intergemeentelijke ambtelijke samenwerking

intergemeentelijke ambtelijke samenwerking De krachten gebundeld Organisatieadviesbureau BuitenhekPlus i.s.m. prof. mr. D.J. Elzinga

“Kennis is van geen waarde tenzij je deze in de praktijk brengt” Grant

Colofon: Redactie: BuitenhekPlus Eindredactie: Anja Francissen

Nijkerk, 2004 Oplage tweede druk: 500 Deze notitie is een uitgave van BuitenhekPlus

Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgaven mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of op enig andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van BuitenhekPlus.

04

buitenhekplus organisatieadviesbureau

de krachten gebundeld

Voorwoord

06

Hoofdstuk 1 Inleiding en plaatsbepaling

08

Hoofdstuk 2 Bestaande samenwerkingsvormen tussen gemeenten 2.1 De optimale schaal 2.2 Voordelen van samenwerking 2.3 Mogelijke samenwerkingsvormen

10

Hoofdstuk 3 Intergemeentelijke ambtelijke samenwerking 3.1 Algemeen 3.2 De burger 3.3 Samenwerking buiten ‘het cluster’ 3.4 Voordelen ten opzichte van andere samenwerkingsvormen

14

Hoofdstuk 4 Structurering van intergemeentelijke ambtelijke samenwerking 4.1 Afstemming en coördinatie 4.2 Juridische vorm 4.3 Taakvelden

17

Hoofdstuk 5 Vormen van intergemeentelijke ambtelijke samenwerking 5.1 Uitwisseling van kennis en informatie 5.2 Uitwisseling van personeel 5.3 Specialisatie per gemeente 5.4 Gezamenlijk ambtelijk apparaat 5.5 Mengvorm

20

Hoofdstuk 6 Shared Services Center 6.1 Inleiding 6.2 SSC 6.3 Tot slot

26

Hoofdstuk 7 Samenwerkingsterreinen

30

Hoofdstuk 8 Kritische succesfactoren en inrichtingsvraagstukken 8.1 Kritische succesfactoren 8.2 Inrichtingsvraagstukken

31

Hoofdstuk 9 Samenvatting van de voordelen

33

05

06



Voorwoord

Voorwoord

Bij de eerste druk:

Bij de tweede druk:

‘De krachten gebundeld’. In al hun eenvoud geven deze woorden weer wat ik voor ogen had toen ik

Nog altijd zijn onze adviseurs zeer gedreven om gemeenten te adviseren en begeleiden bij de vorm-

het concept van de federatiegemeente voor het eerst introduceerde. Gemeenten in Nederland hebben,

geving en implementatie van intergemeentelijke ambtelijke samenwerking. In 2002 introduceerde

internationaal bezien, een fors takenpakket dat de afgelopen jaren in omvang alleen maar is

prof. mr. D.J. Elzinga het concept van de federatiegemeente. Sinds die tijd is ambtelijke samenwerking

toegenomen. Het belang van een goed functionerende gemeente is voor de burgers dan ook groot.

tussen gemeenten hoog op de bestuurlijke agenda komen te staan. In de praktijk komen we veel verschil-

Gemeentebestuurders vormen samen met het ambtelijke apparaat een krachtig team dat de gestelde

lende juridische en organisatorische constructies tegen op basis waarvan gemeenten de samenwerking

uitdagingen aangaat. Hoewel de burgers in de gemeente soms best wel kritiek hebben op de bestuur-

vorm wensen te geven. De meest passende vorm is veelal afhankelijk van de beoogde doelstellingen van

ders en ambtenaren, is het wel hun team, dat ze rechtstreeks kunnen aanspreken op zijn functioneren.

de samenwerking. En dat is waar het in een nutshell om gaat: behalen van diverse voordelen door

Dit team kan echter ook voor uitdagingen komen te staan die te hoog gegrepen lijken, maar die de

ambtelijk tussen gemeenten samen te werken. Welke naam hieraan wordt gegeven, is niet relevant.

kwaliteit van de dienstverlening aan hun burgers wel ten goede komen. In het verleden heeft deze

Het is dan ook om die reden dat de tweede druk van dit boekje de titel ‘Intergemeentelijke ambtelijke

situatie er toe geleid dat verschillende gemeenten werden samengevoegd tot één nieuwe gemeente.

samenwerking’ heeft meegekregen. In deze oplage ligt een grotere focus op het brede palet van samen-

Helaas met als consequentie dat de burgers de band met hun eigen gemeente verloren: het was niet

werking tussen gemeenten in tegenstelling tot de benadering in de eerste oplage van het -overigens

langer hun eigen team.

succesvolle- federatiegemeenteconcept. Een voorbeeld hiervan is het toegevoegde hoofdstuk over de inrichting van een Shared Services Center.

Het concept van de federatiegemeente biedt individuele gemeenten de mogelijkheid om samen met andere gemeenten te bekijken in hoeverre wederzijdse samenwerking kan leiden tot versterking van de

Voor open aanmerkingen van de lezers houden wij ons ten zeerste aanbevolen.

bestuurskracht van de afzonderlijke gemeenten. Het uiteindelijke doel daarbij is de dienstverlening aan de burgers in de individuele gemeenten te optimaliseren.

In dit boekje treft u een uitwerking aan van het concept van de federatiegemeente en de verschillende samenwerkingsvormen die in dit concept kunnen voorkomen. De bereidheid tot het aangaan van een vorm van samenwerking tussen gemeenten met als doel verbetering van de dienstverlening aan de burgers in de deelnemende gemeenten staat hierbij centraal, niet het juridische concept.

Prof. mr. D.J. Elzinga

Mr. E.D. Buitenhek

07

08



Hoofdstuk 1

De wens tot samenwerking kan voortvloeien uit het besef dat de eigen capaciteit binnen de gemeente

Inleiding en plaatsbepaling

tekort schiet om op goede wijze invulling te kunnen geven aan de taken die de individuele gemeente dient te vervullen. Deels als gevolg van extern opgelegde taken, deels als gevolg van de eigen (gemeentegrens overstijgende) ambities. Tevens kunnen legio andere motieven, zoals efficiencyvoordelen, ver-

Met enige regelmaat laait binnen Nederland de discussie op over de vraag of onze gemeenten nog wel

groting van de ontwikkelmogelijkheden of alternatief voor herindeling, aan de orde zijn. De praktijk

voldoende berekend zijn op hun taken. Met name de laatste jaren wordt in diverse gremia deze discussie

wijst echter uit dat positieve grondbeginselen om te starten met intergemeentelijke ambtelijke

gevoerd. Opvallend is dat bij gemeenten tot circa 20.000 inwoners al snel het fenomeen van gemeen-

samenwerking de grootste kans op succes met zich meebrengen.

telijke herindeling als dé oplossing naar voren wordt gebracht. Voor sommige gemeenten kan herindeling inderdaad een goede optie zijn.

Intergemeentelijke ambtelijke samenwerking kan voor de burger – om wie het immers gaat - grote

In de afgelopen decennia is echter ook gebleken dat gemeentelijke herindeling lang niet in alle gevallen

voordelen met zich meebrengen. De politiek/bestuurlijke herkenbaarheid en de zelfstandigheid van

tot het gewenste resultaat heeft geleid. Maar al te vaak blijkt met het weggooien van het badwater ook

de eigen gemeente blijven behouden, terwijl gekomen kan worden tot verhoging van de kwaliteit en

het kind te zijn verdwenen. De samenvoeging van gemeenten gaat immers gepaard met verlies aan

efficiency. Deelnemende gemeenten behouden tevens de mogelijkheid om, rekening houdend met de

lokale herkenbaarheid voor burgers, hetgeen leidt tot een afname van de (actieve en passieve)

belangen van de burgers, het lokale beleid vorm te geven.

betrokkenheid van burgers bij het lokale bestuur.

Tevens speelt bij meer en meer gemeenten mee dat door middel van samenwerking met (buur) gemeenten aan werknemers mee kansen geboden kunnen worden. Kansen onder andere ten aanzien van

Vanuit die samenwerkingsgedachte introduceerde prof. mr. D.J. Elzinga in 2002 het concept van de

ontwikkelingsmogelijkheden, kennisverbreding en kennisverdieping.

federatiegemeente. Het concept van de federatiegemeente is geen juridisch concept, maar een model voor gemeentelijke samenwerking waarbij wel de krachten worden gebundeld maar de bestuurlijke

Met deze uitgave hopen wij gemeenten in Nederland een oplossing aan te reiken in de zoektocht naar

bevoegdheden bij de eigen gemeente (bestuursorganen) blijven. Van belang hierbij is de ambitie om

de voor iedere gemeente meest passende vorm van gemeentelijke samenwerking.

duurzaam met elkaar samen te werken. De federatiegemeente is bedoeld als groeimodel. De intensiteit van de samenwerking kan per taakveld variëren, afhankelijk van de lokale situatie. Samenwerking binnen de federatie kan betrekking hebben op een specifiek taakgebied maar kan ook meerdere taakvelden beslaan. De introductie van het concept van de federatiegemeente heeft ertoe geleid dat in de kleine en middelgrote gemeenten het onderwerp ‘ambtelijke samenwerking’ prominent op de bestuurlijke agenda is komen te staan. Diverse clusters van gemeenten hebben op het moment van schrijven pilots opgestart om te komen tot een duurzame ambtelijke samenwerking met één of meerdere (buur)gemeenten. Sommige zijn zelfs het stadium van pilot inmiddels voorbij. Opvallend is de constatering dat de diverse clusters elk kiezen voor een geheel eigen aanpak, passend binnen de doelstellingen en cultuur. Het concept van de federatiegemeente herbergt diverse vormen van ambtelijke samenwerking, zodat in het vervolg meer in z’n algemeenheid wordt gesproken over intergemeentelijke ambtelijke samenwerking.

Intergemeentelijk ambtelijke samenwerking Los van de vraag onder welke noemer een cluster van gemeenten de ambtelijke samenwerking wil vormgeven, is op de eerste plaats van belang wat de motieven zijn om over te gaan tot het opstarten of intensiveren van ambtelijke samenwerking.

09

10



Hoofdstuk 2

zich minder herkent in de nieuwe gemeente waardoor de betrokkenheid ook minder wordt.

Bestaande samenwerkingsvormen tussen gemeenten

Het is dan ook de vraag of het mogelijk is de effectiviteit en efficiëntie van het te voeren beleid in een

2.1 De optimale schaal

2.2 Voordelen van samenwerking.

Algemeen

Samenwerking tussen gemeenten kan aantrekkelijk zijn. Daarvoor is een aantal hoofdredenen te noemen:

cluster van gemeenten te vergroten, zonder dat dit ten koste gaat van de betrokkenheid van burgers in die betreffende gemeenten.

Nederland kent drie bestuurslagen: het rijk, de provincies en de gemeenten. Daarvan staat de gemeente het dichtst bij de burger, die daardoor het best in staat is in te spelen op wensen die op lokaal niveau

1) Kwetsbaarheid: voor het uitvoeren van bepaalde taken binnen de gemeente is soms slechts zeer

leven. In de afgelopen decennia hebben rijk en provincie steeds meer taken gedecentraliseerd naar de

beperkte ambtelijke capaciteit aanwezig. Dit geldt zowel voor uitvoerende functies (baliemede-

gemeenten. Parallel hieraan werd alom geconstateerd dat veel gemeenten in Nederland in omvang te

werkers) als meer beleidsmatige functies (beleidsmedewerkers). Het kan gebeuren dat deze taken

klein zijn om op goede wijze invulling te geven aan de haar opgedragen taken. Inmiddels zijn veel kleine

niet of niet tijdig worden uitgevoerd. Bijvoorbeeld in geval van ziekte of adv. Bij dit soort functies

gemeenten samengevoegd, waardoor het aantal gemeenten in Nederland is gereduceerd van 990 in

kan samenwerking ertoe leiden dat de kwetsbaarheid afneemt.

1960 naar iets minder dan 500 op 1 januari 2004. 2) Deskundigheid: voor bepaalde specialistische taken binnen de gemeente is vaak niet voldoende Op diverse terreinen vindt reeds samenwerking plaats tussen gemeenten om gezamenlijk grensover-

expertise in huis. Denk hierbij bijvoorbeeld aan een planoloog. Gelet op de omvang van deze taken,

schrijdende zaken op te pakken. Denk bijvoorbeeld aan de GGD, de brandweer, maar ook aan interge-

is het vaak ook niet ‘rendabel’ om als individuele gemeente dat soort capaciteit in huis te halen.

meentelijke sociale diensten. Deze behoefte aan samenwerking vloeit voort uit de constatering dat de

Dit leidt ertoe dat gemeenten deze kennis vaak extern inkopen. Als gemeenten samenwerken

optimale schaalgrootte van ‘de gemeente’ niet bestaat: immers voor elke taak geldt dat sprake is van een

kunnen zij gezamenlijk deze expertise inkopen of iemand voor deze taken in dienst nemen.

eigen optimale schaalgrootte. Dit gaat niet alleen op voor de kleine, maar ook voor de grotere gemeenten. Zo voert de gemeente Amsterdam bepaalde taken uit in samenwerking met andere gemeenten.

3) Efficiëntie: bij bepaalde taken kan samenwerking leiden tot snellere en/of betere uitvoering ervan.

Internationaal gezien is het takenpakket van de Nederlandse gemeenten groot. In de afgelopen jaren is

Vaak worden dezelfde taken bij verschillende gemeenten op vrijwel identieke wijze uitgevoerd.

in Nederland nadrukkelijk de discussie gevoerd over de noodzaak om bepaalde (boven)gemeentelijke

Samenwerking betekent dan dat ‘niet iedereen het wiel opnieuw uitvindt’. Hierdoor bespaar je op

taken op een hoger niveau uit te voeren. Het idee daarachter is dat voor het uitvoeren van veel regionaal

capaciteit. Efficiëntievergroting leidt niet altijd direct tot vermindering van kosten, maar het kan wel

getinte taken de omvang van de gemeente veelal te klein is, terwijl de provincie als te groot en

bijdragen aan een hogere kwaliteit en grotere zorgvuldigheid.

afstandelijk wordt beschouwd. Ter invulling van dit ‘regionale gat’ zijn in het verleden voorstellen gelanceerd voor samenwerking in de vorm van gewesten, mini provincies, stadsprovincies en kaderwetgebieden.

4) Kwaliteit: gemeenten in Nederland hebben een relatief groot takenpakket. Dit hangt mede samen met de eigen ambities van gemeenten om de dienstverlening aan de burgers te optimaliseren. Op kwalitatief goede wijze invulling geven aan al deze taken, vergt veel van medewerkers binnen

Schaalvergroting

een gemeente. Samenwerking stelt gemeenten in staat de kwaliteit te verhogen door onder meer

Door de behoefte aan schaalvergroting heeft het proces van gemeentelijke herindeling zich in de

het aantrekken van kwalitatief goede medewerkers en het bundelen van de bestaande capaciteit.

afgelopen decennia gestaag doorgezet. Herindeling heeft daarmee voorwaarden geschapen voor de verbetering van efficiëntie en effectiviteit bij de uitvoering van gemeentelijke taken. Het risico bestaat

5) Ontplooiing: veel kleinere gemeenten hebben te kampen met een hoog verloop onder de mede-

echter dat als gevolg van de samenvoeging van gemeenten, de actieve betrokkenheid van de burger bij

werkers. Niet op de laatste plaats heeft dit veelal te maken met een ‘glazen plafond’ waar mede-

de politiek in de heringedeelde gemeente sterk afneemt. Daarnaast bestaat het gevaar dat de burger

werkers op een gegeven moment tegenaan lopen. Ontwikkelingsmogelijkheden zijn dan ver te

11

12



zoeken en een grotere gemeente biedt meer kansen. Samenwerking tussen gemeenten kan leiden

Gemeenschappelijk orgaan

tot meer mogelijkheden voor medewerkers.

Het gemeenschappelijk orgaan is een lichtere samenwerkingsvorm dan het openbaar lichaam. Het hoofddoel van deze vorm is coördinatie van bepaalde gemeenteoverstijgende problematiek. Er bestaan

2.3 Mogelijke samenwerkingsvormen

wel mogelijkheden om aan dit orgaan ook bepaalde taken en bevoegdheden toe te bedelen, maar deze

Tot op heden zijn er twee hoofdvormen1 waarin de samenwerking tussen gemeenten tot stand

zijn beduidend minder vergaand dan bij het openbaar lichaam.

kan komen: a) Vrijwillige gemeentelijke fusie (herindeling)

Centrumgemeente

b) Samenwerking in het kader van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr).

De centrumgemeente is een vorm waarbij een grotere gemeente functioneert als centrum voor andere gemeenten. Deze kunnen dan diensten inkopen bij deze grote gemeente en gezamenlijk bovengemeen-

a. Vrijwillige gemeentelijke fusie (herindeling)

telijk beleid uitvoeren. Een nadeel is dat gemeenten vaak erg afhankelijk kunnen worden van de cen-

Gemeenten kunnen samen concluderen dat het voor het leveren van een goed gemeenteproduct aan

trumgemeente. Ten opzichte van het instellen van een openbaar lichaam of gemeenschappelijk orgaan

de burgers noodzakelijk is de krachten te bundelen. Bij een vrijwillige gemeentelijke fusie kiezen de deel-

is het echter een voordeel dat realisatie redelijk snel en met relatief weinig inspanningen mogelijk

nemende gemeenten ervoor zowel de bestaande politieke fora als het bestaande ambtelijke apparaat te

gemaakt kan worden.

integreren tot één gezamenlijk college, raad en ambtelijk apparaat. De aldus bereikte schaalvergroting schept belangrijke voorwaarden voor verbetering van de effectiviteit en doelmatigheid van het te voeren

Regeling Zonder Meer

beleid. Daartegenover staat het verlies van actieve betrokkenheid van burgers bij de politiek in de

De laatste vorm is de Regeling Zonder Meer. Hierbij kunnen in een regeling bepaalde afspraken of inten-

heringedeelde gemeente.

ties worden vastgelegd ten aanzien van de samenwerking. Deze vrijblijvende vorm van samenwerking kan geheel naar eigen wens worden ingevuld. De grote vrijblijvendheid in combinatie met de geringe

b. Samenwerking in het kader van de Wet gemeenschappelijke regelingen.

binding kan echter ook nadelig zijn.

Zoals in de inleiding van dit hoofdstuk al is aangegeven, geldt voor veel van de taken die onder de verantwoordelijkheid van de gemeente worden uitgevoerd dat de reikwijdte ervan de schaal van de gemeente

De eerste vorm, het openbaar lichaam, komt in Nederland het meest voor. Een belangrijk nadeel van

te buiten gaat. Het betreft vaak taken met een sterk bovengemeentelijk of regionaal karakter.

deze samenwerkingsvorm is de grote afstand tussen de individuele gemeenteraden en het gecreëerde

Samenwerking vindt in dit soort gevallen meestal plaats in het kader van de Wet gemeenschappelijke

bestuursorgaan. Hoewel de individuele gemeenteraad vaak wel vertegenwoordigd is in het algemeen

regelingen. Deze kent vier vormen:

bestuur van een dergelijk orgaan, is de controle toch duidelijk op afstand van de gemeenteraad waardoor

- Openbaar Lichaam

er feitelijk sprake is van indirect bestuur. Dit betekent dat het uit oogpunt van democratische legitimiteit

- Gemeenschappelijk Orgaan

maar zeer de vraag is of het verstandig is veel gemeenteoverstijgende taken op deze wijze over te dragen

- Centrumgemeente constructie

aan het nieuwe bestuursorgaan. Daar komt bij dat het op grote schaal overdragen van bevoegdheden

- Regeling Zonder Meer.

aan een nieuw bestuursorgaan de vraag opwerpt in hoeverre het noodzakelijk is dat de deelnemende gemeenten zelfstandig blijven, of dat herindeling toch meer voor de hand ligt.

Openbaar lichaam Het openbaar lichaam is van deze vormen veruit de meest gebruikte. Hier wordt een Openbaar Lichaam, in de vorm van een Algemeen Bestuur (AB) en Dagelijks Bestuur (DB) ingesteld (soms aangevuld met bestuurscommissies). Deze organen hebben een zelfstandige beslissingsbevoegdheid op de terreinen die aan het betreffende orgaan zijn overgedragen.

1) De recentelijk opgestarte pilots niet meegerekend.

13

14



Hoofdstuk 3

kan blijven aanspreken op het beleid en de uitvoering daarvan door de gemeente.

Intergemeentelijke ambtelijke samenwerking

Op deze manier blijft ook de politieke herkenbaarheid bestaan.

3.1 Algemeen

3.3 Samenwerking buiten het ‘cluster’

Door middel van intergemeentelijke ambtelijke samenwerking wensen gemeenten de bestuurskracht

Gemeenten werken al op diverse terreinen met elkaar samen. In principe kunnen deze bestaande samen-

van de individuele deelnemende gemeenten versterken en tevens de afzonderlijke politieke gemeen-

werkingsvormen gewoon blijven bestaan op het moment dat een gemeente met een aantal andere

schappen van de deelnemende gemeenten in stand houden.

gemeenten ambtelijke samenwerking verder vorm wil gaan geven. Het verdient wel aanbeveling om

Versterking van de bestuurskracht ontstaat door samenwerking en bundeling van krachten op ambtelijk

te onderzoeken of reeds bestaande samenwerkingrelaties met andere gemeenten niet beter (lees:

niveau. Met andere woorden: vergroting van de bestuurskracht door middel van vergroting van de

transparanter, efficiënter etc.) onder het nieuwe samenwerkingsverband ondergebracht kunnen worden.

ambtelijke slagkracht. Bij de vormgeving van de wijze waarop de samenwerking gaat plaatsvinden, is het van belang om De bundeling van krachten richt zich in eerste instantie vooral op de uitvoerende taken, maar kan op

afspraken te maken over samenwerking met andere gemeenten (“Ja, mits…”/ “Nee, tenzij…”) Op die

termijn ook doorgroeien naar bundeling van beleidsvoorbereiding en beleidsontwikkeling op één of

manier kunnen de voordelen van de samenwerking maximaal benut worden en wordt voorkomen dat

meerdere taakgebieden.

een bont palet van samenwerkingsvormen ontstaat. Dit gaat immers ten koste van de transparantie

Hierbij blijft het van belang dat de beslissingsbevoegdheid en de politieke aansturing plaatsvindt vanuit

voor bestuur en burger.

de zelfstandig gebleven gemeente. De eigenstandige besluitvorming door raad en college blijft dus gehandhaafd. In de meest verregaande vorm van ambtelijke samenwerking, zoals het feitelijk oprichten

3.4 Voordelen ten opzichte van andere samenwerkingsvormen

van een Shared Service Center, zal het echter noodzakelijk zijn om afspraken te maken omtrent gedwon-

Zoals in hoofdstuk 2 is aangegeven brengt samenwerking voor gemeenten een aantal voordelen

gen winkelnering. In hoofdstuk 6 wordt hier nader op ingegegaan.

met zich mee: • vermindering kwetsbaarheid

3.2 De burger

• vergroting deskundigheid

Samenwerking tussen gemeenten is natuurlijk geen doel op zich, maar is een middel om de publieke

• verbetering efficiëntie

taak van de overheid zo goed mogelijk te kunnen uitvoeren.

• kwaliteitsverbetering.

De burger heeft alle belang bij een kwalitatief goede dienstverlening en heeft er dus ook belang bij dat het ambtelijke apparaat in staat is de beslissingsbevoegde organen zo goed mogelijk van advies te

De mogelijke samenwerkingsvormen, zoals beschreven in paragraaf 2.3, hebben in veel gevallen

dienen en ten dienste te staan.

als nadeel dat de betrokkenheid van burgers in de deelnemende gemeenten minder wordt.

Tevens wil de burger de dienstverlening in de vorm van front-office activiteiten graag zo dicht mogelijk in

Er bestaat echter de mogelijkheid om de voordelen van samenwerking te realiseren met het behoud van

de buurt hebben. De fysieke nabijheid van back-office activiteiten is voor de burger veel minder belangrijk.

de eigen identiteit van de gemeente. Dit betekent ten opzichte van andere – meer op afstand geplaatste en grootschalige - samenwerkingsvormen dat de volgende voordelen tevens kunnen worden behaald:

Ook is het voor de burger en de gemeentelijke overheid zelf, van belang dat de afstand tot de ‘beslissers’

• geen bestuur op afstand;

niet te groot wordt. Dit om te voorkomen dat de kloof tussen burger en bestuur (nog) groter wordt.

• instandhouding van bestaande bestuurlijke college’s; • behoud eigenstandige beslissingsbevoegdheid van de bestuursorganen;

Zo bekeken kunnen diverse vormen van intergemeentelijke ambtelijke samenwerking de burger veel

• politieke aansturing en politieke verantwoording blijft bij de zelfstandige gemeente(n);

voordelen bieden. Bundeling van krachten kan immers een hogere kwaliteit dienstverlening opleveren,

• variatie in intensiteit en omvang van de samenwerking;

terwijl de front-office diensten in de directe nabijheid kunnen blijven en de burger zijn eigen bestuurder

• op de lokale situatie afgestemde samenwerking;

15

16



• herkenbaarheid voor de burger;

Hoofdstuk 4

• front-office in de directe nabijheid van de burger;

Structurering van de intergemeentelijke ambtelijke samenwerking

• gebruik van bestaande juridische vormen van samenwerking.

In de volgende hoofdstukken wordt nader ingegaan op de mogelijke vormgeving van verdere intergemeentelijke ambtelijke samenwerking.

Zoals reeds is aangegeven, bestaat verdere ambtelijke samenwerking tussen gemeenten in de meeste gevallen uit een cluster van drie à vier gemeenten die op een bepaald taakveld(en) duurzaam willen samenwerken. De redenen hiertoe kunnen divers zijn. Zo is het denkbaar dat de federatie aantrekkelijk is voor kleinere gemeenten die zich kwetsbaar voelen bij de uitvoering van hun taken. De kleinere gemeente heeft immers beperkte ambtelijke capaciteit. Samenwerking kan ook aantrekkelijk zijn voor grotere gemeenten die gezamenlijk uitvoering willen geven aan meer regionaal getinte ambities, zoals recreatie en regionale infrastructuur. Alleen moet niet uit het oog worden verloren dat de samenwerkende gemeenten enige gemeenschappelijkheid met elkaar hebben of willen opbouwen.

Een drietal zaken is in elk geval van belang bij de vormgeving van de verdere samenwerking tussen gemeenten: 1) Afstemming en coördinatie 2) Juridische vorm 3) Taakvelden

Hieronder zijn deze pijlers nader uitgewerkt.

4.1 Afstemming en coördinatie Om de samenwerking tussen de deelnemende gemeenten te coördineren, evalueren en eventueel af te stemmen is het zeer wenselijk om een commissie in te stellen. Deze commissie kan bijvoorbeeld bestaan uit de betreffende portefeuillehouders. In deze commissie kan dan (een aantal malen per jaar) de politiek bestuurlijke afstemming plaatsvinden. Bovendien kunnen in dit overleg algemene kaders worden gesteld. Daarnaast is het voor het feitelijke organiseren, coördineren en evalueren van de samenwerking aan te bevelen om een ambtelijke commissie in te stellen, bijvoorbeeld bestaande uit de gemeentesecretarissen. Een van de gemeentesecretarissen (of een door hen aan te wijzen functionaris) kan vervolgens als coördinator optreden. De coördinator ondersteunt de ambtelijke commissie en bewaakt de continuïteit van de samenwerking op de diverse beleidsterreinen. De coördinator functioneert als het ware tevens als schakel tussen de politiek en het ambtelijke apparaat. De mate waarin en de vorm van samenwerken bepaalt voor een deel de rol en de taken van de commissie en coördinator. Het is wel noodzakelijk de samenwerking steeds te

17

18



evalueren. Alleen zo kunnen de rollen en taken goed in beeld worden gebracht. Hierbij is het niet

procedure dan op dit moment in veel gemeenschappelijke regelingen is vastgelegd. De drempel

alleen essentieel om achteraf te evalueren; tussentijdse evaluaties kunnen veel waardevolle informatie

voor uittreding zal afhankelijk worden gesteld van de intensiteit en de “zwaarte” van de samenwerking

opleveren om (bij) te sturen.

Vrijwillig, maar niet vrijblijvend, is hier vaak het motto.

Naast de (bestuurlijke en ambtelijke) commissies moeten er mogelijkheden zijn om op inhoudelijke taakvelden nader afstemming te plegen. Afhankelijk van de gekozen samenwerkingsvorm kan dit overleg

3) Opstellen van een uitwerkingsdocument (plan van aanpak).

wisselen van samenstelling en periodiciteit. In de pilots die op dit terrein reeds plaatsvinden, zijn in veel

De basisovereenkomst is zoals gezegd de onderliggende juridische verankering voor de samenwerk-

gevallen ambtelijke werkgroepen ingesteld die meer gedetailleerde uitwerkingsvraagstukken oppakken.

ing. Op basis hiervan zal in een uitwerkingsdocument (plan van aanpak) nader worden uitgewerkt op welke wijze de samenwerking binnen het cluster van samenwerkende gemeenten plaatsvindt. In

4.2 Juridische vorm

het uitwerkingsdocument worden de specifieke vorm(en) van samenwerking, de gebieden waarop

In de door de deelnemende gemeenten op te stellen overeenkomst of regeling moet de gekozen samen-

samengewerkt gaat worden en de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van bijvoorbeeld

werkingsvorm juridisch worden verankerd. De verschillende vormen van samenwerking bepalen in grote

commissie(s) en coördinator vastgelegd. Het uitwerkingsdocument zal relatief gemakkelijk te wijzigen

mate ook de vorm van de juridische verankering. Zo worden op het moment van schrijven pilots gevoerd

moeten zijn opdat bij vernieuwing en verandering van de samenwerking wijzigingen gemakkelijk zijn

in diverse clusters, waarbij uiteenlopende juridische vormen zijn gekozen. Denk hierbij onder andere aan

door te voeren. Het spreekt voor zich dat voor het overige het uitwerkingsdocument (plan van aanpak)

het opstellen van een federatieverordening, bestuursovereenkomst c.q. convenant en de centrumge-

voldoet aan de eisen die gesteld mogen worden aan een projectmatig plan van aanpak.

meenteconstructie op basis van de Wet gemeenschappelijke regelingen. Een en ander is afhankelijk van het doel van de samenwerking. Toch zal elk traject op een aantal cruciale punten overeenkomen. In het

4.3 Taakvelden

proces om te komen tot een structurering van intergemeentelijke ambtelijke samenwerking zijn drie

Op de derde plaats is het van belang om bij de vormgeving van de verdere samenwerking vast te leggen

stappen te onderscheiden:

op welke taakvelden de samenwerking (in eerste instantie) gaat plaatsvinden, wat het beoogde doel van de samenwerking is en in welke vorm de samenwerking zal geschieden. Per taakveld bestaat de

1) Opstellen van de intentieverklaring.

mogelijkheid om differentiatie aan te brengen naar doel en vorm.

In de intentieverklaring leggen partijen vast dat ze vanuit een gemeenschappelijk belang willen komen tot een duurzame samenwerking, zonder aantasting van de eigen zelfstandigheid. Deze

In het volgende hoofdstuk is een viertal samenwerkingsvormen nader uitgewerkt. Deze zijn

intentieverklaring moet worden vastgesteld door de afzonderlijke gemeenteraden van de deel-

weergegeven in oplopende volgorde van zwaarte.

nemende gemeenten. Overigens worden voor de term ‘intentieverklaring’ in de praktijk diverse termen gebezigd. 2) Opstellen van de basisovereenkomst. Deze overeenkomst is vergelijkbaar met een kaderwet waarin de samenwerking is vastgelegd, zonder dat een definitieve vorm is vastgelegd. Hierdoor blijven de mogelijkheden om op bepaalde terreinen een andere samenwerkingsvorm aan te nemen nog open en hoeft niet de gehele basisovereenkomst aangepast te worden. Ook biedt het enige flexibiliteit voor de verschillende taakgebieden waarop wordt samengewerkt. In de overeenkomst is het verstandig om bepalingen op te nemen over de gevolgen voor gemeenten die uit het samenwerkingsverband willen treden. Samenwerking komt op vrijwillige basis tot stand en heeft – bij verregaande samenwerking - ingrijpende gevolgen voor de organisatie van de deelnemende gemeenten. Het is daarom niet wenselijk dat gemeenten ‘zomaar’ uit het samenwerkingsverband kunnen treden. Voor uittreding geldt echter een minder zware

19

20



Hoofdstuk 5

Vormen van intergemeentelijke ambtelijke samenwerking

5.1 Uitwisseling van kennis en informatie Het eerste model illustreert een basale samenwerking. Hier kan kennis en expertise worden uitgewisseld tussen de verschillende gemeenten. De (communicatie)lijnen lopen vooral via de bestaande ambtelijke diensten.

Binnen een cluster van gemeenten dat graag onderlinge ambtelijke samenwerking wil oppakken, dan wel intensiveren, zijn verschillende vormen van samenwerking mogelijk. Hieronder worden vier zogenoemde hoofdvormen besproken waarbinnen variaties mogelijk zijn. De hoofdvormen zijn weergegeven met een modelmatige illustratie. De vier hoofdvormen zijn: - uitwisseling van kennis en informatie;

raad

raad

college

college

mt+staf w r m

mt+staf w r m

- uitwisseling van personeel;

raad

- specialisatie per gemeente;

college

- gezamenlijk ambtelijk apparaat.

mt+staf w r m In de illustratie wordt een onderscheid gemaakt tussen: • de politieke/bestuurlijke organen; weergegeven in een zeshoek; • het ambtelijke apparaat; weergegeven in een rechthoek.

Het ambtelijke apparaat is onderverdeeld in: W:

welzijn

R:

ruimte

M:

middelen

MT:

management van de ambtelijke organisatie

Staf:

bestuurlijke ondersteuning en facilitaire dienst.

In deze variant blijven de medewerkers in dienst bij de gemeente waar ze reeds werkzaam zijn. De verschillende taakvelden overleggen periodiek met elkaar. Dit kan gebeuren in zogenoemde expertisewerkgroepen: zij bespreken actuele onderwerpen binnen het vakgebied. Voor dit overleg kunnen ook deskundigen worden uitgenodigd die nader ingaan op specifieke thema’s. Tenslotte kunnen in deze bijeenkomsten ook actuele casussen worden ingebracht en besproken. De inbrenger van de casus kan feedback krijgen van de collega’s van de andere gemeenten.

Gevolgen voor deelnemende gemeenten De ‘samenwerkingsvariant’ is voor de staande organisatie de minst vergaande en daarom relatief eenDe pijl verwijst naar uitwisseling van informatie en diensten. Op de plaats waar de pijl minder dik is, is een lage intensiteit van samenwerken vereist. Het vettere deel van de pijl duidt op een hogere intensiteit. Uitgangspunt in de illustraties is dat de gekozen samenwerkingsvorm betrekking heeft op de drie onderscheiden onderdelen van het ambtelijke apparaat. Afhankelijk van de gekozen samenwerkingsformule is het ook mogelijk dat de samenwerkingsvorm per beleidsterrein afwijkt.

voudig door te voeren. Het ‘organiseren’ van de kennisuitwisseling voorkomt dat dubbel werk wordt gedaan. Het levert ook een klankbord op én er ontstaat een netwerk dat in voorkomende gevallen geraadpleegd kan worden. Daar tegenover staat dat het feitelijke succes van deze samenwerking voor een belangrijk deel afhankelijk is van de bereidheid van de individuele deelnemers om er tijd in te investeren. Met als risico dat, door de ‘waan van de dag’, de samenwerking onvoldoende van de grond komt. Voor het welslagen van deze vorm van samenwerking is het van belang dat binnen de bestaande werkzaamheden ruimte wordt gemaakt en prioriteiten worden gesteld. Vergeet daarbij vooral niet helder te maken wat de resultaten van de samenwerking moeten zijn.

21

22



5.2 Uitwisseling van personeel

5.3 Specialisatie per gemeente

In het tweede model is sprake van intensievere samenwerking tussen de ambtelijke diensten en kunnen

In dit model hebben de verschillende organisaties zich gespecialiseerd op een bepaald beleidsterrein.

ambtenaren van de ene gemeente gedetacheerd worden bij andere gemeenten. Het detacheren zal aan-

Deze diensten kunnen ze voor de verschillende gemeenten uitvoeren (vergelijkbaar met het inkopen van

vankelijk vooral incidenteel zijn en voor slechts bepaalde (uitvoerende) taken mogelijk zijn. Later kan het

diensten in het kader van een centrumgemeenteconstructie). In onderstaande illustratie zijn alle dien-

tot opgebouwde expertise binnen bepaalde gemeenten leiden. Ook is bij dit model denkbaar dat wordt

sten ondergebracht bij één van de gemeenten. Het is ook denkbaar dat dit voor slechts een aantal

gewerkt met een medewerkerspool (of deskundigenpool).

diensten opgaat.

raad

raad

raad

raad

college

college

college

college

mt+staf w r m

mt+staf w r m

staf

staf

raad

mt w

mt raad

college

college

mt+staf w r m

staf

w

mt w

In deze variant blijven de medewerkers in dienst bij de gemeente waar ze reeds zitten. Afhankelijk van de

In deze variant treden alle medewerkers van een bepaald beleidsterrein in dienst bij één van de deel-

vraag van individuele gemeenten, kunnen medewerkers vanuit één gemeente tijdelijk werkzaamheden

nemende gemeenten. Dit ene apparaat voert in principe het beleid van alle deelnemers uit. Dit kan

verrichten bij een andere gemeente. Deze vorm is daarom vooral geschikt bij ad hoc werkzaamheden die

gebeuren door middel van inkoop, maar kan ook plaatsvinden met gesloten beurzen. Belangrijk aan-

niet met de bestaande capaciteit in de gemeente kunnen worden opgevangen. Voorwaarde is wel dat bij

dachtspunt bij deze variant is het vraagstuk van de politieke verantwoordelijkheid, de onderlinge

de uitlenende gemeente voldoende capaciteit beschikbaar blijft voor het uitvoeren van de overige taken.

afstemming tussen de betreffende sectoren en de rol van het MT in de (integrale) advisering richting het college en de raad.

Gevolgen voor deelnemende gemeenten Ook in deze variant zijn de organisatorische gevolgen voor de deelnemers van de samenwerking beperkt.

Gevolgen voor deelnemende gemeenten

De mogelijkheid om tijdelijk extra medewerkers in te zetten vergroot de flexibiliteit, waardoor de

Door het onderbrengen van (bijna) alle medewerkers van een beleidsonderdeel bij één van de gemeen-

kwaliteit van de dienstverlening ook in geval van calamiteiten op peil kan blijven.

ten, kunnen kennis en ervaring worden uitgewisseld (en ontstaat meer deskundigheid). Het verhoogt de

Een mogelijk knelpunt kan zijn dat er onvoldoende capaciteit beschikbaar is binnen de staande organi-

kwaliteit van de dienstverlening. Tevens zal de kwetsbaarheid afnemen en wordt dubbel werk zoveel

satie om ad hoc elders iemand in te zetten. Het is wel denkbaar dat gezamenlijke gemeenten een kleine

mogelijk vermeden (efficiëntie).

pool van medewerkers, die op korte termijn beschikbaar zijn, kunnen instellen. In geval van capaciteits-

Deze variant heeft wel de nodige gevolgen voor de staande organisatie in de deelnemende gemeenten.

tekort kunnen de gemeenten ook gezamenlijk overgaan tot het inhuren van een externe kracht.

Een belangrijk deel van de medewerkers zal immers in dienst treden bij één van de andere gemeenten,

23

24



dan wel gedetacheerd worden. Binnen het gemeentehuis kunnen de diensten niet meer integraal wor-

5.5 Mengvorm

den aangeboden, maar de diensten zullen worden verspreid over meerdere gemeenten. Het is in dit geval

In de praktijk zal de gewenste samenwerkingsvorm vooral per beleidsterrein verschillen. Zo zal voor een

daarom wel aan te bevelen dat iedere gemeenten een eigen front-office behoudt om de burgers te kun-

meer op de uitvoering gericht beleidsterrein gelden dat ook de laatste vorm (gezamenlijk apparaat) een

nen bedienen. Dit model heeft tevens gevolgen voor de positie van de gemeentesecretaris, die als hoog-

reële optie kan zijn, terwijl voor een terrein waar het gaat om beleid maken zou kunnen gelden dat

ste ambtenaar, verantwoordelijk is voor integrale advisering aan het college.

samenwerking beperkt blijft tot de eerste samenwerkingsvorm (uitwisseling van kennis en informatie). De hiervoor geschetste modellen hebben tot doel om de verschillende vraagstukken, horende bij de

5.4 Gezamenlijk ambtelijk apparaat

samenwerkingsvormen, in beeld te brengen. De modellen impliceren niet dat op alle terreinen voor

In dit model wordt één van de meest vergaande vormen van samenwerking voorgesteld. Er wordt een

dezelfde samenwerkingsvorm gekozen moet worden. Zo is het denkbaar dat:

gezamenlijk bestuursapparaat gecreëerd dat de diensten voor alle de gemeenten uitvoert.

• de samenwerking op het terrein van middelen (M) plaatsvindt door het samenvoegen van de ambtelijke apparaten;

raad

raad

raad

college

college

college

staf

staf

staf

• de samenwerking op het terrein van welzijn (W) plaatsvindt door middel van uitwisseling en detachering; • de samenwerking op het terrein van ruimte (R) beperkt blijft tot uitwisseling van expertise en informatie; • op onderdelen van beleidsterreinen gekozen wordt voor een andere vorm van samenwerking.

De aard en omvang van het taakveld en de cultuur binnen de deelnemende gemeenten zijn bepalend voor de vraag welke samenwerkingsvorm het meest voor de hand ligt.

mt Shared Service Center

w

r

m

In het bedrijfsleven is het oprichten van SSC’s reeds langere tijd succesvol geïntroduceerd. Bij gemeenten is echter de laatste tijd ook een trend waarneembaar in het komen tot SSC’s. In het volgende hoofdstuk wordt hier nader op ingegaan.

In deze variant zijn de (met name uitvoerende, maar potentieel tevens beleidsmakende) medewerkers van alle deelnemende gemeenten samengevoegd in één ambtelijke dienst. Deze dienst voert alle taken uit. Hiermee wordt een belangrijke voorwaarde voor vergaande kennisuitwisseling gecreëerd. Het betekent tevens een verbetering van de kwaliteit van de uitvoerende werkzaamheden. Belangrijk aandachtspunt in deze variant is de grotere afstand tussen het ambtelijke apparaat en de politieke fora.

Gevolgen voor deelnemende gemeenten De gevolgen van deze variant voor de staande organisatie in de deelnemende gemeenten zijn ingrijpend. Met name het samenvoegen van alle meer uitvoerende werkzaamheden kan echter tot grote efficiëntievoordelen leiden. In dit kader wordt meer en meer gesproken over het oprichten van een Shared Service Center (SSC)

25

26



Hoofdstuk 6

ontwikkelingen. Het spreekt voor zich dat bij de afweging om over te gaan tot het instellen van een SSC

Shared Services Center

reeds aan de orde komt welke taakvelden het (in eerste of tweede instantie) zal betreffen.

6.1 Inleiding

In onze optiek is het bij de oprichting van een SSC van belang om te komen tot een SOLIDE samenwerking:

In het navolgende hoofdstuk wordt dieper ingegaan op de oprichting van Shared Sercice Centrers ( SSC’s).

Strategie;

Reeds meer dan 100 SSC’s zijn in Nederland ingesteld, al komen deze tot op heden grotendeels in het

Ondersteuning;

bedrijfsleven voor. SSC’s komen in allerlei vormen voor, voor diverse taken en onder verschillende

Lange termijn afspraak;

benamingen. In deze uitgave wordt de volgende definitie gehanteerd:

Informatiehouding; Diversificatie;

Een SSC is een resultaat verantwoordelijke eenheid die tot taak heeft het leveren van ondersteunende

Eigen verantwoordelijkheid.

diensten en producten op een specifieke specialisatie (vb. administratie, inkoop, ICT) aan de samenwerkende gemeenten, op basis van een overeenkomst tegen een verrekenprijs.

Strategie Gemeenten hebben te maken met diverse ontwikkelingen zoals de economische recessie en de grotere

Het oprichten van een SSC betekent zowel voor de mensen die overgaan naar het SSC als voor de mensen

focus op de burger. Deze ontwikkelingen zijn - mede- bepalend voor de doelstellingen die een gemeente

die bij de verschillende gemeenten blijven een grote verandering in de manier van denken en werken. Er

zichzelf stelt. Beoordeeld zal moeten worden of SSC als strategie een bijdrage kan leveren aan het

wordt immers van het bestuur verwacht dat zij inzichtelijk kan maken welke resultaten op welke termijn

realiseren van deze doelstellingen. Door het SSC niet tot doel te verheffen, maar te zien als een strate-

voor welke prijs gerealiseerd dienen te worden. Voor het ambtelijk management betekent dit een omslag

gie, wordt de invoering van een SSC kansrijker. Dit kan door helder af te spreken waar het SSC een

naar veel bedrijfsmatiger werken, waarbij nadrukkelijk kosten-baten-analyses gemaakt dienen te wor-

oplossing voor kan zijn. Het formuleren van de gezamenlijk beoogde doelstellingen door de samen-

den. Voor de medewerkers in het SSC heeft het tot gevolg dat zij veel meer gaan werken op basis van

werkende gemeenten kan er voor zorgen dat het proces van besluitvorming en inrichting van een SCC

contractafspraken, waarbij zij de leverende partij zijn.

duidelijk richting krijgt.

6.1 SSC

Ondersteuning

In het proces om eventueel over te gaan tot de oprichting van een SSC, is het allereerst voor de gemeen-

De taken die in het SSC worden verricht zijn niet bepalend, maar ondersteunend aan de primaire

ten die de intentie hebben om over te gaan tot intergemeentelijke ambtelijke samenwerking van belang

processen (kerntaken) van de gemeente. Het gevaar is echter aanwezig dat gaandeweg -meestal op

om onderstaande vragen te beantwoorden:

initiatief van het SSC- meer taken uitgevoerd gaan worden dan oorspronkelijk bedoeld. In het verleden

a Wat is de doelstelling van het SSC, welke voordelen worden beoogd?

hebben we gezien dat stafdiensten meer en meer beleidsmatige taken naar zich toe zijn gaan trekken.

b) Is er een alternatief voorhanden om de beoogde voordelen te bewerkstelligen?

Alertheid vanuit het SSC zelf èn van de deelnemende gemeenten is noodzakelijk opdat niet de politiek-

c) Welke nadelen zijn te onderkennen aan de oprichting van een SSC en/of voorhanden

bestuurlijke verantwoordelijkheid van de afzonderlijke gemeenten in het gedrang komt. Bovendien is

zijnde alternatief? d) Bestaat politiek en ambtelijk voldoende draagvlak voor de oprichting van een een SSC?

het van belang dat de voordelen die beoogd worden met integraal management ook daadwerkelijk gerealiseerd kunnen worden. De geijkte methode voor het behalen van de voordelen is het afsluiten van service level agreements (SLA’s).

Op het moment dat op basis van bovenstaande vragen de beslissing wordt genomen om over te gaan tot het instellen van een SSC, zijn op de eerste plaats strategie en visie van belang. SSC is een middel,

Lange termijn afspraak

geen doel. Naast helderheld bij alle betrokkenen omtrent het doel van het SSC, is het tevens van belang

Uit onderzoek is gebleken dat een SSC op den duur kan leiden tot een kostenbesparing van 25 tot 30 %2.

om visie te ontwikkelen omtrent de ontwikkeling van de omgeving van het SSC en de te verwachten

Om dit te realiseren kan er geen sprake zijn van vrijblijvend gebruik van het SSC. Het toepassen van een 1) Strikwerda, J.(2003). Shared Service Centers, van kostenbesparing naar waardecreatie.

27

28



groeimodel in de vorm van gedwongen winkelnering kan leiden tot een verdere kostenbesparingen

6.2 Tot slot

en biedt meer mogelijkheden om kwaliteit te leveren. Aangetoond is dat het SCC zich op deze wijze na

Voor de verschillende samenwerkingsvormen geldt dat diverse mogelijkheden denkbaar zijn met

anderhalf jaar tot drie jaar kan terugverdienen. Het groeimodel is ook van belang voor het personeel dat

betrekking tot de inhoudelijke (juridische) vorm waarin deze geschiedt. De voor- en nadelen van samen-

van de diverse gemeenten zal overgaan in een SSC. Voor de toekomst is het echter van belang om verdere

werking op basis van de Wet gemeenschappelijke regelingen zijn reeds aan de orde gekomen. Relevant

kostenbesparingen en kwaliteit te realiseren dat het SSC zich als een vraaggerichte organisatie gaat

bij de oprichting van een SSC is het feit dat er geen sprake zal zijn van het overdragen van bevoegdheden;

opstellen, waarbij outsourcing tot de mogelijkheden behoort.

er wordt gekomen tot het in gezamenlijkheid uitvoeren van taken (uitgaande van de juridische mogelijkheden van mandaatverlening).

Informatiehuishouding

Organisatorisch is het bij de totstandkoming van een SSC wenselijk om –nadat een intentieverklaring is

Het oprichten van een SSC is geen organisatieverbetering maar een organisatieverandering. Er is sprake

ondertekend- over te gaan tot het afsluiten van een convenant of bestuursovereenkomst waarin nadere

van een wijziging van de structuur, onderlinge afhankelijkheid en coördinatieprocessen, waarvoor een

(financiële, juridische en organisatorische) afspraken worden vastgelegd. Vervolgens is het aanbeve-

formele besluitvorming is vereist. Om een SSC te kunnen starten dient de informatiehuishouding van de

lenswaardig om te komen tot een gestructureerd Plan van Aanpak, waarin helder de te nemen fasen

diverse gemeenten op orde te zijn. Dit vergt allereerst inzicht in de diverse bedrijfs- en werkprocessen en

zijn onderscheiden met bijbehorend tijdpad.

het maken van een onderlinge vergelijking tussen de deelnemende gemeenten. Dit is een tijdsintensief proces dat niet onderschat mag worden.

Nadrukkelijk willen we dit hoofdstuk afsluiten met aandacht voor de cultuur van een SSC.

Vervolgens zal overleg gevoerd worden met OR en GO om te komen tot transparante procedureafspra-

Leden van een organisatie ontwikkelen in de loop van de tijd een gemeenschappelijke verstandhouding:

ken. Eventuele rechtspositionele gevolgen voor medewerkers komen hierbij aan bod. In deze fase zullen

“Zo doen wij de dingen hier”. Het oprichten van een SSC is een organisatieverandering en wijziging van

alle medewerkers helder geïnformeerd moeten worden over de op handen zijnde organisatiewijziging.

de structuur. Medewerkers van andere gemeentelijke organisatieonderdelen worden er in ondergebracht. Deze brengen verschillende wijzen waarop het werk wordt gedaan en mensen met elkaar

Diversificatie

omgaan met zich mee. Dit kan het succes van de samenwerking behoorlijk onderdruk zetten. Het is dan

Te veel diversificatie zal leiden tot extra kosten. Harmonisering van werkprocessen en/of systemen van de

ook van groot belang om op een gestructureerde wijze het cultuurintegratieproces van een SSC te

ondersteunende diensten binnen het SCC is daarom nodig om de beoogde kostenbesparingen te reali-

begeleiden. Dit kan gedaan worden door de strategische factoren op het gebied van organisatiecultuur

seren. Voorafgaand aan de oprichting van een SSC zullen afspraken gemaakt moeten worden over de

bij de betrokken gemeentelijke onderdelen in kaart te brengen met behulp van een cultuurscan.

onderdelen waarop standaardisering wordt doorgevoerd en op welke onderdelen de diverse gemeenten

Hierdoor wordt het mogelijk uitspraken te doen over de maatregelen die nodig zijn om meer uniforme

hun eigen koers in blijven bepalen. Hiertoe hoort ook de harmonisering van de IT èn communicatie-infra-

normen en waarden in de nieuw opgerichte SSC te ontwikkelen en zodoende het succes van de samen-

structuur als belangrijke basis voor de oprichting van een SSC. Aandachtspunt hierbij is de toepassing

werking te waarborgen.

van zoveel mogelijk algemeen geaccepteerde normen (denk hierbij vb. aan NEN-normen).

Eigen verantwoordelijkheid De primaire processen behoren in beginsel tot de politiek-bestuurlijke verantwoordelijkheid van de gemeenten. De eigen verantwoordelijkheid van elke afzonderlijke gemeente bij het uitvoeren van de (wettelijke) taken blijft bij deelname aan een SSC voorop staan. De taken die in opdracht van de gemeente door het SCC worden uitgevoerd brengen hierdoor geen grote bestuurlijke verschuivingen met zich mee. Politiek gevoelige onderwerpen worden in elke afzonderlijke gemeente besproken en behandeld, waardoor verlies aan invloed en zeggenschap geen belemmerende factor is bij het opstarten van een SSC.

29

30



Hoofdstuk 7

Hoofdstuk 8

Samenwerkingsterreinen

Kritische succesfactoren en inrichtingsvraagstukken

De in hoofdstuk 3.4 genoemde voordelen van intergemeentelijke ambtelijke samenwerking hebben in meer of mindere mate betrekking op het gehele takenpakket van de gemeente. Dit pleit er niet voor de samenwerking direct toe te passen op het gehele takenpakket. Zoals eerder aangegeven is het uitgangspunt dat de bestuursorganen van de deelnemende gemeenten eigenstandig het beleidskader blijven vaststellen en dat dit beleidskader per gemeente kan afwijken. Alle werkzaamheden die dienen ter voorbereiding en uitvoering van deze beleidskaders kunnen in aanmerking komen voor een vorm van intergemeentelijke ambtelijke samenwerking.

In ieder geval zal de vorm waarin de samenwerking wordt gegoten sterk afhangen van de aard van het beleidsterrein. Hierbij speelt vooral het onderscheid tussen de uitvoerende en de meer beleidsmatige werkzaamheden een belangrijke rol. Voor de uitvoerende werkzaamheden zal een vergaande vorm van samenwerking waarschijnlijk op minder weerstand stuiten, zeker als hier aantoonbare kwantitatieve en/of kwalitatieve voordelen te behalen zijn. Samenwerking op het terrein van beleidsvoorbereiding en beleidsontwikkeling kan echter in sommige gevallen op gespannen voet komen te staan met het uitgangspunt van de zelfstandigheid van de deelnemende gemeenten. Niettemin kan samenwerking ook op dit terrein voordelen opleveren. De gekozen samenwerkingsvorm kan daarom afwijken van die van de samenwerking op de meer uitvoerende taken.

Voorzichtigheid is naar onze mening ook geboden bij taakvelden die zich bij voorbaat kenmerken door een sterke mate van politieke gevoeligheid (bijvoorbeeld woningbouwcontingenten) of werkzaamheden die gericht zijn op bedrijfseconomische activiteiten (bouwgrondexploitatie). Ook de planning- en controlfuncties lijken ons minder geschikt voor samenwerking . De ontwikkeling van instrumenten op die terreinen lenen zich wel weer goed voor het onderbrengen in de federatie.

8.1 Kritische succesfactoren Een succesvolle samenwerking is van meer afhankelijk dan alleen goede bedoelingen. Voor het succesvol invoeren van intergemeentelijke ambtelijke samenwerking is het noodzakelijk dat: a) sprake is van een duidelijke, heldere formulering van het doel van de samenwerking; b) sprake is van krachtige politieke besluitvorming door colleges en raden van de deelnemende gemeenten; c) sprake is van een strakke regie door de aangewezen trekkers.

In de praktijk blijkt dat (cultuur)verschillen – bestuurlijk en ambtelijk - tussen organisaties een belangrijke hindernis kunnen vormen voor een succesvolle samenwerking. Iedere organisatie – en dus ook iedere gemeente – heeft immers zijn kenmerken en ’eigenaardigheden’. Deze specifieke kenmerken moeten op zich geen belemmering zijn voor het aangaan van verdere samenwerking. Het is verstandig de eventuele verschillen vooraf in beeld te brengen om zodoende concrete acties in gang te kunnen zetten.

8.2 Inrichtingsvraagstukken Afhankelijk van het terrein waarop de samenwerking zich richt, de diepgang van de samenwerking en de vorm waarin de samenwerking wordt gegoten, is het wenselijk inrichtingsaspecten in kaart te brengen en uit te werken. Onder inrichting wordt verstaan het inzetten van middelen (bijvoorbeeld personeel en financiën) en het creëren van randvoorwaarden (bijvoorbeeld besturing) die het samenwerkingsproces ondersteunen en bevorderen. Naarmate de intensiteit van de samenwerking stijgt, neemt ook het belang van het in kaart brengen van de inrichtingsvraagstukken toe. Deze kunnen immers bevorderend of belemmerend werken voor de samenwerking. Als de samenwerking zich beperkt tot het uitwisselen van kennis en het delen van informatie spelen de inrichtingsvraagstukken slechts een geringe rol. Dit ligt anders bij het inrichten van een Shared Service Center, de meest vergaande vorm van samenwerking die in dit boek is behandeld. Bij deze vorm van samenwerking spelen alle inrichtingsaspecten een grote rol.

Succesmeting Als partijen de wil hebben tot samenwerken, vertrouwen hebben in elkaar en het terrein in kaart hebben gebracht waarop samenwerking mogelijk is, wordt het resultaat vastgelegd in een intentieverklaring.

31

32



Of die intentie daadwerkelijk omgezet kan worden in resultaat moet dan nog blijken.

In onze visie kan samenwerking in belangrijke mate nieuwe mogelijkheden bieden aan het personeel

Een middel om de intentie tot samenwerking te meten is de zogenoemde succesmeting. Met de uitkom-

van de deelnemende gemeenten. De invoering van nieuwe organisatievormen gaat deels gepaard met

sten van deze meting zijn partijen in staat om een verantwoorde beslissing te nemen over de vraag of de

de introductie van nieuwe posities en functies. Ook kan het de mobiliteit van het (gemeente)personeel

samenwerking uitvoerbaar is en zo ja, onder welke condities. We volstaan met noemen van de belangrijk-

bevorderen en dienen zich nieuwe mogelijkheden aan voor doorgroei en ontwikkeling van het individu

ste inrichtingsaspecten:

en de organisatie.

- personeelsaspect (waaronder organisatiestructuur, organisatiecultuur, kennis- en vaardigheid personeel, beloning en arbeidsvoorwaarden) - kennisaspect (informatiehuishouding, administratieve procedures en kwaliteitszorg) - middelen (financiën, facilitair en materieel) - besturing (burgerparticipatie en management controle). De mate van complexiteit van de samenwerking bepaalt de omvang en de diepgang van de succesmeting. Op het moment dat de succesmeting aangeeft dat de samenwerking uitvoerbaar is, kan een aanvang worden gemaakt met het inrichten van de samenwerkingsvorm.

Hoofdstuk 9

Samenvatting van de voordelen Inrichten van de samenwerkingsvorm Bij het inrichten van de nieuwe samenwerkingsvorm moet rekening worden gehouden met de omgeving

De voordelen van intergemeentelijke ambtelijke samenwerking zijn veelomvattend.

van de gemeentelijke processen die in de nieuwe samenwerkingsvorm worden uitgevoerd. Bijvoorbeeld

Hieronder zetten we de - naar onze mening - belangrijkste voordelen nog eens op een rij:

de eisen die de burger aan de inrichting stelt (een contactpersoon en/of het behouden van een frontoffice) en de eisen van het bestuurlijke of ambtelijke management (zo laag mogelijke kosten en/of een

- geen bestuur op afstand;

bepaalde organisatievorm). Daarnaast kunnen bestaande arbeidsverhoudingen invloed uitoefenen op de

- instandhouding van bestaande bestuurlijke college’s;

structuur. Bij de inrichting speelt ook het menselijke aspect een belangrijke rol. Bestaande werkwijzen

- behoud van eigenstandige beslissingsbevoegdheid van de bestuursorganen;

moeten worden vervangen door een nieuwe gezamenlijke manier van werken. Het inrichten is daarom

- politieke aansturing en politieke verantwoording blijft bij de zelfstandige gemeente(n);

één stap in een organisatieveranderingsproces. Samenwerken is immers een andere manier van het

- vergroting bestuurskracht door vergroting van ambtelijke slagkracht;

organiseren van werk. De inrichting van de vorm van samenwerking moet in evenwicht zijn met de

- variatie in intensiteit en omvang van de samenwerking;

doelen die worden nagestreefd. De mate waarin de inrichtingsaspecten personeel, kennis, middelen en

- op de lokale situatie afgestemde samenwerking;

besturing een rol spelen in het vormgeven van de samenwerking, is sterk afhankelijk van de keuze ten

- (mogelijkheid tot)instandhouden van bestaande samenwerkingsbestanden;

aanzien van de intensiteit van de samenwerking.

- herkenbaarheid voor de burger; - front-office in de directe nabijheid van de burger;

Intergemeentelijke ambtelijke samenwerking als aantrekkelijk arbeidsmarktinstrument

- gebruikmaking van bestaande juridische samenwerkingsvormen;

Voor een arbeidsintensieve organisatie als een gemeente geldt dat de factor personeel een belangrijke

- vermindering kwetsbaarheid;

sleutel tot succes is. In de succesmeting zal dan ook nadrukkelijk bij deze factor worden stilgestaan. Voor

- vergroting deskundigheid;

de wijze waarop personeel kan worden ingezet binnen de samenwerking zijn twee vormen te onder-

- verbetering efficiëntie;

scheiden; uitwisselen/detacheren en aanstellen. Wat mogelijk en haalbaar is, hangt af van verschillen

- kwaliteitsverbetering;

de factoren en omstandigheden. Denk bijvoorbeeld aan de uitkomsten van overleg met vakorganisaties

- vergroting ontplooiingsmogelijkheden van medewerk(st)ers;

over de condities waaronder het personeel van de deelnemende gemeenten kan worden ingezet.

- bredere inzetbaarheid van medewerk(st)ers.

33

Wilt u meer weten over onze diensten, ons bureau en onze klanten? Kijk dan op: www.buitenhekplus.nl

Meinsstraat 2, 3862 AE Nijkerk Telefoon 033 245 49 45 | Fax 033 245 03 09 [email protected] | www.buitenhekplus.nl

intergemeentelijke ambtelijke samenwerking

Recommend Documents