BUREAU INTEGRITEITSBEVORDE RING OPE N BARE S E CTOR
HOE VERHOOG JE DE MELDINGSBEREIDHEID?
BIOS over het onderzoek naar interne meldsystemen
VERTROUWENSPERSOON VERTROUWENSPERSOON
KLANKBORD KLANKBORD
VERTROUWENSPERSOON
INTERN
WAARBORGEN WAARBORGEN ZORGVULDIGHEID
MISSTAND
GIDS VERTROUWELIJK VERTROUWELIJK LUISTEREND OOR LAAGDREMPELIG ADVIES
VEILIGHEID
INTEGRITEIT MELDEN LEIDINGGEVENDEN
MELDPUNT
EMPATHIE
HOE VERHOOG JE DE MELDINGSBEREIDHEID?
BIOS over het onderzoek naar interne meldsystemen
BIOS Den Haag, mei 2013 © BIOS/CAOP, mei 2013
INHOUDSOPGAVE INLEIDING CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN BEKENDHEID EN ROL VERTROUWENSPERSOON MELDPUNTEN MELDPROCEDURES BESCHIKBAARHEID MELDMOGELIJKHEDEN
DE ROL VAN DE LEIDINGGEVENDE
BIJLAGE 1 BIJLAGE 2
1 2
2 2 3
4 4
6
7
INLEIDING
Formele structuren en waarborgen zijn belangrijk maar leiden niet automatisch tot een goed werkend meldsysteem. Daar is meer voor nodig. Het recente onderzoek naar de werking van interne 1 meldsystemen voor misstanden in de publieke sector , dat de Vrije Universiteit in opdracht van BIOS heeft uitgevoerd, bevestigt dat beeld. Zolang er nog berichten in de media opduiken dat het met melders van misstanden niet goed afloopt, zal de meldingsbereidheid zeker niet snel toenemen. Waarom zou ik een misstand melden? Welke gevolgen heeft dat voor mij? Zolang deze en andere vragen niet eenduidig en helder worden beantwoord, is de kans groot dat waargenomen misstanden niet worden gemeld en wellicht voortduren. Daardoor kunnen de impact en eventuele schade groter worden dan nodig. Het is dus belangrijk de meldsystemen te optimaliseren en de meldingsbereidheid te bevorderen. Het onderzoek toont dat ook duidelijk aan. De meeste organisaties in de publieke sector blijken een meldprocedure te hebben, maar aan de invulling kan nog veel worden verbeterd. De onderzoeksgegevens zijn samengebracht in het rapport ‘Een luisterend oor’. De onderzoekers hebben de verzamelde data vanuit wetenschappelijke invalshoek beoordeeld, samengevat en van aanbevelingen voorzien. BIOS onderschrijft de inhoud van het rapport in belangrijke mate. Vanwege onze eigen rol en de daaruit voortvloeiende specifieke kennis van het vakgebied doen wij een aantal specifieke aanbevelingen. In dit document geven wij, -‐ een nadere uitwerking van de aanbevelingen; -‐ praktische suggesties en handvatten om de werking van het meldsysteem in de publieke sector te verbeteren en het vertrouwen erin te vergroten. De meldingsbereidheid valt en staat immers met vertrouwen in het systeem en de waarborgen die het biedt. Dat het hier nog flink aan schort, toont het onderzoek onomwonden aan. Bijna 31 procent van de ondervraagden zegt geen vertrouwen te hebben in de persoon of instantie aan wie zij moeten melden. Ook springt daarbij in het oog dat het gevoel overheerst dat er toch niets mee gebeurt (bijna 43 procent) en/of de angst voor de negatieve gevolgen voor zichzelf (40,5 procent). De melder van een misstand verdient waardering. Hij biedt de organisatie een kans om zichzelf weerbaarder te maken en toekomstige verspilling van gemeenschapsgelden te voorkomen. Melden heeft dus een stigma. Het is belangrijk dat om te buigen tot iets positiefs. Een melding biedt de mogelijkheid de misstand te beëindigen en zwakke plekken in de organisatie te versterken. Zo wordt een melding een kans om de weerbaarheid tegen toekomstige inbreuken te vergroten en verspilling van maatschappelijke gelden te voorkomen. Onze aanbevelingen zijn erop gericht de drempels om te melden zoveel mogelijk weg te nemen. Om daarmee te voorkomen dat het melden van een misstand een zaak wordt voor onwetenden en idealisten.
1
Het rapport kunt u vinden op onze website www.integriteitoverheid.nl
BIOS | Hoe verhoog je de meldingsplicht?
1
CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN
Bijna 28 procent van de 7315 ondervraagde ambtenaren gaf aan dat zij zelf in de afgelopen twee jaar vermoedens hebben gehad van een misstand in hun werkomgeving. Dat betekent dat een deel van deze groep zichzelf mogelijk de vraag heeft gesteld: ‘Doe ik er iets mee en, zo ja, wat?’ Als de overheid wil dat ambtenaren naar voren stappen om hun waarneming met het bevoegd gezag te delen, zal zij meer moeten ondernemen om die stap te bevorderen. Met de wettelijke bepalingen en daaruit voortvloeiende meldprocedure en beschermingsvoorzieningen is het fundament gelegd. Dat biedt een goed uitgangspunt, maar het wordt pas functioneel als de individuele organisaties ook oog hebben voor nog aanwezige of onvoldoende geslechte drempels.
Bekendheid en rol vertrouwenspersoon
Uit het onderzoek blijkt dat veel ambtenaren niet weten welke mogelijkheden er zijn om te melden. Zo blijkt dat 46 procent van de bevraagde ambtenaren niet weet of er in hun organisatie een vertrouwenspersoon is voor integriteitsvraagstukken (VPI). Dat is opmerkelijk omdat deze functie juist in het leven is geroepen om het gesprek over integriteitskwesties te bevorderen. De VPI is ook belangrijk als meldmogelijkheid. Zijn geringe bekendheid maakt het eens te meer noodzakelijk dat de VPI meer onderneemt om zijn functie over het voetlicht te brengen. Een goede aanzet daarvoor is bijeenkomsten te organiseren of daarbij aan te sluiten. De VPI krijgt hierdoor niet alleen gezichtsbekendheid, het is ook een gelegenheid om voorlichting te geven over de meldprocedure, de mogelijkheden tot vertrouwelijk melden en zijn specifieke rol daarin. Zo wordt meteen ook duidelijk dat het onderzoeken van de melding geen onderdeel is van de VPI-‐ functie. Bij enkele VPI’n heeft die rolopvatting weliswaar postgevat, maar dat berust op een misverstand. Deze gedachte is mogelijk ontstaan doordat de VPI ook meldpunt is. Hij zal de melding doorgeleiden naar het bevoegd gezag. Het is geenszins de bedoeling dat hij de melding gaat behandelen of onderzoeken. Dat geldt ook voor een mogelijke bemiddelingsrol. Wij willen die niet helemaal uitsluiten, maar zeer grote terughoudendheid is geboden.
Meldpunten
De meerderheid van de respondenten in het onderzoek realiseert zich dat de VPI slechts onderdeel is van het meldsysteem, maar men weet niet precies welke de andere meldmogelijkheden zijn en waarin ze onderling verschillen. Deze onduidelijkheid over de taken/rollen van meldpunten is niet bevorderlijk om misstanden ‘op te sporen’. Dat onderstreept het belang van informatiebijeenkomsten. Daarin is ook uit te dragen dat iemand die overweegt te melden, dit bij voorkeur doet bij zijn eigen leidinggevende(n). De VPI is er als alternatief, vooral voor het geval de melder geen vertrouwen heeft in het management. Voor een klankbordgesprek kan de potentiële melder uiteraard altijd direct bij de VPI terecht. Als de ambtenaar daarbij tot de slotsom komt dat hij zijn wetenschap omtrent een misstand ook wil melden, dan kan hij dit direct bij de VPI doen. De VPI zal dan de melding vertrouwelijk doorgeleiden en verdere communicatie met het bevoegd gezag of de onderzoekers loopt via de VPI. De VPI is 2 namelijk verplicht de identiteit van de melder voor derden geheim te houden . Bij een VPI kun je terecht voor een klankbordgesprek, maar ook om een vermoeden van een misstand te melden. De VPI geleidt meldingen vertrouwelijk door naar het bevoegd gezag. Hij onderzoekt ze niet. 2
De vertrouwelijkheid die de VPI kan bieden, is begrensd als er sprake is van een ernstig (ambts-‐)misdrijf.
De personeelsbijeenkomsten bevorderen de kennisverbreding en helpen de verwachtingen van de aanwezigen te managen. Inhoudelijke en gezichtsbekendheid van de VPI zorgen er in ieder geval voor dat een potentiële melder van een missstand: -‐ weet welke wegen hij kan bewandelen en waar hij dan moet zijn; -‐ meer zicht krijgt op de gevolgen en de mate waarin hij regie heeft en op zaken als vertrouwelijkheid. Dat werkt drempelverlagend.
Meldprocedures
Voordat iemand tot melden overgaat, zal hij meerdere afwegingen maken. Melden vereist ook een zekere moed en als die drempel eenmaal is genomen, is de kans aanwezig dat het vervolg niet aan de verwachtingen voldoet. Uit het onderzoek blijkt namelijk dat de helft van de melders daar niet tevreden over is. Dat heeft te maken met bevindingen als: -‐ het ongewenste gedrag van de pleger(s) is niet gestopt en er is na de melding ogenschijnlijk geen of te weinig actie ondernomen; -‐ er is te weinig of helemaal geen terugkoppeling gegeven of men is niet voldoende op de hoogte (gehouden) van de voortgang; -‐ het proces wordt als (te) lang ervaren; -‐ men voelt zich niet serieus genomen. Dit beeld komt overeen met wat naar voren kwam uit een eerder voorbereidend onderzoek, voor het ontwikkelen van de BIOS-‐handreiking Zorgvuldige handhaving. Zowel het onderzoeks-‐ als het privacybelang van de persoon die zich aan de vermoedelijke schending heeft schuldig gemaakt, vraagt om een zekere mate van terughoudendheid. Dit op het gevaar af dat de omgeving door deze terughoudendheid de indruk krijgt dat zaken in de doofpot verdwijnen. De meeste meldprocedures voorzien in twee formele terugkoppelingsmomenten aan de melder: -‐ de ontvangstbevestiging van de melding; -‐ het rapport met bevindingen. De kans dat dit achterwege blijft, is het grootst bij meldingen aan de leidinggevende. De leidinggevende zal niet ieder signaal dat hij ontvangt, oppikken als een melding die overeenkomstig de meldprocedure moet worden afgedaan. Als de aard van de melding daartoe aanleiding geeft, zal de leidinggevende het signaal behandelen als een managementprobleem. Enerzijds omdat hij dit als zijn verantwoordelijkheid ziet. Anderzijds kan een melding ook iets zeggen over zijn eigen functioneren. Zelf het signaal behandelen is dan een kans om de zaken weer recht te zetten en de continuïteit en kwaliteit van de dienstverlening te borgen. De rol van de VPI is een heel andere. Het werk van de VPI is juist gericht op informeren en informatie terugkoppelen. De kans dat de VPI verzaakt te communiceren, is daardoor kleiner. Uit het onderzoek valt overigens wel op te maken dat de VPI daarin meer initiatief mag tonen. Respondenten geven aan te weinig nazorg en procesbegeleiding te ervaren. Wanneer de terugkoppeling over de melding beperkt blijft tot de formeel vastgelegde momenten, kan de melder dat als erg summier ervaren. Vooral als de afdoening op zich laat wachten en/of de uiteindelijke terugkoppeling niet veel meer inhoud heeft dan het gegeven dat de melding is onderzocht en is afgedaan met een gepaste arbeidsrechtelijke maatregel. Het is daarom belangrijk de melder hier al vooraf op voor te bereiden. Dit is een taak van het management, maar ook van de VPI, als een melding via hem verloopt. In het onderzoek is de tevredenheid gemeten onder degenen die daadwerkelijk een melding hebben gedaan. Uit ervaring weten we dat de organisatie ook alert moet zijn op signalen uit de directe werkomgeving waarin het vermoedelijke incident heeft plaatsgevonden. Men is vaak toch wel op de hoogte. Dat brengt onrust met zich mee en het is niet verstandig die te negeren. De organisatie zal hier oog voor moeten hebben, zonder daarbij andere belanghebbenden, de betrokken ‘pleger’ in het bijzonder, nodeloos te schaden. Door te laten zien dat de organisatie serieus en zorgvuldig met signalen omgaat, zullen toekomstige melders eerder bereid zijn te melden. BIOS | Hoe verhoog je de meldingsplicht?
3
Beschikbaarheid meldmogelijkheden
Inmiddels voorzien de meldprocedures van organisaties in de publieke sector min of meer standaard in een interne meldmogelijkheid bij de leidinggevende en de VPI. Enkele (grotere) organisaties hebben daarnaast centrale meldpunten ingericht. Een intern meldpunt heeft dan vaak ook de taak om, in opdracht en onder toezicht van het bevoegd gezag, een onderzoek in te stellen. Het is belangrijk dat er voldoende meldmogelijkheden zijn. Het is minder wenselijk dat er slechts één VPI is, vanwege: -‐ het gebrek aan beschikbaarheid bij verlof of ziekte; -‐ de mogelijke behoefte aan een klankbord bij zowel de potentiele melder als de mogelijke ‘pleger’. Wie meer VPI’n aanstelt, doet er verstandig aan te kiezen voor personen die organisatorisch niet te dicht bij elkaar staan. Uit het onderzoek blijkt dat ook de afstand tussen VPI en ‘klant’ medebepalend is voor de toegankelijkheid. Dit is sterk persoons-‐ en contextafhankelijk. Uiteraard kan ook de chemie tussen beiden ontbreken. In dergelijke gevallen is het prettig als er uitwijkmogelijkheden zijn. Het onderzoeksrapport beveelt aan een intern centraal meldpunt in te stellen. Het merendeel van de organisaties beschikt niet over een dergelijk meldpunt. Het ligt dan voor de hand om eerst te investeren in de bekendheid met en verbetering van de bestaande meldstructuren. Daarin ligt immers een belangrijke oorzaak waarom meldsystemen niet optimaal functioneren. De aanbeveling een centraal meldpunt in te stellen, is mede ingegeven door de geconstateerde behoefte om te kunnen melden bij een instantie die zo onafhankelijk mogelijk van het management opereert. Hierin is voor een deel al voorzien door de bestaande externe meldmogelijkheden, zoals de Onderzoeksraad Integriteit Overheid en Meldpunt M. Essentieel voor een optimaal meldsysteem is dat iedereen die er gebruik van kan of wil maken, ook op de hoogte is van het bestaan en de taken van de meldpunten. Leidinggevenden zijn meldpunt en van groot belang voor het meldproces, maar worden niet of nauwelijks op hun rol voorbereid.
De rol van leidinggevenden
Een van de conclusies uit het onderzoek is dat de leidinggevenden belangrijk zijn voor het meldproces en daarin een stimulerende rol spelen. Dat stemt overeen met wat de meldprocedures in het algemeen beogen en past goed bij hun functie. Leidinggevenden spelen immers een cruciale rol bij de bedrijfsvoering en worden geacht alert te zijn op verstoringen en die adequaat en professioneel op te pakken. Voorwaarde is wel dat zij op hun rol en taken zijn voorbereid. Uit het onderzoek komt naar voren dat nog geen 10 procent van de leidinggevenden een relevante cursus of training op het gebied van integriteit heeft gevolgd of van de werkgever specifieke informatie en/of instructies over de afhandeling van misstanden heeft ontvangen. Een zichtbaar onjuiste behandeling van een melding kan toekomstige potentiële melders ontmoedigen. Is het vertrouwen eenmaal geschaad, dan wordt het moeilijk dit weer terug te winnen. Hier ligt dus een groot afbreukrisico. Leidinggevenden zullen situaties die voor de meldprocedure in aanmerking komen, moeten leren herkennen en hun handelen daarop aanpassen. Het organisatiebelang staat voorop. Persoonlijke of situationele motieven van de leidinggevende mogen daarin geen rol spelen. Zo zou een leidinggevende van mening kunnen zijn dat een gemelde misstand die op zijn eigen afdeling heeft plaatsgevonden, op hem afstraalt. Hij is gebaat bij rust op zijn afdeling en kan daardoor gevoelsmatig in een spagaat geraken. De verleiding om de melding dan zelf op te pakken en als managementprobleem af te doen, is reëel voorstelbaar en misschien zelfs begrijpelijk. Om dit te voorkomen, is een belangrijke rol weggelegd voor het hoger management. Niet alleen de melder van de misstand heeft behoefte aan bescherming, ook de (direct) leidinggevende in zijn rol als meldpunt. Als het hoger management wil dat misstanden ook bij het bevoegd gezag bekend worden,
zal het moeten accepteren dat het lager management niet alles kan overzien en misstanden zich nu eenmaal voordoen. De angst om daarop te worden afgerekend, moet dus worden weggenomen.
BIOS | Hoe verhoog je de meldingsplicht?
5
BIJLAGE 1
Tips voor de organisatie (management/integriteitsfunctionaris): 1. Zie een melding als een kans om een misstand te beëindigen en de organisatie te wapenen tegen herhaling. 2. Zorg dat de medewerker weet bij wie en wat hij kan melden; een goede meld-‐, onderzoeks-‐ en juridische afdoeningsprocedure is van belang. 3. Leidinggevenden en vertrouwenspersonen spelen een belangrijke rol, geef hen dus een heldere plaats in het meldsysteem. 4. Zorg dat leidinggevenden en vertrouwenspersonen op hun taak zijn voorbereid en deze goed kunnen uitvoeren. 5. Bescherm de melder en vertrouwenspersoon tegen nadelige gevolgen. 6. Laat zien dat de organisatie met de melding aan de slag gaat en informeer de melder tijdig over het verloop. 7. Vertrouwen en rechtvaardigheidsgevoel zijn belangrijke pijlers voor een goed werkend meldsysteem. Zorgvuldigheid en voorspelbaarheid bij de afhandeling staan daarom altijd voorop. Tips voor de vertrouwenspersoon 1. Neem een proactieve houding aan om de verwachtingen van de omgeving te managen. Zorg dat het voor iedereen helder is wat de rol van de vertrouwenspersoon inhoudt. 2. Maak jezelf zichtbaar als vertrouwenspersoon: organiseer personeelsbijeenkomsten of sluit je daarbij aan. 3. Vergroot je toegankelijkheid zoveel mogelijk, bijvoorbeeld door ook na te denken over waar je met iemand afspreekt. 4. Onderzoek als VPI de melding niet zelf. Het laat zich niet verenigen met je andere rollen als vertrouwenspersoon en schrikt toekomstige melders af. 5. Je bent geen hulpverlener maar je helpt mensen wel: primair als klankbord en gids.
BIJLAGE 2, STRAMIEN MELDPROCEDURE BINNEN PUBLIEKE SECTOR
Rechts-‐ bescherming
Procedure
Melder geniet rechtsbescherming tijdens en na afloop meldingsprocedure o.g.v.
signaleert
Ambtenaar
meldt deze:
vermoeden van een misstand (bespreekt deze evt. met VPI)
intern 1 -‐ Leidinggevende -‐ VPI 2 -‐ Meldpunt Informeert z.s.m.
extern mogelijkheid om rechtstreeks te melden bij extern meldpunt
Bevoegd gezag
Geeft opdracht tot onderzoek
(intern) onderzoek onderzoeksrapportage
Bevoegd gezag deelt inhoudelijk standpunt binnen 12 weken mede aan:
Melder mogelijkheid tot melding bij:
Extern meldpunt
1. indien ontvankelijk: onderzoekt de melding 2. geeft binnen 12 weken advies
1
Bevoegd gezag
Melder
Eventueel bij een naast hogere
leidinggevende.
2
Een zeer beperkt aantal
organisaties binnen de overheid
Informeert binnen 12 weken hoe met advies beschikt over een apart intern meldpunt. Een dergelijk wordt omgegaan n of advies wordt opgevolgd
Melder
BIOS | Hoe verhoog je de meldingsplicht?
meldpunt is op grond van de geldende meldregelingen niet verplicht.
7
www.integriteitoverheid.nl BIOS is een onafhankelijk kennis-‐ en expertisecentrum gericht op het bevorderen van integriteit(sbeleid) binnen de (semi)publieke sector, zowel op organisatorisch als op strategisch niveau. Met een team van experts vervullen we de kennis-‐, ontwikkel-‐, netwerk -‐ en signalerende functie op het gebied van integriteit(sbeleid) en bieden hiervoor generieke hoogwaardige producten en activiteiten aan: www.integriteitoverheid.nl
Nadere informatie en contactgegevens
Telefoon: 070 376 5937 E-‐mail:
[email protected] Bureau Integriteitsbevordering Openbare Sector (BIOS) CAOP
Lange Voorhout 9–13 2514 EA Den Haag
