RUIMTE, MILIEU EN MOBILITEIT

RUIMTE, MILIEU EN MOBILITEIT Voorbeeldenboek intermediaire planningsinstrumenten in Vlaanderen

Deel 1 Intermediaire planningsinstrumenten en – processen in relatie met mobiliteit

Ruimte, Milieu en Mobiliteit

Colofon Opdracht: Opdracht MC/12/04 ‘opmaak concept voorbeeldboek beleidsinstrumenten’ Opdrachtgever: Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Afdeling Beleid, Mobiliteit en Verkeersveiligheid Leidend ambtenaar: ir. Martine Serbruyns Opdrachtnemer: VECTRIS cvba, Vital Decosterstraat 67A/0201, 3000 Leuven [email protected] Tekst en eindredactie: Koen Stuyven

Voorbeeldenboek intermediaire planningsinstrumenten in Vlaanderen


Brussel, juli 2007

Voorbeeldenboek intermediaire planningsinstrumenten in Vlaanderen


VOORWOORD

1

1

INLEIDING

2

1.1 Doelstellingen

2

1.2 Definitie intermediaire planningsinstrumenten

2

1.3 Onderzoeksproces

4

1.4 Context 4 1.4.1

Het strijdgewoel tussen schaalniveaus en sectoren

4

1.4.2

De weg, het landschap, en de stad zijn van iedereen

5

1.4.3

Concepten en multi-interpreteerbare vormen: een houvast in een complexe wereld

6

1.5 Een voorbeeldenboek, geen handboek 2 CLUSTER 1 GEBIEDSGERICHTE WERKING: VAN PROJECTEN MET MEERWAARDE TOT EEN NIEUWE BELEIDSCULTUUR 2.1 Strategische dimensie 2.1.1

6 7 7

Gebiedsgerichte werking: Strategische projecten en ruimtelijk ontwerpend onderzoek op alle schaalniveaus

7

2.1.2

Gebiedsgericht werken: ‘hard’ verbinden met ‘zacht’

8

2.1.3

Gebiedsgerichte werking als smeerolie?

11

2.1.4

Een strategische ruimte rond een transportinfrastructuur

12

2.1.5

Experimenten met gebiedsgerichte werking in steden

13

2.2 Voorwaarden voor succes

16

2.2.1

Invloed van Europese initiatieven

16

2.2.2

Kritische succesfactoren

16

2.2.3

Kwaliteitskamers

17

3 CLUSTER 2 BOVENLOKALE GEÏNTEGREERDE RUIMTELIJKE EN MOBILITEITSSTUDIES

19

3.1 Studies afbakening stedelijke gebieden

19

3.2 Voorstudies voor GRUP en PRUP en’ strategische projecten’

20

3.3 Ruimtelijke streefbeelden

21

3.3.1

Definitie

21

3.3.2

Planningsachterstand

22

3.3.3

Verscheidenheid aan toepassingen

23

3.3.4

Methodiek

24

3.3.5

Recente evoluties

25

3.4 Gespecialiseerde verkeersplanologische studies 4 CLUSTER 3 MILIEUSTUDIES MET EEN MOBILITEITSLUIK (PLAN-MER EN PROJECT-MER)

27 29

4.1 Inleiding: kernbegrippen

29

4.2 MER-plicht

30

4.2.1

Europese regelgeving

30

4.2.2

Omzetting in gewestelijke wetgeving

30

4.3 MER-procedure

Voorbeeldenboek intermediaire planningsinstrumenten in Vlaanderen / Deel 1

31

I


4.4 Milderende en compenserende maatregelen 5 CLUSTER 4 MOBILITEITSSTUDIES: MOBER EN MOBILITEITSTOETS

32 33

5.1 Situering van de instrumenten

33

5.2 Methodiek

34

5.2.1

Opmaak van het bereikbaarheidsprofiel

35

5.2.2

Opmaak van het mobiliteitsprofiel

35

5.2.3

Confrontatie bereikbaarheids- en mobiliteitsprofiel

35

5.2.4

Effectbeperkende maatregelen

36

5.3 De praktijk

36

5.3.1

Geen juridisch/regelgevend kader

36

5.3.2

MOBER-ramingen en gebruik van kengetallen

36

5.3.3

Een tijdelijke verplichting ‘voor eigen goed’?

36

5.4 Interferentie met andere documenten 6 BESCHOUWINGEN OP BASIS VAN DE CASES 6.1 Komen mobiliteit, milieu en ruimtelijke kwaliteit voldoende aan bod bij de planning van strategische projecten?

37 38 38

6.1.1

Twee cases

38

6.1.2

Een schaarliftstrategie

38

6.1.3

Milieuaspecten explicieter behandelen in planfase

39

6.1.4

‘Parallel’ en ‘in serie’ schakeling van planningsprocessen

40

6.1.5

Behandeling van de ruimtelijke kwaliteit

41

6.2 MOBER en streefbeeld: nood aan regelgevend kader?

43

6.2.1

MOBER's en mobiliteitstoetsen: interessant instrument zonder regelgevend kader

43

6.2.2

MOBER afdwingbaar of activiteiten gunningsplichtig?

44

6.2.3

MOBER enkel gekoppeld aan bouwvergunning?

45

6.2.4

Ruimtelijke streefbeelden: oefening of richtlijn?

46

6.3 MER: sterkten en zwakten 6.3.1

47

Milieueffectrapportage: een interessant model voor beschrijving van de werkelijkheid én voor het ontwerpen van een project

47

6.3.2

De praktijk van milieueffectrapportage hanteert een conserverend en statisch concept

47

6.3.3

Openheid en interdisciplinariteit

49

6.3.4

Milieuaspecten: steeds in overweging te nemen

49

6.4 Analogie tussen MOBER en MER: inspirerend en bedreigend

50

6.4.1

MOBER’s: een MER-light ?

50

6.4.2

Kansen voor integratie

51

6.4.3

Strikte normen tegenover ‘hanteren’ van inzichten

51

6.4.4

MOBER en MER complementair

51

6.5 Effectrapportage als motor voor spreiding?

52

6.5.1

Grenzen aan ontwikkeling in stedelijke gebieden?

52

6.5.2

Groei van de stad loskoppelen van groei autoverkeer

52

7 BELEIDSAANBEVELINGEN EN DISCUSSIEPUNTEN 7.1 Integrale benadering vanuit het duurzaamheidsperspectief: noodzaak en uitdaging Voorbeeldenboek intermediaire planningsinstrumenten in Vlaanderen / Deel 1

52 52 II


7.1.1

Integrale benadering utopisch?

52

7.1.2

Wildgroei van rapportages en andere attesten

53

7.1.3

Subsidiariteit in de toetsingsinstrumenten

54

7.1.4

Projectregie voor integratie

54

7.2 Effectbeoordeling van generieke principes

56

7.3 Nood aan mobiliteitsdata in GIS-Vlaanderen

56

7.3.1

Wegencategorisering

56

7.3.2

Bereikbaarheidprofiel en mobiliteitsprofiel

57

7.4 Openbaarheid als educatie ? 8 SLOTBESCHOUWING

57 58

9 BIJLAGEN 60 9.1 Lijst van de geïnterviewden

60

9.2 Lijst deelnemers workshop 1, 10 juni 2006

61

9.3 Lijst deelnemers workshop 2

62

FIGUREN Figuur 1

Intermediaire studies in beeld gebracht door J. Korsmit:

3

Figuur 2

Dimensies om de intermediaire planningsinstrumenten te clusterenFout! Bladwijzer niet gedefinieerd

Figuur 3

Synthesekaart met alle acties en projecten (uit alle sectoren) voor het hele studiegebied.

8

Figuur 4

Antwerpen, structuurschets voor strategisch project ‘Spoor Noord’

15

Figuur 5

Verduining N34 Koninklijke Baan, kusttram

24


III


Voorwoord Ruimte, milieu en mobiliteit grijpen op elkaar in en komen met elkaar in botsing. Het water tussen de disciplines is vaak erg diep. In het bijzonder de tegenstelling tussen effectrapportage en feitelijk ontwerpend onderzoek zorgt voor onderlinge spanning. Desondanks zijn er ook veel goede voorbeelden te vinden, waar de wederzijdse interactie tussen de beleidsdomeinen tot een betere oplossing leidde dan met sectorgerichte studies zou mogelijk zijn. Het is de bedoeling met dit voorbeeldenboek te leren uit de praktijk. Hoe wordt vermeden dat de veelheid aan instrumenten en procedures ook inhoudt dat processen heel lang duren? Welke beleidsinstrumenten worden in andere beleidsdomeinen gebruikt? Wat zijn nieuwe denkpistes om tot beter afgestemde plannen en projecten te komen? Dit voorbeeldenboek focust op processen die gerelateerd zijn aan mobiliteit. Het heeft niet de bedoeling een alomvattend beeld te geven, maar schetst voorbeelden die op één of andere manier kenmerkend zijn voor nieuwe evoluties. Idealiter zou dit boek deel uitmaken van een proces waarin het jaarlijks wordt aangevuld. Dat is (nog) niet het geval. In een eerste deel worden op basis van interviews en workshops de uiteenlopende thema’s geclusterd rond vier thema’s. In een tweede deel worden de voorbeelden besproken.


1


1

Inleiding

1.1

Doelstellingen De studie ‘Concept Handleiding Ruimtelijke Streefbeelden’ (2004) 1 vestigde de aandacht op het streefbeeld als beleidsinstrument. Tegelijk kwamen ook andere planningsinstrumenten met een band met het streefbeeld onder de aandacht. Deze intermediaire planningsinstrumenten geven gestalte aan algemene visies en principes zonder tot op het niveau van projecten en uitvoering af te dalen. Dergelijke instrumenten en daaraan gekoppelde processen bieden de mogelijkheid om verschillende beleidsniveaus en sectoren op elkaar af te stemmen. Anderzijds bleek uit de analyse dat de interactie tussen de instrumenten aanleiding kan geven tot vertragingen en dubbel werk en dat de kennis van planningsinstrumenten buiten het eigen beleidsdomein vaak beperkt is. Deze bedenkingen gaven aanleiding tot voorliggende opdracht. De doelstellingen van deze opdracht zijn dan ook: − in beeld brengen van de verschillende intermediaire planninginstrumenten die worden gebruikt in verband met mobiliteit; − voorbeelden geven van deze instrumenten en hun gebruik; − kansen onderzoeken voor het optimaliseren van de planningscyclus. De publicatie richt zich tot betrokkenen in beleid, administraties en studiebureaus, met een klemtoon op geïnteresseerden in een bovenlokaal schaalniveau. Ze heeft niet de bedoeling een handboek te zijn, maar wel een publicatie die het denken rond deze instrumenten en hun gebruik stimuleert en de mogelijkheid biedt om op een snelle manier toegang te verwerven tot basisbegrippen en voorbeelden betreffende deze instrumenten. Analyses van cases met een sterk interdisciplinair karakter leveren praktische aanbevelingen en beleidsaanbevelingen op voor betrokkenen.

1.2

Definitie intermediaire planningsinstrumenten ‘Intermediaire planningsinstrumenten ’ zijn planningsinstrumenten die de kloof overbruggen tussen Vlaamse en provinciale structuurplannen en mobiliteitsplannen enerzijds en concrete uitvoeringsdossiers anderzijds. In onderstaand schema situeert Jan Korsmit volgende planningsinstrumenten: − Plan-MER; − Verkeersplanologische studies, al of niet in relatie tot gebiedsgerichte studies (zoals opgemaakt voor de omgeving van de havens); − Ruimtelijke streefbeelden; − Ruimtelijke uitvoeringsplannen; − Project-MER;

1

door J. Korsmit: Concept handleiding ruimtelijke streefbeelden, ministerie Vlaamse Gemeenschap LIN, Mobiliteitscel 2004


2


Ruimtelijk structuurplan

Ruimtelijk uitvoeringsplan

PLANMER Mobiliteitsplan

Projecten Verkeersplanologische visie

Gebiedsgerichte ontwikkelingsvisie PROJECTMER

STREEFBEELD

Conceptstreefbeeld

Ontwerpstreefbeeld

Figuur 1 Intermediaire studies in beeld gebracht door J. Korsmit 1 :

Breed spectrum van instrumenten Om de verscheidenheid aan intermediaire planningsinstrumenten duidelijk te maken, clusteren we ze via twee dimensies: − de mate waarin expliciet gestreefd wordt naar een integrale, sectoroverschrijdende en gebiedsgerichte aanpak; − de mate waarin alle schaalniveaus worden betrokken in synthesevorming, strategiebepaling en draagvlakvergroting.

Gebiedsgericht/integratie van disciplines en sectoren

RUP MER Streefbeeld MOBER Integratie van schaalniveaus

Figuur 2 Dimensies om de intermediaire planningsinstrumenten te clusteren

1

J. Korsmit: Concept handleiding ruimtelijke streefbeelden, ministerie Vlaamse Gemeenschap LIN, Mobiliteitscel, Brussel, 2004


3


1.3

Onderzoeksproces In de voorbereidingsfase werden volgende activiteiten uitgevoerd (gelet op het verkennende karakter van de studie): − Interviews met ‘informanten’: een specialist van een sector of beleidsniveau die zicht heeft op uitgevoerde studies, procedures en denkbeelden, die in het werkveld leven (zie lijst in de bijlage). De informanten leverden suggesties voor cases en toelichting bij bestaande procedures. De informatie diende als basismateriaal voor de thematische workshops. − Thematische workshops waarin via cases, toegelicht door ambtenaren en planners van de verschillende beleidsniveaus en sectoren, een antwoord wordt gezocht op twee vragen: - wat is de ‘best practice’ (of zou het kunnen zijn) voor deze sector/beleidsinstrument (inhoud, methodiek)? - wat is de mogelijke integreerbaarheid in, of synergie met, andere planningsinstrumenten/procedures? Volgende sectoren zijn betrokken 1 : − Dienst MER − Agentschap Wegen en Verkeer, provinciale buitendiensten − Afdeling Ruimtelijke Planning (ARP) en Agentschap Ruimtelijke Ordening en Onroerend Erfgoed Vlaanderen − Diensten Vlaamse Bouwmeester − Provinciale besturen, diensten Mobiliteit en Ruimtelijke Planning − Afdeling Beleid Mobiliteit en Verkeersveiligheid − Steden en gemeenten... Bij de selectie van de cases voor de workshops werd een bijkomende focus aangebracht: namelijk het gebruik van mobiliteitstoetsen en MOBER’s, waarbij de vraag werd gesteld of het wenselijk is deze te formaliseren. Ten tweede werd tijdens de workshops de vraag gesteld hoe mobiliteit kan worden meegenomen in de planning van hoogdynamische gebieden. Tijdens deze workshops is eveneens vastgesteld dat sommige instrumenten, die uitgaan van verschillende sectoren, toch niet gekend waren bij deelnemers (mobiliteitstoets, Plan-MER, ‘Integratiespoor ’ bij milieueffectrapportage). Het werd dan ook een bijkomende opdracht voor dit voorbeeldboek om elementaire kennis van de verschillende instrumenten te illustreren voor een beter begrip in interdisciplinaire omgevingen. Ten slotte werd gebruik gemaakt van de studie van J. Korsmit over de praktijk van ruimtelijke streefbeelden voor gewestwegen.

1.4

Context

1.4.1

Het strijdgewoel tussen schaalniveaus en sectoren Het principe van subsidiariteit en de behoefte aan structurele samenhang op hogere schaalniveaus leidt meestal tot een top-downbenadering, waarbij de - soms zeer 1

In de lijst worden de nieuwe benamingen van afdelingen en diensten gebruikt, hoewel de interviews plaatsvonden vóór de operatie Beter Bestuurlijk Beleid.


4


abstracte - denkbeelden en concepten van een hoger schaalniveau een hogere legitimiteit hebben ten aanzien van een onderliggend beleidsniveau. Vanuit het standpunt van een hoger beleidsniveau zou het lokale niveau zich immers nogal eens schuldig maken aan een ad hoc en incrementele benadering. Deze houding leidt echter tot sterke frustraties op de lagere schaalniveaus. Ondanks het feit dat het lokale niveau een legitieme partner is met eigen bevoegdheden, baten en lasten, krijgt het door de abstractiegraad van de planvoorstellen niet altijd zicht op de concrete lokale kwaliteiten of lokale meerwaarden. Bijvoorbeeld: een bepaalde weg is geselecteerd als een secundaire weg type II. Deze planologische functie geeft nog onvoldoende weer hoe die weg er op een bepaalde plaats zal uitzien. De abstractiegraad moet immers lokaal in een vorm vertaald worden. Anderzijds zijn er bij hogere besturen ook frustraties, omdat de kwaliteitseisen die aan infrastructuur worden gesteld soms door de lagere besturen onderuit worden gehaald of tegengewerkt, al dan niet met wettelijke verweermiddelen zoals de Raad van State. Het is niet toevallig dat die botsing van belangen zich sterk aftekenen bij planning en ontwerp van bovenlokale grensoverschrijdende (verkeers-) netwerken versus ‘plekken’ met een eigen identiteit en kwaliteit. Een botsing tussen weg en landschap, tussen weg en stad, tussen weg en milieu. Naast het fenomeen van ‘subsidiariteit’ is er nog een tweede problematiek die infrastructuurplanning moeizaam en tijdrovend maakt. Verschillende sectoren ontwikkelen instrumenten en regelgeving om hun ‘belangen’ te verdedigen bij de uitvoering van projecten van andere sectoren. Voorbeelden zijn de afbakening van habitatrichtlijngebieden, de ‘klassering’ van monumenten en landschappen, milieueffectenrapportering en mobiliteitseffectenrapportering, watertoetsen en veiligheidsrapporten. Zelfs binnen één bestuurlijk niveau leidt dit tot een concurrentiestrijd tussen administraties. Het nieuwe model voor de organisatie van de administratie (operatie Beter Bestuurlijk Beleid) versterkt de scheiding van disciplines en sectoren in verticale beleidsdomeinen. De toepassing van deze nieuwe regels legt steeds nieuwe eisen op, meestal bovenop de bestaande procedures. Dit leidt tot een verlenging van planningstermijnen en een toenemende complexiteit. Ook een gemis aan kennis en inzichten over de achtergronden van de regels uit andere sectoren en disciplines speelt de betrokkenen dan parten.

1.4.2

De weg, het landschap, en de stad zijn van iedereen Dit strijdgewoel van sectoren en beleidsniveaus speelt zich af tegenover de sterke maatschappelijke tendens, waarbij de leefwereld van velen zich wisselend op verschillende schaalniveaus en plaatsen afspelen. In de vrije tijd wil men in zijn woonomgeving rustige landschappen, terwijl men in de werktijd – eventueel zelfs door hetzelfde landschap – snel op zijn bestemming in de stad wil geraken. In die zin zijn ‘de burgers’ geen eenduidige eendimensionale wezens die ondubbelzinnige belangen hebben. In een individueel leven strijden er evenveel bekommernissen, bezorgdheden en verlangens om aandacht, middelen en tijd. Kwaliteit is dan evenwicht zoeken, tegenstellingen verzoenen, betekenis vinden. Indien burger en politiek samen zouden beseffen dat ze zowel op privé-vlak als op maatschappelijk vlak in een inherente complexe wereld leven, kan dit een gedeelde basis worden voor communicatie en begrip. In die zin is volgende slagzin lange tijd een werktittel geweest van deze publicatie: ‘ De weg, het landschap en de stad zijn van iedereen’.


5


1.4.3

Concepten en multi-interpreteerbare vormen: een houvast in een complexe wereld De werkhypothese van waaruit dit voorbeeldenboek is samengesteld, is dat desondanks ‘duurzame kwaliteit’ mogelijk wordt door sterke concepten (uit structuurplannen en mobiliteitsplannen) te vertalen in ‘sociaalruimtelijke composities’, die recht doet aan zowel de bovenlokale verbanden en structuren als aan lokale identiteit en ‘genius loci’. De veelheid aan eisen en belangen kan (gedeeltelijk) verzoend worden door de kracht van een ruimtelijke compositie die meervoudig leesbaar en bruikbaar is. Dit vergt echter een creatieve en zelfs ‘culturele’ benadering. Samenhang en functionaliteit voor wie dat zoekt op een groot schaalniveau, lokale identiteit(en), betekenis en leefbaarheid voor wie even halt houdt en ter plekke wil ‘verkeren’. Kortom, verplaatsingskwaliteit verknopen met plaatskwaliteit. Intermediaire planningsinstrumenten staan dan voor de uitdaging deze fundamentele spanning op te lossen, en als dat niet mogelijk is op zijn minst te ‘verzoenen’.

1.5

Een voorbeeldenboek, geen handboek Dit voorbeeldenboek brengt enkele cases in beeld waarbij men door combinatie van allerlei planningsinstrumenten trachtte kwaliteit en duurzaamheid te bevorderen in een specifieke context. Het heeft niet de ambitie een handboek te zijn waarin dé methoden en dé nieuwe procedures worden ontwikkeld om de sectoren Ruimte, Milieu en Mobiliteit perfect te laten samenwerken, laat staan te integreren. Het zijn ook niet noodzakelijk de meest voorbeeldige cases die hier worden gedocumenteerd. Wel is het een manier om enkele Vlaamse praktijken te documenteren, met een eerste aanzet van reflectie, voor het debat dat zich langzaam op gang trekt. Iedere sector en elk beleidsniveau ervaren immers dat men langzamerhand tegen de grenzen van de eigen mogelijkheden aanloopt. De maatschappelijke uitdagingen zijn immers evenzovele uitdagingen voor meer samenwerking. Dit voorbeeldenboek met verkenning van de contouren van de problematiek zijn een voorzet voor een gestage ontwikkeling voor dergelijke vernieuwende Vlaams praktijk, die engagement van zowel politiek, administraties als burgers zal vergen.


6


2

Cluster 1 Gebiedsgerichte werking: van projecten met meerwaarde tot een nieuwe beleidscultuur

2.1 Strategische dimensie 2.1.1

Gebiedsgerichte werking: Strategische projecten en ruimtelijk ontwerpend onderzoek op alle schaalniveaus Hoewel in de vakliteratuur de ‘gebiedsgerichte werking’ sterk wordt bepleit, is deze praktijk eerder uitzondering dan regel. Bij een gebiedsgerichte werking wil men alle diensten laten samenwerken om een synergie van initiatieven en investeringen te laten ontstaan. De provincie Vlaams-Brabant stelt hierover: ‘Heel wat kwesties zijn complex, omdat de oplossing samenwerking vraagt van verschillende bestuursniveaus (Vlaamse overheid, provincie, gemeente) en/of tegelijkertijd ook verschillende beleidsdomeinen aanbelangt (bv. water, landbouw en toerisme, mobiliteitsproblemen rondom steden...). Heel wat problemen, die eigen zijn aan een bepaald gebied, kunnen maar worden opgelost als de versnipperde bevoegdheden van verschillende partners worden samengebracht om een gezamenlijke oplossing te bedenken’. 1 Wat is de context van deze gebiedsgerichte werking en wie is initiatiefnemer? In de besluiten van het colloquium Gebiedsgerichte werking van de provincie Vlaams Brabant wordt Gouverneur Lode De Witte geciteerd. ‘De provincie dient pro-actief te werken en zeker ook tijdig te starten met (strategische) planning en het betrekken van alle partners bij proces en inhoud! Gebiedsgericht beleid heeft als belangrijke uitdaging enerzijds aandacht te hebben voor het gehele werkingsgebied, maar weg te blijven van een horizontale aanpak die - net als horizontale regelgeving - resulteert in vervlakking in plaats van verscheidenheid.’ Gebiedsgerichte werking wordt projectoverschrijdend, omdat men een cultuur van samenwerking op het oog heeft die die de projectuitvoering ver overschrijden. De provincie West-Vlaanderen - een provincie met een traditie op dat vlak - schrijft hierover in een beschouwende publicatie: ‘Elk van de in deze publicatie 2 beschreven projecten is in zekere zin slechts een stapsteen voor het bereiken van ambitieuzere doelstellingen op langere termijn voor een bepaald gebied. Zo is er met het project Canal Link de ambitie om de basis te leggen voor een samenwerking rond ruimtelijke ordening en milieu, om de toekomstige ruimtelijke ontwikkelingen in dit gebied kwaliteitsvol te helpen sturen. Een programma- eerder dan een projectaanpak dringt zich op.’

1

2

Verslag van het colloquium Gebiedsgerichte werking , motor van de streekontwikkeling 18 november 2005 http://www.vlaamsbrabant.be/taken/gebiedsgerichtewerking De ene streek is de andere niet, 10 jaar gebiedsgerichte werking in de prov. West-Vlaanderen, hfst. Uitdagingen en bakens voor de toekomst, p. 84


7


Figuur 3 Synthesekaart met alle acties en projecten (uit alle sectoren) voor het hele studiegebied 1 .

2.1.2

Gebiedsgericht werken: ‘hard’ verbinden met ‘zacht’ 2 ‘In een gebiedsgerichte werking komt alles alles tegen’, zo stelde Linda Boudry. Parafraserend kunnen we stellen dat ‘iedereen er iedereen tegenkomt’. ‘Gebiedsgerichte werking vraagt een gelijktijdige top-down- en bottom-upbenadering. De zachte sectoren (welzijn, cultuur...) ontmoeten/botsen tegen harde sectoren (infrastructuur, economie...). De informele fora ontmoeten er de formele structuren, de lokale schaalniveaus de bovenlokale. Ook de tegenstelling tussen stad en platteland verdwijnt op die manier 3 . Dit gegeven impliceert dat mensen uit verschillende sectoren met elkaar leren praten om een nieuwe beleidscultuur te ontwikkelen’. (interview Linda Boudry) Volgens haar is er in de planningspraktijk een groot gebrek aan ‘generalisten’ om het werk van de specialisten te integreren.

1

2 3

Michiel Dehaene en Kaat Boon, Landschaphorizonten voor een projectmatige stedenbouw in de Vlaamse Nevelstad , Ruimte en Planning jaargang 16 nr 4 2006 Figuur 9 blz 48 Citaat uit het interview met Linda Boudry Momenteel wordt een boek gepubliceerd over grootstedenbeleid in Europa (omgeving) dat over de samenhang op streekniveau handelt.


8


Volgens Henk Meert 1 steunt elke vorm van (gebiedsgerichte) samenwerking (idealiter) op drie vormen van kapitaal: − sociaal kapitaal (verenigingsleven, organisaties...); − cultureel-symbolisch kapitaal (een eigen identiteit); − financieel kapitaal (eigen geld en/of subsidies). Door deze metafoor weet hij hard en zacht gelijk te schakelen. Namelijk door welzijn en cultuur ook als ‘kapitaal’ te categoriseren. Hier wordt de essentie van de problematiek van dit voorbeeldboek geraakt. In het licht van de ‘grote maatschappelijke problemen en uitdagingen’, samengevat onder de term duurzame ontwikkeling, is betere samenwerking tussen bestuurlijke niveaus en tussen harde en zachte sectoren een absolute noodzaak. Samenwerking hoeft hier niet gezien te worden als een toverwoord, een containerbegrip dat alle problemen oplost. Het kunnen ook ontmoetingen zijn, waarbij verbale strijd wordt geleverd of onderhandeld wordt.

2.1.2.1

Het landschap is van iedereen Gronden mogen dan in eigendom zijn van particulieren en mogen een strikt juridisch statuut hebben, het landschap is van iedereen. Dat is de spanning die zich op dit moment voordoet in Vlaanderen. De landbouwsector ziet zichzelf als de eeuwenoude bewerker van ‘het land’ en stoot vanaf de jaren ‘70 van vorige eeuw op de toegenomen zorg voor milieu en natuur. Daarnaast is er de globalisering van de (landbouw)economie die de leefbaarheid van de eigen bedrijfsvoering bedreigt. Natuur en landbouw worden ook steeds meer geconfronteerd met het recreatieve gebruik van de open ruimte en de zoektocht van stedelingen naar rustige woonomgevingen. Voeg hierbij de belangen van sterk lokaal verankerde jagers, de zeer mobiele motorsporten en de stedeling, die van het platteland rust en stilte verwacht, en het is duidelijk dat het beeld van een ongecompliceerd en ontspannen platteland slechts schijn is. Van zodra men op streekniveau deze problematiek wil aanpakken, ontstaat de noodzaak om een nieuw evenwicht te vinden. Ook dienen verstarde beelden achtergelaten te worden om de nieuwe opportuniteit van de actuele ontwikkelingen te zien: namelijk het economische belang van recreatief medegebruik en toeristische ontwikkeling, landschapskwaliteit en natuurbeheer. De Vlaamse Landmaatschappij heeft heel wat expertise opgebouwd in ‘gebiedsgericht werken’ 2 (bv. landinrichtingsproject ‘De Westhoek’). Ze beschikt daarnaast over middelen (subsidies) om de ontwikkelde visies uit te voeren, zelfs op gronden van privé-personen en gemeentebesturen. In die zin bouwt ze mee aan het landschap. Ook de ankerplaatsen kunnen een rol spelen in een gebiedsgerichte aanpak. Zo werd bijvoorbeeld voor De Congoberg in Galmaarden een landschapsbeheersplan ontwikkeld. Ook hier zijn er financiële incentives voor beheersovereenkomsten met particulieren en besturen en zelfs een heus ‘beheerscomité’ voor de site, ·waarin overheid en privé-sector toezien op planning, uitvoering en beheer. De meerwaarde van zulk een geïntegreerd beheerscomité spreekt voor zich 2.

1 2

Henk Meert in verslag colloquium ( zie voetnoot 1) idem Interview Fabian Vandesande, diensthoofd dienst Ruimtelijke Planning en Mobiliteit, Provinciebestuur West-Vlaanderen


9


‘Het decreet houdende maatregelen tot behoud van erfgoedlandschappen’ 1 van 13 februari 2004 voegt een nieuw hoofdstuk toe aan het decreet van 16 april 1996 betreffende de landschapszorg en betekent een belangrijke stap naar een vernieuwd landschapsbeleid. Een tweede spoor met betrekking tot het beschermen van de landschappen wordt mogelijk. Naast de bestemming als een ‘beschermd landschap’ kunnen ook erfgoedlandschappen aangeduid worden in de ruimtelijke uitvoeringsplannen. Erfgoedlandschappen zijn gebaseerd op de ankerplaatsen, de meest waardevolle landschappen van Vlaanderen, waarin een geheel van verschillende erfgoedelementen (landschappelijke, monumentale of archeologische) voorkomt. De ankerplaatsen werden geïnventariseerd in de landschapsatlas. De aanduiding van ankerplaatsen gebeurt in twee stappen: een voorlopige en een definitieve aanduiding. De aanduiding van ankerplaatsen op zich heeft geen rechtsgevolgen voor de burger. Na de definitieve aanduiding zijn er wel rechtsgevolgen voor de administratieve overheden. De aanduiding van de ankerplaatsen heeft tot doel de landschappelijke waarden en kenmerken van deze landschappen mee te laten spelen in het afwegingskader bij het opstellen van die ruimtelijke uitvoeringsplannen, die geheel of gedeeltelijk in ankerplaatsen gelegen zijn. Bij de opmaak van een dergelijk RUP worden de landschapswaarden en –kenmerken doorvertaald in stedenbouwkundige voorschriften. Vanaf de opname in de ruimtelijke uitvoeringsplannen worden de ankerplaatsen erfgoedlandschappen genoemd. De stedenbouwkundige voorschriften uit het RUP gelden voor alle burgers uit de betrokken gebieden. Niet onbelangrijk is dat de klassieke maatregelen inzake het beheer van beschermde landschappen (oprichting van een beheerscommissie, opstellen van een beheersplan, verlenen van een onderhouds- en landschapspremie) ook van toepassing worden op erfgoedlandschappen. Het statuut Erfgoedlandschap in een RUP maakt dus de weg vrij voor subsidies, gekoppeld aan beheersovereenkomsten. Een derde soort van landschapsbeheer, de ontwikkeling van landschapsparken en regionale landschappen, start vanuit de natuur- en milieusector. Een regionaal landschap is een streek met een eigen identiteit en belangrijke natuur- en landschapswaarden. Er worden activiteiten ontwikkeld rond duurzame streekontwikkeling op basis van de actuele en potentiële kwaliteiten van de natuur, het landschap en de streekidentiteit. Een nog specifieker landschap vonden we in de omschrijving ‘stiltegebied’. Stiltegebieden zijn gebieden met bijzondere akoestische kwaliteiten, die men in stand wil houden, zowel voor bewoners als voor bezoekers, en voor de huidige én toekomstige generaties. Ze vormen in de drukke westerse samenleving rustplekken voor mentale restauratie. Van de basiskwaliteiten, waaraan recreatieve groengebieden moeten voldoen (zie A1), is de eigenschap sereniteit van bijzonder belang is stiltegebieden. Specifiek aan stiltegebieden is hun aantrekkelijk geluidsklimaat (niet stilte als dusdanig: de Engelse term quiet area is in dat opzicht beter dan de term stiltegebied). De akoestische ervaring staat niet op zich, maar maakt deel uit van de eigenheid en de beleving van het gebied (bv. het voorkomen van specifieke vogelgeluiden, een kabbelend beekje…). Aangezien stiltegebieden kunnen bijdragen tot een gedifferentieerd openruimtebeleid wordt voorgesteld de 1

http://www.onroerenderfgoed.be


10


krachtlijnen ervan in het richtinggevende gedeelte op te nemen bij de herziening van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen. Het opzetten van een algemeen Vlaams beleid rond stiltegebieden is een uitdaging. De klemtoon ligt op integrale gebiedsgerichte samenwerking over de administratieve en thematische bevoegdheidsgrenzen heen. 1

2.1.3

Gebiedsgerichte werking als smeerolie? Zowel het project Gentse Kanaalzone als het Strategisch Plan Waaslandhaven zijn voorbeelden van gebiedsgericht en beleidsdomeinoverschrijdend Vlaams beleid. Verschillende overheden en (private) betrokkenen zoeken er via onderhandeling en overleg naar geschikte oplossingen voor de problemen in het gebied. De integratie tussen verschillende beleidsdomeinen (milieu, ruimtelijke ordening, landbouw, economie) en betrokken besturen wordt in deze gebiedsgerichte werking benadrukt. 2 Door de schaal van hun activiteiten weten de beheerders van de main ports (havens en luchthavens) als geen ander welke belangen er allemaal spelen in hun ‘achtertuin’. Alleen al voor de verbinding met hun ‘achterland’ zijn ze sterk afhankelijk van andere modi en dus andere besturen. Het is dan ook niet verwonderlijk dat zij in de gebiedsgerichte benadering kansen zien om een nieuw evenwicht te zoeken met andere belangen in het betrokken gebied. Soms gebeurt dit noodgedwongen, bijvoorbeeld door de Europese milieuregelgeving. Op regionaal niveau kan men vinden dat een vogelbroedgebied minder waard is dan een uitbreiding van een haventerminal, maar vanuit een Europees milieuperspectief is het biotoopverlies voor een bedreigde diersoort van hoger belang of zijn compenserende maatregelen nodig (bv. vogelrichtlijngebieden, habitatrichtlijngebieden). Ander voorbeeld: − START project omgeving Luchthaven Zaventem

Eindrapport studie Pilootproject Stiltegebied Dender-Mark i.o.v. ministerie van de Vlaamse Gemeenschap , Aminabel; prov. Vlaams-Brabant, prov. Oost-Vlaanderen, VECTRIS i.s.m Intec (universiteit Gent), oktober 2005 2 http://www.oost-vlaanderen.be/public/wonen_milieu/ruimtelijke_ordening /gebiedsgericht/ 1


11


2.1.4

Een strategische ruimte rond een transportinfrastructuur Een weg, spoorweg of kanaal in een landschap kan eveneens aanleiding zijn voor een gebiedsgerichte werking. Transportinfrastructuren mogen dan wel lijninfrastructuren zijn, de lijn wordt wel onderdeel van een ruimere compositie. Een boeiend project dat recent in de steigers werd gezet is de gebiedsgerichte werking voor het Kanaal Dessel-Turnhout-Schoten 1 . Hiervoor werd een samenwerkingsovereenkomst ontwikkeld voor het uitwerken van het ‘multifunctioneel ontwikkelingsperspectief’ voor het kanaal Dessel -Turnhout – Schoten. Om dit project te ondersteunen werd ook beslist om een projectmanager (‘kanaalmanager’) aan te werven binnen het departement ruimtelijke ordening en mobiliteit. In een tweede stap werd beslist om de geïntegreerde gebiedsgerichte werking via een geëigende methode te laten verlopen 2 : In een eerste fase wordt een ‘strategische ruimte’ aangeduid. Dit gebeurt op basis van: − goedgekeurde sectorale beleidsplannen (streekpacten, PNOP, RSPA...) − gebiedsspecifieke problematiek (sectorale vragen) − de mate waarin de provincie hier belangen in heeft of ziet − de mate waarin de provincie hier een rol kan spelen − de mate waarin een vorm van gebiedsgericht werken succesvol kan zijn In een tweede fase wordt een ’een kaderplan’ ontwikkeld. Een kaderplan bevat een visie en een gebiedsprogramma. − De ‘visie’ geeft de gewenste ontwikkeling van de relevante beleidsdomeinen (sectoren) weer in een gebied. Via de opmaak van zulke visie wordt afspraken gemaakt tussen de verschillende sectoren − Het ‘gebiedsprogramma’ bevat voor een gebied een overzicht van de noodzakelijke projecten en afspraken over wie deze voorbereidt of uitvoert (Dit kunnen zowel overheden of private partners zijn). In dit programma worden doelstellingen, de maatregelen vanuit de verschillende betrokken (provinciale) beleidsdomeinen en de uitvoeringstermijn concreet uitgewerkt. Daarbinnen worden ook ‘strategische projecten’ aangeduid. De derde fase is een uitvoeringsfase. Deze uitvoering kan gebeuren via de bestaande reguliere werking, extern of via nieuwe projecten. Dit wordt vergezeld van een communicatieplan. Om dit provinciale gebiedenbeleid te sturen en te coördineren wordt een organisatiestructuur voorgesteld met: − de deputatie als trekker (per project twee gedeputeerden) – − een planningscel op niveau van de deputatie

1

2

Op 31 augustus 2006 hechtte Deputatie van de Provincie Antwerpen haar goedkeuring vaan een samenwerkingsovereenkomst. Beslissing Deputatie van 7 februari 2007


12


− −

een cel gebiedsgericht beleid binnen de stafdienst van het departement ruimtelijke ordening en mobiliteit een projectleider, aangesteld per strategische ruimte.

Hierbij heeft de provincie Antwerpen de planningstaal met drie nieuwe termen verrijkt die kansrijk zijn om in andere gebiedsgerichte werking te worden opgenomen: ‘ een multifunctioneel ontwikkelingsperspectief’ is te vergelijken met een ruimtelijk streefbeeld, maar hier wordt het sectoroverschrijdende karakter extra in de verf gezet; het ontwikkelingsperspectief heeft als term ook een iets dynamischer karakter dan het woord ‘streefbeeld’ waar algauw de term ‘eindbeeld’ in doorklinkt. De ‘strategische ruimte’ lijkt bedacht te zijn om een studiegebied te kunnen af bakenen waar noodzakelijke samenhangen (voor de verschillende sectoren en plannen) aanwezig zijn of kunnen ontstaan. Ook in een ander kanaalproject (Canal Link in West-Vlaanderen, zie volgend hoofdstuk) werd een dergelijke ruimte afgebakend, men poogde er zelfs een sectoroverschrijdende synthesekaart voor te maken. Tenslotte wordt een ‘kanaalmanager’ als projectmanager aangeduid binnen de ondersteunende structuur. Het sectoroverschrijdende karakter wordt beklemtoond door minimaal twee gedeputeerden politiek verantwoordelijke te maken en een planningcel op datzelfde politiek niveau te situeren. Of dit zich tot een horizontale synthetiserende dan wel een bevoogdende rol zal ontwikkelen is nog te vroeg om te beoordelen. Interessant is ook om vast te stellen dat in het gebiedsprogramma ook strategische projecten worden aangeduid.

2.1.5

Experimenten met gebiedsgerichte werking in steden In het kader van het Vlaams Stedenbeleid werden ‘strategische projecten’ gesubsidieerd. Steden konden zich via een open procedure kandidaat stellen. Er werd gekozen om projecten te subsidiëren met ‘substantiële’ bijdragen, zodat er op de gekozen plekken daadwerkelijk iets kan gebeuren. Criteria waren: − de mate van verkankering; − de hefboomfunctie van het project; − het niet om een singulier gebouw, maar om een gebied; − het project is niet monofunctioneel; − er is minimaal 30% verplichte private inbreng (idee: de privé er geen centen wil instoppen, dan is er wellicht iets fout met de levensvatbaarheid. Gewoonlijk draait het uit op 1 euro subsidie en 19 euro privé-inbreng.) Een voorbeeld van zo’n projectgebied is de wijk Brugse Poort in Gent. Een multidisciplinaire jury (met expertise over PPS, ruimtelijke kwaliteit, stedenbouw, sociologie en inspraak…) beoordeelde de aanvragen. Daarvoor werd een selectieprocedure in twee ronden ontwikkeld. Wie in een eerste ronde niet geslaagd is, maar toch een potentieel interessant project voorstelt, krijgt een ‘conceptsubsidie’ om het project qua stedenbouwkundig ontwerp te verbeteren. Via de pool van de ontwerpers die zich kandidaat stelden voor de Open Oproep van de Vlaamse Bouwmeester, wordt een drietal ontwerpers gevraagd een visie te presenteren aan een lokale jury. Vanuit een centraal regieteam van het stedenbeleid worden een ‘peter’ aangeduid en een ervaren ‘begeleider’ betaald om het betrokken stadsbestuur te assisteren bij de opmaak van de projectdefinitie, het participatiepro-


13


ces, het opzetten van PPS 1 -constructies (althans op conceptniveau) en het coachen van de aangetrokken ontwerper. Het bedrag van de goedgekeurde projecten wordt per fase verdeeld: 30% na overeenkomst (geen voorfinanciering), 30% op basis van de stand van zaken (beoordeeld door een Kwaliteitskamer) en vervolgens 30% en 10%. Deze extra schijven zijn nodig, omdat projecten vrij lang lopen (10-13 jaar) en in de loop van het proces kunnen wijzigen. De Kwaliteitskamer is nodig om te vermijden dat de oorspronkelijke ambitie en kwaliteit uitgehold wordt. Er werd een blauwdruk voor de aanvraag ontwikkeld. Eén van de vragen was om uit mobiliteitsplan, ruimtelijk structuurplan, RUP…te halen wat strategisch is voor een bepaald gebied en wat dat op de verschillende schaalniveaus betekent voor een plek. In plaats van een brave reproductie van de teksten vergt dit een analyse, inzicht en creatieve synthese van alle plannen en beleidsdocumenten. Linda Boudry stelde hierover ‘Om dit soort projecten te leiden zijn generalisten-regisseurs nodig, waarvan er helaas veel te weinig zijn. Het Vlaamse Stedenbeleid vindt het haar taak mensen samen te brengen met verschillende expertise. Het aantal fora waar dat gebeurt is klein, maar er is een grote nood aan'… Momenteel streeft het Vlaamse stedenbeleid naar een omgevingsanalyse per stad, zodat die niet meer hoeft gemaakt te worden voor iedere studie afzonderlijk. Dit moet ook leiden tot een ‘gedeelde diagnose’ van de verschillende sectoren en beleidsniveaus. Hierin presenteert men een afwegingskader over problemen en opportuniteiten. Vervolgens zal de Vlaamse regering een ‘één-loketfunctie’ installeren voor grote strategische projecten. Per project zal de meest strategische partner worden bepaald en deze zal als ‘accountmanager’ functioneren in samenwerking met de lokale projectregisseur. Dit vergt een politieke dekking via een beslissing van de regering. Al bij al is dit een zeer ambitieuze vorm van gebiedsgerichte werking op niveau van de stad. De steden zelf ontdekken en experimenteren met gebiedsgerichte werking, inclusief de verandering van de interne administratieve werking die dit vereist. Voorbeelden zijn Gent, voor de grote stadsvernieuwingsgebieden en Antwerpen, voor de ontwikkeling van Spoor Noord en de omliggende wijk. Soms worden zelfs aparte organisaties opgericht zoals stadsontwikkelingbedrijven. Voorbeelden zijn Oostende, met de werking rond het Militair domein op de rechteroever van de haven en Leuven, voor o.a. de ontwikkeling van de site Centrale werkplaatsen.

1

PPS: Privaat Publieke Samenwerking


14


Figuur 4 Antwerpen, structuurschets voor strategisch project ‘Spoor Noord’


15


2.2 Voorwaarden voor succes 2.2.1

Invloed van Europese initiatieven De Europese Unie is een grote voorstander van gebiedsgerichte werking. Ze stellen het concept voorop als randvoorwaarde bij de financiering van projecten. Sommige intercommunales of provincies hebben hierop ingespeeld door kennis en expertise op te bouwen in het samenbrengen van lokale partners en administraties uit verschillende beleidsdomeinen en in het opvolgen van de projectadministratie voor zeer specifieke ‘Europese’ praktijken (bv. projectbeheer in verband met (inter)regionale fondsen EFRO, Intereg...). Europese initiatieven kunnen op die manier aanzetten tot gebiedsgerichte werking.

2.2.2

Kritische succesfactoren Gebiedsgerichte werking gaat over co-governance (geen hiërarchie) en het creëren van win-winsituaties, waarbij de provincie haar legitimering zeker niet moet ‘afkopen’ 1 . Belangrijke elementen hierbij zijn: − Visievorming; − Voldoende tijd (om het proces te doorlopen); − Inzet van personeel (ook gedecentraliseerd). Regio- en gebiedswerkers (moeten) zorgen voor een grotere zichtbaarheid; − Inzet middelen (én heroriëntatie bestaande middelen). De succesfactoren voor het Pajottenland 2 zijn/waren: − de structurele verankering bij de lokale besturen (primaat van de politiek?); − een duidelijke streekdimensie; − het niet uitdelen van blanco cheques (wat kan wel/niet onder de vlag plaatsvinden); − een continue informatie-uitwisseling tussen alle actoren; − een spontaan gegroeide bottom-upbenadering; − last but not least, vele uren vrijwilligerswerk (= maatschappelijk engagement). Dit laatste klinkt misschien vreemd, want een overheid of administratie met een bepaalde bevoegdheid denkt al gauw dat hij/zij de enige ‘probleemeigenaar’ is, terwijl op het (midden-)veld tal van organisaties actief zijn - deels gesubsidieerd, deels vrijwillig – die actief lobbyen, adviseren (desnoods ongevraagd), beheren én communiceren naar een ruim publiek en bezoekers (bv. heemkundige kringen, samenlevingsopbouw, natuurverenigingen, Vrienden van de Stilte vzw...). Pieter Leroy stelt: ‘In sommige projecten is goed te zien dat de voorwas wel degelijk participatief, open en transparant is voor alle partijen, maar dat de hoofdwas dat niet of veel minder is. Het risico van een dergelijke werkwijze, een participatieve voorwas gevolgd door een constitutionele hoofdwas, is dat de kleren erg onherkenbaar verkleurd en verkreukeld te voorschijn komen. Dat risico is vooral groot als een project een sequentiële opzet heeft: de botsing tussen het open onderhandelingscircuit en het constitutionele circuit is dan vrijwel ingebakken. Het is niet goed voor het politieke vertrouwen als allerlei in consensus tot stand gekomen afspraken te elfder ure door de politiek terzijde worden geschoven.’ (Leroy, 2003) 1 2

René Swinnen deputé pdf besluiten Colloquium Gebiedsgerichte werking 18/11/05 Henk meert idem


16


Leroy meent dat de belangrijkste politieke voorwaarde voor het succes van gebiedsgericht beleid is dat ‘de politiek’ van tevoren volkomen helder moet zijn over de status van de uitkomst van een gebiedsgericht project 1 . Met andere woorden een gebiedsgericht werking, zeker wanneer daarvoor een autonome organisatie wordt opgericht, staat voor de uitdaging om op korte termijn resultaten voor te leggen, die overigens nodig zijn voor de motivatie van alle betrokken partners, en de tegelijkertijd voldoende steun de hebben van een ‘verderaf gelegen’ politiek besluitvormingsniveau (provincie of Vlaams Gewest) ‘De vraag naar de democratische legitimatie van beleidsvorming in de schoot van streekwerking is al verschillende malen gesteld. Om een duurzaam partnerschap tussen diverse actoren in stand te houden, is het in ieder geval van belang de rol van de autonome beleidsinstanties goed te omschrijven en op basis daarvan duidelijke spelregels, onder meer inzake de besluitvorming, vast te leggen’ 2 . Ook Fabiaan Vandezande bevestigt dit 3 ‘Opmerkelijk is dat, als het reguliere beleid (Dienst Ruimtelijk Ordening en Mobiliteit, DRUM) en een dienst die met gebiedsgerichte werking bezig is, naast elkaar bestaan, de lokale actoren dit als aparte kanalen (trachten te) behandelen: als ze hun gelijk niet krijgen bij de ene dan wordt de andere ingeschakeld. De gebiedsgerichte werking staat immers dichter bij lokale partners en werkt meer bottom-up. De Dienst Ruimtelijke Ordening en Mobiliteit staat dichter bij de deputatie en voelt zich meer gelegitimeerd.’ Kortom het blijft een gedeelde verantwoordelijkheid van organisatie en politiek. Het doet niets af van de waarde van een gebiedsgerichte werking als antwoord op de ‘verspreide slagorde’ van de sectorale benadering.

2.2.3

Kwaliteitskamers In het kader van het beheren en coachen van lokale besturen bij de besteding van Europese fondsen werd in West-Vlaanderen een Kwaliteitskamer opgericht. Na deze proefperiode werd met steun van de Vlaamse Bouwmeester, Marcel Smets, de Provinciale Kwaliteitskamer geformaliseerd. Vooral projecten die een grote impact hebben op het uitzicht van dorpen of op het omliggende landschap komen in beeld voor begeleiding. De Kwaliteitskamer begeleidde al heel wat projecten zoals de dorpsontmoetingspunten van het gemeentebestuur Heuvelland, de dorpskernvernieuwing van Westrozebeke (Staden), de bouw van het dorpscentrum in Jonkershove (Houthulst), de onthaalinfrastructuur bij Tyne Cot Cemetery (Zonnebeke), de renovatie van het schoolgebouw De Poortefranck tot multifunctionele dorpszaal (Ruiselede) en nog vele andere. De provincie geeft zelf het goede voorbeeld en legt eigen investeringsprojecten met betrekking tot het platteland voor aan de Kwaliteitskamer en roept tegelijkertijd lokale besturen en intercommunales op om hetzelfde te doen. Na 2007 wordt de werking opnieuw geëvalueerd. Een Kwaliteitskamer is een instrument om de kwaliteit van investeringen in het publieke domein (marktpleinen, doortochten enz.) te ondersteunen en lokale besturen daarin te begeleiden.

1

2

3

De ene streek is de ander niet, 10 jaar gebiedsgerichte werking in de provincie West-Vlaanderen, p. 86. De ene streek is de andere niet, 10 jaar gebiedsgerichte werking in de provincie West-Vlaanderen, hfst. Uitdagingen en bakens voor de toekomst, p 85 Fabiaan Vandezande Dienst Ruimtelijke planning en mobiliteit prov. West-Vlaanderen interview


17


In deze kwaliteitskamer zetelen, onder het voorzitterschap van iemand met een bepaalde renommee, deskundigen op het vlak van (landschaps)-architectuur, stedenbouw, toegankelijkheid, begeleiding van gemeenten enz. Ook voor andere projecten werden Kwaliteitskamers opgericht, bijvoorbeeld voor de begeleiding van het Design-and-Buildproject ‘Oosterweelverbinding’. Zelfs op het niveau van Vlaanderen is een dergelijke Kamer opgericht. Minister Bourgeois 1 stelt hierover bij de aanstelling van de nieuwe Vlaamse Bouwmeester: ‘De behoefte aan een Kwaliteitskamer heeft wel te maken met de 'culturele professionaliteit'. Kwaliteit bekeken vanuit een economisch-budgettaire hoek heeft immers altijd een schijn van luxe, overbodigheid en bijzaak. Culturele ambitie en kwaliteit zijn wel geen discussieonderwerpen die alleen gelden voor de architectuur. Kwaliteit binnen elke vorm van cultuur is op zoek gaan naar een legitimatie die ook democratisch kan gedragen worden. De noodzaak aan kwaliteit komt onder druk op het moment dat de overheid als opdrachtgever beperkte middelen heeft. Het debat over de nood aan culturele kwaliteit en het draagvlak dat nodig is om dit debat staande te houden heeft mede de samenstelling van deze Kwaliteitskamer bepaald. Het debat biedt de ruimte om kwaliteit in relatie tot cultuur bespreekbaar te maken want wat niet benoemd en geduid kan worden, bestaat niet. De Kwaliteitskamer biedt ruimte om het klimaat waarbinnen de overheid haar architectuurbeleid voor overheidsprojecten kan formuleren, te onderzoeken en te benoemen(...) Ik denk bijvoorbeeld aan de zoektocht naar, en de opbouw van de culturele deskundigheid van de opdrachtgever, de ontwikkelaar, de investeerder, de ontwerpers en de designer, de kunstenaars, de communicatiedeskundige en de wegenbouwer. (...) Ruimte voor cultuur geeft kwaliteit aan de ruimte, als we maar met durf en verbeeldingskracht omgaan met de rijke verscheidenheid aan waarden en belangen in een innovatief ruimtelijk beleid’.

1

Minister Geert Bourgeois, toespraak 20 feb. 2006


18


3

Cluster 2 Bovenlokale geïntegreerde ruimtelijke en mobiliteitsstudies

3.1 Studies afbakening stedelijke gebieden In opvolging van structuurplannen op Vlaams en provinciaal niveau moet invulling gegeven worden aan het motto ‘Vlaanderen Open en Stedelijk’. Een instrument daarvoor is de afbakening van stedelijke gebieden met als doelstelling om de hoogdynamische activiteiten in deze stedelijke gebieden te kanaliseren. Dit instrument is ook ontwikkeld, omdat het grondgebied van bijvoorbeeld een kleinstedelijk gebied niet altijd groot genoeg is om de taakstellingen op te nemen voor de realisatie van groei in bedrijventerreinen, grootschalige winkelconcentraties, regionale gemeenschapsvoorzieningen of woningbouw. Immers, hoogdynamische activiteiten moeten gesitueerd worden in stedelijke gebieden en 60 % van de groei van de woningvoorraad. Aangezien er een ‘grens’ bepaald wordt ten aanzien van het open gebied, worden in de voorontwerpen ook de kwaliteiten van de open ruimte rond deze steden geanalyseerd (kwaliteiten voor landbouw, natuurontwikkeling, landschap). Soms worden groene gebieden zelfs bewust ‘geannexeerd’ om stadsbossen (als een stedelijke functie) te kunnen realiseren. Randgemeenten staan echter zelden te springen om de overdruk van het stedelijk gebied op te vangen. Sommige willen ‘dorp’ en ‘platteland’ blijven. In het Turnhoutse daarentegen is er een spontaan ‘stedelijk’ verbond ontstaan tussen Turnhout, Oud-Turnhout, Vosselaar en Beerse. Op eigen initiatief coördineerden ze structuur- en mobiliteitsplannen. De wijze waarop de mobiliteit in rekening wordt gebracht in de voorstudies voor afbakening van stedelijke gebieden is zeer ongelijk. Nochtans is hiërarchiesering van knooppunten van openbaar vervoer of het selecteren van openbaarvervoerassen een belangrijke randvoorwaarde om de bereikbaarheid van deze verdichte stedelijke gebieden te blijven garanderen. Zeker in de steden van de Vlaamse Ruit kan de groei van de steden niet zonder zware inspanningen op vlak van mobiliteit (zie later casestudy Gentse Kortrijksesteenweg). Concepten als bundeling in knopen, openbaar-vervoercorridors of ‘snoeren’ worden niet altijd gehanteerd. Ook is de opening van nieuwe stations een opportuniteit voor nieuwe ‘verdichtingsgebieden’, die zelden naar voor wordt geschoven. In de afbakeningsstudie van het grootstedelijke gebied Antwerpen is expliciet een multimodale onderlegger gecreëerd om de ontwikkeling van hoogdynamische polen en assen vorm te geven 1 . In deze studie ontstond ook het inzicht dat men zuinig moest zijn met zogenaamde 24-uurslocaties.

1

Buck Consultants Studiegroep Omgeving , Studie Afbakening Stedelijk Gebied Antwerpen, voorontwerp afbakeningsvoorstel, p. 48 e.v.


19


Hiervoor kwamen alleen de IC-stations van Antwerpen stad (Antwerpen Centraal, Antwerpen Luchtbal, Antwerpen-Berchem) in aanmerking, gekoppeld aan de TGV- en treinverbindingen naar de luchthaven van Zaventem. In Limburg wordt geïnvesteerd in light rail. Ook in het Gewestelijk Expres Net (GEN) rond Brussel zijn er nieuwe stations voorzien. Verder zijn Antwerpen, Brussel, Gent en Leuven vragende partij voor light rail en/of vertramming van lijnen. Het succes van de kusttram bewijst dat stedelijke ontwikkelingen rond openbaarvervoerassen een reële impact kunnen hebben. Voor de vastgestelde capaciteitsproblemen worden voor de toekomst fondsen uitgetrokken. Besluitend kunnen we stellen dat de afbakeningsstudies voornamelijk een juridischplanologisch proces zijn, waarin mobiliteit op ongelijke wijze wordt geïntegreerd. Ze zijn een noodzakelijke onderlegger voor andere initiatieven, maar ze leveren geen wervend project op voor samenwerking tussen stad en ommeland dat de tegenstellingen overstijgt.

3.2 Voorstudies voor GRUP en PRUP en’ strategische projecten’ In vele gevallen wordt voor potentiële ‘verdichtingsgebieden’ of ‘strategische projecten’ een ontwerpend onderzoek gedaan om de ruimtelijke haalbaarheid te toetsen. Door kansrijke gebieden in een gewestelijk of provinciaal RUP vast te leggen (met onder meer bindende bepalingen over dichtheid) verzekert het hogere planningsniveau zich ervan dat de doelstellingen kunnen gehaald worden. In principe ligt het initiatiefrecht voor de ontwikkeling bij de eigenaars of de stad. Voor het verfijnen van de concrete inrichting van een geselecteerd terrein kan een extra Gemeentelijk Ruimtelijk Uitvoeringsplan nodig zijn. Als men daar geen werk van maakt, kan het hogere planningsniveau echter het initiatief naar zich toe trekken. Soms willen provincies ook een ondersteunende rol spelen in wat zij als ‘strategische projecten’ beschouwen voor hun structuurplandoelstellingen. Zo ontwikkelde de provincie Vlaams-Brabant initiatieven om voor de stationsomgevingen van Diest en Aarschot een stedenbouwkundige visie te ontwikkelen. Ze gebruikte daarvoor het model van wedstrijdontwerpen via een meervoudige opdracht. Ook de provincie West-Vlaanderen is van plan een gelijkaardige rol te spelen bij enkele ‘strategische projecten’ rond stationsomgevingen. Deze praktijk leunt aan bij het gebruik van ‘stadsontwerpen’ voor stationsomgevingen zoals die in de jaren ‘90 van de vorige eeuw werden ontwikkeld voor de IC-stations van Vlaanderen 1 . In deze studies werden ruimte en verkeer sterk gelinkt (zie later casestudy Gent Sint-Pietersstation).

1

Evert Lagrou ,Marc Dubois, Stations Steden, Eurostation 10 jaar onderweg, Eurostation, Brussel, 2003


20


Strategische projecten 1 zijn complexe ruimtelijke projecten die onder regie van de overheid en in nauwe samenwerking met maatschappelijke actoren en de privé-sector tot stand komen en een grote impact hebben op het sociaal, economisch, cultureel en ruimtelijk functioneren van een buurt, een wijk, een stadsdeel of zelfs een hele stad. In tegenstelling tot gewone vastgoedprojecten, kenmerken strategische projecten zich door een hoge mate van complexiteit. Ze vereisen immers een intense samenwerking tussen publieke en private actoren, die elk soms sterk uiteenlopende belangen nastreven en handelen vanuit de eigen logica. De huidige ervaring met strategische projecten in Vlaanderen leert dat de implementatie van dergelijke projecten vrij moeizaam verloopt. De nood aan professionalisering van het procesmanagement voor deze publiek-private projecten is dan ook hoog.

3.3 Ruimtelijke streefbeelden 3.3.1

Definitie 2 Ruimtelijke streefbeelden zijn een relatief nieuw instrument. In streefbeelden wordt een poging ondernomen om de scheiding tussen infrastructuur en omgeving te overbruggen. Dit wordt gedaan door aan te geven hoe de weg in het landschap zal worden ingepast én door een afstemming te maken van de functies langs de weg met de functies van de weg zelf (verbinden, verzamelen en eventueel ontsluiten). Het maken van een streefbeeld is meer dan het uittekenen en toepassen van enkele civieltechnische ontwerpprincipes. Naast het verkeerskundig functioneren moet de weg namelijk ook landschappelijk en stedenbouwkundig ingepast zijn. Jan Korsmit 3 hanteert volgende definitie: ‘Een streefbeeld is een strategisch plan dat op basis van een ontwikkelingsvisie het eindbeeld voor de uitwerking van de inrichting van een element van de lijninfrastructuur (meer bepaald een wegverbinding) volgens de principes van het RSV en/of van een PRS vastlegt. Het streefbeeld vervult daarbij eenzelfde functie als bijvoorbeeld de stedelijke afbakening of de uitwerking van de ‘poorten’. Het streefbeeld is richtinggevend voor de uitwerking van infrastructurele projecten, maar ook voor evt. RUP’s, landschappelijke verbindingszones (ecoducten) ed. Belangrijke kenmerken van een streefbeeld voor een weginfrastructuur zijn: - visuele vertaling van doelen, waarbij verbanden worden gelegd met andere sectoren; - concrete maar ook inspirerende en beeldende invulling van de visie op de inrichting van de weg en zijn directe omgeving;

1

2

3

Definitie door het wetenschappelijk onderzoeksproject SP2SP www.plattelandonline.be/platteland/SP2SP of www.asro.kuleuven.be/SP2SP Streefbeeld geschikt voor veelvoud van opgaven, Koen Stuyven en Geert Vercruysse (in: Verkeersspecialist, januari 2005, nr 114) Jan Korsmit Eindrapport Onderzoek streefbeeld als beleidsinstrument, Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Departement leefmilieu en Infrastructuur Mobiliteitscel Brussel, April 2004


21


- creatieve beschrijving van een gewenste toekomstige toestand met een beoordeling en evaluatie, rekening houdend met alle dimensies van duurzaamheid (mobiliteit, ruimtelijke en landschappelijke ontwikkeling, veiligheid en leefbaarheid; sociaal-economische ontwikkeling, milieu) De uitwerking van een streefbeeld stimuleert een samenwerking die uitstijgt boven individuele belangen van actoren, doordat het proces van het opstellen van een streefbeeld niet dichtgetimmerd is, integrerend en in voldoende mate flexibel. Het streefbeeld geeft niet alleen richting aan het ontwikkelingsproces maar blijkt ook als proces zelf een meerwaarde te bieden aan de interdisciplinaire en interdepartementale samenwerking.’ Ruimtelijke streefbeelden zijn vooral bedoeld voor grote verbindende wegen tussen stedelijke gebieden. Het gaat zowel om hoofdwegen, primaire als secundaire wegen 1 . Voor deze wegen zijn in het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen inrichtingsprincipes en -richtlijnen opgenomen. De situatie op het terrein is nog niet aangepast aan deze richtlijnen (bv. afstand tussen knooppunten, geen rechtstreekse erfontsluitingen…) Voor secundaire wegen zijn er daarenboven, in tegenstelling tot vooral de hoofdwegen, wel wegvakken met bebouwing. Door de stijgende verkeersdrukte komt in vele gevallen de (verkeers-)leefbaarheid rond deze bebouwde wegvakken sterk in het gedrang. Maar ook de verkeersonveiligheid buiten de bebouwde kom is groot omwille van de menging van de verbindende functie met de ontsluitende functie van de weg. De ‘selectie’ van deze wegen in een bepaalde categorie door een structuurplan of mobiliteitsplan is als kader niet voldoende voor acties op het terrein (heraanleg). In die zin is een ruimtelijk streefbeeld een intermediair planningsinstrument bij uitstek.

3.3.2

Planningsachterstand Vermits Vlaanderen gedurende lange tijd weinig of geen bovenlokale ruimtelijk ordeningsbeleid kende 2 werd het beheer en aanleg van wegen niet of weinig vanuit (verkeers-)planologische concepten gestuurd. Door de golf aan bovenlokale plannen (Ruimtelijk structuurplan Vlaanderen, provinciale structuurplannen) werd op korte termijn en zonder uitgebreide (bv. kwantitatieve) studies een wegencategorisering ingevoerd. De discrepantie tussen de gewenste functie van de weg en de historische gegroeide toestand van de geselecteerde wegen was (en is nog) enorm. ir. Gijs Moors 3 stelde hierover: ‘Gedurende 30 jaar is er qua verkeersveiligheid een fundamenteel verkeerde toestand ontstaan. Het zal ons wellicht 30 jaar kosten om dat enigszins recht te trekken. Ruimtelijke streefbeelden krijgen wel eens de kritiek dat ze te hoge verwachtingen wekken en dat er onvoldoende middelen zijn om de wensbeelden ook effectief aan te leggen. Ze hebben echter de verdienste om dit langetermijnperspectief vast te houden, zodat ook derden anticiperen op de gewenste toestand (gemeenten, eigenaars van percelen). In die zin gebruiken we ze ook als referentiekader voor onze adviesfunctie in het kader van bouwtoelatingen langsheen gewestwegen. Hiervoor vragen we dat bouwtoelatingen vergezeld zijn van een mobiliteitstoets (nvdr zie Deel 1 hfdst 5.1)’.

1 2

3

Recentelijk hebben sommige gemeenten dit ook voor lokale wegen opgemaakt (b.v. Holsbeek). De laatste grote golf in de 20ste eeuw waren de streekplannen in voorbereiding van de Gewestplannen. De planning van de wegensector was voornamelijk gefocust op de aanleg van autosnelwegen en een het upgraden van - toen nog - rijkswegen tot een autoweg status ( 2x2 rijstroken al dan niet met middenberm). Vooral de Amerikaanse Highway Capacity Manual inspireerde de vormgeving van deze wegen. Het rastervormige netwerk als ideaalbeeld is in België vooral vertaald in een ring-radiaal netwerk. ir. Gijs Moors, afdelingshoofd Wegen en Verkeer Limburg, interview december 2005


22


3.3.3

Verscheidenheid aan toepassingen De praktijk leert ons dat een ruimtelijk streefbeeld voor vele situaties wordt ingezet: − als tracéstudie voor nieuwe wegen (verlengingen en/of omleidingwegen) 1 ; − als stedenbouwkundig ontwerp voor een deel van de weg (bv. ‘kleine’ ring rond een stad of een invalsweg in een agglomeratie); − als focus op verkeerskundige concepten op regionale schaal (van stad tot stad); − als voorstudie van het zwarte puntenprogramma: deze streefbeeldstudies focussen vooral op de verkeerskundige aspecten, bijvoorbeeld de afstemming van de kruispuntvormen op een ringweg. De ruimtelijke aspecten komen dan minder aan bod. Ruimtelijke streefbeelden worden zowel door het Vlaamse Gewest als door de provincies uitgeschreven. Ook gemeenten ontdekken het nut van een dergelijk instrument voor een meerjarenaanpak van een structurerende gemeentelijke as (bv. Holsbeek). In de reeds eerder vermelde studie betreffende streefbeelden formuleerde Jan Korsmit expliciet een besluit dat wanneer men het niet eens is over de categorisering men een streefbeeldstudie beter niet opgestart wordt. Het is immers niet het geëigende instrument om deze discussie te voeren. Dit soort discussies moet immers op een groter schaalniveau worden gevoerd, bijvoorbeeld op schaal van een maas in het hoofdwegennet. Er zijn weinig studies met focus op een ‘multimodale corridor’, dus waar weg, busof trambaan én parallelle spoorweg met de methodiek van een ruimtelijk streefbeeld worden behandeld - al wordt hier en daar in bestekken toch op het belang ervan gewezen. De studie van de provincie Vlaams-Brabant omtrent lightrailtracés rond Brussel en - recenter - de studie naar de rol van lijn 36 en de N3 tussen Leuven en Tienen, zijn enkele voorbeelden van een corridor benadering. De provincie West-Vlaanderen heeft een verkennende studie lopen van de N34 (Koninklijke Baan) en de secundaire wegen aan de kust. Hier vormt de samenhang met de kusttram, het spoornetwerk en park-and-rideplaatsen een expliciet aandachtspunt. Zonder dat het de naam streefbeeld krijgt, zorgt het voor een beleidsvoorbereidend kader om bij opmaak van volgende streefbeelden samenhang te bewaken op een groter en relevant gebied. Dit is zeker ingegeven door het algemene aanvoelen dat kustgemeenten en -steden ‘bij elkaar gehouden worden’ door een bijzondere reeks infrastructuurelementen: het strand, de dijk en de Koninklijke Baan, en dwars daarop havens, kanalen en duingebieden. In de nieuwe wegencategorisering verliest de Koninklijke Baan zijn verbindende karakter (in verkeerskundige zin). Die functie wordt – zeker aan de Westkust - overgenomen door de parallelle autostrade. Maar met downgrading tot lokaal niveau op verkeerskundig niveau dreigde ook downgrading van het ruimtelijk structurerend karakter, waarbij elke gemeente afzonderlijk haar eigen doortochten behandelt, zonder het ‘kuststedelijk netwerk’ te ondersteunen. Daarom ook krijgt het spoor van de kusttram deze verkeerskundige én ruimtelijk structurerende functie toegespeeld.

1

Jan Korsmit pleit ervoor - in de eerder geciteerde evaluatiestudie - om geen streefbeeldstudies te maken vóór men het eens is over de wegencategorisering.


23


Figuur 5 Verduining 1 N34 Koninklijke Baan, kusttram

3.3.4

Methodiek Voor ruimtelijke streefbeelden is een methodiek ontwikkeld: na een startnota die aanleiding, probleemstelling en planningscontext beschrijft, wordt achtereenvolgens een ‘conceptstreefbeeld’ gemaakt, een ‘ontwerp streefbeeld’ en een streefbeeld met draaiboek. Fase 1 – Startnota – verkeersplanologische, verkeerskundige en stedenbouwkundige context In deze eerste fase wordt een eerste aanzet gegeven van de verkeerskundige en planologische context voor de toekomstige herinrichting van de secundaire weg en zijn omgeving. De context bakent de beleidslijnen af op de verschillende niveaus (gemeente – provincie – Vlaamse Gewest), analyseert de huidige situatie en de onderlinge samenhang van de verschillende deelelementen en formuleert de belangrijkste knelpunten, kansen en potenties. De startnota wordt afgerond met een globale visie, doelstellingen en gerichte onderzoeksvragen. Fase 2 – Conceptnota met herinrichtingprincipes: ontwikkeling van geïntegreerde scenario’s op meso- en microniveau. Verkeerskundig en planologisch concept. Samenhangend geheel van inrichtingsconcepten voor de inrichting van wegvakken en kruispunten voor het geheel van de verbinding of voor samenhangende onderdelen hiervan. Dit omvat 2 : − een voorstel voor wegencategorisering (bedoeld wordt het onderliggende netwerk nvdr); − een visie voor de weg in zijn omgeving in ruimtelijke en verkeerskundige termen;

1

2

Bron: studie Conceptnota Actieplan N34 Koninklijke Baan, Provincie West-Vlaanderen, VECTRIS, 2007 Uit het voorbeeldbestek werkgroep van de Task Force (2002)


24


−

concepten voor de toekomstige (her)inrichting van de weg en zijn omgeving.

De finaliteit voor het concept streefbeeld is de concrete uitwerking van een inrichtingsconcept voor de verkeerskundige oplossing voor een weg. Fase 3 - Ontwerp van streefbeeld In deze fase worden de weg en zijn omgeving op verkeerskundig en stedenbouwkundig vlak uitgewerkt tot een stedenbouwkundig voorontwerp. Het ontwerp kan desgevallend worden opgebouwd in verschillende secties of onderdelen. Deze onderdelen zijn bepaald door het concept voor de weg en zijn omgeving. Fase 4 – Streefbeeld Samenhangend geheel van functionele ontwerpen voor de inrichting van wegvakken en kruispunten voor samenhangende onderdelen van de weg. Dit omvat 1 : − het uitwerken van de weg en zijn omgeving aan de hand van een tracéplan, een lengteprofiel, typedwarsprofielen en inrichtingsprincipes voor verschillende kruispunten; − het uitwerken van principes voor stedenbouwkundige inpassingen (landschappelijke inpassing, verlichting en bewegwijzering, kunstwerken…). Bij het streefbeeld hoort ook een ‘draaiboek’ of actieplan, waarin de initiatieven van de verschillenden betrokken partners wordt opgenomen (op korte, middellange en lange termijn). De provincie West-Vlaanderen besteedt naar eigen zeggen veel aandacht aan het draaiboek 2 : ‘ De helft van de planningstijd van de mobiliteitsambtenaar gaat naar de opmaak van een gedetailleerd draaiboek/actieplan’.

3.3.5

Recente evoluties

3.3.5.1

Loslaten van ruimtelijke aspecten In de streefbeelden die worden opgemaakt in het kader van het Zwarte Puntenprogramma dreigt - onder invloed van de werkdruk - een zekere uitholling van het instrument te ontstaan, waarbij ruimtelijke aspecten minder aan bod komen. Gelet op de veelheid aan situaties waarvoor een ‘ruimtelijk streefbeeld’ wordt ingezet en de verschillende initiatiefnemers (Vlaams Gewest of provincie) zien we in de praktijk ook een verschil in het belang dat door de leidende ambtenaren wordt gehecht aan deze ruimtelijke aspecten. Er zijn echter weinig fora waar - door ervaringsuitwisseling en reflectie – geleerd kan worden van de actuele praktijk of de mogelijkheden die het instrument biedt ten volle te benutten.

3.3.5.2

Meer aandacht voor milieuaspecten Voor tracéstudies (van nieuwe infrastructuur) is er een tegengestelde tendens waarneembaar: sommige studies nemen er de ambitie bij om de milieuaspecten en de landschapsontwikkeling uitdrukkelijk mee te nemen. Men hanteert steeds meer het instrumentarium van milieueffectrapportering (op Plan-MER-niveau). Zo vinden we in het bestek van de haalbaarheidsstudie en het streefbeeld voor de

1 2

idem Interview met Fabiaan Vandesande en Cristian Igodt, Dienst Ruimtelijke Ordening en Mobiliteit, provinciebestuur West-Vlaanderen


25


primaire weg II tot Meerhoutstraat en verlenging van de N73 van Tessenderlo tot Beringen volgende expliciete doelstelling: ‘minimaliseren van de negatieve effecten op landschap en milieu, op het functioneren van de ruimte, en het creëren van een meerwaarde door het benutten van de positieve effecten op ruimtelijk en functioneel vlak en door een maximale inpassing van de lijninfrastructuur in het omringende gebied.’ Voor deze milieuaspecten worden nog volgende methodes aangegeven: ‘Opstellen van een beoordeling van de mate waarin er onherstelbare en onvermijdbare schade wordt toegebracht aan het doorkruiste VEN-gebied en de percelen die in erkenning zijn voor het reservaat Vallei van de Grote Beek (Natuurpunt), alsook eventuele nog niet vermelde VENgebieden, welke ondertussen eveneens werden goedgekeurd. Raming van de effecten op natuur, bos en water.’ En verder nog in detail: ‘De opbouw van de beoordeling volgt volgende stappen: a) In eerste instantie worden de werken in het projectgebied gesitueerd en toegelicht. b) Daarna volgt een uiteenzetting van de verschillende waarden op basis van eventuele voorgaande studies van het gebied, aangevuld met een terreinonderzoek om te komen tot een geactualiseerde biologische waarderingskaart. Hier wordt aangegeven waar bepaalde waarden op vlak van flora en fauna zijn vastgesteld. Ook de historiek van het geheel wordt hier toegelicht. Op basis van terreinwaarnemingen en bestaande gegevens wordt nagegaan welke geluids-, bodem- en wateraspecten momenteel van belang zijn in het projectgebied. Hier wordt in kort tijdsbestek aangehaald waar bepaalde waarden, knelpunten en potenties op vlak van flora en fauna werden vastgesteld en wordt ook de historiek van het geheel toegelicht. c) In een volgende stap gebeurt een beoordeling van onherstelbare en onvermijdbare schade ten gevolge van de werken (art. 26bis decreet natuurbehoud). De impact van de werken op de aanwezige fauna en flora wordt bekeken vanuit het bodem-, water- en geluidsaspect. Vanuit het bodemaspect wordt onderzoek verricht naar mogelijke structuur- en profielwijzigingen in de bodem. Ook de impact van tijdelijke bemaling wordt beoordeeld daar deze een wijziging in het bodemvochtregime veroorzaakt, hetgeen eveneens gevolgen heeft naar bodembiologie toe. Vanuit het wateraspect wordt de invloed op de oppervlaktewaterkwaliteit en –kwantiteit onderzocht. Specifiek m.b.t. het wateraspect heeft ‘ecologische basiskwaliteit’ te maken met zowel kwantiteits-(afvoerregime en structuurkenmerken) als kwaliteitskenmerken. Het onderzoek zal zich vooral richten op de koppeling van de hydrologische gegevens aan het voorkomen van welbepaalde ecotooptypes, en de impact van de aanleg en het functioneren van de weg in het ecosysteem. Vanuit het geluidsaspect wordt onderzocht welke de huidige geluidsimpact is en welke de te verwachten geluidsstudies in gelijkaardige omstandigheden (wegtype, landgebruik, verkeersdrukte) en over gelijkaardige werken in uitvoering. Hieruit kan de impact van de werken m.b.t. gevoeligheid naar geluidsverstoring naar (avi)fauna toe beoordeeld worden. De volgende onderzoeksvragen moeten worden beantwoord: 1. Is er schade in het VEN? 2. Is de schade vermijdbaar? 3. Is de schade herstelbaar? d) In een volgende stap worden schadebeperkende en compenserende maatregelen onderzocht. De volgende onderzoeksvragen moeten worden beantwoord: 4. Kan het plan bijgestuurd worden om de schade te vermijden? 5. Welke compenserende maatregelen zijn mogelijk? e) Onderzoek van alternatieven:


26


Hier zal nagegaan worden of de alternatieve oplossing van het gebruik van (…) andere wegen een verkiesbaar alternatief vormen voor de doortrekking van de N73. Indien er onvermijdbare en onherstelbare schade wordt aangebracht aan natuur in het VEN dient te worden onderzocht of er dwingende redenen van groot openbaar belang zijn om mits schadebeperkende en compenserende maatregelen de werken toch uit te voeren.’ Het gehanteerde jargon en de verruiming van de methodiek wijst op een interessante ‘fusie van planningsinstrumenten’ en een verruiming van de interdisciplinariteit, die reeds was ingezet met de ruimtelijke streefbeelden. Zelfs voor vormelijke aspecten van rapportering is het boeiend om vanuit verkeersplanologische hoek inspiratie te zoeken in de milieusector. Geert Vercruysse 1 zegt hierover: ‘Zo werd in het eindrapport voor de Tracéstudie voor de N8/ doortrekking A19 tussen Ieper en Veurne gebruik gemaakt van de methodiek die in MER-studies gemeengoed is, namelijk de niet-technische samenvatting. Dit omvat een beschrijving van de referentiesituatie, een beschrijving van de nieuwe situatie en onderzochte alternatieven (inclusief het ‘nul-alternatief' namelijk niets doen), een beoordeling van de effecten op milieu (bodem, water, fauna en flora, lucht, monumenten en landschappen) en vervolgens de remediërende, milderende en compenserende maatregelen om het effect respectievelijk op te heffen, te verminderen, elders verlies van biotoop of kwaliteit te restitueren. Maar ook op inhoudelijk vlak bracht de MER-methodiek een inzicht op, namelijk de onmogelijkheid dat de uitgegraven Ieperiaanse klei niet zomaar bruikbaar was voor de opbouw van geluidswallen elders, maar effectief afgevoerd moest worden. Met andere woorden, een negatief saldo voor de grondbalans.’

3.3.5.3

Langetermijneffect van streefbeeldstudies Een veelgehoorde kritiek is dat streefbeelden geen ‘bindend’ karakter hebben. Cathérine Hoebeeck 2 hierover: ‘Door het streefbeeld een bepaald statuut te geven of het te koppelen aan een wettelijk document, kan de ambtelijke consensus van een streefbeeld politiek bevestigd worden’. Het kader van het convenantbeleid en de opvolging via de Provinciale Auditcommissies biedt een zekere garantie voor stapsgewijze implementatie. De streefbeeldstudies kunnen ook doorwerken in de nieuwe golf van mobiliteitsplannen of de actualisering van de mobiliteitsplannen. Sommige provinciebesturen denken eraan voor secundaire wegen ruimtelijke uitvoeringsplannen te maken. Waarschijnlijk is dit het meest interessante bestaande instrument voor een verankering en een doorwerking op lange termijn.

3.4 Gespecialiseerde verkeersplanologische studies Voor de volledigheid vermelden we hier enkele gespecialiseerde verkeersplanologische studies, die aan infrastructuurwerken kunnen voorafgaan. − Netmanagement openbaar vervoer (streek/provincie/vervoersregio); − Haalbaarheidsstudies light rail of tram(verlenging); − Bijzondere weginfrastructuren, bijvoorbeeld haalbaarheid van tunnels en bruggen; − Doorstroming openbaar vervoer op bepaalde assen; − Fietsroutenetwerken door provincies en toeristische diensten. 1

2

Landschapsarchitect, verkeerskundige bij VECTRIS, projectleider van de opdracht voor de Mobiliteitscel, actueel afdeling Mobiliteit en verkeersveiligheid. 2004-2006 Cathérine Hoebeeck, Een kritisch onderzoek naar de methodologie voor de opmaak van streefbeeldstudies in Ruimte en Planning, 2003, jg. 23 nr. 4, p.303


27


De verscheidenheid maakt onderlinge vergelijkingen niet direct mogelijk. Heel algemeen volgen ze dezelfde logica als ruimtelijke streefbeelden van nieuwe wegen. Telkens wordt ten aanzien van een bepaalde ruimtelijke context en een verwachte ruimtelijke ontwikkeling een nieuw netwerk ontplooid of een bepaald netwerk geoptimaliseerd. Een ‘lijn‘ heeft een functie in een netwerk op een bepaalde schaal (verbindend, verzamelend of ontsluitend), waardoor een aantal ontwerpgrootheden en systeemkarakteristieken moeten worden gerespecteerd (top-downbenadering). Vervolgens beïnvloedt de nieuwe lijn het onderliggende netwerk en moet gekozen worden waar de knooppunten komen. Daarna moet de lijn ook letterlijk een plaats krijgen, hetzij op of naast bestaande lijninfrastructuur, hetzij via een snede in het bestaande landschap. Ook hier zien we verschillende benaderingen: − een studie die tussen de lijntjes (van de rooilijn of het type dwarsprofiel) blijft kleuren (bv. doorstromingsstudie); − een ‘aangeklede studie’ waarbij van in het begin enkele remediërende maatregelen worden opgenomen; − een studie op het niveau van de ruimtelijke structuur die wordt ‘aangetast’, of met de woorden van de Antwerpse gebiedsgerichte werking de ‘strategische ruimte’.


28


4

Cluster 3 Milieustudies met een mobiliteitsluik (Plan-MER en Project-MER)

4.1 Inleiding: kernbegrippen Informatie in verband met de specifieke terminologie die gehanteerd wordt in het kader van de opmaak van milieueffectenrapporten vindt u op de website van de Dienst Milieueffectrapportage: www.mervlaanderen.be Milieueffectrapportage (MER) is een procedure voorafgaand aan belangrijke activiteiten of ingrepen, waarbij de milieugevolgen op een wetenschappelijk verantwoorde wijze worden bestudeerd, besproken en geëvalueerd. De achterliggende gedachte is dat het beter is schadelijke activiteiten in een vroeg stadium bij te sturen. Hiervoor gebruikt men 1) een referentiesituatie met mogelijk ook een beschrijving van alternatieven 2) een effectbeoordeling (ev. van de alternatieven) 3) de noodzakelijke milderende maatregelen. Dankzij de milieueffectrapportage kan een preventief milieubeleid gevoerd worden. In een milieueffectrapport wordt gerapporteerd over milieueffecten van een voorgenomen activiteit: de milieugevolgen voor mensen, planten, dieren, goederen, water, bodem, lucht, monumenten, de natuur en het landschap.

Een Plan-MER heeft betrekking op plannen en programma’s. Het is een milieueffectenrapport over een plan. Het is nodig voordat men een vergunning kan krijgen om een geheel van (bouw)werken uit te voeren. In het rapport moeten experts alle deelprojecten onderzoeken om te zien wat de invloed van de werken op het milieu zal zijn en of er maatregelen kunnen worden genomen om een mogelijke nadelige invloed verminderen. In vergelijking met het Project-MER – waar een gevorderde methodologie opgesteld is - staat het Plan-MER in de kinderschoenen en zijn nog maar enkele voorbeelden voorhanden: Mobiliteitsplan Vlaanderen, Masterplan Antwerpen, 2de spoorontsluiting Gent, herinrichting verkeerswisselaar Lummen. Zie verder onder ‘voorbeelden’.

Een Project-MER heeft betrekking op projecten. Het is een rapport over een project dat toelaat om een zicht te krijgen op de milieueffecten of de mogelijke zware ongevallen en de mogelijke of te nemen maatregelen. Op de website: www.mervlaanderen.be worden procedures en methoden omstandig gedocumenteerd)


29


4.2 MER-plicht MER-plichtige activiteiten zijn activiteiten, die aanleiding geven tot het toepassen van de verplichte milieueffectrapportage. Uitgangspunt bij het vaststellen van de MER-plichtige activiteiten is de ernst van het mogelijke gevolgen voor het milieu. Dit betekent niet dat die gevolgen ook zullen optreden: het is juist de bedoeling van de milieueffectrapportage die gevolgen te voorkomen. De MER-plicht is voorbehouden voor grotere projecten.

4.2.1

Europese regelgeving In overeenstemming met de Europese Richtlijn (85/337/EEG) wordt de milieueffectenrapportage voorgeschreven voor openbare en particuliere projecten, die aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben. Het gaat daarbij over mogelijke gevolgen voor o.a. de volksgezondheid; de planten, dieren en ecosystemen; de bodemkwaliteit… De filosofie achter deze Europese regelgeving is die van de ‘omgekeerde bewijslast’: alles wat milieu-impact kan hebben, moet bestudeerd worden. Dus, indien kan aangetoond worden dat er geen milieu-impact is, is er geen studie nodig.

4.2.2

Omzetting in gewestelijke wetgeving De Europese richtlijn dient door alle lidstaten omgezet te worden in eigen wetgeving. In België gebeurt dit door de gewesten. Voor Vlaanderen is er een lijst van MER-plichtige projecten (zie Besluit van de Vlaamse regering van 10 december 2004). Voor wat betreft het plan-MER loopt de omzetting achter. Deze lijst van MER-plichtige projecten is voor interpretatie vatbaar. Deze ‘interpretatiemogelijkheid’ kan in sommige gevallen tot een bijzondere moeilijkheidsgraad leiden, zoals blijkt uit de studie van de N8 verbindingsweg tussen Veurne en Ieper. Er waren verschillende scenario’s met telkens een andere ‘MER-status’: − Een ‘nulscenario’: aanpassing van de bestaande N8 met doortochten en tussenin twee rijstroken met passeerstroken of ventwegen. − Scenario 1: de volledige doortrekking van de autosnelweg A19 volgens het gewestplantracé is MER-plichtig. − Scenario 2 is de gedeeltelijke doortrekking van de A19 met afbuiging naar de N8 (bypass) en ombouw van de rest van de bestaande N8 als een stroomweg met een beperkt aantal aansluitingen: wellicht is dit MER-plichtig, zeker indien de weg beschouwd wordt als autoweg. Zoniet, kan scenario 2 nog in aanmerking komen voor een ontheffing. − Scenario 3 bestaat uit het optimaliseren van de aansluiting van de A19 op de N38, om via de N38 en de N369, en via een nieuwe doorsteek voorbij Boezinge tot aan de bestaande N8 voorbij Woesten, aan te sluiten op het bestaande tracé. Dat gedeelte wordt verder geoptimaliseerd (een tweestrooksweg met passagestroken). Dit valt wellicht onder de projecten, waarvoor een ontheffing gevraagd kan worden. − Scenario 4 optimaliseert de N8 op het bestaande tracé, met aanleg van een omleiding rond Brielen. De MER-plicht van dit scenario hangt samen met de milieueffecten van de aanpassing aan het knooppunt A19 - N38 (zie scenario 3) en de aanpassingen aan het profiel van de N8 (nulscenario).


30


Sommige van deze scenario’s zijn tijdens de studie ontwikkeld, zodat op voorhand niet kan worden voorzien of MER-studies nodig zijn. In de praktijk is dit ondervangen door een evaluatiemethodiek te hanteren die van bij de start milieuaspecten voldoende meenam.

4.3 MER-procedure De MER-procedure bestaat uit de volgende stappen: − initiatief tot verwezenlijken MER-plichtig project; − opstellen kennisgevingnota door het team van MER-deskundigen. De kennisgeving omvat: - een beschrijving van het project en het plan; - een overzicht van de alternatieven voor het project/plan of de onderdelen ervan met tevens de vermelding welke alternatieven in het MER zullen behandeld worden en de motivering daartoe; - de relevante randvoorwaarden, waarmee rekening moet worden gehouden; - de samenstelling van het team van deskundigen; - een voorstel inzake te onderzoeken disciplines en per discipline, een methodologie voor de beschrijving van de referentiesituatie en de effectvoorspelling en –beoordeling. − behandeling van de kennisgevingnota door de Cel M.E.R. van AMINAL: betekening volledigheid dossier; − ter inzage legging van de kennisgevingsnota, mogelijkheid tot indienen van opmerkingen; − officieus: startvergadering; − bekendmaking beslissing richtlijnen MER door Cel M.E.R.: uitvaardigen van richtlijnen voor het opstellen van het MER door de Cel M.E.R. op basis van opmerkingen van de bevolking en het advies van de bevoegde instanties; − opstellen ontwerp-MER door team van MER-deskundigen; − bespreking van het ontwerp-MER (officieus); − opstellen eind-MER door team van MER-deskundigen; − goedkeuring MER door Cel M.E.R. van AMINAL; − toevoegen MER aan de vergunningsaanvraag.


31


4.4 Milderende en compenserende maatregelen Milderende maatregelen proberen de negatieve impact te milderen tot een aanvaardbaar niveau. (bv. geluid, tegengaan van versnippering). Enkele voorbeelden van milderende maatregelen 1 rond − Mobiliteit - Filters tegen sluipverkeer zoals snelheidsremmende maatregelen op onderliggend netwerk, lichtengeregelde kruispunten, rotondes (moeten zorgen voor de nodige ‘weerstand’ voor doorgaand verkeer buiten de spitsuren en dragen bij tot de verkeersveiligheid); - Invoeren van een aangepaste verkeerscirculatie die het doorrijden (sluipverkeer) door de buurt onmogelijk maakt; - Wat het werfverkeer betreft zoveel mogelijk verkeer afwikkelen via een bestaande infrastructuur (bv. stedelijke ringweg). − Geluid - Samenstelling van het verkeer beïnvloeden; - Geluidswallen en geluidsmuren; - Snelheid van het verkeer aanpassen; - Verharding die een lager rolgeluid produceert, continuïteit van de verharding. − Lucht - Continuïteit van de verkeersstroom. Op projectniveau kan luchtkwaliteit zelden worden beïnvloed. − Bodem- en grondwater - Waterdoorlatende verharding van parkeervakken tegen verdroging. − Oppervlaktewater - Bufferbekkens en grachten om water ter plaatse op te vangen. − Fauna en flora - Wild- en amfibietunnels, droge oever bij onderdoorgang van beek. − Monumenten en landschappen - Landschapsplan, scenografie onderzoeken, tracéstudie. − Mens-ruimtelijke aspecten - Landschapsplan, continuïteit trage wegen. − Mens-volksgezondheid

1

Selectie uit (o.a. ) MER Gent Sint-Pieters


32


5

Cluster 4 Mobiliteitsstudies: MOBER en Mobiliteitstoets

5.1 Situering van de instrumenten De beslissing van de overheid of van een privé-instantie tot planning of herschikking van o.a. een nieuwe woonwijk, een kantoorgebouw of een ziekenhuis heeft gevolgen voor de mobiliteit. Mobiliteitseffectenrapportage (het MOBER) is een instrument dat nagaat in welke mate de ontwikkeling van deze nieuwe activiteiten bijdraagt tot een duurzame mobiliteit. Het resultaat van het MOBER is een rapport dat de mobiliteitseffecten van het project inschat. Bij sterk verkeersgenererende functies zoals bijvoorbeeld een nieuw transportbedrijf, een groot winkelcentrum, ziekenhuis of een nieuwe woonwijk vragen sommige steden en gemeenten een MOBER. Ook de Administratie Ruimtelijke Ordening en Huisvesting van het Vlaamse Gewest vraagt dit systematisch in dit soort gevallen. Dit document wordt opgemaakt om toe te voegen aan de aanvraag voor een stedenbouwkundige vergunning. De MOBER ‘verplichting’ bestaat ook in het kader van het convenantbeleid voor de aanleg van ontsluitingsinfrastructuur (module 14). Als er een nieuw aansluitingspunt op een gewestweg nodig is, subsidieert het Vlaams gewest de aanpassingen met 60 %.

Een mobiliteitstoets verschilt van het MOBER door de beperktere schaalgrootte van het toepassingsveld en door het minder uitgebreide onderzoeksluik. Het is een document dat een initiatiefnemer, die wil bouwen langs een gewestweg of provincieweg bij zijn dossier moet voegen om het genereren van verkeer door het project aan te geven. Het toetst of de aansluiting op het openbaar domein veilig kan gebeuren. Het aantal parkeerplaatsen moet worden verantwoord (om geen overlast op de omgeving af te wentelen) en een aantal aspecten met betrekking tot de ruimtelijke kwaliteit komt aan bod, zoals de (wenselijke) fiets- en voetgangersrelaties in de omgeving van het project. Soms gaat dit initiatief uit van de wegbeheerder in zijn functie van adviesverlener bij de stedenbouwkundige aanvraag. Het laat hem toe de aanvraag sneller te evalueren. Bij de opmaak van een MOBER wordt een bereikbaarheidsprofiel en een mobiliteitsprofiel opgemaakt. Bij een bereikbaarheidsprofiel gaat men op zoek naar het mobiliteitsaanbod van de omgeving. Het geeft de bereikbaarheid van het bedrijf weer met verschillende vervoersmiddelen. In een mobiliteitsprofiel wordt onderzocht wanneer en hoe de werknemers (of bezoekers/klanten of leveranciers,…) zich verplaatsen van en naar de site. Dit komt overeen met de vraag naar mobiliteit bij de werknemers ten aanzien van het vervoerssysteem. De confrontatie van het bereikbaarheidsprofiel van de locatie met het mobiliteitsprofiel van de activiteit is een toets voor de mate waarop activiteiten en locatie bij elkaar passen. Als het aanbod de vraag niet kan opvangen dan kan gezocht worden naar ‘remediërende maatregelen’. Deze kunnen inspelen op de vraag (stimuleren van carpooling en telewerken)of op het aanbod (inleggen van een pendelbus naar het nabijgelegen station, het aanpassen van het kruispunt waar de activiteit op het wegennet aansluit, maatregelen tegen sluipverkeer.)


33


5.2 Methodiek Het opstellen van een MOBER gebeurt in een aantal stappen: 1. Opmaak van het bereikbaarheidsprofiel 2. Opmaak van het mobiliteitsprofiel 3. Confrontatie bereikbaarheidsprofiel met mobiliteitsprofiel op basis van geïntegreerde scenario’s 4. Evaluatie scenario’s alternatieven 5. Effectbeperkende maatregelen

PLANNINGSC ONTEXT

ONDERZOEK NAAR RESTC APAC ITEIT VERKEERSNETWERK ANALYSE HUIDIG NETWERK

BEPALEN VERKEERSPRODUCTIE EN -ATTRACTIE

bijsturen scenario's en bouwprogramma

CONFRONTATIE BEREIKBAARHEIDSPROFIEL / MOBILITEITSPROFIEL OP BASIS VAN GEINTEGREERDE SCENARIO' S

EVALUATIE SC ENARIO'S EN ALTERNATIEVEN

EFFECTBEPERKENDE MAATREGELEN

EINDRAPPORT


34


5.2.1

Opmaak van het bereikbaarheidsprofiel Een bereikbaarheidsprofiel vormt de eerste stap in de opmaak van het MOBER. Het beschrijft enerzijds de planningscontext en anderzijds de bestaande toestand. In de planningscontext worden de randvoorwaarden vanuit de verschillende beleidsdocumenten weergegeven (gemeentelijk mobiliteitsplan, parkeerstudie…). De randvoorwaarden voor de fiets, autobereikbaarheid en openbaar vervoer worden in beeld gebracht. De bestaande toestand schetst hoe de site bereikbaar is. Aandacht gaat naar het gemotoriseerde verkeer, het openbaar vervoer en de bereikbaarheid voor fietsers en voetgangers. In het begin werden voor MOBER’s vooral de effecten op het bestaande verkeerssysteem geëvalueerd en op basis daarvan de milderende maatregelen ontwikkeld. In de MOBER’s ‘nieuwe stijl’ wordt niet alleen de bestaande situatie als referentie gebruikt, maar ook de gewenste kwaliteit van het mobiliteitsnetwerk en/of de gewenste ruimtelijke structuur zoals die vooropgesteld wordt in structuur- en mobiliteitsplannen of in andere engagementen van wegbeheerders en vervoersmaatschappijen (meerjarenplannen, Pegasusplan).

5.2.2

Opmaak van het mobiliteitsprofiel Een mobiliteitsprofiel vormt de tweede stap in de opmaak van het MOBER. Het beschrijft enerzijds het voorgenomen project en anderzijds geeft het een inschatting van de verkeersproductie van het project. In de beschrijving van de voorgenomen activiteiten wordt een omschrijving gegeven van het project. Wat is de concrete invulling van het project, wat is de omvang van het project, hoe zijn de toegangen georganiseerd ? Hoeveel parkeerplaatsen zijn voorzien en hoe functioneert de circulatie? Om de verkeersproductie en -attractie van het project te bepalen wordt gewerkt met een aantal specifieke variabelen (bv. oppervlakte, aantal klanten, personeel, leveranciers, aantal verplaatsingen) die een inschatting maken van de mobiliteitseffecten.

5.2.3

Confrontatie bereikbaarheids- en mobiliteitsprofiel In feite is dit het opmaken van de balans tussen de (toekomstige) vraag en het (toekomstig) aanbod. Het effect van de nieuwe verkeersstromen wordt toegedeeld aan het verkeerssysteem (toedeling op de verschillende vervoerswijzen). Hierbij wordt zowel naar de technische capaciteit van het netwerk gekeken als naar de omgevingscapaciteit. In het eerste geval wordt onderzocht of er file ontstaat op het aansluitpunt of de kruispunten in de omgeving. In het tweede geval wordt beoordeeld of de omgeving deze verhoogde verkeersstroom kan verwerken, bijvoorbeeld op basis van de verkeersleefbaarheid en de oversteekbaarheid. Als de MOBER wordt uitgevoerd parallel aan het plannings- of ontwerpproces, zijn interferenties mogelijk. Bijvoorbeeld, in een MOBER van een ruimtelijk uitvoeringsplan van een gemengd stedelijk gebied werd een grote vrijheid gelaten aan de mogelijke invullingen van de beschikbare volumes of bruikbare vloeroppervlaktes. De MOBER test dit door uiteenlopende ontwikkelingsscenario’s, die mogelijk zijn binnen de juridische omschrijvingen van het RUP, te bestuderen. Dat resulteert dan in een verschillend Voorbeeldenboek intermediaire planningsinstrumenten in Vlaanderen / Deel 1

35


aantal gebruikers, in een andere modal split en een verschillend aantal parkeerplaatsen op de site. Vervolgens werd getoetst of het bestaande en het geplande wegennet deze nieuwe stromen kon opvangen. Daar bleken grenzen te zijn in het omliggende stratenpatroon. Deze werden dan grensstellend ten aanzien van de mogelijke ontwikkelingen waardoor de vrijheidsgraad in de bindende bepalingen van het RUP werden bijgesteld (bv. meer wonen, minder commerciële vloeroppervlakte, meer bestemmingen met avondactiviteiten…).

5.2.4

Effectbeperkende maatregelen Uit de confrontatie van mobiliteitsprofiel en bereikbaarheidsprofiel worden de knelpunten aangegeven. Op basis van deze knelpunten worden dan effectbeperkende maatregelen voorgesteld of wordt zelfs geadviseerd om het programma bij te sturen. De maatregelen zowel infrastructurele ingrepen als ondersteunende maatregelen zijn. Bijkomend kan ook een ‘sensitiviteitstoets’ worden uitgevoerd, waarbij wordt nagegaan wat het resultaat is als bepaalde maatregelen niet zouden worden uitgevoerd (bv. geen ‘incentives’ voor carpooling, geen verbetering van de doorstroming van de weg...). Zo ontstaat een vorm van risicoanalyse.

5.3 De praktijk 5.3.1

Geen juridisch/regelgevend kader Er bestaat op dit moment wel een ‘praktijk’, maar geen kader dat toepassingsregels oplegt. Dat heeft het voordeel van een soepelheid en ruim gamma van toepassingen op maat, maar anderzijds verschilt de praktijk sterk van overheid tot overheid. Een eerste vraag is in welke gevallen wel of geen MOBER moet worden opgemaakt. Een tweede vraag door wie? En een derde vraag: wie beoordeelt het? Gent hanteert de regel van 10000 m² voor het al dan niet opmaken. Bij projecten van ‘stadsniveau’ wordt dit gevraagd door AROHM. Vervolgens is er de vraag hoe de toekomstige vervoersgeneratie moet worden geraamd ? Hier stelt zich ook de vraag naar normen, wellicht te nuanceren per gebied, zoals ook voor het MER nodig is.

5.3.2

MOBER-ramingen en gebruik van kengetallen Voor kengetallen is Vlaanderen vooral aangewezen op de Nederlandse cijfers van het Centrum voor Onderzoek in de Grond-, Water- en Wegenbouw en Verkeerstechniek (CROW). Er zijn wel gegevens beschikbaar bij private studiebureaus. Bij gebrek aan geijkte kengetallen moet men dus steunen op de deontologie van deze studiebureaus. In de grote steden is er wel capaciteit voor een kritische lezing van de MOBER’s, maar dit ontbreekt in kleine gemeenten. De PAC beschikt dan weer wel over de kennis en dit biedt mogelijkheden voor kwaliteitsbewaking ten behoeve van kleinere gemeenten.

5.3.3

Een tijdelijke verplichting ‘voor eigen goed’? De vraag stelt zich of een tijdelijke verplichting van bouwheren om het eigen mobiliteitsprofiel in beeld te brengen - tegen wil en dank - toch geen bewustwording met zich zou kunnen brengen én zelfs kostenbesparingen kan opleVoorbeeldenboek intermediaire planningsinstrumenten in Vlaanderen / Deel 1

36


veren voor de initiatiefnemers van een project. Grote organisaties hanteren nogal eens mythes over hun eigen situatie qua bereikbaarheid en mobiliteitsproductie. Zo ontdekte het Onze-Lieve-Vrouwziekenhuis in Aalst naar aanleiding van een MOBER dat 14 % van het personeel met de fiets kwam en dat hun voorzieningen hiervoor ondermaats waren. Men ontdekte ook dat een spreiding van bezoekuren zou resulteren in minder aantal noodzakelijke – en dure want gestapelde – parkeerinfrastructuur; de bushalte bleek integreerbaar op het eigen terrein aansluitend bij de ontvangsthal... Een MOBER kan ook dienen als een informatiebron voor de eindgebruiker namelijk informatie over de toekomstige bereikbaarheid van de geplande activiteiten, of over de eigen inspanningen die men zal moeten doen in die situatie (bv. opmaak vervoerplan). Hier functioneert het MOBER als een instrument om ‘verborgen gebreken’ te vermijden. De projectontwikkelaar, die kantoren wil verkopen kan meer geïnteresseerd zijn op kortetermijnwinst, terwijl de eindgebruiker achteraf met de mobiliteitsproblemen zal geconfronteerd worden (kosten op lange termijn). Er is een onderscheid tussen een MOBER voor projecten en een MOBER voor plannen. Zou voor dit laatste door de overheid geen verkeersplanologisch instrumentarium moeten ontwikkeld worden om pro-actief op te treden? De mate van noodzaak van regelgeving is dan ook direct gekoppeld aan de mate waarin een goed aanbodbeleid wordt ontwikkeld, waarbij locatiekeuze én flankeerde maatregelen in één pakket zitten. De mate dus waarin de overheid zelf haar huiswerk maakt. Dit stelt grote eisen aan de nieuwe golf van structuur- en mobiliteitsplannen vooral voor de ‘hoogdynamische gebieden’ (zie ook problematiek van Fijn Stof).

5.4 Interferentie met andere documenten Er zijn nog andere documenten die soms bij een bouwaanvraag moeten worden gevoegd 1 . In het kader van de socio-economische vergunning moet een aanvrager de economische noodzaak/haalbaarheid aantonen. Dit zou ook een bron kunnen zijn van kengetallen over verkeersgeneratie. Door de versoepeling na de ‘Ikea-wet’ zijn de gegevens niet langer centraal beschikbaar. Wel streeft men ernaar in dit soort gevallen een één loketfunctie te creëren voor alle vergunningen (bv. milieu vergunning en bouwvergunning). Dit zou eveneens tot gevolg hebben dat het project ten aanzien van elke dienst op dezelfde en ondubbelzinnige wijze wordt voorgesteld. Tot nu toe is de MOBER-problematiek hieromtrent nog niet in de discussie betrokken.

1

Tussenkomst van Hans De Strycker (Departement Economie) op Workshop van 10 juni 2006.


37


6

Beschouwingen op basis van de cases

6.1 Komen mobiliteit, milieu en ruimtelijke kwaliteit voldoende aan bod bij de planning van strategische projecten? 6.1.1

Twee cases De vraag of mobiliteitsaspecten in het totale planningsproces voldoende aan bod komen werd getoetst via twee cases van ‘hoogdynamische gebieden’, één in een stedelijke situatie (case Gent-Sint-Pietersstation) en één in het buitengebied (Bedrijventerrein Lummen). In beide cases werd stapsgewijs het te bouwen project verfijnd. De permanente terugkoppeling naar mobiliteit was tamelijk ‘voorbeeldig’. In elke stap van het planningsproces was er een interactie met mobiliteit: zo waren er in beide gevallen discussies met AWV en ARP over het statuut van nieuwe aansluitingen en verbindingswegen. In Gent speelde de inherente doelstelling voor de verbetering van het intermodaal knooppunt mee. Er werd van in het begin gewerkt met multidisciplinaire teams door mobiliteitsdeskundigen in het externe ontwerpteam op te nemen. In de MER-fase bleek dan dat mobiliteit reeds uitgebreid gedocumenteerd was. Aan het initiële tekort aan inzicht in de verblijfskwaliteit van de publieke ruimte (onder meer van belang voor het functioneren van het voor- en natransport voor voetgangers en fietsers van en naar het gebied) is in tweede studieronde verholpen door een extra expert aan te trekken. Dit versterkte tegelijkertijd ook de algemene stedenbouwkundige kwaliteit van het project. Doordat beide projecten over een mobiliteitsknooppunt handelden, was reeds veel ‘mobiliteitsexpertise’ aanwezig bij de partijen die initieel rond de tafel zaten. Overigens wordt het Gentse project (wat mobiliteit betreft) ook onderworpen aan een audit door de Provinciale Auditcommissie. Mobiliteit kreeg dus voldoende aandacht. De aanwezigheid van talrijke mobiliteitsstudies, parallel aan de stedenbouwkundige studies, liet toe dat mobiliteitsaspecten goed werden geïntegreerd in de planvorming. Bijkomend voordeel was dat er voldoende materiaal over de discipline mens-verkeer beschikbaar was voor een snelle behandeling in het MER.

6.1.2

Een schaarliftstrategie Terugblikkend op het hele planningsproces kan een onderscheid gemaakt worden tussen studies die een divergentie of verbreding van de thematiek verkennen zoals bijvoorbeeld het stadsontwerp van Xavier de Geyter, en studies die leiden tot inperking van de keuzes, een convergentie naar een ‘beste oplossing’. Divergenties en convergenties kunnen daarbij in één project elkaar meerdere malen na elkaar afwisselen. Bijvoorbeeld, in het begin is er een brede verkenning vanuit verschillende sectorale benaderingen, waaronder ook ontwerpmatig ruimtelijk onderzoek. Daarna wordt het project door synthesevorming verder gestuurd, waarna er weer een sectorale uitdieping gebeurt. Het gaat dus om een strategie, waarbij een aantal keren een lus wordt doorlopen van verbreding ten opzichte van verschillende sectoren, gevolgd door een eerste vernauwing van het aantal oplossingsrichtingen, diepgaandere sectorale toetsing


38


van de overgebleven concepten en een optimalisering én synergie tussen de sectorale belangen. Dit zouden we een ‘schaarlift strategie kunnen noemen’ om het project stapsgewijs op een hoger plan te tillen. Onder meer vanuit wetenschappelijke hoek (Pieter Van Den Broek, zie ook inleiding SP2SP) werd opgemerkt dat gelukte strategische projecten altijd door een aantal afzonderlijke - naast en achter elkaar geschoven - gespecialiseerde studies werden vormgegeven.

6.1.3

Milieuaspecten explicieter behandelen in planfase Uit analyse van dit planningsproces bleek dat milieuafwegingen bij planvorming en het documenteren van alternatieven meer aandacht zouden moeten krijgen in toekomstige structuur- en mobiliteitsplannen (dit naar analogie met het pleidooi om in MOBER’s ook meer milieuaspecten mee te nemen).


39


6.1.4

‘Parallel’ en ‘in serie’ schakeling van planningsprocessen De case over de verkeerswisselaar in Lummen, gekoppeld aan een nieuwe ontsluiting van het bedrijventerrein van Lummen en Zolder was interessant, omdat verschillende intermediaire studies op elkaar betrokken zijn. Informatie uit de ene studie voedde de andere. Soms werden ze ook parallel uitgevoerd. Het planningsproces startte met de opmaak van een voorontwerp van de infrastructuur (AWV Limburg). Hierdoor werd het probleem van de ontsluiting van het bedrijventerrein duidelijk. De wijziging van een hoofdweginfrastructuur maakte een Plan-MER noodzakelijk en beide dossiers werden gekoppeld. Het Plan-MER leidde tot consensus over de ontsluiting van het bedrijventerrein en beslechtte enkele planologische discussies. Het Plan-MER inspireerde tot een compacter ontwerp. In functie van een onteigening was een RUP noodzakelijk. Daarin werd de grondinname voorlopig bepaald. Tegelijkertijd werd het ProjectMER opgestart. Daaruit bleek welke remediërende maatregelen nodig waren en hoe die konden worden uitgevoerd. Dit resulteerde in een betere bepaling van de grondinname en de voorschiften van het RUP. De definitieve vaststelling van het RUP was een randvoorwaarde voor het opstellen van het onteigeningsplan.

SPOOR 1 INFRASTRUCTUURPLANNEN

SPOOR 2 MER

SPOOR 3 GEWESTELIJKE RUP

1.1 Voorontwerp Infrastructuur

1.2 Plan Grondinname

2.1 Plan-MER: Beste oplossing verkeersplein en ontsluiting bedrijventerrein

1.3 Onteigeningsplan

2.2 Project-MER: extra geluidswanden en remediërende maatregelen

3.1 Voorlopige vaststelling ARP Beste oplossing

3.2 Definitieve Vaststelling

De resultaten van het Project-MER hebben niet geleid tot aanpassingen van het RUP. Of de milderende maatregelen voorzien zullen worden in het ontwerp voor de stedenbouwkundige vergunning, was nog niet duidelijk. De studie en procedure verliep vlot en werd in 6 maanden afgerond. Terugblikkend op het hele procesverloop had men het ‘integratiespoor’ kunnen volgen. De wijze waarop inzichten uit het MER en het ontwerp op elkaar inspeelden, zijn een voorbeeld van een geïntegreerde aanpak.


40


6.1.5

Behandeling van de ruimtelijke kwaliteit

6.1.5.1

Gent Sint-Pietersstation: ruimtelijk ontwerpend onderzoek loont Na de vraag of mobiliteitsaspecten voldoende werden meegenomen in het planningsproces kan dezelfde vraag gesteld worden over de ruimtelijke kwaliteit en de milieuaspecten. In Gent stond de ruimtelijk verdichting van de stationsomgeving van meet af aan mee op de agenda. Er werd zelfs gestart met ontwerpend stedenbouwkundig onderzoek. Hierdoor was de projectambitie van in het begin duidelijk geëxpliciteerd. Er werden zelfs nieuwe ruimtelijke typologieën ontwikkeld. Zo ontstond het concept voor een nieuwe soort publieke ruimte, waarbij een intermodaal transferpunt en een nabijgelegen ruimtelijke verdichting in elkaar overlopen als in een grootschalig overdekt multifunctioneel complex (Xavier de Geyter). Ten tweede werd de grootstedelijke ambitie sterk uitgesproken en bijna letterlijk vertaald in een massieve hoogbouw. Van dit plan werd nooit een Plan-MER gemaakt. Toch heeft de dynamiek van de aanwezige partijen gezorgd voor een ‘spontane’ correctie. Een hoogbouweffectrapport werd losgelaten op het voorstel voor een superblok en een landschapsarchitect werd aangetrokken om de kwaliteit van de ‘oude’ bestaande publieke ruimte te verbeteren. De nieuwe ontsluitingsweg naar het verdichtingsgebied werd opgenomen in een stedenbouwkundige studie van het gehele gebied, waardoor het niet als een geïsoleerd infrastructuurelement werd behandeld. De aanwezigheid van een natuurgebiedje dwong de ontwerpers aandacht te besteden aan de landschappelijke ontwikkeling. De doorsteek onder de spoorwegbedding naar de Fabiolalaan werd niet alleen een autotunnel, maar een volwaardige stedenbouwkundige verbinding. Bovendien hebben kostenoverwegingen het project ernstig bijgestuurd: de parking en het busstation worden niet langer onder het eigenlijke treinstation geschoven, maar op de site Fabiolalaan. De actie van lokale actoren (buurt en partij Groen!) die de fijnstofoverschrijdingen in Gent aangrepen om de hoogbouw, de ruime parking en de nieuwe weg aan te vechten, versterkte het draagvlak bij de stad Gent en de andere projectpartners om een hoger ambitieniveau qua duurzaam bouwen uit te spreken. Het verwerven van de gronden en het initiatiefrecht voor het bouwen en beheren van de parkings hadden tot gevolg dat een vernieuwende parkeerbeheerstrategie werd ontwikkeld die rekening houdt met het intermodale karakter van de plek en een doelgroepenbeleid toepast (park-and-ride, publieke parking, parking in functie van de ontwikkeling). Het MER van het project heeft als grootste toegevoegde waarde het expliciteren van de milieuargumenten van dit strategisch stedelijk project. De formele noodzaak om in een MER-procedure een ‘projectbeschrijving’ te formuleren bleek ook een manier te zijn om nog lopende discussies tussen partijen in een beslissing om te zetten: bv. het aantal in- en uitgangen van de parking en de locatie in de omgeving van het Maria Hendrikaplein waren bij de start van het MER nog niet beslecht.

6.1.5.2

Case verkeerswisselaar Lummen en ontsluiting bedrijventerrein: MER deblokkeert maar ontwerpt niet De beslissing van AWV Limburg en de Minister om de verkeersonveiligheid en het gebrek aan doorstroming van de verkeerswisselaar van Lummen aan te pakken, drong de gemeente in het defensief. Hierdoor zou de bestaande open afrit die het


41


bedrijventerrein ontsluit, worden geëlimineerd met verschuivingen van verkeer tot gevolg. Iedere gemeente bewaakt de woonkwaliteit van zijn gehuchten en woonlinten ten aanzien van mogelijk sluipverkeer van en naar het bedrijventerrein. Een derde gemeente wil geen extra ontsluitingsweg op haar grondgebied. De MER-plicht in verband met de aanpassing van de verkeerswisselaar impliceerde een onderzoek naar de ontsluiting van het bedrijventerrein. Het Plan-MER gebruikte een multicriteria-analyse om een voorkeurscenario te ontwikkelen en ontwikkelde bij wijze van ‘milderende maatregel’ circulatiemaatregelen om woonzones af te schermen voor sluipverkeer. Het onderbouwde de projectdoelstelling verkeersveiligheid en toonde aan dat er - door de verbeterde doorstroming - een verbetering van de luchtkwaliteit zal optreden. Tegelijk zette het belangrijke milieuthema’s op de agenda: waterbeheersing en impact op landschap, fauna en flora. Dit inspireerde de infrastructuurbeheerder om nog eens naar de lay-out van de nieuwe oplossing te kijken: een ‘turbinemodel’ is compacter en scoort ook beter in de afweging. Een actievere rol van ontwerpers (landschap, infrastructuur, ruimtelijke planning) had het proces misschien kunnen versnellen. Het Plan-MER kreeg namelijk de rol voor het uitklaren van de ontsluitingsstrategie en het creëren van draagvlak bij de betrokken gemeenten. De turbinerotonde is zelfs relatief laat als idee opgedoken. Het belang dat het Plan-MER hechtte aan de impact op de vallei van de Mangelbeek is hier niet vreemd aan. Dat bij de verantwoording van de voorkeursoptie voor de ontsluiting van het bedrijventerrein wordt aangegeven dat de gekozen optie ook voor de ruimtelijke uitbreiding van het bedrijventerrein vanzelfsprekend een voordeel is, geeft aan dat het MER voor synthese zorgde. Hetzelfde kan worden opgemerkt in de fase Project-MER. Hoewel de 3D-beelden een idee geven van de driedimensionale complexiteit van de turbineoplossing en de aanwezigheid van bufferbekkens, is de landschappelijke inpassing zo goed als nihil. Het Project-MER pleit voor meer bermbeplanting en het gebruik van groene taluds, terwijl er ook nog andere concepten denkbaar zijn. Met de (landschappelijke) kwaliteiten van het kanaal wordt niets bijzonders gedaan, evenmin met (het gebrek aan) ruimtelijke kwaliteit van de bedrijventerrein-en, terwijl deze zich toch in de directe omgeving van verschillende gehuchten of bebouwde linten bevinden, waardoor zowel recreatief als functioneel fietsverkeer van sommige assen van de bedrijventerreinen gebruik maakt. Op geen enkel moment in het procesverloop worden de kansen voor vervlechting van bedrijventerrein, natuurgebieden, blauwgroen netwerk en de verkeersinfrastructuur benut. Er wordt slechts getoetst of het slechter of beter wordt, maar een boeiendere ruimtelijke structuur is geen projectdoelstelling. Hier toont de MER-methodiek haar grenzen. Gezien er methodologisch uitgegaan wordt van a) een vergelijking van een referentiesituatie met een geplande situatie, voorgesteld door een initiatiefnemer, b) een ‘droge’ beschrijving van de effecten, en c) een beschrijving van milderende maatregelen voor waargenomen negatieve aspecten, wordt het verbeteren of optimaliseren van milieuaspecten niet creatief benut. Opvallend is ook dat de discipline mens-organisatorische aspecten/verkeer minder de behoefte voelt - of aangezet wordt - de effecten kwantitatief te beschrijven. Cijfers over vermindering van het aantal wagens in de woonlinten worden niet gegeven. Verkeersleefbaarheid wordt alleen als containerbegrip aangegeven en minder wetenschappelijk uit elkaar gerafeld (oversteekbaarheid, beeldkwaliteit van de weg), zoals dat wel in andere disciplines gebeurt. Over het stedenbouwkundige fenomeen van een bedrijventerrein en een lokale handelskern met voorzieningen wordt niets gezegd. Andere bestaande landschappelijke knelpunten worden niet in


42


beeld gebracht: de landschappelijke ‘kwaliteit’ van het bedrijventerrein, het ‘verdwijnen’ van de Laambeekvallei ter hoogte van het bedrijventerrein, de ‘etalagefunctie’ van dergelijke infrastructuur voor lokale identiteit (bedrijven en cultuurlandschap)... Dit is het gevolg van het ontbreken van ruimtelijk ontwerpend onderzoek bij de opmaak van de BPA’s, structuurplannen en het infrastructuurdossier. Het Project-MER was, eenmaal de keuze van de ontsluitingsstructuur door het Plan-MER werd beslecht, alleen beperkt tot het hoofdwegennet. Hier worden plots wel (en terecht) voor bestaande knelpunten milderende maatregelen naar voor geschoven, bijvoorbeeld ten aanzien van geluid, hoewel die strikt genomen niet het gevolg zijn van de wijziging van de infrastructuur.

6.2 MOBER en streefbeeld: nood aan regelgevend kader? 6.2.1

MOBER's en mobiliteitstoetsen: interessant instrument zonder regelgevend kader Uit de case MOBER Zuiderpoort Gent, bleek dat het MOBER effectief invloed heeft uitgeoefend op het programma en zelfs heeft geleid tot begeleidende maatregelen – hoewel de voorstellen niet volledig zijn overgenomen, bv. een shuttle rijdt wel in het spitsuur maar enkel naar Gent Sint-Pietersstation en niet naar Dampoort. Zoals bij vele MOBER’s rijst bij deze case de vraag naar de afdwingbaarheid van de maatregelen, in de wetenschap dat het in de vastgoedsector niet ongebruikelijk is dat dergelijke projecten geheel of gedeeltelijk worden doorverkocht. Is de nieuwe eigenaar dan nog geëngageerd door het MOBER? Misschien kunnen notariële akten een mogelijkheid bieden om bepaalde verplichtingen aan een eigendomstitel te hechten. De overheid kan dit echter niet verplichten, want ze is geen partij in deze onderhandelingen, tenzij in het kader van module 14. Immers, in dit geval gaat een eigenaar een contract aan met het Vlaamse Gewest, eventueel ook met de stad. Dit gaat gepaard met rechten en plichten, bv. 60% subsidiëring van de aanlegkosten door het Vlaamse Gewest en voorfinancieringkost en onderhoudskost voor stad of private partner. Bij een dergelijk project wordt ervan uit gegaan dat het onmiddellijk succesvol zal zijn en dat de begeleidende maatregelen ook van in het begin op volle sterkte aanwezig moeten/zullen zijn. Zo is voor de shuttle een kritische massa nodig. Vermits een MOBER deel uitmaakt van een bouwaanvraag lijkt het niet mogelijk om een stapsgewijze invoer van begeleidende maatregelen te eisen. Weigering van de bouwaanvraag is immers de enige sanctie en, als eenmaal die verworven is, is er geen incentive meer voor de geschreven engagementen. Toch is het interessant dat derde partijen zoals de vakbonden van de inspectie van financiën, die in het complex gehuisvest zijn, de inzet van een shuttle blijven bepleiten, waardoor zelfs de werkgever (huurder) hierop wordt aangesproken. Dit gaat dus verder dan het engagement van de projectontwikkelaar. Openbaarheid van deze documenten is dus een manier om maatschappelijke druk te organiseren. Een andere argument voor openbaarheid van deze studies ligt in het feit dat in een MOBER aan kopers en huurders van een project inzage gegeven wordt over de (toekomstige) bereikbaarheid. Op die manier kan een MOBER een manier zijn om ‘verborgen gebreken‘ te vermijden ten aanzien van de eindgebruiker. Dit voorbeeld geeft wel aan dat wanneer de overheid er niet in slaagt de markt te sturen door de A-locaties (bij openbaarvervoerknooppunten) voldoende snel te ontwikkelen, de privé-sector in het stedelijke gebied naar C-locaties uitwijkt. Voorbeeldenboek intermediaire planningsinstrumenten in Vlaanderen / Deel 1

43


De privé-sector gaat er van uit dat het de taak is van de overheid is om de mobiliteitsproblemen die ontstaan door een economische ontwikkeling op te lossen. Voor de privé-sector is een MOBER dan ook een formaliteit, die ze zien als glijmiddel om het project gerealiseerd te krijgen. De ‘meerwaarden’ voor het eigen project worden in eerste instantie niet gezien. De MOBER ‘nieuwe stijl’ was een eerste vernieuwing van het instrument (zie case Gent Zuiderpoort) waarbij niet alleen de bestaande toestand als referentie wordt genomen maar de geplande/gewenste toestand. Toch dringt zich volgends de Dienst MER nog een tweede vernieuwing op, met name een betere integratie van milieuaspecten zoals: leefbaarheid, geluid, CO2-emissie, fijnstof. Men stelt immers vast dat MOBER’s worden toegepast op projecten, waarvoor nog geen MER’s moeten worden gemaakt of een ontheffingsrapport. Een veelheid aan kleinere projecten kan echter eveneens milieuaspecten significant beïnvloeden. Daarom wenst men dat dit de individuele inititiatiefnemers eveneens onder ogen wordt gebracht. Men geeft ook aan dat België wellicht door de Europese Commissie zal veroordeeld worden omwille van het feit dat er geen criteria zijn ontwikkeld om ‘grote stadsontwikkelingsprojecten’ te omschrijven in de Bijlage 2. Ook de ‘Fijn Stof’ problematiek dwingt overheden tot een pro-actief beleid. Tenslotte geeft men aan dat er reeds voorbeelden zijn, waarbij in milieuvergunningen mobiliteitseisen worden gesteld (Sportpaleis Antwerpen). De case waarbij men MOBER’s hanteerde als een input voor de opmaak van een streefbeeldstudie (Brugsesteenweg Roeselare), geeft aan dat ook in een planningscontext MOBER technieken kunnen toegepast worden. Al blijken juist hiervoor kengetallen voor Vlaanderen een noodzaak, vooral gespecificeerd per type gebied en per activiteit. Er is echter een spanning tussen de doelstelling van het Structuurplan Vlaanderen om in stedelijke gebieden hoogdynamische activiteiten te huisvesten en het actuele gebrek aan capaciteit op sommige wegen. Dat bleek uit de MOBER’s van de Kortrijksesteenweg in Gent. Langsheen de Kortrijksesteenweg is de ruimtelijke verdichting reeds spontaan aan het gebeuren ten gevolge van vele particuliere initiatieven. Voor de afzonderlijke projecten werden naar goede Gentse gewoonte MOBER’s gevraagd. Deze MOBER’s toetsten de verwachte mobiliteitsgeneratie van het betrokken project ten aanzien van de actuele situatie. Het gecombineerde effect van een hele reeks afzonderlijke projecten bleef hierdoor echter buiten beschouwing. Daarom werd de nood aangevoeld om een synthese-MOBER op te maken. Hieruit bleek dat op deze as de reistijd drastisch omhoog zou gaan. Alleen een verschuiving in de vervoerswijzekeuze kan dit opvangen, bijvoorbeeld door een verdere vertramming van deze as. Het spanningsveld tussen het ‘verdichtingsgebied’ en het achterwege blijven van traminvesteringen wordt pijnlijk duidelijk. Moeten grootstedelijke ontwikkelingen gestopt worden, omdat openbaarvervoerinvesteringen achterblijven?

6.2.2

MOBER afdwingbaar of activiteiten gunningsplichtig? Het daadwerkelijk afdwingen van in MOBER’s voorgestelde remediërende maatregelen vormt een probleem. Vaak is de uitvoering gebaseerd op goodwill, zodra de vergunning is bekomen. Een koppeling aan een periodiek te hernieuwen milieuvergunning of exploitatievergunning biedt meer kansen (gericht op resultaatsverbintenissen). Dit is de strategie die het Brussels Hoofdstedelijk gewest hanteert.


44


Ten tweede is er de vrees dat bij invoering van MOBER’s in stedelijke gebieden de problematiek van de file en het fijn stof dusdanig grensstellend zou worden dat verkeersgenererende projecten de facto slechts zullen kunnen uitwijken naar de buitengebieden. Het gevolg is dat het ‘stedelijk’ Vlaanderen uitgesmeerd zou worden over het ‘open’ Vlaanderen en het geheel een grijs gebied zou worden, waarbinnen automobiliteit aan belang zou winnen.

6.2.3

MOBER enkel gekoppeld aan bouwvergunning? Een probleem met mobiliteitseffectenrapporten, gekoppeld aan bouwaanvragen, is dat het rapport te laat komt. Fundamentele mobiliteitsproblemen kunnen immers al ontstaan bij de keuze van de locatie. Om hieraan tegemoet te komen zou er een aanbodbeleid kunnen ontwikkeld worden, waar naast bereikbaarheid ook andere aspecten een wervend vermogen hebben zoals (plannen voor) de kwaliteit van de publieke ruimte. Dit is de betrachting van ‘stadsontwerpen’: niet alleen een functionele zonering zoals in een RUP, maar ook plandocumenten, waarin het ruimtelijk ambitieniveau wordt getoond. Het MOBER van de MOBER’s van de Kortrijksesteenweg (zie case 2) is een goede illustratie van het fenomeen dat afzonderlijke marktpartijen allen binnen de huidige krijtlijnen menen aanspraak te kunnen maken op het bouwen van projecten, maar waarbij de toekomstige bereikbaarheid voor de bestaande én de nieuwe ontwikkelingen in zijn geheel zwaar achteruitgaan. In de case werd ook vastgesteld dat marktpartijen die een doelstelling op korte termijn hebben (verkoop van gebouwen) er anders tegenover staan dan de eindgebruikers. De praktijk van afzonderlijke MOBER’s die enkel gekoppeld zijn aan de bouwvergunning, toonde aan dat dit in hoogdynamische gebieden geen oplossing biedt. De markt is hiervoor niet vooruitziend genoeg en maakt veel minder dit soort omgevingsanalyses waarin ook de acties van buren en effecten op langere termijn in rekening worden gebracht. Anderzijds werden de inzichten van het MOBER van de MOBER’s ook niet zodanig verspreid, dat het maatschappelijk inzicht kon groeien, dat men uit de impasse kon komen, indien de doortrekking van de tramlijn sneller werd uitgevoerd. Dit had niet alleen vanuit mobiliteitsoogpunt (bereikbaarheid), maar ook vanuit milieuoogpunt (verminderen van fijn stof in een regio met een grote achtergrondvervuiling) een oplossing kunnen bieden. Uit de casestudy van Gent (Sint-Pietersstation) bleek dat het Plan-MER vooral als toegevoegde waarde had dat de impliciete milieudoelstellingen van plankaders op hoger niveau werden geëxpliciteerd. Verdichting van stationsomgevingen met personenintensieve functies is inderdaad milieuvriendelijker dan inplanting van diezelfde activiteiten in het buitengebied of op snelweglocaties. Dat een Plan-MER in de toekomst ook voor beleids- en kaderplannen zal opgemaakt worden heeft als voordeel dat de milieuaspecten bij de verantwoording van de keuzes meer expliciet zullen zijn. De ‘lagere’ Plan-MER’s en Project-MER’s worden daardoor gedeeltelijk ‘ontheven’, waardoor deze zich kunnen focussen op de relevante aspecten voor hun schaalniveau. Ook dit is op termijn een vermindering van de planlasten. In de toekomst wordt het fenomeen van ex-ante beoordelingen (wanneer het project reeds zijn vorm heeft gekregen) bij MER’s opgevangen door de plannen die er ten grondslag aan liggen in een Plan-MER te beoordelen. Op dat moment kan/wordt mobiliteit structureel en verplicht meegenomen in de afweging van beleidskeuzen. Dit is veelbelovend, zowel vanuit milieuoogpunt als vanuit mobiliteitsoogpunt


45


6.2.4

Ruimtelijke streefbeelden: oefening of richtlijn? Net zoals bij de MOBER’s is de vraag in hoeverre streefbeeldstudies nood hebben aan een regelgevend kader en/of hoe de besluiten kunnen worden verankerd in een regelgevend kader. Ruimtelijke streefbeelden zullen pas ‘overleven’ als er een instantie is die deze streefbeeldstudies gebruikt als referentiekader bij adviezen voor het afleveren van stedenbouwkundige vergunningen (t.a.v. de burger) of voor het goedkeuren van concrete uitvoeringsdossiers of andere plannen, zoals mobiliteitsplannen van gemeenten (t.a.v. de overheden). Op dit moment vervult de PAC deze tweede functie. Hoe het Agentschap Infrastructuur de eerste (advies)functie opvolgt, kon in het kader van deze studie niet worden geëvalueerd. Een mogelijkheid is dat streefbeelden dwingender worden gemaakt door ze op te nemen in een Gewestelijke of Provinciale RUP. Gelet op de lange termijndoelstelling van streefbeelden lijkt dit wenselijk, maar met enkele kanttekeningen: 1) De ruimtelijke streefbeelden zijn studies die concreet inzoomen op de functie van de weg op een regionaal schaalniveau. De studies hebben op verschillende plaatsen in Vlaanderen aanleiding gegeven voor een verfijning of zelfs het in vraag stellen van de categorisering van wegen uit het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen of de provinciale structuurplannen. Soms worden twee streefbeeldstudies aan elkaar gekoppeld om de discussie op niveau van een ‘maas’ van het hogere wegennet te kunnen voeren (bv. N73 Hechtel -Bree en N76 Bree- Genk; N118 Geel -Retie en N18 Turnhout- Mol…). We kunnen dus onderscheid maken tussen ‘rijpe’ streefbeelden, die nu reeds kunnen worden bekrachtigd in een RUP. De inzichten over een aantal aansluitingen, ontsluitingen en nieuwe rooilijnen kunnen ze vastleggen voor de lange termijn, dit eventueel ter vervanging van oude reservatiestroken en oude rooilijnen. ‘We kunnen hier verwijzen naar de uitspraak van ir. Gijs Moors: ‘we hebben er 30 jaar over gedaan voor het ontwikkelen van het actuele (onveilige) wegennet, we zullen nog dertig jaar nodig hebben om dit tot een veilig netwerk om te bouwen.’ Waar de functies van de wegen ter discussie staan, zijn studies op een hoger schaalniveau nodig, bijvoorbeeld op het niveau van een maas, zoals onder meer uitgevoerd door de TV SAM in Antwerpen. In zo’n geval een RUP opmaken voor één as zou voorbarig zijn. 2) Er is vastgesteld dat in congestiegebieden een streefbeeld van een weg een te beperkt (want unimodaal) perspectief geeft (onder meer bij de invalswegen in Gent, N171 Kontich –Mortsel in Antwerpen). Dan bieden corridorstudies misschien meer soelaas door de hele bundel van multimodale infrastructuren te behandelen. De studie naar de rol van de N3 uitgeschreven door de Provincie Vlaams-Brabant is hier een voorbeeld van. Men stelt er volgende onderzoeksvragen: Welk is de rol van de oude steenweg Leuven-Tienen (parallel aan de snelweg E40 en de nieuwe HST verbinding) en dan vooral voor het openbaar vervoernet? Is het drager van een snelbus tussen Leuven en Tienen mét verbeterde doorstroming op de kritische punten? Of is er een regionaal verbindende openbaarvervoerfunctie weggelegd voor de parallel gelegen treinlijn 36, inclusief heropening van stations? Het beperkte unimodale perspectief van sommige streefbeelden is eveneens problematisch als met een hoger ambitieniveau heeft, namelijk om de groei van de steden los te koppelen van de groei van het autoverkeer, bijvoorbeeld door in sommige gevallen een radicale keuze te maken ten voordele van tramlijnen op (gewest)wegen. 3) Streefbeeldstudies moeten voldoende de ruimtelijke ontwikkelingen rond de weg hebben geïntegreerd in de studie voor ze rijp zijn voor omzetting naar een RUP. Zoals Jan Korsmit in de eerder geciteerde evaluatiestudie reeds opmerkte is de ruimtelijke inpassing immers ongelijk van kwaliteit in de verschillende Voorbeeldenboek intermediaire planningsinstrumenten in Vlaanderen / Deel 1

46


streefbeelden. Er moet, zoals bij de opmaak van RUP’s voorgeschreven is, ruimtelijk ontwerpend onderzoek uitgevoerd zijn. Vervolgens kunnen voor deze ruimtelijke ontwikkelingen plan-MOBER’s gemaakt worden, met andere woorden de mogelijke mobiliteitseffecten ervan in beeld gebracht worden, als toets voor de draagkracht van de weg of bij uitbreiding het verkeersnetwerk.

6.3 MER: sterkten en zwakten 6.3.1

Milieueffectrapportage: een interessant model voor beschrijving van de werkelijkheid én voor het ontwerpen van een project De negen ‘disciplines’, die de milieueffectrapportage hanteert, proberen ‘het milieu’ in al zijn aspecten omvattend te beschrijven, met inbegrip van de ‘mens’ zelf. De indeling in negen disciplines is een manier om een holistische beschrijving te maken van de context waarin een project zal plaatsvinden. De onvermijdelijke specialisatie in elke discipline tracht men te compenseren door de niet-technische samenvattingen. De burger wordt betrokken in verschillende stadia. In de kennisgevingfase (met projectbeschrijving) is in principe zelfs ‘inspraak’ mogelijk, misschien niet over de inhoud van het project, dan toch over de mogelijke impact en de te volgen methodiek om dat te onderzoeken, waaruit bepaalde milderende maatregelen kunnen voortvloeien. Voor het eigenlijke MER geldt eveneens openbaarheid van bestuur, want het is een document dat mee ter inzage ligt bij het openbaar onderzoek van de bouwvergunning van het project. Deze kennisgevingfase is te vergelijken met de ‘oriëntatiefase’ of ‘probleemstellingfase’ in mobiliteitsstudies. Op basis van de beschikbare kennis en ‘vuistregels’ wordt van in het begin een inschatting gemaakt van de mogelijke impact en de relevante aspecten, en zelfs de methode om een bepaald aspect in kaart te brengen (kwalitatief en/of kwantitatief). De mate waarin kennis over effecten ‘common sense’ wordt, of zal worden, zal de kwaliteit en efficiëntie van deze studies sterk beïnvloeden. Systematische vorming over voorgaande MER-rapportages en methodieken is dan ook nodig bij de invoering van de plan-MER’s. Wellicht is hiervoor meer menskracht voor nodig, en een cel die dit als finaliteit heeft, immers de toegenomen werkdruk die planMER’s met zich mee zullen brengen is reeds een zware uitdaging voor de bestaande diensten.

6.3.2

De praktijk van milieueffectrapportage hanteert een conserverend en statisch concept Tegen de achtergrond van de tendens waarbij natuurwaarden steeds meer achteruitgaan of zelfs verdwijnen, is milieueffectenrapportage uiteraard een wapen voor de bescherming van die natuurwaarden. Doel is om het stand-stillprincipe te realiseren. Echter, deze ‘conserverende’ reflex van de ‘milieudisciplines’ van een MER zijn niet van toepassing op de ‘mens-disciplines’. Daar wordt kwaliteit niet bepaald door ‘bewaren’ en ‘stand-still’, maar door ‘ontwikkeling’ van landschaps-, stedenbouwkundige en culturele kwaliteit. Deze zijn niet gebaat met zuivere ‘conservatie’ maar met ‘ontwikkeling’ van nieuwe of aangepaste identiteiten. De ‘taligheid’ van het wezen mens voegt aan ‘milieu’ namelijk betekenis toe. Wil een project kwalitatief worden ten aanzien van mensen, dan moeten ook (culturele) toekomstwaarden ontstaan. Dat kan alleen door een ‘ontwerpende activiteit’ in het Voorbeeldenboek intermediaire planningsinstrumenten in Vlaanderen / Deel 1

47


proces in te brengen. Een voorbeeld van hoe een MER-procedure niet leidde tot een uitgesproken landschappelijke en culturele dimensie van de infrastructuur zelf, is de MER-procedure voor de verkeerswisselaar en de ontsluiting van het bedrijventerrein van Lummen. De beken die door het gebied lopen zijn geen aanleiding geweest om natuur- of belevingswaarden toe te voegen in het bedrijventerrein zelf. De actuele MER-methodiek/praktijk ontwikkelt meestal weinig inzicht over potentiële (natuur)kwaliteiten. De milieuwaarden zouden er nochtans bij winnen indien niet alleen de bestaande waarden als referentie zouden worden gebruikt, maar ook de toekomstige. Het lijkt wel of MER’s een soort ‘cultuurblindheid’ hebben. Natuur moet er beschermd worden tegen mensen. In ons verstedelijkte grondgebied maakt natuur echter ook deel uit van een cultuurlandschap en bij natuurontwikkelingsplannen worden ‘menselijke’ keuzen gemaakt. Maatregelen om het ontstaan van bepaalde biotopen te bevorderen, houden keuzes in om andere te verwerpen (b.v. heideversus bosontwikkeling). In plaats van de actuele situatie als referentie te nemen, is het mogelijk een ontworpen toestand als referentie te hanteren. Dit is ook de evolutie die de MOBER’s in Gent doormaakten. Niet de actuele toestand is er de referentiesituatie, maar het bevorderen van de doelstellingen van het mobiliteitsplan en het structuurplan. In het kader van infrastructuurwerken duiken in de Vlaamse praktijk nog enkele andere instrumenten op. Ook zij hebben expliciet een kwaliteitsverbetering van de ruimtelijke structuur voor ogen. Voorbeelden zijn een ‘omgevingsrapport’, een ‘landschapsstudie voor de ruimtelijke inpassing van een infrastructuur’, een ‘advies van een projectregisseur’ voor het bepalen van de ‘projectdefinitie’ en de ‘ambitie’ van het project (Vlaamse Bouwmeester). Dit wijst erop dat men, naast MER-rapportage, de behoefte voelt om de kwaliteit van het toekomstige landschap expliciet te beklemtonen. Nochtans is de MER-praktijk dusdanig aan te passen dat de culturele dimensies van stedenbouw en landschap mee(r) worden opgenomen. Alvast bij de diensten van Monumenten en Landschappen zijn stappen ondernomen om van de conserverende houding tot een ‘ontwikkelende’ prospectieve houding te komen, dit blijkt uit interne studies rond ‘nieuwe landschappen’. Deze tendens heeft zich ook in Nederland voorgedaan met de beleidsnota ‘Belvédère’, waarbij men vanuit de sector monumenten en landschappen zoveel mogelijk actoren wil warm maken als medebeheerder van (de culturele dimensie) van het landschap. In tal van ruimtelijke streefbeelden duiken naast verkeerskundige concepten ook tal van ruimtelijke concepten op: bijvoorbeeld, een landschapsweg, ‘groene vensters op het landschap’, ‘verknoping van de weg met blauw-groene netwerken’, ‘openhouden van een groene corridor’, ‘akoestisch landschap’, ‘verkeersplein als baken’, ‘poort voor de agglomeratie’... Dit toont aan dat er in principe een openheid is in de mobiliteitssector om met het landschap op een positieve manier aan de slag te gaan. Om deze creatieve ontwerpende dimensie ook in de praktijk van de MER te krijgen kan de methode van de ‘kwaliteitskamers’ gekruist worden met de praktijk van het college van deskundigen in de MER’s (Plan- en project-MER). Ook in het aanwenden van de expertise van de Vlaamse Bouwmeester liggen kansen voor integratie van natuur en cultuur naar en verkeersinfrastructuren.


48


6.3.3

Openheid en interdisciplinariteit De kennisgevingfase en openbaarheid van bestuur zijn bijzondere kwaliteiten van een MER-methodiek. Maar dit kan ondergesneeuwd raken door de praktijk. In het voorbeeld van de Plan-MER van de verkeerswisselaar in Lummen werd gebruik gemaakt van een bijzondere wiskundige methode om de verschillende ontsluitingsscenario’s te evalueren. Toch kunnen we ons niet van de indruk ontdoen dat deze methode hier eerder versluiert (voor de leek) dan het keuzeproces inzichtelijk maakt. Het eenvoudige principe van de lengte van een traject doorheen een ‘gevoelig’ gebied, alsook de ‘voetafdruk (als oppervlak) van de verkeerswisselaar, is uiteindelijk het doorslaggevende argument gebleken, wat ook zonder deze methodiek duidelijk kan gemaakt worden. Deelnemers aan de workshop gaven aan dat het verwerken van informatie uit MER-rapporten overigens niet altijd evident is, zeker als ook tijdsdruk voor de betrokken ambtenaren meespeelt. Het geëigende jargon van specifieke methodieken van de verschillende disciplines bevordert niet altijd het begrip. Er is dus een probleem met de toegankelijkheid van de rapporten én met de beoogde interdisciplinariteit. De niet-technische samenvatting van een MER is een belangrijk onderdeel, dat echter in de dikte van de rapporten ondergesneeuwd raakt. Het onder afzonderlijke band presenteren van deze niet-technische samenvatting kan hieraan misschien tegemoetkomen. Ook het integreren van figuren en tekst in deze samenvatting zou de leesbaarheid bevorderen. Het verschil met de wervende publicaties die de ontwikkelingen van de stationsomgeving van Gent Sint-Pieters in beeld brengen voor een ruim publiek is groot. Daar laat men echter na, om ook de motivatie weer te geven, alsof het publiek alleen maar geïnteresseerd is in Wat er zal komen en niet in het Waarom. Tegenover de principiële openheid van het MER staat dus een de facto technocratisch karakter en een soms een gebrek aan interdisciplinariteit. MER’s bevatten echter een schat aan kennis en inzicht. Een beschrijving van de referentiesituatie of de actuele toestand is een conditio sine qua non voor elk degelijk plan of ontwerpproces. Het hoort in alle gevallen thuis in het begin van een studie en niet pas in een Project-MER. Hierin ligt een eerste mogelijkheid voor planlastvermindering: een gedegen voorstudie neemt de relevante milieuaspecten mee van in het begin, zodat bij de opmaak van een MER kan gesteund worden op dit vooronderzoek. Hier liggen evidente kansen en mogelijkheden voor integratie van planningsinstrumenten en -termijnen. Ook het anticiperen op milieu-impact en de mogelijke milderende maatregelen in de ontwerpfase van een project, is een mogelijkheid om tot kortere planningsperiodes te komen en synergieën te verkrijgen, bijvoorbeeld geluidswallen worden betekenisvolle landschappelijke toevoegingen; een tracékeuze voor een omleidingsweg speelt in op een gewenste ruimtelijke ontwikkeling van een dorskern met sportvelden en een park.

6.3.4

Milieuaspecten: steeds in overweging te nemen Het basisidee in de Europese richtlijn over Milieueffectrapportering is dat een overheid bij elke activiteit moet nagaan of er milieueffecten zijn, hoe groot ze zijn en welke reikwijdte ze hebben. Wanneer de milieu-impact beperkt is, kan dit met startnota’s of werknota’s. Vanaf een bepaald impactniveau moet men met een zogenaamd ‘ontheffingsrapport’ aangeven dat een MER-procedure niet nodig is (vb. vanaf een project dat 500 vtg/uur genereert). Vanaf een volgend impactniveau


49


(b.v. 1000 vtg/uur) is een MER-procedure noodzakelijk. Eenzelfde filosofie wordt bepleit voor de mobiliteitseffecten. Waarom deze methodiek - althans op hoofdlijnen - niet toepassen voor elke studie en plan? Is het wel relevant of het over een MER-plichtig project handelt of over een project, waarvoor een ontheffingsrapport moet worden gemaakt? Behoort een reflectie over de impact van een project op mens en milieu niet altijd tot een kwalitatieve studie of ontwerp, met inbegrip van de culturele dimensies van een project? Waarom zou een milieueffectrapport als een sectorale studie moeten worden aanzien? Uiteindelijk is niet het rapport zelf bepalend of bepaalde milderende maatregelen worden uitgevoerd of niet, maar de mate waarin andere regelgeving tot die maatregelen verplichten. Verplichtingen kunnen ontstaan door harde normen (b.v. overschrijding van geluidsnormen), of door bindende bepalingen in ruimtelijke uitvoeringsplannen, maar evengoed door kwalitatieve beoordelingen door kwaliteitskamers. Moet in een ‘niet-MER-plichtig’ dossier dan niet tegemoet gekomen worden aan de sectorale normen en doelstellingen? Waarom komen er pas geluidsschermen langs de snelweg in Lummen, omdat 3 km verder een verkeerswisselaar wordt herbouwd?

6.4

Analogie tussen MOBER en MER: inspirerend en bedreigend

6.4.1

MOBER’s: een MER-light ? De projectgrootte is een belangrijk element voor de MER-plicht. Toch kunnen mobiliteitseffecten van een niet-MER-plichtig project een grote bezorgdheid opleveren bij een wegbeheerder of een vergunningverlenende overheid (en in alle gevallen bij de buren). Voor dat vacuüm zijn MOBER’s en mobiliteitstoetsen ontwikkeld. AWV Limburg en de provincie Oost-Vlaanderen vragen in het kader van hun adviserende taak zelfs een mobiliteitstoets bij elk project langs een gewestweg resp. provincieweg. Vanuit de Dienst Milieueffectrapportage wordt echter de kritiek geuit dat MOBER's onvoldoende milieu-impact meenemen in de beoordeling van het project. Soms lijkt het vermijden van file op het aansluitpunt en vermijden van parkeeroverlast voor de omgeving wel de belangrijkste onderzoeksvraag van een MOBER, terwijl er over de bijdrage aan de productie van broeikasgassen minder of niet wordt gerapporteerd. Mobiliteitstoetsen worden vooral gevraagd aan particulieren en diensten. Zij twijfelen uiteraard niet aan hun primaire doelstellingen (ondernemen, dienst verlenen,…). Ze zijn ook zelden aanbieders van vervoer. Een mobiliteitstoets komt pas in zicht als er een locatie voor een activiteit gekozen is of een uitbreiding van een bestaande. Dan is de vrijheidsgraad, waarbinnen ‘duurzame’ keuzes kunnen gemaakt worden al heel wat kleiner. Toch lijken mobiliteitseffectenrapporten en mobiliteitstoetsen een aanscherping van de verantwoordelijkheid van initiatiefnemers te veroorzaken: inzicht in reële vervoerswijzekeuze van werknemers en bezoekers, inzicht in de kost van (benodigde) parkeerinfrastructuur en - als logisch gevolg daarvan - het inzicht (vanuit eigenbelang) dat er economisch voordeel valt te halen door vervoerplannen die een groter aandeel van de andere vervoerswijzen beogen. Bij sommige Voorbeeldenboek intermediaire planningsinstrumenten in Vlaanderen / Deel 1

50


bedrijven leidt het belang dat men hecht aan welzijn, gezondheid en stressbeheersing van werknemers onder meer tot toegenomen aandacht voor de organisatie van het woon-werkverkeer.

6.4.2

Kansen voor integratie Een grotere interdisciplinariteit zou ontstaan als MER-deskundigen raadgevende deskundigen zouden worden van het plan- en ontwerpteam. Workshops tussen ontwerpteam en MER deskundigen zijn dan een eerste stap. Nog sterker zou het worden indien analyse en synthesevorming met kortere ‘lussen’ in een groot projectteam zouden plaatsvinden, in plaats van via gescheiden procedures en werelden. Geen ex ante beoordelingen achteraf maar in directe relatie met het eigenlijke planningsproces. De ‘passende beoordeling’ ontstaat dan stapsgewijs door goede documentatie en verslaggeving van het planningsproces. Meningsverschillen en belangentegenstellingen zullen blijven, ook ‘minderheidsstandpunten’ kunnen worden gerapporteerd, maar ze zullen tenminste ‘uitdagingen’ worden tijdens de creatie en niet als een (dure) opsmuk achteraf. De kansen op synergieën tussen milderende maatregelen nemen toe (bvb bufferbekkens worden landschapselementen).

6.4.3

Strikte normen tegenover ‘hanteren’ van inzichten Er werd gepleit om bij het hanteren van criteria (vb. bij het vaststellen van een MOBER-plicht) en het bepalen van beoordelingsnormen, met ‘vorken’ te werken in plaats van strikte minimum- of maximumgrenzen (vb. voor parkeren) om de impact van een project te beoordelen. Dit is ingegeven door de opvatting dat de complexiteit en evaluatie van een project niet door één parameter mag worden gehypothekeerd.

6.4.4

MOBER en MER complementair Er is argwaan bij sommige beleidsdomeinen om een toetsing van de eigen doelstellingen aan een ander beleidsdomein over te laten, bv. in het geval het MOBER in een MER zou worden geïntegreerd. Nochtans is in de praktijk de methodologie ongeveer dezelfde. Het integreren van kennis en middelen van de ene administratie in een proces van een andere administratie kan deze ingeboren argwaan milderen. Een ander element dat het enthousiasme tempert, is de omvang en techniciteit van de rapporten en de stugheid die ervaren wordt in de behandeling van MERdossiers. Sleutelen aan de praktijk kan dus vermijden dat de weerstand tegen MER’s an sich vermindert. De aangevoelde noodzaak om mobiliteitseffecten in beeld te brengen ligt overigens onder de drempel waarvoor een ontheffingsrapport of een MER noodzakelijk is. MOBER en MER zijn in die zin complementaire instrumenten. Rond dit concept zou een ‘deal’ tot stand kunnen komen tussen de mobiliteitssector en de milieusector: MER’s en Plan-MER’s nemen van in het begin mobiliteitsaspecten mee op voldoende kwalitatief niveau en de MOBER’s beperken zich niet tot mobiliteitseffecten op de korte termijn maar krijgen een checklist mee waarin milieuaspecten worden meegenomen.


51


6.5

Effectrapportage als motor voor spreiding?

6.5.1

Grenzen aan ontwikkeling in stedelijke gebieden? De vrees leeft dat bij invoering van MOBER’s in stedelijke gebieden de problematiek van de file en het fijn stof dusdanig grensstellend zou worden dat verkeersgenererende projecten de facto slechts zullen kunnen uitwijken naar de buitengebieden (dit werd duidelijk in de Gentse case met betrekking tot de fijnstof problematiek bij de Kortrijksesteenweg). Hierdoor zou het ‘stedelijk’ Vlaanderen uitgesmeerd worden over het ‘open’ Vlaanderen en het geheel zou een grijs gebied worden waarbinnen automobiliteit niet te beheersen valt. Er zijn tekenen dat elke grote agglomeratie een actiegericht mobiliteitsplan nodig heeft om de groei van de stad los te koppelen van de groei van het autoverkeer. Dit vergt onder meer sterke investeringen in openbaar vervoer. MOBER's zonder die investeringen zijn immers ‘end-of-the-pipeline’ maatregelen: het systematisch toepassen van MOBER's voor grootstedelijke activiteiten in bestaande stedelijke en verzadigde gebieden zal telkens een groeiend bereikbaarheidsprobleem aantonen, dat op schaal van een individueel project niet structureel kan worden aangepakt.

6.5.2

Groei van de stad loskoppelen van groei autoverkeer De vraag is of het actueel gehanteerde ‘openbaar vervoer maal twee’ wel een voldoende doelstelling is ten aanzien van milieu- en mobiliteitsdoelstellingen. Zijn er in sommige steden niet eerder ‘quantumsprongen’ nodig: ambitieuzere plannen en vooral investeringen, bijvoorbeeld van bus naar snelbussen en/of tram, van tram naar light rail of ontsluitend treinsysteem (met heropening van haltes bij strategische groeipolen)? Een alternatief is dat de kleinstedelijke gebieden rond de Vlaamse Ruit - bij gebrek aan investeringscapaciteit - in een overgangsperiode toch meer stedelijke functies toebedeeld krijgen (met het oog op rijden tegen de file in, gelijkmatiger belasting van de capaciteit van het openbaar vervoer). Deze studie kan alleen aangeven dat in het werkveld een grote bezorgdheid leeft om ruimtelijke ontwikkelingen en (reële) mobiliteitsontwikkelingen nog meer dan vroeger samen te laten sporen, en geeft ook een bijkomende uitdaging voor de herziening van het Structuurplan Vlaanderen aan.

7

Beleidsaanbevelingen en discussiepunten

7.1 Integrale benadering vanuit het duurzaamheidsperspectief: noodzaak en uitdaging 7.1.1

Integrale benadering utopisch? Het fundamentele debat gaat over de mate van integratie van de sectoren bij planning van infrastructuurwerken. Principieel is er een ruim draagvlak voor deze


52


‘integrerende benadering’, alvast bij de deelnemers aan de workshops en de geïnterviewden. De weg, het landschap en de stad zijn namelijk van iedereen. Via het ‘Integratiespoor’ voor MER’s is deze piste reeds in ontwikkeling. In het algemeen ziet men in integratie ook kansen voor planlastvermindering via het in elkaar schuiven van sectorale toetsingsinstrumenten en planningstermijnen. Anderzijds blijft er koudwatervrees bij de verschillende sectoren voor de integratie van procedures. De mobiliteitssector vreest dat integratie van MOBER in MER een inhoudelijke uitholling met zich mee zal brengen, omdat men denkt dat de MER-procedure vooral focust op klassieke milieuthema’s en thema’s als verkeersveiligheid en bereikbaarheid onvoldoende in rekening zou brengen. De mobiliteitssector stelt vast dat zelfs in de ruimtelijke planning mobiliteit soms onvoldoende in beeld wordt gebracht, bijvoorbeeld in de afbakeningsprocessen van kleinstedelijke gebieden (bijvoorbeeld de vanuit mobiliteitsoogpunt volkomen ‘verkeerde’ inplanting van het Pliniusproject in Tongeren). De milieusector daarentegen stelt dat men in MOBER’s onvoldoende rekening houdt met een aantal milieuthema’s, zoals CO2- en NOX-uitstoot en fijnstofproductie. Ook werd vastgesteld dat de behandeling van mobiliteitsaspecten (veiligheid, leefbaarheid) in verschillende MER’s van ongelijke kwaliteit is. Hierachter gaat een problematiek schuil van gebrek aan inzicht en/of een gebrek van beschikbare mensen en middelen. Hoe multidisciplinair wordt de MERprocedure opgevolgd? In principe kan dit opgevangen worden via de samengestelde begeleidingscommissie met externe deskundigen.

7.1.2

Wildgroei van rapportages en andere attesten Als we MOBER’s en MER’s in een breder perspectief zien, dan stellen we vast dat er heel wat rapporteringen en toetsen bestaan: watertoets, energierapport, bodemattest, jaarverslag van bedrijven en diensten, mobiliteitsenquête (federaal niveau), milieuvergunningen, sociaal-economische vergunningen…. Het duurzaamheidsprincipe is mogelijk kandidaat als toekomstig integratiekader. Wie weet kunnen op lange termijn alle attesten in één duurzaamheidsattest worden ondergebracht. Duurzaamheid wordt hier gehanteerd in zijn brede betekenis: ecologisch, economisch en sociaal verantwoord. Een constante in de beschouwingen over vergunningen en attesten is dat er naast een eenmalige vergunning voor een bouwwerk of ruimtelijke ingreep absoluut nood is aan een recurrente vernieuwing van de vergunning van de uitgeoefende activiteit. Alleen dan kunnen er garanties ontstaan dat allerlei begeleidende en milderende maatregelen die bijvoorbeeld in MOBER’s worden beschreven, ook effectief worden uitgevoerd. Hetzelfde kan gesteld worden voor de isolerende kwaliteiten van een gebouw. Voortdenkend op het concept ‘duurzaamheid als integratiekader’ kunnen op termijn allerlei rapportages over het beheer en de exploitatie gebundeld worden (veiligheidsrapport, sociaal rapport, mobiliteitsenquête, energieaudit…) in een cyclisch te hernieuwen duurzaamheidsattest van de activiteiten. Zo kunnen ook resultaatsverbintenissen worden gecontroleerd (modal split, CO2-uitstoot, energieverbruik). Als dit gecombineerd wordt met vorming en sensibilisatie, die de financiële voordelen van duurzame productie en verplaatsingswijzen aantonen, is dit een permanente impuls voor innovatie voor allerlei maatschappelijke domeinen. Maar dit hoeft niet in één keer ingevoerd te worden. De ontwikkeling van een duurzame praktijk kan stapsgewijs gebeuren en zal diverse leercurves doorlopen. MER en MOBER, Plan-MER en verkeersplanologische studies voor nieuwe


53


infrastructuur, zijn alvast goede kandidaten om tot complementaire instrumenten te leiden. Zo ontstaat een reeks van instrumenten op maat van context en problematiek: evoluerend van een eenvoudig omgevingsrapport over een ‘ontheffingrapport’ tot een volledige MER. Naar analogie hiervan: van Mobiliteitsparagraaf bij een eenvoudige bouwaanvraag, over een lichte Mobiliteitstoets tot een volledige MOBER met een geijkte methodiek. De twee thematische instrumenten zouden zelfs in elkaar kunnen geschoven worden, waarbij Mobiliteitstoetsen een light-MER kenmerk krijgen. Over de subsidiariteit bij toepassing van deze ‘reeks’ gaat een volgend hoofdstuk. Deze ‘integratie’ heeft pas echt zin als de initiatiefnemers van elke (verkeers)infrastructuur die betaald, gesubsidieerd of geleased wordt (te beginnen met de Vlaamse overheid), zich de ambitie aanmeten om een ‘Infrastructuur nieuwe stijl’ te bouwen en de ‘milderende maatregelen’ voor integratie in milieu, landschap en stedenbouw niet als overbodige luxe te beschouwen maar als ‘part of the job’. Dit vergt in eerste instantie een politieke uitspraak. Enkele buitenlandse verstedelijkte regio’s zoals Barcelona, Lyon, Nantes, Lille, Rotterdam, Kopenhagen …zetten zich alvast met zo’n aanpak op de Europese kaart.

7.1.3

Subsidiariteit in de toetsingsinstrumenten Er blijkt dus nood aan een genuanceerde aanpak ‘op maat’, in overeenstemming met de reikwijdte van de problematiek in een bepaald geval. Hier kan ook de subsidiariteit spelen. Een methode om die nuancering aan te brengen en aan te geven welk instrument uit de reeks moet worden ingezet voor een bouwaanvraag, kan gevonden worden in de kruising van het concept ‘kennisgevingsfase’ van een MER-procedure en het ‘stedenbouwkundig attest’. Het is een soort agenderingsfase waar de problemen via een ‘quick scan’ in kaart worden gebracht en waarin de methodologie en mate van detaillering worden bepaald om een passende beoordeling te krijgen. Elk overheidsniveau zou uit deze generieke set van rapportages elk met hun graad van kwantitatieve en kwalitatieve onderbouwing, voor zijn eigen bevoegdheidsdomein, de criteria kunnen bepalen. In stedelijke gebieden kan een grens voor een (verplichte) MOBER+ Omgevingsrapport bijvoorbeeld gelegd worden op een project van 100 wooneenheden, terwijl een kleine landelijke gemeente die legt op 20 wooneenheden. Steden kunnen hun mobiliteitsdiensten laten samenwerken met milieudienst en dienst ruimtelijke ordening. Kleinere gemeenten kunnen expertise zoeken in intercommunales of bij kwaliteitskamers van provincies. Ruimtelijke Uitvoeringsplannen zouden voor bepaalde delen of functies één rapport (omgevingsrapport, MOBER) kunnen eisen als bindende randvoorwaarde bij een bouwaanvraag (een praktijk die hier en daar reeds ingang vindt). Maar ook het omgekeerde kan zinnig zijn: indien een initiatiefnemer wil bouwen in een zone voor stedelijke verdichting, waarbij op planologisch niveau reeds een milieu- of mobiliteitstoets zijn uitgevoerd, wordt men binnen bepaalde grenzen vrijgesteld of ontheven van die rapportering. Zo wordt pro-actief overheidsbeleid een concurrentieel voordeel.

7.1.4

Projectregie voor integratie Het gebruik van een agenderingsfase bij de start van de aanbesteding van studies, waarin een verkenning van de problematiek gebeurt, is al een redelijk courante


54


praktijk in Vlaanderen. Het belang hiervan zal nog toenemen gelet op de nieuwe bestuurlijke organisatie met ‘splitsing’ van diensten. In een aantal grote dossiers is die coördinerende rol opgenomen door een afzonderlijke beheersmaatschappij of door de Gouverneur. Er kan een onderscheid gemaakt worden tussen een projectregie voor een strategische beslissing en een projectregie voor de uitvoering van een dossier. Het beheersen van planningsprocessen zoals integratie van MER in planvorming heeft nood aan projectregisseurs. Projectregisseurs sturen processen, producten en mensen maar maken zelf geen adviezen. Nu beschikt de administratie niet over dergelijke mensen. Er is dus een grote behoefte aan informatie en vorming voor projectmanagers, zowel inhoudelijk als procedureel. Het toepassingsgebied van veel milderende maatregelen kan met vrij eenvoudige vuistregels beschreven worden. In vele gevallen komt het erop neer dat een ontwerper, initiatiefnemer, projectregisseur ‘eraan denkt’ om te anticiperen op de impact van de activiteiten, en dit reeds op ontwerpniveau integreert. Het Vademecum Natuurtechniek (cel ‘Ontsnippering’) voor het beheer en inrichting van wegen geeft hier tal van voorbeelden. Eén van de uitdagingen van projectmanagers of regisseurs zal erin bestaan, gegeven een bepaalde context, een keuze te maken tussen in serie geplaatste intermediaire planprocessen (m.a.w. achter elkaar) of parallel geschakelde studies of via grotere integrerende studies. De opvolging van in serie geschakelde studies is meer haalbaar en via bestaande instanties te organiseren en geeft ook werklastspreiding voor ambtenaren. De planningstermijnen worden echter langer door deze aanpak. Dan zijn parallel geschakelde of integrerende studies in het voordeel. Hierop wordt er soms het bezwaar aangehaald dat er een impasse kan ontstaan omdat studies, die input in elkaars werk vergen, volgens een verschillende (soms wettelijke voorziene) timing worden uitgevoerd, of tussentijds door een politiek niveau worden opgeschort. Bijvoorbeeld, bij de kennisgevingsfase voor een MER voor een stadsontwikkelingsproject in Kortrijk (Sint-Janspoort) bleek dat De Lijn niet betrokken was. Uit hun inbreng op vraag van de Dienst MER - toen nog MER-cel - bleek dat een aanpassing van het mobiliteitsplan nodig was. Dat zou immers een andere referentiesituatie kunnen opleveren voor de mobiliteitsaspecten in het MER. Zo ontstond een discrepantie tussen de wens om het MER zo snel mogelijk af te werken en het veel tragere traject van de aanpassing van het Mobiliteitsplan. De ervaringen in verband met de case Lummen geven anderzijds aan, dat deze parallelle werking resulteerde in een snelle besluitvorming. Het aanbesteden van studies in het kader van een geïntegreerd spoor is mogelijk een nieuw knelpunt: wie verzamelt welke informatie en wie ‘valideert’ ze (cf. Dienst Milieueffectrapportage, stuurgroep van de studie, Provinciale Audit Commissie)? Wie coördineert de samenwerking tussen studiegroepen en welke incentives zijn er voor vlotte samenwerking tussen die bureaus? Hoe kunnen werkvolumes in de ene studieopdracht op voorhand worden ingeschat, als de uitkomst van een parallelle studie het projectverloop en onderwerp ingrijpend kunnen beïnvloeden? Hoe kunnen hier bestekken voor opgemaakt worden? Indien er gewerkt wordt met studies op maat (als onderdeel van een grotere planvormingsproces) dan is een kwalitatieve selectie van dienstverleners noodzakelijk, waarbij afwegingen kunnen gemaakt worden in verband met de visie op de interactie met het totaalproces, referenties, team en teamleiding en prijs. Ook dit wordt bagage waarover projectregisseurs en agenderingscommissies zullen moeten beschikken.


55


De ervaringen in de case Gent-Sint-Pieters geven aan dat het geen of/of discussie is, daar werd een ‘schaarlift’ strategie gevolgd. Ruimtelijk ontwerpend onderzoek formuleerde werkhypothese die vervolgens via aparte studies werden bestudeerd. Die resultaten waren opnieuw voorwerp voor ruimtelijk ontwerpend onderzoek, waarbij naar synthese wordt gezocht, vervolgens worden zwakke elementen in het dossier door gerichte studies aangevuld. De inleider van de case wees er echter op dat dit – waarschijnlijk - succesvolle proces maar kon gebeuren tegen een bepaalde bestuurlijke en politieke achtergrond. Voor projectmanagers en regisseurs is expertise in de analyse van deze achtergronden dus minstens even belangrijk als het kennen van de verschillende sectorale procedures.

7.2 Effectbeoordeling van generieke principes In functie van het voorgaande zou kunnen gepleit worden voor meer MERonderzoek van algemene ‘generieke’ oplossingen en concepten. MER-studies dus van planningsconcepten: bijvoorbeeld een toetsing van het principe van de categorisering van wegen of de invoering van snelheidsregimes. Dan volstaat het nadien te verwijzen naar reeds eerder getoetste principes. Hierdoor worden de Plan-MER’s zelf ook weer minder zwaar. Deze getoetste beleidsprincipes vormen op zich dan ook een reeks van ‘best practices’. Dezelfde redenering kan overigens gelden voor het MOBER. In andere sectoren worden beslissingen genomen betreffende algemene strategische principes met een weerslag op mobiliteit. We denken hierbij aan concentratie of spreiding van diensten. De mobiliteitseffecten van dergelijke beslissingen zijn op plan- of projectniveau niet meer grondig te remediëren. Bovendien kan zoals bij het MER een getoetst principe het eigenlijke plan-MOBER en project-MOBER minder zwaar maken.

7.3 Nood aan mobiliteitsdata in GIS-Vlaanderen 7.3.1

Wegencategorisering Andere sectoren beschikken over volledige digitaal beheerde databanken gekoppeld aan GIS-bestanden (b.v. erfgoedatlas, biologische waarderings-kaarten). Voor de mobiliteitssector daarentegen is op GIS-Vlaanderen geen info te vinden. Minimaal is een kaart met de wegencategorisering nodig. Terzijde, hierdoor zouden dan ook de inconsequenties aan de oppervlakte komen aan de gemeente- en provinciegrenzen, en zou de noodzaak blijken van een planningsproces op een ruimer niveau om dit op elkaar af te stemmen. Deze kaart zou overigens de basiskaart kunnen worden voor GPS-sturing, waarbij dus niet de kortste route maar de meest duurzaame route wordt aanbevolen. Een gelijkaardige kaart is ook nodig voor de beschrijving van de knooppunten van het openbaarvervoersysteem. Het vrijgeven van deze data voor andere internettoepassingen – te denken valt aan Google Earth, of reisplanners - zou de mobiliteit en de kost ervan meer maatschappelijk zichtbaar maken.


56


7.3.2

Bereikbaarheidprofiel en mobiliteitsprofiel In diezelfde zin kan gedacht worden aan het beschikbaar stellen van bereikbaarheidsprofielen. Het bereikbaarheidsprofiel van een locatie is in feite een resultaat van overheidsbeslissingen en - beleid. Het zou logisch zijn dit ‘aan te bieden aan de markt’, bijvoorbeeld via een databank die isochronen kan berekenen vanaf een bepaalde locatie (adres). En dit op basis van drie situaties: A. Actuele situatie B. Verkeersnet in structuur- en mobiliteitsplannen C. Reëel geplande investeringen (b.v. geplande missing links) Indien dit ‘geautomatiseerd’ verloopt, dan is het ook geen grote kost meer voor privé personen of diensten bij het opstellen van hun (verplichte) MOBER of MER.. Tegelijkertijd is het een interessant instrument voor ‘locatieonderzoek’, bijvoorbeeld voor bedrijven en diensten die hun marktaandeel willen inschatten, bij vestiging op een bepaalde plaats. Ter inspiratie: voor woon-schoolverplaatsingen bestaat het MOVE-project op GIS-Vlaanderen voor (educatief) gebruik door scholen. Thuisadressen van kinderen worden ingevuld en de GIS tool geeft de kortste route aan. De bundel van routes geeft aan waar de meeste kinderen voorbijkomen op weg naar school. Een centrale database met studieresultaten van alle MOBER's zou eveneens een waardevol instrument kunnen zijn. De mobiliteitsenquête van bedrijven en diensten voor het federale niveau zou wat dat betreft ook een interessante bron kunnen zijn. Ten slotte zouden overheden bij hun contact met burgers (b.v. belastingaangifte, verhuisdocumenten) enkele mobiliteitsvragen kunnen stellen om deze database systematisch te updaten.

7.4 Openbaarheid als educatie ? Een belangrijk verschil tussen een MER en andere intermediaire planningsinstrumenten, zoals streefbeelden of MOBER’s, is dat er in het geval van een MER openbaarheid is en voor de andere instrumenten niet. Bij het MER is er in de kennisgevingsfase een fase van openbaarheid. In de fase van de stedenbouwkundige vergunning ten slotte is het MER één van de documenten die valt onder de openbaarheid van bestuur. Actueel is een MOBER een intern instrument dat administraties toelaat hun beleidsadvisering voor te bereiden. Er is geen enkele verplichting om deze documenten ook openbaar te maken. Het feit dat een MER-procedure momenten heeft waarbij openbaarheid van bestuur geldt en waarbij de inhoud van de studies publiek beschikbaar komt, wordt positief beoordeeld. Hiermee kan men immers vermijden dat fundamentele bezwaren door het publiek pas aan het einde van de planfase naar voren komen, waarbij meestal een egelstelling volgt, ook voor projecten die in een duurzame planningscontinuïteit zitten (zie juridische actie van burgers in de case Gent Sint-Pietersstation). Deze gewenste noodzaak voor openbaarheid pleit dan weer wel voor een regelgeving voor MOBER’s. Hier wordt echter volgende kanttekening bij geplaatst: dit openbaar onderzoek zou gepaard moeten gaan met een actieve en kwalitatieve publieke communicatie, in plaats van het zoveelste ontoegankelijke en dikke onderzoeksrapport dat ‘ter inzage ligt’. Dit zou een zeer informatief moment moeten zijn dat ook educatieve effecten heeft en onder meer de samenhang tussen


57


plannen van verschillende planningsniveaus motiveert. Niet omdat de regels dat vragen, maar omdat de problemen zo groot zijn dat ieders verantwoordelijkheid wordt gevraagd en de gemeenschappelijke langetermijnbelangen zichtbaar worden. Elk infomoment wordt dan een stap in het verbreden van het maatschappelijk draagvlak voor planning en duurzaamheid. Gelet op de ‘educatieve’ noodzaak de maatschappij systematisch te informeren over de samenhang van planningsprocessen en gedeelde verantwoordelijkheden van overheid, burgers en marktpartijen is openbaarheid van intermediaire planningsprocessen principieel te verdedigen.

8

Slotbeschouwing Vele intermediaire planningsinstrumenten zijn ontwikkeld buiten wettelijke verplichtingen om. Ze zijn ontwikkeld in de praktijk, om antwoorden te verkrijgen op reële vragen, of objectiveringen voor discussies tussen maatschappelijke actoren. Anderzijds is er de vrees dat het toevoegen – vanuit elke sector – van zijn eigen verplicht rapporteringsysteem of toets tot een wilgroei zal leiden en verlenging van de planningstermijnen en verzwaring van de planningslasten. Elke sector veronderstelt dat het in kaart brengen van effecten ook leidt tot het bijstellen van een project of het voorzien van milderende maatregelen. Dit is evident niet zo, waar alleen korte termijneffecten worden gemeten of actuele situaties als referentie worden beschouwd. Bijstellen en remediëren kost dan altijd meer. Pas in een lange termijnperspectief wordt remediëren en bijstellen goedkoper. Sectoren mogen uiteraard – voor de realisatie van hun doelen en politiek gelegitimeerd – nog steeds verplichtingen en verboden opleggen, maar moeten terughoudend zijn om aparte toetsen en rapportages te ontwikkelen. Misschien is dit soms nodig om een bepaald thema of probleemveld onder de aandacht te brengen, een soort schokeffect, maar dan zou het tijdelijk moeten zijn. Beter is het om te zoeken naar integratie van de nieuwe rapportage instrumenten met bestaande praktijken en bij de invoering ervan voldoende marge te laten voor nuancering op maat van de context. Minstens even belangrijk is het om handvaten aan te reiken voor de betrokkenen in het werkveld om aan de gestelde wensbeelden en doelstellingen tegemoet te kunnen komen: vorming, best practices, handige instrumenten meet –methoden, databases met kengetallen, kosten-batenanalyses op lange termijn, life cycle analysis, … De frustrerende discrepantie tussen grensstelling vanuit de fijnstofproblematiek en de uiterst beperkte remediëringsmogelijjkheden op projecten wijkniveau geven de grenzen aan van wat als redelijk wordt ervaren. Sectoren kunnen elkaar vinden door duurzaamheid als gemeenschappelijk referentiekader te hanteren en convenants op te stellen om kennis en expertise uit te wisselen in elkaars processen: te denken valt aan − integratie van milieu en mobiliteitsrapportage − interdisciplinaire ‘agenderingscommissies’ bij een start van een studie (waarom geen interne ‘kennisgevings’website opzetten ?) − interdisciplinaire stuurgroepen − interdisciplinaire beoordelingscommissies, provinciale auditcommissie, kwaliteitskamers,… en zo mogelijk fuseren van initiatieven − interdisciplinaire handboeken, vormingssessies en communicatie − samen opleiding van projectregisseurs verzorgen


58


−

ruimtelijk ontwerpend onderzoek toevoegen voor opsporen en creëren van synergie op gebiedsniveau

Voor politici is er de uitdaging om die interdisciplinariteit en sectoroverschrijdende cultuur vorm te geven door: − wervende gebiedsgerichte visies te ontwikkelen, met een culturele dimensie/ambitie en daarvoor een gemeenschappelijke portefeuille voor samen te stellen (cf. stedenbeleid) − gemeenschappelijke strategisch pilootprojecten of programma’s opzetten rond duurzaamheid en daardoor nieuwe fora en arena’s te creëren om de actuele sectorale scheiding te remediëren. − de inherente complexiteit van het moderne leven op een emanciperende dus niet reducerende wijze overbrengen naar het grote publiek, indachtig dat de weg, het landschap en de stad van iedereen zijn.


59


9

Bijlagen

9.1 Lijst van de geïnterviewden Naam

Organisatie

Datum

Philippe Van Wesenbeeck

Stad Gent RO

13/10/2005

Peter Vansevenant

Stad Gent Mobiliteitsdienst

20/10/2005

Marc Vanhee

Provincie Antwerpen

21/10/2005

Roger Corbreun

De Lijn

21/10/2005

Frank Leys

AWV Antwerpen Mobiliteitsbegeleider

21/10/2005

Joris Scheers

Afdelingshoofd Monumenten en Landschappen

25/11/2005

Gijs Moors

Afdelingshoofd

01/12/2005

AWV Limburg Fabiaan Vandesande

Provincie WestVlaanderen

06/12/2005

Linda Boudry

Stedenbeleid

09/12/2005

Marcel Smets

Bouwmeester

Voorgesprek 24/10


60


9.2 Lijst deelnemers workshop 1, 10 juni 2006 Naam Beheydt

Voornaam Koenraad

Boucké

Bart

Callens Claeys Corbreun De Poortere De Strycker

Michiel Ignaas Roger Conrad Hans

Deblaere

Hannelore

Demeyer

Patrick

Devriendt Donné Ghyoot

Kristof Valère Leo

Heuts Igodt

Koen Christian

Janssens

Tom

Lepla Leys

Koen Frank

Moors Nackaerts Pillu Scheers

Gijs Roland Geert Joris

Schreurs

Jan

Serbruyns

Martine

Stevens Stuyven

David Koen

Sucaet

Erwin

Taeldeman

Sven

Van Biervliet

Myriam

Organisatie MOW, mobiliteitsbegeleider Vlaams-Brabant Agentschap Infrastructuur, Wegenbeleid en -Beheer AWV Oost-Vlaanderen AROHM Oost-Vlaanderen De Lijn Tritel Vlaamse Gemeenschap, Departement Economie MOW, mobiliteitsbegeleider Oost-Vlaanderen MOW, mobiliteitsbelegeider West-Vlaanderen. Tritel MOW, mobiliteitsbegeleider Limburg MOW, mobiliteitsbelegeider West-Vlaanderen Cel MER Mobiliteitsdienst provinciebestuur West-Vlaanderen MOW, mobiliteitsbegeleider Antwerpen Stad Gent MOW, mobiliteitsbegeleider Antwerpen afdelingshoofd AWV Limburg AROHM Vlaams Brabant verantwoordelijke Cel MER afdelingshoofd Monumenten en Landschappen VRP ASRO K.U.Leuven MOW, afdeling Beleid, Mobiliteit en Verkeersveiligheid LIN, cluster gebiedsgericht beleid Vectris cvba opdrachthouder Cel Mobiliteit en Verkeersveiligheid Oost-Vlaanderen VRP Provincie Oost-Vlaanderen LIN, departement Leefmilieu, Natuur en Energie

Aanwezig X X

X X X X X

X X X X X

X

X X

X

X


61


9.3 Lijst deelnemers workshop 2 Naam Beheydt

Voornaam Koenraad

Boucké

Bart

Callens Claeys Claeys Corbreun De Poortere De Strycker

Michiel Ignaas Reginald Roger Conrad Hans

Deblaere

Hannelore

Demeyer

Patrick

Devriendt Donné Ghyoot

Kristof Valère Leo

Heuts Houthaeve Igodt

Koen Rik Christian

Janssens

Tom

Langenaeker Lepla Leys Moors Nackaerts Neysten Pillu Scheers

Vital Koen Frank Gijs Roland Katleen Geert Joris

Schreurs

Jan

Serbruyns

Martine

Stevens Stuyven

David Koen

Sucaet

Erwin

Taeldeman

Sven

Van Biervliet

Myriam

organisatie MOW, mobiliteitsbegeleider Vlaams-Brabant Agentschap Infrastructuur, Wegenbeleid en -Beheer AWV Oost-Vlaanderen AROHM Oost-Vlaanderen stad Gent De Lijn Tritel Vlaamse Gemeenschap departement Economie MOW, mobiliteitsbegeleider Oost-Vlaanderen MOW, mobiliteitsbelegeider West-Vlaanderen. Tritel MOW, mobiliteitsbegeleider Limburg MOW, mobiliteitsbelegeider West-Vlaanderen Cel MER WES Mobiliteitsdienst provinciebestuur West-Vlaanderen MOW, mobiliteitsbegeleider Antwerpen A+D Milieu Stad Gent afdelingshoofd AWV Limburg AROHM Vlaams Brabant ECOLAS verantwoordelijke Cel MER afdelingshoofd Monumenten en Landschappen VRP ASRO KULeuven MOW, afdeling beleid Mobiliteit en Verkeersveiligheid LIN, cluster gebiedsgericht beleid Vectris cvba opdrachthouder Cel Mobiliteit en Verkeersveiligheid Oost-Vlaanderen VRP Provincie Oost-Vlaanderen LIN, departement Leefmilieu, Natuur en Energie


62

RUIMTE, MILIEU EN MOBILITEIT

Recommend Documents