OUTSOURCING VE VEŘEJNÉM SEKTORU Outsourcing in public sector

Masarykova univerzita Ekonomicko-správní fakulta Studijní obor: Veřejná ekonomie a správa

OUTSOURCING VE VEŘEJNÉM SEKTORU Outsourcing in public sector Diplomová práce

Vedoucí diplomové práce: Mgr. Ing. Jana SOUKOPOVÁ, Ph.D.

Autor: Bc. Tereza MASTELOVÁ

Brno, 2013

Masarykova univerzita Ekonomicko-správní fakulta Katedra veřejné ekonomie Akademický rok 2012/2013

ZADÁNÍ DIPLOMOVÉ PRÁCE Pro:

MASTELOVÁ Tereza

Obor:

Veřejná ekonomika

Název tématu:

OUTSOURCING VE VEŘEJNÉM SEKTORU Outsourcing in public sector

Zásady pro vypracování

Cíl práce: Zmapovat současný stav outsourcingu u veřejných kulturních organizací Jihomoravského kraje. Na konkrétním příkladu porovnat efektivnost externího a interního poskytování, zhodnotit vliv způsobu poskytování na kvalitu sluţby a formulovat doporučení pro praxi JMK. Postup práce a pouţité metody: Vymezení pojmu outsourcing a jeho role v poskytování veřejných sluţeb; diskuse silných a slabých stránek externího a interního poskytování, efektivní poskytování veřejných sluţeb. Poskytování veřejných sluţeb kulturními organizacemi v Jihomoravském kraji. Benchmarking vybraných sluţeb; efektivnost a kvalita poskytovaných sluţeb v závislosti na způsobu poskytování. Syntéza poznatků, závěry a doporučení.

Rozsah grafických prací:

dle pokynů vedoucího práce

Rozsah práce bez příloh:

60 – 80 stran

Seznam odborné literatury:

Improving the quality of East and West European public services. Edited by Elke Loffler - Mirko Vintar. Burlington, VT: Ashgate, 2004. xiv, 259 p. ISBN 0-7546-3972-X. LUKÁŠOVÁ, Růţena a kol. Měření spokojenosti občanů s veřejnými službami jako součást řízení kvality v organizacích veřejného sektoru. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, Ekonomicko-správní fakulta, 2009. 118 s. ISBN 978-80-210-5112-6. MEDVEĎ, Jozef a Juraj NEMEC. Mikroekonomické východiská verejných financí. Bratislava: Sprint, 2004. 184 s. ISBN 80-89085-29-6. O’LOONEY, John. Outsourcing state and local government services: decision-making strategies and management methods. 1st ed. Westport, Conn.: Quorum, 1998. viii, 244. ISBN 978-1-56720-169. Veřejné služby - jejich poskytování, zadávání a hodnocení: teorie a metodika poptávkového způsobu poskytování a zadávání veřejných služeb na úrovni municipalit. Edited by František Ochrana. Vyd. 1. Praha: Ekopress, 2007. 167 s. ISBN 978-80-86929-31.

Vedoucí diplomové práce:

Mgr. Ing. Jana Soukopová, Ph.D.

Datum zadání diplomové práce:

5. 3. 2012

Termín odevzdání diplomové práce a vloţení do IS je uveden v platném harmonogramu akademického roku.

…………………………………… vedoucí katedry

V Brně dne 5. 3. 2012

………………………………………… děkan

J m éno a pří j m ení aut ora:

Bc. Tereza Mastelová

Náz ev di pl om ové práce:

Outsourcing ve veřejném sektoru

Náz ev prác e v an gl i čt i ně:

Outsourcing in public sector

Kat edra:

veřejná ekonomie

Vedoucí di pl om ové práce:

Mgr. Ing. Jana Soukopová, Ph.D.

R ok obhaj ob y:

2013

Anotace Předmětem diplomové práce Outsourcing ve veřejném sektoru je vymezení prvků poskytování veřejných sluţeb a následné zmapování současného stavu poskytování pomocných sluţeb kulturními příspěvkovými organizacemi v Jihomoravském kraji. První část práce je zaměřena na pojem „efektivní poskytování veřejné sluţby“. Druhá část uvádí výčet silných a slabých stránek interního a externího poskytování veřejných sluţeb. Stěţejní součástí práce je dotazníkové šetření provedené v kulturních příspěvkových organizacích v rámci Jihomoravského kraje a následné doporučení pro další praxi těchto organizací.

Annotation The thesis Outsourcing in the public sector is to define the elements of the provision of public services and the subsequent mapping of the current state of the provision of ancillary services subsidized cultural organizations in the South Moravian region. The first part focuses on the concept of "effective provision of public services". The second part lists the strengths and weaknesses of internal and external provision of public services. The central part of the survey work is performed in the cultural contributory organizations in the South Moravian Region and the subsequent recommendations for the future practice of these organizations.

Klíčová slova Veřejná sluţba, veřejná zakázka, externí poskytování, outsourcing, interní poskytování.

Keywords Public service, public order, external provision, outsourcing, internal provision.

Prohlášení Prohlašuji, ţe jsem diplomovou práci Outsourcing ve veřejném sektoru vypracovala samostatně pod vedením Mgr. Ing. Jany Soukopové, Ph.D. a uvedla v ní všechny pouţité literární a jiné odborné zdroje v souladu s právními předpisy, vnitřními předpisy Masarykovy univerzity a vnitřními akty řízení Masarykovy univerzity a Ekonomicko-správní fakulty MU.

V Brně dne 22. dubna 2013 vlastnoruční podpis autora

Poděkování Tímto bych ráda poděkovala Mgr. Ing. Janě Soukopové, Ph.D. a prof. Ing. Jurajovi Nemecovi, CSc., kteří svým odborným vedením a cennými připomínkami a radami nemalou mírou přispěli k vypracování předkládané diplomové práce.

OBSAH ÚVOD ........................................................................................................................................................... - 9 1

VEŘEJNÉ SLUŽBY A JEJICH POSKYTOVÁNÍ .......................................................................................... - 11 1.1 VEŘEJNÁ SLUŽBA ...................................................................................................................................... - 11 1.1.1 Členění veřejných služeb ........................................................................................................... - 11 1.1.2 Financování veřejných služeb .................................................................................................... - 12 1.1.3 Historický vývoj ......................................................................................................................... - 12 1.1.4 Zadavatelé „Stakeholders“ veřejných služeb ............................................................................ - 12 1.2 POSKYTOVÁNÍ VEŘEJNÝCH SLUŽEB ................................................................................................................ - 13 1.2.1 Interní poskytování veřejných služeb ........................................................................................ - 13 1.2.2 Outsourcing veřejných služeb ................................................................................................... - 14 1.3 EFEKTIVNÍ POSKYTOVÁNÍ VEŘEJNÝCH SLUŽEB .................................................................................................. - 15 1.3.1 Hlavní kritéria pro hodnocení jednotlivých forem produkce ..................................................... - 15 1.3.2 Princip 3E................................................................................................................................... - 16 1.3.3 Zásady transparentnosti, rovného zacházení a zákazu diskriminace ....................................... - 18 1.4 KVALITA VEŘEJNÝCH SLUŽEB ........................................................................................................................ - 20 1.4.1 Nástroje řízení kvality v organizacích veřejného sektoru .......................................................... - 21 1.4.2 Spokojenost zákazníků a její měření ......................................................................................... - 22 -

2

VÝHODY A NEVÝHODY JEDNOTLIVÝCH FOREM POSKYTOVÁNÍ VEŘEJNÝCH SLUŽEB .......................... - 23 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5

VÝHODY INTERNÍHO POSKYTOVÁNÍ VEŘEJNÝCH SLUŽEB ..................................................................................... - 23 NEVÝHODY INTERNÍHO POSKYTOVÁNÍ VEŘEJNÝCH SLUŽEB ................................................................................. - 23 VÝHODY EXTERNÍHO POSKYTOVÁNÍ VEŘEJNÝCH SLUŽEB..................................................................................... - 24 NEVÝHODY EXTERNÍHO POSKYTOVÁNÍ VEŘEJNÝCH SLUŽEB ................................................................................. - 28 SHRNUTÍ KAPITOLY (VÝHODY A NEVÝHODY U POMOCNÝCH SLUŽEB)..................................................................... - 30 -

3 SOUČASNÝ STAV POSKYTOVÁNÍ POMOCNÝCH SLUŽEB – PŘÍPADOVÁ STUDIE KULTURNÍCH PŘÍSPĚVKOVÝCH ORGANIZACÍ V JIHOMORAVSKÉM KRAJI ......................................................................... - 33 3.1 VYMEZENÍ PŘÍSPĚVKOVÝCH ORGANIZACÍ ........................................................................................................ - 33 3.2 SOUČASNÝ STAV POZNÁNÍ .......................................................................................................................... - 34 3.3 VÝCHODISKA VLASTNÍHO VÝZKUMU .............................................................................................................. - 36 3.3.1 Použité metody ......................................................................................................................... - 36 3.3.2 Data a jejich bariéry .................................................................................................................. - 37 3.4 VYHODNOCENÍ VÝSLEDKŮ VLASTNÍHO VÝZKUMU ............................................................................................. - 38 3.4.1 Formy poskytování služeb ......................................................................................................... - 39 3.4.2 Způsoby výběru externích dodavatelů veřejných služeb ........................................................... - 41 3.4.3 Kritéria výběru dodavatele ........................................................................................................ - 43 3.4.4 Charakter smlouvy s dodavatelem ............................................................................................ - 47 3.4.5 Kontrola..................................................................................................................................... - 49 3.4.6 Spolupráce s dodavatelem ........................................................................................................ - 50 4 EFEKTIVNOST POSKYTOVÁNÍ POMOCNÝCH SLUŽEB – PŘÍPADOVÁ STUDIE KULTURNÍCH PŘÍSPĚVKOVÝCH ORGANIZACÍ V JIHOMORAVSKÉM KRAJI ......................................................................... - 52 4.1 SPOLEČENSKO-EKONOMICKÁ EFEKTIVNOST .................................................................................................... - 52 4.2 EKONOMICKÁ EFEKTIVNOST ........................................................................................................................ - 53 4.3 KVALITA.................................................................................................................................................. - 56 4.3.1 Použité metody ......................................................................................................................... - 56 4.3.2 Interpretace výsledků ................................................................................................................ - 58 4.4 SHRNUTÍ KAPITOLY A DISKUSE VÝSLEDKŮ........................................................................................................ - 59 5

DOPORUČENÍ PRO DALŠÍ PRAXI ORGANIZACÍ.................................................................................... - 61 5.1 5.2 5.3 5.4

KONTROLA ZADÁVÁNÍ POMOCNÝCH SLUŽEB ................................................................................................... - 61 AKTIVNÍ I PASIVNÍ POSKYTOVÁNÍ INFORMACÍ O ZADÁVÁNÍ POMOCNÝCH SLUŽEB .................................................... - 61 POVINNÉ TESTOVÁNÍ ................................................................................................................................. - 62 SYSTÉMOVÉ PŘEDPOKLADY ......................................................................................................................... - 62 -

5.4.1 5.4.2

Nákladová střediska .................................................................................................................. - 63 Benchmarking ............................................................................................................................ - 64 -

ZÁVĚR ........................................................................................................................................................ - 67 SEZNAM POUŽITÝCH ZDROJŮ .................................................................................................................... - 69 SEZNAM GRAFŮ ......................................................................................................................................... - 72 SEZNAM TABULEK ...................................................................................................................................... - 73 SEZNAM PŘÍLOH ........................................................................................................................................ - 74 -

ÚVOD „Neříkej, že nemůžeš, když nechceš. Protože přijdou brzdy dny, kdy to bude daleko horší. Budeš pro změnu chtít, a pak už nebudeš moci.“ WERICH, Jan Charakteristickým znakem současných vyspělých ekonomik je výrazná role veřejného sektoru. Česká republika není v tomto případě výjimkou, přičemţ veřejný sektor alokuje prostředky ve výši 42 % HDP1. Veřejné rozpočty jsou však omezené a fungují jako limitující prvek při rozhodování o přidělení finančních prostředků do určitých oblastí veřejných institucí, které těchto zdrojů dále vyuţívají na zajištění poskytování sluţeb jak pro širokou veřejnost tak i pouze pro zaměstnance samotných institucí. Proto kvalitně fungující, výkonná a efektivní organizace veřejného sektoru by měla být cílem kaţdé odpovědné politické reprezentace, tak aby se zamezilo plýtvání s těmito omezenými zdroji. Poloţme si tedy několik základních otázek týkající se efektivnosti vedení organizací. Víme, kolik nás dosaţení výsledků stálo? Ptáme se zaměstnanců či zákazníků, co chtějí? Máme zpětnou vazbu o tom, zda jsou zaměstnanci či zákazníci s naší prací spokojeni? Chováme se efektivně? Řada organizací není schopna na tyto otázky snadno a jednoznačně odpovědět, coţ ve svém důsledku vede k drahému, nekvalitnímu a byrokratickému veřejnému sektoru. V rámci platného legislativního ustanovení mají organizace ve veřejném sektoru moţnost rozhodnout se mezi interní a externí formou poskytování jednotlivých sluţeb, tak aby se v konečném důsledku jednalo o efektivní, účelné a hospodárné vynakládání veřejných prostředků. Vyuţije-li organizace poskytování sluţeb externím způsobem, musí být v souladu i se zákonem o veřejných zakázkách. V reálném ţivotě však tato činnost zadávání veřejných sluţeb veřejnými institucemi trpí značnými neduhy a vynutit výše uvedené vlastnosti bývá obtíţné. Ve hře bývá rovněţ velké mnoţství veřejných finančních prostředků a zájmy poskytovatelů a samotných uţivatelů sluţeb se střetávají. Externí poskytování veřejných sluţeb prostřednictvím veřejných zakázek je populární oblastí jak u nás tak i po celém světě, hojně omývanou médii či novináři. Ačkoliv je moţno externí poskytování díky jeho velké oblibě označit za jeden z fenoménů dnešní doby, existuje jen velmi málo prací na toto téma. A i to málo je většinou vydáno v cizím jazyce. Proto se věnuji právě této problematice. Na základě dostupné literatury jsem si určila pracovní hypotézu diplomové práce. Ta zní následovně, zadávání pomocných sluţeb kulturními příspěvkovými organizacemi v Jihomoravském kraji není dostačující. Cílem práce je zmapování současného stavu outsourcingu pomocných sluţeb u veřejných kulturních organizací Jihomoravského kraje a na základě těchto poznatků potvrzení či vyvrácení stanoveného předpokladu a následné doporučení pro praxi Jihomoravského kraje. Dílčím cílem je pak vymezení pojmu „efektivní poskytování veřejných sluţeb“, výčet silných a slabých stránek interního a externího poskytování veřejných sluţeb, v rámci empirického výzkumu pak zhodnocení efektivnosti a kvality pomocných sluţeb v závislosti na způsobu poskytování. První kapitola slouţí jako teoretický exkurz do dané problematiky. Zde za pomocí analýzy a syntézy informací vymezím pojmy, jako je veřejná sluţba, outsourcing veřejných sluţeb, efektivní 1

Výdaje za rok 2011 činí 1 601 mld. Kč dle MF ČR. HDP za rok 2011 činí 3 807,8 mld. Kč dle ČSÚ. -9-

poskytování veřejných sluţeb a kvalita veřejných sluţeb. Druhá kapitola je klíčová. Zaměřuje se na výčet silných a slabých stránek externího a interního poskytování. Ve třetí kapitole za pomocí existujících studií přiblíţím současný stav poznání v poskytování veřejných sluţeb a přistoupím k vlastnímu empirickému výzkumu poskytování pomocných sluţeb v kulturních veřejných organizacích JMK. V této kapitole publikuji výsledky případové studie, které byly získané prostřednictvím vlastního dotazníkového šetření, přičemţ zde vyuţívám zejména metodu srovnávání. Následně tato část pomocí analýzy a syntézy dat vyústí do porovnání efektivnosti a kvality pomocných sluţeb v závislosti na způsobu poskytování a do návrhu doporučení pro další praxi veřejných organizacích. Při zpracování diplomové práce byla vyuţita odborná literatura mapující danou problematiku, odborná periodika, materiály odborných přednášek, zákonné normy související s danou problematikou a webové stránky. Následně byly formou dotazníků a rozhovorů získány informace z úrovně kulturních veřejných organizací. To umoţnilo získat cenné informace, které byly shromáţděny zejména díky ochotě ekonomických pracovníků vybraných veřejných organizací, kteří se zapojili do mého výzkumu. Za aktivitu a účast ekonomickým pracovníků na mém dotazníkovém šetření s potěšením děkuji. Při zpracování těchto informací byly vyuţity empirické metody při sestavování dotazníku a následně metody deskripce, analýzy, syntézy, srovnávání a dedukce. Při hodnocení efektivnosti byla vyuţita metoda nákladové efektivnosti (CEA) a metoda produktivity sluţeb.

- 10 -

1 VEŘEJNÉ SLUŢBY A JEJICH POSKYTOVÁNÍ Obsahem úvodní kapitoly je definování pojmu veřejná sluţba v kontextu zadávání veřejných sluţeb veřejným sektorem, vymezení pojmů interní poskytování a outsourcing veřejných sluţeb. Dále se zaměřím na efektivní poskytování veřejných sluţeb. Součástí je vymezení zásad a principů, které se k problematice efektivního poskytování veřejných sluţeb úzce vztahují. Jako autorka této práce povaţuji i za nutné východisko definovat kvalitu veřejných sluţeb, které je věnována závěrečná část této kapitoly.

1.1

Veřejná sluţba

„Veřejnými službami se rozumí takový druh služeb, jejichž uživatelem (spotřebitelem) je veřejnost jako sociální subjekt. Veřejné služby jsou produkovány, zabezpečovány či regulovány orgány veřejné správy.“ Jednoznačně přijatelná definice veřejné sluţby prozatím neexistuje, jelikoţ veřejná sluţba je pojmem, který má ekonomický, sociální a právní obsah. Z ekonomického úhlu pohledu je veřejná sluţba ekonomickým statkem, jehoţ spotřebitelem je veřejnost.2 V literatuře se lze setkat také s pojmem „sluţby v obecném zájmu“, který chápu jako synonymum.3 Veřejným zájmem pak rozumíme poţadavky společnosti, tedy občanů jako voličů.

1.1.1 Členění veřejných sluţeb Veřejné sluţby členíme dle Ministerstva vnitra do tří skupin. Jimi jsou věcné veřejné sluţby, správní činnosti a finanční podpory. Toto členění je zpracováno převáţně z pohledu obce, přičemţ druhá a třetí skupina je víceméně jen teoretickou záleţitostí a v kaţdodenní praxi obcí má pouze teoretický charakter. Do kategorie věcné veřejné sluţby patří sluţby sociální péče, zdravotnictví, školství, kultura, doprava, obrana, vnitřní věci, ţivotní prostředí, sluţby technické infrastruktury a informační sluţby. Ve výčtu však můţeme pokračovat dále.4 Dále bych vymezila pojem pomocné veřejné sluţby. Jimi jsou sluţby, které nejsou vymezeny v předmětu činnosti veřejné organizace. Jsou však realizovány uvnitř instituce tak, aby zabezpečovaly chod organizace k dosaţení této činnosti. Mezi tyto sluţby se řadí například úklidové sluţby, stravování zaměstnanců, správa informačních technologií, správa a údrţba budov, doprava či bezpečnostní sluţby.

2

OCHRANA, František. Veřejné sluţby - jejich poskytování, zadávání a hodnocení: teorie a metodika poptávkového způsobu poskytování a zadávání veřejných sluţeb na úrovni municipalit. Vyd. 1. Praha: Ekopress, 2007, 167 s. ISBN 9788086929316, str. 8-9. 3

Public Services within the European Union and the 27 Member States: Statistics, Organizations and Regulations. CEEP [online]. 2010 [cit. 2012-11-03]. Dostupné z: http://www.ceep.eu/images/stories/pdf/Mapping/CEEP_mapping%20experts%20report.pdf, str. 12. 4

Veřejné sluţby obce. Svaz měst a obcí ČR [online]. c2012 [cit. 2012-10-19]. Dostupné z: http://www.vzdelanyzastupitel.cz/data/fileBank/b6901068-e0b5-4f0b-bb09-8c4866a39240.pdf, str. 77-78. - 11 -

1.1.2 Financování veřejných sluţeb Pro zařazení těchto činností pod pojem veřejná sluţba není rozhodující ekonomické hledisko. Veřejné sluţby mohou být i ztrátové. Zde se provozní ekonomické ztráty hradí z veřejných prostředků. Řadíme sem převáţně provoz sociálních ústavů, určitou část veřejné hromadné dopravy a kulturní zařízení. Naopak mezi ekonomicky vyváţené či ziskové veřejné sluţby patří zejména zásobování vodou, elektrickou energií či likvidace domovních odpadů. Značný vliv na to, zda je sluţba ekonomicky zisková či ztrátová však bezesporu má i velikost obce, respektive spádového území. Pojem veřejná sluţba dává ovšem orgánu veřejné správy oprávnění regulovat nejen výši zisku ale i moţnost rozhodnout se, aby zisk či jeho část byla zpětně věnována rozvoji sluţby. U některých veřejných sluţeb se navíc obtíţně vymezuje přímý finanční vztah mezi poskytovatelem a uţivatelem, a proto se přistupuje k financování z veřejných zdrojů, a to zpravidla prostřednictvím výnosů z daní. U jiných veřejných sluţeb však existuje moţnost vybírat poplatek od uţivatelů sluţeb. Jako příklad si vzpomeňme na poplatek za likvidaci odpadu, který se týká snad kaţdého z nás.5

1.1.3 Historický vývoj V posledních třech desetiletích došlo k zásadním změnám ve způsobech, kterými orgány veřejné správy zajišťují veřejné sluţby. Hlavními cíli prováděných reforem bylo sníţení veřejných výdajů, zvýšení kvality veřejných sluţeb, zvýšení efektivity v poskytování těchto sluţeb a také zvýšení legitimity a zodpovědnosti institucí ve veřejném sektoru. Pod vlivem myšlenek, které jsou někdy souhrnně označovány jako „New Public Management“, došlo k deregulaci, privatizaci a decentralizaci veřejného sektoru a přejímání mnoha principů řízení známých ze sektoru soukromého. V důsledku těchto načrtnutých změn je v tomto období masivně vyuţíváno formy outsourcingu, o kterém se mluví jako o popelce mezi reformami ve veřejném sektoru. V článku „Good and Bad Privatization“, označil Financial Times kontraktování sluţeb jako dobrou privatizaci, která vnáší do systému soutěţ a efektivnost namísto převodu vlastnictví existujících veřejných statků, jak tomu bývá v rámci privatizace. Jsou vyzdviţeny i nástroje kontroly jako je monitoring výkonu, uloţení sankcí a obnovování smluv.6

1.1.4 Zadavatelé „Stakeholders“ veřejných sluţeb Zadavatelem veřejné sluţby, tzv. garantem veřejné sluţby, je orgán veřejné správy. 7 Veřejná správa můţe poskytovat veřejné sluţby buď sama, to znamená prostřednictvím svých nebo jiných organizací, které zřizuje k dosaţení svých funkcí, anebo na základě smluvního vztahu s organizací soukromého sektoru, tedy tzv. outsourcingem veřejných sluţeb. Uţivateli veřejných sluţeb jsou občané, kteří se shlukují do různých sociálních skupin. Takovéto skupiny mají své specifické potřeby a poţadavky.

5

Veřejné sluţby obce. Svaz měst a obcí ČR [online]. c2012 [cit. 2012-10-19]. Dostupné z: http://www.vzdelanyzastupitel.cz/data/fileBank/b6901068-e0b5-4f0b-bb09-8c4866a39240.pdf, str. 78. 6

DOMBERGER, Simon. The contracting organization: a strategic guide to outsourcing. 1st ed. Oxford: Oxford University Press, 1998, 229 s. ISBN 0198774575, str. 212. 7

OCHRANA, František. Veřejné sluţby - jejich poskytování, zadávání a hodnocení: teorie a metodika poptávkového způsobu poskytování a zadávání veřejných sluţeb na úrovni municipalit. Vyd. 1. Praha: Ekopress, 2007, 167 s. ISBN 9788086929316, str. 8-9. - 12 -

Proto cílem volených zástupců by mělo být „dosažení rovnováhy mezi potřebou (poptávkou) občanů a poskytovanou službou (nabídkou) při efektivním vynaložení finančních prostředků“.8

1.2 Poskytování veřejných sluţeb Jak jiţ bylo řečeno, v rámci rozhodování o způsobu produkce veřejných sluţeb, se orgán veřejné správy můţe rozhodnout mezi interním a externím poskytováním jednotlivých sluţeb. V prvně zmiňovaném případě se jedná o poskytování sluţeb vlastními zaměstnanci, odbory, příspěvkovými organizacemi, školskými právnickými osobami, organizačními sloţkami či obecními obchodními společnostmi. Ve druhém případě se jedná o uzavření smlouvy mezi zadavatelem a externím poskytovatelem, jedná se tedy o klasický outsourcing veřejných sluţeb.

1.2.1 Interní poskytování veřejných sluţeb Anglická literatura pouţívá při označení pojmu interního poskytování pojmu „in-house“ produkce či „insourcing“. Pojem „in-house“ produkce znamená, ţe danou sluţbu si organizace poskytuje sama, přičemţ vyuţívá interních zaměstnanců a kapacit. Organizace, které zpětně přebírají původně externě zajišťované sluţby do vlastní struktury organizace, provádějí „insourcing“.9 Interní poskytování sluţeb ve veřejném sektoru není nic neobvyklého. Územně samosprávné celky mohou poskytovat veřejnou sluţbu buď sami, tj. vlastními zaměstnanci či odbory, anebo dle zákona o obcích mohou zakládat a zřizovat jak organizační sloţky, tak i právnické osoby pro výkon jejich samostatné působnosti. Toto ustanovení je doplněné zákonem o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, který uvádí, ţe územně samosprávné celky můţou zakládat obchodní společnosti pouze ve formě společnosti s ručením omezeným nebo akciové společnosti. Volba organizačně právního typu organizace záleţí na tom, jaký druh veřejné sluţby je zabezpečován. Zda se jedná o sluţby, které mají povahu čistě veřejných statků, kdy není v moci poskytovatele veřejné sluţby kohokoliv vyloučit ze spotřeby. Potom tyto sluţby jsou ve většině případů zabezpečovány organizačními sloţkami obce nebo kraje, které nemají právní subjektivitu a dostávají z rozpočtu zřizovatele dotace, aby dané sluţby mohly být poskytovány bezplatně.10

8

Veřejné sluţby obce. Svaz měst a obcí ČR [online]. c2012 [cit. 2012-10-19]. Dostupné z: http://www.vzdelanyzastupitel.cz/data/fileBank/b6901068-e0b5-4f0b-bb09-8c4866a39240.pdf, str. 78. 9

VODÁČEK, Leo, VODÁČKOVÁ, Olga. Moderní management v teorii a praxi. Vyd. 1. Praha: Management Press, 2006, 295 s. ISBN 8072611437, str. 208. 10

OCHRANA, František. Veřejné sluţby - jejich poskytování, zadávání a hodnocení: teorie a metodika poptávkového způsobu poskytování a zadávání veřejných sluţeb na úrovni municipalit. Vyd. 1. Praha: Ekopress, 2007, 167 s. ISBN 9788086929316, str. 57. - 13 -

1.2.2 Outsourcing veřejných sluţeb 11 „Outsourcing je změna pohledu na řízení organizačních jednotek.“12 KAMENÍČEK, Jan, generální ředitel HP Aby bylo moţné problematiku outsourcingu uchopit, musíme si samotný pojem outsourcing nejprve pokusit definovat. Přestoţe doposud neexistuje shoda na jednoznačné definici termínu outsourcing, můţeme si pod tímto pojmem obecně představit zabezpečování statků či sluţeb z vnějšího prostředí organizace. Anglická literatura outsourcing definuje jako najmutí externí organizace za účelem poskytnutí statků a sluţeb, tak aby tyto sluţby nebyly poskytovány „in-house“ produkcí.13 Z hlediska jazykozpytné analýzy je výraz outsourcing tvořen z anglických slov „outside resource using“.14 Význam tohoto slovního spojení lze volně přeloţit jako vyuţívání externích sluţeb. Typicky se jedná o činnosti, jako je správa informačních technologií, úklid, údrţba, doprava a stravování. Outsourcing se povaţuje za strategické rozhodnutí, kdy přijetí konceptu outsourcingu vyţaduje dlouhodobé strategické plánování organizace. V plánu koncepčního rozvoje je třeba definovat oblasti s maximální přidanou hodnotou, kde organizace hodlá koncentrovat svoje činnosti a posilovat interní zdroje. Dále je nutné vymezit oblasti, jeţ má smysl přesunout do kompetence externího dodavatele a měřit pouze kvalitu jejich dodávky s poţadovanou úrovní sluţeb. Jestliţe jsou tyto změny dobře implementovány, mělo by následovat sniţování nákladů se současným zachováním kvality veřejných sluţeb. Konečný výsledek by měl spočívat ve finančních úsporách veřejných prostředků a dosaţení lepší hodnoty za peníze od daňových poplatníků. Nebylo by seriózní nezmínit se o tom, ţe většina autorů pouţívá výraz outsourcing pouze v případě, kdy před vytěsněním sluţeb externímu dodavateli, si organizace tyto sluţby původně zajišťovala sama. S tím ale v ţádném případě nesouhlasím. Praxe ukazuje, ţe procento případů, kdy se k outsourcingu přistupuje při samém zavedení sluţby, tedy bez předchozí interní historie v rámci organizace, je nezanedbatelné. V souvislosti s outsourcingem pokládám za důleţité zmínit i pojem „offshoring“ a pojem „outplacing“. Pokud při outsourcingu jde především o převod a umístění pracovníků, pak jej označujeme jako „outplacing“.15 O „off shore outsourcingu“ nebo „offshoringu“ mluvíme v případě, ţe organizace působící v jedné zemi se rozhodne přemístit některé svoje činnosti do jiné země. Důvodem je v převáţné většině případů levnější pracovní síla v těchto zemí.16

11

DOMBERGER, Simon. The contracting organization: a strategic guide to outsourcing. 1st ed. Oxford: Oxford University Press, 1998, 229 s. ISBN 0198774575, str. 159-160. 12

HP Outsourcing. HP [online]. 2008 [cit. 2012-11-22]. Dostupné http://h10126.www1.hp.com/services/pdf/outsourcing-portfolio-outsourcingovych-sluzeb.pdf

z:

13

DOMBERGER, Simon. The contracting organization: a strategic guide to outsourcing. 1st ed. Oxford: Oxford University Press, 1998, 229 s. ISBN 0198774575, str. 212. 14

MAISNER, Martin a Jiří ČERNÝ. Právní aspekty outsourcingu. Vyd. 1. Praha: Wolters Kluwer Česká republika, 2012, 163 s. ISBN 9788073577469, str. 2. 15

VODÁČEK, Leo, VODÁČKOVÁ, Olga. Moderní management v teorii a praxi. Vyd. 1. Praha: Management Press, 2006, 295 s. ISBN 8072611437, str. 208. 16

FANTA, Petr. Outsourcing. Vysoká škola ekonomická v Praze [online]. 2004 [cit. 2012-11-06]. Dostupné z: https://webhosting.vse.cz/ekisl/prace/Fanta.pdf - 14 -

1.3 Efektivní poskytování veřejných sluţeb Z výše uvedeného vyplývá, ţe úkolem garantů veřejných sluţeb, by mělo být zajistit, aby jimi zadávané veřejné sluţby byly poskytovány v dostatečném mnoţství za nejniţší cenu, zkrátka aby byly efektivní. Ekonomická efektivnost přitom nemá jednotnou definici, ale můţeme ji obecně chápat jako poměr mezi dosaţeným výsledkem a náklady na jeho dosaţení. Například Ţák (1999) pod pojmem ekonomická efektivnost rozumí „buď zlepšení na straně výstupů – ze stejných vstupů realizujeme více výstupů, nebo na straně vstupů jejich úsporou“.17 Díky specifické charakteristice veřejného sektoru nelze v podmínkách veřejné správy na rozdíl od trţně orientovaných organizací pro hodnocení efektivnosti vyuţít základní měřítko, které představuje zisk a je nutno přihlíţet k jiným faktorům a ukazatelům. Z tohoto a dalších důvodů je otázka efektivnosti ve veřejné správě stále neuzavřeným tématem vědeckého zkoumání či odborných diskuzí a takto je nutno k ní přistupovat. V následující pasáţi uvedu alespoň částečný pohled na efektivnost poskytování veřejných sluţeb.

1.3.1 Hlavní kritéria pro hodnocení jednotlivých forem produkce Subjekty veřejného sektoru, ve snaze dosáhnout co moţná nejvyššího stupně efektivnosti poskytování veřejných sluţeb čelí rozhodnutí, které činnosti budou vykonávat ve vlastní reţii a které zadají externímu poskytovateli. Při volbě vhodné formy zabezpečení veřejných sluţeb jsou základními kritérii výběru „rozpočtová omezení obce či kraje, kvalita poskytované služby a náklady (resp. nákladová efektivnost) na poskytovanou veřejnou službu“.18 Pokud je to však moţné, je vhodné provést i šetření očekávání a spokojenosti zákazníků s danou sluţbou. Níţe se zaměřím detailněji na jednotlivá kritéria. -

náklady – výše nákladů na poskytování veřejné sluţby je ovlivněna zejména konkurencí. Avšak aby docházelo ke skutečné konkurenci mezi uchazeči na poskytování dané veřejné sluţby je nutné při výběrovém řízení postupovat transparentně. Toto tvrzení rozpracovává i Pavel (2005), který zmiňuje, ţe vysoký stupeň transparentnosti vede k růstu počtu nabízejících, coţ v konečném důsledku znamená vyšší míru konkurenčního boje. Vláda tak můţe nakupovat dané statky či sluţby levněji a v řadě případů i ve vyšší kvalitě. Úspory z transparentního řízení mohou nabírat větších rozměrů zejména u rozvojových zemí. „Při eliminaci veškerých skrytých zvýhodnění určitých nabízejících, dokázalo guatemalského ministerstvo zdravotnictví ušetřit 43 % nákladů na nákup zdravotnického zařízení (USAID 1999).“ Ještě větších úspor bylo dosaţeno kolumbijským ministerstvem obrany, které ušetřilo 47 % nákladů na dodávky zbrojního materiálu (USAID 1999).19 Ač se tyto příklady moţná zdají v kontextu České republiky neadekvátní, dobře vystihují přínosy transparentnosti zadávání veřejných zakázek.

17

SLANÝ, Antonín a Milan ŢÁK. Hospodářská politika. Vyd. 1. Praha: C.H. Beck, 1999, 271 s. ISBN 8071792373, str. 213. 18

OCHRANA, František. Veřejné sluţby - jejich poskytování, zadávání a hodnocení: teorie a metodika poptávkového způsobu poskytování a zadávání veřejných sluţeb na úrovni municipalit. Vyd. 1. Praha: Ekopress, 2007, 167 s. ISBN 9788086929316, str. 55. 19

Veřejné zakázky v České republice: korupce nebo transparentnost?. Transparency International - Česká republika [online]. 2005 [cit. 2012-10-02]. Dostupné z: http://www.transparency.cz/doc/vz_studie_text.pdf, str. 14. - 15 -

-

dostupnost – dalším klíčovým problémem při poskytování veřejné sluţby je riziko dostupnosti. V případě, ţe daná sluţba vykazuje charakteristické rysy veřejného statku, je „poskytování veřejné služby prostřednictvím soukromého trhu neefektivní, neboť neumožňuje produkovat jeho optimální úroveň“. Proto se v případě takových veřejných sluţeb, očekává, ţe je bude poskytovat veřejný sektor a ţe náklady budou kryty z veřejných rozpočtů a budou tedy dostupné celé společnosti, bez ohledu na její příjmovou situaci.20

-

kvalita – základní charakteristikou poskytování veřejných sluţeb je, ţe veřejná správa vţdy garantuje kvalitu poskytování veřejných sluţeb, za kterou je odpovědná. Avšak kvalita sluţby je obtíţně vymezitelný pojem. „Zatímco u výrobků lze díky jejich hmotné povaze určité objektivní parametry kvality specifikovat, kvalita služeb je subjektivním konceptem, jehož konkrétní obsah je determinovaný očekáváními a potřebami zákazníka ve vztahu k dané službě.“ Pro poskytovatele veřejné sluţby tak zůstává zásadní uţivatelský pohled na kvalitu sluţeb a budování zákaznicky orientované kultury. 21

Alarmujícím stavem v současném systému zadávání veřejných zakázek je, ţe zákaznicky orientovaná kultura se příliš neaplikuje a setrvává se u tzv. nabízitelského přístupu, který neumoţňuje získávat informace o poptávce občanů po veřejných sluţbách. Ochrana (2007) tento přístup dále konkretizuje, kdyţ zmiňuje, ţe rozhodující pro úředníka, který sestavuje rozpočet, nejsou názory občanů, ale přizpůsobuje se názorům schvalovatelům rozpočtu. Je ţádoucí tento stav změnit a realizovat rozsáhlé inovace. Především vytvořit systém zaloţený na zákaznickém přístupu k poskytování veřejných sluţeb, který by umoţňoval zjišťovat poptávku občanů po veřejných sluţbách a zpětně vyhodnocoval spokojenost občanů s danými veřejnými sluţbami. Jako nástroj ke sběru informací můţe slouţit dotazovací metoda aplikovaná pracovníkem úřadu. Tyto změny v konečném důsledku mohou rovněţ vést k „hospodárnému, efektivnímu a účelnému nakládání s omezenými veřejnými zdroji“.22

1.3.2 Princip 3E Bez ohledu na to zda se garant rozhodne danou sluţbu kontraktovat nebo zabezpečovat některou z interních forem produkce, má povinnost naplňovat kritéria hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti jak ukládá zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole. Tento koncept 3E (Effectiveness, Efficiency, Economy) je podrobně rozpracován v řadě studií (například Pavel, 2007, Ochrana 2007) a je nejčastěji zmiňován v souvislosti s kontraktováním veřejných sluţeb při realizaci veřejných zakázek. Nicméně současné znění zákona o veřejných zakázkách, kritérium 3E výslovně nezmiňuje. Kritérium hospodárnosti je obsaţeno v kritériu nejniţší nabídkové ceny. Při pouţití kritéria ekonomické výhodnosti nabídky není výslovně definován vztah k efektivnosti a účelnosti. K naplnění principů 3E dochází tehdy, jestliţe:

20

OCHRANA, František. Veřejné sluţby - jejich poskytování, zadávání a hodnocení: teorie a metodika poptávkového způsobu poskytování a zadávání veřejných sluţeb na úrovni municipalit. Vyd. 1. Praha: Ekopress, 2007, 167 s. ISBN 9788086929316, str. 57. 21

LUKÁŠOVÁ, Růţena. Měření spokojenosti občanů s veřejnými sluţbami jako součást řízení kvality v organizacích veřejného sektoru. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2009, 118 s. ISBN 9788021051126, str. 10. 22

OCHRANA, František. Veřejné sluţby - jejich poskytování, zadávání a hodnocení: teorie a metodika poptávkového způsobu poskytování a zadávání veřejných sluţeb na úrovni municipalit. Vyd. 1. Praha: Ekopress, 2007, 167 s. ISBN 9788086929316, str. 9. - 16 -

a) Veřejné prostředky jsou pouţity takovým způsobem, kterým se „zajistí optimální míra dosažení cílů při plnění stanovených úkolů“. (princip účelnosti)23 Pro zajištění účelnosti je nezbytné dokonalé navázání potřeby řešit problém konkrétní činnosti na potřebu, která má být uspokojena prostřednictvím veřejné zakázky. Zásadou je úplně, objektivně, jasně a jednoznačně specifikovat zabezpečované sluţby. Ačkoliv v UK během 80. let sluţby navrţené pro kontraktování ţádnou specifikaci nevyţadovaly a úroveň kvality poskytované sluţby záleţela na zvyku a praxi, později se ukázalo, ţe trţní disciplína chybí a přistoupilo se k podrobným specifikacím a hodnocením úrovně kvality poskytovaných sluţeb. Specifikaci můţeme rozdělit do dvou druhů – vstupů (tj. úkoly) a výstupů (tj. výkony). Je samozřejmé, ţe specifikace zaloţená na definování výstupů a výsledků je ţádanější. Nicméně můţou nastat situace, kdy nebude v našich silách definovat výstupy a výsledky, a proto v takových případech se jeví jako více efektivní pouţít specifikaci zaloţenou na úkolech. Jinak řečeno přesnost stanovování specifikací je důleţitá, ale není zásadním faktorem. Jím je výsledek, který poţadují koncový uţivatelé sluţeb. Proto specifikace by měly odráţet i přání zákazníků, aby docházelo k efektivnímu vynakládání veřejných zdrojů. Dodrţovaným pravidlem by mělo být i to, ţe nastavení specifikací by mělo proběhnout ještě dříve, neţ sluţba bude poskytována vlastní či externí produkcí. V praxi se však vymezení specifikací veřejných sluţeb před zadávacím procesem jeví pro mnohé zadavatele jako příliš sloţitý úkol. V případě interního poskytování veřejných sluţeb jsou však výstupy či standardy definovány jen velmi zřídka. Praktické posuzování účelnosti vynaloţených prostředků bez jednoznačné definice cílů, které mají být plněny, tak není moţné. V průběhu ţivotního cyklu veřejné zakázky je pak třeba dbát na to, aby nedošlo k odchylce od definovaných specifikací vynecháním nebo změnou některého z parametrů. Proto by zadavatel měl přistupovat k monitorování výkonu poskytovatele. Očekává se, ţe monitorování výkonu by se mělo odehrávat i v případech, kdy jsou veřejné sluţby poskytovány interně. V praxi je však opak pravdou, přičemţ monitorování v případě kdy je poskytovatel a zadavatel veřejné sluţby stejný subjekt, se odehrává velmi zřídka. Většinou se uskutečňuje aţ na základě obdrţených stíţností od uţivatelů veřejných sluţeb. V případech, kdy je poskytovatel vybrán na základě nejniţší nabídkové ceny, měli bychom být mnohem více obezřetní, aby byly zachovány standardy produkce veřejných sluţeb. 24 b) Veřejné prostředky jsou pouţity takovým způsobem, „kterým se dosáhne nejvýše možného rozsahu, kvality a přínosu plněných úkolů ve srovnání s objemem prostředků vynaložených na jejich plnění“. (princip efektivnosti) Je třeba zdůraznit, ţe u ţivotního cyklu veřejné zakázky lze dosáhnout ţádoucí efektivnosti pouze regulérní soutěţí, tj. uplatněním výhod volného trhu. Do soutěţe vstupuje mnoho subjektů, které předkládají nabídky. Předloţená nabídková cena je samozřejmě odrazem nákladů na poskytování sluţby, ale také se můţe lišit dle intensity soutěţe, kterou očekávají potencionální poskytovatelé v nabídkovém řízení. Řada empirických výzkumů potvrzuje, ţe 23

Zákon o finanční kontrole (zákon č. 320/2001 Sb.). Zákony online [online]. 2001 [cit. 2012-10-07]. Dostupné z: http://zakony-online.cz/?s132&q132=all 24

DOMBERGER, Simon. The contracting organization: a strategic guide to outsourcing. 1st ed. Oxford: Oxford University Press, 1998, 229 s. ISBN 0198774575, str. 160-165. - 17 -

konkurence opravdu sniţuje cenu. Je však nutné poznamenat, ţe toto tvrzení platí i bez ohledu na formu poskytování, tedy zda je poskytovatel soukromě či veřejně vlastněn. Nicméně aby přínosy ze soutěţe mezi poskytovateli byly maximální, je nezbytné udrţovat nezaujatost k internímu poskytování veřejných sluţeb, coţ je ve většině případů chvályhodný ideál, který se v praxi obtíţně naplňuje. Proto je důleţité oddělit poskytovatele od zadavatele veřejných sluţeb, coţ vţdy existuje v situacích, kdy je poskytovatelem soukromý sektor a veřejný sektor jedná jako zadavatel. Situace, kdy jsou sluţby poskytovány in-house produkcí, tuto podmínku bohuţel nesplňují. Zde na rozdíl od specifik soukromých trhů, kde existuje striktní oddělení nabídky a poptávky, je nabídka a poptávka produkce veřejných sluţeb zpravidla řízena v rámci jednotky, která reprezentuje obě strany současně. Tato situace pak mnohem více vyţaduje zajištění spravedlivé soutěţe mezi externím a interním poskytováním, z čehoţ plyne i větší uspokojení potřeb uţivatelů spotřebovávající dané sluţby. Otázkou však zůstává, jak si můţe být garant jistý, ţe nejniţší nabídnutá cena je opravdu konkurenceschopná a ţe dostáváme dobrou hodnotu za peníze. Problém narůstá, kdyţ se zaměříme pouze na pozorovatelné faktory jako je cena a dáváme menší význam k hůře definovatelným aspektů, mezi nimiţ je i kvalita poskytovaných sluţeb. Řada takto vybraných poskytovatelů se můţe dřív nebo později pokusit znovu projednávat zvýšení ceny, a v případech kdy jím nebude vyhověno, můţou sníţit kvalitu produkce tak, aby dosáhli zvýšení rozdílu mezi příjmy a náklady. 25 c) Veřejné prostředky jsou pouţity „k zajištění stanovených úkolů s co nejnižším vynaložením těchto prostředků a to při dodržení odpovídající kvality plněných úkolů“. (princip hospodárnosti)

„Vzhledem k tomu, že hospodárnost je prostřednictvím nákladů zahrnuta v efektivnosti není nutné, po vytvoření podmínek pro efektivní dosažení výstupu, znovu sledovat všechny náklady, jež minimalizovány pomocí soutěže.“ Stačí se pouze zaměřit na náklady v rámci ţivotního cyklu veřejné zakázky, které lze sniţovat bez ovlivnění výstupu. Jedná se například o náklady na zadávací dokumentaci, vlastní odborníky, externí experty, administrativu, outsourcované činnosti, pokuty ÚOHS.26

1.3.3 Zásady transparentnosti, rovného zacházení a zákazu diskriminace Jestliţe se garant rozhodne danou sluţbu kontraktovat, musí být v souladu se zákonem o veřejných zakázkách. Tento zákon poţaduje, aby se kaţdá veřejná zakázka zadávala při dodrţování zásad transparentnosti, rovného zacházení a zákazu diskriminace. Tyto zásady jsou specifikovány níţe.

25


Základní analýza problematiky veřejných zakázek z pohledu 3E. PAVEL, Jan. Portál o veřejných zakázkách a koncesích [online]. Praha: Ministerstvo pro místní rozvoj, 2008 [cit. 2012-10-31]. Dostupné z: http://www.portal-vz.cz/CMSPages/GetFile.aspx?guid=5f10e7cb-56d0-48fa-9544-3d7f00b27141, str. 12. - 18 -

-

zásada transparentnosti – dle mnohých autorů se jedná o nejdůleţitější zásadu, protoţe zajišťuje co největší průhlednost celého procesu zadávacího řízení a moţnost kontroly v postupu řízení. Naplnění této zásady lze spatřovat například v povinnosti: - „pořizovat o všech významných úkonech písemnou dokumentaci v dostatečném rozsahu, který případně umožní úkony zadavatele nezávisle přezkoumat; - jasně vymezit kritéria, dle kterých budou hodnoceny nabídky dodavatelů vždy v dostatečném předstihu před samotným vypracováním nabídek; - opatřit všechna rozhodnutí řádným odůvodněním“.

-

zásada rovného zacházení – hlavním bodem této zásady je, ţe od okamţiku přípravy a v průběhu výběrového řízení je povinnost přistupovat tak, aby nebyl upřednostňován ţádný uchazeč. Naplnění této zásady lze spatřovat například v povinnosti: - „zadávající subjekt definuje přesné podmínky řízení tak, aby všichni uchazeči předem věděli, jak bude řízení probíhat; - dopředu stanovené podmínky hodnocení včetně kupříkladu způsobu otevírání obálek s jednotlivými nabídkami; - vyžadovat naplnění jednotlivých ustanovení zákona bez ohledu na právní formu či majetkovou strukturu uchazeče“.

-

zásada zákazu diskriminace – tato zásada je postavena především na nutnosti zadavatele nastavit jednotlivé části výběrových řízení takovým způsobem, aby jeho jednáním nedošlo k diskriminaci ţádného z dodavatelů. Jedná se zejména o stanovení kvalifikačních předpokladů a specifikací předmětu plnění veřejné zakázky, jimţ zadavatel omezuje okruh dodavatelů schopných vyhovět těmto podmínkám. Naplnění této zásady lze spatřovat například v povinnosti: - „neomezování počtu zájemců kupříkladu formou losování uchazečů; - jasném nastavení kvalifikačních podmínek s absencí neoprávněných požadavků přímo nesouvisejících s plněním předmětu veřejné zakázky (např. délka záruky); - používáním takových forem výběrových řízení, které budou maximálně otevřena co největšímu počtu zájemců o realizaci veřejné zakázky“.27

Dodrţování těchto základních principů při zadávání veřejných sluţeb s sebou přináší přínosy jak morální tak ekonomické. Byla by zajištěna pluralitní produkce veřejných sluţeb a moţný prostor pro růst efektivnosti veřejných výdajů. Zákon o veřejných zakázkách je však v posledních letech hojně porušovaným zákonem. Mezi kauzy, které se týkají zejména jiţ zmíněných pomocných veřejných sluţeb, lze zařadit níţe uvedené. Jimi je například zakázka, kdy bývalý starosta Prahy 5 před svým odchodem z funkce prodlouţil nevýhodnou smlouvu se společností, která pro radnici zajišťuje počítače a spravuje informační technologie.28 Další 27

Auditing a kontrola ve veřejném sektoru. Informační systém Masarykovy univerzity [online]. 2012 [cit. 201210-30]. Dostupné z: https://is.muni.cz/auth/el/1456/podzim2012/MPV_AKVS/um/DSO-Kontrola_20122013komplet1.10.2012.pdf, str. 69-70. 28

Jančíkova sluţba veřejnosti. Denní zpravodajství o veřejných zakázkách [online]. 2012 [cit. 2012-11-22]. Dostupné z: http://www.vz24.cz/kauzy/jancikova-sluzba-verejnosti/ - 19 -

veřejnou zakázkou, které provázejí podivné okolnosti, je tendr na outsourcing informačních technologií, který vyhlásila Krajská zdravotní jako správce pěti krajských nemocnic. Samotné nemocnice však tvrdí, ţe částka je nadhodnocená. Navíc někteří krajští zastupitelé zmiňují jako podstatu kontroverze tohoto tendru v délce období, na které je zakázka uzavřena. Zakázka je uzavřena na 10 let, přičemţ ceny IT jdou neustále dolů.29 Další pochybení se týká i Úřadu vlády, který chyboval v tendru na stravovací sluţby. Dle ÚOHS zakázku vypsal netransparentně, a proto antimonopolní úřad celé zadávací řízení zrušil.30 Ani praţský magistrát, který zadal tendr na sběr a odvoz komunálního odpadu, není výjimkou. Podle ÚOHS magistrát jednoznačně nespecifikoval způsob prokázání jednoho z kvalifikačních předpokladů a také dostatečně nedodrţel zásadu transparentnosti.31 Jako nezbytné se jeví i ověřování předloţených informací od potencionálních dodavatelů. Odstrašujícím případem je společnost, která se zúčastnila tendru na úklid sídla Středočeského kraje. Tento potencionální dodavatel překládal falešné reference týkající se úklidových sluţeb, které měly slouţit k prokázání technických kvalifikačních předpokladů.32

1.4 Kvalita veřejných sluţeb Přesto ţe efektivní poskytování veřejných sluţeb je předmětem neustálých odborných diskuzí, dosud v našich podmínkách nebyla vytvořena metodika systémového rozhodování o metodách poskytování veřejných sluţeb. Na základě teoretického poznání tohoto problému i na základě poznatků z provedených výzkumů v této oblasti volím za efektivní poskytování veřejné sluţby takovou formu produkce, která si vyţaduje minimální objem veřejných zdrojů, je zajištěna dostupnost sluţby a sluţba je poskytována v co nejvyšší kvalitě. Avšak za předpokladu dodrţování výše zmíněných kritérií. Pro sjednocení chápání pojmu kvalita veřejné sluţby se věnuji této problematice podrobněji. Jiţ zde však naráţíme na první nejednoznačnost. Na rozdíl od výrobků, kde lze určité parametry kvality blíţe určit díky jejich hmotné povaze, kvalita veřejných sluţeb má subjektivní koncept, který „je determinovaný očekáváními a potřebami zákazníka ve vztahu k dané službě“.33 Očekávání zákazníků od kvality veřejných sluţeb můţe být značně individuální. Vzhledem k této vlastnosti povaţuje řada manaţerů hodnocení kvality sluţeb za velmi diskutabilní téma. Důleţité je i to zda kvalita je chápana jednotně uvnitř organizace. Zaměstnanci téměř jistě budou hodnotit kvalitu jim poskytovaných sluţeb odlišně neţ samotné vedení organizace. Toto tvrzení dokládá i studie provedená v rámci neziskových organizací, kterou mi představil ekonomický náměstek navštívené organizace. Avšak důsledek 29

Krajská zdravotní prodlouţila termíny zakázky na IT sluţby. Denní zpravodajství o veřejných službách [online]. 2012 [cit. 2012-11-22]. Dostupné z: http://www.vz24.cz/clanky/krajska-zdravotniprodlouzila-terminy-zakazky-na-it-sluzby/ 30

Úřad vlády chyboval ve 12ti milionovém tendru na stravovací sluţby. Denní zpravodajství o veřejných zakázkách[online]. 2012 [cit. 2012-11-22]. Dostupné z: http://www.vz24.cz/clanky/urad-vlady-chyboval-ve12milionovem-tendru-na-stravovaci-sluzby/?cat=problematickezakazky&p[pg]=8 31

ÚOHS zrušil 17milionový tendr praţského magistrátu. Denní zpravodajství o veřejných zakázkách [online]. 2012 [cit. 2012-11-22]. Dostupné z: http://www.vz24.cz/clanky/uohs-zrusil-17milionovy-tendr-prazskehomagistratu/?cat=problematickezakazky 32

ÚOHS chce zapsat druhou firmu na blacklist veřejných zakázek. Denní zpravodajství o veřejných zakázkách[online]. 2012 [cit. 2012-11-22]. Dostupné z: http://www.vz24.cz/clanky/uohs-chce-zapsat-druhoufirmu-na-blacklist-verejnych-zakazek/?cat=problematickezakazky&p[pg]=11 33

LUKÁŠOVÁ, Růţena. Měření spokojenosti občanů s veřejnými sluţbami jako součást řízení kvality v organizacích veřejného sektoru. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2009, 118 s. ISBN 9788021051126, str. 10. - 20 -

chápaní tohoto pojmu oběma stranami je zásadní. Přestoţe organizace splňuje své parametry kvality, zaměstnanci nebudou spokojeni.

1.4.1 Nástroje řízení kvality v organizacích veřejného sektoru Zabezpečení kvality poskytovaných sluţeb je zejména v rukách vedení organizace. K řízení kvality veřejných sluţeb bylo vyvinuto celé mnoţství nástrojů, které se liší podle toho, zda se jedná o externí či interní kvalitu. Jinými slovy zda se jedná o kvalitu sluţeb poskytovaných zákazníkům a stakeholderům organizace nebo o schopnost dosahování excelence uvnitř organizace. Této oblasti se chopila i centrální úroveň řízení, která vytváří stimuly k zavádění nástrojů řízení kvality na mikroúrovni řízení. Ministerstvo vnitra v současnosti podporuje zavádění nástrojů řízení kvality ve veřejné správě a to prostřednictvím „metodického vedení, koordinace a oceňování“ těch subjektů, kteří s kvalitou v nějaké formě začali, anebo se jí systematicky věnují. Současný Statut ceny Ministerstva vnitra za kvalitu a inovaci ve veřejné správě definuje následující nástroje řízení kvality, za jejichţ implementaci lze získat podporu a ocenění. Jimi jsou: - model CAF CZ 2009, - zavedení a certifikace ČSN EN ISO 9001, ČSN EN ISO 14001, ISO/EIC 27001 nebo 17799, - místní Agenda 21, - Eco-Management and Audit Scheme, - Balanced Scorecard, - Benchmarking/Benchlearning.34 Díky specifičnosti veřejného sektoru a veřejných sluţeb, kde občan vystupuje v různých rolích, je třeba i v rámci systémů řízení kvality na občany nahlíţet z více úhlů pohledu. Dle dostupné literatury rozlišujeme dva základní úhly pohledu na vztah občana a veřejné správy. Jimi jsou: - „občan jako člen společnosti/daňový poplatník – úkolem veřejné správy je zvyšovat kvalitu jeho života, a to při respektování zásad udržitelného rozvoje; - občan jako zákazník/přímý uživatel služeb organizací veřejného sektoru – úkolem veřejné správy je zvyšovat výkonnost a kvalitu poskytovaných služeb za účelem dosahování spokojenosti občanů/zákazníků organizací veřejného sektoru“. Dle výše uvedených nástrojů se místní Agenda 21 a Eco-management and Audit Scheme věnují především veřejným sluţbám z úhlu pohledu občanů jako členů společnosti. Ostatní zmiňované nástroje se zaměřují na řízení kvality veřejných sluţeb poskytovaných občanům jako zákazníkům organizací veřejného sektoru, přičemţ benchmarking/benchlearning jsou metodami, které jsou neutrální a dají se pouţít univerzálně.35 Většinou ţádný z nástrojů zlepšování a řízení kvality se přímo neshoduje s potřebami konkrétní organizace. Proto organizace by měly přistoupit k vyuţívání jednoho základního nástroje na základě strategického rozhodnutí, které bere v úvahu všechna specifika dané oblasti sluţeb. Tento nástroj je 34

Statut cen Ministerstva vnitra za kvalitu a inovaci ve veřejné správě. Ministerstvo vnitra České republiky [online]. 2012 [cit. 2012-10-11]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/soubor/statut-2012-1-pdf.aspx 35


pak nezbytné trvale rozvíjet a doplňovat o další nástroje. Účelem je dosaţení nejkomplexnějšího a nejúčinnějšího způsobu řízení kvality v organizacích, tomuto se můţe zaslouţit i organizace skrze rozvíjení organizační kultury podporující kvalitu. Vzhledem k tomu, ţe se tato práce v praktické rovině zabývá měřením spokojenosti zaměstnanců jako zákazníků organizací veřejného sektoru, je další část práce zaměřena pouze na řízení kvality sluţeb směřující k dosahování spokojenosti zaměstnanců jako zákazníků organizací veřejného sektoru.

1.4.2 Spokojenost zákazníků a její měření Při definování pojmu spokojenost zákazníka vzniká mezi autory značný nesoulad. Autoři debatují zejména o tom, zda kvalita sluţeb ovlivňuje spokojenost či spokojenost občana ovlivňuje vnímání kvality. Na základě současné literatury lze tvrdit, ţe „kvalita služby a spokojenost občana jsou dva odlišné, ale vzájemně úzce související koncepty. Kvalita služby je předchůdce spokojenosti. Hodnocení kvality je založeno spíše na kognitivních procesech, spokojenost je spojena spíše s emocemi občana.“36 Spokojenost zaměstnanců organizace je tedy jedním ze základních pilířů, na kterém by si měla zakládat jak organizace v soukromém sektoru tak i organizace v sektoru veřejném. Spokojený zaměstnanec si mimo jiné i váţí svého místa a funkce a snaţí si jej udrţet. Podává pracovní výkon v dostatečné nebo nadprůměrné kvalitě. Proto je důleţité, aby vedení organizace mělo dostatečnou informovanost o postojích a názorech zaměstnanců k jednotlivým dotazovaným veřejným sluţbám, o míře spokojenosti s veřejnými sluţbami, které organizace poskytuje. Mezi metody zjišťování spokojenosti zaměstnanců vyuţitelné i ve veřejném sektoru patří zejména individuální a skupinový rozhovor, analýza pochoval a stíţností, karty komentářů a doporučení a písemné dotazování, který jsem pouţila i v mém šetření u organizací Jihomoravského kraje.

36


2 VÝHODY A NEVÝHODY JEDNOTLIVÝCH POSKYTOVÁNÍ VEŘEJNÝCH SLUŢEB

FOREM

Realizace smluvního poskytování veřejných sluţeb je zaloţená na vzniku smluvního vztahu mezi zadavatelem (veřejnou organizací) a externím dodavatelem (soukromou, neziskovou či jinou veřejnou organizací). Jako kaţdý vztah i tento s sebou nese potencionální rizika a přínosy spojená s outsourcováním. V této kapitole jsou představeny jak přínosy, které motivují zadavatelé vstupovat do outsourcingových kontraktů tak výhody interní produkce. Následně jsou uvedeny potencionální rizika plynoucí z jednotlivých typů poskytování. Pokud však nejsou společně se zadáváním sluţeb implementovány a dostatečně dodrţovány zásady, mohou se objevit místo výhod značné újmy.

2.1 Výhody interního poskytování veřejných sluţeb Existuje několik přínosů, které plynou z interního poskytování veřejných sluţeb. Mezi ty hlavní patří především:37 -

kontrola – v rámci poskytování sluţby interní formou má veřejný zadavatel přímou kontrolu nad zabezpečovanou sluţbou. S touto kontrolou úzce souvisí flexibilita, která veřejnému subjektu umoţňuje některé parametry poskytování měnit podle aktuálních potřeb. V případě externího poskytování je totiţ subjekt veřejné správy omezený smlouvou, která definuje podmínky poskytování, a moţné změny jsou vykoupeny sankcemi času;

-

zodpovědnost vůči koncovému uţivateli – hlavní odlišností veřejného sektoru od toho soukromého tkví v tom, ţe veřejný sektor je orientovaný na veřejný zájem, zatímco motor soukromého sektoru je motivace zisku. Proto důvěra koncového uţivatele ve veřejnou sluţbu je tradičně vyšší u veřejného poskytovatele neţ u toho soukromého;

-

zaměstnanost – interní poskytování ve veřejném sektoru vytváří pracovní místa jedincům, kteří rozvíjí své znalosti mnohými vzdělávacími programy. Je pravděpodobné, ţe tito vyškolení zaměstnanci zůstanou ve veřejném sektoru delší čas, neţ je tomu u soukromých organizací, které jsou charakteristické vyšším počtem zkrácených pracovních úvazků.

2.2 Nevýhody interního poskytování veřejných sluţeb S interním poskytováním je však spjatá i řada úskalí a nevýhod. Mezi těmito úskalími přikládám význam a vidím jako důleţité zejména následující oblasti: -

byrokracie a korupce – myšlenku, ţe interní poskytování je velmi náchylné ke korupci, vyjádřil uţ W. Niskanen slovy: „V podstatě dostanu tolik, kolik chci“. Jiţ od pradávna v oblasti poskytování veřejných sluţeb se rozchází zájmy veřejnosti a zájmy úředníků. Hlavní

37

Insourcing: A Guide to Bringing Local Authority Services Back In-House. Manchester: Association for Public Service Excellence, 2009. 63 s. ISBN 9780954834975, str. 53. - 23 -

cíl úředníka je zvětšit svůj úřad. Proto úředník, který je odpovědný za poskytování veřejných sluţeb, se bude snaţit o maximalizaci rozpočtu.38 -

neefektivnost – hlavním projevem veřejného sektoru je tendence k neefektivnosti, která vyplývá z netrţního prostředí, nedostatku kontrolních mechanismů, nedostatečného vzdělávání pracovníků či omezenosti veřejných zdrojů.

-

netransparentnost – slabá či ţádná kontrola, zatajování informací veřejnosti, nesledování nákladů na jednotku sluţby či nedostatek soutěţivého zadávání veřejných zakázek vede k netransparentnímu vynakládání veřejných zdrojů.

2.3 Výhody externího poskytování veřejných sluţeb Výhody externího poskytování veřejných sluţeb jsou relativně četné. Výčet výhod outsourcingu ve veřejném sektoru poskytují například Figgis, Griffith (1997),39 kteří identifikují následující přínosy: -

úspora nákladů – externí poskytovatelé mnohdy mohou poskytovat sluţby daleko levněji především díky vyšší produktivitě práce, vyuţívání dovedností a technologie, které organizace nemají k dispozici, uplatnění úspor z rozsahu, efektivnějšímu vyuţití kapitálu a aktiv nebo díky rychlejším inovacím a vyšší flexibilitě. Vyšší efektivnost soukromého sektoru vychází i z faktu, ţe pracovníci ve veřejném sektoru přímo nepodléhají trţnímu tlaku. Jejich zodpovědnost je daná nejvýše jen vůči voličům, zatímco pracovníci v soukromém sektoru jsou za své chyby a niţší efektivitu penalizování více.

-

růst zodpovědnosti – zodpovědnost veřejné správy můţeme vymezit jako vztah mezi institucí veřejného sektoru, veřejností a vlády, ve kterém instituce veřejného sektoru má povinnost vysvětlovat a zdůvodňovat své jednání, přičemţ veřejnost a vláda můţe klást otázky, posuzovat, poţadovat nápravu či jej sankcionovat.40 Smluvní poskytování sluţeb směřuje k růstu zodpovědnosti veřejných organizací díky tlaku na jasné vymezení cílů outsourcovaných sluţeb. Outsourcing rozděluje mezi subjekty zodpovědnost za jednotlivé aspekty poskytovaných sluţeb a specifikace smlouvy umoţňuje efektivnější kontrolu výkonu a efektivnosti poskytované sluţby. „Vytvoření systému kontroly však předpokládá existenci odpovídajícího právního rámce, který by definoval principy a mechanismy fungování kontroly, určoval zodpovědnosti a způsoby předávání informací, účetní mechanismus a audit veřejných výdajů.“41

38

NISKANEN, William A. Bureaucrats and Politicians. Journal of Law and Economics [online]. 1975, roč. 18, č. 3, s. 617-643 [cit. 2012-10-02]. Dostupné z: http://www.jstor.org/stable/725050 39

Outsourcing in the Public Sector. FIGGIS, Honor a Gareth GRIFFITH. Briefing Paper No. 22/97. New South Wales Parliament Library Research Service [online]. 1997 [cit. 2013-02-22]. Dostupné z: http://www.parliament.nsw.gov.au/prod/parlment/publications.nsf/0/EF5487324EB40557CA256ECF000A1FE5 /$File/22-97.pdf, str. 16-22. 40

VESELÝ, Arnošt. Institucionalizace neodpovědnosti, efektivity, nebo konformity? Reformy organizací veřejných sluţeb v teorii akontability. Sociologický časopis [online]. Praha, 2012 [cit. 2012-11-03]. Dostupné z: http://sreview.soc.cas.cz/uploads/d1b497e84665752e0d361dfed106c6f8b3c3b3e6_757-784.pdf, str. 766. 41

MIKUŠOVÁ MERIČKOVÁ, B., FANTA, P. a kol. Optimalizace outsourcingu ve veřejném sektoru. 1. vydání. Praha : Wolters Kluwer ČR, 2012, 144 s., str. 21. - 24 -

-

lepší práce a postupy řízení – outsourcování kaţdodenních aktivit umoţňuje managerům organizací věnovat více času strategickým záleţitostem. Finanční výhledy lze snadněji stanovit díky závazným smlouvám se stanovenými náklady. Finanční rizika veřejného sektoru můţou být také sníţena vzhledem moţné niţší úrovni kapitálových investic veřejného sektoru a sdílení rizika se soukromými dodavateli.

-

přístup k novým vědomostem, schopnostem a technologiím – soukromý sektor můţe nabídnout odborné znalosti a propracované technické řešení, které si veřejné organizace nemohou dovolit poskytnout ze svých zdrojů. Outsourcing šetří náklady organizací kupovat vlastní majetek tohoto druhu. Také šetří náklady na odborný personál, jehoţ dovednosti mohou být vyţadovány pouze příleţitostně.

-

lepší vyuţití kapitálu a vybavení – outsourcing sniţuje objem vstupních kapitálových investic, náklady správní reţie zařízení a sniţuje riziko selhání zařízení. Outsourcing rovněţ eliminuje nutnost udrţování kapacit pro méně frekventované operace.

-

vyšší kvalita sluţeb – ke zvýšení kvality poskytovaných sluţeb dochází díky lepšímu porozumění poţadavků na kvalitu prostřednictvím formální specifikace v jednotlivých smlouvách, moţnosti vybrat si dodavatele, který se na danou oblast specializuje a rovněţ díky skutečnosti, ţe dodavatel usiluje o vysokou kvalitu sluţby z obavy zrušení smlouvy. Dalším argumentem je, ţe soukromé organizace často mají větší povědomí o potřebách klienta a více podnětů k rozvoji inovativních metod poskytování sluţeb.

-

vyšší flexibilita – outsourcing zvyšuje flexibilitu veřejných organizací tím, ţe jím umoţňuje vybrat si mezi různými způsoby poskytování sluţeb. Outsourcing můţe rovněţ zvýšit schopnost organizace zavést změny postupů a politik či přinést nové technologie.

-

hospodářský a regionální rozvoj – outsourcing můţe mít za následek vznik malých podniků, které přebírají práci od veřejného sektoru. Některé vlády záměrně pouţívají svou sílu ve snaze zajistit výhody jednotlivých průmyslových segmentů či podniků a tak zajistit hospodářský rozvoj v určitém regionu nebo hospodářském sektoru.

-

růst pruţnosti pracovních procesů – dodavatel nese odpovědnost za své zaměstnance, zabezpečuje náborový proces, školení pracovníků a zajišťuje jednání s příslušnými odbory.

Další výčet výhod outsourcingu ve veřejném sektoru poskytuje Domberger (1998). 42 Ten definuje širší okruhy výhod, jimiţ je specializace, úspory nákladů, trţní disciplína a flexibilita. Výhody outsourcingu chápe v uţším pojetí, tedy jako zvýšení efektivity. Přínos externího poskytování veřejných sluţeb pak vidí v oblasti sniţování nákladů či zvyšování kvality poskytované sluţby. -

specializace – specializace přináší nezanedbatelné ekonomické přínosy jak pro zadavatele tak i poskytovatele veřejných sluţeb. Kdyţ se organizace zaměří na činnosti, ve kterých je relativně efektivnější neţ ostatní, celková přidaná hodnota se maximalizuje. Toto zaměření

42


rovněţ umoţňuje vyuţít úspory z rozsahu, kdy dodavatel dosahuje vyšší efektivnosti tím, ţe poskytuje výrobky či sluţby více odběratelům. V současné době existuje obecně vţitý názor, ţe hlavní činnosti organizace, tzv. „core business“ by měly být poskytovány interně, zatímco u ostatních komplementárních činností by mělo docházet k odsunutí vně organizace. Nicméně myšlenka skrytá pod pojmem „core business“ bývá někdy pochopena mylně z důvodu nejednoznačnosti vymezení pojmu „hlavní činnosti“. Alexander a Young (1996) definují čtyři významy tohoto pojmu. Jimi jsou: - činnosti tradičně poskytovány in-house produkcí; - činnosti zásadní pro výkonnost organizace; - činnosti vytvářející stávající a potencionální konkurenční výhody; - činnosti, které v budoucnosti budou přinášet růst, inovace nebo omlazení. -

úspora nákladů – mnohé organizace hledají v outsourcingu zároveň prostředek ke sníţení nákladů. V případě, kdy organizace uvaţuje, zda zadat sluţbu externímu poskytovateli nebo vyuţít formu interní produkce, je důleţité, aby se zadavatel rozhodl mezi těmito dvěma formami poskytování veřejných sluţeb na základě soutěţe. A to z toho důvodu, ţe zapojování jak interních tak externích poskytovatelů sluţeb do soutěţe vede k podstatným změnám v pracovních postupech, přístupech k inovacím a v důsledku toho vzniká významná úspora nákladů. Úspory nákladů vznikají tedy bez ohledu na skutečnost, zda je poskytovatel vlastněn soukromě či veřejně. Avšak myšlenka úspory nákladů pramení ze situací, ve kterých soupeří jak soukromí, tak i veřejní poskytovatelé. V případech kdy je soutěţ omezená pouze na veřejný sektor se můţe zdát tato výpověď měně přesvědčivá.

Během doby zavádění soutěţe ve veřejném sektoru byla realizována i řada empirických výzkumů, které vykazují značný pokles jednotkových nákladů při zachování kvality produkce. „Například Farago a Domberger (1993) zjišťovali nákladové úspory v Austrálii při přechodu od přímé produkce k externímu nákupu služeb. Výsledky ukázaly, že ve všech případech bylo dosaženo nižší ceny, než byly náklady na přímé zabezpečení v rámci organizace.“ Úspory se pohybovaly na škále 4 aţ 47 %. Podobným výzkumem v Dánsku, Christoffersen, Paldam a Wurtz (1999) zjistili, ţe při nákupu úklidových sluţeb základními školami se průměrné náklady sníţily o 29 %.43 Za účelem potvrzení vyšší efektivnosti skrze kontraktování veřejných sluţeb, provedla Industry Commission rešerši 203 empirických studií. Závěrem této analýzy bylo, ţe zabezpečováním veřejných sluţeb externími poskytovateli bylo ušetřeno v průměru 10-30 % nákladů.44 Případy, kdy docházelo ke zvýšení nákladů, se vyskytovaly pouze ojediněle. Mnoho jedinců se můţe domnívat, ţe sníţení nákladů musí vést nutně ke sníţení kvality. Při hodnocení kvality pokládám za nezbytné poznamenat, ţe kvalita sluţeb podléhá v očích veřejnosti velmi subjektivnímu hodnocení. Jako nepříjemné se i jeví, ţe dříve neţ se přikročí ke kontrahování, chybí adekvátní informace týkající se kvality sluţeb. Potom je takřka nemoţné zpracovat jakékoliv 43

Veřejné zakázky v České republice: korupce nebo transparentnost?. Transparency International - Česká republika [online]. 2005 [cit. 2012-10-02]. Dostupné z: http://www.transparency.cz/doc/vz_studie_text.pdf, str. 10-11. 44

PAVEL, Jan. Efektivnost a transparentnost obecních obchodních společností. Transparency International Česká republika [online]. Praha, 2006 [cit. 2012-10-02]. Dostupné z: http://www.transparency.cz/doc/vz_obecni_firmy_pavel.pdf, str. 12. - 26 -

přesné srovnání dopadu na úroveň kvality sluţeb při přechodu z interního poskytování k outsourcingu. Jinak řečeno za předpokladu dostupnosti věrohodných dat, jsou empirické analýzy moţné, coţ dokládá i studie, která zahrnovala 61 úklidových sluţeb v Austrálii. Ukázalo se, ţe tlak konkurence sníţil podstatně ceny při současném zvýšení kvality. Ačkoliv toto zvýšení kvality se týkalo jen nepatrné míry, je velmi pozitivním zjištěním. -

trţní disciplína – kromě soutěţe, které jsem se věnovala výše, provází trţní směnu i další výhody, které jsou členěny do tří okruhů. Jimi jsou:

-

oddělení zadavatelů od poskytovatelů – strana poptávky se zaměřuje na zadávání a naopak strana nabídky na poskytování veřejných sluţeb. Oddělení těchto účastníků v rámci interního poskytování má dalekosáhlé důsledky. Finanční dopady všech činností jsou více transparentní skrze rozdělení účetnictví organizace a náklady na zdroje pouţité k poskytování sluţeb spadají pod větší dohled.

-

Oddělení zadavatele od poskytovatele také zvyšuje pobídky produkce a poskytování veřejných sluţeb, v rámci kterých budou uspokojeny potřeby zadavatelů a samotných zákazníků. Jakmile je zavedeno, perspektiva výběru jiného poskytovatele se stává daleko větší realitou. Zadavatel pak s největší pravděpodobností vybere jiného poskytovatele, jestliţe nabídne lepší podmínky a garantuje poţadovaný výkon. zadavatelé se zaměřují na výstupy a výsledky, poskytovatelé na vstupy a postupy; efektivní, flexibilní vazby mezi danými subjekty, podepřené smlouvou. flexibilita – pod pojmem flexibilita se skrývá rychlost a náklady přizpůsobení na změny stavu poptávky či nabídky. Správně nastavený outsourcing zvyšuje flexibilitu z pohledu čerpaných objemů a příslušných kapacit a to zejména z důvodu byrokratické zátěţe, kdy přebytečné zaměstnance působící ve veřejném sektoru není tak snadné propustit jako v sektoru soukromém. Během empirických průzkumů se rovněţ potvrdilo, ţe početnější síť malých soukromých dodavatelů mnohdy reaguje rychleji a s niţšími náklady na tyto případné změny ve srovnání s menším počtem velkých organizací či s případem kdy jsou sluţby poskytovány pouze interně.

Moţným způsobem jak nahlíţet na flexibilitu je i z pohledu rizika. Ačkoliv je outsourcing povaţován obecně za rizikový krok, můţe jím být zároveň riziko sníţeno. A to v tom případě, ţe organizace přenese riziko moţného investování či změn v technologiích na dodavatele. Úspěšné vypořádání se s tímto potenciálním rizikem záleţí na rozloţení rizika obchodních činností mezi širokou škálu subdodavatelů, jimiţ jsou zejména menší domácí firmy. Tyto organizace pak mají větší schopnost reagovat rychleji na změny přicházející z vnějšího prostředí, jako jsou třeba dramatické změny v technologiích, norem, standardů či zavedení neúměrných daní.

- 27 -

2.4 Nevýhody externího poskytování veřejných sluţeb Při rozhodování, zda přistoupit k outsourcingu některé svoji činnosti, musí vzít subjekt veřejného sektoru v úvahu zejména následující nevýhody či ohroţení, které tento krok můţe přinést. Tyto nevýhody lze členit dle Figgis, Griffith (1997) do následujících oblastí:45 -

sníţení zodpovědnosti – v rámci outsourcingu, organizace veřejného sektoru přenáší odpovědnost („responsibility“) za poskytování sluţby na externího poskytovatele. To však nezbavuje organizaci zodpovědnosti („accountability“) za toto poskytování. Organizace zůstává stále zodpovědná vládě a tak i veřejnosti. Kanály zodpovědnosti a odpovědnosti můţou být při outsourcingu pěkně neprůhledné, jelikoţ řetězec zabezpečování sluţeb se prodluţuje a určit kdo je za co zodpovědný a odpovědný je komplikovanější. Navíc organizace mohou odmítnout zveřejnit údaje ve smlouvách na základě obchodního tajemství, čímţ zabrání jakémukoliv posuzování samotnou veřejností.

-

ztráta soukromí – outsourcing vede k obavám, ţe s citlivými informacemi budou nakládat organizace, které nejsou vázány pravidly tak jako orgány veřejného sektoru.

-

otázka důvěryhodnosti – soukromý sektor se vyznačuje vysokou fluktuací zaměstnanců neţ sektor veřejný, přičemţ některé pozice si vyţadují značnou úroveň důvěry a loajality. Rostou tak obavy z vynášení informací či špionáţe.

-

nekalá hospodářská soutěţ a korupce – smluvní poskytování zahrnuje riziko, ţe potencionální dodavatelé se zapojí do nekalé hospodářské soutěţe a korupce. Riziko korupce je stupňováno tam, kde existují dlouhodobé vztahy mezi soukromými poskytovateli a veřejným sektorem.

-

ztráta kontroly – outsourcing vede ke ztrátě přímé kontroly veřejných organizací nad produkcí sluţby. To se projevuje v podobě morálního hazardu, nesprávného výběru nebo problému skrytých informací.46 Morální hazard vzniká, pokud činnost dodavatele není dostatečně monitorovaná, coţ se projevuje na rozsahu a kvalitě sluţby. Problém skrytých informací čili informační asymetrie pramení ze ztráty informací odborného charakteru – organizace se stává závislá na expertíze a procesech kontroly vykonávané samotným dodavatelem, který můţe sledovat vlastní zájmy. Tento problém uvádí i Bailey (1995): potencionální dodavatelé sluţby mohou záměrně podhodnotit při kalkulaci ceny reálné náklady její produkce, coţ v případě získání zakázky vede k problémům s poskytováním sluţby v potřebném rozsahu a kvalitě.47 Zamezit vzniku uvedených rizik spojených s morálním hazardem a informační asymetrií je moţné dodrţováním principů veřejných zakázek a definovaných principů efektivního

45

Outsourcing in the Public Sector. FIGGIS, Honor a Gareth GRIFFITH. Briefing Paper No. 22/97. New South Wales Parliament Library Research Service [online]. 1997 [cit. 2013-02-22]. Dostupné z: http://www.parliament.nsw.gov.au/prod/parlment/publications.nsf/0/EF5487324EB40557CA256ECF000A1FE5 /$File/22-97.pdf, str. 22-30. 46

MIKUŠOVÁ MERIČKOVÁ, B., FANTA, P. a kol. Optimalizace outsourcingu ve veřejném sektoru. 1. vydání. Praha : Wolters Kluwer ČR, 2012, 144 s., str. 22. 47

BAILEY, S. J. Public Sector Economics. London: Macmillan, 1995. ISBN 0-07-70345-2, str. 290-292. - 28 -

poskytování veřejných sluţeb. Dle Morea (1984) by veřejná organizace měla zahrnout do smlouvy klauzule, které by sniţovaly riziko vzniku nepříznivých důsledků informační asymetrie a motivovaly dodavatele k jednání v souladu s cíli organizace.48 Otázka ztráty kontroly v důsledku outsourcingu vzniká také v důsledku změn ve vládní politice. V případě, ţe organizace kontraktuje sluţby, je vázána zněním smlouvy. Pokud později potřebuje změnit tuto smlouvu, organizace se bude muset pokusit vyjednat smlouvu novou, čímţ vzniknou dodatečné náklady, anebo musí počkat, aţ doba trvání smlouvy vyprší. -

kvalita – outsourcing je často spojen se sníţení kvality poskytovaných sluţeb. Soukromý poskytovatel má tendenci splnit minimum, které je určeno ve smlouvě. Jeho orientace je na zisk a o nezaplacenou „nadsluţbu“ nemá zájem, přičemţ firmy se snaţí minimalizovat náklady často i na úkor kvality. Zjistit zda outsourcing sniţuje kvalitu, můţe být obtíţné v situacích, kdy je nemoţné určit ukazatele, které měří kvalitu sluţby.

-

transakční náklady – výzkumy ukazují, ţe úspory nákladů plynoucí z outsourcingu jsou často nadhodnoceny. Organizace výrazně podhodnocují transakční náklady spojené s vyjednáváním a vedením smlouvy. Zdánlivé úspory se tak můţou dosti lišit od skutečnosti.

-

zdroje úspor – úspory nákladů nemusí nutně znamenat zvýšení sociálního blahobytu. Sníţení nákladů často zahrnuje sníţení kvality sluţeb, sniţování mezd, propouštění, daňové úniky.

-

efekt nezaměstnanosti – outsourcing vyvolává obavy z celkové ztráty pracovních míst, poklesu mezd či pracovních podmínek. Dodavatelé mají tendenci pouţívat větší počet smluv na zkrácený úvazek či dohodu o vykonání práce, přičemţ tito pracovníci nemají nárok na dovolenou, nemocenskou či mateřskou dovolenou. Proto část veřejných organizací místo externího poskytování volí interní restrukturalizaci, benchmarking či re-engineering tak, aby mohli sluţby poskytovat interně.49

Další riziko spojené se smluvním poskytování veřejné sluţby uvádí Domberger (1998) v oblasti vlastnictví hmotných aktiv.50 Typ vlastnictví majetku záleţí na typu činností, které jsou

kontrahovány a na hodnotě a specifičnosti hmotného majetku, který je nezbytný pro poskytování sluţby. V praxi vysoká hodnota a specifičnost tohoto majetku můţe zvýšit náklady na dosaţení efektivního výsledku a omezit konkurenci. Můţe nastat případ, kdy potřebné vybavení nutné pro výkon kapitálově náročnějších sluţeb, například správy informačních technologií či bezpečnostních sluţeb, je ve vlastnictví veřejného zadavatele. Potom poskytovatel má malý či ţádný podmět aby udrţoval toto zařízení, čímţ by se zvyšovala ekonomická ţivotnost, která by pravděpodobně přesahovala dobu trvání smlouvy. O investicích do

48

MORE, T. M. The new economics of organization. In: American Journal of Political Science, roč. 4, 1984, č. 28. ISBN 0-8039-3174-3, str. 756-757. 49



zlepšení tohoto zařízení, které by zvýšilo kvalitu sluţby ani nemluvě. Proto platí čím kratší trvání smlouvy, tím silnější podmět omezovat investiční výdaje. Opačný případ, kdy je zařízení vlastněné poskytovatelem přináší rovněţ komplikace. Zde se můţe objevit daleko větší objem investic, avšak toto investování je vykoupeno dlouhou dobou trvání smlouvy, čímţ je zajištěna výnosnost těchto investic. Poskytovatel se chrání často tím, ţe ve smlouvě bývá uvedeno, ţe předčasné ukončení smlouvy povede k situaci, kdy subjekt veřejné správy musí odkoupit toto zařízení. Objetí za tyto dlouhodobé kontrakty je však uţitečný efekt konkurence, který zde chybí. Bailey (1999) uvádí i další moţná rizika spojená s outsourcováním veřejných sluţeb. Jimi jsou: - demotivace zaměstnanců; - strnulost zvyšování kvalifikace a dovedností; - zbrzdění kapitálových investic.51 Trochu jiný pohled na zápory, rizika či hrozby outsourcingu veřejných sluţeb mají Vodáček a Vodáčková (2006). Ti uvádí zejména:52 - „závislost na poskytovatelích outsourcovaných zdrojů, činností a procesů;“ - rizika spojená se zajištěním outsourcovaných sluţeb „(např. včasnost, jakost, inovační úroveň, změny cen, změny poskytovaných služeb, nutnost občas se přizpůsobit možnostem a ochotě dodavatelů a jiné)“; - „vznik rizik úniku některých citlivých informací a znalostí mimo organizační jednotku“ (např. prozrazení vlastních činností a procesů).

2.5 Shrnutí kapitoly (výhody a nevýhody u pomocných sluţeb) Výhody a nevýhody vyplývající z interního či externího poskytování veřejných sluţeb jsou v textu dostatečně popsány. Nicméně zde uvedený výčet výhod a nevýhod je pouze ilustrativní a v ţádném případě není konečný. Přesto lze uvedené výhody a nevýhody povaţovat za nejvýznamnější, nejčastěji citované a obecně platné i pro oblast pomocných sluţeb. Za účelem lepší přehlednosti výstupu z této části, prezentuji moje poznatky v níţe uvedené tabulce.

51

BAILEY, S. Local government economics: principles and practice. 1st ed. London: Macmillan, 1999, xiii, 359 s. ISBN 0333669088, str. 290-292. 52

VODÁČEK, Leo, VODÁČKOVÁ, Olga. Moderní management v teorii a praxi. Vyd. 1. Praha: Management Press, 2006, 295 s. ISBN 8072611437, str. 209. - 30 -

Tabulka 1: Srovnání silných a slabých stránek interního a externího poskytování veřejných sluţeb Interní poskytování

Silné stránky

Externí poskytování

Slabé stránky

Silné stránky

Slabé stránky

- kontrola

- byrokracie a korupce

- úspora nákladů

- snížení zodpovědnosti

- zodpovědnost vůči koncovému uživateli

- neefektivnost

- růst zodpovědnosti

- ztráta soukromí

- zaměstnanost

- netransparentnost

- lepší práce a postupy řízení

- problémy s důvěryhodností

- přístup k novým vědomostem, schopnostem a technologiím

- nekalá hospodářská soutěž a korupce

- lepší využití kapitálu a vybavení

- ztráta kontroly

- vyšší kvalita služeb

- pokles kvality

- vyšší flexibilita služeb

- transakční náklady

- hospodářský a regionální rozvoj

- transfery (zdroje úspor)

- růst pružnosti pracovních procesů

- růst nezaměstnanosti

- oddělení zadavatele od dodavatele

- demotivace zaměstnanců

- specifikace služeb

- vlastnictví hmotných aktiv

- monitorování výkonu

- zbrzdění kapitálových investic

Pramen: Vlastní zpracování.

Nyní bych ráda zmínila ty výhody a nevýhody, které já jako autorka této práce vidím jako podstatné. Největší přínos smluvního poskytování veřejných sluţeb přikládám růstu technické efektivnosti poskytované sluţby. Tento přínos je způsoben poklesem produkčních nákladů díky vpuštění konkurence a existencí soukromého a ziskově orientovaného vlastnictví u dodavatelů. Konkurence - 31 -

pozitivně působí i na stupeň alokační efektivnosti, tzn. na schopnost státu kontrolovat veřejné výdaje. Míra i kvalita je zde vyšší neţ ve sféře byrokratických organizací. 53 Podstatnou nevýhodu externího poskytování veřejných sluţeb nacházím ve vysokých administrativních nákladech na přezkoumání nabídek od hojného počtu účastníků. Avšak tomu se dá ubránit metodou efektivní optimalizace, kdy zadavatel vyzve malý okruh účastníků k předkládání nabídek na základě splnění kvalifikace. Při výběru externího způsobu poskytování, je potřeba brát i v úvahu, ţe do celkové ceny za poskytování dané veřejné sluţby vstupují i další dodatečné náklady, tzv. transakční náklady, které spočívají ve ztrátě přímé administrativní kontroly produkujícího subjektu. Do těchto nákladů můţeme zahrnout náklady na sestavování smluv, kontrolu jejich dodrţování apod. Zde rovněţ hraje důleţitou roli transparentní zadávání, přičemţ pozitivním dopadem transparentního zadávání veřejných zakázek je sniţování transakčních nákladů nabízejících, zejména nákladů spojených s „vyhledáváním informací o vyhlášených veřejných zakázkách, jejich podmínkách a formulářích“.54 Riziko zde spatřuji i v závislém postavení na producenta sluţby, kdy jsme

odkázáni zejména na něj a případný výpadek či zhoršení kvality dodávky nejsme schopni ihned nahradit.

53

MEDVEĎ, Jozef. Verejné financie. Bratislava: Sprint, vfra, 2005, 464 s. ISBN 8089085326, str. 301-302.

54

Veřejné zakázky v České republice: korupce nebo transparentnost?. Transparency International - Česká republika [online]. 2005 [cit. 2012-10-02]. Dostupné z: http://www.transparency.cz/doc/vz_studie_text.pdf, str. 15. - 32 -

3 SOUČASNÝ STAV POSKYTOVÁNÍ POMOCNÝCH SLUŢEB – PŘÍPADOVÁ STUDIE KULTURNÍCH PŘÍSPĚVKOVÝCH ORGANIZACÍ V JIHOMORAVSKÉM KRAJI V teoretické části textu jsem vymezila pojmy a následně definovala silné a slabé stránky forem poskytování veřejných sluţeb a zdůraznila význam zvyšování efektivnosti ve veřejném sektoru. V této praktické části budu prezentovat vybrané výsledky provedeného empirického výzkumu. Pro splnění cíle – zmapování současného stavu outsourcingu u veřejných kulturních organizací JMK, porovnání efektivnosti a kvality pomocných sluţeb v závislosti na způsobu poskytování a následná formulace doporučení pro další praxi organizací, jsem se omezila pouze na příspěvkové organizace. Skrze tato omezení bude mít práce lepší vypovídací hodnotu pro vedoucí zaměstnance příspěvkových organizací, jejichţ organizace má specifický charakter. Vymezení příspěvkových organizací je objasněno v následujícím textu. Úvod do praktické části věnuji současnému stavu poznání na základě provedených studií jak na území České tak i Slovenské republiky. Těţiště předmětné právní úpravy této oblasti je vymezeno v zákoně č.137/2006 Sb., o veřejných zakázkách ve znění pozdějších doplňků a změn. Tato legislativa upravuje zejména postupy zadávání veřejných zakázek a dohled nad dodrţováním zákona. Předmětný zákon v podstatné míře vychází z evropské legislativy, kterou do vlastních právních řádů přijaly i ostatní členské země Evropské unie. Avšak pouhá existence právní úpravy, která v některých zemích můţe fungovat, není zárukou toho, ţe ve veřejných organizacích na území České republiky nedochází k neefektivnímu poskytování veřejných sluţeb.

3.1 Vymezení příspěvkových organizací Mezi teoretickými východisky vlastního výzkumu pokládám za důleţité vymezit pojem příspěvkové organizace, které jsou stěţejní částí této kapitoly. Příspěvkové organizace mají právní subjektivitu. Jsou zřizovány na základě zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů a zákona 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a změně některých souvisejících zákonů. Zapisují se na návrh zřizovatele do obchodního rejstříku. Výše zmíněná legislativa stanovuje, ţe příspěvkové organizace jsou zřízeny organizačními sloţkami státu či územními samosprávnými celky. Příspěvkové organizace mohou kromě své hlavní činnosti, jejímţ cílem je zajištění konkrétní sluţby, provozovat také doplňkovou činnost, kterou si mohou vylepšovat rozpočet. Hospodaří se svým a svěřeným majetkem a financování má formu příspěvku od zřizovatele na investice nebo provoz, jehoţ výši stanovuje zřizovatel na základě kritérií. Přestoţe mají tyto organizace větší volnost, co se týče hospodaření se svěřenými finančními prostředky, jsou na svém zřizovateli závislé a jejich činnost je zřizovatelem kontrolována a regulována. Zákon však neurčuje, jak sama příspěvková organizace má kontrolovat efektivnost a účinnost. Zůstává tedy na zváţení ekonoma či vedení organizace, zda - 33 -

některé ekonomické ukazatele budou sledovány (jedná se např. o návštěvnost, počet premiér či soběstačnost).55 Na příspěvkové organizace se vztahuje také zákon 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách a jeho novela č. 55/2012 Sb. Tento zákon ukládá povinnost příspěvkovým organizacím města, kraje či státu realizovat nákupy prostřednictvím institutu veřejných zakázek. Tento systém je však spojený jak se sloţitou administrativní tak i časovou zátěţí a vede často i k absurdním situacím – „např. k nákupům nekvalitních věcí, když jediným rozhodujícím kritériem pro výběr dodavatele je cena, nebo vhledem k časové náročnosti celého procesu k nerealizování nákupu v požadovaném roce, tudíž k vrácení peněz svému zřizovateli a jejich opětovnému žádání v následujícím roce pro opětovný pokus zrealizovat „nevysoutěžený“ nákup“.56 V současnosti v souvislosti s příspěvkovými organizacemi se hojně diskutuje o jejich financování. Objem peněz poskytovaných statutárním městem Brnem na kulturu je dostatečný, ale jejich rozdělení je nespravedlivé. Příspěvkové organizace jsou vnímány jako zvýhodňované. Z hlediska této problematiky je nutné si uvědomit vyčíslování veřejných prostředků, které plynout do oblasti kultury zřizovaných a nezřizovaných organizací města Brna. Je nutné odlišovat příspěvky, které příspěvková organizace získává od svého zřizovatele a další veřejné prostředky z grantů či dotací. Pouze ve druhém případě, tj. v soutěţi o grantové prostředky města, kraje, státu či nadací, příspěvková organizace soutěţí s jinými nezřizovanými subjekty.

3.2 Současný stav poznání Ve vztahu ke sběru empirických dat lze říci, ţe na problematiku poskytování pomocných sluţeb ve veřejném sektoru se nevztahuje příliš mnoho výzkumných projektů. Poskytování pomocných sluţeb v sektoru zdravotnictví je částečně analyzováno například v diplomové práci, Hollý (2012).57 Jedná se o pomocné sluţby typu stravování zaměstnanců, úklid, správa informačních technologií, správa a údrţba budov, doprava, bezpečnostní sluţby. Z uvedených výsledků vyplývá, ţe: -

většina vybraných sluţeb je poskytována pomocí in-house produkce; při externím poskytování převládá způsob přímého zadání; mezi kritérii pro hodnocení uchazečů převaţuje nejniţší cenová nabídka; jednotlivé smlouvy jsou v drtivé většině případů uzavřeny na dobu neurčitou, další nejvíce pouţívané období je doba 1 roku.

55

O transformaci příspěvkových organizací města. ŠKARABELOVÁ, Simona. Brno kulturní [online]. 2012 [cit. 2012-12-05]. Dostupné z: http://www.brnokulturni.cz/wp-content/uploads/2012/11/s.-skarabelova-otransformaci-po-mesta-web.pdf 56

O transformaci příspěvkových organizací města. ŠKARABELOVÁ, Simona. Brno kulturní [online]. 2012 [cit. 2012-12-05]. Dostupné z: http://www.brnokulturni.cz/wp-content/uploads/2012/11/s.-skarabelova-otransformaci-po-mesta-web.pdf 57

Outsourcing versus in-house produkce ve veřejném sektoru. HOLLÝ, Matúš. Informační systém MU [online]. 2012 [cit. 2013-01-21]. Dostupné z: http://is.muni.cz/th/251556/esf_m?info=1;zpet=%2Fvyhledavani%2F%3Fsearch%3Doutsourcing%20agenda:th %26start%3D1 - 34 -

Poskytování veřejných sluţeb nikoli pomocných sluţeb dokládá daleko větší řada realizovaných výzkumů, mezi něţ například patří i Ochrana, Šumplíková, Pavel, Nemec (2007)58. Tito autoři analyzovali formy poskytování veřejných sluţeb na úrovní obcí v ČR a SR a zkoumali jejich dopad na efektivnost veřejných výdajů. Zkoumání bylo podrobeno 6 typů veřejných sluţeb, které jsou zabezpečovány na místní úrovni. Jedná se o komunální odpad, pohřebnictví, veřejná zeleň, udrţování místních komunikací, veřejné osvětlení a čištění odpadních vod. Z výsledků výzkumu vyplývá, ţe: -

-

-

Většina prověřovaných veřejných sluţeb je poskytována soukromým sektorem. „U služeb udržování místních komunikací, nakládání s komunálním odpadem a veřejné osvětlení má až 90 % výdajů všech zkoumaných obcí charakter smluvního zajištění služby,“ tedy jsou zajišťovány prostřednictvím externího dodavatele nebo obecní obchodní společnosti (ty obsluhují cca jednu třetinu trhu). Smluvní zajištění má zpravidla charakter smlouvy na dobu neurčitou. Při vyuţití externího poskytování je převaţujícím způsobem u všech sluţeb přímý nákup. U způsobu výběru dodavatele s rostoucí velikostí obce roste pouţití otevřeného řízení a klesá přímý nákup. To znamená, ţe s růstem velikosti obce lze předpokládat transparentnější chování výběru konečného producenta sluţby. Výsledky jednoznačně potvrzují názor Dombergera (1998), ţe „neexistence konkurence a veřejné vlastnictví neposkytují dostatečné stimuly pro efektivní alokaci zdrojů“. Nejčastěji pouţívanými kritérii při hodnocení kvality a úrovně poskytovaných sluţeb jsou ekonomické ukazatele, přičemţ ukazatele vyjadřující ekonomickou efektivnost obce sledují pouze výjimečně.

K podobným výsledkům směřují i výzkumy realizované na úrovni obcí ve Slovenské republice, jedná se např. o Nemec, Meričková (2007)59. Jejich výsledky směřují ve prospěch soukromého poskytování veřejných sluţeb. Ze závěru jejich analýzy vyplývá, ţe smluvní zabezpečování většiny sledovaných sluţeb je z hlediska výdajů z rozpočtu obce v porovnání s interním poskytováním levnější. Při seznámení se s existujícím stavem jsem dále zjistila, ţe v ČR existuje při poskytování veřejných sluţeb na úrovni municipalit tzv. nabídkový přístup k veřejným sluţbám. Úskalí tohoto přístupu spočívá v absenci důrazu na poptávku občanů po veřejných sluţbách. Tato skutečnost je dalším faktorem neefektivnosti poskytování veřejných sluţeb, v literatuře označována jako ztráta efektivnosti v důsledku centrálního rozhodnutí.60 Proto společně s autory jiţ provedených výzkumů doporučuji provést transformační změnu způsobu poskytování veřejných sluţeb na systém poptávkový, který bere v úvahu poptávku občanů po kvalitě i kvantitě veřejných sluţeb.

58

OCHRANA, František. Efektivnost zabezpečování vybraných veřejných služeb na úrovni obcí. Praha: Oeconomica, 2007, 149 s. ISBN 978-80-245-1259-4. Dostupné z: http://kvf.vse.cz/storage/1212656291_sb_kniha_ochrana.pdf 59

Zmluvné zabezpečovanie verejných sluţieb v rozmere efektívnosti a kvality. NEMEC, Juraj a Beáta MERIČKOVÁ. Vysoká škola ekonomická [online]. 2007 [cit. 2012-12-05]. Dostupné z: http://kvf.vse.cz/wpcontent/uploads/2010/06/1180481712_sb_nemec_merickova.pdf 60

OCHRANA, František. Efektivnost zabezpečování vybraných veřejných služeb na úrovni obcí. Praha: Oeconomica, 2007, 149 s. ISBN 978-80-245-1259-4. Dostupné z: http://kvf.vse.cz/storage/1212656291_sb_kniha_ochrana.pdf, str. 11. - 35 -

3.3 Východiska vlastního výzkumu Výše prezentované výzkumy se převáţně týkaly způsobu poskytování veřejných sluţeb, mezi něţ se řadila údrţba místních komunikací, odpadové hospodářství, veřejné osvětlení, apod. Vlastní výzkum autorky uskutečněný v roce 2012 se týká pomocných veřejných sluţeb kulturních příspěvkových organizací v Jihomoravském kraji. Cílem tohoto výzkumu bylo zjistit podíl účasti soukromých subjektů na poskytování pomocných veřejných sluţeb. Šetření mělo také objasnit, jak je upravována případná spolupráce se soukromým sektorem (např. typ a délka trvání smlouvy, typ výběrového řízení) a rovněţ jak zaměstnanci hodnotí takovéto poskytování jednotlivých sluţeb (jak vnímají kvalitu poskytovaných sluţeb). Výsledky výzkumu lze povaţovat za víceméně orientační, nicméně s dostatečnou hodnotou pro představu o způsobu poskytování pomocných veřejných sluţeb kulturními příspěvkovými organizacemi.

3.3.1 Pouţité metody Při analýze hodnocení efektivnosti a kvality pomocných sluţeb v kulturních příspěvkových organizacích jsem pouţila metodu případové studie. Potřebné informace ke zpracování případové studie jsem získávala tzv. metodami terénního sběru informací. Zde jsem zařadila metody nestandardizovaného rozhovoru a dotazníkového šetření. Na základě právě probíhající empirické části vědeckého projektu GACR P403/10/1892 byl převzat dotazník slouţící ke zjištění způsobů rozhodování se o poskytování pomocných veřejných sluţeb a jejich vliv na efektivnost tohoto poskytování. Dotazník byl následně poupraven tak aby odpovídal naplnění cíle. Otázky v dotazníku směřují ke stavu zajišťování pomocných sluţeb v dané veřejné organizaci za rok 2011. Důvodem rozhodnutí tohoto období je, ţe výzkum probíhal přibliţně od poloviny roku 2012 a v dotazníku je i otázka na průměrné celkové roční náklady, které by organizace nebyly schopné v daný okamţik vyčíslit. Některá data uvedená v dotazníku jsem si ověřovala doplňujícím rozhovorem. Kvalita získaných informací závisí v podstatné míře na způsobu kladení otázek a na jejich kvalitě. V dotazníku jsem pouţila různé typy otázek. K nim patří otázky uzavřené, které zahrnují jak škálové tak i výběrové otázky, kdy respondent má moţnost volit z více alternativ odpovědí. Respondenti odpovídali na škálové otázky prostřednictvím vyjádření míry důleţitosti v rozsahu tzv. Likertovy hodnotící škály odpovědí. Druhým typem otázek v mém dotazníku jsou otázky otevřené, kdy formulace odpovědi je ponechána na dotazovaném. Pro zajištění potřebných odpovědí jsem pouţila i tzv. filtrační otázky, přičemţ další dotazování probíhá jen tehdy, jestliţe respondent odpověděl na otázku vzhledem ke stanovenému výzkumnému cíli. Dotazník je vloţen v příloze č. 1.

- 36 -

Předmětem výzkumu jsou tyto pomocné veřejné sluţby: - úklid; - stravování; - správa a údrţba budov; - správa informačních technologií; - doprava; - bezpečnostní sluţby. K významným metodám, které jsem pouţila pro podporu zhodnocení efektivnosti jednotlivých forem poskytování pomocných sluţeb, patří analýza efektivnosti nákladů (CEA) a ukazatel produktivity.

3.3.2 Data a jejich bariéry Terénní sběr informací v počáteční fázi zahrnoval elektronické oslovení kulturních příspěvkových organizací a na základě projeveného zájmu samostatné shromaţďování dat prostřednictvím dotazníkového šetření, které ve městě Brně probíhalo osobním kontaktem. Osobní kontakt s organizací tak zajišťoval vyšší návratnost dotazníků. Osloveny byly téměř všechny kulturní příspěvkové organizace na území města Brna a reprezentativní vzorek kulturních příspěvkových organizací působící v Jihomoravském kraji. Mezi oslovenými organizacemi jsou: - muzea a galerie; - hvězdárny; - knihovny; - kulturní střediska; - divadla; - filharmonie.

Seznam oslovených organizací včetně jejich zřizovatelů poskytuje příloha č. 3 a příloha č. 4, které jsou součásti této práce. První bariérou dotazování byla argumentace části oslovených příspěvkových organizací, ţe informace za jejich instituci by nebyly pro můj výzkum relevantní. Odvolávali se na to, ţe nespadají do neziskových organizací, přesto ţe v dotazníkovém šetření o neziskových organizacích nebyla ţádná zmínka. Výzkum je zaměřen na organizace ve veřejném sektoru, především na ty příspěvkové. Tento argument nepokládám za příliš opodstatněný i na základě odborné literatury. „Na základě charakteristik a typologií neziskových organizací i na základě členění používaného poradním orgánem vlády ČR“ lze chápat pod označením neziskové organizace statní či veřejné neziskové organizace, jejichţ právními formami jsou v podmínkách ČR i příspěvkové organizace. Jejich určitá část charakteristik svých činností se blíţí k nestátním neziskovým organizacím. Z dostupných definic neziskových organizací se jich týká „pouze institucionalizovanost, samosprávnost a neziskovost, tj. že nejsou založeny za účelem podnikání a s tím spojenou produkcí zisku, který by sloužil k rozdělování mezi členy organizace“.61 61

ŠKARABELOVÁ, Simona. Vymezení pojmu nestátní nezisková organizace. Centrum pro výzkum neziskového sektoru [online]. c 2006-2012 [cit. 2012-10-30]. Dostupné z: http://www.ecvns.cz/soubory_diskuse/vymezeni_nno.pdf, str. 4. - 37 -

Dalším omezením bylo, ţe v mnohých případech oslovené organizace neposkytly informace, přesto ţe veřejnoprávní korporace mají povinnost ze zákona poskytnout přístup k informacím, pochopitelně v rámci zákonného omezení. Dokonce nastal případ, kdy vedoucí ekonomického oddělení uvedl, ţe z bezpečnostních důvodů nemůţe poskytnout ţádné informace týkající se bezpečnostních sluţeb. Informace, které se týkají pouţívání veřejných zdrojů, nemůţou být povaţovány za obchodní tajemství a zůstává tedy otázkou, zda organizace neví informace o této problémové oblasti či nechtějí odpovídat na tyto dotazy z důvodu moţného rozporu se zákonem o veřejných zakázkách. Přehled o počtu získaných dotazníků v jednotlivých velikostních kategoriích poskytuje následující graf. Graf 1: Velikostní struktura oslovených organizací a počet získaných dotazníků dle celkových nákladů na hlavní činnost organizace za rok 2011 (v tis. Kč) 16 14 12 10 8 6 4 2 0

Počet oslovených organizací Počet navrácených dotazníků

Pramen: Vlastní výzkum.

Velikostní skupiny jsou řazeny dle celkových nákladů na hlavní činnost organizace za rok 2011, přičemţ jednotlivé nákladové intervaly jsou uvedeny v tis. Kč. Z takto rozloţených dat je nemoţné zjistit, zda velikost organizace jako nezávislá proměnná má vliv na četnost získaných odpovědí. Tento fakt je způsoben tím, ţe oslovené organizace spíše spadají do niţších kategorií a v těch vyšších se vyskytuje jen nepatrný vzorek. Nicméně z dat vyplývá, ţe zpětná vazba absentovala zejména u menších organizací, které mají méně vyvinutý administrativní aparát vůči větším organizacím, jejichţ administrativní aparát má pravděpodobně větší disciplínu s vyplňováním dotazníkových formulářů. Na posledním místě je třeba zmínit, ţe 12 získaných dotazníků ještě neznamená, ţe máme 12 odpovědí u kaţdé otázky. U některých otázek vedoucí ekonomického oddělení sami nevěděli informace o způsobu zabezpečování externího poskytování veřejných sluţeb. Tato situace je však alarmující, přičemţ o efektivním poskytování veřejných sluţeb zde nemůţe být ani řeč.

3.4 Vyhodnocení výsledků vlastního výzkumu V předchozí podkapitole byla popsána metodika sběru primárních dat, struktura zkoumaného vzorku a první problémy, které sběr dat doprovázely. V této podkapitole interpretuji výsledky výše prezentovaných organizací. - 38 -

3.4.1 Formy poskytování sluţeb Veřejné organizace včetně příspěvkových organizací mají na výběr ze dvou forem poskytování veřejných sluţeb – externí a interní formy poskytování. Do interní formy jsou řazeni vlastní zaměstnanci. Externí forma je v mém dotazníkovém šetření členěna na soukromé organizace, neziskové organizace a jiné veřejné organizace. U této části dotazníku jsem se setkala s případem, kdy ředitel a ekonomický náměstek dané oslovené veřejné organizace neměli jednotný názor na aplikované formy poskytování jednotlivých sluţeb uvnitř instituce. Při vyhodnocení získaných dat jsem na základě limitů při sběru a analýzy dat musela přikročit k následující metodice vyhodnocování. Na základě získaných dat nejsem totiţ schopna zjistit, jakou část nákladů na jednotlivé sluţby organizace alokují na interní či externí formu poskytování veřejných sluţeb. Důvodem je absence nákladových středisek. Abych i přes tuto komplikaci mohla pokračovat analýzou, provedla jsem přepočtení uvedených podílů jednotlivých forem poskytování pomocných sluţeb na celkové náklady hlavní činnosti organizace, které jsou dostupné v systému ÚFIS. Rozhodla jsem se tak proto, ţe tento nákladový indikátor můţe simulovat velikost organizace a tím i rozsah zabezpečování sluţeb. Výsledky budou zkreslené méně neţ v situacích, kde by se velikost nikterak nezohledňovala. Níţe uvedený vzorec blíţe specifikuje přepočet velikosti interního poskytování konkrétní sluţby přes celkové náklady: n

S i   ai b,

(1)

i 1

kde: Si ai b

je velikost interního poskytování sluţeb v organizaci, je podíl interního poskytování konkrétní sluţby i, kde i=1, …, n je počet pomocných sluţeb v organizaci, jsou celkové náklady na hlavní činnost organizace v daném roce.

Obdobně bychom získali výsledky u externího způsobu poskytování. Níţe uvedený graf aproximativně ukazuje, jaký objem produkce veřejných sluţeb či finančních prostředků proudí přes danou formu poskytování.

- 39 -

Graf 2: Formy poskytování veřejných sluţeb (přepočteno podle celkových nákladů na hlavní činnost) 100% 90% 80%

70% 60% 50%

Interní forma

40%

Externí forma

30% 20% 10% 0% Úklid

Stravování zaměstnanců

Správa a údržba budov

Správa informačních technologií

Doprava

Bezpečnostní služby


Z grafu je zřejmé, ţe nejvýznamnější formou je interní poskytování sluţeb. V úvahu je třeba brát i variantu kombinace interního poskytování s externím dodavatelem, která se vyskytuje například u dopravy, kde cesty na delší vzdálenosti podléhají smluvnímu zajišťování. Externí poskytování ať uţ prostřednictvím soukromé organizace nebo pomocí jiné veřejné organizace pokrývá rovněţ nezanedbatelný rozsah poskytování jednotlivých sluţeb. Z rozboru grafu lze zjistit, ţe existují významné rozdíly mezi jednotlivými sluţbami. Nejvyšší podíl vlastních zaměstnanců je u sluţeb typu úklid, správa a údrţba budov, doprava a bezpečnostní sluţby. Domnívám se, ţe u těchto sluţeb je pro běţný provoz obvykle potřeba relativně malá odborná činnost, proto je mohou zvládat i proškolení zaměstnanci veřejných organizací. Zabezpečování úklidu vlastními pracovníky je nejvíce oblíbené u organizací s náklady na hlavní činnost v rozpětí 0 – 30 000 Kč. Zde se vyskytuje pouze jediná organizace, která úklid zabezpečuje převáţně externím způsobem. U takto velikostně vymezených organizací je navíc velikost úklidové plochy menší a tedy pro externího poskytovatele z důvodu niţších trţeb neatraktivní. Nejvyšší podíl externích dodavatelů přesahující polovinu finančních prostředků je u sluţby správy informačních technologií a stravování zaměstnanců. Domnívám se, ţe tento fakt je moţné vysvětlit skutečností, ţe organizace nedisponují potřebnými specifickými aktivy, ať uţ jde o specifické hmotné aktivum v podobě vybavení jídelen v případě stravování zaměstnanců, nebo vyškolenými pracovníky (jako jsou například IT technici) v případě správy informačních technologií. Potom jako nejjednodušší moţnost se nabízí smlouva s externím dodavatelem. Následující graf ukazuje, jaký typ externího poskytování aplikují organizace u jednotlivých veřejných sluţeb.

- 40 -

Graf 3: Četnost pouţívání jednotlivých typů externího dodavatele 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

Soukromá organizace Nezisková organizace Jiná veřejná organizace


Z grafu vyplývá, ţe dominantní roli v externím poskytování sluţeb hraje soukromý poskytovatel. Přestoţe veřejné organizace uplatňují i formu zabezpečování veřejných sluţeb pomocí jiné veřejné organizace, nenastal případ, kdy by byla v rámci externího poskytování uplatněna nezisková organizace, jakou je např. občanské sdruţení. Tento způsob zabezpečování veřejných sluţeb volí především malé organizace, které mají omezené finanční limity rozpočtů, a zdá se být pro příspěvkové organizace nevýznamný.

3.4.2 Způsoby výběru externích dodavatelů veřejných sluţeb Pokud se zaměříme na kategorii externího poskytování veřejných sluţeb, pak zjistíme, ţe u sluţeb úklid, stravování zaměstnanců, správa informačních technologií a bezpečnostní sluţby má nejméně 30 % aproximativních výdajů jednotlivých sluţeb charakter smluvního zajištění sluţby. Je tedy smysluplné sledovat, zda při výběru dodavatele byly dodrţeny právní normy upravující tuto oblast.62 V souladu se zákonem o veřejných zakázkách existují následující alternativy pro výběr externího dodavatele a to: - otevřené řízení; - uţší řízení; - jednací řízení; - na základě nabídky; - přímé zadání. Tyto metody se od sebe liší mírou transparentnosti a administrativní náročnosti. Nejvíce transparentní je otevřené řízení, do kterého se můţe přihlásit jakýkoliv uchazeč s předem definovanými poţadavky. Nevýhodou této metody způsobu výběru externího dodavatele jsou vysoké administrativní náklady 62

Zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách ve znění pozdějších změn a doplňků. - 41 -

spojené s její realizací, coţ se projevuje zejména u zakázek malého rozsahu, kde se pouţívá jen zřídka. Pokud je tedy cena zakázky vyšší zadavatel by měl přistoupit k tzv. omezené soutěţi, kdy je vyzván jen okruh případných poskytovatelů, aby předloţili své nabídky. Hraničním případem omezené soutěţe je pak přímé zadání, které absolutně vylučuje konkurenční prostředí v zadávání veřejných zakázek, ale za to je zřejmě administrativně nejméně náročným způsobem výběru dodavatele. Vzhledem k tomu, ţe se u výše jmenovaných smluvně poskytovaných sluţeb pohybují čísla na úrovni 30 % aproximativních výdajů, je na místě předpokládat, ţe organizace budou ve větší míře pouţívat soutěţní metody výběru dodavatele. Ne všechny organizace mají samozřejmě povinnost soutěţit o zakázku v otevřeném či uţším řízení. Ve vzorku jsou i menší organizace, jejichţ výdaje na sluţby jsou ve výši zakázek malého rozsahu nebo podlimitních zakázek, kde lze uplatnit zjednodušené podlimitní řízení.63 Níţe uvedený graf vychází ze získaných odpovědí a ukazuje, ţe největší počet zakázek je realizován prostřednictvím řízení na základě nabídky, druhým nejpouţívanějším způsobem výběru je přímé zadání a na třetím místě je otevřené řízení a uţší řízení. Ukazuje se, ţe organizace vůbec nevyuţívají institut jednacího řízení. Graf 4: Způsoby výběru externího dodavatele 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

otevřené řízení užší řízení jednací řízení na základě nabídky přímé zadání


Ve způsobech výběru dodavatele jsou viditelné rozdíly napříč jednotlivými sluţbami. Metoda přímého zadávání se objevila zejména u stravování zaměstnanců a dopravy. Tento výběr u stravování zaměstnanců představuje pouze zajištění stravování pomocí stravenek, a proto se jím nebudu dále zabývat. Zdůvodněním tohoto výběru u dopravy můţe být v pomoci vyřešit urgentní stavy, kdy je potřeba zajistit dopravu na delší vzdálenosti v co nejkratším časovém termínu. Přímého zadání bylo pouţito i rámci bezpečnostních sluţeb. V tomto případě má však organizace nařízeno od svého 63

Zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách ve znění pozdějších změn a doplňků, § 25. - 42 -

zřizovatele, ţe oblast bezpečnosti zajišťuje městská policie a organizace se nemůţe rozhodnout jiným způsobem. Z analyzovaného vzorku lze za relativně nejvíce transparentní povaţovat alokaci prostředků u sluţby správa a údrţba budov, kde jsou tři čtvrtiny zakázek umísťovány prostřednictvím otevřeného řízení a uţšího řízení. Na opačné straně z hlediska transparentnosti se pak nacházejí sluţby doprava a bezpečnostní sluţby, kde prochází více neţ 40 % zakázek přes zadání na základě nabídky a nezanedbatelná část je zadávána na základě přímého zadávání.

3.4.3 Kritéria výběru dodavatele64 V další části dotazníku jsem se organizací dotazovala na kritéria, která byla rozhodující při výběru dodavatele na zajištění dané sluţby. Cílem bylo zjistit, zda se organizace rozhodují pro externí poskytování veřejných sluţeb pouze podle ekonomických kritérií (nejniţší nabídková cena, ekonomická výhodnost nabídky) nebo podle ekonomických kritérií spolu s jinými kritérii. Nejniţší nabídková cena versus ekonomická výhodnost nabídky V rámci analýzy se nejprve zaměříme na ekonomická kritéria poskytování veřejných sluţeb. Zákon o veřejných zakázkách stanovuje dvě základní hodnotící kritéria při výběru dodavatele veřejné zakázky. Jsou jimi ekonomická výhodnost nabídky a nejniţší nabídková cena. Které kritérium bude nakonec pouţito, závisí na zadavateli veřejné zakázky, přičemţ zadavatel si při výběru kritéria pokládá otázku, zda je dostatečné při výběru veřejné zakázky pouţít jedno kriteriální metodu, jíţ je nejniţší nabídková cena. Pokud tomu tak není, přiklání se k dílčím kritériím, které jsou zákonem o veřejných zakázkách definovány jako ekonomická výhodnost nabídky. Kritérium nejniţší nabídkové ceny lze pouţít tehdy, jestliţe je garantována poţadovaná úroveň nabízeného plnění veřejné zakázky. To znamená, ţe „zadavatel v zadávací dokumentaci dostatečně jasně vymezí technické podmínky veřejné zakázky, předmět veřejné zakázky, rozsah kvalifikace, základní kvalifikační a profesní předpoklady, resp. ekonomické a finanční předpoklady a technické kvalifikační předpoklady“. Moţným rizikem při stanovení tohoto kritéria je moţnost porušení efektivnosti a účelnosti vynaloţených zdrojů z hlediska postupného navyšování ceny či nenaplněného očekávání dané sluţby. Jestliţe si zadavatel zvolí kritérium ekonomické výhodnosti nabídky, stanoví si dílčí kritéria, která se vztahují k předmětu a cíli veřejné zakázky. Jedním z dílčích kritérií je i nabídková cena. Dále se zde řadí například kvalita, splatnost faktur, záruční doba, délka pozáručního servisu. Výsledky analýzy shrnuje následující graf.

64

OCHRANA, František. Zadávání, hodnocení a kontrola veřejných zakázek : (ekonomická analýza). Vyd. 1. Praha : Ekopress, 2008. 153 s. ISBN 9788086929460, str. 35. - 43 -

Graf 5: Kritéria pouţívaná při výběru dodavatelů u smluvně zabezpečovaných sluţeb 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

Nejnižší nabídková cena Ekonomicky nejvýhodnější nabídka


Z výše uvedeného grafu vyplývá, ţe u většiny vybraných veřejných sluţeb je jako hlavní kritérium nejvíce pouţívané, právě nejniţší nabídková cena. Je tomu tak pravděpodobně proto, ţe kritérium nejniţší nabídkové ceny v praxi neklade přílišné nároky na hodnocení a výběr nabídek. Navzdory této praxi doporučuji, aby se při výběru dodavatelů veřejných sluţeb nesoutěţilo pouze o cenu. Tento postup často vede k nekvalitním výkonům a následnému navyšování nákladů. Povaţuji za zásadní, aby byla respektována myšlenka, ţe kvalitní veřejné sluţby jsou základem efektivního poskytování veřejných sluţeb. Jako dílčí kritéria při volbě ekonomicky nejvýhodnější nabídky organizace zmiňovaly, ţe se rozhodují na základě nejlepší kvality, reference, dostupnosti, záruk, servisů, a nejniţší ceny. Jestliţe se organizace rozhodují na základě nejniţší ceny, je otázkou, podle čeho nejniţší nabídkovou cenu hodnotí u jednotlivých dotazovaných sluţeb. Zda jako stanovenou fixní platbu za určité časové období, platbu za výkon, kombinací těchto dvou plateb či jiný typ platby. Tuto informaci poskytuje níţe uvedený graf, ze kterého vyplývá, ţe organizace nejvíce aplikují platbu za výkon.

- 44 -

Graf 6: Hodnocení ceny u externě poskytovaných sluţeb 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

Stanovená fixní platba za určité časové období Platba za výkon

Kombinace obou


Pokud organizace aplikuje stanovenou fixní platbu nebo její kombinaci s platbou za výkon, trvá časové období, na které je platba určena, hodinu a měsíc v případě bezpečnostních sluţeb, nebo měsíc a rok v případě správy informačních technologií.

Ostatní kritéria Dále jsem se dotazovala organizací, zda při výběru dodavatele berou zřetel na jeho finanční situaci, technické kapacity, personální kapacity a zkušenosti ve spolupráci s veřejným sektorem. Některé větší či technicky náročnější veřejné zakázky poţadují kapitálovou přiměřenost uchazeče. Ve snaze sníţit riziko nedostatečného objemu kapitálu při plnění průběţných závazků předmětu veřejné zakázky vůči subdodavatelům, zadavatel můţe poţadovat prohlášení o ekonomické a finanční situaci uchazeče. Při výběru dodavatele můţe veřejná instituce klást důraz i na personální kapacity uchazečů o veřejnou zakázku. Nicméně důleţité jsou i charakterové vlastnosti, motivace, osobní hodnoty personálu a paralely s firemní kulturou zadavatele. Úspěšná spolupráce s veřejným sektorem můţe hrát rovněţ roli při výběru uchazeče o veřejnou zakázku. Oslovené organizace hodnotili kritéria prostřednictvím vyjádření míry důleţitosti v rozsahu tzv. Likertovy hodnotící škály odpovědí, coţ ukazuje následující tabulka.

- 45 -

Tabulka 2: Hodnotící škála odpovědí Míra důležitosti 1 = velmi důležité

100 %

2 = spíše důležité

75 %

3 = spíše nedůležité

25 %

4 = zcela nedůležité

0%


Z následujícího grafu lze vidět, ţe finanční situace dodavatele na zabezpečení vybraných veřejných sluţeb není pro zadavatele veřejné zakázky zcela důleţitá. Na tomto zjištění není nic, co by nás mělo překvapit, jelikoţ zabezpečení vybraných veřejných sluţeb nepoţaduje příliš velký objem kapitálu. Graf 7: Míra důleţitosti jednotlivých kritérií vůči potencionálním dodavatelům u smluvně zabezpečovaných sluţeb 1 0,9 0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0

finanční situace technické kapacity personální kapacity na zabezpečení služby zkušenosti ve spolupráci s veřejným sektorem


V případě důleţitosti technických kvalifikačních předpokladů, je zadavatel veřejné zakázky oprávněn provést kontrolu výrobních či technických kapacit. Z dat vyplývá, ţe technické kapacity jsou nejvíce důleţité při vyřazování uchazečů na zabezpečování úklidu, správy a údrţby budov, správy informačních technologií a dopravy. Zde můţe být rozhodující velikost vozového parku, aby se naplnil předmět zakázky. Liší se stravování zaměstnanců a bezpečnostní sluţby, kde se poţadavky na technické kapacity objevují v menší míře. Personální kapacity a zkušenosti ve spolupráci s veřejným sektorem jsou pro veřejné instituce vesměs nejméně důleţité. Personální kapacity největší roli hrají při zabezpečování úklidu, u ostatních vybraných sluţeb nezaujímají příliš důleţité místo. Spolupráci s veřejným sektorem organizace - 46 -

označili jako aspekt, který hraje nejmenší váhu v jejich rozhodování. Není překvapením, ţe nabývá nejvyšších hodnot u bezpečnostních sluţeb.

3.4.4 Charakter smlouvy s dodavatelem Zadavatel by měl mít uţ v prvotní fázi zadávacího řízení jasnou představu, jaké plnění bude po uchazečích o veřejnou zakázku poţadovat, tedy co bude předmětem jeho veřejné zakázky. Předmět plnění musí být v zadávacích podmínkách vymezen v podrobnostech nezbytných pro zpracování nabídek a pro to, aby uchazeči věděli, co mají zadavateli nabídnout a jejich nabídky mohly být vzájemně porovnatelné. Následně zadavatel musí klást primární důraz na obsah smlouvy, kterou bude s dodavatelem uzavírat. Při formování smlouvy by zadavatel totiţ měl věnovat dostatečnou pozornost právě popisu předmětu veřejné zakázky, tak aby bylo jasné, k jakému plnění se dodavatel zavázal. V realizovaném výzkumu jsem zjišťovala, zda organizace mají ve smlouvách jasně definovaný předmět zadávání. Téměř všechny dotazované organizace mají ve smlouvách jasně definovaný předmět zadávání k jednotlivým typům sluţeb. Výjimku tvoří jedna organizace, která uvedla, ţe u sluţeb typu správa informačních technologií a doprava nemá zcela jasně definovaný předmět zadávání veřejné zakázky. V rámci přípravy zadání veřejné zakázky je důleţité, aby si zadavatel uvědomil, ţe jádrem úspěchu fáze plnění je správně napsaná smlouva. Důleţitou součástí této smlouvy jsou ustanovení, která budou ošetřovat situace, kdy se dodavatel odchýlí od poţadovaného předmětu plnění. Účinným nástrojem řešení jsou sankce, které by měly být obsaţeny ve smlouvě. Obecně platí, ţe sankce musí být natolik tvrdé, aby minimalizovaly pravděpodobnost vzniku situace, které mají předcházet. To znamená, ţe sankce musí být pro dodavatele natolik bolestivé, aby jeho pokušení porušit ustanovení smlouvy bylo minimální. Smlouva by tedy měla působit preventivně. Sankce se aplikují podle míry porušení smlouvy, která můţe být méně závaţná aţ velmi závaţná. V prvním případě se jedná o situace, kdy porušení smlouvy ze strany dodavatele nevede k významnému ohroţení účelnosti, hospodárnosti a efektivnosti dané operace. I přesto však přináší zadavateli vznik dodatečných nákladů, které by měly být kompenzovány příslušnou finanční sankcí. Velmi závaţná porušení smlouvy mají podstatně významnější dopady. V tomto případě by měly být sankce konstruovány ve formě odstoupení od smlouvy a uhrazení nákladů, které vznikly v souvislosti s porušením smlouvy. Následující graf ukazuje, jakou formu řešení aplikují příspěvkové organizace při nedodrţení závazků dodavatelů vyplývajících ze smlouvy. Nejvyšší podíl zaujímá poţadování nápravy, coţ lze zařadit mezi nízké sankce.

- 47 -

Graf 8: Způsob řešení nedodrţení závazků vyplývajících ze smlouvy 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

zrušení smlouvy finanční sankce požadování nápravy jinak


Dalším důleţitým východiskem při sepsání smlouvy je stanovení doby trvání plánované veřejné zakázky na poţadované plnění. Zadavatel se musí rozhodnout, jaká doba trvání smlouvy je pro něj výhodná. V tomto ohledu preferuji krátkodobý časový interval (2 - 3 roky). Po uplynutí této doby by měl zadavatel prověřit podmínky nabízené v době ukončení smlouvy na trhu a toto prověření uskutečnit formou nového zadávacího řízení. Tím, ţe smlouvy budou uzavírány na horizont 2 - 3 roky, budou mimo jiné sníţeny náklady a výdaje zadavatele, které by vynaloţil při kaţdoroční realizaci výběrového řízení. V realizovaném výzkumu jsem zjišťovala, na jak dlouhé časové období organizace uzavírají smlouvy. Výsledky šetření ukazuje následující graf.

- 48 -

Graf 9: Pouţití smluv na dobu určitou či neurčitou u smluvně zabezpečovaných sluţeb 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

smlouva na dobu určitou smlouva na dobu neurčitou


Sluţby jsou přibliţně ve stejné míře alokovány jak na základě smlouvy na dobu určitou tak i na dobu neurčitou. Smlouvy na dobu určitou jsou sepsány zpravidla na krátkodobý časový interval 1 - 3 roky. Mezi jednotlivými sluţbami jsou však zjevné odlišnosti. Nejvýznamnější podíl smlouvy na dobu neurčitou je u sluţeb typu stravování zaměstnanců, správa a údrţba budov. V takovém případě se lze ze smlouvy obtíţněji vyvázat, coţ můţe způsobit komplikace v případech, kdy dojde ke zhoršení kvality sluţby.

3.4.5 Kontrola Z výše uvedeného vyplývá, ţe smlouva by měla minimalizovat pravděpodobnost vzniku situace, jejímţ důsledkem jsou finanční sankce či odstoupení od smlouvy. Těmto situacím je moţné částečně předcházet nastavením kvalitních monitorovacích pravidel. Zadavatel tak má moţnost identifikovat vznikající problém jiţ na samém počátku a můţe včas zasáhnout. Aby bylo monitorování jak úspěšné tak i prokazatelné, je nutné si stanovit řadu monitorovacích ukazatelů, jeţ lze rozdělit na kvantitativní a kvalitativní ukazatele. Z hlediska pomocných sluţeb se bude jednat především o kvalitativní zhodnocení průběhu plnění veřejné zakázky. Neexaktnost kvalitativního zhodnocení pomocných sluţeb můţe způsobovat určité problémy při prokazování jejich neplnění. Vzhledem k výše uvedenému jsem se v další otázce dotazovala organizací, jak často provádějí monitoring produkce smluvně zabezpečovaných sluţeb. Organizace měly na výběr tyto varianty – pravidelně, průběţně podle potřeby, nemonitorujeme. Výsledky analýzy dat zobrazuje následující graf.

- 49 -

Graf 10: Časová frekvence monitorování produkce smluvně zabezpečovaných sluţeb 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

pravidelně průběžně podle potřeby nemonitorujeme


Z grafu je zřejmé, ţe většina organizací monitoruje produkci smluvně zabezpečovaných sluţeb pravidelně s frekvencí jednoho měsíce. Nejvýznamněji se odpověď „pravidelně“ objevuje u úklidu, správy a údrţby budov, kde se vyskytuje ve více neţ 70 % případů. Druhá významná varianta je „průběţně podle potřeby“, která je nejvíce pouţívaná u dopravy (cca 50 %). Třetí varianta „nemonitorujeme“ se nejčastěji objevuje u stravování zaměstnanců (cca 40 %). Příspěvkové organizace jsou i při provádění kontroly legislativně vázány. Příspěvkové organizace dle zákona č. 320/2011 Sb., o finanční kontrole musí provádět finanční kontrolu při hospodaření s veřejnými prostředky. Mají povinnost provádět 3 kontroly téhoţ procesu, a to před jeho započetím, v jeho průběhu a po jeho skončení (kontrola předběţná, průběţná a následná). Tento zákon rovněţ předepisuje organizacím veřejného sektoru povinnost provádět audit výkonnosti zaloţený na metodice 3E. Organizace jsou povinné posuzovat účelnost a hospodárnost vynaloţených veřejných prostředků a zprostředkovaně i efektivnost jednotlivých výdajových aktivit.

3.4.6 Spolupráce s dodavatelem Cílem kaţdé organizace jak ve v soukromém tak i ve veřejném sektoru by mělo být dosáhnout spolupráci s dodavatelem partnerského vztahu zaloţeného na vzájemné důvěře a podpoře a na skutečnosti, ţe veřejná organizace chce být dobrým, avšak náročným zákazníkem. Komunikace s dodavatelem jednotlivých sluţeb funguje na pravidelné bázi. Organizace si kontrolují rozsah a kvalitu zabezpečované sluţby na základě poznatků od zaměstnanců či fyzicky vlastními silami.

- 50 -

Graf 11: Časová frekvence komunikace s externím dodavatelem 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

často pravidelně nepravidelně sporadicky až vůbec


Vztahy mezi dodavatelem a příslušnou organizací fungují v obou případech na vzájemné důvěře. Obě organizace vzniklé problémy spojené se sluţbou řeší společně s externím dodavatelem, přičemţ nedodrţování závazků vyplývající se smlouvy, kde je rovněţ v obou případech organizací jasně definovaný předmět zadávání, je řešeno poţadováním nápravy. Zaměstnanci, kteří zabezpečují proces kontraktování, mají dostatečně odborné znalosti o technických parametrech zabezpečované sluţby.

- 51 -

4 EFEKTIVNOST POSKYTOVÁNÍ POMOCNÝCH SLUŢEB – PŘÍPADOVÁ STUDIE KULTURNÍCH PŘÍSPĚVKOVÝCH ORGANIZACÍ V JIHOMORAVSKÉM KRAJI Veřejné organizace zajišťují jak pro své zaměstnance, tak i pro samotné občany poskytování relativně široké škály sluţeb. Přitom je jejich zodpovědností, jakou formu produkce zvolí. Avšak rozhodování o způsobu zajištění produkce by mělo vycházet z racionální ekonomické analýzy. Zjednodušeně lze říci, ţe kontrahování poskytování veřejné sluţby je moţné akceptovat v případě, kdy dojde k poklesu nákladů. Jinak řečeno, externí producent musí být schopen danou sluţbu poskytovat s niţšími náklady neţ vlastní zaměstnanci. Přitom je však nutné mít na paměti, ţe nesmí dojít ke sníţení parametrů výstupu, tedy kvantity ani kvality poskytované sluţby. Ekonomická analýza je však u veřejných organizací znemoţněna následujícími faktory: -

Většina veřejných organizací nepouţívá tzv. nákladová střediska. Proto není moţné sledovat náklady spojené s poskytováním dané sluţby. Organizace tak nemohou porovnávat nákladovost produkce vlastních zaměstnanců s potencionálními nabídkami externích dodavatelů.

-

Z výše představených výzkumů vyplývá, ţe na úrovni místních veřejných sluţeb neexistují přesně stanovené standardy poskytování. Proto podobnou úroveň rozsahu a kvality sluţeb v různých velikostních obcích je moţno jen předpokládat. Přestoţe tato situace je stejná i v mém výzkumu, tento problém by mohl být eliminován sledováním nákladů na stanovený výkonový ukazatel sluţby. V některých případech však není moţné porovnat náklady s jednotkou sluţby. Příčinou můţe být, skutečnost, ţe objem sluţeb je těţko měřitelný. V tomto případě můţeme jako alternativní měření efektivnost pouţít náklady na danou sluţbu připadající na objem veřejného rozpočtu či na počet zaměstnanců dané organizace.

I přes výše uvedené problémy přikročím ke komparaci efektivnosti jednotlivých forem produkce. V mé analýze se zaměřím, vzhledem k dostupným údajům, na: -

společensko-ekonomickou efektivnost;

-

ekonomickou efektivnost (nákladovou efektivnost; náklady na danou sluţbu vztaţené k celkovým nákladům na hlavní činnost);

-

kvalitu poskytovaných sluţeb.

4.1 Společensko-ekonomická efektivnost Efektivnost poskytování pomocných sluţeb lze hodnotit z pohledu společensko-ekonomické efektivnosti. Jedná se o efektivnost, která zohledňuje specifika poskytování veřejných sluţeb. Hodnoceno by tak mělo být naplňování principů, které jsou obsaţeny v části 1.3 této práce. Mezi tyto principy patří např. zásada transparentnosti, která určuje, ţe všechny procesy musí jít v průběhu zadávacího řízení i zpětně moţné zkontrolovat. Související podmínkou této zásady je nutnost odůvodnění jednotlivých rozhodnutí a kroků a nutnost stanovení adekvátních zadávacích podmínek a - 52 -

způsobu vyhodnocení jednotlivých uchazečů. Takhle bychom mohli pokračovat s vyjmenováním dalších principů, kdy analyzovat tyto principy však není z dotazníkového šetření ani z rozhovoru se zástupci organizací plně uskutečnitelné. Další podstatnou skutečností je i to, ţe dotazník se týká zejména externího poskytování a analýza interního poskytování tak zůstává z větší části stranou. Proto se hodnocení společensko-ekonomické efektivnosti raději vyhýbám, jelikoţ toto hodnocení by bylo dosti diskutabilní.

4.2 Ekonomická efektivnost Vzhledem k tomu, ţe sběr zdrojových dat ovlivňuje více faktorů, musím při generování výsledků hodnocení ekonomické efektivnosti interního a externího poskytování veřejných sluţeb brát v zřetel výše uvedené skutečnosti. Nejjednodušším měřítkem ekonomické efektivnosti je nákladová efektivnost. Jí rozumíme náklady na danou naturální jednotku výstupu. Z jednotlivých forem poskytování pomocných sluţeb je potom nejlepší ta, která dosahuje nejniţších nákladů na naturální jednotku výstupu (za podmínky zachování dané kvality). Nákladová efektivnost se vypočítá podle vzorce: CEA  C E  min,

(2)

kde: CEA je nákladová efektivnost; C – průměrné roční náklady na poskytování dané pomocné sluţby; E – celkový objem výstupu (naturální nebo fyzikální jednotky). Ukazatel nákladové efektivnosti je však pouze doplňujícím (nikoli jediným) kritériem pro hodnocení poskytování dané pomocné sluţby. Mohou nastat i případy, kdy zaměstnanci jsou nespokojeni s jejich kvalitou. Proto je ţádoucí vedle kritéria nákladové efektivnosti sledovat i další ukazatele vypovídající o spokojenosti zaměstnanců s danou pomocnou sluţbou. Druhou formou sledování efektivnosti je ukazatel produktivity. Produktivita ve veřejném sektoru je sledována formou efektivnosti pouţitých veřejných zdrojů. Je to výstup na jednotku pouţitého vstupu. Produktivita je tedy inverzní funkci vůči nákladové efektivnosti. Platí vztah: P = N/C,

(3)

kde: P – produktivita; N – celkový objem výstupu; C – průměrné roční náklady na poskytování dané pomocné sluţby. Produktivita je na rozdíl od nákladové efektivnosti maximalizačním kritériem. Avšak měření jak nákladové efektivnosti, tak i produktivity mi komplikuje skutečnost, ţe organizace z větší části nejsou schopny vyčíslit stanovené výkonové ukazatele jednotlivých typů sluţeb, které uvádí následující

tabulka.

- 53 -

Tabulka 3: Výkonové ukazatele pro sledované pomocné veřejné sluţby Pomocná veřejná služba

Výkonový ukazatel (E)

Úklid

m² úklidové plochy


počet strávníků – zaměstnanců


průměrný počet servisních zásahů

Správa informačních technologií

průměrný počet servisních zásahů

Doprava

průměrný počet naježděných km


m² hlídaných vnitřních a vnějších prostor


Proto jako další ukazatel efektivnosti byl zvolen roční objem nákladů na danou sluţbu vztaţený k celkovým nákladům na hlavní činnost. Tento ukazatel předpokládá, ţe organizace mají shodnou úroveň kvality. Výsledky zkoumání dokumentuje následující tabulka, která prezentuje získaná data o nákladové efektivnosti, produktivitě a o průměrných ročních nákladech poskytování pomocných sluţeb přepočtené na celkové náklady na hlavní činnost organizace. Je třeba znovu zdůraznit, ţe tato analýza je čistě orientační vzhledem k relativně malému vzorku organizací a nízké kvalitě vstupních údajů. Z prezentovaných údajů sice vyplývá, ţe nejefektivnější formou poskytování pomocných sluţeb je z větší části interní produkce. Tento závěr však nelze akceptovat, protoţe udávané hodnoty ve většině případů nepůsobily věrohodně. Rovněţ lze předpokládat, ţe uvedené náklady na interní poskytování jsou podhodnocené, jelikoţ pravděpodobně nezahrnují reţijní náklady. Nákladové poloţky u jednotlivých typů pomocných sluţeb jsou zobrazeny v příloze č. 7.

- 54 -

Tabulka 4: Průměrné roční náklady na zabezpečování pomocných veřejných sluţeb Náklady poskytování Počet služby na analyzovaných náklady organizací hlavní činnosti

Počet analyzovaných organizací

Nákladová efektivnost (průměr za organizace)

Produktivita (průměr za organizace)

- interní

4

64,53

0,0155

5

8,77

- externí

6

161,66

0,0062

6

10,9

- interní

0

X

X

0

X

- externí

10

4230,82

0,0002

11

5,75

Správa a údržba budov - interní

2

9823,53

0,0001

3

3,33

- externí

4

23954,02

4,175E-05

5

42,69

- interní

1

2000

0,0005

3

3,01

- externí

4

4184,78

0,0002

7

3,46

- interní

5

3,31

0,3019

6

2,44

- externí

2

3,08

0,3243

4

10,95

- interní

2

84,27

0,0119

3

1,06

- externí

6

10,85

0,0921

6

21,6

Forma poskytování služby Úklid


Správa IT

Doprava



U organizací veřejného sektoru můţeme ukazatel produktivity vynaloţených prostředků pouţít k benchmarkingovému srovnání. Podstatou tohoto srovnání je porovnání s nejlépe fungující institucí. Ta tvoří tzv. benchmark. Následně porovnáváme všechny ostatní organizace ve veřejném sektoru s touto nejlepší a hledáme příčiny rozdílů a cesty k vyrovnání se s úrovní benchmarku. K tomuto porovnání lze vyuţít grafickou interpretaci v podobě portfoliového diagramu produktivity.65 Portfoliový diagram produktivity rozděluje mnoţinu veřejných organizací na podmnoţiny organizací, které pracují s relativně nízkými či vysokými náklady a s relativně nízkými či vysokými vstupy. Nejlepších výsledků produktivity dosahují organizace, které mají relativně nízké vstupy a zároveň

65

OCHRANA, František a Milan PŮČEK. Efektivní zavádění a řízení změn ve veřejné správě: smart administration. Vyd. 1. Praha: Wolters Kluwer Česká republika, 2011, 246 s. ISBN 9788073576677, str. 49-50. - 55 -

relativně vysoké výstupy. Pouţiji-li portfoliový diagram produktivity úklidu, pak získám následující grafické zobrazení. Graf 12: Diagram produktivity pomocné sluţby úklid 30 000 D 25 000

Výstupy

20 000

15 000

Interní poskytování Externí poskytování

J

10 000 I

5 000

A 0 0

B

C

F

G

E

H 500 000

1 000 000

1 500 000

2 000 000

Vstupy Pramen: Vlastní výzkum.

Je zřejmé, ţe benchmarkem je organizace A, která úklidové sluţby zajišťuje interní produkcí. Měla bych tedy přikročit ke zkoumání, jaké způsoby při interním poskytování pouţívá, abych odhalila příčiny její vysoké produktivity. Avšak dotazník, který jsem pouţila v mém výzkumu, podrobněji rozvádí pouze externí poskytování pomocných sluţeb. Proto od této analýzy musím odstoupit. Organizace H patří do podmnoţiny nejméně vhodně fungujících organizací. Pracuje s relativně vysokými náklady a zároveň i s relativně nízkými výstupy.

4.3 Kvalita Analýza efektivnosti (jak uţ ve formě nákladové efektivnosti, či ve formě produktivity) ještě neodpovídá na otázku, zda produkované výstupy skutečně vedou k uspokojení veřejných potřeb. Klíčové je, zda vynaloţené náklady porovnáme ve vztahu k dosaţeným výsledkům a zejména ke zjištění, nakolik byla dosaţenými výsledky uspokojena cílová skupina. Při sledování formy poskytování pomocných sluţeb se zaměřím na to, zda veřejné prostředky byly pouţity optimálně na dosaţení spokojenosti zaměstnanců.

4.3.1 Pouţité metody V rámci výzkumu spokojenosti zaměstnanců jsem pouţila jiţ zmíněnou kvantitativní metodu písemného dotazování. Zaměstnance jsem oslovila s ţádostí o vyplnění dotazníku z větší části osobně. V méně případech mi vyhovila i samotná organizace, která dotazníky distribuovala mezi své - 56 -

zaměstnance a následně mi dala moţnost si vyplněné dotazníky vyzvednout. Dotazník určený zaměstnancům veřejné organizace je vloţen v příloze č. 2. Volba způsobu sběru dat prostřednictvím dotazníku zajišťovala vysokou návratnost. Avšak v několika případech mi vedení organizace nedovolilo přímo oslovovat zaměstnance s ţádostí o vyplnění dotazníku z důvodu narušení pracovní doby a zavrhlo i alternativní moţnosti sběru dat, např. prostřednictvím elektronického oslovování. Nejevilo zájem o jakoukoli zpětnou vazbu od zaměstnanců na kvalitu pomocných sluţeb uvnitř organizace, coţ nasvědčuje, ţe dané organizace se při řízení kvality nesnaţí o maximální spokojenost svých zaměstnanců. Pracuji s výsledky hodnocení kvality sluţeb zaměstnanci 8 příspěvkových organizací města Brna (celkem 94 respondentů). Tabulka 5: Výběrový soubor Celkový počet zaměstnanců

Počet získaných dotazníků

Organizace A

20

3

Organizace B

130

12

Organizace C

100

20

Organizace D

9

2

Organizace E

50

11

Organizace F

400

18

Organizace J

138

9

Organizace K

122

19


Oslovení zaměstnanci hodnotili kvalitu poskytované sluţby prostřednictvím vyjádření míry spokojenosti s kvalitou sluţby v rozsahu tzv. Likertovy hodnotící škály, která nám umoţňuje získat intervalová data. Výběrová škála odpovědí byla 1-6, coţ ukazuje následující tabulka. Tabulka 6: Hodnotící škála odpovědí Míra spokojenosti 1 = úplně spokojený

100 %

2 = spokojený

80 %

3 = spíše spokojený než nespokojený

60 %

4 = spíše nespokojený než spokojený

40 %

5 = nespokojený

20 %

6 = velmi nespokojený

0%


Takto navrţená struktura dat nám umoţňuje vypočítat průměrné skóry odpovědí na jednotlivých škálách a tím zjistíme, jaká je centrální tendence odpovědí respondentů. Výsledky můţeme aplikovat - 57 -

do tabulkového zobrazení v závislosti na formě poskytování jednotlivých sluţeb, s čímţ se získá rychlý přehled pro prezentaci výsledků veřejnosti. Nicméně s interpretací výsledků je spjato stěţejní, ţe většina zabezpečovaných sluţeb je poskytována smíšeně, daná sluţba je tedy poskytována interní i externí formou. Tato skutečnost se v dotazníkovém šetření pro úroveň spokojenosti zaměstnanců s danou sluţbou, kdy spokojenost člením v závislosti na formě poskytování dané sluţby, dá obtíţně zohlednit. Proto přiřazuji jednotlivé odpovědi k té formě poskytování, která zaujímá vyšší podíl. V případech, kdy organizace uvedla smíšené poskytování v poměru 50 na 50 %, přiřazuji odpovědi k oběma formám poskytování.

4.3.2 Interpretace výsledků Pro přehled výsledků jsem získaná data o spokojenosti zaměstnanců třídila dle formy poskytování dané pomocné sluţby a zprůměrovala za všechny oslovené zaměstnance do přehledné tabulky, jeţ je vloţena níţe. Tabulka 7: Průměrná míra spokojenosti zaměstnanců s kvalitou pomocných veřejných sluţeb při interním a externím poskytováním těchto sluţeb ve skupině oslovených veřejných organizací v% Spokojenost s kvalitou služby Spokojenost s kvalitou služby Pomocná služba při interním poskytování při externím poskytování Úklid

83 %

68 %

X

50 %


68 %

76 %

Správa IT

55 %

68 %

Doprava

73 %

83 %


53 %

63 %



Podle dat uvedených v tabulce č. 7 lze říci, ţe míra spokojenosti zaměstnanců s kvalitou poskytování pomocných veřejných sluţeb je různá podle druhu sluţby. Průměrné skóry však nenaznačují, jak moc jsou zaměstnanci ve svém pohledu na kvalitu sledovaných pomocných sluţeb jednotní. Vhodným řešením je tedy zpracovat tabulku četnostní jednotlivých odpovědí, coţ nám poskytne představu, jaká je variabilita odpovědí respondentů. Tímto krokem se tak vyhneme moţným zkreslením v interpretacích výsledků. Tabulky četností jsou vloţeny v příloze na konci této práce. Existenci varianty velmi nespokojen by měla organizace vzít jako podnět, který ji motivuje udělat rozsáhlejší šetření mezi svými zaměstnanci. Rozsáhlejší šetření spokojenosti zaměstnanců s pomocnými sluţbami můţe být podkladem pro změnu. Při osobním oslovování vyjádřili zaměstnanci větší míru nespokojenosti s kvalitou informačních technologií, kde si poměrně často stěţovali na nedostatečné technické vybavení, případně jeho zastaralost. Následně prostřednictvím rozhovoru s ředitelem nejmenované instituce jsem se dozvěděla, ţe kdyţ organizace přistoupila ke změně na smluvní poskytování informačních technologií, zaměstnanci začali toto rozhodnutí bojkotovat, např. stíţnostmi. Pracovníci byli nespokojeni, ţe práci - 58 -

vykonává jiný subjekt stojící mimo organizaci. Avšak jakmile se pracovníci adaptují na tuto změnu, tyto komplikace, objevující se převáţně na začátku období outsourcingu, jsou z větší části překonány.

4.4 Shrnutí kapitoly a diskuse výsledků Zajímavé zjištění vyplynulo z porovnání údajů nákladové efektivnosti a kvality pomocných sluţeb. Tabulka 8: Porovnání nákladové efektivnosti a kvality pomocných sluţeb v závislosti na způsobu poskytování Interní poskytování

Externí poskytování

Pomocná služba Nákladová efektivnost

Spokojenost s kvalitou služby

Nákladová efektivnost

Spokojenost s kvalitou služby

64,53

83 %

161,66

68 %

X

X

4230,82

50 %

9823,53

68 %

23954,02

76 %

Správa IT

2000

55 %

4184,78

68 %

Doprava

3,31

73 %

3,08

83 %


84,27

53 %

10,85

63 %

Úklid Stravování zaměstnanců Správa a údržba budov


Z výsledků výzkumu je moţné vysledovat zaráţející skutečnost při hodnocení kvality úklidových a bezpečnostních sluţeb, které vykazovaly v případě úklidových sluţeb vyšší náklady na externí poskytování a v případě bezpečnostních sluţeb vyšší náklady na interní poskytování. Lze totiţ předpokládat, ţe vyšší kvalita sluţby bude vyţadovat zvýšené finanční nároky na produkci této sluţby. Navzdory vyšší finanční náročnosti externího poskytování úklidových je kvalita zaměstnanci hodnocena méně pozitivně neţ interní forma poskytování. V případě finančně náročnějšího interního poskytování bezpečnostních sluţeb je kvalita této sluţby hodnocena zaměstnanci rovněţ méně pozitivně neţ v případě smluvního zajištění. Tato skutečnost můţe v případě úklidových sluţeb poukazovat na existenci moţných rizik smluvního poskytování veřejných sluţeb v podobě problému morálního hazardu, skrytých informací, neefektivnosti či nesystémovosti rozhodování organizací o volbě poskytování sluţby. Morální hazard je následkem dostatečně nemonitorované a nekontrolované smluvně poskytované sluţby, coţ se odráţí v jejím rozsahu a v kvalitě. Tento problém by měl být vyřešen dodrţováním - 59 -

principů veřejného zadávání a průběţnou kontrolou produkce smluvně poskytované sluţby ze strany svého zadavatele. Při dotazování organizací jak a zda vůbec kontrolují rozsah a kvalitu uvedených smluvně zabezpečovaných sluţeb se vedení organizací netvářilo moc přesvědčivě, jelikoţ tuto oblast u většiny sledovaných sluţeb zanedbávají. Pouhý zlomek dotazovaných se vyjádřil tak, ţe kontrolují buď dotazem zaměstnanců anebo fyzickou kontrolou vedoucího správy, to ovšem platí především pro úklid. Ostatní sluţby jsou dle dotazovaných respondentů podstatě bez jakékoli kontroly.

- 60 -

5 DOPORUČENÍ PRO DALŠÍ PRAXI ORGANIZACÍ Z mých poznatků, prezentovaných v analytické části vyplývá fakt, ţe praxe interního a externího poskytování pomocných sluţeb v příspěvkových kulturních organizacích má značné rezervy. Proto je nutné se v další praxi veřejných organizacích zaměřit na otázky efektivní a transparentní alokace prostředků vynakládaných na sledované sluţby. Zejména jde o výběr efektivní, účelné a hospodárné formy poskytování a také o transparentní způsob výběru dodavatele. Poznání tohoto stavu zadávání pomocných sluţeb v konkrétních příspěvkových organizacích je nevyhnutnou podmínkou pro definování opatření za účelem jeho zlepšení.

5.1 Kontrola zadávání pomocných sluţeb Zabezpečování pomocných sluţeb je poměrně sloţitým procesem, při jehoţ realizaci se můţou vyskytnout různé chyby a nedostatky. Ty pak můţou vést k nehospodárnému vyuţívání veřejných zdrojů a neposlední řadě i k diskriminaci či korupci. Proto je třeba věnovat pozornost k preventivní kontrole procesu a výsledků veřejného zabezpečování i předpokladům pro moţnosti uplatnění občanské kontroly. Dohled nad veřejným zabezpečováním má Úřad pro ochranu hospodářské soutěţe či Nejvyšší kontrolní úřad. Hlavní kontrola v příspěvkových organizacích zřízených ÚSC případně státem by měla být svěřena do rukou hlavního kontrolóra obce/města/kraje/státu. Ten by měl provádět soustavnou a pravidelnou kontrolu v příspěvkových organizacích. Tato kontrolní činnost by měla být plánovaná a její výsledky i opatření by měly být zveřejňovány. Hlavní kontrolór by měl mít povinnost provádět i kontrolu na základě všech přijatých námětů, podnětů a stíţností. Dohled a kontrola by se měla soustředit na odhalování chyb a nedostatků při zabezpečování pomocných sluţeb s preventivními opatřeními pomoct k zamezování jejich opakovanému výskytu. Například ve Velké Británii byla vydána pro auditory příručka „Jak pomůţou auditoři veřejnému zabezpečování“66. Významnou úlohu při kontrole můţe hrát i občanská kontrola. Předpokladem jejího úspěchu je zveřejňování co největšího moţného rozsahu informací o veřejném poskytování pomocných sluţeb dostupných široké veřejnosti (např. na veřejných vývěskách, na veřejných diskuzích, na internetových stránkách organizace či obce, v městských novinách, v místním rozhlase či televizi apod.) a sledovat její hodnocení. Významným prvkem je objektivní reakce hlavního kontrolóra na všechny podněty a stíţnosti podané občany.

5.2 Aktivní i pasivní poskytování informací o zadávání pomocných sluţeb Při hospodaření s veřejnými prostředky platí, ţe čím více informací o veřejném zadávání se zveřejní, tím lépe, přičemţ tak roste otevřenost i transparentnost celého systému zabezpečování. Avšak při realizaci vlastního výzkumu v mnohých případech nastala skutečnost, kdy mi organizace ani po 66

SIČÁKOVÁ-BEBLAVÁ, Emília a Vladimír PIROŠÍK. Transparentná miestna samospráva [online]. Bratislava: Adin, s.r.o., 2004 [cit. 2013-03-05]. ISBN 80-89041-80-9. Dostupné z: http://www.transparency.sk/wp-content/uploads/2010/01/transmiestna.pdf, str. 147. - 61 -

několikátém poţádání nepodaly ţádné informace o zabezpečování pomocných sluţeb. Tyto dostatečně veřejnosti neotevřené organizace můţou zatajovat důleţité informace o zadávání pomocných sluţeb. Podcenění a neřešení tohoto stavu můţe být váţnou překáţkou efektivního fungování příspěvkových organizací. Dále se ukázalo, ţe zkoumané organizace mají vlastní internetovou stránku, ale převáţná většina ji nepouţívá na informování o veřejném zadávání. Proto apeluji na to, aby příspěvkové organizace poskytovaly informace o zadávání pomocných sluţeb i na svých webových stránkách, coţ zvýší transparentnost veřejného zadávání a sníţí podezřívavost občanů na nekorektnosti a korupční moţnosti při vynakládání veřejných zdrojů.

5.3 Povinné testování Transparentní soutěţ mezi jednotlivými poskytovateli a moţnost navzájem si konkurovat, můţe přinést výsledky v podobě efektivnější alokace veřejných zdrojů. Přičemţ nemusí jít nutně pouze o konkurenci mezi soukromými poskytovateli. Směrem ke zvýšení transparentnosti v zadávání veřejných zakázek na poskytování pomocných sluţeb ve veřejných organizacích, je vhodné postupně aplikovat systém povinného testování sluţeb financovaných z veřejných zdrojů. Tento systém by měl být zaváděn, jak na výkon externě poskytovaných sluţeb, u kterých neprobíhá adekvátní výběrové řízení, tak i na výkon interně poskytovaných sluţeb. Tento systém podpoří růst efektivnosti a výkonnosti jak ve veřejném tak i v soukromém sektoru. Opatření v tomto směru uskutečnila Velká Británie, která v 80. letech 20. století zavedla systém Compulsory Competitive Tendering (CCT). „Prostřednictvím CCT byl uzákoněn požadavek, že určité předem definované služby mohou být poskytovány přímo (interně) pouze tehdy, pokud se i tyto veřejné organizace zúčastní nabídkového řízení, tedy soutěže. Cílem této regulace bylo, aby soukromé firmy získaly významný podíl na trhu místních služeb, kde do té doby vévodil v podstatě výhradně veřejný sektor.“67

5.4 Systémové předpoklady Pro zavedení systému povinného testování jednotlivých forem poskytování pomocných sluţeb ve veřejných organizacích musí být vytvořeno několik předpokladů a podmínek. Mezi tyto východiska navrhuji: -

-

důsledné zavedení systému nákladových středisek, jelikoţ pouze systém účtování podle nákladů je schopen poskytnout informace, kolik skutečně jednotlivé sluţby stojí. Dosud tuto informaci nelze zjistit a tak nelze porovnávat efektivnost interního a externího poskytování, jak vyplývá z mé analýzy; kontrola existence nákladových středisek; systematické uplatňování benchmarkingu; legislativní ošetření povinnosti porovnávat interní poskytování s externím poskytováním pomocných sluţeb;

67

HYÁNEK, Vladimír a Markéta ŘEŢUCHOVÁ. Role soukromého sektoru v poskytování veřejných služeb. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2009, 64 s. ISBN 9788021048881, str. 53. - 62 -

-

legislativní ošetření povinnosti testování forem poskytování během stanoveného časového intervalu; kontrola realizace porovnávání interního poskytování s externím poskytováním, kontrola testování forem poskytování během stanoveného časového intervalu; sestavení metodických materiálů, které by napomohly ke zkvalitnění systému zadávání pomocných sluţeb; aplikování formy lepší vymahatelnosti legislativního ošetření povinnosti poskytovat informace, přísné sankce za nedodrţení neochoty poskytnout informace; zvyšování odborných znalostí zaměstnanců v oblasti zadávání pomocných sluţeb; projednávání kvality pomocných sluţeb se zaměstnanci organizace, ke kterým jsou sluţby směrovány.

5.4.1 Nákladová střediska Pozornost soustředím zejména na první uvedený předpoklad – nákladová střediska, jako výrobní – produkční jednotky uvnitř veřejných organizací produkujících veřejné sluţby. Zavádění systému nákladových středisek implementuje manaţerské techniky soukromého sektoru do fungování sektoru veřejného. Je ţádoucí provést reformní krok soudobého systému alokace zdrojů na systém, kde „každý segment veřejného sektoru (nákladové středisko) bude pojímán jako produkční systém, kde jeho manažeři při jeho fungování sledují ekonomické hledisko hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti.“68 Nákladová střediska se vyznačují následujícími znaky: - „zodpovědnost manažerů za rozpočet střediska a pravomoc realizovat výdaje ve své oblasti; - zodpovědnost manažerů za poskytování služeb a aktivit, ke kterým se váže přidělený rozpočet – garance propojenosti mezi poskytováním služeb a finančními výsledky fungování střediska; - pravomoci a zodpovědnosti nákladových středisek jako manažerských jednotek; - plná kontrola manažerů nákladových středisek nad fungováním střediska a volnost při využívání zdrojů.“69 Mezi základní kroky vytváření nákladových středisek patří: - „definování interních jednotek na základě hlavních cílů organizace; - jmenování manažerů do vedení středisek; - definování pravomocí a zodpovědnosti manažerů; - vytvoření monitorovacího systému; - soustavná kontrola fungování středisek a v nezbytném případě jejich redefinování.“70 Pro vytvoření nákladových středisek je nutné zavést takový systém, v rámci kterého bude umoţněno kalkulovat veškeré náklady produkce a alokovat všechny příjmy z příslušné aktivity na dané středisko. Dle Rayburnové „nákladové účetnictví identifikuje, určuje, hodnotí, podává výsledné zprávy a

68

OCHRANA, František. Nákladově užitkové metody ve veřejném sektoru. Vyd. 1. Praha: Ekopress, 2005, 175 s. ISBN 8086119963, str. 45. 69

MIKUŠOVÁ MERIČKOVÁ, B., FANTA, P. a kol. Optimalizace outsourcingu ve veřejném sektoru. 1. vydání. Praha : Wolters Kluwer ČR, 2012, 144 s., ISBN 978-80-7357-990-6, str. 112. 70

MIKUŠOVÁ MERIČKOVÁ, B., FANTA, P. a kol. Optimalizace outsourcingu ve veřejném sektoru. 1. vydání. Praha : Wolters Kluwer ČR, 2012, 144 s., ISBN 978-80-7357-990-6, str. 112. - 63 -

analyzuje prvky přímých a nepřímých nákladů spojených s výrobou a odbytem výrobku nebo služby.“71 Nákladové účetnictví umoţňuje identifikovat náklady na poskytování definované jednotky sluţby. Od určených nákladů na jednotku sluţby lze následně odvodit případný poplatek za sluţbu nebo poţadovaný příspěvek z veřejných zdrojů na poskytování dané sluţby. Pro evidenci a zúčtování jednotlivých druhů nákladů je důleţitou otázkou jejich přiřazení k nákladovým střediskům. Při kalkulaci nákladů na jednotku poskytované sluţby vycházíme z rozdělení na přímé a nepřímé náklady. Přímé náklady mohou být přirazeny přímo k jednotce poskytované sluţby. Problém vzniká pouze u nepřímých nákladů, které se započítávají a rozdělují na jednotku poskytovaných sluţeb pomocí určitého klíče. Důleţitým krokem metody je přerozdělení všech nákladů na vytvořená nákladová střediska. Ty se člení na produkční a obsluţná nákladová střediska. Výsledkem činnosti produkčního nákladového střediska je konečný výstup v podobě jednotek sluţby. Obsluţná nákladová střediska plní funkci linie pomocných sluţeb k realizaci produkčních nákladových středisek a právě ta jsou důleţitá z pohledu rozhodování o outsourcingu.

5.4.2 Benchmarking Od roku 2002 probíhá inovační program zaloţený na implementaci modelu CAF (The Common Assessment Framework – Společný hodnotící rámec). Model CAF je vyvinutý v rámci Evropské unie za účelem zlepšování kvality a výkonnosti všech druhů organizací ve veřejném sektoru.72 Na základě hlavních myšlenek modelu CAF Evropská unie doporučila zavedení metody benchmarkingu v oblasti managementu ve veřejném sektoru. V tomto kontextu Široký (2004) uvádí, ţe benchmarking je: - metoda řízení kvality; - metoda zlepšování učením se od druhých; - způsob řízení změny; - proces porovnávání nákladů; - proces strukturovaného porovnávání s cílem definovat a zlepšovat dobré praktické postupy; - technika trvalé optimalizace, která porovnává a analyzuje sluţby za účelem zjistit nejlepší praxe, s nimiţ se pak organizace poměřuje; - postup, při němţ jsme tak skromní, ţe přiznáme, ţe je někdo jiný v něčem lepší a následně jsme tak chytří, ţe zjistíme, jak se jim v tom můţeme vyrovnat nebo je dokonce předstihnout.73 Můţeme tedy shrnout, ţe benchmarking lze pouţít na podporu objektivního prověření postupů, metod a systémů. To ovšem můţe být velmi přínosné zejména v oblasti zabezpečování sluţeb financovaných

71

RAYBURN, L. G. Principles of Cost Accounting: Using a Cost Management Approach. 4. vyd. Illinois: Richard D. Irwin, 1989. 1466 s. ISBN 0-256-09865-4, str. 8. 72

Benchmarking ve veřejné správě. Vyd. 1. Praha: Ministerstvo vnitra České republiky, 2004, 80 s. ISBN 8023939335, str. 56. 73

Benchmarking ve veřejné správě. Vyd. 1. Praha: Ministerstvo vnitra České republiky, 2004, 80 s. ISBN 8023939335, str. 5-6. - 64 -

úplně či částečně z veřejných zdrojů. Rovněţ je tato metoda důleţitá v oblasti hodnocení kvality výstupů organizace, přičemţ podporuje růst úrovně kvality. Benchmarking můţe zahrnovat celou činnost organizace, nebo její část; můţe se ponořit hluboko do problému, nebo se můţe omezit na obecnou úroveň. Proto benchmarking můţeme z pohledu předmětu komparace rozdělit do následujících kategorií: - „Porovnávání řízení – jaké řídící postupy používá organizace v porovnání s jinými organizacemi, se soukromým sektorem, se zahraničím. Porovnávají se organizační struktury, přístupy k řízení. - Porovnávání výkonnosti – jaká je výkonnost organizace (měřená kvantitativními ukazateli) v porovnání s jinými organizacemi, soukromým sektorem, zahraničím. Mezi nejčastěji používané ukazatele patří produktivita, využití zdrojů, jednotkové náklady, kvalita, rychlost poskytování služeb a jejich dostupnost. - Porovnávání procesů a činností – jde o systematickou analýzu a porovnávání procesů a činností v organizaci, přičemž se využívají kvalitativní i kvantitativní údaje.“74 Pro nalezení dokonalosti a smysluplných aspektů při porovnávání se ve vztahu k veřejným organizacím lze pouţívat tři kategorie benchmarkingu:75 Interní benchmarking – proces srovnávání v rámci jedné organizace, tzn. mezi vlastními pobočkami, úseky, dceřinými společnostmi apod. Karlöf a Östblom (1995) zmiňují výhody kategorie interního benchmarkingu: - schopnost ukázat celé organizaci, jak benchmarking funguje; - moţnost volby vlastního tempa benchmarkingu; - důslednost při seznámení se a pochopení metodiky benchmarkingu jak pracovníky, tak vedením organizace; - generování poznatků, které slouţí jako základna pokračujícího externího benchmarkingu; - sniţování rozdílů mezi obdobnými činnostmi; - zvyšování individuální výkonnosti a tzv. semknutí řad v rámci organizace. Externí benchmarking – porovnávání vlastní organizace s nějakou jinou podobnou nebo stejnou organizací. Za základní prvek externího benchmarkingu se povaţuje partnerství, které zakládá efektivní dialog a konsenzus stran společných cílů partnerských organizací. K úskalím externího benchmarkingu patří tzv. citlivější povaha předmětu benchmarkingu. Funkční benchmarking – porovnávání výrobků, sluţeb a pracovních postupů dané organizace s jinými špičkovými společnostmi bez ohledu na obor, v němţ fungují. Karlöf a Östblom (1995) zdůrazňují, ţe ačkoliv „interní i externí kategorie benchmarkingu obsahují možnosti výrazného účinného zdokonalení, plný efekt této metody lze využít právě u funkčního benchmarkingu“.

74

MIKUŠOVÁ MERIČKOVÁ, B., FANTA, P. a kol. Optimalizace outsourcingu ve veřejném sektoru. 1. vydání. Praha : Wolters Kluwer ČR, 2012, 144 s., ISBN 978-80-7357-990-6, str. 115. 75

KARLÖF, Bengt a Svante ÖSTBLOM. Benchmarking - jak napodobit úspěšné: ukazatel cesty k dokonalosti v kvalitě a produktivitě. 1. vyd. Praha: Victoria Publishing, 1995, 135 s. ISBN 8085865238, str. 50-54. - 65 -

Kroky a operace benchmarkingu, které by měly vést k úspěchu, můţeme rozdělit do následujících fází: - plánování (identifikace objektu benchmarkingu, např. nejlepšího konkurenta a charakteristika metody pro zpracování dat); - rozbor (determinování výkonnostní mezery a vymezení moţností dalšího výkonnostního růstu); - shromáţdění informací (rozloţení a dělba funkcí, komunikace dat) a sestavení akčního plánu; - realizace (implementace, monitoring výsledků a prognóz vývoje, kalibrace bodů srovnávání); - dosaţení zlepšení praktikováním získaných nových metod a postupů na základě provedeného benchmarkingu.76 Úspěšnost benchmarkingu se odvíjí od mnoha kritérií. Karlöf a Östblom (1995) tyto kritéria člení na faktory důleţité a méně důleţité. K důleţitým faktorům řadí: - systém kompetencí členů a manaţera projektového týmu, který je nutno respektovat, - časové rozvrhy projektu a jejich dodrţování, - kvalitativní normy, jeţ by měly být nastaveny s ohledem na potřeby a očekávání zákazníků, - rozpočty projektu, které by se neměly překračovat. Za méně důleţité faktory označují: - duch spolupráce v rámci týmu – kaţdý napíná síly stejným směrem, - pozitivní přístup čili snaţit se o změnu se zaměřením na výsledek, - povědomí o kvalitě, kterou očekává zákazník, - angaţovanost a podnikavost členů projektového týmu, - tvůrčí myšlení a schopnost kombinovat existující informační prvky do inovačních řešení, - firemní etika. Benchmarking není průmyslovou špionáţí. Všichni účastníci musí souhlasit s příslušnou etickou úrovní. Metoda benchmarkingu není určena pro jednorázovou implementaci, jde o nikdy nekončící proces, jeţ je prováděn v cyklech. Benchmarking můţe být povaţován za dostatečný v případech, kdy jde o formy spolupráce veřejného a soukromého sektoru bez kapitálových investic. To znamená, ţe benchmarking je zejména uţitečný pro outsourcing ve veřejných organizacích a kontrahování veřejných (pomocných) sluţeb. Vyšší formy spolupráce veřejného a soukromého sektoru však vyţadují náročnější metody hodnocení.77

76

ROLSTADÄS, A. Benchmarking – Theory and Practice. 4th ed. London: Chapman&Hall, 1995, 397 s. ISBN 978-0-412-62680-7. 77

MIKUŠOVÁ MERIČKOVÁ, B., FANTA, P. a kol. Optimalizace outsourcingu ve veřejném sektoru. 1. vydání. Praha : Wolters Kluwer ČR, 2012, 144 s., ISBN 978-80-7357-990-6, str. 117. - 66 -

ZÁVĚR Cílem práce je zmapování současného stavu outsourcingu pomocných sluţeb u veřejných kulturních organizací Jihomoravského kraje a doporučení pro další praxi Jihomoravského kraje. Dílčím cílem je pak vymezení pojmu „efektivní poskytování veřejných sluţeb“, výčet silných a slabých stránek interního a externího poskytování veřejných sluţeb, v rámci vlastního výzkumu pak zhodnocení efektivnosti a kvality pomocných sluţeb v závislosti na způsobu poskytování. Tyto cíle povaţuji za splněné. Práce je rozdělena do následujících kapitol: První kapitola se zabývá teoretickým exkurzem do dané problematiky. Je zde definováno „efektivní poskytování veřejných sluţeb“ jako taková forma produkce, která si vyţaduje minimální objem veřejných zdrojů, je zajištěna dostupnost sluţby a sluţba je poskytována v co nejvyšší kvalitě. Avšak za předpokladu dodrţování kritérií spravedlivé veřejné soutěţe a transparentnosti. Druhá kapitola identifikuje výhody a nevýhody obou forem poskytování veřejných sluţeb. V úspěšných případech v poskytování veřejných sluţeb převaţují výhody a daří se eliminovat nevýhody. Pokud však zadávání nevede k transparentnosti a ke spravedlivé veřejné soutěţi či subjekty vzájemně nespolupracují a nekomunikují, výhody se začnou vytrácet a převáţí nevýhody. Stěţejní část práce tvoří empirický výzkum. V rámci interpretace empirického výzkumu jsem se nejprve zaměřila na poměr vyuţívání obou forem poskytování sluţeb. Pouţila jsem metodiku vyhodnocování dat přes přepočet podílu vyuţívání obou forem poskytování pomocných sluţeb na celkové náklady dané organizace. Analýza ukázala, ţe příspěvkové organizace nejvíce pouţívají interní formu produkce při zabezpečování pomocných sluţeb, přičemţ přes tuto formu je alokována nejvýznamnější část finančních prostředků. Výběr varianty interní formy produkce však organizace neporovnávají s alternativním externím poskytováním sluţeb, z čehoţ by mohly plynout značné úspory veřejných zdrojů. V oblasti externího poskytování pomocných sluţeb je nejvíce vyuţíváno soukromých dodavatelů. Ve způsobech výběru dodavatele nejsou zásadně velké rozdíly napříč jednotlivými sluţbami. Odpovědi ukazují, ţe přímý nákup je převaţujícím způsobem výběru dodavatele u všech sledovaných sluţeb. Tento stav ovšem vede k omezování konkurence na nabídkové straně producentů pomocných sluţeb. Ukázalo se, ţe nejvýznamnějším kritériem při výběru externího poskytovatele u všech sledovaných sluţeb je nejniţší nabídková cena, coţ můţe v konečném důsledku vést k poklesu kvality produkce. Převáţná většina organizací alokuje finanční prostředky na základě smlouvy na dobu neurčitou, coţ omezuje v dlouhém časovém intervalu testování forem poskytování pomocných sluţeb. Organizace mají zakotven ve smlouvách jasně definovaný předmět zadávání a odborné znalosti zaměstnanců zadávající pomocné sluţby jsou dle získaných dotazníků na vysoké úrovni. Otázkou ovšem je, jaký manaţer by přiznal, ţe zaměstnává pracovníky, jejichţ znalosti jsou nedostačující. V rámci těchto závěrů se tedy můj empirický výzkum ztotoţňuje s empirickým výzkumem provedený ve veřejných zdravotnických střediscích kolegou Hollým (2012). Dalším poznatkem je, ţe organizace dostatečně nesledují kvalitu pomocných sluţeb z pohledu příjemců těchto sluţeb, tedy samotných zaměstnanců organizace. Je tedy moţné potvrdit hypotézu, ţe zadávání pomocných sluţeb kulturními příspěvkovými organizacemi JMK není dostačující? Uvedený průzkum dává jednoznačnou odpověď, ţe pomocné - 67 -

sluţby jsou v prostředí kulturních příspěvkových organizací JMK zadávány neefektivně. Hypotéza je tedy bezpochyby platná. Hlavní příčinou je nedostatečné naplnění všech předpokladů efektivního poskytování veřejných sluţeb. Závěrem lze konstatovat, ţe úplné hodnocení efektivnosti jednotlivých forem poskytování pomocných sluţeb není v příspěvkových organizacích v současné době moţné. Důvodem je především nedostatek spolehlivých dat, jelikoţ v organizacích chybí aplikace moderních analytických účetních postupů, jako jsou nákladová střediska. To znamená, ţe organizace nejsou schopny kvantifikovat náklady na poskytování sluţeb a tak porovnávat výhodnost či nevýhodnost dané formy produkce. Převáţná část organizací také nemá ponětí o objemu výkonů sledovaných sluţeb. Tato skutečnost vede rovněţ k neefektivnímu vynakládání veřejných zdrojů. Na základě seznámení s aktuální situací v příspěvkových organizacích navrhuji, aby organizace aplikovaly systém povinného testování pomocných sluţeb financovaných z veřejných zdrojů. Nicméně aby tento krok vedl k očekávanému růstu efektivnosti či výkonnosti ve veřejném sektoru, musí organizace zavést jisté systémové předpoklady. Mezi tyto předpoklady doporučuji především

legislativní ošetření povinnosti porovnávat interní poskytování s externím poskytováním pomocných sluţeb včetně kontroly, aplikaci systému nákladových středisek včetně dostatečné kontroly jeho existence, sestavení metodických materiálů, zvyšování odborných znalostí zaměstnanců v oblasti zadávání pomocných sluţeb, projednávání kvality pomocných sluţeb se zaměstnanci organizace. Rovněţ doporučuju aplikovat i metodu benchmarkingu. Přínos práce Práce podává přehled o hlavních výhodách a případných nevýhodách vyplývajících z poskytování veřejných sluţeb. Praktický přínos práce spatřuji i v interpretaci vlastního výzkumu v zabezpečování pomocných sluţeb kulturními příspěvkovými organizacemi JMK a v návrhu doporučení pro další praxi organizací. Zároveň pak za přínos povaţuji ověření pracovní hypotézy, ţe „zadávání pomocných sluţeb kulturními příspěvkovými organizacemi JMK není dostačující“. Práce je vhodná jako podklad pro pokračování v hlubší analýze v oblasti společensko-ekonomické efektivnosti v poskytování pomocných sluţeb. A v neposlední řadě můţe rovněţ stimulovat k dalšímu výzkumu v jiných odvětví veřejného sektoru. Obsah práce je vyuţitelný při hledání způsobů zvyšování efektivnosti veřejného sektoru v poskytování pomocných sluţeb. Rovněţ jednotlivým organizacím můţe slouţit jako návod při odstraňování nedostatků, které vedou k předraţenému poskytování pomocných sluţeb a zvyšují tak tlak na veřejné rozpočty.

- 68 -

SEZNAM POUŢITÝCH ZDROJŮ [1]

BAILEY, S. Local government economics: principles and practice. 1st ed. London: Macmillan, 1999, xiii, 359 s. ISBN 0333669088.

[2]

BAILEY, S. J. Public Sector Economics. London: Macmillan, 1995. ISBN 0-07-70345-2.

[3]

Benchmarking ve veřejné správě. Vyd. 1. Praha: Ministerstvo vnitra České republiky, 2004, 80 s. ISBN 8023939335.

[4]

DOMBERGER, Simon. The contracting organization: a strategic guide to outsourcing. 1st ed. Oxford: Oxford University Press, 1998, 229 s. ISBN 0198774575.

[5]

HYÁNEK, Vladimír a Markéta ŘEŢUCHOVÁ. Role soukromého sektoru v poskytování veřejných služeb. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2009, 64 s. ISBN 9788021048881.

[6]

Insourcing: A Guide to Bringing Local Authority Services Back In-House. Manchester: Association for Public Service Excellence, 2009. 63 s. ISBN 9780954834975.

[7]

KARLÖF, Bengt a Svante ÖSTBLOM. Benchmarking - jak napodobit úspěšné: ukazatel cesty k dokonalosti v kvalitě a produktivitě. 1. vyd. Praha: Victoria Publishing, 1995, 135 s. ISBN 8085865238.

[8]

LUKÁŠOVÁ, Růţena. Měření spokojenosti občanů s veřejnými službami jako součást řízení kvality v organizacích veřejného sektoru. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2009, 118 s. ISBN 9788021051126.

[9]

MAISNER, Martin a Jiří ČERNÝ. Právní aspekty outsourcingu. Vyd. 1. Praha: Wolters Kluwer Česká republika, 2012, 163 s. ISBN 9788073577469.

[10]

MEDVEĎ, Jozef. Verejné financie. Bratislava: Sprint, vfra, 2005, 464 s. ISBN 8089085326.

[11]

MIKUŠOVÁ MERIČKOVÁ, B., FANTA, P. a kol. Optimalizace outsourcingu ve veřejném sektoru. 1. vydání. Praha : Wolters Kluwer ČR, 2012, 144 s. ISBN 978-80-7357-990-6.

[12]

MORE, T. M. The new economics of organization. In: American Journal of Political Science, roč. 4, 1984, č. 28. ISBN 0-8039-3174-3.

[13]

OCHRANA, František. Nákladově užitkové metody ve veřejném sektoru. Vyd. 1. Praha: Ekopress, 2005, 175 s. ISBN 8086119963.

[14]

OCHRANA, František. Veřejné služby - jejich poskytování, zadávání a hodnocení: teorie a metodika poptávkového způsobu poskytování a zadávání veřejných služeb na úrovni municipalit. Vyd. 1. Praha: Ekopress, 2007, 167 s. ISBN 9788086929316.

[15]

OCHRANA, František. Zadávání, hodnocení a kontrola veřejných zakázek : (ekonomická analýza). Vyd. 1. Praha : Ekopress, 2008. 153 s. ISBN 9788086929460.

[16]

OCHRANA, František a Milan PŮČEK. Efektivní zavádění a řízení změn ve veřejné správě: smart administration. Vyd. 1. Praha: Wolters Kluwer Česká republika, 2011, 246 s. ISBN 9788073576677.

[17]

RAYBURN, L. G. Principles of Cost Accounting: Using a Cost Management Approach. 4. vyd. Illinois: Richard D. Irwin, 1989. 1466 s. ISBN 0-256-09865-4.

[18]

ROLSTADÄS, A. Benchmarking – Theory and Practice. 4th ed. London: Chapman&Hall, 1995, 397 s. ISBN 978-0-412-62680-7. - 69 -

[19]

SLANÝ, Antonín a Milan ŢÁK. Hospodářská politika. Vyd. 1. Praha: C.H. Beck, 1999, 271 s. ISBN 8071792373.

[20]

VODÁČEK, Leo, VODÁČKOVÁ, Olga. Moderní management v teorii a praxi. Vyd. 1. Praha: Management Press, 2006, 295 s. ISBN 8072611437.

Legislativa [21]

Zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole

[22]

Zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách ve znění pozdějších změn a doplňků

Elektronické zdroje [23]

Auditing a kontrola ve veřejném sektoru. Informační systém Masarykovy univerzity [online]. 2012 [cit. 2012-10-30]. Dostupné z: https://is.muni.cz/auth/el/1456/podzim2012/MPV_AKVS/um/DSO-Kontrola_20122013komplet1.10.2012.pdf

[24]

FANTA, Petr. Outsourcing. Vysoká škola ekonomická v Praze [online]. 2004 [cit. 2012-1106]. Dostupné z: https://webhosting.vse.cz/ekisl/prace/Fanta.pdf

[25]

HP Outsourcing. HP [online]. 2008 [cit. 2012-11-22]. Dostupné z: http://h10126.www1.hp.com/services/pdf/outsourcing-portfolio-outsourcingovych-sluzeb.pdf

[26]

Jančíkova sluţba veřejnosti. Denní zpravodajství o veřejných zakázkách [online]. 2012 [cit. 2012-11-22]. Dostupné z: http://www.vz24.cz/kauzy/jancikova-sluzba-verejnosti/

[27]

Krajská zdravotní prodlouţila termíny zakázky na IT sluţby. Denní zpravodajství o veřejných službách [online]. 2012 [cit. 2012-11-22]. Dostupné z: http://www.vz24.cz/clanky/krajskazdravotni-prodlouzila-terminy-zakazky-na-it-sluzby/

[28]

NISKANEN, William A. Bureaucrats and Politicians. Journal of Law and Economics [online]. 1975, roč. 18, č. 3, s. 617-643 [cit. 2012-10-02]. Dostupné z: http://www.jstor.org/stable/725050

[29]

OCHRANA, František. Efektivnost zabezpečování vybraných veřejných služeb na úrovni obcí. Praha: Oeconomica, 2007, 149 s. ISBN 978-80-245-1259-4. Dostupné z: http://kvf.vse.cz/storage/1212656291_sb_kniha_ochrana.pdf

[30]

O transformaci příspěvkových organizací města. ŠKARABELOVÁ, Simona. Brno kulturní [online]. 2012 [cit. 2012-12-05]. Dostupné z: http://www.brnokulturni.cz/wpcontent/uploads/2012/11/s.-skarabelova-o-transformaci-po-mesta-web.pdf

[31]

Outsourcing in the Public Sector. FIGGIS, Honor a Gareth GRIFFITH. Briefing Paper No. 22/97. New South Wales Parliament Library Research Service [online]. 1997 [cit. 2013-0222]. Dostupné z: http://www.parliament.nsw.gov.au/prod/parlment/publications.nsf/0/EF5487324EB40557CA2 56ECF000A1FE5/$File/22-97.pdf

[32]

Outsourcing versus in-house produkce ve veřejném sektoru. HOLLÝ, Matúš. Informační systém MU [online]. 2012 [cit. 2013-01-21]. Dostupné z: http://is.muni.cz/th/251556/esf_m?info=1;zpet=%2Fvyhledavani%2F%3Fsearch%3Doutsourc ing%20agenda:th%26start%3D1

[33]

PAVEL, Jan. Efektivnost a transparentnost obecních obchodních společností. Transparency International - Česká republika [online]. Praha, 2006 [cit. 2012-10-02]. Dostupné z: http://www.transparency.cz/doc/vz_obecni_firmy_pavel.pdf - 70 -

[34]

PAVEL, Jan. Efektivnost fungování kontrolních systémů veřejných zakázek v České republice [online]. Praha: Transparency International - Česká republika, 2009 [cit. 2012-0411]. ISBN 978-80-87123-10-2. Dostupné z: http://www.transparency.cz/doc/vz5_efektivnost_fungovani_kontroly_vz.pdf

[35]

Public Services within the European Union and the 27 Member States: Statistics, Organizations and Regulations. CEEP [online]. 2010 [cit. 2012-11-03]. Dostupné z: http://www.ceep.eu/images/stories/pdf/Mapping/CEEP_mapping%20experts%20report.pdf

[36]

Statut cen Ministerstva vnitra za kvalitu a inovaci ve veřejné správě. Ministerstvo vnitra České republiky [online]. 2012 [cit. 2012-10-11]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/soubor/statut2012-1-pdf.aspx

[37]

ŠKARABELOVÁ, Simona. Vymezení pojmu nestátní nezisková organizace. Centrum pro výzkum neziskového sektoru [online]. c 2006-2012 [cit. 2012-10-30]. Dostupné z: http://www.e-cvns.cz/soubory_diskuse/vymezeni_nno.pdf

[38]

TRANSPARENCY INTERNATIONAL - ČESKÁ REPUBLIKA. Veřejné zakázky v České republice: Korupce nebo transparentnost?[online]. 2005 [cit. 2012-09-27]. Dostupné z: http://www.transparency.cz/doc/vz_studie_text.pdf

[39]

ÚFIS – prezentace účetních výkazů v PDF formátu. Ministerstvo financí - datová náplň [online]. 2012 [cit. 2013-02-10]. Dostupné z: http://wwwinfo.mfcr.cz/cgibin/ufis/iufispdf/index.pl

[40]

ÚOHS zrušil 17milionový tendr praţského magistrátu. Denní zpravodajství o veřejných zakázkách [online]. 2012 [cit. 2012-11-22]. Dostupné z: http://www.vz24.cz/clanky/uohszrusil-17milionovy-tendr-prazskeho-magistratu/?cat=problematickezakazky

[41]

ÚOHS chce zapsat druhou firmu na blacklist veřejných zakázek. Denní zpravodajství o veřejných zakázkách[online]. 2012 [cit. 2012-11-22]. Dostupné z: http://www.vz24.cz/clanky/uohs-chce-zapsat-druhou-firmu-na-blacklist-verejnychzakazek/?cat=problematickezakazky&p[pg]=11

[42]

Úřad vlády chyboval ve 12ti milionovém tendru na stravovací sluţby. Denní zpravodajství o veřejných zakázkách[online]. 2012 [cit. 2012-11-22]. Dostupné z: http://www.vz24.cz/clanky/urad-vlady-chyboval-ve-12milionovem-tendru-na-stravovacisluzby/?cat=problematickezakazky&p[pg]=8

[43]

Veřejné sluţby obce. Svaz měst a obcí ČR [online]. c2012 [cit. 2012-10-19]. Dostupné z: http://www.vzdelanyzastupitel.cz/data/fileBank/b6901068-e0b5-4f0b-bb09-8c4866a39240.pdf

[44]

VESELÝ, Arnošt. Institucionalizace neodpovědnosti, efektivity, nebo konformity? Reformy organizací veřejných sluţeb v teorii akontability. Sociologický časopis [online]. Praha, 2012 [cit. 2012-11-03]. Dostupné z: http://sreview.soc.cas.cz/uploads/d1b497e84665752e0d361dfed106c6f8b3c3b3e6_757784.pdf

[45]

Základní analýza problematiky veřejných zakázek z pohledu 3E. PAVEL, Jan. Portál o veřejných zakázkách a koncesích [online]. Praha: Ministerstvo pro místní rozvoj, 2008 [cit. 2012-10-31]. Dostupné z: http://www.portal-vz.cz/CMSPages/GetFile.aspx?guid=5f10e7cb56d0-48fa-9544-3d7f00b27141

[46]

Zmluvné zabezpečovanie verejných sluţieb v rozmere efektívnosti a kvality. NEMEC, Juraj a Beáta MERIČKOVÁ. Vysoká škola ekonomická [online]. 2007 [cit. 2012-12-05]. Dostupné z: http://kvf.vse.cz/wp-content/uploads/2010/06/1180481712_sb_nemec_merickova.pdf - 71 -

SEZNAM GRAFŮ GRAF 1: VELIKOSTNÍ STRUKTURA OSLOVENÝCH ORGANIZACÍ A POČET ZÍSKANÝCH DOTAZNÍKŮ DLE CELKOVÝCH NÁKLADŮ NA HLAVNÍ ČINNOST ORGANIZACE ZA ROK 2011 (V TIS. KČ) ............. - 38 GRAF 2: FORMY POSKYTOVÁNÍ VEŘEJNÝCH SLUŢEB (PŘEPOČTENO PODLE CELKOVÝCH NÁKLADŮ NA HLAVNÍ ČINNOST) ...................................................................................................................... - 40 GRAF 3: ČETNOST POUŢÍVÁNÍ JEDNOTLIVÝCH TYPŮ EXTERNÍHO DODAVATELE .............................. - 41 GRAF 4: ZPŮSOBY VÝBĚRU EXTERNÍHO DODAVATELE ..................................................................... - 42 GRAF 5: KRITÉRIA POUŢÍVANÁ PŘI VÝBĚRU DODAVATELŮ U SMLUVNĚ ZABEZPEČOVANÝCH SLUŢEB.... .................................................................................................................................................. - 44 GRAF 6: HODNOCENÍ CENY U EXTERNĚ POSKYTOVANÝCH SLUŢEB .................................................. - 45 GRAF 7: MÍRA DŮLEŢITOSTI JEDNOTLIVÝCH KRITÉRIÍ VŮČI POTENCIONÁLNÍM DODAVATELŮM U SMLUVNĚ ZABEZPEČOVANÝCH SLUŢEB .................................................................................... - 46 GRAF 9: ZPŮSOB ŘEŠENÍ NEDODRŢENÍ ZÁVAZKŮ VYPLÝVAJÍCÍCH ZE SMLOUVY ............................. - 48 GRAF 8: POUŢITÍ SMLUV NA DOBU URČITOU ČI NEURČITOU U SMLUVNĚ ZABEZPEČOVANÝCH SLUŢEB... .................................................................................................................................................. - 49 GRAF 10: ČASOVÁ FREKVENCE MONITOROVÁNÍ PRODUKCE SMLUVNĚ ZABEZPEČOVANÝCH SLUŢEB..... .................................................................................................................................................. - 50 GRAF 11: ČASOVÁ FREKVENCE KOMUNIKACE S EXTERNÍM DODAVATELEM .................................... - 51 GRAF 12: DIAGRAM PRODUKTIVITY POMOCNÉ SLUŢBY ÚKLID ......................................................... - 56 -

- 72 -

SEZNAM TABULEK TABULKA 1: SROVNÁNÍ SILNÝCH A SLABÝCH STRÁNEK INTERNÍHO A EXTERNÍHO POSKYTOVÁNÍ VEŘEJNÝCH SLUŢEB .................................................................................................................. - 31 TABULKA 2: HODNOTÍCÍ ŠKÁLA ODPOVĚDÍ ...................................................................................... - 46 TABULKA 3: VÝKONOVÉ UKAZATELE PRO SLEDOVANÉ POMOCNÉ VEŘEJNÉ SLUŢBY ...................... - 54 TABULKA 4: PRŮMĚRNÉ ROČNÍ NÁKLADY NA ZABEZPEČOVÁNÍ POMOCNÝCH VEŘEJNÝCH SLUŢEB - 55 TABULKA 5: VÝBĚROVÝ SOUBOR ..................................................................................................... - 57 TABULKA 6: HODNOTÍCÍ ŠKÁLA ODPOVĚDÍ ...................................................................................... - 57 TABULKA 7: PRŮMĚRNÁ MÍRA SPOKOJENOSTI ZAMĚSTNANCŮ S KVALITOU POMOCNÝCH VEŘEJNÝCH SLUŢEB PŘI INTERNÍM A EXTERNÍM POSKYTOVÁNÍM TĚCHTO SLUŢEB VE SKUPINĚ OSLOVENÝCH VEŘEJNÝCH ORGANIZACÍ V % .................................................................................................. - 58 TABULKA 8: POROVNÁNÍ NÁKLADOVÉ EFEKTIVNOSTI A KVALITY POMOCNÝCH SLUŢEB V ZÁVISLOSTI NA ZPŮSOBU POSKYTOVÁNÍ ..................................................................................................... - 59 -

- 73 -

SEZNAM PŘÍLOH PŘÍLOHA 1: DOTAZNÍK PRO VEDOUCÍ ZAMĚSTNANCE ORGANIZACE PŘÍLOHA 2: DOTAZNÍK PRO ZAMĚSTNANCE ORGANIZACE PŘÍLOHA 3: OSLOVENÉ ORGANIZACE SE ZPĚTNOU VAZBOU DLE PRÁVNÍ FORMY A JEJICH CELKOVÉ NÁKLADY NA HLAVNÍ ČINNOST ZA ROK 2011 (V TIS. KČ) PŘÍLOHA 4: OSLOVENÉ ORGANIZACE BEZ ZPĚTNÉ VAZBY DLE PRÁVNÍ FORMY A JEJICH CELKOVÉ NÁKLADY NA HLAVNÍ ČINNOST ZA ROK 2011 (V TIS. KČ) PŘÍLOHA 5: ABSOLUTNÍ ČETNOSTI MÍRY SPOKOJENOSTI ZAMĚSTNANCŮ S INTERNÍM POSKYTOVÁNÍM POMOCNÝCH SLUŢEB

PŘÍLOHA 6: ABSOLUTNÍ ČETNOSTI MÍRY SPOKOJENOSTI ZAMĚSTNANCŮ S EXTERNÍM POSKYTOVÁNÍM POMOCNÝCH SLUŢEB

PŘÍLOHA 7: NÁKLADOVÉ POLOŢKY U POMOCNÝCH SLUŢEB

- 74 -

DOTAZNÍK - POMOCNÉ SLUŽBY

veřejná správa vzdělávání zdravotnictví kultura A B C D E F

kolik m2 je předmětem úklidu

a b

ÚKLID

a b

SPRÁVA A ÚDRŽBA BUDOV

a b

SPRÁVA INFORMAČNÍCH TECHNOLÓGIÍ

a b

DOPRAVA

a b

BEZPEČNOSTNÍ SLUŽBY

průměrný průměrný počet průměrný počet počet m2 hlídaných počet strávníků servisních servisních naježděných vnitřních a zaměstnanců zásahů za rok zásahů za rok kilometrů vnějších prostor ročně

a b

STRAVOVÁNÍ ZAMĚSTNANCŮ

4. Uveďte prosím metodu veřejného zadávání, na základě které byl externí dodavatel vybrán. a) veřejná soutěţ (otevřené řízení) b) uţší řízení c) jednací řízení d) na základě nabídky e) přímé zadání

a b c d e

a b c d e

a b c d e

a b c d e

a b c d e

a b c d e

Další otázky 4 - 18 vyplňte prosím u jednotlivých služeb, pokud jednotlivé služby zabezpečujete pouze externím dodavatelem na základě smlouvy či kombinací s interním poskytováním. Pokud máte více externích dodavatelů u jednotlivých služeb, potom následující otázky se vztahují k externímu dodavateli, který zajišťuje největší část výkonu u jednotlivých typů služeb.

3. Doplňte prosím roční objem výkonů jednotlivých služeb.

b) externím dodavatelem na základě smlouvy - kontraktu Vyčíslete prosím rámcově podíl převažující formy. Otázky 2 a 3 se vztahují k té formě zabezpečení služeb, která je převažující. 2. Uveďte prosím celkové roční výdaje z rozpočtu Vaší organizace na zabezpečení jednotlivých služeb.

1. Jakou formou zabezpečujete jednotlivé služby? Uveďte formu, která je převažující. a) interně (vlastními pracovníky, respektive specializovaným org. oddělením)

Vaše odpovědi na otázky prosím zakroužkujte u každé služby. Dotazník se týká pouze hlavní činnosti Vaší organizace.

sociální sluţby sport Uveďte prosím současný stav zaměstnanců Vaší organizace ...............................................

Uveďte prosím oblast veřejných sluţeb, kde Vaše organizace působí:

Děkuji za spolupráci.

jsem studentka Masarykovy univerzity, Ekonomicko-správní fakulty v Brně a nyní zpracovávám diplomovou práci na téma Outsourcing ve veřejném sektoru. Proto dovoluji se obrátit na Vás s žádostí o vyplnění následujícího dotazníku. Informace poskytnuté vyplněním dotazníku budou využity jako podklady pro zpracování praktické části diplomové práce. Dotazník je anonymní. Údaje poskytnuté jednotlivými organizacemi budou zpracovány souhrnně.

Vážený pane, vážená paní,

Příloha 1: Dotazník pro vedoucí zaměstnance organizace

12.

10. 11.

9.

7. 8.

Pokud jste zakroužkovali b), doplňte kritérium, na základě kterého jste se rozhodli (nejlepší kvalita, reference, reálnost nabídk a jiné). Uveďte prosím, na jak dlouhé časové období byla smlouva uzavřena (doba platnosti smlouvy). Zakroužkujte prosím, jaká kritéria používáte při výběru externího dodavatele. a) stanovená fixní platba za určité časové období b) platba za výkon c) kombinace a) a b) d) jiný typ platby Pokud jste zakroužkovali a) nebo c), uveďte prosím časové období. Jak často monitorujete produkci smluvně zabezpečované služby dodavatelem? a) pravidelně b) průběžně podle potřeby c) nemonitorujeme Pokud jste zakroužkovali a), uveďte prosím časové období. Jak kontrolujete rozsah a kvalitu smluvně zabezpečované služby? Jak řešíte nedodržení závazků vyplývajících ze smlouvy? a) zrušení smlouvy - výpovědí, odstoupením b) finanční sankce c) požadování nápravy d) jinak Pokud jste zakroužkovali d), uveďte prosím jaké postupy využíváte. Máte ve smlouvě jasně definovaný předmět zadávání? a) určitě ano b) spíše ano c) spíše ne d) vůbec ne

5. Zakroužkujte prosím, jaký typ externího dodavatele poskytuje jednotlivé služby. a) soukromá organizace b) nezisková organizace c) jiná veřejná organizace 6. Zakroužkujte prosím, jaká kritéria používáte při výběru externího dodavatele. a) nejnižší cena b) ekonomicky nejvýhodnější nabídka

Vaše odpovědi na otázky prosím zakroužkujte u každé služby (pokud službu využíváte).

a b c d

a b c d

a b c

a b c d

a b c d

a b c

a b c d

a b

a b

a b c d

a b c


a b c

ÚKLID

a b c d

a b c d

a b c

a b c d

a b

a b c

a b c d

a b c d

a b c

a b c d

a b

a b c

SPRÁVA SPRÁVA A ÚDRŽBA INFORMAČNÝCH BUDOV TECHNOLÓGII

a b c d

a b c d

a b c

a b c d

a b

a b c

DOPRAVA

a b c d

a b c d

a b c

a b c d

a b

a b c


Pramen: Vlastní výzkum. a b c d

a b c d

a b c d

17. Funguje mezi Vámi a externím dodavatelem služby vzájemná důvěra? a) určitě ano b) spíše ano c) spíše ne d) vůbec ne

V případě, že jste některé údaje nevyplnili, uveďte prosím důvod:

a b c d

a b c d

a b c d

a b c d

a b c d

a b c d

a b c d

a b c d a b c d a b c d



ÚKLID

16. Pokud vzniknou problémy, řešíte je společně s externím dodavatelem služby? a) určitě ano b) spíše ano c) spíše ne d) vůbec ne

a) určitě ano b) spíše ano c) spíše ne d) vůbec ne

13. Jak často komunikujete s externím dodavatelem, který službu poskytuje? a) často b) pravidelně c) nepravidelně d) sporadicky až vůbec 14. Jak je pro Vás a) finanční situaci a) velmi důležité důležité při výběru b) spíše důležité uchazeče o veřejnou c) spíše nedůležité zakázku zajímat se o d) zcela nedůležité jeho: b) technické kapacity a) velmi důležité b) spíše důležité c) spíše nedůležité d) zcela nedůležité c) personální kapacity na zabezpečení služby a) velmi důležité b) spíše důležité c) spíše nedůležité d) zcela nedůležité d) zkušenosti ve spolupráci s veřejným sektorem a) velmi důležité b) spíše důležité c) spíše nedůležité d) zcela nedůležité 15. Mají Vaši zaměstnanci, kteří zabezpečují proces kontraktování, dostatečně odborné znalosti o technických parametrech zabezpečované služby?

Vaše odpovědi na otázky prosím zakroužkujte u každé služby (pokud službu využíváte).

a b c d

a b c d

a b c d

a b c d

a b c d



a b c d

a b c d

a b c d

a b c d

a b c d


SPRÁVA INFORMAČNÝCH TECHNOLÓGII

a b c d

a b c d

a b c d

a b c d

a b c d


DOPRAVA

a b c d

a b c d

a b c d

a b c d

a b c d




1. a b c d e f

b) spokojený(a)

c) spíše spokojený(á) než nespokojený(á)

d) spíše nespokojený(á) než spokojený(á)

e) nespokojený(á)

f) velmi nespokojený(á)

ÚKLID

a) úplně spokojený(a)

Jak jste spokojený(á) s kvalitou zabezpečení jednotlivých služeb ve Vaší organizaci? (Zaškrtněte prosím u každé služby, která je Vaší organizací poskytována.)

Děkuji za spolupráci.

f

e

d

c

b

a


f

e

d

c

b

a


f

e

d

c

b

a

SPRÁVA INFORMAČNÍCH TECHNOLÓGIÍ

f

e

d

c

b

a

DOPRAVA

f

e

d

c

b

a


jsem studentka Masarykovy univerzity, Ekonomicko-správní fakulty v Brně a nyní zpracovávám diplomovou práci na téma Outsourcing ve veřejném sektoru. Proto dovoluji se obrátit na Vás s žádostí o vyplnění následujícího dotazníku. Informace poskytnuté vyplněním dotazníku budou využity jako podklady pro zpracování praktické části diplomové práce. Dotazník je anonymní. Údaje poskytnuté jednotlivými organizacemi budou zpracovány souhrnně.

Vážený pane, vážená paní,

DOTAZNÍK - POMOCNÉ SLUŽBY - ZAMĚSTNANCI

Příloha 2: Dotazník pro zaměstnance organizace

Příloha 3: Oslovené organizace se zpětnou vazbou dle právní formy a jejich celkové náklady na hlavní činnost za rok 2011 (v tis. Kč) Organizace se zpětnou vazbou

Celkové náklady (hlavní činnost)

Příspěvkové organizace města Brna Centrum experimentálního divadla

43 432,06

Divadlo Polárka

8 316

Divadlo Radost

24 239,46

Dům umění města Brna

18 666,34

Filharmonie Brno

83 371,89

Knihovna Jiřího Mahena v Brně

64 230,89

Městské divadlo Brno

255 283,93

Turistické informační centrum města Brna

72 976,49

Zoologická zahrada města Brna

76 278,01

Příspěvkové organizace města Vyškov Knihovna Karla Dvořáčka

12 368,99

Příspěvkové organizace Jihomoravského kraje Masarykovo muzeum Hodonín

22 877,69

Muzeum Vyškovska

8 786,05

Příspěvkové organizace Ministerstva kultury Moravská galerie v Brně

97 538

Moravské zemské muzeum

108 170,46

Technické muzeum v Brně

73 090

Ostatní Mendelovo muzeum Brno

4 883

Pramen: ÚFIS; výroční zprávy organizací. Vlastní zpracování.

Příloha 4: Oslovené organizace bez zpětné vazby dle právní formy a jejich celkové náklady na hlavní činnost za rok 2011 (v tis. Kč) Organizace bez zpětné vazby

Celkové náklady (hlavní činnost)

Příspěvkové organizace města Brna Hvězdárna a planetárium Brno

10 113,06

Muzeum města Brna

69 973,50

Národní divadlo Brno

349 790

Příspěvkové organizace města Znojma Městská knihovna Znojmo

11 736,29

Příspěvkové organizace Jihomoravského kraje Hvězdárna Veselí nad Moravou

1 082,4

Galerie výtvarného umění v Hodoníně

6 699,6

Jihomoravské muzeum ve Znojmě

18 818,35

Muzeum Brněnska

25 081,15

Regionální muzeum v Mikulově

24 007,45

Příspěvkové organizace Ministerstva kultury Moravská zemská knihovna v Brně

85 333,42

Muzeum romské kultury

12 472,86

Národní ústav lidové kultury

40 679,5

Pramen: ÚFIS; výroční zprávy organizací. Vlastní zpracování.

Příloha 5: Absolutní četnosti míry spokojenosti zaměstnanců s interním poskytováním pomocných sluţeb Správa a Míra Stravování Bezpečnostní Úklid údržba Správa IT Doprava spokojenosti zaměstnanců služby budov a) úplně spokojený

21

X

10

6

11

3

b) spokojený

22

X

24

4

19

6

9

X

15

10

12

5

2

X

8

6

5

13

e) nespokojený

0

X

3

6

1

2

f) velmi nespokojený

0

X

2

2

1

2

c) spíše spokojený než nespokojený d) spíše nespokojený než spokojený


Příloha 6: Absolutní četnosti míry spokojenosti zaměstnanců s externím poskytováním pomocných sluţeb Úklid



Správa IT

Doprava


a) úplně spokojený

8

7

10

15

6

13

b) spokojený

23

23

5

22

6

12

17

14

11

20

0

13

9

11

2

7

0

5

e) nespokojený

3

13

0

6

0

5

f) velmi nespokojený

0

13

0

2

1

5

Míra spokojenosti

c) spíše spokojený než nespokojený d) spíše nespokojený než spokojený


Příloha 7: Nákladové poloţky u pomocných sluţeb Úklid Stravování Materiál Materiál - Úklidové a čisticí - Potraviny prostředky Osobní náklady Osobní náklady Odpisy, leasing Odpisy, leasing Opravy a udržování Opravy a udržování Ostatní přímé náklady Ostatní přímé náklady - Školení - Školení - Cestovné - Stravenky - Jiné náklady - Cestovné - Jiné náklady Režijní náklady Režijní náklady Náklady na znalce a odborníky Náklady na znalce a odborníky při zadávání veřejných zakázek při zadávání veřejných zakázek

Správa údržba budov Materiál

Osobní náklady Odpisy, leasing Opravy a udržování Ostatní přímé náklady - Školení - Cestovné - Jiné náklady Režijní náklady Náklady na znalce a odborníky při zadávání veřejných zakázek


Správa IT Materiál

Osobní náklady Odpisy, leasing Opravy a udržování Ostatní přímé náklady - Školení - Cestovné - Jiné náklady

Režijní náklady Náklady na znalce a odborníky při zadávání veřejných zakázek Pramen: Vlastní výzkum.

Doprava Materiál - Pohonné hmoty - Ostatní materiál Osobní náklady Odpisy, leasing Opravy a udržování Ostatní přímé náklady - Silniční daň - Dálniční poplatky - Havarijní pojištění - Pojištění odpovědnosti - Cestovné - Jiné náklady Režijní náklady Náklady na znalce a odborníky při zadávání veřejných zakázek

Bezpečnostní služby Materiál

Osobní náklady Odpisy, leasing Opravy a udržování Ostatní přímé náklady - Školení - Cestovné - Jiné náklady

Režijní náklady Náklady na znalce a odborníky při zadávání veřejných zakázek

OUTSOURCING VE VEŘEJNÉM SEKTORU Outsourcing in public sector

Recommend Documents