Cahiers du CEFRES N° 27, Spotřebitelská legislativa EU a její implementace do práva členského a kandidátského státu (na příkladu Francie a České republiky)
Georges Mink, Solange Grondin, Václav Libánský (Ed.)
___________________________________________________________ Václav LIBÁNSKÝ Česká spotřebitelská legislativa směřuje do EU
___________________________________________________________ Référence électronique / electronic reference : Václav Libánský, « Česká spotřebitelská legislativa směřuje do EU », Cahiers du CEFRES. N° 27, Spotřebitelská legislativa EU a její implementace do práva členského a kandidátského státu (na příkladu Francie a České republiky) (ed. Georges Mink, Solange Grondin, Václav Libánský). Mis en ligne en / published on : avril 2010 / april 2010 URL : http://www.cefres.cz/pdf/c27/libansky_2001_ceska_spotrebitelska_legislativa.pdf Editeur / publisher : CEFRES USR 3138 CNRS-MAEE http://www.cefres.cz Ce document a été généré par l’éditeur. © CEFRES USR 3138 CNRS-MAEE
Česká spotřebitelská legislativa směřuje do Evropské unie Václav Libánský (Ministerstvo průmyslu a obchodu ČR – Vysoká škola ekonomická) V r. 1998 jsme se v Praze sešli s experty členských států EU na semináři, který byl věnován ochraně spotřebitele stejně tak jako seminář dnešní. Také základní tématika obou seminářů je totožná : implementace komunitární spotřebitelské legislativy, zejména komunitárních směrnic o ochraně ekonomických zájmů spotřebitelů, do práva členského nebo kandidátského státu. Seminář v r. 1998 ukázal, že problémy, které v této oblasti musely řešit členské státy, byly anebo jsou velmi blízké až totožné s problémy v kandidátských státech a samozřejmě také v České republice. Krachy cestovních kanceláří postihly v r. 1993 německé turisty a o čtyři léta později turisty české. V současné době pracujeme na implementaci směrnice o timesharingu a zjišťujeme, že zkušenosti českých občanů s využíváním této nové a populární formy zajišťování rekreačních pobytů na několik let dopředu jsou velmi blízké zkušenostem např. belgických turistů. Tato problémová blízkost byla jedním z důvodů pro uspořádání tohoto semináře. Rozdíl tu ovšem při srovnání se seminářem z r. 1998 je : zatímco na semináři v r. 1998 promluvili experti ze šesti členských států EU, je dnešní seminář dvoustranný. Své poznatky a zkušenosti s implementací komunitární legislativy, zejména spotřebitelské, tlumočí českým účastníkům semináře francouzští experti, kteří se věnují komunitárnímu právu a komunitární spotřebitelské legislativě. Toto informování má současně vzájemný charakter. Promluví také čeští experti o svých zkušenostech. Dalším důvodem bylo přesvědčení, že je pro nás užitečné seznámit se s postoji a názory expertů z členského státu Unie, který byl iniciátorem vzniku Evropských společenství, navrhl jejich nadnárodní koncepci a podílel se na vzniku Evropské unie. Francouzskou státní příslušnost měli nejen otcové-zakladatelé Evropských společenství, ale i řada jejich významných představitelů. Připomeňme alespoň předsedu Evropské komise z let 1985 – 1995 J. Delorse. Také francouzští státníci přinesli do historie ES a EU četné náměty a podněty – jak z pohledu praktické politiky, tak z pohledu myšlenkového vývoje a hledání vize budoucí Evropy. Nelze nevzpomenout zejména Françoise Mitteranda, francouzského presidenta z let 1981 – 1995 a jeho koncepci celoevropské konfederace. Na česko-francouzském semináři zaslouží připomenutí skutečnost, že poměrně krátce poté, kdy ji president Mitterand vyslovil na veřejnosti, se v Praze v červnu 1991 konalo Shromáždění o evropské konfederaci. V současné době se diskuse o budoucím uspořádání Evropy účastní francouzský president J. Chirac a francouzský premiér L. Jospin. Oba se vyslovili pro přijetí ústavy EU a pro vizi Evropy na bázi federace národních států. To jsou myšlenky blízké úvahám našeho presidenta V. Havla, který je formuloval nejen na půdě Evropského parlamentu v březnu 1994 a v únoru 2000, ale též před francouzským Senátem v březnu 1999. Naše setkání a výměna zkušeností má tady hlubší zázemí.
Tyto obecné cíle tohoto semináře – výměna zkušeností a nahlédnutí do integračního myšlení a integrační praxe členského státu EU a státu kandidátského – se v programovém zaměření semináře konkretizují do dvou navzájem propojených oblastí. Jednak je to naše potřeba seznámit se s postupy členského státu EU nejen při implementaci komunitárních předpisů do národního práva (zde jsme již zkušenosti získali při harmonizaci našeho práva s právem EU na základě závazku obsaženého v Evropské dohodě), ale i s postupy a formou účasti národních orgánů při přípravě komunitární legislativy (což jsou pro nás nové otázky). Česká republika usiluje o to, aby období jejího přidružení k EU bylo v nejbližší době nahrazeno plnoprávným členským statusem. Proto informace o tom, jak se ve Francii podílejí jednotlivé státní orgány na přípravě a tvorbě komunitárních předpisů, nemají dnes pro české experty již jen perspektivní, ale naopak zcela aktuální význam. Stále více si přitom uvědomujeme, že na přípravě komunitární legislativy se v členských státech EU podílejí nejen ústřední orgány státní správy, zejména ministerstva, ale i orgány zákonodárné. Francouzské poznatky a zkušenosti mohou proto přinést významné náměty pro naše úvahy o nejvhodnějších legislativních postupech při tvorbě předpisů na vyšší, nadnárodní úrovni. Jde opětně o problém, který má jednak národní, jednak nadnárodní dimenzi. Před necelými čtyřmi léty členské státy EU připojily k Amsterodamské smlouvě Protokol o úloze národních parlamentů v EU a v Deklaraci č. 23 o budoucnosti Unie, připojené ke Smlouvě z Nice v únoru 2001, uvedly jako jeden ze čtyř námětů pro diskusi o budoucnosti EU otázku úlohy národních parlamentů v rámci evropské architektury. Tou druhou oblastí je – jak uvádí název semináře – ochrana spotřebitele, spotřebitelská legislativa EU a její implementace do národních právních řádů, a to jak v členských, tak v kandidátských státech. Francie náleží ke státům, které spotřebitelskou legislativu začaly vytvářet již v sedmdesátých letech, tedy podstatně dříve než v České republice. Proto i v této oblasti mohou být francouzské zkušenosti inspirující, někdy však i varující. V České republice náleží koordinace přípravy legislativy v oblasti ochrany spotřebitele a v převážné míře i příprava návrhů samotných právních předpisů do působnosti Ministerstva průmyslu a obchodu. Proto se toto ministerstvo podílelo společně s Francouzským ústavem pro výzkum ve společenských vědách a s Právnickou fakultou Karlovy university nejen na organizačním zajištění semináře, ale především na jeho programovém zaměření. Francouzské řešení uspořádání spotřebitelské legislativy a implementace komunitárních spotřebitelských směrnic je pro nás zajímavé již svou originalitou, zejména při srovnání s postupem jiných členských států EU. Když nizozemský profesor E. Hondius hovořil na semináři v r. 1998 o právu ochrany spotřebitele a soukromém právu, položil vedle sebe dva systémy : francouzský se samostatným spotřebitelským zákoníkem a německý s integrací předpisů na ochranu spotřebitele do práva občanského. Častý je i názor, že francouzské pojetí se blíží ke konstituování spotřebitelského práva jako samostatného právního odvětví. Otázka uspořádání spotřebitelských předpisů při implementaci komunitární legislativy v této oblasti byla položena i v České republice – i
když dosud nikoliv jako otázka celkové legislativní a odvětvové koncepce. Návrh na implementaci pěti směrnic na ochranu ekonomických zájmů spotřebitelů (směrnice č. 85/577, 87/102, 93/13, 94/47, 97/7) byl nejprve vypracován a předložen ve formě jediného samostatného zákona, později ve formě doplnění občanského zákoníku opětně o obsah všech pěti směrnic a nakonec česká legislativa přijala řešení, dnes již ve značné míře uskutečněné, že tři směrnice budou implementovány doplněním občanského zákoníku a zbývající dvě samostatnými zákony. Kritériem pro způsob implementace jednotlivých směrnic je míra jejich obsahové samostatnosti v poměru k existující úpravě v českém právu. Jestliže obsah směrnice doplňuje úpravu obsaženou v českém zákoníku, je směrnice implementována doplněním tohoto kodexu, jestliže obsahuje relativně samostatnou úpravu nového právního institutu, byla zvolena implementace formou samostatného zákona. Právě s ohledem na tyto zcela nedávné názorové střety, pochybnosti a nakonec přijaté legislativní řešení, byla pro tento seminář ze širokého spektra spotřebitelské legislativy vybrána oblast ochrany ekonomických zájmů spotřebitelů. Současný stav implementace v České republice Příloha k Bílé knize o přípravě přidružených zemí střední a východní Evropy na začlenění do vnitřního trhu Unie z r.1995 uvádí v kapitole 23 v oddíle o ochraně ekonomických zájmů spotřebitelů devět směrnic, které Evropská komise doporučila kandidátským státům implementovat do jejich právních řádů, jednak v první, jednak v druhé etapě. Jde v časovém pořadí jejich vydání o směrnice o vyznačování cen na potravinách z r. 1979 (včetně novely z r. 1988), o klamavé reklamě z r. 1985, o spotřebitelském úvěru z r. 1987 (včetně novely z r. 1990), o výrobcích nebezpečných svou zaměnitelností rovněž z r. 1987, o vyznačování cen na nepotravinářských výrobcích z r. 1988, o turistických zájezdech z r. 1990, o nepřiměřených smluvních podmínkách z r. 1993 a o časově sdíleném užívání rekreačních objektů (timesharing) z r. 1994. K těmto devíti směrnicím vypočteným v Bílé knize z r. 1995 je nutné z důvodu úplnosti přiřadit ještě tyto směrnice : - směrnici o odpovědnosti za škodu způsobenou vadou výrobku z r. 1985, kterou Bílá kniha zahrnula do kapitoly 17 (občanské právo) - směrnice o označování výrobků z křišťálového skla z r. 1969 a materiálů u obuvi z r. 1994, které Bílá kniha neuvádí, - směrnice, které byly vydány po publikaci Bílé knihy, tj. po r. 1995 : o smlouvách uzavíraných na dálku z r. 1997, o zásazích na ochranu zájmů spotřebitelů z r. 1998 a o podmínkách prodeje a zárukách u spotřebního zboží z r. 1999 - směrnici o vyznačování cen na výrobcích určených spotřebitelům z r. 1998, která nahradila směrnice z r. 1979 a 1988, uvedené v Bílé knize, - směrnice, které po vydání Bílé knihy, tj. po r. 1995, doplnily nebo pozměnily směrnice dříve vydané a v tomto přehledu již uvedené : směrnici o klamavé reklamě v r. 1997 (o úpravu srovnávací reklamy) a směrnici o spotřebitelském úvěru v r. 1999. Celkem tak v tomto přehledu sledujeme a hodnotíme implementaci sedmnácti komunitárních spotřebitelských směrnic. Již skutečnost, že tyto směrnice byly vydány
převážně v období let 1984 – 1999, tedy v průběhu patnácti let, dokumentuje, oč snazší byla pozice členských států při jejich postupné implementaci ve srovnání s pozicí kandidátských států ze střední a východní Evropy, které se nepodílely na přípravě, projednání a schválení těchto směrnic a pro jejich implementaci mají podstatně kratší období. Ministerstvo průmyslu a obchodu České republiky současně s přípravou implementace některých komunitárních směrnic na ochranu spotřebitele vypracovalo a předložilo vládě České republiky koncepční materiály pro tuto oblast : - v r. 1998 Koncepci spotřebitelské politiky na období 1999 – 2000, - v r. 1999 Koncepci spotřebitelské legislativy a Postupy při zajišťování koordinační úlohy Ministerstva průmyslu a obchodu v oblasti spotřebitelské politiky při jednání o připojení České republiky k Evropské unii, - v r. 2000 Opatření pro posílení vlivu občanských spotřebitelských organizací na vnitřním trhu včetně jejich finanční podpory po r. 2000 a Koncepci spotřebitelské politiky na léta 2001 – 2005. Na základě těchto koncepčních materiálů uložila vláda ČR úkoly k jejich splnění, opatření o občanských spotřebitelských organizacích vzala na vědomí. Stav implementace sedmnácti směrnic na ochranu ekonomických zájmů spotřebitelů ke konci r. 2000 lze stručně shrnout do tohoto přehledu : a) před r. 2000 : 1)byl vysloven zákaz klamavé reklamy (směrnice č. 84/450) v obchodním zákoníku, který ji prohlásil za případ nekalé soutěže a uvedl její legální definici 2) byla v r. 1998 implementována směrnice o odpovědnosti za škodu způsobenou vadnými výrobky (85/374) 3) byla v r. 1999 implementována směrnice o turistických zájezdech (90/314) b) v r. 2000 byly implementovány : 4)směrnice o smlouvách uzavíraných mimo obchodní provozovnu (85/577) 5) směrnice o výrobcích nebezpečných svou zaměnitelností (87/357) 6) směrnice o nepřiměřených smluvních podmínkách (93/7) 7) směrnice o smlouvách uzavíraných na dálku (97/7) 8) směrnice o srovnávací reklamě (97/55) 9) směrnice o novele směrnice o odpovědnosti za škodu způsobenou vadnými výrobky (1999/34), tato směrnice byla v České republice implementována zákonem z 21. června 2000, tedy ještě před lhůtou stanovenou k implementaci pro členské státy 10) směrnice o označování výrobků z křišťálového skla (69/493) 11) směrnice o označování materiálů u obuvi (94/11) c) v r. 2000 vláda ČR schválila věcné záměry zákonů, které v ČR představují první etapu přípravy právního předpisu a vztahují se k implementaci těchto směrnic : 12–13) směrnice o spotřebitelském úvěru (87/102 vč. směrnice 90/88) ve znění směrnice z r. 1998 (98/7) 14) směrnice o časově sdíleném užívání rekreačních objektů – timesharing (94/47)
d) implementace zbývajících tří směrnic je v současné době v přípravném stadiu. Všechny tyto směrnice byly vydány v letech 1998 a 1999. Je proto poměrně obtížné získat zkušenosti členských států s jejich implementací, jež představují pro legislativní orgány kandidátských států významnou pomoc při přípravě návrhů implementujících zákonů, zejména s ohledem na již připomenutou skutečnost, že kandidátské státy se neúčastnily na jejich přípravě. V legislativním procesu je příprava implementace těchto směrnic : 15) směrnice o uvádění cen na výrobcích určených spotřebitelům (98/6) 16) směrnice o zásazích na ochranu zájmů spotřebitelů (98/27) 17) směrnice o některých podmínkách prodeje a zárukách u spotřebního zboží (1999/44) K třem směrnicím je alespoň z části nutné přiřadit směrnice o reklamě z let 1984 a 1997, jejichž podstatná část byla implementována již obchodním zákoníkem a jeho novelou z r. 2000. Podrobnosti budou implementovány novelou zákona o regulaci reklamy z r. 1995, jejíž návrh se projednává. Implementace těchto tří zbývajících směrnic bude zajištěna před 1. lednem 2003. Česká republika nebude požadovat u spotřebitelské legislativy sjednání přechodného období. Ze čtrnácti směrnic o ochraně ekonomických zájmů spotřebitelů, které již byly implementovány do práva ČR nebo u nichž vláda ČR schválila věcný záměr zákona : - tři směrnice byly a další tři směrnice budou implementovanými samostatnými zákony - pět směrnic bylo implementováno začleněním jejich obsahu do předpisů kodexového typu : dvě do zákoníku obchodního a tři do zákoníku občanského - tři směrnice byly implementovány začleněním jejich obsahu do zákona o ochraně spotřebitele z r. 1992 Nad čím se zamýšlíme Implementace komunitární spotřebitelské legislativy do národního práva členského nebo kandidátského státu není snadným úkolem. Česká republika je navíc povinna postupovat tak, aby zákony implementující komunitární spotřebitelské směrnice byly plně kompatibilní s „acquis communautaire“. Zavazuje ji k tomu především asociační Evropská dohoda z r. 1993. Podle čl. 92 je ČR povinna přizpůsobit systém ochrany spotřebitele plně systému platnému v Evropské unii. Implementace je navíc součástí přípravy na vstup do EU. O obsahu implementace uvažujeme proto již dnes z pohledu členského státu. Implementační činnost si často vyžádá nejen značné úsilí, ale přináší i některé problémy z hlediska chápání komunitárního práva a postupu implementace. Tím prvním je obsah komunitárních směrnic a způsob implementace tohoto obsahu do národních předpisů. Směrnice byla vždy a je definována ve Smlouvě o založení Evropského společenství jako právní akt, který je závazný pro stát pokud jde o výsledek, který má být dosažen (čl. 249/ex 189). Směrnice se tak odlišuje zejména od nařízení, jež je podle téhož ustanovení Smlouvy závazné ve všech svých částech, tedy jako celek.
Není pochybností o tom, že komunitární právo tvoří jednotný, pro všechny členské státy závazný a zvláštní právní systém a že komunitární předpisy se stávají součástí právních řádů členských států EU. To je nesporně jedno z originálních řešení, které odlišuje Evropskou unii od tradičních mezinárodních organizací. Je také nesporné, že jako kandidátský stát se dobrovolně rozhodujeme o svém vstupu do Unie a že součástí tohoto rozhodnutí je nejen, že do svého právního řádu převezmeme „acquis“, ale že se současně podřídíme i právnímu režimu, kterým je toto „acquis“ ovládáno. Zamýšlíme se nad něčím jiným. Naše zkušenosti s implementací komunitárních směrnic právě v oblasti ochrany spotřebitele ukazují, že za plně slučitelný se směrnicí se považuje pouze takový právní předpis, který v podstatě přejímá doslovně text směrnice. Prostor pro volbu forem a prostředků (o kterém hovoří čl. 249 Smlouvy o založení ES) se tak v podstatě omezuje jen na ta ustanovení, kde směrnice výslovně umožňuje alternativní řešení anebo jinou, zpravidla přísnější národní úpravu. Směrnice se tak přibližuje k nařízení. V případech, kdy neobsahuje zmocnění k alternativní nebo jiné úpravě, je vlastně totožná s nařízením. Tento výklad může být navíc zneužit k laciné argumentaci, že slepě přejímáme komunitární pravidla, i když podle Smlouvy je možné se odchýlit od doslovného převzetí směrnice a upravit text národního předpisu tak, aby lépe vyhovoval konkrétním podmínkám v příslušném státu. Druhým problémem, který zřetelně vstupuje právě při implementaci některých spotřebitelských směrnic, je rozdílná struktura a rozdílný způsob úpravy komunitárních předpisů, tedy směrnic, na straně jedné a národních předpisů, zejména předpisů kodexového typu, na straně druhé. Zvláště plasticky tento rozdíl vystupuje při srovnání některých komunitárních směrnic a občanského zákoníku, pokud se rozhodneme, že do něho příslušnou směrnici začleníme. Pravidla v občanských zákonících jsou formulována abstraktně a závisí na smluvních stranách anebo soudu zda konkrétní situaci podřídí tomuto pravidlu nebo nikoliv. Důležitá je pak judikatura, která se k tomuto pravidlu vyvine. Tak je tomu i u českého občanského zákoníku. Některé komunitární předpisy jsou naproti tomu formulovány podrobně až kazuisticky a současně s abstraktním pravidlem uvádějí detailní výpočty možných případů, navíc často jen demonstrativní. Tak např. český občanský zákoník stanoví v § 49, že od smlouvy může odstoupit účastník, který uzavřel smlouvu v tísni za nápadně nevýhodných podmínek. Takto obecně formulované pravidlo umožňuje široký postih všech případů, které měl zákonodárce na mysli při jeho přípravě a schválení, ale i případů, které se objeví v budoucnu. Naproti tomu komunitární směrnice o nepřiměřených smluvních podmínkách ve spotřebitelských smlouvách (93/13) uvádí v příloze seznam sedmnácti podmínek, které se považují za nepřiměřené a tento seznam je podle směrnice informativní a otevřený. Pokud by tento seznam byl chápán jako orientace a směřoval k budoucímu sblížení rozhodování národních soudů, jistě nebudeme pochybovat o jeho užitečnosti. Má-li se však stát součástí národního právního řádu, střetneme se s rozdílným uspořádáním národních a komunitárních předpisů. Konečně třetím problémem, který bude muset řešit česká legislativa a s ní i česká právní věda, je uspořádání české spotřebitelské legislativy a její místo v odvětvovém
třídění českého práva. Stručně vyjádřeno : budeme připravovat samostatný spotřebitelský kodex nebo setrváme při dnešní úpravě anebo se zaměříme na začlenění spotřebitelských předpisů do nově připravovaného občanského zákoníku ? Blízká je těmto úvahám i další otázka : budou spotřebitelská pravidla chápána jako součást práva občanského (ale také správního) anebo jako základ vytvářejícího se nového právního odvětví ?
