, hangt (onder andere) af van de beantwoording van vraag of de wettelijke regeling waarin het vergunningvereiste is opgenomen,en voorschriften die aan de vergunning werden verbonden, strekken ter beschennin van het belang waarin de eiser zegt te zijn getroffen. Is dat het geval, dan is han delen in strijd met de vergunningsvoorschriften onrechtmatig handelen.
116s Is
11.5.1 i166
-
Handelen zonder vergunning
De onrechtmatigheid van een gedraging waarvoor de wet een vergunning verei terwijl die vergunning ontbreekt, lijkt voor zichzelf te spreken. Volgens de Hoge
i I
l
'waqaq Gapeiaaklmlqndaolaisail ~ e e q ö r ~ ~paqlano ian ap auarnuen arapue .ua .,aye>e>( laa!l,,o w e i n o x a e q s ap 'pe~qs~e'i~s iaq u! sail~>!lqqiltiaaiia ,lawlaczaq aD uer oxsu uab!a 00 waltn~s~in ua iaauaó lpa!43Sa6 40 (hia,.iOd ai~pt~,,o~ui a a p twn Yin.iqa3 I u a o ~ o c w . r o c uaxwal ~ a11v I clda7uoj l a u w u t 12i15 6 0 0 .i: ~ IS W ~ '
.
.
. :
' u & M o i u i w ' l o i e ~ e z e p nu~ s ~ n a i n o ~ n u e R ~ ~ e Q a q u e A e u e p m M ~ u i eN 'riezn JOOA ~ p ~w i~e uhz i samouuv z veesdo do >IWue amouue mn JWLKWILI m m a g ' s i m e u u r '- mn uee uaóeorw ua~a>(we WW n : du w~lwouedurn uaprmqrm w p 1 ~ ~s0 ae~ 5~ O A N3CWOlJM EST ET:IZ SO-Nnl-O1UR13M33CI# 9SEI6TûI
-
-
uw uep ~ e p u eue ~ e e u ~ uapóaonaq ie ep urn quua>~iooh~apuoze@p 'iunn)sq SIRA uaa p J ~ ~ Jeym O uea uen 'smw WQA u w ' O u ~ ~ w i P ~ u~ i e e uen ~ q ( e p p l ~op WÇ=A yaey 0w3wa w w a ! IIH ~
't
lem 'i&pnq uw9 ~eeqeqJeAJeS
