Managementsamenvatting Referentiekader Netcentrische crisisbeheersing
September 2012 - versie 1.0.2.
Achtergrond In de eindrapportage van het RADAR-onderzoek uit 2009 constateerde de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid dat het overgrote deel van de veiligheidsregio’s op het gebied van informatiemanagement te kort schiet. Bij de klassieke manier van informatievoorziening wordt informatie doorgegeven via de hiërarchische lijn van een organisatie. Dat kost tijd, de informatiestroom gaat maar één kant op en de informatie wordt steeds doorgegeven en hierdoor vervormd. Dit leidt tot slechte beeldvorming en dus oordeels- en besluitvorming op de hogere hiërarchisch niveaus met alle gevolgen van dien. Besluiten op strategisch niveau die voor tactisch en operationeel niveau belangrijk zijn voor de uitvoering van de acties komen hierdoor veel te laat om nog mee te nemen in het besluitvormingsproces van de operationele teams. Bij netcentrisch werken vormen de niveaus binnen een organisatie één informatienetwerk. Daarbinnen wisselen alle niveaus informatie met elkaar uit en wordt de samengevoegde informatie gelijktijdig met elkaar gedeeld. Hierarchisch versus Netcentrisch
De keuze voor Netcentrisch Werken Het project Netcentrisch Werken ondersteunt de veiligheidsregio’s, het NCC en het LOCC bij het invullen van het aspect informatievoorziening van het Besluit veiligheidsregio’s. Daarbij gaat het vooral om het implementeren van een werkwijze die het mogelijk maakt om binnen de hoofdstructuur van de crisisorganisatie bij opschalingsituaties snel te komen tot een éénduidig en over de verschillende lagen gedeeld totaalbeeld van de situatie. Dit gedeelde totaalbeeld dient als basis voor de te nemen besluiten en de in te zetten acties. De effectiviteit van deze netcentrische werkwijze is beproefd en aangetoond in een aantal ‘proeftuinen’ en experimenten die vanaf 2005 in verschillende veiligheidsregio’s hebben plaatsgevonden. Aan de experimenten in 2007 is deelgenomen door zeven veiligheidsregio’s en het LOCC. Als eerste stap van de netcentrische werkwijze is het proces van informatievoorziening en -distributie zo ingericht dat gelijktijdig, en over álle niveaus van betrokkenen, een actueel beeld van de feitelijke situatie werd gerealiseerd. De werkwijze is als ‘proof -of-concept’ toegepast in de oefening Voyager in oktober 2007 en door TNO geëvalueerd. Volgens de evaluatie van TNO leverde de netcentrische werkwijze een versnelling op in de beeldvorming, met meer tijd voor oordeels- en besluitvorming. Hierdoor waren alle betrokkenen beter in staat hun eigen verantwoordelijkheden en bevoegdheden in te vullen. Bovendien was de betrouwbaarheid van de informatie hoger en bleven tijdrovende verificatieslagen achterwege. Deze evaluatie heeft geleid tot de besluitvorming binnen het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties om te komen tot een vervolgproject waarin de netcentrische werkwijze landelijk bij alle crisisorganisaties geïmplementeerd wordt inclusief een ondersteunend Landelijk Crisismanagement Systeem (LCMS). Onder
1
Managementsamenvatting Referentiekader Netcentrische crisisbeheersing 2
crisisorganisaties wordt verstaan alle 25 veiligheidsregio’s en de landelijke crisis - en coördinatiecentra NCC en LOCC. Het Veiligheidsberaad besloot in 2009 tot de uitvoering van het landelijk project Netcentrisch Werken. De netcentrische werkwijze, ondersteund door het LCMS, is in bijna alle veiligheidsregio’s, het LOCC en het NCC geïmplementeerd.
Referentiekader Netcentrische Crisisbeheersing
Doelstellingen landelijk project Netcentrisch Werken
Deel A - Richten
De doelstellingen van het landelijk project Netcentrisch Werken zijn: 1. Het ontwikkelen en onderhouden van de netcentrische visie en werkwijze. 2. Het ondersteunen van de veiligheids regio’s bij het implementeren en borgen van de netcentrische werk wijze, op basis van een gezamenlijk met elke veiligheidsregio afzonderlijk op te stellen plan van aanpak. 3. Het beschikbaar stellen van het Lan delijk Crisismanagement Systeem (LCMS) bij de veiligheidsregio’s, het Nationaal Coördinatiecentrum (NCC) en Landelijk Operationeel Coördinatie centrum (LOCC) van het ministerie van Veiligheid en Justitie. Dit LCMS dient zodanig ontwikkeld te zijn dat nieuwe releases kunnen worden uitgebracht zonder dat daar veel extra inspanning vanuit de veiligheidsregio’s voor nodig is. 4. Het in exploitatie nemen van het LCMS. 5. Het borgen van de netcentrische werk wijze bij het Nederlands Instituut Fysieke Veiligheid (NIFV), zodat deze onderdeel uit gaat maken van de regu liere opleidingen, trainingen en oefe ningen. 6. Het inrichten van het beheer (functi oneel-, applicatie- en technisch be heer) van het LCMS en het overdragen van het functioneel beheer aan het NIFV.
Het netcentrische gedachtegoed is door het landelijk project Netcentrisch Werken in samenwerking met kennispartner TNO vastgelegd in het ‘Referentiekader Netcentrische Crisisbeheersing’. Dit Referentiekader bestaat uit drie delen: : Methodische Verantwoording Netcentrisch Werken. Deel B - Inrichten : Regionale Operationele Informatie organisatie. Deel C - Verrichten: Werkwijze Netcentrische Crisisbeheersing op hoofdlijnen. In de ‘Methodische Verantwoording Netcentrisch Werken’ is de visie achter netcentrisch werken beschreven. Dit deel vat de theorieën samen die ten grondslag liggen aan de netcentrische werkwijze en geeft de meerwaarde van deze werkwijze aan voor de crisisbeheersing en rampenbestrijding. Deel A gaat ook in op het transitietraject dat doorlopen moet worden om de netcentrische werkwijze op een gecontroleerde manier in te voeren. In de ‘Regionale Operationele Informatieorganisatie’ zijn de stappen opgenomen om de netcentrische aanpak binnen de hoofdstructuur van de crisisbeheersing in te voeren. Dit deel is bedoeld voor mensen die verantwoordelijk zijn voor implementatie van informatiemanagement binnen de veiligheidsregio’s en voor opleiders. De juridische kaders worden toegelicht en de consequenties voor processen, organisatie, medewerkers en techniek worden besproken. In de ‘Werkwijze Netcentrische Crisisbeheersing’ wordt beschreven hoe, onafhankelijk van toolondersteuning , netcentrisch werken bij crisisbeheersing concreet in z’n werk gaat. Dit deel is primair bedoeld voor leiders op de diverse niveaus en voor informatiemanagers. Er wordt beschreven hoe het proces van informatiemanagement binnen de verschillende organisatorische eenheden gestalte krijgt en op welke wijze het proces van leiding & coördinatie door dit proces beïnvloed wordt.
Managementsamenvatting Referentiekader Netcentrische crisisbeheersing
Methodische Verantwoording Netcentrisch Werken De basis van netcentrisch werken is gelegen in de industrie en Defensie. Binnen de industrie zocht men naar een efficiënt systeem om goederenvoorraden in winkels te verlagen, en toch tijdig de voorraad aan te kunnen vullen. Bij Defensie wilde men de beschikbare informatie en kennis meer effectief samen laten komen om zo de eigen inzet te verbeteren en ‘de vijand’ steeds een stap voor te blijven. Netcentrisch werken is met name een ondersteuning voor een multidisciplinaire manier van samenwerking, waarbij diverse partners kunnen bijdragen aan het begrip van de situatie, maar ook aan het gecoördineerd kunnen optreden. De mate waarin informatie gedeeld kan worden en de impact die dit heeft op de manier van samenwerken bepaalt wat haalbaar is in de samenwerking. Groeimodel netcentrische werkwijze
Binnen de theorie van netcentrisch werken worden vier niveaus in het groeimodel onderscheiden: 0. Samen Wijzigen: informatie wordt via situatierapportages gedeeld. 1. Samen Delen: een goede uitgangspositie – gedeeld beeld – om de operatie op te baseren. 2. Samen Werken: alle teams in de keten kennen hun eigen taken, rollen en verantwoordelijkheden en die van anderen waardoor samenwerking – ook op afstand – eenvoudiger op elkaar af te stemmen is. 3. Samen Plannen: alle processen worden
op elkaar afgestemd, waardoor de inzet het maximale effect bereikt. 4. Samen Sturen: verregaande vormen van ondersteuning en ervaring maken het mogelijk om op ad-hoc basis een inzet uit te voeren, zonder uitgebreide planning en afspraken vooraf. De traditionelere manier van informatiedelen via situatierapportages kent te veel toevalligheden. Niveau vier is niet noodzakelijkerwijs een einddoel om optimaal van de netcentrische principes te profiteren. Wel is het belangrijk om een organisatie in te werken in de eerste drie niveaus om zo op een flexibele manier in een keten te kunnen functioneren.
Meerwaarde Netcentrisch Werken Netcentrisch Werken brengt de volgende voordelen: −− Versnelling van het proces van beeld vorming, oordeelsvorming en besluit vorming (het BOB-proces). Deze versnel ling wordt met name veroorzaakt door het feit dat beeldvorming minder tijd kost. Niet alleen binnen een team, maar ook in de keten van CoPI naar BT. Pro-actief de len van informatie en onderhouden van een totaalbeeld laat de organisatie meer tijd voor oordeelsvorming en besluit vorming: informatiegestuurd vergaderen. −− Rijker beeld van de situatie en van het bestrijdingsproces. Door informatie elementen afkomstig uit verschillende delen van de organisatie (en daarbuiten) pro-actief te delen, komen discrepanties, tegenstrijdigheden, ambiguïteiten en onzekerheden in zowel de situatie als de bestrijding sneller aan het licht. −− Betere anticipatie op een zich ontwik kelende situatie. Dit geldt voor anticipatie van operationele eenheden maar ook voor anticipatie van bestuurders op het tijdige organiseren van bijvoorbeeld na zorg. −− Beter onderbouwde en beter op elkaar afgestemde besluiten en inzet door sa menwerking met ketenpartners. 3
Managementsamenvatting Referentiekader Netcentrische crisisbeheersing
Regionale Operationele Informatie-organisatie In het deel ‘Regionale Operationele Informatie-organisatie’ wordt de geldende wet-en regelgeving toegelicht. De Wet veiligheidsregio’s beoogt een efficiënte en kwalitatief hoogwaardige organisatie van de brandweerzorg, geneeskundige hulpverlening en crisisbeheersing onder één regionale bestuurlijke regie. De Basisvereisten Crisismanagement zijn vrijwel integraal overgenomen in het Besluit veiligheidsregio’s en zijn geordend in vier categorieën: alarmering, opschaling, leiding & coördinatie en informatiemanagement. Het proces informatiemanagement wordt gezien als de belangrijkste randvoorwaarde voor het proces leiding & coördinatie. Het Besluit personeel Veiligheidsregio’s heeft in het verlengde hiervan als doel om de kwaliteit van het personeel te normeren. Op grond van het besluit zijn de kerntaken en competenties vastgelegd. Deze vormen feitelijk de basiseisen waaraan het brandweeren GHOR-personeel en het multidisciplinair personeel moet voldoen. Het besluit schrijft voor dat – gericht op de informatie-organisatie – bij ministeriële regeling, regels worden gesteld over de functies calamiteitencoördinator (CaCo) meldkamer, informatiemanager CoPI en informatiemanager ROT. Voor deze drie functies zijn inmiddels ook zogenaamde kwalificatieprofielen gemaakt. Als onderdeel van het Referentiekader Regionaal Crisisplan is het knoppenmodel ontwikkeld dat een operationele relatie legt tussen de aard van het grootschalige incident en de daarop af te stemmen capaciteit. Het knoppenmodel faciliteert – in combinatie met de Gecoördineerde Regionale Incidentbestrijdingsprocedure (GRIP), – om de juiste werkprocessen te activeren en de aansturing daarop af te stemmen. Ieder veiligheidsincident van enige omvang vraagt al snel inzet van veel verschillende partijen. Het betreft naast de traditionele veiligheidspartners brandweer, politie, GHOR en gemeente meestal ook diverse keten-
4
partners. Voorbeelden hiervan zijn vitale sectoren zoals energieleveranciers, waterschappen en Defensie. Vaak is er sprake van een crisis of een ramp juist omdat vitale infrastructuren worden bedreigd of zijn uitgeschakeld. In andere gevallen zijn vitale infrastructuren cruciaal bij het bestrijden van een crisis of ramp. In juni 2009 is dan ook het project Vitale Partnerschappen in Veiligheid vanuit het Veiligheidsberaad geïnitieerd. Dit project heeft als doel om de veiligheids- en politieregio’s en vitale sectoren te ondersteunen bij het maken van samenwerkingsafspraken.
Proces, Organisatie, Mens, Techniek De vier ontwikkellijnen proces, organisatie, mens en techniek zijn van belang bij Netcentrisch Werken. Netcentrisch werken op basis van een actueel, gedeeld beeld geeft het proces van leiding & coördinatie bij crisisbeheersing en rampenbestrijding meer snelheid, daadkracht en doelgerichtheid. Netcentrisch werken gaat echter niet vanzelf, daar moet een proces voor worden ingericht. Dit proces zorgt voor een goede balans tussen brede beschikbaarheid van informatie aan de ene kant en aan de andere kant het voorkomen van informatie overload, miscommunicatie en verdubbeling van informatie. De organisatorische invulling van de operationele informatievoorziening die noodzakelijk is voor een effectieve samenwerking, vraagt om personeel dat de competenties heeft om de benodigde rollen in te vullen. Het is van belang dat het informatiemanagementproces op een zodanige manier organisatorisch wordt belegd dat recht wordt gedaan aan de sleutelrol van het proces. De netcentrische werkwijze vraagt om een nieuwe manier van denken en werken. Van de mensen in de organisatie wordt verwacht dat zij in veelal ad-hoc samengestelde teams kunnen werken en snel tot een actueel en gedeeld beeld kunnen komen. Dit vereist een vernieuwde set aan competenties.
Managementsamenvatting Referentiekader Netcentrische crisisbeheersing
In totaal zijn er voor netcentrisch werken zes competenties beschreven: 1. Samenwerken 2. Netwerkgericht 3. Communiceren 4. Analyseren 5. Besluitvaardig 6. Monitoren Zoals de brandweer in het kader van brandbestrijding niet zonder blusmiddelen kan, heeft het proces van informatiemanagement ondersteuning nodig van een ICT-systeem, een Landelijk Crisismanagement systeem. Dit LCMS is echter slechts een middel. De inhoud van het systeem – het actuele en gedeelde totaalbeeld – moet door professionals worden opgebouwd en onderhouden. De ontwikkellijnen proces, organisatie, mens en techniek zullen de komende jaren stapsgewijs, iteratief en in onderlinge samenhang verder ontwikkeld moeten worden om verdere invulling te geven aan de netcentrische manier van werken. Werkelijke kapitalisering van het delen van informatie is mogelijk langs de weg van stapsgewijze innovatie in en met de praktijk.
Werkwijze Netcentrische Crisisbeheersing Het deel ‘Werkwijze Netcentrische Crisisbeheersing op hoofdlijnen’ beschrijft de netcentrische werkwijze die in de afgelopen vijf jaar op een iteratieve wijze tot stand gekomen. Vanaf medio 2006 is geëxperimenteerd met diverse versies van een crisismanagementsysteem. Op basis van de uitkomsten van de experimenten en workshop, en in een later stadium op basis van ervaringen opgedaan tijdens oefeningen en incidenten, zijn het systeem en de bijpassende werkwijze in een proces van co-evolutie ontwikkeld. Er wordt ingegaan op de wijze waarop de basisprincipes van netcentrisch werken in de ondersteunende middelen zijn geconcretiseerd en op de principes, succesfactoren en aandachtspunten die concreet nodig zijn om tot een actueel gedeeld beeld te komen. Ook worden de werkprocessen binnen en tussen de verschillende organisatorische eenheden beschreven.
Hoekpunten doorontwikkeling Netcentrisch Werken
Kijk voor meer informatie op onze website
www.crisisplein.nl
5
