VYSOKA ŠKOLA BÁŇSKÁ – TECHNICKÁ UNIVERZITA OSTRAVA
Úvod do problematiky EU skripta
Igor Černý
Ostrava 2014
Recenzovali: doc. Dr. Ing. Jaromír Lazar Ing. Stanislav Vajs, CSc. Ing. Jana Magnusková, Ph.D.
© Ing. Igor Černý, Ph.D.
ISBN 978-80-248-3486-3
Obsah Předmluva .............................................................................................................................................. 6 1. Historické události vedoucí k vybudování EU/ES ....................................................................... 7
2.
1.1.
Stručný přehled vývoje ES/EU a základní pojmy............................................................. 7
1.2.
Struktura Evropské unie .................................................................................................... 16
Institucionální rozvoj, právo a rozpočet EU/ES ...................................................................... 19 2.1.
3.
4.
5.
6.
7.
Institucionální rozvoj EU/ES .............................................................................................. 19
2.1.1.
Evropská Rada ............................................................................................................ 19
2.1.2.
Rada ............................................................................................................................. 20
2.1.3.
Komise .......................................................................................................................... 21
2.1.4.
Evropský parlament .................................................................................................... 22
2.1.5.
Soudní dvůr Evropské unie ....................................................................................... 25
2.1.6.
Evropský ombudsman................................................................................................ 26
2.1.7.
Účetní dvůr................................................................................................................... 27
2.1.8.
Výbory........................................................................................................................... 28
2.2.
Právo EU/ES ....................................................................................................................... 29
2.3.
Rozpočet EU/ES ................................................................................................................. 31
Rozhodovací proces v EU/ES .................................................................................................. 33 3.1.
Vývoj rozhodovacího procesu EU/ES.............................................................................. 33
3.2.
Fáze legislativního procesu v EU ..................................................................................... 38
Klasifikace a charakteristika politik EU/ES ............................................................................. 43 4.1.
Obecné a specifické rysy politik EU/ES .......................................................................... 43
4.2.
Klasifikace politik EU/ES po přijetí Maastrichtské smlouvy .......................................... 46
4.3.
Klasifikace politik EU/ES po přijetí Lisabonské smlouvy .............................................. 47
Základní mikroekonomické nástroje pro analýzu evropské ekonomické integrace ......... 49 5.1.
Výchozí poznatky: grafy nabídky a poptávky ................................................................. 49
5.2.
Analýza nabídky a poptávky v otevřené ekonomice ..................................................... 51
5.3.
Analýza doložky nejvyšších výhod (MFN) ...................................................................... 54
5.4.
Ekonomická klasifikace protekcionizmu .......................................................................... 57
Ekonomická integrace EU/ES: Budování Jednotného vnitřního trhu ................................. 60 6.1.
Fáze ekonomické integrace .............................................................................................. 60
6.2.
Historické etapy jednotného vnitřního trhu ..................................................................... 61
6.3.
Pilířová struktura jednotného vnitřního trhu .................................................................... 65
Vývoj měnové integrace EU/ES ............................................................................................... 71 3
7.1.
Počátky a rozvoj měnové spolupráce v Evropě ............................................................. 71
7.2.
Hospodářský a měnový systém........................................................................................ 73
7.3.
Vytvoření hospodářské a měnové unie ........................................................................... 77
Měnové politika EU..................................................................................................................... 80
8.
8.1.
Východisko současné měnové politiky v EU .................................................................. 80
8.2.
Podmínky přijetí společné měny euro ............................................................................. 80
8.3.
Provádění měnové politiky v EU ...................................................................................... 82
8.4.
Rozšíření eurozóny po roce 2004 .................................................................................... 84
8.5.
Změny v oblasti měnové politiky po přijetí Lisabonské smlouvy ................................. 87
Fiskální politika EU a Pakt stability .......................................................................................... 89
9.
9.1.
Fiskální politika v měnové unii .......................................................................................... 89
9.2.
Externality fiskální politiky ................................................................................................. 91
9.3.
Principy ................................................................................................................................. 92
9.4.
Pakt stability a růstu ........................................................................................................... 94
10.
Vývoj a charakteristika dalších politik EU/ES ..................................................................... 97
10.1.
Sociální politika ............................................................................................................... 97
10.2.
Politika výzkumu a technologického rozvoje .............................................................. 98
10.3.
Regionální a strukturální politika ................................................................................ 100
10.3.1.
Vymezení a vývoj strukturální politiky EU ......................................................... 100
10.3.2.
Vymezení a vývoj regionální politiky EU ........................................................... 101
10.3.3.
Principy, nástroje, cíle a perspektivy regionální politiky EU ........................... 105
10.4.
Energetická a ekologická politika ............................................................................... 112
10.4.1.
Vymezení a vývoj energetické politiky EU ........................................................ 112
10.4.2.
Aspekty energetické politiky EU ......................................................................... 114
10.4.3.
Aktuální iniciativy v energetické politice EU ..................................................... 115
10.4.4.
Vymezení a vývoj politiky na ochranu životního prostředí ............................. 116
10.4.5.
Principy, nástroje a regulace ochrany životního prostředí EU ....................... 118
10.5.
Zemědělská politika ...................................................................................................... 123
10.5.1.
Společná zemědělská politika – vymezení ....................................................... 123
10.5.2.
Vývoj Společné zemědělské politiky .................................................................. 125
10.5.3.
Reformy Společné zemědělské politiky ............................................................ 126
10.5.4.
Financování a rozpočet........................................................................................ 129
10.5.5.
Instituce a mechanismus rozhodování .............................................................. 129 4
10.5.6. 10.6.
Vliv politiky na situaci v ČR ................................................................................. 130
Společná obchodní politika ......................................................................................... 131
10.6.1.
Vývoj společné obchodní politiky EU/ES .......................................................... 131
10.6.2.
Hlavní zásady společné obchodní politiky ........................................................ 133
10.6.3.
Nástroje společné obchodní politiky .................................................................. 135
10.6.4.
Rozhodovací proces pro společné obchodní politiky ...................................... 136
10.6.5.
Obchodní vztahy se třetími zeměmi .................................................................. 137
10.7.
Dopravní politika a transevropské sítě ...................................................................... 139
10.7.1.
Vymezení dopravní politiky EU/ES .................................................................... 139
10.7.2.
Specifické rysy dopravy ....................................................................................... 142
10.7.3.
Transevropské sítě (TEN) ................................................................................... 149
Použitá literatura ............................................................................................................................... 151 Seznam příloh ................................................................................................................................... 153
5
Předmluva Informace o Evropské unii již dostávají žáci a studenti základních a středních škol, řadu dalších můžeme denně čerpat z různých médií. Přesto je potřeba si položit otázku, zda jsou tyto informace pro studenta vysoké školy technického směru dostatečné. Původním cílem Evropského společenství bylo a stále je rozvíjet hospodářství členských zemí. Nicméně, právě naplnění hospodářských cílů si v důsledku vyžádalo zásahy také do neekonomických oblastí, např. technická harmonizace, ochrana životní prostředí a další. Kromě toho se členské státy rozhodly rozšířit pravomoci ES do dalších oblastí jako je vzdělávání, energetika, doprava, výzkum, technologický rozvoj a jiné. Je potřeba vědět v jakých oblastech a do jaké míry Evropská unie zasahuje, rovněž je vhodné znát základní mechanismy, jakými to provádí. Zároveň je nutné vědět, kde hledat potřebné informace (vzhledem k jejich množství nemohou být obsahem tohoto skripta) a umět vysledovat budoucí vývoj a připravit se na něj. Všechny tyto znalosti a dovednosti rozšiřují možnosti uplatnění absolventů, stejně jako možnosti pro jejich kariérní růst. Evropská unie svou činností zasahuje do technických oblastí v poměrně velké míře, a lze předpokládat, že v budoucnu bude tento rozsah ještě vyšší. Proto, je žádoucí, aby byli studenti v problematice EU dostatečně vzdělaní. Účelem tohoto skripta a předmětu, pro který je vydáno, je napomoci tohoto cíle dosáhnout. Věřím, že Vám tato publikace pomůže lépe se orientovat ve struktuře a procesech Evropské unie, stejně tak v charakteristikách a náplních jednotlivých politik a stane se vhodnou pomůckou pro Vaše odborné studium. Autor
6
1. Historické události vedoucí k vybudování EU/ES Dříve než budou probírána specifická témata k problematice a fungování EU, evropského práva a politik, je nutné připomenout základní body z historie Evropské unie a objasnit několik základních pojmů. Historie Evropské unie se datuje od 50. let minulého století. Cesta k vybudování EU nebyla však jednoduchá. První byly podepsány a ratifikovány tzv. zřizovací smlouvy, které představovaly integraci v dílčích oblastech lidského působení anebo stanovovaly cíle a postupy k plošné integraci ve všech oblastech lidských aktivit. Tyto zřizovací smlouvy tvořily tzv. Evropská společenství (ES) a měly rovněž právní subjektivitu. Na základě těchto smluv byla v roce 1992 Smlouvou o Evropské unii vytvořena Evropská unie, která rozšířila působení unie o další oblasti, jako jsou Společná zahraniční a bezpečnostní politika (SZBP) a Spolupráce policie a vnitra v trestních věcech. Tímto vznikla tzv. pilířová struktura EU. Od roku 2009 platná Lisabonská smlouva (podepsaná 13. prosince 2007) zrušila pilířovou strukturu EU, upravila Smlouvu o Evropské unii a rovněž Smlouvu o Evropském společenství. Posledně jmenovanou smlouvu přejmenovala na Smlouvu o fungování Evropské unie (SFEU). Evropská unie získává rovněž od roku 2009 právní subjektivitu. Tvůrcům nové koncepce vztahů mezi evropskými národy západní Evropy nešlo o budování poválečné Evropy na bázi spolupráce formou bilaterálních a multilaterálních vztahů, ale zejména šlo o skutečnou integraci, jež spočívá v předání části nebo úplné suverenity evropských států v předmětné oblasti společným nadnárodním institucím a orgánům. Tato koncepce byla vedena snahou o vytvoření trvale stabilní základny pro prosperitu, společenský pokrok a mírovou koexistenci evropských národů.
1.1. Stručný přehled vývoje ES/EU a základní pojmy Německé hospodářství se již před 2. světovou válkou orientovalo na válečný průmysl, což znamenalo silnou orientaci na těžbu uhlí a výrobu oceli. Stejně tak učinila i řada dalších evropských zemí jako odpověď na německé zbrojení, během války se tato orientace ještě více posílila. Po skončení války bylo hospodářství většiny evropských zemí v troskách. Alespoň z počátku byl opětovný růst stavebnictví a těžkého průmyslu žádoucí, ale brzy bylo jasné, že tento vývoj není dlouhodobě udržitelný a může vést k hospodářské krizi, ne-li k dalšímu ozbrojenému konfliktu či revoluci.
7
Toto nebezpečí si uvědomila rovněž Francie. Její ministr zahraničí Robert Schuman pověřil svého náměstka Jeana Monneta vypracováním plánu na zajištění rozvoje hospodářství evropských zemí a míru v Evropě. Jean Monnet dospěl k názoru, že typ tradiční mezinárodní organizace, jakou byly např. předválečné Spojené národy, které fungují pouze na základě konsensu svých členů, nejsou pro tento účel vhodné. Navrhl proto vznik otevřené nadnárodní organizace, která je v určitých oblastech nezávislá a nadřazená členským státům. Jako nevhodnější oblastí pro spolupráci se vzhledem k výše uvedeným důvodům nabízel těžký průmysl – těžba a zpracování uhlí, výroba oceli a související záležitosti. Francouzská a německá vláda s projektem souhlasily, projekt byl následně zveřejněn v tzv. Schumanově deklaraci, v květnu roku 1950 1. Do projektu se zapojily další země, konkrétně Belgie, Nizozemí, Lucembursko a Itálie. Původní Monnetův plán byl rozpracován do návrhu na založení Evropského společenství uhlí a oceli, dále jen ESUO. Příslušná mezinárodní smlouva2 byla podepsána v Paříži3 v roce 1951 a vstoupila v platnost dne 23. 7. 1952 na omezenou dobu 50 let. Klíčové charakteristiky, které odlišovaly ESUO od jiných mezinárodních organizací a vedly k označení tohoto společenství jako supranacionální či nadnárodní, byly:
nezávislost (na členských státech) rozhodovacích orgánů (Vysoký úřad4);
rozhodování většinou, potlačení práva veta;
vlastní právní systém a pravidla pro jeho utváření;
nezávislý soud;
vývoj v dohodnutých oblastech podřízen tomuto společenství a jeho pravidlům;
rozvoj organizace v postupných krocích.
ESUO mělo vedle ekonomických cílů, jako jsou racionálnější dělba práce, růst produktivity, také politické cíle, jež byly zaměřeny na vytvoření prostředí, v němž by soutěžení mezi evropskými národy nepřerostlo ve válečný konflikt. Vysoký úřad jako nadnárodní orgán měl 1
Celý projekt byl připravován v utajení, Robert Schuman jej předložil svým kolegům ve vládě 9. května 1950 ve stejném okamžiku, kdy jej k dispozici dostal spolkový kancléř Adenauer. Ještě téhož dne, poté co jeho kolegové a kancléř Adenauer s návrhem souhlasili, byla deklarace zveřejněna společně s výzvou ke spolupráci dalším evropským zemím. 2 Smlouva o založení Evropského společenství uhlí a oceli. Český (neoficiální) překlad je k dispozici na http://www.euroskop.cz 3 Odtud tedy Pařížská smlouva 4 Dnešní Komise.
8
významné pravomoci v oblasti rozhodování o rekonstrukci obou odvětví, o investiční výstavbě, o rozdělení produkce, o společném výzkumu a o sociálních otázkách. ESUO se rozvíjelo poměrně úspěšně, a tak se členské země rozhodly rozšířit svou spolupráci i v dalších oblastech společných zájmů. Na modelu ESUO vznikl návrh na založení Evropského společenství pro atomovou energii, zkráceně Euratom a Evropského hospodářského společenství známé pod zkratkou EHS. Cílem Euratomu bylo zajistit mírové a bezpečné využití atomové energie a výzkum a vývoj v této oblasti. Cíle EHS byly definovány v hospodářské oblasti jako celku, nikoliv sektorově jako v případě ESUO. K tomuto účelu bylo definováno, jaké ekonomické (a související) nástroje či opatření a jakým způsobem budou použity k dosažení stanovených cílů. Cíle EHS bylo možné shrnout následovně: 1)
Vytvoření celní unie odstraněním
celních poplatků;
kvantitativních a jiných omezení obchodu mezi členskými státy;
zavedením společného celního sazebníku vůči třetím nečlenským zemím, vůči třetím
zemím měla být praktikována „společná obchodní politika“. 2)
Vytvoření společného trhu zrušením
překážek volného pohybu osob, služeb a kapitálu mezi členskými státy.
3)
Zavedení společných pravidel soutěže, jež zaručí, že hospodářská soutěž nebude
ničím narušována. 4)
Zavedení společných politik ve třech oblastech a to:
SZP – Společná zemědělská politika;
Zahraniční obchod;
Společná dopravní politika.
5)
Koordinace hospodářské politiky členských států V oblasti měnové a fiskální se počítalo pouze s koordinovanými postupy, aby nedošlo:
k nerovnováze platebních bilancí;
v případě vzniku nerovnováhy, společný postup při jejím řešení;
6)
Vytvoření orgánů (institucí), jež zajišťují úkoly stanovené ve smlouvách. 9
Shromáždění (Parlament);
Rada;
Komise;
Soudní dvůr.
Každý orgán měl působit v rámci svých kompetencí vymezených jednotlivými smlouvami. Zároveň byl zřízen Hospodářský a sociální výbor jako poradní orgán nápomocný Radě a Komisi. 7)
Postupné sbližování zákonodárství členských zemí k zajištění řádného fungování
společného trhu. EHS dále zřizovala: a) Evropský sociální fond, jehož cílem bylo pečovat o zaměstnanost. b) Evropskou investiční banku, jež měla členským státům zpřístupnit finanční zdroje. Smlouva EHS počítala s vytvořením celní unie ve 4 etapách nejpozději do r. 1970. Ve skutečnosti celní unie vstoupila v platnost o 18 měsíců dříve. Je třeba poznamenat, že oproti ESUO byly členské státy opatrnější a méně ochotny zcela se vzdát kontroly v daných oblastech a proto posílily pravomoci Rady, orgánu (instituce) složené ze zástupců členských států. Příslušné5 smlouvy byly podepsány v Římě6 v roce 1957 a vstoupily v platnost 1. 1. 1958, v obou případech na neomezeně (nikoliv věčně) dlouhou dobu7. Od roku 1958 tak existovala tři různá společenství, pro která se používá termín evropská společenství8. Během prvních deseti let se evropská společenství dobře rozvíjela, a tak o členství požádaly Velká Británie, Dánsko, Norsko a Irsko (tabulka 1). Jejich přístupová smlouva byla připravena a podepsána již v roce 1962, nicméně Francie tuto smlouvu kvůli Velké Británii
5
Smlouva o založení Evropského hospodářského společenství; Smlouva o založení Evropského společenství pro atomovou energii. K dispozici na http://www.euroskop.cz . 6 Odtud termín Římské smlouvy. 7 Neomezeně dlouho neznamená věčně ani v souvislosti s délkou trvání smlouvy, ani vzhledem k členství jednotlivých zemí. Smlouvy se mohou změnit, mohou se zrušit a přestože výslovně neobsahují klauzule o vystoupení členských zemí, je vystoupení z těchto organizací (na základě mezinárodního práva) možné. 8 Nabízí se použití zkratky ES, ale ta, jak bude uvedeno později, je určena pro Evropské společenství. V angličtině se pro evropská společenství používá ECs.
10
neratifikovala. Stejné země se pokusily vstoupit o deset let později, pro změnu v referendu vstup odmítli Norové. V roce 1973 mají evropská společenství devět členů. Další kandidátskou zemí bylo Řecko. To po pádu vojenského režimu poměrně rychle vstupuje do struktur evropských společenství (jako chudý příbuzný). Hlavním argumentem řecké vlády pro vstup byla snaha o stabilizaci vnitropolitického vývoje v zemi. Řecko se stalo součástí evropských společenství v roce 1981. V obdobné situaci se nacházely Španělsko a Portugalsko, ovšem v jejich případě nebyli stávající členové nakloněni tak rychlému vstupu. Obě země se připojují k evropským společenstvím v roce 1986. Následně žádají o vstup Rakousko, Finsko, Švédsko a opět Norsko. Přístupová smlouva byla vyjednána rychle, neboť všechny země byly v té době členy Evropského hospodářského prostoru, jejich legislativa byla velmi dobře harmonizována a připravena. Tyto země, kromě Norska, se stávají členy (tehdy již) Evropské unie od roku 1995. V roce 2004 se členy EU stává dalších 10 zemí. Z toho je 8 postkomunistických zemí včetně České republiky, Kypr a Malta (tabulka 1). V roce 2007 přistupuje do EU Bulharsko a Rumunsko, v roce 2013 se stává členem EU Chorvatsko.
11
Tabulka 1 Přehled členských zemí EU s rokem vstupu 1952
Belgie, Francie, Itálie, Lucembursko, Německo, Nizozemí
1973
Dánsko, Irsko, Velká Británie
1981
Řecko
1986
Portugalsko, Španělsko
1995
Finsko, Rakousko, Švédsko
2004
Česká republika, Estonsko, Kypr, Litva, Lotyšsko, Maďarsko, Malta, Polsko, Slovensko, Slovinsko
2007
Bulharsko, Rumunsko
2013
Chorvatsko
Téměř 30 let od vzniku EHS a Euratomu nedošlo k žádné rozsáhlejší změně základních smluv, stalo se tak až v roce 1987, kdy vstoupil v platnost Jednotný evropský akt. Tato smlouva „novelizuje“ všechny stávající smlouvy o evropských společenstvích, především však smlouvu o Evropském hospodářském společenství. Mimo jiné dochází k rozšíření oblastí spadajících do kompetencí EHS (politika hospodářské a sociální koheze, ochrana životního prostředí), změně role a pravomocí institucí (posílení role Evropského parlamentu v rozhodování) a způsobu rozhodování (rozšíření hlasování kvalifikovanou většinou hlasů). V roce 1989 došlo ke změně politického režimu ve střední a východní Evropě a následným ekonomickým změnám. Členské státy posunuly evropská společenství k další významné kvalitativní změně, dohodly se na rozšíření oblastí ekonomické spolupráce i mimo ně, na zavedení společné měny Euro, na spolupráci v oblasti vnitra a justice a společné zahraniční a bezpečnostní politice. Stávající a nové formy spolupráce byly zahrnuty do nové struktury – Evropské unie. Kromě toho bylo Evropské hospodářské společenství přejmenováno na Evropské společenství (ES). Smlouva o Evropské unii byla podepsána v Maastrichtu9 roku 1992, po peripetiích s opakovaným referendem v Dánsku vstoupila v platnost 1. 11. 1993.
9
Odtud ekvivalent Maastrichtská smlouva.
12
Další významné změny přinesla Amsterodamská smlouva10, která vstoupila v platnost necelých šest let po Smlouvě o Evropské unii. Amsterodamská smlouva přinesla následující změny:
změnu systému obsazování Komise v neprospěch velkých států;
pro hlasování v Radě EU úpravu velikosti kvót pro případy tzv. váženého hlasování;
omezení počtu poslanců v Evropském parlamentu na max. 700;
možnost Evropské rady označit členský stát, jenž se neřídí základními zásadami EU
(svoboda, demokracie, lidská práva a základní svobody, právní stát) a hrubě je porušuje. Takovému státu mohou být, za stálé platnosti povinností, pozastavena některá práva, zejména právo hlasování v Radě EU;
Radě EU v rámci rozvoje Unie jako oblasti svobody, bezpečnosti a práva, právo na
návrh Komise a po konzultaci s parlamentem rozhodovat o vybraných otázkách vízové povinnosti;
Radě EU získat v některých otázkách třetího pilíře (vnitro a justice) oprávnění
rozhodovat upravenou kvalifikovanou většinou na rozdíl od jednomyslnosti v otázkách posílení pravomocí institucí EU v boji proti finanční kriminalitě;
začlenění Schengenské smlouvy (zrušení fyzických hranic) do právního systému
Evropské unie. Pouhých pět let na to vstoupila v planost Smlouva z Nice11, která mj. přinesla důležité změny ve fungování Unie pro plánované rozšíření na východ. Mezi hlavní změny patřila změna hlasovacího mechanismu v Radě. Zavedením systému trojité většiny se v mnoha oblastech začalo hlasovat kvalifikovanou většinou namísto předchozího principu jednomyslnosti. Pro přijetí rozhodnutí byla nově vyžadována dohoda většiny členských států (nebo dvou třetin, pokud akt nebyl přijímán na návrh Evropské komise), z celkového počtu hlasů 321 muselo být pro návrh 232 (po posledním rozšíření v roce 2013 260 z celkem 352 hlasů) a dále mohlo být na žádost členského státu ověřeno, zda kvalifikovaná většina tvoří alespoň 62 % obyvatel Unie. Mezi institucionální změny patřily zejména změny v počtu komisařů Evropské komise a
10 11
Podepsaná v Amsterodamu, Amsterodamská smlouva je oficiální název. Podepsaná v Nice, někdy se používá překlad Niceská smlouva.
13
změna v proceduře jejich jmenování, nová úprava počtu poslanců Evropského parlamentu a reforma soudního systému Unie. V současnosti platí Lisabonská smlouva, která vstoupila v platnost dne 1. prosince 2009, čímž se uzavřel několikaletý proces vyjednávání o institucionálních otázkách. Tato smlouva upravuje Smlouvu o Evropské unii (SEU) a Smlouvu o založení ES (SES). Posledně jmenovaná byla přejmenována na Smlouvu o fungování EU (SFEU). Lisabonská smlouva posiluje úlohu Evropského parlamentu i národních parlamentů, dává občanům více možností (jeden milion občanů z většího počtu členských států může vyzvat Komisi k předložení určitých návrhů) jak vyjádřit svůj názor, a lépe vymezuje rozdělení pravomocí mezi EU a členské státy. Smlouva poprvé výslovně uznává možnost vystoupení z Unie. Lisabonská smlouva zjednodušuje rozhodovací postupy a pravidla hlasování, racionalizuje a modernizuje instituce, aby byly přizpůsobené dnes již 28 členům, a zvyšuje akceschopnost EU v prioritních oblastech. Hlasování kvalifikovanou většinou v Radě je rozšířeno do nových oblastí, čímž se rozhodování zrychlí a zefektivní. Od roku 2014 se kvalifikovaná většina počítá na základě dvojí většiny členských států a obyvatel, která je odrazem dvojí legitimity EU. Dvojí většiny bude dosaženo, pokud souhlas s návrhem vysloví 55 % členských států, které reprezentují nejméně 65 % obyvatel Unie. Lisabonská smlouva umožňuje účinnější prosazování hodnot EU, zakotvuje Listinu základních práv jako součást primárního evropského práva a poskytuje nové mechanismy pro zajištění solidarity a lepší ochrany občanů. Lisabonská smlouva zajistí soudržnost jednotlivých složek evropské politiky vnějších vztahů při tvorbě a přijímání nových politik. EU tak získává ve vztazích se svými partnery ve světě jasný hlas a bude moci využít svůj hospodářský, humanitární, politický a diplomatický potenciál k prosazování evropských zájmů a hodnot ve světě, při současném respektování zahraničněpolitických zájmů jednotlivých členských států. Smlouvou je EU přisouzena právní subjektivita, která posílí vyjednávací pozici Unie, zvýší efektivitu její činnosti na mezinárodní scéně a její viditelnost pro partnerské země a mezinárodní organizace.
14
Členské země a členství Členem Evropské unie se může stát každá evropská země založená na hodnotách úcty k lidské důstojnosti, svobody, demokracie, rovnosti, právního státu a dodržování lidských práv, včetně práv příslušníků menšin (článek 49 Lisabonské smlouvy). Přívlastek evropská je potřeba chápat v širším kontextu – zeměpisném, politickém i kulturním. Například Turecko nebylo dříve některými členskými zeměmi považováno za evropskou zemi, nicméně v současné době je dle názorů všech členů EU toto kritérium splněno. Svoboda, demokracie, respekt k lidským právům a dodržování práva jsou objektivně neměřitelné veličiny vycházející z kulturních a politických tradic té které země. Stejně tak je i vnímáno jejich dodržování nebo porušování, tj. subjektivně z pohledu dané společnosti, v tomto případě obyvatel členských zemí EU. V konečném důsledku záleží pouze na členských zemích Evropské unie, zda žadatele o vstup do EU uznají jako evropskou zemi respektující uvedené principy. Na výše uvedené principy navazují tzv. Kodaňská kritéria, které musí splňovat všechny země vstupující do EU:
politická: stabilita institucí zajišťující demokracii, právní stát, dodržování lidských
práv a práv menšin;
hospodářská: fungující tržní ekonomika, schopnost vyrovnat se s konkurenčními
tlaky a tržními procesy uvnitř Unie;
ostatní: schopnost vzít na sebe závazky vyplývající z členství včetně cílů politické,
hospodářské a měnové unie. Splnění výše uvedených podmínek je nutné, nikoliv postačující, dále musí být připravena a všemi členskými zeměmi ratifikována přístupová smlouva. Rozhodnutí kdy a jestli vůbec tak členské země učiní, je pouze v jejich kompetenci. Cíle Evropské unie Základní cíle Evropské unie byly zaneseny do zakládajících smluv, postupem času se vyvíjely a také vždy byly do jisté míry poplatné době, resp. společenskému, ekonomickému a historickému kontextu, ve kterém ta která smlouva vznikala. Níže uvedené současné cíle a zájmy EU nejsou konečné, budou se i v budoucnu měnit podle hospodářského, společenského a politického vývoje v Evropě a ve světě.
15
Jako první a základní cíl definovaný ve Smlouvě o Evropském společenství bylo zajistit ekonomický růst vytvořením společného trhu založeného na svobodě volného pohybu zboží, služeb, pracovních sil a kapitálu. Společenství pro atomovou energii přidalo také rozvoj mírového využití atomové energie. S postupným rozvojem společného trhu se základní záměr – vytvořit společný trh – rozšířil o další související oblasti, jako zajištění vysoké úrovně zaměstnanosti, sociální ochrana, rovnoprávnost mužů a žen, ochrana a zvyšování kvality životního prostředí, zvyšování životní úrovně a kvality života. Smlouva o Evropské unii přidala mezi hlavní úkoly vytvoření hospodářské a měnové unie se společnou měnou a také cíle v nehospodářských oblastech – zvýšení významu a role na mezinárodní politické scéně, zajištění svobody a bezpečnosti občanů stejně jako spravedlnosti. Lisabonská smlouva zachovává výše uvedené hlavní úkoly EU.
1.2. Struktura Evropské unie Během prvních tří desítek let existence evropských společenství se jejich základní institucionální uspořádání, pravidla fungování a rozdělení kompetencí mezi společenství a členské země principiálně nezměnily. Přestože se měnil rozsah působnosti společenství a některé postupy, základní model zůstal stejný. To se ovšem výrazně změnilo se vznikem Evropské unie, která zavedla nové oblasti a nové formy spolupráce mezi stávajícími členskými zeměmi. Pro lepší orientaci se stávající a nové záležitosti dělily do tzv. pilířů. Model fungování EU v jednotlivých pilířích byl značně rozdílný z hlediska historického vývoje. I. pilíř – evropská společenství Podstatou bylo organizační uspořádání a rozdělení kompetencí mezi instituce kontrolované a nekontrolované členskými státy, zavedené již se vznikem prvního evropského společenství – ESUO. Legislativní pravomoci byly rozděleny mezi Vysoký úřad (Komise) a Zvláštní radu ministrů (Rada), více ve prospěch, na členských státech nezávislého, Vysokého úřadu. První revize tohoto modelu nastala se založením EHS a Euratom, přičemž došlo k oslabení moci Vysokého úřadu ve prospěch Rady ministrů (členských států). Od té doby docházelo ke změnám v kompetencích jednotlivých institucí relativně pozvolna, s výjimkou Evropského parlamentu. Toto rozdělení moci mezi členské státy (Rada) a nadnárodní instituce (Komise) označujeme jako duální strukturu EU. 16
Základní schéma fungování (obrázek 1) v prvním pilíři je následující: Komise podává návrhy a zajišťuje vykonání přijatých opatření, Rada schvaluje (zamítá) návrhy Komise a Soudní dvůr rozhoduje ve sporech ohledně základních smluv a všech přijatých legislativních opatřeních. Do tohoto procesu byl postupně zapojován Evropský parlament, který nyní podobně jako Rada schvaluje (zamítá) legislativní návrhy Komise. Rada schválení / zamítnutí Soudní dvůr rozhodování sporů
Komise návrhy Evropský parlament schválení / zamítnutí
Obrázek 1 Základní schéma legislativního procesu evropských společenství
Pro tento základní model byly stanoveny konkrétní rozhodovací postupy a kompetence jednotlivých institucí, kromě toho mají tyto instituce stanoveny řadu dalších pravomocí a povinností. Do tohoto modelu velmi omezeně zasahovaly Výbor regionů a Hospodářský a sociální výbor v roli konzultantů. V rámci prvního pilíře působily i další instituce a orgány společenství, jimž byly uděleny pravomoci a povinnosti ve specifických oblastech, např. Dvůr auditorů – kontrola financí, agentury (např. Evropská nadace pro vzdělávání – podpora a rozvoj vzdělávání v nečlenských zemích) a další. II. pilíř – Společná zahraniční a bezpečnostní politika
Společná zahraniční a bezpečnostní politika byla začleněna do struktury EU se vstupem v platnost Smlouvy o Evropské unii. Jednalo se o velmi citlivou oblast, ve které členské státy velmi obtížně hledaly společného jmenovatele. V této oblasti podávala návrhy Rada případně Evropská rada, přičemž tyto dvě instituce je také schvalovaly. Kromě způsobu hlasování (vyjma administrativních záležitostí se rozhodnutí přijímaly jednomyslně) nebyly stanoveny žádné procedury a rozhodovací postupy. Soudní dvůr neměl v této oblasti žádné pravomoci. III. pilíř – Policejní a justiční spolupráce v trestních věcech
Míra kontroly členských zemí nad integračním procesem v této oblasti byla obdobná jako v oblasti SZBP, tj. pro všechna zásadní rozhodnutí byla potřeba shody členských států. Nicméně Komise měla pravomoc předkládat návrhy a Soudní dvůr měl pravomoc přezkoumávat platnost přijatých legislativních opatření. Evropský parlament byl v daných oblastech povinně konzultován. 17
Evropská unie Suverenita je přesunuta na společné orgány
Státy jsou nadále držiteli své suverenity
1. Pilíř Evropské společenství
Nadnárodní pilíř •
• • • • •
Pomyslně dán Smlouvou o Evropském společenství a dalšími zakládacími smlouvami Obsahuje agendu spol. trhu, HMU, občanství atd. Ve většině případů použita procedura spolurozhodování Požadavek kvalifikované většiny v Radě Komise má monopol na legislativní iniciativu Evropský soudní dvůr garantuje dodržování práva
2. Pilíř Společná zahraniční politika
Mezivládní pilíř • • • • • •
Součástí Smlouvy o EU Režim negociací je mezivládní Rozhodují členské státy Smlouvy často vyžadují konsenzus Evropský parlament je konzultován Komise je plně přidružena
3. Pilíř Justice a vnitro
Mezivládní pilíř • • •
•
Součástí Smlouvy o EU Rozhodování podobné 2. pilíři Stanoviska Evropského parlamentu jsou brána do úvahy Komise je plně přidružena
Obrázek 2 Schéma maastrichtského chrámu
Lisabonskou smlouvou, jak již bylo uvedeno dříve, tato pilířová struktura (maastrichtský chrám - obrázek 2) byla zrušena. Dochází tedy ke zrušení formálního rozdělení agendy EU na supranacionální (nadnárodní) a intergovernmentální (mezivládní), a přináší (v Hlavě I Smlouvy o fungování EU) rozdělení kompetencí mezi EU na jedné straně a její členské státy na straně druhé.
18
2. Institucionální rozvoj, právo a rozpočet EU/ES V období budování EU/ES docházelo k významnému rozvoji institucí, ke změnám v právních předpisech a rozpočtu. O tom pojednávají následující subkapitoly.
2.1. Institucionální rozvoj EU/ES V institucionální struktuře Evropské unie hraje hlavní roli trojúhelník Evropská komise Rada EU - Evropský parlament, který doplňuje Evropský soudní dvůr. Někdy se proto používá pojem institucionální čtyřúhelník. Komise navrhuje a zajišťuje uplatňování přijatých opatření, Evropský parlament spolurozhoduje, doporučuje a kontroluje, Rada Evropské unie rozhoduje a Soudní dvůr Evropské unie řeší spory. Tuto strukturu doplnila v roce 1974 Evropská rada, která je vrcholným politickým orgánem určujícím strategii dalšího vývoje Unie a vymezujícím politické priority a zároveň je i neformálním arbitrem případných institucionálních sporů. Institucionálnímu trojúhelníku jsou nápomocny poradní instituce Hospodářský a sociální výbor a Výbor regionů. Pravomoci a úkoly institucí EU, stejně jako pravidla a postupy, kterými se musí řídit, stanovují základní smlouvy Unie. Existence institucí EU je přímo zakotvena v čl. 13 Smlouvy o Evropské unii (po revizi Lisabonskou smlouvou). Činnost institucí pak podrobněji upravují příslušná ustanovení Smlouvy o fungování EU. 2.1.1. Evropská Rada Evropská Rada12 byla ustavena společným prohlášením zástupců členských států při jejich setkání v Paříži roku 1974. První summit Evropské rady se konal v roce 1975 v Dublinu. Stálou součástí institucionální struktury Evropského společenství se Evropská rada stala přijetím Jednotného evropského aktu v roce 1986. Oficiální status má od roku 1993. Zasedání Evropské rady se účastní hlavy jednotlivých členských států, respektive premiéři členských zemí, kterým předsedá Stálý předseda Evropské rady. Jako plnoprávný člen je přítomen předseda Evropské komise. Jednání se účastní rovněž vysoký představitel Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku. Scházela se minimálně dvakrát ročně v Bruselu. Případná další setkání se konají v předsednické zemi Rady EU. Od roku 2002 se schází čtyřikrát ročně.
12
http://www.european-council.europa.eu/home-page.aspx?lang=cs
19
Její působnost je možné shrnout v následujících bodech: •
Funguje jako strategický orgán odpovědný za základní politická rozhodnutí, řešení
závažných politických problémů a určování směru vývoje evropské integrace. •
Slouží jako fórum pro vrcholnou politickou diskuzi v krizových situacích a často
napomáhá vyřešit případné spory a neshody mezi členskými státy. •
Dává podněty k úpravě zakládajících smluv, vyjadřuje se k vnějším vztahům Evropské
unie a Společné zahraniční a bezpečnostní politice. •
Nemůže schvalovat právní předpisy.
•
Konsensem přijímá politická rozhodnutí o prioritách budoucího vývoje.
•
Její deklarace a směrnice nejsou pro členské státy formálně právně závazné.
•
Po každém zasedání Evropská rada povinně předkládá Evropskému parlamentu zprávu
o jednání. 2.1.2. Rada Rada EU13 (taky Rada ministrů) zastupuje zájmy členských států EU a funguje na mezivládním principu. Je to legislativní a výkonný orgán, který může rozhodovat o všech otázkách integrace. Hlavním sídlem Rady EU je Brusel. Každá členská země je v Radě zastoupena jedním členem, většinou ministrem. Formálně existuje jedna Rada, vzhledem k různým agendám, které projednává, existuje v jejím rámci několik formací. V historii jich bylo až 22. Dnes po přijetí Lisabonské smlouvy existuje 10 formací Rady EU, z nichž nejvýznamnější jsou: •
Rada pro všeobecné záležitosti (General Affairs Council, GAC);
•
Rada pro zahraniční věci (Foreign Affairs Council, FAC);
•
Rada pro hospodářské a finanční záležitosti (Economic and Financial Affairs
Council, ECOFIN). Orgány Rady Radě, resp. Evropské unii předsedá vždy jedna členská země, resp. její zástupce. Předsednictví je půlroční, mění se vždy k 1.1. a k 1.7. Pořadí je určeno jednomyslným
13
http://europa.eu/about-eu/institutions-bodies/council-eu/index_cs.htm
20
rozhodnutím Rady. Kvůli zachování kontinuity asistuje předsedající zemi rovněž země, která předsedala EU v předchozím období a země následující v pořadí, tzv. Trojka. Rada jmenuje svého stálého generálního sekretáře, dále má Výbor stálých zástupců (COREPER) a řadu dalších úředníků a expertů. COREPER rozhoduje o prioritách jednotlivých agend a připravuje jednání rad. Generální sekretariát zajišťuje administrativní a technickou přípravu jednání. V oblasti Společné zahraniční a bezpečnostní politiky má Rada EU rozhodující pravomoci, za které zodpovídá Vysoký představitel Unie pro zahraniční a bezpečnostní politiku. Přijímá rozhodnutí, posiluje spolupráci mezi členskými státy a provádí úkoly stanovené Evropskou radou. Pověřuje Komisi uzavíráním dohod se třetími státy. Rozhodování v Radě EU V rámci jednotlivých politik smlouvy jsou vymezeny případy, ve kterých je při hlasování vyžadována: •
prostá většina – usnesení přijato většinou hlasů svých členů;
•
jednomyslnost;
•
kvalifikovaná většina – hlas každého člena má jinou váhu.
Ve většině případů přijímá rozhodnutí společně s Evropským parlamentem. Hlavními úkoly Rady jsou: •
vykonávání legislativní funkce;
•
vykonávání rozpočtové funkce;
•
koordinace hospodářských politik členských států;
•
podepisování dohod mezi EU a dalšími státy;
•
rozvíjení Společné zahraniční a bezpečnostní politiky EU.
2.1.3. Komise Evropská komise14 zastupuje mezi institucemi Evropské unie nadnárodní princip, tzn., že prosazuje zájmy EU jako celku a tvoří protiváhu zájmům jednotlivých členských států. Je strážkyní smluv, iniciátorkou legislativy a výkonným orgánem Evropské unie.
14
http://europa.eu/about-eu/institutions-bodies/european-commission/index_cs.htm
21
Organizace Evropské komise Činnost Komise je zabezpečována prostřednictvím Generálních ředitelství a úřadů, tzv. specializovaných služeb (services). Generální ředitelství je řízeno Generálním ředitelem, který je odpovědný jednomu z komisařů. O celkový chod Komise se stará Generální sekretariát. Evropská komise se skládá z tolika komisařů, kolik je členských zemí v EU. V čele je předseda Komise, kterého musí schválit Rada EU a Evropský parlament. V současném složení Komise pomáhá práci předsedy také 8 místopředsedů. Komisaře nominují jednotlivé členské státy. Komisaři nejsou reprezentanty státu, který je delegoval. Každému z komisařů je předsedou Komise přidělen jeden resort (určitá oblast nebo několik oblastí, tzv. portfolio), za které zodpovídá. Evropskou komisi nakonec jako celek schvaluje Evropský parlament. Evropská komise má tyto hlavní úkoly: •
předkládat návrhy právních předpisů Parlamentu a Radě;
•
řídit a provádět politiky EU a plnit rozpočet;
•
vymáhat akty EU (společně se Soudním dvorem);
•
zastupovat EU na mezinárodní scéně, např. při sjednávání dohod mezi EU a jinými
zeměmi. K základním pravomocem Komise patří: •
Výkonná pravomoc;
•
Legislativní pravomoc;
•
Kontrolní pravomoc.
2.1.4. Evropský parlament Parlamentní shromáždění existuje od samého začátku evropského integračního procesu. Význam Evropského parlamentu15 (EP) začal narůstat po prvních přímých volbách v roce 1979. Přímá volba posílila jeho legitimitu a původně poradní shromáždění postupně získávalo větší vliv. Poslanci Evropského parlamentu jsou voleni na pětileté funkční období. Volební systém do Evropského parlamentu není jednotný, liší se podle tradic a ústavních pravidel jednotlivých 15
http://www.europarl.europa.eu/portal/cs
22
členských zemí. Na unijní úrovni jsou stanoveny jenom základní zásady voleb do Evropského parlamentu. Parlament má tři oficiální sídla. Ve Štrasburku se europoslanci scházejí jeden týden v měsíci na plenárním zasedání. Stálé výbory Evropského parlamentu se scházejí mezi plenárními zasedáními v Bruselu, kde se konají také "miniplenární zasedáni". Předsednictvo Evropského parlamentu a generální sekretariát sídlí v Lucemburku. Výbory a delegace v Evropském parlamentu V čele Evropského parlamentu stojí Předsednictvo (tvoří ho předseda a 14 místopředsedů). Mandát předsedy trvá třicet měsíců. Důležitým orgánem v Evropském parlamentu je Konference předsedů. Tvoří ji předsedové jednotlivých politických frakcí a předseda parlamentu. Konference organizuje práci Parlamentu a připravuje program jednání. Poslanci Evropského parlamentu jsou rozděleni do stálých parlamentních výborů, které se podílejí na legislativním procesu. Počet výborů není pevně daný, pro roky 2009 - 14 existuje celkem 23 výborů. Delegace podporují vzájemné vztahy mezi Evropskou unií a parlamenty třetích zemí. Jsou zřizovány na základě návrhu Konference předsedů. Meziparlamentní setkání se odehrávají dvakrát do roka na půdě Parlamentu a na místě určeném partnerským parlamentem třetí země. Předsedové se scházejí na Konferenci předsedů delegací. Existují čtyři kategorie delegací: •
meziparlamentní delegace - udržují vztahy s parlamenty zemí mimo Evropskou unii,
které nejsou kandidátskými zeměmi. •
smíšené parlamentní výbory - udržují vztahy s parlamenty kandidátských zemí nebo
přidružených zemí k EU. •
delegace Evropského parlamentu ve Smíšeném parlamentním shromáždění
AKT-EU - udržují vztahy s africkými, karibskými a tichomořskými státy. •
delegace Evropského parlamentu v Parlamentním shromáždění EU-Středomoří -
koordinace práce delegací v rámci Konference předsedů delegací.
23
Frakce v Evropském parlamentu Vedle výborů poslanci zasedají také v politických skupinách (frakcích), kde jsou sdruženi podle politické, nikoli státní příslušnosti. Politické skupiny mají obdobnou strukturu jako národní strany. Volí si předsedu (v některém případě i dva předsedy) a místopředsedy. V jednacím sále zasedají poslanci podle politické příslušnosti, a to zleva doprava. K politickým skupinám patří: •
Evropská lidová strana;
•
Progresivní aliance socialistů a demokratů;
•
Aliance liberálů a demokratů;
•
Zelení / Evropská svobodná aliance;
•
Evropská konzervativní a reformní skupina;
•
Konfederace Evropské sjednocené levice a severské zelené levice.
Pravomoci Evropského parlamentu zahrnují: •
Legislativní pravomoc - Pravomoci parlamentu byly postupně navyšovány a vliv EP
rostl. K významnému navýšení legislativních pravomocí došlo Maastrichtskou smlouvou. Na základě jí ustavené procedury spolurozhodování získal parlament právo rozhodovat společně s Radou EU o většině legislativních návrhů Evropské komise v mnoha nových oblastech (např. vnitřní trh, volný pohyb pracovních sil). Naposledy počet oblastí podléhající proceduře spolurozhodování rozšířila Lisabonská smlouva, která ji přejmenovala na řádný legislativní postup. •
Rozpočtová pravomoc - Evropský parlament sdílí společně s Radou pravomoc nad
finančními prostředky. Schválení rozpočtu vyžaduje souhlas EP, jehož se dosahuje podle zvláštní procedury. •
Kontrolní pravomoc - Evropský parlament má dohled nad aktivitami Unie, činností
Komise a dalších orgánů. Pro výkon své kontrolní pravomoci může mj., zřídit dočasné vyšetřovací výbory.
24
2.1.5. Soudní dvůr Evropské unie Soudní dvůr16 zajišťuje výklad a aplikaci evropského práva v členských státech EU a rozhoduje ve vymezených případech o žalobách a otázkách aplikace a interpretace evropského práva. Od roku 1988 je k Evropskému soudnímu dvoru připojen Soud první instance, jež byl určen pro fyzické a právnické osoby a po Lisabonské smlouvě byl přejmenován na Tribunál a ze specializovaných senátů se staly samostatné specializované soudy. Smlouva rovněž umožňuje zřizovat specializované soudy - v roce 2005 vznikl Soud pro veřejnou službu EU, který se zaměřuje na řešení sporů mezi Institucemi EU a jejich zaměstnanci. Složení Soudní dvůr EU se skládá z tolika soudců, kolik je členských zemí v EU a 9 generálních advokátů, kteří jsou jmenováni společnou dohodou vlád členských států na dobu 6 let. Volba se koná jednou za 3 roky, kdy je jmenována polovina soudců. Soud zasedá v několika formacích: •
Plenární zasedání (v plném počtu) - pouze ve výjimečných případech, které jsou
jasně definované v zakládajících Smlouvách, či při obzvláště důležitých kauzách; •
Velký senát (13 soudců) - na žádost členského státu nebo instituce EU, popřípadě ve
složitých případech; •
Malý senát (3-5 soudců) - všechny ostatní případy.
Generální advokáti jsou určeni k nápomoci soudu. Jejich hlavním úkolem je poskytnout odborné, nezávislé a nestranné stanovisko k projednávanému případu. Nereprezentují ani orgány Unie, ani jednu ze stran, ani veřejnost - slouží pouze právu a spravedlnosti. Pravomoci a druhy řízení ESD jsou: •
řízení o předběžné otázce;
•
řízení o žalobě proti členské zemi;
•
řízení proti Radě, Komisi, Evropskému parlamentu, Evropské centrální bance;
16
http://europa.eu/about-eu/institutions-bodies/court-justice/index_cs.htm
25
•
ESD může vadný právní akt prohlásit za neplatný a v případě nečinnosti může
nařídit dotčené instituci jednat. Pravomoci Tribunálu jsou: •
přímé žaloby podané fyzickými nebo právnickými osobami;
•
žaloby podané členskými státy proti Komisi;
•
žaloby podané členskými státy proti Radě;
•
žaloby směřující k náhradě škody způsobené orgány Evropské unie nebo jejich
zaměstnanci; •
žaloby opírající se o smlouvy uzavřené Unií, které výslovně stanoví pravomoc
Tribunálu; •
žaloby v oblasti ochranné známky Společenství;
•
kasační opravné prostředky omezené na právní otázky, proti rozhodnutím Soudu
pro veřejnou službu Evropské unie; •
žaloby podané proti rozhodnutím Odrůdového úřadu Společenství a rozhodnutím
Evropské agentury pro chemické látky. 2.1.6. Evropský ombudsman Úkolem Evropského ombudsmana17 je poskytovat pomoc občanům členských zemí, kteří se cítí poškozeni nesprávným či protiprávním jednáním úředníků Evropské unie, především Komise. Je volen od roku 1994 Evropským parlamentem, vždy na začátku jeho volebního období na dobu pěti let. Ombudsman musí být nezávislý, s kvalifikací pro jmenováni na nejvyšší soudcovské pozice členských zemí nebo uznávaný znalec práva; nesmí vykonávat žádné další povolání a musí být občanem některého členského státu. Sídlem jeho úřadu je Štrasburk. Pravomocí ombudsmana je přijímat stížnosti na špatné fungování a administrativní pochybení institucí, resp. úředníků EU a vést v daných věcech vyšetřování. Stížnosti může přijímat od občanů členských zemí a právnických osob majících na území některé členské země sídlo. Každá stížnost musí splňovat formální podmínky (např. časový limit, identifikace stěžovatele, identifikace instituce, předmět stížnosti a další), jinak nelze zahájit vyšetřování. Ombudsman 17
http://www.ombudsman.europa.eu/cs/home.faces
26
nemůže vést žádné vyšetřování proti žádné instituci členské země, v případě takové stížnosti ji předává příslušnému národnímu ombudsmanovi či jinému obdobnému úřadu. Během řízení dochází ve většině případů k urovnání sporu a nápravě chyby, v případě pochybení instituce a neschopnosti (neochoty) sjednat nápravu může ombudsman danou instituci pokárat, případně si stěžovat u Evropského parlamentu. Stěžovateli může poradit další možný postup a možné právní kroky. Evropský ombudsman nemůže podávat žaloby ani jinak donutit danou instituci jednat. Na druhou stranu, pomineme-li velmi omezenou možnost stěžovatele podat vlastní žalobu k Soudnímu dvoru, je jedinou institucí hájící zájmy občanů ve vztahu k orgánům Evropské unie. K jeho významu přispívá i to, že případy se zveřejňují, případně se jimi může zabývat EP, což vyvolává tlak na dané instituce. 2.1.7. Účetní dvůr Účetní dvůr18 Evropské unie byl založen 22. července 1975 v souvislosti se vznikem vlastních příjmů tehdejších Evropských společenství a potřebou vnější kontroly hospodaření s veřejnými financemi. Zahájil svoji činnost v říjnu 1977. Mezi orgány EU byl oficiálně zařazen až nabytím účinnosti Maastrichtské smlouvy v roce 1993. Účetní dvůr má počet členů rovnající se počtu členských zemí Evropské unie. Ti jsou jmenováni Radou (po konzultaci s Evropským parlamentem) na období 6 let. Člen Účetního dvora - auditor musí být kvalifikovaný a nezávislý. Hlavní pravomoci Účetního dvora jsou:
kontrola finančního hospodaření Evropské unie - jak příjmů (cel, dávek, procent
z HNP a DPH), tak výdajů (částky určené k zajištění společných politik, komunitárních programů a projektů);
prověřování účetních dokladů všech institucí EU, členských států i dalších subjektů
přijímajících finanční prostředky EU, které mu musí být k dispozici.
18
http://europa.eu/about-eu/institutions-bodies/court-auditors/index_cs.htm
27
2.1.8. Výbory Evropský Hospodářský a sociální výbor Evropský hospodářský a sociální výbor19 (EHSV) má v EU poradní funkci. Skládá se ze zástupců zaměstnavatelů, zaměstnanců a zástupců jednotlivých sektorů (zemědělci, malí podnikatelé, řemeslníci, dopravci atd.), všechny tři skupiny jsou ve výboru zastoupeny rovnoměrně. Každý členský stát nominuje daný počet kandidátů. Nominace schvaluje Rada, zástupci jsou do výboru jmenováni na dobu čtyř let. V čele výboru stojí volený předseda a dva místopředsedové, tak aby byly zastoupeny všechny tři hlavní skupiny. Výbor ustanovuje sekce pro všechny hlavní oblasti, kterými se zabývají základní smlouvy, resp. pro oblasti kterými má právo se zabývat:
hospodářská a měnová unie a hospodářská a sociální soudržnost;
jednotný trh, výroba a spotřeba;
transport, energie, infrastruktura a informační společnost;
zaměstnanost, sociální otázky a občanství;
zemědělství, rozvoj venkova a životní prostředí;
externí vztahy.
Hlavním úkolem výboru je vyjadřovat se k legislativním návrhům Komise, které se týkají hospodářské a sociální oblasti, formou tzv. stanoviska. Tato stanoviska nejsou závazná, mají pouze poradní váhu:
výbor musí být konzultován, pokud tak stanoví ustanovení smlouvy, přestože
vydané stanovisko není závazné, opomenutí povinné konzultace může vést ke zrušení daného právního aktu;
Komise nebo Rada může požádat výbor o konzultaci kdykoli to uzná za vhodné (cca
60 % všech žádostí o konzultaci), v těchto případech má obvykle stanovisko výboru v očích instituce, která o konzultaci požádala, větší váhu;
výbor může vydat stanovisko k prakticky libovolné záležitosti z vlastní vůle, nicméně
tato stanoviska nemají prakticky žádný význam.
19
http://europa.eu/about-eu/institutions-bodies/ecosoc/index_cs.htm
28
Výbor regionů Výbor regiónů20 byl založen v roce 1994 a je podobně jako EHSV poradním orgánem Evropské unie, který sestává ze zástupců evropských regionálních a místních orgánů. Vyjadřuje stanoviska regionálních a místních samospráv k rozhodnutím, která se jich týkají. Jde například o regionální politiku, životní prostředí, kulturu, vzdělávání a dopravu. Výbor regionů je složen z členů zastupujících místní a regionální orgány, národních delegací, 4 politických skupin a tematických komisí. Výbor regionů pořádá ročně pět plenárních zasedání, na nichž je definován obecný politický program a jsou přijímána stanoviska. Výbor je rozdělen do šesti komisí zaměřených na různé politické oblasti. Tyto komise připravují stanoviska, která se poté projednávají na plenárních zasedáních:
územní soudržnost;
hospodářská a sociální politika;
vzdělávání, mládež, kultura a výzkum;
životní prostředí, změna klimatu a energetika;
občanství, správa, institucionální a vnější věci;
přírodní zdroje.
Výbor také přijímá usnesení k aktuálním politickým otázkám. Výbor nemá rozhodovací pravomoc, je to pouze konzultativní orgán pro ostatní rozhodovací a výkonné orgány Unie. Svým poradním stanoviskem má možnost ovlivňovat další instituce EU. Rada i Komise mohou kdykoli v případě potřeby s Výborem konzultovat konkrétní záležitosti. Výbor musí být povinně konzultován od Amsterodamské smlouvy v oblasti politiky zaměstnanosti, sociální politiky, životního prostředí, odborného školení pracovníků a dopravy.
2.2. Právo EU/ES Právo EU/ES prošlo do přijetí Lisabonské smlouvy v roce 2009 složitým vývojem. Před platností Lisabonské smlouvy existovalo tzv. komunitární právo (právo 1. pilíře) – vzniklo na
20
http://europa.eu/about-eu/institutions-bodies/cor/index_cs.htm
29
základě předání částí pravomocí členských států nadstátním orgánům Unie (společenství). Je nutné podotknout, že do roku 1992 existovala pouze ES (Evropská společenství - zakládací smlouvy), jež měla právní subjektivitu, a proto hovoříme o komunitárním právu ES. Od přijetí Smlouvy o Evropské Unii (1993) přibylo tzv. unijní právo, což vlastně bylo právo II. a III. pilíře (mezivládní pilíře). Evropská Unie však získala právní subjektivitu až po přijetí Lisabonské smlouvy. Dnes hovoříme o právu Unie. Subjekty práva EU jsou všechny fyzické a právnické osoby na území Unie. K základním rysům práva Unie patří:
Otevřenost – je tvořeno desítkami tisíc dokumentů, které jsou neustále doplňovány;
Účelovost a pragmatičnost – není svázáno doktrínami a ideologiemi, má zajišťovat
realizaci integračních kroků (JVT);
Fragmentární povaha – reaguje a odpovídá na řadu zcela konkrétních a praktických
potřeb jednotlivých subjektů. Právo Unie se dělí podle subjektu tvorby norem EU:
Právo primární – normy vytvářené členskými státy a jejich zástupci, je v zásadě
tvořeno mezinárodními smlouvami (zřizovací smlouvy a jejich novely, subsidiární smlouvy (úmluvy uzavřené členskými státy, jejich platnost se vztahuje na členské státy), právní akty (rozhodnutí) zástupců členských zemí přijímané v Radě EU, smlouvy o přístupu nových členů);
Právo sekundární – normy vytvářené orgány Unie (Nařízení (Regulations), Směrnice
(Directives),
Rozhodnutí
(Decisions),
Doporučení
(Recommendations),
Stanoviska
(Opinions)). Nařízení jsou obecně a přímo závazné. Vztahují se na všechny účastníky integrace a stávají se součástí jejich právního řádu ihned po svém schválení. Směrnice jsou právními akty, které zavazují zúčastněné státy provést ve svém právu k určenému jednotnému datu určité změny tak, aby si právo jednotlivých zemí neodporovalo a poskytovalo rovnocenné a srovnatelné výsledky. Jsou nástrojem harmonizace národních právních řádů.
30
Rozhodnutí jsou rovněž závaznými právními akty, vztahují se však pouze na ty členské státy, firmy nebo jednotlivce, jimž jsou adresována. Od nařízení se liší tím, že nemají obecnou platnost, od směrnic tím, že nemusejí být převáděna do národního práva. Doporučení a stanoviska nejsou na rozdíl od nařízení, směrnic a rozhodnutí právně závazná. Nemají tedy právní, ale pouze politickou váhu. Ke specifickým dokumentům práva EU patří rovněž i tzv. Zelené knihy (Green Paper) a Bílé knihy (White Paper) – jsou to dokumenty právně nezávazné.
2.3. Rozpočet EU/ES Výše rozpočtu je dána stropem vlastních zdrojů, který byl rozhodnutím o vlastních zdrojích z roku 2000 stanoven na 1,24 % HND EU v položkách na platby a 1,31 % HND EU v položkách na závazky. Tento strop musí být respektován při tvorbě víceletého finančního rámce (7 let) (tzv. finanční perspektivy) i při přijímání ročních rozpočtů. Při přijímání rozpočtu EU musí být dodrženy tyto zásady:
zásada jednotnosti a správnosti rozpočtu;
zásada ročního rozpočtu;
zásada vyrovnanosti;
zásada zúčtovací jednotky;
zásada obecnosti;
zásada specifikace;
zásada řádného řízení;
zásada transparentnosti.
Hlavní příjmy rozpočtu jsou tři:
tradiční vlastní zdroje - cla a zemědělské dávky, kdysi jediný zdroj, v současnosti činí
asi 12 % příjmů a s rozšiřováním EU a liberalizací globálního obchodu dále klesá;
vlastní zdroj z DPH - (dnes 11 % rozpočtu a dlouhodobě klesá díky politickému
snižování marže – dnes 0,3 % daňového základu, výpočet je poměrně složitý);
31
příspěvek členských států dle HND - (zbytek, tedy asi 76 %, dlouhodobě stoupá díky
snižování ostatních zdrojů – není nastavena pevná výše, flexibilně se z něj dofinancovává rozpočet do dohodnuté výše výdajů). Výdaje rozpočtu EU jsou rozděleny do pěti okruhů (H – heading), z nichž největší jsou první dva – "udržitelný růst" (H1) a "ochrana přírodních zdrojů a hospodaření s nimi" (H2).
"Udržitelný růst" (H1) se dělí na dva podokruhy – "Konkurenceschopnost pro
růst a zaměstnanost" (H1a) (10 % rozpočtu, spadají sem výdaje na vědu a výzkum, dopravní a energetickou infrastrukturu, budování jednotného trhu atd.) a "Soudržnost pro růst a zaměstnanost" (H1b) (35 %, peníze na rozvoj méně vyspělých regionů skrze strukturální fondy a Fond soudržnosti, mohou být použity mnohem volněji než prostředky z 1a);
"Ochrana přírodních zdrojů a hospodaření s nimi" (H2) zahrnuje společnou
zemědělskou politiku a byla odjakživa největší částí rozpočtu (v 80. letech i přes 80 %). Od 90. let se jí ale vyrovnává politika soudržnosti, která ji v roce 2008 poprvé předběhla;
"Občanství, svoboda, bezpečnost a právo" (H3) (neboli "vnitřní politiky"), v
současnosti tvoří něco málo okolo 2 % celého rozpočtu;
"EU jako globální hráč" (H4) (neboli "vnější politiky", 6 %) pokrývá vnější akce
SZBP, podporu kandidátským zemím a náklady na rozšiřování, politiku sousedství, rozvojovou a humanitární pomoc, vnější obchodní politiku a nově také operační výdaje Evropské služby pro vnější činnost (ESVČ);
Správní náklady (H5) (6 %, pokrývají náklady na provoz všech institucí) jsou
dlouhodobě co do objemu konstantní.
32
3. Rozhodovací proces v EU/ES Rozhodovací proces rovněž prošel poměrně složitým vývojem týkající se zejména rozličných preferencí v jednotlivých zemích, otázek národních priorit. Dodnes představuje klíčový zájem všech zemí v Evropské unii. Na kvalitě rozhodovacího procesu spočívá spravedlivé a rovnoprávné zacházení s jejími členy. Tato kapitola se proto zabývá tímto procesem jak z pohledu jeho vývoje, tak z pohledu deskripce jeho jednotlivých fází.
3.1. Vývoj rozhodovacího procesu EU/ES Vyjednávání a rozhodování v rámci Evropské unie probíhá na několika úrovních. Prolínají se úrovně státní, regionální a nadnárodní. V průběhu integračního procesu se vyvinuly 4 základní způsoby přijímání legislativy:
Konzultace;
Spolupráce;
Spolurozhodování;
Souhlas.
Klíčovým rozdílem mezi jednotlivými procedurami je míra zapojení institucí. Hlavním rozhodovací orgánem byla a je v současnosti Rada Evropské unie. Evropský parlament se do rozhodování zapojuje na základě použité procedury - od konzultace k rovnému spolurozhodování, jež se dnes užívá nejčastěji. Evropská komise je hlavním iniciativním orgánem – připravuje všechny návrhy. Hovoříme tak o tzv. trojúhelníku moci. Konzultace V rámci konzultačního postupu (obrázek 3) předkládá Komise svůj návrh Radě EU, tak Parlamentu, ale je to Rada, kdo oficiálně konzultuje Parlament a ostatní orgány, např. EHSV a Výbor regiónů, jejichž stanoviska jsou nedílnou součástí rozhodovacího procesu EU. V některých případech je konzultace povinná (SFEU), v ostatních případech Komise pouze navrhuje, aby Parlament byl konzultován. Ve všech případech může Parlament:
návrh Komise schválit;
zamítnout je;
nebo požádat o doplnění. 33
Pokud Parlament požádá o doplnění, zváží Komise všechny změny, které Parlament navrhuje. Jestliže přijme jakýkoliv z těchto návrhů, pošle pozměněný návrh Radě. Rada po jeho přezkoumání, ho buď přijme, nebo jej dále pozmění. Pokud Rada pozmění návrh Komise, musí tak učinit jednomyslně. Procedura konzultace
Komise
návrh
Evropský parlament
názor
Rada
kvalifikovaná většina nebo jednomyslnost
vstup předlohy v platnost
Obrázek 3 Procedura konzultace
Spolupráce Byla zavedena Jednotným evropským aktem (1987) za účelem posílení pravomocí Evropského parlamentu, který do té doby neměl téměř žádný vliv na vznik evropské legislativy. Maastrichtská smlouva (1993) rozšířila jeho působnost na více oblastí a zavedla novou proceduru spolurozhodování, jež se používá dodnes. Amsterodamská smlouva omezila používání metody spolupráce, kterou většinou nahradilo právě spolurozhodování.
34
U metody spolupráce mohlo dojít k přehlasování Parlamentu Radou. Rada EU nemusela reagovat na připomínky Parlamentu ani na pozměňovací návrhy Komise (většinou však musela vyslovit jednomyslný souhlas). Lisabonská smlouva tuto proceduru zrušila. Spolurozhodování Jde o metodu, kdy se na rozhodování stejnou mírou podílí Evropský parlament a Rada EU. Tato procedura (obrázek 4) byla zavedena (Maastrichtskou) Smlouvou o Evropské unii (1993) a dále upravena a zjednodušena Amsterodamskou smlouvou (1999). Lisabonská smlouva dále rozšířila oblast její působnosti a přejmenovala ji na řádný legislativní postup. Spolurozhodování je dnes nejfrekventovanější procedurou při přijímání evropské legislativy. Používá se pro politiku vnitřního trhu, volného pohybu pracovních sil, vzdělávání, zdravotnictví, spotřebitelskou politiku, pro politiku životního prostředí, kulturu, výzkum a další. V rámci procedury spolurozhodování se konají jedno, dvě nebo tři čtení. Rada a Parlament musí najít společné stanovisko, jinak není akt přijat. Pomoci k dosažení kompromisu má tzv. smírčí (dohodovací) výbor. Parlament se vyslovuje absolutní většinou, Rada zpravidla používá hlasování kvalifikovanou většinou.
35
Procedura spolurozhodování Komise n á
v r h
Evropský parlament 1. č t e n í
( z p r á v a)
Rada EU přijetí návrhu (vstup předlohy v platnost),
nebo společný postoj (kvalifikovaná většina)
Evropský parlament 2. Čtení pozměňovací návrh (absolutní většina) zamítnutí (absolutní většina) ukončení legislativní procedury
Komise
přijetí/bez vyjádření
vyjádření
(1. měsíc)
Rada EU Společný
Komise
postoj (kval. většina)
vstup předlohy v platnost
potencionální nová legislativní iniciativa
Rada EU zamítnutí návrhu
Dohodovací výbor (Rady EU a EP) přijetí (pokud
návrhu (kvalifikovaná většina) Komise podpoří Evropský
parlament) vstup předlohy v platnost shoda
jednání
potvrzení výsledku Radou (kvalifikovaná většina hlasů) s Evropským parlamentem (relativní většina) vstup předlohy v platnost
přijetí návrhu (jednomyslnost) (pokud Komise nepodpoří Evropský parlament) vstup předlohy v platnost neshoda (6 týdnů) ukončení legislativní procedury Komise potencionální nová legislativní iniciativa
Obrázek 4 Procedura spolurozhodování
Souhlas Postup souhlasu znamená, že Rada musí před přijetím některých velmi důležitých rozhodnutí získat souhlas Evropského parlamentu. Postup je stejný jako v případě
36
konzultací s tou výjimkou, že Parlament nemůže návrh změnit: musí je buď přijmout, nebo zamítnout. Přijetí („souhlas“) vyžaduje absolutní většinu odevzdaných hlasů. Oblasti, v nichž se využívá postup souhlasu:
určité úkoly ECB;
změna statutů ESCB/ECB;
Strukturální fondy a Kohézní fond;
jednotný volební systém pro volby do EP;
některé mezinárodní dohody;
přistoupení nových členských států.
V rozhodovacích procesech v EU se používají různé postupy hlasování. Patří k nim:
Prostá většina - K přijetí návrhu se Rada musí usnést většinou hlasů svých členů.
Každý stát má jeden hlas (používá se většinou u procedurálních otázek).
Jednohlasnost – pro přijetí rozhodnutí je zapotřebí, aby žádná země nebyla proti,
jinými slovy jednohlasné rozhodování znamená právo veta. V období pilířové struktury EU/ES se tento postup používal v II. pilíři (SZBP) a III. pilíři (Spolupráce policie a vnitra v trestních věcech). V současnosti se uplatňuje hlavně v otázkách zahraniční politiky, daní, sociálního zabezpečení, společné obrany, jazykových pravidel, policejní spolupráce a oblasti sídel institucí.
Kvalifikovaná většina – hlas každé členské země měl jinou váhu, váhy hlasů byly
stanoveny smlouvou, rovněž tak počet vážených hlasů k přijetí daného rozhodnutí. Po přijetí Lisabonské smlouvy dochází ke změně vážení hlasů. Lisabonská smlouva (Smlouva o fungování EU) definuje kvalifikovanou většinu v článku 238. Pro přijetí rozhodnutí musí být splněna dvě kritéria: kritérium počtu států a kritérium počtu obyvatel. Od 1. listopadu 2014 Rada rozhoduje kvalifikovanou většinou, která je vymezena nejméně 55 % členy Rady, tvořených nejméně 15 z nich. Tito členové musí představovat nejméně 65 % obyvatelstva Unie. Pokud Rada nebude rozhodovat na návrh Komise nebo vysokého představitele EU pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku, je od 1. listopadu 2014 většina vymezena jako tzv. superkvalifikovaná - nejméně 72 % členů Rady zastupujících členské státy, které představují nejméně 65 % obyvatelstva. Na žádost kteréhokoli člena Rady je možné „tradiční" způsob 37
hlasování kvalifikovanou většinou použít ještě v období od 1. listopadu 2014 do 31. března 2017 (čl. 3 Protokolu č. 36 o přechodných ustanoveních v příloze Lisabonské smlouvy).
Blokační menšina - měla velký vliv na počátku integračního procesu, kdy umožňovala
koalici států zablokovat jednání v Radě. Kvůli rozšiřování EU (vyššímu počtu členských států) došlo 27. března 1994 k zavedení tzv. ioanninského kompromisu. Kompromis řeší sporné případy, kdy při hlasování v Radě dosáhne počet nesouhlasících států rozmezí 25-30 % hlasů. V Radě se pak jedná až do „rozložení" blokační menšiny na hodnotu pod 25 % (nebo do schválení aktu 75 % hlasů). Lisabonská smlouva realitu ioanninského kompromisu zachovává (a také ji poprvé explicitně zmiňuje) - v Prohlášení č. 7 k článku 16 odstavec 4 Smlouvy o EU a k článku 238 odstavec 2 Smlouvy o fungování EU. Menšina musí být tvořena minimálně 4 zeměmi (případně, podle článku 238 Smlouvy o fungování EU, takovým počtem členů, kteří zastupují nejméně 35 % obyvatelstva zúčastněných členských států plus ještě jeden člen), jinak se kvalifikovaná většina považuje za dosaženou.
3.2. Fáze legislativního procesu v EU Typický unijní legislativní proces se do přijetí Lisabonské smlouvy skládal ze tří základních komponent: 1.
Právní bází spadal do prvního pilíře;
2.
Probíhal podle procedury spolurozhodování;
3.
Jeho výsledkem bylo buď nařízení, rozhodnutí nebo směrnice (tj. jeden z tzv.
nomenklaturních pramenů sekundárního práva). Poté, co Lisabonská smlouva vstoupila v platnost, přijímání závazných právních norem (nařízení, směrnic a rozhodnutí) prostřednictvím řádného legislativního postupu (procedury spolurozhodování)
definovaného
v základních
parametrech
v článku
294
Smlouvy
o fungování EU zahrnuje prelegislativní fázi v Komisi, zahájení legislativního procesu, první čtení v Evropském parlamentu, první čtení v Radě, druhé čtení v Evropském parlamentu, druhé čtení v Radě, dohodovací výbor a třetí čtení v Evropském parlamentu a Radě a „postlegislativní" vývoj. Prelegislativní fáze v Komisi Tvorba unijní legislativy začíná „objevením" problému, o němž panuje přesvědčení, že by měl být (vy)řešen závaznou právní normou. Je lhostejno, kdo s ideou na přijetí právního aktu 38
přijde - zda jednotlivec, region, organizované zájmy (zájmová skupina), stát nebo některá z institucí EU – lidová iniciativa (nejméně milión občanů z alespoň 1/3 členských zemí). Tato fáze zahrnuje následující kroky: 1.
příprava příslušného textu (dossier) v jednom z jejích generálních ředitelství
(může jít o Zelenou knihu (má nastartovat či podpořit debatu o určitém tématu) nebo Bílou knihu (předkládá konkrétnější řešení a může vyústit až v přijetí konkrétního legislativního návrhu); 2.
veřejné konzultace;
3.
postupná precizace jeho formulací, včetně citlivého stanovení právní báze návrhu.
Návrh musí být v souladu s principem subsidiarity a proporcionality. Zahájení legislativního procesu Po završení prelegislativní fáze je návrh schválený Komisí uveřejněn a předán institucím a/nebo orgánům, které jsou oprávněny o něm jednat. V samotné EU o legislativním návrhu zpravidla jedná Rada, Evropský parlament, Hospodářský a sociální výbor a Výbor regionů, přičemž klíčová je role dvou prvně zmiňovaných institucí. Komise si v průběhu celého legislativního procesu ponechává právo svůj návrh stáhnout v případě, že se jeho podoba po zásazích Evropského parlamentu či Rady výrazně odchýlí od původního textu nebo čistě jen z toho důvodu, že se v jakémkoli směru změní situace a pro Komisi (a potažmo EU jako takovou) by přijetí nové normy bylo nevýhodné nebo nevhodné. Po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost by mělo z hlediska tvorby unijní legislativy dojít k posílení národních parlamentů, a to hned na začátku legislativního procesu (srov. článek 12 Smlouvy o EU). Podle Protokolu o používání zásad subsidiarity a proporcionality mají národní parlamenty 8 týdnů od zaslání návrhu na to, aby (podle vlastních postupů) posoudily jeho soulad s principem subsidiarity. První čtení v Evropském parlamentu V Evropském parlamentu začíná projednávání návrhu přidělením zpravodajů z výborů, které k němu meritorně příslušejí. Nejdůležitějším je zpravodaj pocházející z tzv. odpovědného výboru. Ten návrh fakticky „vede" legislativním procesem, a to nejen uvnitř Evropského parlamentu, ale zpravidla i vně při komunikaci s dalšími zainteresovanými aktéry včetně lobby. 39
Zpravodajové z výborů, které k návrhu pouze podávají stanoviska, se zpravodajem z odpovědného výboru úzce spolupracují, neboť jejich názory (názory jejich výborů) jsou zpravidla součástí výsledné zprávy předkládané plénu Evropského parlamentu. Před předložením zprávy plénu probíhají na půdě výborů často veřejná slyšení, na něž bývají zváni jak akademici, tak reprezentanti zainteresovaných aktérů, jichž by se mohla potenciální legislativa dotknout v praxi. Velký vliv si v tomto směru udržují frakce - skupiny, do nichž se poslanci Evropského parlamentu, členové národních politických stran, sdružují nikoliv podle své státní, ale dle své politické příslušnosti. Plénum o završení prvního čtení rozhoduje rovněž prostou většinou, zpravidla v den, jenž následuje po dni věnovaném diskusím o návrhu. První čtení v Radě První čtení legislativního návrhu v Radě náleží podobně jako v Evropském parlamentu funkcionálním jednotkám. Konkrétně jde o pracovní skupiny a odborné výbory, jež fakticky tvoří součást široce definovaného Výboru stálých zástupců (Comité des Représentants Permanents; Coreper) a v nichž jsou zastoupeny všechny členské státy, na vyšších pozicích reprezentanty tzv. stálého zastoupení v Bruselu. Coreper existuje ve dvojí podobě: Coreper I sestávající z nižších úředníků stálého zastoupení se věnuje méně ožehavým otázkám, Coreper II (šéfové stálých zastoupení nebo lépe velvyslanci) naopak řeší politicky citlivější agendu. Hlavním posláním Coreperu je dosažení co nejširší shody (konsenzu) na co největším počtu položek (legislativních návrhů) a jejich označení písmenem „A" (pointsagrées). Rada je pak schvaluje jen formálně (často takových položek bývá až 90 %) a zevrubně se věnuje jen tzv. bodům B. Celkově se takovému způsobu jednání říká A-bodový postup. Pokud Rada dospěje do fáze, kdy je připravena završit své první čtení, hlasuje zpravidla kvalifikovanou většinou. Není výjimkou, že než Rada přistoupí k přijetí tzv. společného postoje (výsledek jejího prvního čtení), stanoví nejprve tzv. obecný přístup (generalapproach), na jehož základě svůj společný postoj teprve precizuje. 40
Ve výjimečných a/nebo politicky velmi citlivých otázkách je možností také pokus o nalezení řešení na úrovni Evropské rady (navzdory tomu, že tato instituce nedisponuje legislativním oprávněním). Zde však je po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost oprávněn do procesu vstupovat i nový předseda Evropské rady (tedy nejen členské státy v čele s předsednictvím z jednoho z nich). Druhé čtení v Evropském parlamentu Evropský parlament má v průběhu tří (popř. čtyř) měsíců v zásadě tři možnosti. Zaprvé, nevyjádřit se nebo naopak explicitně přijmout společný postoj Rady. Pakliže tak učiní, odpovídá nová legislativa právě společnému postoji. Druhou možností je zamítnutí společného postoje absolutní většinou (většinou všech poslanců Evropského parlamentu). Zdaleka nejčastější je třetí eventualita: přijetí pozměňovacích návrhů společného postoje absolutní většinou. Právě tím si Evropský parlament uchovává prostor pro prosazení vlastních stanovisek do legislativního návrhu a zároveň „pověst" konstruktivního elementu legislativního procesu (o níž by zamítnutím společného postoje přišel). Druhé čtení v Radě Je-li završení druhého čtení v Evropském parlamentu úspěšné, resp. instituce přijme ve stanovené lhůtě dokument, jenž předpokládá další projednání, má Rada dvě možnosti: •
souhlas s verzí legislativního návrhu, kterou přijal Evropský parlament, a to buď
kvalifikovanou většinou, pakliže Komise podpoří změny zanesené Evropským parlamentem, nebo jednomyslně, je-li Komise opačného názoru. •
zamítnutí textu Evropského parlamentu, a tedy svolání tzv. dohodovacího výboru -
do šesti týdnů předsedou Rady po dohodě s předsedou Evropského parlamentu. Obdobně jako v případě Evropského parlamentu je i v Radě průběh druhého čtení, pokud jde o vnitřní mechanismy, srovnatelný s průběhem čtení prvního. Dohodovací výbor a třetí čtení v Evropském parlamentu a Radě Do dohodovacího výboru delegují Rada i Evropský parlament stejný počet svých zástupců. Cílem je za mediace Komise dospět (na základě postojů z druhého čtení) během šesti (popř. 41
osmi) týdnů k dohodě na výsledné podobě legislativy. Zástupci Rady o ní hlasují kvalifikovanou většinou, reprezentanti Evropského parlamentu většinou prostou. V následujících dalších šesti (resp. osmi) týdnech je pak nutné schválení téhož textu Evropským parlamentem i Radou jako takovými. Evropský parlament rozhoduje (relativní) většinou odevzdaných hlasů, Rada kvalifikovanou většinou. Postlegislativní vývoj V případě, že jednání v dohodovacím výboru dopadnou úspěšně (tedy i v časovém limitu), je schválený legislativní text právně a jazykově upraven, podepsán zástupcem předsednické země a předsedou Evropského parlamentu a uveřejněn v Úředním věstníku EU. V platnost vstupuje buď v den, který je v něm explicitně uveden, nebo dvacet dní po uveřejnění. V případě směrnic následně zpravidla začíná běžet tzv. implementační lhůta (povětšinou dlouhá šest měsíců až tři roky), v jejímž průběhu je od členských států očekáváno, že přijmou národní legislativu, která unijní normu provede. Pokud tak neučiní, lze proti státu vést řízení u Soudního dvora EU završené až finanční pokutou.
42
4. Klasifikace a charakteristika politik EU/ES Politiky EU/ES mají celou řadu charakteristických rysů z pohledu vývoje integračního procesu a vlastních specifik. Existuje celá řada klasifikací těchto politik, z nichž některé budou rozborovány v této kapitole.
4.1. Obecné a specifické rysy politik EU/ES Evropská unie, která je mezinárodním ekonomicko-politickým společenstvím nezávislých států, má působnost pouze v těch oblastech, které ji byly plně nebo částečně svěřeny v zakládajících smlouvách a v jejich revizích (Pařížská smlouva, Římské smlouvy, Jednotný evropský akt, Smlouva o Evropské unii, Amsterodamská smlouva, Smlouva z Nice a Lisabonská smlouva). Tyto oblasti působnosti se obecně označují jako politiky. Politiky EU se vyznačují 3 následujícími vlastnostmi:
rozsah a různorodost politik EU/ES;
různý stupeň angažovanosti politik;
nejednotná a nekoordinovaná podstata politik EU.
Rozsah a různorodost politik EU/ES Evropská unie je zejména vnímána ve vztahu ke společnému trhu. Hlavním důvodem tohoto jevu je fakt, že mnohé její politiky a zákony se soustřeďují na prosazování a obranu vnitřně svobodného a z vnějšku chráněného trhu. Proto existují politiky, jež jsou navrženy tak, aby podporovaly volný pohyb zboží, osob, služeb a kapitálu. Patří k nim politika ochrany hospodářské soutěže, která hledá a usnadňuje spravedlivou a otevřenou soutěž uvnitř a napříč hranicemi členských států a
společná
obchodní politika (SOP), jež stanovuje společná pravidla pro obchod s třetími zeměmi. V praxi však ne všechny tyto politiky jsou úplné a zcela úspěšné. Existují například bariéry, které se vztahují na podnikové právo a zdanění podniků, jež mohou způsobit těžkosti firmám v různých členských státech (netarifní bariéry). Důsledkem toho je, že EU je ve skutečnosti méně společným trhem než se běžně předpokládá. V jiných aspektech politiky EU směřují za rámec společného trhu. Za prvé ve vztahu k hospodářským politikám mnohé z nich nejsou založeny výhradně na principech laissez faire (neintervenčních), ale často jsou předmětem étosu a rovněž ideologie EU. V některých 43
oblastech EU směřuje ve značné míře k intervencionismu a regulacím a to takovým způsobem, který ne vždy omezuje sám o sobě tržní efektivitu politik. Mařit a zmírňovat národně nepřijatelné a sociálně nespravedlivé tržní následky je nejpatrněji možné vidět na jasných záměrech regionální, sociální politiky a politiky ochrany spotřebitelů a rovněž větší části společné zemědělské politiky. Za druhé EU vyvinula politiky, jež jsou také zaměřeny na nehospodářské aktivity. Patří k nim zejména ty, které spadají do rámce společné zahraniční a bezpečnostní politiky (SZBP), kde členské státy konzultují a pokoušejí se koordinovat své postoje v klíčových zahraničně politických otázkách. Kromě SZBP také politika ochrany životního prostředí, média (rozhlas, televize) a boj s kriminalitou dlouho nebyly považovány za předmět zájmu EU, ale bylo u nich dosaženo významného rozvoje. Různý stupeň angažovanosti politik EU Zodpovědnost EU za tvorbu politik a jejich řízení se výrazně liší napříč rozsahu jejich politických zájmů. V těch oblastech, ve kterých jsou uplatňovány značné zodpovědnosti, existují obvykle dobré dohody a jsou k dispozici efektivní politické instrumenty ať právní nebo finanční. V politikách u nichž je angažovanost EU okrajovou záležitostí se mohou procesy politik omezit na něco více, než jsou příležitostné výměny názorů a informací mezi zájmovými stranami, zatímco politické instrumenty mají charakter přesvědčování a nabádání, jak je tomu běžně v mezinárodních organizacích. Příklady extenzivní angažovanosti EU jsou ve společných politikách (po přijetí Lisabonské smlouvy – politiky s výlučnou kompetencí EU) jako jsou obchodní politika, zemědělská politika a rybolovná politika. Většina hlavních politických rozhodnutí, jako jsou externí tarify, zemědělské ceny a rybolovné kvóty, jsou přijímána na úrovni EU, zatímco jejich detailní jednotná implementace je ponechána státům, které působí jako zprostředkovatelé EU. V oblastech tzv. společných politik nebylo ve skutečnosti vše společné. Vlády členských států mají prostor pro poskytování státní pomoci. Rozhodnutí jakéhokoliv významu vyžadují standardně alespoň oprávnění z Bruselu. Existuje celá řada oblastí, ve kterých jsou zájmy a kompetence EU méně rozsáhlé, ale které stále velmi významně doplňují aktivity členských států. Patří k nim např. politika hospodářské soutěže, jež podporuje volnou a otevřenou soutěž v celé Evropské unii stanovením podmínek, na jejichž základě mohou firmy vyrábět a prodávat své výrobky, 44
národní orgány mohou pomáhat firmám a udělovat omezení na různé typy podnikových fúzí. Obdobným příkladem je sociální politika, jež se zaměřuje na pracovní praxi, rekvalifikaci, pracovní mobilitu, pracovní podmínky a všeobecnou podporu zaměstnanosti. A konečně k politikám, ve kterých je angažovanost EU omezená (sdílená s členskými zeměmi), patří zdraví, vzdělání, bydlení, důchody a sociální zabezpečení. Mnohé z těchto politik, jež spadají do kategorie nízké angažovanosti EU, jsou však „cenným zbožím“ a mají větší rozpočtové implikace. Vrátíme-li se do historie EU (1970), mnohé politiky, které byly dříve v kategorii omezené angažovanosti, jako ochrana životního prostředí a regionální politika, už dávno nejsou marginální. V rámci politiky ochrany životního prostředí byly přijaty programy a legislativa, zahraniční politika si vyvinula své vlastní procesy fungování a stala se ve vzrůstající míře koordinovanou politikou. Obě politiky byly zakotveny v primárních aktech Společenství. Současně některé politické oblasti, které v 70. letech nebyly zvažovány, že se někdy stanou kompetencí Společenství, jsou dnes součástí politické agendy EU. Příkladem může být obrana a různé politiky třetího pilíře. Nejednotná a nekoordinovaná podstata politik EU Všeobecný politický rámec EU je sotva možné považovat za jasný nebo koherentní. Snaha o vytvoření racionálního jádra tohoto rámce vedla k zavedení principu subsidiarity. Podle něj, v oblastech, které nespadají do výlučné kompetence společenství, vyvíjí EU činnost jen tehdy, pokud dané cíle nemohou být dosaženy samostatně členskými zeměmi, ale z důvodů rozsahu a účinků tak lze učinit lépe na úrovni EU. Ve skutečnosti v EU existují význačné národní a politické rozdíly, jež způsobují těžkosti ve vývoji koordinovaných a koherentních politik založených na sdílených principech a dohodnutých cílech. Je to hlavně z důvodu, že politický rozvoj je obvykle pouze možný tehdy, jestliže požadované otázky jsou zodpovězeny ke spokojenosti velkého počtu politických aktérů EU. Z pohledu členských států k těmto otázkám patří:
Vyhovuje to národním zájmům?
Je kooperace a integrace politicky akceptovatelná?
Je EU nejvhodnější arénou, ve které by se měly záležitosti řešit? (V případě, že
politická oblast vyžaduje užší spolupráci s ostatními zeměmi.) 45
Rozvoj politik EU je jak záležitostí možného tak i požadovaného. Výsledkem všeobecného obrazu politik EU je nevyhnutelně nejednotnost a spíše roztříštěnost. Některé oblasti politiky, jako jsou SZP a fungování jednotného vnitřního trhu (JVT), jsou velmi dobře rozvinuty. Ostatní sféry jsou vyvinuty nekoordinovaně a částečně nebo téměř vůbec ne. Průmyslová politika je klasickým příkladem nekoordinované a nerozvinuté politiky. Tento sektor zaměstnává okolo 35 % aktivní populace EU a představuje cca 40 % HDP ekonomiky EU, ale co se týká průmyslového růstu zaostává za světovou konkurencí. Dalo by se předpokládat, že tato politika bude stěžejním centrem zájmu EU. V praxi však plně rozvinutá, obsáhlá a koherentní průmyslová politika neexistuje. Vychází především z volného pohybu zboží, resp. z politiky jednotného vnitřního trhu.
4.2. Klasifikace politik EU/ES po přijetí Maastrichtské smlouvy Základní charakteristiky politik Evropské unie jsou dány zřizovacími smlouvami evropských společenství (Euratom a ES) a Smlouvou o Evropské unii (SEU). V SEU členské státy ES zakládají Evropskou unii, která je postavena na Evropských společenstvích, doplněných politikami a formami spolupráce zaváděnými touto smlouvou. Poněvadž charakter smluv zakládající evropská společenství je jiný než charakter SEU můžeme politiky EU rozdělit do dvou kategorií. 1. Politiky evropských společenství – jsou komunitárními politikami vytvořenými v rámci 1. pilíře, pro něž je typická nadnárodní metoda rozhodování, jež je charakterizována:
monopolem Komise na právo legislativní iniciativy;
rozšířeným používáním způsobu hlasování kvalifikovanou většinou v Radě EU;
aktivní rolí Evropského parlamentu;
jednotným výkladem komunitárního práva Soudním dvorem.
2. Politiky EU – jsou to politiky definované v SEU v rámci II. a III. pilíře, pro něž je typická mezivládní spolupráce, která má následující znaky:
Právo iniciovat legislativu sdílí Komise s členskými státy (Radou).
Rada EU jedná všeobecně jednomyslně.
Role Evropského parlamentu je pouze konzultativní.
Soudní dvůr hraje jen okrajovou úlohu. 46
Ve vybraných oblastech je možná užší spolupráce mezi členskými zeměmi, které tak
chtějí učinit.
4.3. Klasifikace politik EU/ES po přijetí Lisabonské smlouvy Po přijetí Lisabonské smlouvy dochází k úpravám klasifikace jednotlivých politik. Hovoří se o politikách EU rozdělených na základě pravomocí (kompetencí) mezi EU a jejími členskými státy. Rozlišujeme tyto kompetence: Výlučná kompetence EU v oblastech: •
celní unie;
•
pravidla hospodářské soutěže na jednotném trhu;
•
měnová politika zemí eurozóny;
•
ochrana biologických zdrojů v mořích v rámci společné rybářské politiky;
•
společná obchodní politika;
•
uzavírání mezinárodních dohod, pokud je tak stanoveno v právních předpisech.
Sdílené kompetence EU a členských států v oblastech: •
jednotný trh;
•
prvky sociální politiky, jak je stanoveno v Lisabonské smlouvě;
•
hospodářská a sociální soudržnost;
•
zemědělství a rybolov, vyjma zachování biologických mořských zdrojů;
•
životní prostředí;
•
ochrana spotřebitele;
•
doprava;
•
transevropské sítě;
•
energetika;
•
vytváření prostoru svobody, bezpečnosti a práva;
•
některé společné bezpečnostní výzvy týkající se veřejného zdraví uvedené v
Lisabonské smlouvě; 47
•
výzkum, technologický rozvoj a vesmír;
•
rozvojová spolupráce a humanitární pomoc.
Kompetence členských států s koordinační a podpůrnou rolí EU v oblastech: •
ochrana a zlepšování lidského zdraví;
•
průmysl;
•
kultura;
•
cestovní ruch;
•
obecné a odborné vzdělávání, mládež a sport;
•
civilní ochrana;
•
správní spolupráce.
48
5. Základní
mikroekonomické
nástroje
pro
analýzu
evropské ekonomické integrace Pro pochopení významu integrace EU/ES je nutné se zabývat jejími ekonomickými aspekty spojenými s obchodováním na společném trhu. Přínosy ekonomické integrace lze odvodit s využitím řady nástrojů z mikroekonomie a makroekonomie. V následujících subkapitolách jsou tyto přínosy analyzovány s využitím základních poznatků z ekonomické vědy.
5.1. Výchozí poznatky: grafy nabídky a poptávky Pro uchopení evropské integrace bude užitečné použít jednoduchý graf, pomocí kterého určíme cenu a množství produkce stejně jako úroveň domácí spotřeby a produkce. Jedná se o graf dovozní nabídky a dovozní poptávky. Pro odvození a analýzu tohoto grafu je potřeba vycházet z následujících pojmů:
Křivka poptávky a mezní užitek;
Křivka nabídky a mezní náklady;
Analýza blahobytu: spotřebitelský přebytek a přebytek výrobce. cena
cena
mezní náklady mu‘ mc’’
p* mu‘‘
p* mc‘
mezní užitek
c‘ c* c‘‘
množství
q’
Obrázek 5 Křivky nabídky a poptávky
49
q* q’’
množství
Křivky poptávky a mezní užitek Křivka poptávky (obrázek 5) ukazuje, kolik spotřebitelů by koupilo určité zboží za určitou cenu. Křivka poptávky je odvozena z křivky mezního užitku. Platí, že s rostoucí spotřebou roste celkový užitek spotřebitele ale stále pomaleji. To znamená, že mezní užitek je definován jako dodatečný užitek související se zvýšením spotřeby o jednotku. Křivka mezního užitku (poptávky) má tudíž klesající charakter. Spotřebitel nakupuje tak dlouho (c* z obrázku 5), pokud je jeho mezní užitek větší nebo roven ceně p*. Při nákupu c* + 1 by byl mezní užitek spotřebitele nižší než náklady na něj vyjádřené cenou p*. Křivky nabídky a mezní náklady Křivka nabídky je odvozena z křivky mezních nákladů. Výrobci při rostoucí ceně jsou ochotni nabízet větší množství zboží. S rostoucí produkcí zboží rostou celkové náklady firmy, ale od určité výše produkce stále rychleji než samotná produkce. To znamená, že mezní náklady definované jako dodatečné náklady související s růstem produkce o jednotku rostou od určité úrovně produkce rychleji než samotná produkce. Křivka nabídky je dána rostoucí částí křivky mezních nákladů. Za předpokladu, že firma maximalizuje zisk, bude nabízet takové množství zboží, pokud mezní náklady se budou rovnat ceně p*. Pokud by firma nabízela produkci q*- 1, ztratila by část zisku, pokud by nabízela q*+ 1 mezní náklady firmy by byly větší než cena p* a rovněž by firma ztratila část zisku.
50
cena mu‘
cena křivka nabídky
1 2
3
a b
3
p*
p*
2
d c
1
křivka poptávky
mc‘
množství
1 2 3 4
q*
množství
c* Obrázek 6 Odvození přebytku spotřebitele a výrobce
Odvození přebytku spotřebitele a výrobce Spotřebitelé nakupují až do okamžiku, kdy mezní užitek z jednotky naposledy zakoupeného zboží je právě roven ceně, kterou za ni zaplatili. To znamená, do množství c*- 1 je mezní užitek spotřebitelů vyšší než cena, kterou za zboží zaplatili. Spotřebitelé získávají spotřebitelský přebytek, který je znázorněn trojúhelníkem daným vrcholy 1 2 3 (levá část obrázku 6). Firmy naopak prodávají tak dlouho, dokud mezní náklad jednotky naposledy prodané je právě roven ceně, kterou za ni dostali. To znamená, do množství q*- 1 je mezní náklad firem nižší než cena, kterou za zboží obdržely. Firmy získávají přebytek výrobce (zisk), který je znázorněn trojúhelníkem daným vrcholy 1 2 3 (pravá část obrázku 6).
5.2. Analýza nabídky a poptávky v otevřené ekonomice Pro analýzu nabídky a poptávky v otevřené ekonomice je potřebné zavést a odvodit křivku poptávky po dovozech a identifikovat změny v blahobytu pro domácí ekonomiku (obrázek 7).
51
cena
domácí nabídka
cena E=B+D
1 2
p* p‘‘ p‘
A
B
C
D
C
p‘‘
3 E
p‘
domácí poptávka
Z‘
Z‘‘
C‘‘ C‘
množství
M‘‘
M‘
dovozy
Obrázek 7 Odvození křivky poptávky po dovozu a změny v blahobytu
Odvození křivky poptávky po dovozu Pro odvození křivky poptávky po dovozu je nutné vycházet ze situace domácí ekonomiky v případě, že dovozy jsou např. zakázané. Rovnováha domácí poptávky a nabídky je při ceně P*. Při této ceně je poptávka po dovozech nulová (obrázek 7 vpravo, bod 1). Při ceně P‘‘ < P* je domácí poptávka vyšší než domácí nabídka o C‘‘– Z‘‘ tzn. při otevření domácí ekonomiky by poptávka po dovozech byla M‘‘ (bod 2, obrázek 7) Při dalším poklesu světové ceny na P‘ by se převis domácí poptávky nad nabídkou zvýšil na C‘– Z‘ , což by představovalo zvýšení poptávky po dovozech na M‘ (bod 3, obrázek 7, vpravo). Analýza blahobytu: MD křivka jako mezní prospěch dovozů Analýza blahobytu je s pomocí křivky poptávky po dovozech (MD) jednoduchá. Za předpokladu růstu cen dovozu z P‘ na P‘‘, rovnovážná úroveň dovozu klesne na M‘‘, protože spotřeba klesne na C‘‘ a domácí produkce stoupne na Z‘‘ (obrázek 7) Konkrétně růst cen z P‘ na P‘‘ snižuje přebytek spotřebitele o A+B+C+D. Ten samý růst ceny zvyšuje přebytek výrobce o A. Růst dovozní ceny znamená pro zemi čistou ztrátu B+C+D (levá část obrázku 7) nebo C+E (E=B+D) (pravá část obrázku 7).
52
cena
p‘‘ p‘ p*
cena
nabídka v zahraničí A BC
D
F=C + E 3
E
D
F
křivka exportní nabídky XSF nebo MSH
2 1
poptávka v zahraničí
C‘‘ C‘
Z‘ Z‘‘
množství
X‘ X‘‘
vývozy
Obrázek 8 Odvození křivky nabídky exportu a změny v blahobytu.
Odvození křivky nabídky exportu Při odvození křivky nabídky dovozu postupujeme analogicky jako při odvození křivky poptávky po dovozu. Při vzrůstu ceny v zahraničí z P* na P‘ by firmy v zahraničí produkovaly zboží v množství Z‘ a spotřebitelé poptávali v zahraničí množství C´ (obrázek 8, vlevo). Převis produkce ve výši X‘=Z‘ - C‘ bude exportován (bod 2). Při dalším vzrůstu ceny na P‘‘ bude exportováno X‘‘=Z‘‘- C‘‘ (bod 3). Pokud cena zůstane na P* nebude exportováno nic (bod 1). Změna blahobytu v zahraničí Jestliže exportní cena v zahraničí roste z P‘ na P‘‘, spotřebitelé v zahraničí ztrácejí A+B, ale firmy v zahraničí získávají přebytek A+B+C+D+E (obrázek 8, vlevo). Čistý přínos je tedy C+D+E nebo D+F (F=C+E) (obrázek 8, vpravo).
53
eura
domácí cena, eura křivka nabídky dovozu
Sdom
křivka domácí poptávky
MS
křivka domácí nabídky PFT
MD křivka poptávky po dovozu
dovoz y Z
dovozy
Ddom C množství
dovozy
Obrázek 9 MD-MS a graf nabídky a poptávky v otevřené ekonomice
MD-MS je graf poptávky a nabídky po dovozu (obrázek 9, vlevo), jež je vhodný pro určení ceny a objemu dovozu. Při ceně dovozu PFT je produkce v domácí ekonomice Z a spotřeba C. Rozdíl C – Z určuje velikost dovozů do domácí ekonomiku (obrázek 9, vpravo).
5.3. Analýza doložky nejvyšších výhod (MFN) Doložkou nejvyšších výhod MFN (most favoured nation) se rozumí nediskriminační clo. Všechny evropské země provádějí základní liberalizaci cel podle doložky nejvyšších výhod v rámci vyjednávání GATT/WTO, jako bylo Uruguayské kolo, takže analýza má své použití v reálném světě. Pro stanovení cenových a množstevních dopadů cel bude použita analýza MDMS.
54
cena na hranicích
domácí cena XS= MS
MS s T MS
P‘ PFT
PFT
T
P‘-T
Pa + T
2
MD
T 1
Pa
Xa = Ma X‘ = M‘
XFT = MFT
vývoz ze zahraničí
Ma
M‘
MFT
domácí dovozy
Obrázek 10 Dopady cla doložky nejvyšších výhod na cenu a množství
Dopady cla doložky nejvyšších výhod na cenu a množství Zavedení cla na dovozy do domácí ekonomiky nemá žádný vliv na křivku poptávky po dovozech MD, protože ta vyjadřuje vztah mezi domácími cenami a poptávkou po dovozech. Zavedení cla na dovozy posunuje křivku MS vzhůru o T (clo) (obrázek 10). Před zavedením cla při ceně Pa je nabízené množství Ma, po zavedení cla T, aby bylo možné nabízet Ma musí být cena Pa + T. Po zavedení cla T je nová rovnovážná cena P‘ vyšší než PFT (FT- free trade). Kvůli vyšší domácí ceně domácí ekonomika dováží menší množství M‘ namísto MFT . Zavedení dovozního cla na ceny a množství má 5 dopadů:
Cena pro domácí firmy a spotřebitele roste na P‘;
Cena na hranicích klesá P‘-T, zahraničí dostává nižší cenu za svůj vývoz;
Objem domácího dovozu klesá na M‘;
Domácí výroba roste, protože domácí firmy dostávají vyšší cenu;
Domácí spotřeba klesá jako odpověď na vyšší domácí cenu.
55
Zahraničí
Domácí ekonomika
cena na hranicích
domácí cena
XS = MS PFT P‘-T
domácí cena P‘ PFT
A B
P‘-T
MD
B
MS C
C P‘ PFT
D
Domácí a Zahraniční ekonomika v jednom grafu
A B
D
P‘-T
MD
vývozy ze zahraničí X‘ XFT
M‘ =X‘
domácí dovozy MFT=XFT
domácí dovozy M‘ =X‘
MFT=XFT
Obrázek 11 Dopady cla doložky nejvyšších výhod na blahobyt
Dopady cla doložky nejvyšších výhod na blahobyt Dopady cla doložky nejvyšších výhod na blahobyt je možné shrnout následovně:
Clo snižuje blahobyt v zahraničí, protože způsobuje, že v zahraničí prodávají méně a
dostávají nižší cenu. Ztráta blahobytu měřená v eurech se rovná oblasti B+D (obrázek 11).
Clo vytváří v soukromém sektoru vítěze a poražené (domácí firmy získávají, domácí
spotřebitelé ztrácejí), ale ztráta poražených (spotřebitelů) je větší než přírůstek u vítězů (firem), čistý dopad je -A-C.
Domácí vláda vybírá clo, jehož výnos se rovná A+B.
Celková změna blahobytu v domácí ekonomice včetně výnosů cla a soukromých ztrát
je B-C.
Čistý efekt B-C může být kladný či záporný, relativní velikost B a C závisí na sklonu
křivek MD a MS a na velikosti cla T.
Globální dopad cla, pokud dáme dohromady změny blahobytu v domácí ekonomice a
v zahraničí je definitivně negativní a rovná se oblasti -C-D.
56
5.4. Ekonomická klasifikace protekcionizmu Dopady obchodního protekcionismu na domácí blahobyt Cla jsou jen jedním z mnoha typů dovozních bariér, které evropská integrace odstranila. V první fázi integrace (1958-1968), se EU zaměřila na jejich odstranění. V roce 1986 se Program vytvoření jednotného trhu zaměřil na mnohem širší skupinu „netarifních bariér“. Existuje několik klasifikací bariér, ale je zejména vhodné se zaměřit, jak bariéry ovlivňují tzv. renty z obchodu. Clo na jedné straně snižuje blahobyt cizím firmám (menší vývoz a menší cena, (B+D)) a umožňuje na druhé straně sbírat zisk (A+B) domácí vládě. Podle renty z obchodu dělíme bariéry na:
DCR bariéry (domestically captured rent - doma zachycené renty);
FCR bariéry (foreign captured rent – v zahraničí zachycené renty);
Frikční bariéry. eura MS P‘ A PFT B
C D
P‘-T
MD
M‘
MFT
domácí dovozy
Obrázek 12 Dopady obchodního protekcionismu na domácí blahobyt
57
DCR bariéry Klasickou DCR bariérou jsou cla. V případě cel získává obchodní rentu (A+B) vláda. Z hlediska nejširšího pohledu na blahobyt země nezáleží, zda je to domácí vláda, domácí firmy či domácí spotřebitelé. Další DCR bariérou jsou některé typy kvót. Kvóta je kvantitativním limitem na množství zboží, které může být za rok dovezeno. Pro kontrolu zboží, které je do země dovezeno, vydává vláda pevný počet dovozních licencí v poměru jedna licence na jednu jednotku dovozu. Cenové a množstevní efekty kvót, které omezují dovoz na M‘ (obrázek 12) jsou stejné jako efekty cla, které je rovno T (obrázek 12). T je tedy celní ekvivalent kvóty. Obchodní rentu u kvót ve výši A+B obdrží kdokoliv, kdo má licenci. Majitel licence nakoupí zboží na hranicích za P‘ – T a prodá na domácím trhu za P‘. Pokud vláda poskytuje licence rezidentům, pak je kvóta DCR bariérou, jestliže je dává cizincům je kvóta FCR bariérou. FCR bariéry Příkladem těchto bariér jsou zejména cenová opatření – obchodní bariéra, která zabraňuje zahraničním výrobcům prodávat své zboží za ceny nižší než odsouhlasené. Pokud bude smluvní úroveň na P‘, cenové opatření bude mít stejný dopad na ceny a množství jako clo (obrázek 12). Příklady: Cenová opatření byla uplatněna vůči dovozům ze střední a východní Evropy před rozšířením EU v roce 2004. FCR bariéry z poslední doby představují omezení čínského exportu oblečení. Evropská komise vyjednala limity, jak rychle mohou růst vývozy z Číny do EU. Ale protože jsou to Číňané, kteří kontrolují množství (přes exportní licence), jsou také Číňané ti, kteří dostávají obchodní renty. FCR bariéry poškozují blahobyt státu více než DCR bariéry. FCR jsou vždy negativní tj. -AC, místo nejednoznačného B-C. Navíc dopad na blahobyt v zahraničí je nyní A-D, takže použití FCR bariér může znamenat pomoc cizincům.
58
Frikční bariéry Někdy nazvané technické bariéry obchodu (TBT - technical barriers to trade) představují hlavní typ bariér uvnitř EU. Jedná se o postupy, které zvyšují reálné náklady na nákup zboží ze zahraničí. Příkladem TBT jsou rozsáhlá byrokratická omezení a průmyslové normy, které diskriminují zahraniční zboží. Známým příkladem je Cassis de Dijon. Jednalo se o německou regulaci, která zakazovala určité alkoholické nápoje s nižším obsahem alkoholu včetně sladkého francouzského likéru Cassis, který se používá při přípravě oblíbeného míchaného nápoje z bílého vína Kir. Tyto bariéry zvyšují náklady dovozu tak, že zvyšují složitost a tedy i náklady na prodej zboží na domácím trhu. Rentu nikdo nezíská, protože se žádná netvoří. Z pohledu domácí ekonomiky mají frikční a FCR bariéry stejné dopady - ztrátu A+C. Z pohledu blahobytu zahraničí jsou frikční bariéry horší - ztráta je -B-D.
59
6. Ekonomická integrace EU/ES: Budování Jednotného vnitřního trhu Ekonomická integrace tvoří podstatu všech integračních procesů EU/ES. Jejím cílem je vytvořit prostředí relativního blahobytu a prosperity pro občany všech členských států, které na ní participují.
Jen silné ekonomické uskupení v současném globalizovaném světě je
schopno odolat konkurenčním tlakům ze strany ostatních světových regionů. V této kapitole budou popsány jednotlivé fáze ekonomické integrace a analyzován Jednotný vnitřní trh jako výsledek ekonomické integrace z pohledu funkce a historického vývoje.
6.1. Fáze ekonomické integrace Integrační proces prochází vývojovými stádií nebo fázemi od nižších k vyšším. Rozlišujeme 5 základních fází: 1.
Zóna volného obchodu – v tomto integračním stupni příslušné země odstraňují celní
a jiné bariéry vzájemného obchodu, které se někdy týkají všech výrobků, někdy jen výrobků průmyslových (bez zemědělských). Vůči třetím, nezúčastněným zemím, si každá členská země zóny volného obchodu upravuje své obchodní vztahy samostatně. To znamená, že navenek si každá země udržuje své vlastní celní sazby. Na rozdíl od celní unie se tak mohou na trhy zemí volného obchodu dostávat zboží a služby ze země s nejnižší celní sazbou. Příkladem byla CEFTA (Polsko, Maďarsko, Česká republika, Slovensko, Slovinsko, Rumunsko a Bulharsko), je NAFTA (USA, Kanada a Mexiko) nebo Evropské sdružení volného obchodu, jež vzniklo z iniciativy Velké Británie. 2.
Celní unie – dále odstraňuje nejen obchodní bariéry mezi zúčastněnými zeměmi,
poněvadž vůči třetím zemím členské státy celní unie zavádějí společná cla. Žádná členská země si nemůže upravovat cla podle vlastních potřeb. Vůči třetím zemím jsou všechny členské země celní unie v rovném postavení. Vzniká tak potřeba společné obchodní politiky vůči třetím zemím (např. úprava vnějších cel, postup liberalizace obchodu nebo poskytování obchodních výhod třetím zemím), kterou nadále nemůže provádět jednotlivá členská země. 3.
Společný trh – zavádí vedle volného pohybu zboží a služeb, jak je tomu v celní unii,
také volný pohyb tzv. výrobních faktorů, především pracovních sil a kapitálu. Všechny osoby zúčastněných zemí se mohou volně pohybovat po teritoriu zemí společného trhu nejen jako turisté, ale také jako pracovníci s právem ucházet se o zaměstnání v jakékoliv zemi, s právem 60
se tam usadit, pracovat a žít. Společný trh tedy znamená, že se odstraňují veškeré bariéry volného pohybu zboží, služeb, osob a kapitálu mezi zúčastněnými zeměmi (tzv. základní ekonomické svobody) 4.
Hospodářská a měnová unie – dále doplňuje volný pohyb zboží, služeb, osob a
kapitálu navíc ještě jednotnou měnou. Po vytvoření společného trhu se tím odstraňuje „rušivý faktor“, a to kolísání kursu měn členských zemí, což komplikuje obchodní vztahy a pohyb kapitálu mezi účastnickými zeměmi. V této fázi se začíná provádět společná měnová politika, jejímž nositelem je nově zřízená společná centrální banka. Členské státy pozbývají samostatnosti v emisi peněz, v úpravě směnného kursu, v možnosti provádět devalvaci. Začínají koordinovat rovněž svou rozpočtovou politiku. 5.
Politická unie – je nejvyšší fázi integračního procesu, v níž orgány integračního
seskupení provádějí nejen společnou hospodářskou politiku, ale rozšiřují aktivitu do sféry zahraniční, bezpečnostní, obranné a vnitřní politiky. Politická unie může mít různé formy. Může vystupovat v podobě federace (se společnou vládou a parlamentem jako v USA) nebo ve formě konfederace, kde vztahy mezi orgány Unie a členskými státy jsou volnější. Evropská unie je ve stádiu hledání vhodné formy, v jejím vývoji zatím převažují konfederativní prvky.
6.2. Historické etapy jednotného vnitřního trhu Vnitřní trh je jedním ze základních kamenů Evropské unie. Je postaven na ustanoveních o volném pohybu zboží, osob, služeb a kapitálu definovaných již v Římských smlouvách (E (H)S). Vnitřní trh představuje ideu sjednocování trhů s cílem hospodářské a politické integrace. Smlouva o založení Evropského společenství, dnes je to Smlouva o fungování EU určuje činnosti ES jako je systém, jež zajišťuje, že hospodářská soutěž nebude zkreslena a přiblížení zákonů členských států EU na úroveň, která je potřebná pro fungování společného trhu. Velmi důležitou roli pro fungování vnitřního trhu hrají doprovodné politiky, jako jsou ochrana životního prostředí a sociální politika. Historické etapy vedoucí k vytvoření jednotného vnitřního trhu (JVT) je možné charakterizovat následovně:
61
Přechodné období (1958-70) Původní Římská smlouva o založení Evropského hospodářského společenství formuluje jako cíl utvoření společného trhu, v němž je zabezpečen volný pohyb zboží, služeb a kapitálu. Ve smlouvě se předpokládalo, že do 12 let od platnosti smlouvy bude vytvořena celní unie ES. Celní unie však vstoupila v platnost 1. 7. 1968 o 18 měsíců dříve, než bylo uvedeno v původním plánu. Vytvořit jednotný trh se však přes pokrok v odstraňování vnitřních překážek nedařilo. Období od 70. let do vydání Bílé knihy v roce 1985 Zejména od poloviny 70. let země ES stále více zaostávaly především za konkurencí USA a Japonska. Orgány ES tak za silné podpory podnikatelské sféry přistoupily k oživení prointegračních aktivit směrem k završení společného trhu. Projekt tzv. jednotného vnitřního trhu (JVT) je třeba chápat jako výraz synergie politické vůle a hospodářské snahy, kdy si dané subjekty byly vědomy, že dynamika ekonomické aktivity a konkurenceschopnost mohou být oživeny pouze v regionálně - mezinárodním rámci a to prohlubováním vnitřní ekonomické integrace a zesílením některých prvků regulace v rámci daných pravidel. Koncepce vytvoření jednotného vnitřního trhu (projekt počítal s obdobím 1985 - 1992, proto se také nazývá Program 1992) tvořila součást širší reformy ES, která reagovala nejen na konkurenční výzvy ve světové ekonomice a uvnitř ekonomik ES, ale i na rozšíření ES o Řecko a posléze o Španělsko a Portugalsko. Cílem tohoto rozsáhlého projektu bylo podpořit konkurenceschopnost, konsolidovat evropský ekonomický prostor a čelit možným problémům, které souvisely s rozdílnou ekonomickou úrovní jednotlivých členských zemí ES. Aby byl program úspěšný, bylo třeba dosáhnout shody při harmonizaci norem, pravidel, standardů a předpisů v oblasti volného pohybu zboží, služeb, osob a kapitálu (čtyři svobody). Klíčovou roli zde sehrálo doplnění primární komunitární legislativy v rámci tzv. Jednotného evropského aktu (JEA).
62
Paralelně s Jednotným evropským aktem byla připravována i Bílá kniha o dokončení jednotného vnitřního trhu, která byla vydána v roce 1985 (tato Bílá kniha je známa také jako tzv. Cockfieldova zpráva nebo podle jejího obsahu - jako již zmíněný Program 1992). Jednalo se o podrobný, technický, časově rozvržený program postupného odstraňování vnitřních překážek na jednotném vnitřním trhu (především šlo o tzv. netarifní = necelní překážky) prostřednictvím 282 legislativních opatřeních. Při realizaci programu bylo přihlíženo k rozdílům hospodářské úrovně jednotlivých zemí. Daná pravidla se stala později (1995) východiskem pro přípravné strategie vstupu zemí střední a východní Evropy, které podepsaly Eurodohody. Cesta k vytvoření jednotného vnitřního trhu vymezená pravidly a harmonogramem ES (Bílá kniha) byla určována stále rostoucí sekundární legislativou a zahrnovala mechanismus k odstranění tří základních typů překážek: •
fyzických (materiálních), které souvisejí s odstraněním překážek na vnitřních
hranicích ES (především fyzické kontroly); •
technických, souvisejících se sladěním různých národních předpisů a norem, které by
mohly brzdit pohyb výrobních faktorů, samozřejmě na bázi určitých minimálních dohodnutých standardů; •
fiskálních (daňových), kde přetrvávají rozdíly, které vytvářejí značně nerovné
konkurenční prostředí pro všechny účastníky trhu - zde se jedná především o harmonizaci nepřímých daní, které zatím stále velmi nerovnoměrně zatěžují pohyb zboží a služeb. V roce 1988 byla vydána tzv. Cecchiniho zpráva, která posuzuje jednotlivé aspekty odstraňování obchodních bariér definovaných v Bílé knize z roku 1985 a uvádí možné výhody vzniku společného trhu (předpokládalo se, že zavedení JVT uspoří okolo 4 % - 7 % GDP EU, odstranění fyzických bariér mělo uspořit až 2 % celkové hodnoty obchodovaného zboží). Cecchiniho zpráva výše zmíněné bariéry reklasifikovala a doplnila o následující: •
cla;
•
kvóty;
•
bariéry zvyšující náklady;
•
restrikce při vstupu na trh;
•
aktivity vlád, které narušují fungování trhu. 63
Bariéry 1) a 2) již byly prakticky eliminovány vytvořením celní unie. Bariéry 3) byly definovány jako celní formality především ohledně daně z přidané hodnoty, technických potvrzení ohledně norem, schvalování a modifikací výrobků a jejich obalů. Bariéry 4) se týkaly především omezování účasti cizích firem na veřejných zakázkách domácích zemí a u bariéry 5) se jednalo především o subvence a daňová zvýhodnění. Období od přijetí Jednotného evropského aktu v r. 1986 k vytvoření JVT v r. 1993 Jednotný evropský akt (JEA-SEA) byl
přijat v roce 1986 a vstoupil v platnost
1.7.1987 jako logické vyústění Bílé knihy z roku 1985. Tehdy bylo zřejmé, že ambiciózní program legislativy navrhované Komisí se neobejde bez všeobecné podpory hlasování kvalifikovanou většinou v Radě. JEA formálně potvrdil datum dokončení vnitřního trhu do 31. 12. 1992, jež bylo stanoveno v Bílé knize a definoval vnitřní trh jako oblast bez vnitřních hranic, ve které je zajištěn volný pohyb zboží, osob, služeb a kapitálu v souladu s ustanoveními této smlouvy. Od 90. let 20. století do současnosti V 90. letech dochází k liberalizaci na vnitřním trhu v oblasti tzv. síťových odvětví, které až do té doby byly většinou státními monopoly a nebyly vystaveny konkurenci. Šlo o otevření dopravních trhů (nákladní automobilové dopravy, letecké a železniční dopravy), otevření telekomunikačních trhů a trhů v energetice (zemní plyn a elektrická energie). Posléze došlo i na poštovní služby. V roce 1997 byl vnitřní trh obohacen o koordinovanou politiku zaměstnanosti. Lisabonská strategie vyhlášená v roce 2000 jako program komplexních a radikálních reforem měla z Evropy vytvořit vysoce ekonomicky výkonnou a konkurenceschopnou oblast. Výsledky však byly neuspokojivé. Na jaře 2006 se Komise odhodlala k důležitému kroku: oznámila, že provede celkovou revizi dosavadních přístupů k vnitřnímu trhu. Evropská rada vyzvala Komisi, aby v druhé polovině 2007 předložila „ambiciózní a komplexní přezkoumání jednotného trhu", s konkrétními návrhy na opatření. Na tomto základě byl přijat program vnitřního trhu odpovídající 21. století.
64
6.3. Pilířová struktura jednotného vnitřního trhu Jednotný vnitřní trh spočívá na 5 základních pilířích. 1. Pilíř - Volný pohyb zboží, služeb, osob, kapitálu a poznatků Základem volného pohybu jak zboží, služeb, osob tak i kapitálu jsou 2 principy. Princip stejného zacházení - Článek 18 Smlouvy o fungování EU (dříve čl. 12 SES) zakazuje jakoukoliv diskriminaci z důvodu státní příslušnosti. Diskriminací se rozumí rozličné zacházení z důvodu státní příslušnosti za stejných okolností. Na základě tohoto ustanovení je zakázáno nakládat s dováženým zbožím jinak než s tuzemským. Z podnětu Soudního dvora tento princip byl přijat i na poskytování služeb, u kterých ES zvažuje případy diskriminace nejenom z důvodu státní příslušnosti ale i z důvodu místa pobytu. Další kritérium, jež bylo zahrnuto do definice tohoto principu, je stejný přístup z důvodu rovnosti pohlaví. Princip vzájemného uznávání Tento princip je úzce spojen s principem stejného zacházení. Princip vzájemného uznávání nárokuje, aby legislativy jednotlivých členských států ES byly rovnocenné co do jejich účinků. Princip byl definován ve výše zmíněném rozsudku Soudní dvora v případě Cassis de Dijon z roku 1979. V tomto případě, který se týkal legislativy SRN ohledně minimálního obsahu alkoholu v ovocných likérech Soud definoval princip vzájemného uznávání tak, že výrobky, které odpovídají standardům jednoho členského státu, nemohou být vyloučeny z trhů ostatních členských států, pokud se neukáže, že poškozují zdraví, bezpečnost, prostředí nebo jiné aspekty veřejného zájmu. Ačkoliv tento princip se aplikuje hlavně na výrobky, rovněž měl dopad na další svobody zejména ty, které se týkají výkonu služeb, jejichž základem je koncepce vzájemného uznávání diplomů. 1.
Pilíř - Volný pohyb zboží
Politika volného pohybu zboží sleduje ve vnitřním obchodě ES zrušení cel a poplatků s rovnocenným účinkem, kvantitativních omezení obchodu a opatření, které mají rovnocenný účinek. V obou případech odbourání překážek je postaveno na konceptu zachování stavu (standstill), na jehož základě členské státy nejsou oprávněny obnovovat tyto instrumenty (tzn. zavádět nové bariéry) mezi sebou navzájem. 65
Zrušení cel představuje vnitřní záležitost celní unie, která byla vytvořena mezi členskými státy ES a vstoupila v platnost 1. 7. 1968. Vnější záležitostí celní unie bylo přijetí jednotného celního sazebníku (JCS) aplikovaného na dovozy z třetích zemí. Do 31. 12. 1969 došlo k zrušení kvantitativních omezení obchodu (tzv. kvóty) s výjimkou určitých zemědělských produktů, pro které restrikce byly zachovány do roku 1974. Konečně splněním harmonogramu dovršení jednotného vnitřního trhu se na konci roku 1992 podařilo zrušit fyzické bariéry (hraniční kontroly a celní formality) a vypořádat se stále narůstajícím počtem technických bariér prostřednictvím principu vzájemného uznávání standardů. 1.
Pilíř - Volný pohyb služeb
Volný pohyb služeb musí doprovázet volný pohyb zboží. Je založen na svobodě poskytování služeb a svobodě podnikání (zakládání podniků). V obou případech s poskytovatelem služby nebo s podnikem v ES se sídlem v jiném členském státě než je příjemce služby nebo pobočka podniku, musí být zacházeno stejným způsobem tzn., že podmínky aplikované na ně se nesmí lišit od těch, jež jsou aplikovány na státní příslušníky nebo podniky v členské zemi příjemce služby nebo pobočky podniku. Svoboda poskytovat služby umožňuje státním příslušníkům nebo podnikům ES poskytovat služby v jiném členském státě, než je jejich sídlo. Právo na zakládání podniků zahrnuje možnosti pro samozaměstnavatele a podniky ES zřizovat živnosti a podniky a provádět činnosti na území jiného členského státu. Nicméně existují určitá omezení stanovená smlouvou o ES, která vylučuje služby spojené se státní službou a která si vyhrazuje omezení poskytovat služby, jež jsou oprávněné z důvodů veřejné politiky, veřejné bezpečnosti a veřejného zdraví. 1.
Pilíř - Volný pohyb osob
V nejširším rozsahu tohoto pojmu volný pohyb osob v rámci Evropské unie je odvozen od ustanovení o občanství EU, které poskytuje všem občanům Unie právo volně se stěhovat, pobývat na teritoriu členských států a vykonávat své činnosti za stejných podmínek jako státní příslušníci hostitelské země. Toto právo je předmětem omezení a podmínek stanovených smlouvou o ES a ustanovení přijatých na jejich základě.
66
Volný pohyb osob uvnitř Unie, včetně volného výjezdu a vjezdu, setrvání, volby místa bydliště, usazení a svoboda volby pracovního místa - to jsou efekty integračního procesu, které se bezprostředně týkají občanů. Velký význam při budování vnitřního trhu má volný pohyb pracovníků. V souvislosti s článkem 45 SFEU (ex. čl. 39 smlouvy o ES) je garantováno, že bude zajištěna svoboda pohybu pracovníků. To znamená odbourání jakékoliv diskriminace z důvodů státní příslušnosti mezi pracovníky členských států a s ohledem na zaměstnávání, plat, a ostatní pracovní podmínky. Soudní dvůr interpretoval tento článek obsáhleji a rozšířil princip svobody pohybu i na osoby hledající zaměstnání. 1.
Pilíř - Volný pohyb kapitálu
V souvislosti s touto problematikou SFEU zakazuje veškerá omezení volnému pohybu kapitálu (investic) a plateb (platby za zboží a služby). Členské státy jsou však oprávněny přijímat opatření ospravedlnitelná potřebou zabránit porušování své vlastní legislativy, speciálně té, jež se vztahuje na fiskální ustanovení nebo na citlivou kontrolu finančních institucí. Navíc členské státy mohou stanovit procedury pro deklarování kapitálových pohybů pro administrativní nebo statistické účely jako dodatek k opatřením spojených s veřejnou politikou nebo veřejnou bezpečností. Nicméně tato opatření a procedury nesmí být prostředkem svévolné diskriminace nebo skrytého omezování volného pohybu kapitálu a plateb. V současné době je kapitálový pohyb plně liberalizován - došlo však k němu až v roce 1994 v rámci jedné z etap budování měnové unie. Jsou zrušena různá omezení týkající se kapitálového a platebního styku, dovozu a vývozu měn. Kapitál může bez překážek plynout přes vnitřní hranice EU a hledat nejvýhodnější možnosti svého investování. To má vliv na vývoj regionálních struktur a hospodářskou aktivitu. Volný pohyb kapitálu je nedílnou součástí fungující měnové unie 1.
Pilíř - Volný pohyb poznatků
Od neúspěchu Lisabonské strategie zaměřené na vytvoření z EU nejkonkurenceschopnější ekonomiky, se v zemích EU začalo hovořit o tzv. znalostním trojúhelníku, který tvoří dosažená úroveň vzdělání společnosti, výsledky vědeckého výzkumu a rychlost zavádění nových poznatků do praxe, inovace. Ve všech těchto oblastech zatím Evropa zaostává,
67
zejména za USA. To je důvod, proč Evropská rada na svém zasedání v březnu 2008 navrhla, aby k dosavadním čtyřem svobodám byla dodána pátá: volný pohyb znalostí. Obsah aktivit, které nová svoboda zahrnuje, je zhruba tento: •
posílit mobilitu vědeckých pracovníků, studentů, akademiků přes hranice
členských států, jež má překonat roztříštěnost vědeckého úsilí EU a zvýšit jeho výsledky; •
přitáhnout do Evropy špičkové vědce z třetích zemí;
•
vybudovat moderní vědeckou infrastrukturu zahrnující špičková pracoviště
srovnatelná s předními světovými vědeckými centry; •
zajistit transfer vědeckých poznatků do praxe, zejména propojením univerzit s
potřebami podnikové sféry; •
zajistit volný přístup ke znalostem a inovacím;
•
ochraňovat průmyslové a duševní vlastnictví, zejména také přijetím patentu
Společenství. 2.
Pilíř - Sbližování národních legislativ s legislativou EU
Potřeba sbližování národních legislativ členských států je velmi důležitá, protože samotné odstraňování překážek není zárukou volného pohybu. Zejména v oblasti volného pohybu zboží před rokem 1992 existovaly mnohé bariéry, které omezovaly nebo zabránily volnému pohybu napříč vnitřními hranicemi Společenství (netarifní bariéry - různé národní technické specifikace na výrobky, různé zdravotní a bezpečnostní standardy, poplatky za inspekci určitých kategorií dováženého zboží, daně, které byly pouze formální ve svém rozsahu, měly diskriminační účinek na dovážené zboží). Většina práva sbližování národních legislativ se přirozeně týká volného pohybu zboží a spočívá především na stanovení společných standardů ohledně technických požadavků, specifikací designu, obsahu produktu a potřebné dokumentace. Vytváření těchto standardů umožňuje a podporuje jednotný přístup k volnému pohybu osob, zboží, služeb a kapitálu na teritoriu EU. Pro usnadnění daného procesu a po nepříznivých zkušenostech se schvalováním tzv. euronorem - jejich příprava a schvalovací proces někdy trval i několik let, bylo dosaženo shody o aplikaci nového přístupu k předpisům a normám. Tento tzv. „nový přístup“ zahrnuje 3 hlavní aspekty. 68
•
Kdykoliv je to možné, národní legislativy se nebudou harmonizovat (dle
metody), ale spíše sbližovat (aproximovat dle výsledku) tak, že se omezí na základní požadavky, které musí splňovat národní standardy a specifikace. •
Pokud základní požadavky jsou splněny, členské státy si musí navzájem uznávat
národní standardy a specifikace. •
Národní standardy a specifikace jsou postupně nahrazovány evropskými
standardy a specifikacemi, které jsou navrženy evropskými standardizačními organizacemi. 3.
Pilíř - Hospodářská soutěž
Politika hospodářské soutěže je legislativně zakotvena v SFEU (čl. 101 - 109). Má pro EU velký význam, protože ji pomáhá přizpůsobit se globálnímu konkurenčnímu prostředí. K hlavním úkolům hospodářské soutěže patří: •
vyhledávat
a
vytvářet
hospodářské
struktury,
které
jsou
silnější
a
konkurenceschopnější; •
pomáhat prostřednictvím vyvážené liberalizace chránit princip rovného zacházení
a tím zajistit, že evropské podniky a spotřebitelé dostanou nejlepší služby za nejnižší ceny; •
hrát klíčovou roli při budování JVT, jehož mechanismus zajistí lepší alokaci a
optimální účinnost hospodářství. Základem politiky hospodářské soutěže jsou její pravidla, jež mají 3 hlavní aspekty. Za prvé dle čl. 101 se jedná o zákaz tzv. „kartelových dohod“, které mohou ovlivnit obchod mezi členskými státy a které mají za cíl vyloučit, omezit nebo zkreslit hospodářskou soutěž v rámci společného trhu. Za druhé dle článku 102 o zneužívání dominantního postavení jednoho nebo více podniků na společném trhu nebo jeho podstatné části je toto zneužívání jako forma chování neslučitelné se společným trhem a proto zakázané. Za třetí dle čl. 107 státní podpory, které narušují nebo hrozí narušením hospodářské soutěže upřednostňováním určitých podniků nebo určitých odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy neslučitelné se společným trhem.
69
4.
Pilíř - Jednotný celní sazebník
Byl vytvořen v rámci dokončování celní unie ES. Jeho účelem bylo další pokračování spravedlivého a rovnocenného obchodování členských států ES na základě společných obchodních bariér s třetími zeměmi. Šlo o to, aby zboží vstupovalo na území ES např. přes Liverpool nebo Rotterdam za přesně stejných podmínek jako přes Atény nebo Marseille. Žádný členský stát nemůže proto získat konkurenční výhodu přístupu k levnějším surovinám a rovněž nemůže profitovat z exportu dováženého zboží z třetích zemí do jiného členského státu EU. JCS bylo završeno dokončení celní unie a tímto se Společenství dostalo za rámec integrační etapy tzv. zóny volného obchodu, která je charakterizována v nejlepším případě pouze jako sbližování externích celních tarifů. Bilancování oddělených efektů JVT od ostatních segmentů hospodářských procesů v EU je velmi obtížné. O podrobnější analýzu se v roce 1996 pokusila Komise ve svém materiálu „Ekonomické zhodnocení vnitřního trhu". V uvedené studii se rozlišují tři typy ekonomických efektů jednotného trhu: •
Alokační: Vliv integrace na statickou, krátkodobou alokaci zdrojů může být
v některých případech i negativní (na rozdíl od dynamických – dlouhodobých efektů, které jsou naopak pozitivní). Likvidací bariér dojde k posílení tlaku hospodářské soutěže, což se projeví v nové alokaci všech zdrojů, v likvidaci neefektivních výrob a rozvoji efektivních (to může krátkodobě způsobit ztrátu pracovních příležitostí). •
Akumulační: dopad integrace na akumulaci výrobních faktorů, které se odrazí ve
středně a dlouhodobých účincích na růst. Statické efekty z posílení konkurence atd. povedou k růstu výnosů a prostřednictvím vyšších investic podnítí v delším časovém horizontu růst. Pravděpodobně dojde k postupnému rozdělení výroby uvnitř EU a posílení specializace, která je zatím daleko nižší než v USA. Právě odstranění obchodních překážek může posílit geografickou specializaci v EU. •
Lokalizační: Důsledky integrace trhu na geografickou alokaci zdrojů jak mezi
členskými státy, tak i regiony EU mohou být dvojznačné. Hospodářský růst může vést ke sbližování hospodářské úrovně regionů díky vyšší mobilitě zboží, služeb, osob a kapitálu. Zároveň ale může rostoucí specializace zvýšit polarizaci mezi bohatými a chudými státy a regiony. Další rozvoj a prohlubování regionální politiky Společenství jsou tedy v podmínkách jednotného trhu nezbytné. 70
7. Vývoj měnové integrace EU/ES Samotné vybudování společného trhu není schopno vytvořit prostředí stabilního ekonomického rozvoje pro všechny členské státy. Zejména země se slabší měnou se mohou dostat do problémů s vnější rovnováhou. Proto bylo nutné v průběhu integračního procesu vytvořit takové mechanismy měnové spolupráce, které by pomohly stabilizovat ekonomiku některých členských států, jež se dostaly do přechodných potíží a tímto předcházet k destabilizačním tendencím v celé ekonomice všech členských států EU/ES. V následujících subkapitolách je rozborován detailněji vývoj měnové spolupráce.
7.1. Počátky a rozvoj měnové spolupráce v Evropě Po druhé světové válce země s tržní ekonomikou přijaly měnový systém založený na Brettonwoodských dohodách, který připravil cestu pro mezinárodní měnovou stabilitu založenou na dominantním postavení amerického dolaru jako světové rezervní měny směnitelné za zlato a vytvořil pro tento mechanismus i příslušné instituce: •
Mezinárodní měnový fond (MMF);
•
Světovou banku.
Díky tomu byla celá problematika měnové politiky na okraji zájmu tvůrců Římské smlouvy (E(H)S), i když nebyla zcela opomenuta. Na konci 50. let tento systém zaznamenal první slabiny. Mezi rokem 1968 a 1969 dochází k turbulenci na světových trzích, jež vedla k devalvaci francouzského franku a revalvaci německé marky tedy k ohrožení stability ostatních měn a systému společných cen stanovených na základě společné zemědělské politiky (SZP). V oblasti měnové politiky se původně předpokládala naprostá suverenita členských států s tím, že bylo nutné respektovat zájmy ostatních členů Společenství. To znamenalo, že každý členský stát měl provádět politiku měnového kursu jako předmět společného zájmu a v případě potíží v platební bilanci měl být připraven poskytnout vzájemnou pomoc jinému členskému státu. Postupem času ovšem začaly sílit hlasy upozorňující, že hospodářská integrace se neobejde bez užší spolupráce v oblasti měnové politiky, která by měla vyústit až do přijetí společné měny. 71
V tomto kontextu je třeba se zmínit o zprávě francouzského ministra financí Raymonda Baara z února 1969, který navrhl větší koordinaci hospodářských politik a užší měnovou spolupráci. Tato zpráva dala rozhodující podnět integračnímu procesu. Na summitu v Haagu v roce 1969 hlavy států a vlád se rozhodly vytvořit Hospodářskou a měnovou unii (HMU-EMU) jako oficiální cíl evropské integrace. Premiér Lucemburska Pierre Werner, který summitu předsedal, dostal za úkol vypracovat zprávu, jak daného cíle dosáhnout do roku 1980. Werner spolu se svými spolupracovníky v říjnu předložil finální zprávu, jež předpokládala vytvořit během 10 let úplnou Hospodářskou a měnovou unii na základě plánu rozloženého do tří etap. Jsou v ní definovány základní principy měnové unie i nezbytné kroky na cestě k ní: •
vytvořit zónu pro volný pohyb zboží, služeb, osob a kapitálu, aniž by se tím
narušila hospodářská soutěž a kde hospodářské podnikání je možné bez zábran na celém území Společenství; •
vytvořit měnový celek uvnitř mezinárodního měnového systému, který by se
vyznačoval úplnou a nezrušitelnou směnitelností měn; •
eliminovat kolísání kursů měn členských států a zafixovat natrvalo jejich paritní
vztah; •
přejít na společnou měnu, včetně zřízení příslušných institucí vybavených
potřebnými pravomocemi. Wernerova zpráva rovněž doporučila, aby ES měla dostatečné pravomoci v měnové a hospodářské oblasti, aby dané instituce mohly zabezpečit řízení hospodářské unie. Navrhovala zřízení „Řídícího centra pro hospodářskou politiku“, které by bylo aktivní i mimo měnovou oblast a ovlivňovalo národní politiky včetně rozpočtů. V březnu 1971, ačkoliv nedošlo k odsouhlasení některých klíčových doporučení, „šestka“ v zásadě schválila zavedení HMU(EMU) ve třech etapách. První etapa, která zahrnovala zúžení měnového fluktuačního pásma nad rámec, než-li stanovil MMF, byla zavedena na experimentální bázi a nepředstavovala žádný závazek vzhledem pokračování procesu. Limitní odchylka od středního kurzu dolaru byla MMF stanovena na 0,75 % a pro členské země ES byla zúžena na 0,6 % a postupně měla být zcela 72
eliminována. Americký dolar zůstával základní měnou, ve které prováděly členské státy své obchody a držely měnové rezervy. Kolaps Bretton-woodského systému a rozhodnutí vlády USA zavést „plovoucí dolar“ v srpnu 1971 vytvořily vlnu nestability směnných kurzů, což vyvolalo vážné problémy v paritách mezi evropskými měnami. Projekt HMU (EMU) byl náhle pozastaven. V březnu 1972 se „šestka“ pokusila dát nový impuls měnové integraci vytvořením tzv. „hada v tunelu“. Šlo o vytvoření mechanismu plovoucích měn („hada“) v rámci úzkého fluktuačního pásma v rozmezí ± 2,25 % vůči dolaru (tzv. „tunel“). Jeho cílem bylo stabilizovat kurzy měn členských států ES. Ropná krize, oslabení dolaru a rozdíly v hospodářské politice způsobily, že tzv. „had“ ztratil většinu svých členů během méně než 2 let a nakonec byl zredukován na oblast německé marky, která zahrnovala SRN, Benelux a Dánsko. Projekt byl v roce 1974 usnesením Rady zrušen. Příčinou neúspěchu byla: •
stále trvající suverenita států v rozhodování o jejich měně;
•
přílišná dominance německé marky;
•
v neposlední řadě také nevhodná historická situace (zrušení Bretton-woodského
systému přechodem dolaru v roce 1973 na plovoucí kurz). Krach tohoto projektu byl však významný pro další krok v úsilí o zřízení měnové unie, jímž bylo zřízení Evropského měnového systému (EMS).
7.2. Hospodářský a měnový systém EMS zahájil svoji činnost z podnětu Francie a SRN oficiálně dne 13. 3. 1979. Podnětem k jeho založení byl poznatek, že dolar ztratil svou schopnost zastávat vedoucí a stabilizující roli v mezinárodním měnovém a obchodním systému a také to, že z ES je nutné vytvořit oblast měnové stability. EMS byl založen na koncepci fixních, ale přizpůsobitelných směnných kurzů. Měny všech členských států s výjimkou Velké Británie se zúčastnily tzv. mechanismu směnných kurzů. EMS lze charakterizovat jako souhrn tří (někteří autoři uvádějí čtyři) systémových prvků, jimiž jsou: 73
•
síť centrálních parit měnových kurzů;
•
mechanismus udržování stanovených kurzů (mechanismus směnných kurzů -
Exchange Rate Mechanism = ERM); •
společná měnová jednotka ECU (European Currency Unit).
Síť centrálních parit měnových kurzů Na základě dohody Rady ministrů financí a hospodářství
(ECOFIN) byly stanoveny
vzájemné bilaterální kurzy mezi měnami států zúčastněných na EMS ve střední paritě (střední hodnotě). Tržní kurzy se pak mohly odchylovat od těchto stanovených parit pouze uvnitř pásma přípustných odchylek, které byly původně stanoveny v rozsahu ± 2,25 % (celková šířka přípustného pásma odchylek tedy byla 4,5 %). Pouze pro Itálii, Velkou Británii a Španělsko bylo toto pásmo rozšířeno na ± 6 %. Od srpna 1993, kdy se měnové kurzy příliš rozkolísaly, a hrozilo úplné zrušení EMS, bylo pro všechny zúčastněné měny toto pásmo rozšířeno na ± 15 %, tedy celkem 30 %. Takové odchylky jsou samozřejmě velmi vzdáleny od běžně chápané stability kurzů, a proto byly původně deklarovány jako dočasné opatření. Ale toto opatření vydrželo až do prosince 1998, kdy EMS ve své původní podobě končí a je nahrazen společnou existencí měnové unie a EMS 2. Pokud vývoj kurzu některé členské země kolísal tak, že jej nebylo možné udržet v rámci stanovené sítě parit, bylo nutné provést (zpravidla) devalvaci příslušné měny. Devalvaci však nemohl provést z vlastní iniciativy členský stát, ale musel se na ní dohodnout ECOFIN, který ji pak provedl formou nového propojení sítě kurzů. Centrální banky členských zemí tak v tomto případě neměly svobodu jednání (je známo, že okamžitá a často neočekávaná devalvace může ulehčit obtížné situaci v platební a obchodní bilanci). Mechanismus směnných kurzů (ERM) Pokud se některá měna zapojená do EMS začala nebezpečně přibližovat k hranici fluktuačního pásma nebo ji překročila, byla daná centrální banka povinna zahájit protiopatření
74
- tedy intervenční nákupy nebo prodeje své měny tak, aby se tržní kurz dostal zpátky do fluktuačního pásma. Podpůrné nákupy a prodeje prováděly i další zúčastněné centrální banky (zájem na stabilitě kurzů je většinou vzájemný - známý je případ zásahu německé Bundesbanky na záchranu francouzského franku v roce 1997). ERM také vytvořil úvěrový mechanismus, který umožňoval zemím se slabou měnou (vysoké kurzové odchylky) vypůjčit si potřebné prostředky pro nákup vlastní měny výměnou za jiné devizy. Již v roce 1973 byl jako reakce na kolaps Bretton-woodu vytvořen Evropský fond měnové spolupráce. Ten se po zřízení EMS stal součástí ERM. Zúčastněné země do něj vložily 20% svých zlatých a dolarových rezerv, které jim byly směněny na ECU. Pro pomoc intervenujícím bankám byl vytvořen podpůrný úvěrový mechanismus vzájemné úvěrové výpomoci. Byly poskytovány velmi krátkodobé úvěry (do 60 dnů), krátkodobé (3 - 9 měsíců) a střednědobé úvěry (2 - 5 let). Evropská měnová jednotka ECU Třetím stavebním prvkem EMS se stalo v roce 1978 vytvoření evropské měnové jednotky ECU. ECU byla košová měnová jednotka rovná součtu jednotlivých prvků. V souladu s programem přechodu na společnou měnu bylo složení koše zmrazeno v září 1989. Váha jednotlivých měn na složení ECU měla víceméně reflektovat podíl příslušné členské země na obchodě uvnitř ES. Vzhledem k tomu, že skladba ECU byla zmražena k uvedenému datu, nebylo možno zahrnout do měnového koše také měny států, které se staly členy EU až později - tedy Švédska, Finska a Rakouska. Samozřejmě vývoj bilaterálních kurzů se časem měnil a měnila se tedy i váha jednotlivých měn na hodnotě ECU, protože zmražena byla nominální hodnota ECU, tedy množství jednotek příslušné měny utvářejících jednotku ECU. Funkce ECU ECU zaujímala v celém EMS centrální postavení. V této souvislosti je však nutno rozlišovat mezi oficiálním a privátním ECU. Oficiální ECU plnil podle oficiálních dokumentů čtyři základní funkce:
75
•
Měrná jednotka pro stanovení středních parit kurzů měn zapojených do ERM,
od kterých pak byla odvozena síť bilaterálních paritních kurzů zúčastněných měn. •
Tržní kurz členské měny vůči ECU sloužil také jako východisko pro stanovení
míry odchylky tohoto kurzu od střední parity. Překročení této odchylky mimo rámec stanoveného pásma iniciovalo intervenční zásahy v rámci pravidel ERM. •
ECU sloužila jako účetní jednotka při určování vzájemných závazků a pohledávek
centrálních bank zúčastněných na multilaterálních intervencích na devizových trzích v rámci ERM. •
Jako platební jednotka při transakcích mezi institucemi ES. Rozpočet
Společenství byl sestavován v ECU a stejně tak probíhaly i veškeré transakce mezi evropskými institucemi. Privátní ECU - ECU byla zřízena jako přepočtová jednotka a nestala se proto měnou v pravém slova smyslu - nebyla emitována (neexistovaly mince, bankovky ani centrální banka) a proto také neobíhala. Nicméně ECU pronikla i do soukromého sektoru a byla používána na kapitálovém trhu. Účastníci kapitálového i jiných trhů často denominovali své pohledávky či závazky způsobem, jak byla definována evropská měnová jednotka - tedy zpravidla s doložkou, že hodnota obligace je „rovna hodnotě ECU, jak je použita v EMS". Výhoda denominace v ECU vycházela především z omezení kurzového rizika, protože kurzové výkyvy ECU jako koše dvanácti měn byly pochopitelně daleko menší než kurzové výkyvy jednotlivých měn, které ECU tvořily. EMS byl již v devadesátých letech, po podepsání Maastrichtské smlouvy, chápán jako předstupeň měnové unie. Nicméně i jako samostatný systém prokázal svou efektivnost. Je třeba říci, že členství v EMS nebylo automatickým závazkem pro státy ES. Platilo to zejména pro ERM - tedy pro závazek udržovat měnový kurz ve stanoveném pásmu. V různých obdobích vstupovaly a opouštěly ERM Velká Británie, Itálie a Řecko. Řecko se připojilo k ERM v březnu 1998, aby se později mohlo stát členem Hospodářské a měnové unie, což je podmíněno dvouletým členstvím v ERM bez devalvací.
76
7.3. Vytvoření hospodářské a měnové unie Maastrichtská smlouva se stala z ekonomického hlediska mezníkem v rozvoji hospodářské integrace EU. Členské státy se v ní dohodly na vytvoření Hospodářské a měnové unie se společnou měnou. Měnová unie může fungovat ve dvou formách: •
při zachování národních měn, jejichž kurzy jsou neodvolatelně fixovány a jsou
navzájem plně směnitelné. Členové měnové unie provádějí společnou měnovou politiku. •
při zavedení společné měny, která volně obíhá po celém území měnové unie.
Národní měny jsou zrušeny a členské státy unie provádějí společnou měnovou politiku. Pokud by měnová unie byla založena na zachování původních měn, spjatých pouze fixovanými kurzy, nebylo by možno dosáhnout žádoucích efektů. Zmíněné řešení má několik vad - v porovnání s alternativou společné měny: •
nadále trvají transakční náklady spojené s konverzí z jedné měny na druhou, i
nadále je ztížena hospodářská soutěž díky omezené transparentnosti cen vyjadřovaných v různých měnových jednotkách; •
vedení bankovních účtů v několika různých měnách je nákladné;
•
důvěryhodnost měnové unie může být v tomto případě podkopána vědomím, že
pokud se některý stát rozhodne měnovou unii opustit, je pro něj takový odchod po technické a nákladové stránce daleko snadnější nežli v případě, že existuje společná měna. Etapy přechodu k měnové unii S přijetím programu jednotného trhu bylo stále více zřejmé, že plné využití potenciálu vnitřního trhu nemůže být využito, pokud existují vysoké transakční náklady spojené s měnovou konverzí a nejistoty s fluktuací směnných kurzů. Navíc mnozí ekonomové kritizovali, co sami nazývali „nemožným trojúhelníkem“: volný pohyb kapitálu, stabilita směnných kurzů a nezávislé monetární politiky byly z dlouhodobé perspektivy neslučitelné. V červnu 1988 Evropská rada v Hannoveru zřídila výbor pro vypracování studie o HMU (EMU) za předsednictví komisaře Jacquese Delorse. Jeho zpráva předložena v dubnu 1989 navrhla zavedení HMU ve třech etapách. Zdůraznila vytvoření větší koordinace hospodářských politik, pravidel ohledně velikostí a financování národních rozpočtových deficitů a nové zcela nezávislé instituce, která by byla zodpovědná za měnovou politiku Unie. 77
První etapa byla rozdělena do dvou fází. První fáze byla zahájena v červenci 1990 a byla v podstatě uzavřena ratifikací Maastrichtské smlouvy národními parlamenty. V tomto období se členské země zavázaly: •
plně liberalizovat volný pohyb kapitálu uvnitř EU;
•
zahájit první kroky ke koordinaci hospodářských politik přijetím dohodnutých
postupů; •
posílit měnovou spolupráci v rámci ERM, kam vstoupily po podpisu smlouvy
postupně Velká Británie (ta vzápětí v roce 1992 zase odešla), Španělsko a Portugalsko. Po přijetí do EU se k nim připojily Rakousko a Finsko. Druhá fáze nastala po ratifikaci smlouvy a proběhla v roce 1993. V té době byl definitivně zmražen měnový koš ECU na úrovni jeho poslední úpravy z roku 1989. Zároveň se ratifikací smlouvy signatářské země neodvolatelně zavázaly přijmout (po splnění podmínek) společnou měnu (pouze vlády V. Británie a Dánska si vynutily výjimku). Současně se prohloubila aktivita ES při koordinaci hospodářských politik, obzvláště v oblastech, které měly bezprostřední souvislost s plněním konvergenčních kritérií. Druhá etapa začala v roce 1994 a měla skončit nejpozději koncem roku 1998. I tato etapa byla rozdělena do dvou fází. První fáze - byla dokončena plná liberalizace kapitálu tím, že byla rozšířena i na země mimo EU a Komise začala kontrolovat plnění konvergenčních kritérií, které byly ve smlouvě formulovány jako podmínky pro vstup příslušné země do třetí etapy přechodu k měnové unii. Byl založen Evropský měnový institut (EMI), jehož úkolem bylo připravit přechod ke společné měně, koordinovat aktivity v rámci ERM a později se stát základem Evropské centrální banky (ECB). Dále byly členské státy zavázány upravit zákon o centrální bance (Reg. 3603/93/EC z 13. 12. 1993)21 takovým způsobem, aby byla plně nezávislá na vládě a dalších mocenských orgánech.
21
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/PDF/?uri=CELEX:31993R3603&rid=1
78
Druhá fáze - Prvními členy měnové unie se staly SRN, země Beneluxu, Francie, Itálie, Finsko, Španělsko, Rakousko, Portugalsko a Irsko (Řecko vstoupilo až v roce 2001). V červnu 1998 byla zřízena Evropská centrální banka - jako nástupce EMI a byly ustanoveny její vrcholné orgány, aby mohla připravit přechod ke společné měně. Třetí etapa začala 1. 1. 1999 zavedením eura jako společné měny. Národní měny byly propojeny fixními přepočítacími koeficienty (nejednalo se již o kurz, ale o zafixovaný poměr do r. 2002) na základě jejich poměru k euru, který byl vypočten k 31. 12. 1998. Euro se stává plnohodnotnou měnou a v únoru 2002 jediným platidlem v tzv. „eurozóně“, ve které jsou všechny členské země EU s výjimkou Velké Británie, Švédska a Dánska. ECB začíná fungovat jako tvůrce nezávislé monetární politiky orientované na cenovou stabilitu, k čemuž disponuje i příslušnými nástroji měnové politiky. Politiku měnového kurzu však určuje spolu s ECB také Rada ministrů financí a hospodářství (ECOFIN). Začal fungovat závazný režim projednávání nadměrných rozpočtových deficitů včetně možnosti udílet sankce.
79
8. Měnové politika EU Měnová politika patří k nejvýznamnějším politikám EU. Lisabonskou smlouvou bylo potvrzeno, že všechny členské státy přijmou euro jako společnou měnu. Východiska současné měnové politiky EU, podmínky jejího přijetí, provádění měnové politiky a další záležitosti jsou podrobněji rozvedeny v této kapitole.
8.1. Východisko současné měnové politiky v EU Vyvrcholením integrace měnových politik i celého evropského integračního procesu je vytvoření Hospodářské a měnové unie. Hospodářská a měnová unie představuje nejvyšší stupeň ekonomické integrace založený na vnitřním trhu. V jejím rámci státy koordinují své hospodářské a fiskální politiky (země splňující podmínky pro přijetí jednotné měny mají jednotnou měnovou politiku). Tento proces je často označován jako evropská měnová unie, popřípadě měnová unie, jelikož hospodářská část unifikace nebyla na rozdíl od měnové dosud zcela naplněna. Měnovou unii v současném evropském modelu lze v právním smyslu vymezit existencí jednotné měny (euro) a jednotnou centrální bankou (Evropská centrální banka), která je odpovědná za provádění jednotné měnové politiky.
8.2. Podmínky přijetí společné měny euro Podmínky přijetí společné měny jsou dány Maastrichtskou smlouvou. Jedná se o konvergenční kritéria. Je jich celkem 5, tři z nich jsou měnová – inflační kritérium, úrokové kritérium, kritérium směnného kursu a dvě fiskální – rozpočtové kritérium a kritérium zadluženosti. 1.
Kritérium cenové stability - členský stát musí vykazovat dlouhodobě udržitelnou
cenovou stabilitu a průměrnou míru inflace sledovanou během jednoho roku před šetřením, která nesmí překročit o více než 1,5 procentního bodu míry inflace těch - nejvýše tří členských států, které dosáhly nejlepších výsledků v oblasti cenové stability. 2.
Kritérium dlouhodobých úrokových sazeb - v průběhu jednoho roku před šetřením
nesmí průměrná dlouhodobá nominální úroková sazba členského státu překročit o více než 2 procentní body úrokovou sazbu těch - nejvýše tří - členských států, které dosáhly nejlepších výsledků v oblasti cenové stability. 80
3.
Kritérium dlouhodobé udržitelnosti veřejných financí
- veřejný deficit: poměr plánovaného nebo skutečného schodku veřejných financí k hrubému domácímu produktu (HDP) v tržních cenách nesmí překročit 3 %, - hrubý veřejný dluh: poměr veřejného vládního dluhu v tržních cenách k HDP nesmí překročit 60 %. 4.
Kritérium stability měnového kurzu a účasti v ERM (mechanizmus směnných
kurzů) - členský stát musí dodržovat normální rozpětí, která jsou stanovena mechanizmem směnných kurzů Evropského měnového systému, bez značného napětí během alespoň dvou posledních let před šetřením. Zejména v tomto období nesmí devalvovat bilaterální směnný kurz domácí měny vůči měně kteréhokoliv jiného členského státu (po zavedení eura vůči euru) z vlastní iniciativy. 5.
Konvergence v legislativní oblasti obsahuje podmínku nezávislosti centrálních
bank včetně zákazu financování veřejných institucí ze zdrojů centrálních bank a zákaz zvýhodněného přístupu ke zdrojům úvěrových institucí (čl. 101, 102, 108 a 109 SES). Mechanizmus směnných kurzů (Exchange Rate Mechanism neboli ERM, pojem ERM II se používá pro další vlnu rozšiřování eurozóny, ERM I platilo pro země, ve kterých se eurem platí od roku 2002) definuje pro měnu každého členského státu nacházejícího se mimo eurozónu, který se jej účastní, centrální paritu vůči euru. Základní fluktuační pásmo je 15% nad nebo pod centrální paritou. Rozhodnutí o centrálních paritách a základním fluktuačním pásmu je učiněno vzájemnou dohodou ministrů financí členských států nacházejících se v eurozóně, Evropské centrální banky a ministrů financí a guvernérů centrálních bank členských států nacházejících se mimo eurozónu. V jednotlivých případech lze na žádost dotyčného členského státu nacházejícího se mimo eurozónu stanovit užší fluktuační pásmo než standardní (Dánsko má fluktuační pásmo 2,25%). Pakt stability a růstu Centralizovaná měnová politika neumožňuje členským zemím využívat měnových nástrojů ke stabilizaci národních hospodářských politik. Aby bylo zamezeno pnutí mezi jednotnou měnovou politikou a souborem suverénních národních fiskálních politik, které by ohrožovalo stabilitu eura, byl v červnu 1997 na zasedání Evropské rady v Amsterodamu přijat tzv. Pakt stability a růstu. 81
Členské státy se v Paktu zavázaly, že ve střednědobém horizontu budou usilovat o dosažení přebytkových či alespoň vyrovnaných rozpočtů. Pro krátkodobé chování fiskální politiky byly jako závazné převzaty limity maastrichtských konvergenčních kritérií, tj. 3% pro podíl vládního deficitu na HDP a 60% pro podíl veřejného dluhu na HDP. Země, která nedodržuje pravidla Paktu, se dostává do tzv. procedury nadměrného schodku, jejímž účelem je zajistit, aby členská země snížila rozpočtový schodek udržitelným a důvěryhodným způsobem.
8.3. Provádění měnové politiky v EU Za realizaci monetární politiky je odpovědná Evropská centrální banka, která je jako nástupce EMI umístěna ve Frankfurtu nad Mohanem. Evropská centrální banka (ECB) je orgánem Evropské unie, který má klíčové postavení v rámci Hospodářské a měnové unie. Je nedílnou součástí Evropské systému centrálních bank (ESCB), resp. Eurosystému. ESCB se skládá z ECB a centrálních bank všech členských zemí EU. Eurosystém zahrnuje ECB a centrální banky jen těch zemí, které přijaly společnou měnu euro. ECB a ESCB jsou nezávislými na členských zemích, nezávislost je zaručena základními smlouvami a statutem. Dokud budou v EU země, které nepřijaly společnou měnu, je potřeba rozlišovat mezi ESCB a Eurosystémem. Centrální banky zemí mimo eurozónu, jsou sice součástí ESCB, ale nemají vliv na rozhodování o měnové politice v eurozóně. Naproti tomu mají právo určovat měnovou politiku své vlastní země. Pokud všechny členské země přijmou euro, zanikne také rozdíl mezi Eurosystémem a ESCB. Hlavním úkolem Eurosystému, resp. ECB, je pečovat o stabilitu cen v eurozóně a v rámci toho podporovat hlavní hospodářské politiky EU. Mezi další úkoly patří:
definice a implementace měnové politiky v eurozóně;
provádět devizové operace;
držet a spravovat oficiální devizové rezervy členských zemí;
podporovat plynulé fungování platebních systémů;
schvalování vydávání papírových eurobankovek;
dohled nad peněžními ústavy;
sběr statistických dat; 82
poradní činnost.
Vrcholnými orgány ECB jsou:
Rada guvernérů;
Výkonná rada;
Generální rada.
Rada guvernérů Radu guvernérů tvoří členové Výkonné rady a guvernéři národních centrálních bank eurozóny. Guvernér ČNB není členem Rady guvernérů, stane se jím až v momentě, kdy Česká republika zavede společnou měnu. Rada guvernérů určuje měnovou politiku ES, přijímá rozhodnutí týkající se střednědobých měnových cílů, klíčových úrokových sazeb a vytváření měnových rezerv. Rada guvernérů zasedá dvakrát měsíčně; na prvním jednání v měsíci rozhoduje o měnových záležitostech. Výkonná rada Výkonná rada má 6 členů - prezidenta, viceprezidenta a čtyři další členy, kteří jsou všichni jmenováni na období osmi let Evropskou radou, jež rozhoduje kvalifikovanou většinou. Evropská rada rozhoduje na doporučení Rady ECOFIN a po konzultaci s Evropským parlamentem a Radou guvernérů ECB. V Radě EU a Evropské radě jsou v tomto případě oprávněni hlasovat pouze zástupci zemí eurozóny. Výkonná rada provádí měnovou politiku v souladu s obecnými zásadami a rozhodnutími Rady guvernérů. Rovněž odpovídá za přípravu zasedání Rady guvernérů. Generální rada Generální rada se skládá z prezidenta a viceprezidenta ECB a guvernérů národních centrálních bank všech členských států EU. Generální rada vydává rozhodnutí, doporučení a názory. Generální rada zasedá čtyřikrát ročně. Jednání mohou být vedena též formou telekonference. Guvernér ČNB je od 1. 5. 2004 členem Generální rady. Veškerá legislativní opatření, která jsou nutná k činnosti Hospodářské a měnové unie, přijímá Rada EU na návrh Evropské komise. V případě záležitostí týkajících se Hospodářské a měnové unie se jedná o formaci Rady ECOFIN, složenou z ministrů hospodářství a financí. 83
Ti na zasedáních ECOFIN odpovídají za: •
účinnou koordinaci hospodářské politiky členských států;
•
dodržování Paktu stability a růstu a
•
orientaci politiky směnných kursů.
V rámci Rady se setkává neformální skupina Eurogroup (Euroskupina) složená z ministrů financí zemí eurozóny. Cílem jejich setkání je koordinovat společná stanoviska a zaujímat společné postoje k otázkám, které jsou projednávány v Radě ECOFIN. Politické stimuly k rozvíjení hospodářské a měnové unie a hlavní směry politiky poskytuje Evropská rada. Evropský parlament se podílí na přijímání legislativy týkající se Hospodářské a měnové unie a má poradní roli při řešení různých aspektů jejího fungování. Konzultace s Evropským parlamentem se vyžaduje: •
při posuzování připravenosti členských států na vstup do eurozóny;
•
při jmenování členů Výkonné rady ECB.
Parlament má možnost pozvat prezidenta ECB a členy Výkonné rady ECB na jednání parlamentních výborů k vysvětlení měnové politiky ECB.
8.4. Rozšíření eurozóny po roce 2004 Mezi nové členské státy, jejichž strategie počítala s co nejbližším vstupem do HMU, což mohlo být nejdříve v roce 2007, patřily Slovinsko a Litva. Obě země tento záměr také velmi brzy realizovaly. Po nutném dvouletém přechodném období, kdy musely vstoupit do ERM II a přibližovat se v určených parametrech smluvním podmínkám, podaly žádosti o posouzení stavu své konvergence, čímž odstartovaly proces vstupu do HMU. Slovinsko tak učinilo 2. března, Litva 16. března 2006. Obě země v případě plnění konvergenčních kritérií vykazovaly velmi dobré parametry (tabulka 2), zejména v porovnání s výsledky ostatních členských zemí HMU.
84
Ačkoli Litva ve většině kritérií dosáhla lepších výsledků než Slovinsko, byl zde jeden zásadní rozdíl u cenové stability, kdy Litva o 0,1% překročila povolený limit a vyhlídky inflace nebyly nejlepší (tabulka 2). Nakonec pouze Slovinsko se stalo 1. 1. 2007 13. členem HMU. Tabulka 2 Rozšíření eurozóny po roce 2004 (Slovinsko) Deficit rozpočtu k HDP (%)
Celkový
Roční míra
Dlouhodobá
Stabilita
veřejný dluh
inflace (%)
úroková
kurzu
k HDP (%)
sazba (%)
Stav
2005
2005
4/2005 až
4/2005 až
5/2005 až
Kritérium
3,0
60,0
3/2006 2,6
3/2006 5,9
4/2006
Udržování povoleného rozpětí v ERM
Slovinsko
1,8
29,1
2,3
3,8
Od 06/2004
Litva
0,5
18,7
2,7
3,7
Od 06/2004
Dalšími dvěma státy, které se záhy připojily k eurozóně, byly Kypr a Malta. Jejich přistupování k HMU se vyznačovalo vzájemně koordinovaným postupem. Kypr podal žádost o posouzení konvergence 13. února a Malta 26. února 2007. Tato dvojice středomořských států je kompaktní z politického i ekonomického hlediska a vyděluje se tak od skupiny ostatních zemí, které vstoupily do EU až po roce 2004. Společně se Slovinskem patří mezi tři ekonomicky nejvyspělejší země východního rozšíření. Strategie obou zemí vůči HMU předpokládala rychlý a přímý přístup: záhy po přistoupení k EU vstoupit do ERM II a po dvou letech následně zavést euro. Jak vyplývá z konvergenčních zpráv, Kypr i Malta bez zásadních problémů splnily 3 měnová kritéria, a to dokonce se značnou rezervou oproti referenční hranici (tabulka 3). Kypr i Malta nakonec vstoupily do HMU k 1. 1. 2008.
85
Tabulka 3 Rozšíření eurozóny po roce 2004 (Kypr, Malta) Deficit
Celkový
Roční
Dlouhodobá
rozpočtu k
veřejný dluh
míra
úroková sazba
HDP (%)
k HDP (%)
inflace
(%)
Stabilita kurzu
(%)
Stav
2006
2006
4/2006 až
4/2006 až 3/2007
5/2005 až 4/2007
Kritérium
3,0
60,0
3/2007 3,0
6,4
Udržování povoleného rozpětí v ERM
Kypr
1,5
65,3
2,0
4,2
Od 05/2005
Malta
2,6
66,5
2,2
4,3
Od 05/2005
Vstup Slovenska do HMU byl součástí dlouhodobější, všeobecně podporované strategie zveřejněné v červnu 2005, která stanovila cílové datum přijetí eura 1. 1. 2009. Na ni navázaly další přípravné kroky, především vstup do ERM II ještě v tomtéž roce. Země požádala o zhodnocení připravenosti na vstup do HMU 5. 4. 2008, čímž začal oficiální proces evaluace v rámci EU. V té době už ale ECB a Komise připravovaly pravidelné konvergenční zprávy podle článku 122, odst. 2 Smlouvy o ES revidované v Nice, jejíž součástí bylo také Slovensko. Následně zveřejněné zprávy obou institucí se Slovensku podrobně věnovaly a v závěru konstatovaly splnění všech podmínek pro vstup do HMU (tabulka 4). Slovensko tak bylo přijato do eurozóny k 1. 1. 2009.
86
Tabulka 4 Rozšíření eurozóny po roce 2004 (Slovensko) Deficit
Celkový
Roční
Dlouhodobá
rozpočtu k
veřejný dluh
míra
úroková sazba
HDP (%)
k HDP (%)
inflace
(%)
Stabilita kurzu
(%) Stav
2007
2007
4/2006 až
4/2006 až 3/2007
3/2007
Kritérium
3,0
60,0
3,2
11/2005 až 4/2008
6,5
Udržování povoleného rozpětí v ERM
Slovensko
2,2
29,4
2,2
4,5
Od 11/2005
8.5. Změny v oblasti měnové politiky po přijetí Lisabonské smlouvy Změny, které Lisabonská smlouva přináší v oblasti měnové politiky, jsou spíše technického rázu. Měnová politika pro členské státy eurozóny je ve Smlouvě o fungování EU zařazena mezi politiky, které spadají do výlučné pravomoci Unie. Úprava hospodářské a měnové politiky se posouvá do hlavy VIII a je rozdělena do kapitol, které se týkají hospodářské politiky, měnové politiky, institucionálních ustanovení, ustanovení týkajících se členských států, jejichž měnou je euro a přechodných ustanovení (pro členské státy, na které se vztahuje výjimka). Změny se týkají zejména následujících oblastí: Cenová stabilita je uvedena jako cíl celého evropského hospodářství, čímž se dostává na pozici principu, který musí být respektován ve všech oblastech činnosti unijních institucí i členských států (čl. 3 odst. 3 Smlouvy o EU). Euro již není zmiňováno mezi symboly EU, ale je zakotveno jako oficiální měna hospodářské a měnové unie (čl. 3 odst. 4 Smlouvy o EU). Evropská centrální banka je zařazena mezi unijní instituce. To nijak neovlivňuje její nezávislost. Drobná změna přichází ve jmenování členů Výkonné rady, kteří mají být jmenování Evropskou radou kvalifikovanou většinou na doporučení Rady, po konzultaci 87
s Evropským parlamentem a Radou guvernérů (čl. 283 odst. 2 SFEU). Dle dosavadní úpravy bylo jmenování prováděno na základě dohody hlav států a vlád. Euroskupina, která fungovala jako neformální fórum, je ustavena jako formální orgán. Účastníky jednání jsou též zástupci Evropské komise a Evropské centrální banky. Ministři volí ze svého středu většinou hlasů předsedu Euroskupiny s funkčním obdobím 2,5 roku. Podrobnosti upravuje Protokol o Euroskupině (čl. 137 SFEU). Pravidlo hlasování kvalifikovanou většinou nahrazuje v řadě případů jednomyslnost. Jedná se např. o rozhodnutí Rady o nadměrném schodku veřejných financí (čl. 126 SFEU). I pro oblast měnové politiky je posílena role Evropského parlamentu, neboť spolurozhodovací procedura se stává „běžnou" legislativní procedurou. Pozice Komise je rovněž posílena, a to např. v případě, že zjistí, že hospodářské politiky členského státu nejsou v souladu s hlavními směry nebo že by mohly ohrozit řádné fungování hospodářské a měnové unie. V takovém případě může Komise vydat varování přímo členskému státu (čl. 120 odst. 4 SFEU).
88
9. Fiskální politika EU a Pakt stability Nedodržování pravidel Hospodářské a měnové unie může mít vážné dopady na samotnou společnou měnu. Může způsobit její výrazné znehodnocení a do určité míry diskreditaci této měny vůči ostatním světovým měnám. Problematice nadměrných rozpočtových schodků a jednotlivým nástrojům fiskální politiky je potřeba věnovat patřičnou pozornost.
9.1. Fiskální politika v měnové unii Jakmile se země stane součástí měnové unie (eurozóny) přichází o jeden z 2 makroekonomických nástrojů - měnovou politiku, zatímco druhý – fiskální politika (výdajová) – nadále zůstává v rukou státu. Fiskální politika vykazuje následující charakteristické znaky:
Ovlivňuje výdaje skrze očekávání. Změny ve výdajích a daních určují vyrovnanost
rozpočtu, což vyvolává otázku ohledně financování veřejného dluhu. Např. snížením důchodových daní vzniká rozpočtový deficit. Vláda si bude muset půjčit, čímž dojde ke zvýšení veřejného dluhu. Otázkou je, jak bude zaplacen. Dříve nebo později dojde ke zvýšení, což však těžko podporuje růst spotřeby.
Implementace fiskální politiky je na rozdíl od monetární politiky velmi zdlouhavá.
Týká se to rozhodovacího procesu.
Zavedená fiskální opatření ovlivňují ekonomiku rychleji (6-12 měsíců) než opatření
monetární politiky (12-24 měsíců)
Zpoždění účinků fiskální politiky může být takového rozsahu, že ve chvíli, kdy
fiskální opatření konečně ovlivnilo ekonomiku, problém, který zamýšlelo napravit, již neexistuje. Fiskální politika je chápána v tomto případě jako procyklická. Expanzivní opatření zavedené ve snaze zamezit recesi, je účinné až po té, co recese již pominula. Fiskální politika posílí tímto ekonomický růst, ačkoli reálnou potřebou je jeho zpomalení.
Jiný pohled na fiskální politiku zdůrazňuje skutečnost, že vláda si půjčuje a splácí
jménem svých občanů. Během ekonomického poklesu vytváří vláda rozpočtový deficit, který je financován veřejnými půjčkami. V období konjunktury vláda vytváří rozpočtový přebytek, což ji umožní splatit dluh z předchozího období. Fiskální politika je prováděna 2 způsoby: 89
Vestavěné stabilizátory;
Diskreční fiskální politika.
Vestavěné stabilizátory Fiskální politika prostřednictvím vestavěných stabilizátorů má sklon být proticyklická. Jakmile ekonomika zpomaluje, příjmy domácností jsou znepokojivě nízké, firemní zisky klesají a spotřeba je malá. Z toho vyplývá, že daňové příjmy klesají: daň z příjmů, daň ze zisku, DPH atd. jsou nižší než za normálních okolností. Zároveň rostou výdaje na podpory v nezaměstnanosti a jiné sociální dávky. Jedno s druhým přispívá k tomu, že výdajové zatížení rozpočtu roste a fiskální politika je tak automaticky expanzivní. V průměru 1% pokles růstu způsobí zhoršení vyrovnanosti rozpočtu o 0,5% HDP. Vestavěné stabilizátory fungují tedy automaticky. Diskreční fiskální politika Vyžaduje přímé rozhodnutí o změně daní nebo výdajů. Taková rozhodnutí jsou příliš pomalá a stejně pomalá je jejich implementace. Kvůli vestavěným stabilizátorům rozpočtové údaje neodhalují jaký charakter má fiskální politika. Rozpočet se může měnit z 2 důvodů- omezení výdajů nebo zvýšení daní popř. díky vzkvétající ekonomice. Pro odlišení obou faktorů je vhodnější brát v úvahu cyklicky očištěný rozpočet – tato procedura je založena na konceptu mezery produktu (output gap). Mezera produktu se vyjadřuje jako procentuální rozdíl mezi skutečným a potenciálním produktem. Cyklicky očištěný rozpočet je odhad, jak by byl rozpočet vyrovnaný, pokud by mezera produktu byla nulová. Jakmile je produkce pod svým potenciálem, tzn. mezera produktu je negativní, aktuální rozpočet je nižší než cyklicky očištěný rozpočet, a opačně v případě kladné mezery produktu. Rozdíl mezi skutečným a cyklicky očištěným rozpočtem je způsoben fungováním vestavěných stabilizátorů. Cyklicky očištěný rozpočet je spolehlivým indikátorem způsobu uplatňování fiskální politiky, jelikož odděluje diskreční opatření vládní politiky od cyklických efektů vestavěných stabilizátorů. Zlepšení indikuje zpřísnění vládní fiskální politiky, zatímco expanzivní fiskální politika zhoršuje cyklicky očištěnou rozpočtovou bilanci.
90
Fiskální politika přijatá jednou zemí se může přelévat do ostatních zemí prostřednictvím řady kanálů:
příjmy a výdaje;
inflace;
náklady na vypůjčení peněz.
Takové efekty přelévání nazývané také externality, spočívají v tom, že opatření ve fiskální politice přijaté jedním státem může pomoci nebo naopak poškodit jiný stát. Z tohoto vyplývá potřeba politické koordinace. Rozeznáváme tyto efekty přelévání:
Efekty přelévání cyklických příjmů;
Efekty přelévání nákladů vyvolaných zadlužením.
9.2. Externality fiskální politiky Efekty přelévání cyklických příjmů Hospodářské cykly jsou přenášeny prostřednictvím exportů a importů. Příklad 1 Jakmile Německo čelí období expanze, dovoz z partnerských zemí roste. Pro tyto země německá expanze představuje větší vývozy a tedy i větší příjmy, což znamená, že expanze je přenášená přes hranice. Efekt přelití je tím větší, čím větší je země, která efekt přelití vyvolala a čím intenzivnější je obchodní styk. Příklad 2 Hospodářské cykly dvou zemí nejsou synchronizovány. Expanzivní fiskální politika, kterou provádí země čelící zpomalení ekonomiky, podpoří spotřebu v zemi, kde již ekonomika roste. Naopak proticyklická fiskální politika rostoucí ekonomiky prohlubuje recesi v druhé zemi. Efekty přelévání nákladů vyvolaných zadlužením Fiskální expanze zvyšuje veřejné půjčky nebo snižuje veřejné úspory. Jelikož vláda je většinou největším dlužníkem, její velký rozpočtový deficit může vytlačit sazby úrokových měr.
91
Jakmile země sdílí jednu měnu, sdílí i úrokové sazby. Deficit jedné země, zejména pokud se jedná o velkou zemi a velký deficit, může způsobit růst úrokových měr v eurozóně. Vysoké úrokové míry omezují investice a tímto ovlivňují i dlouhodobý ekonomický růst. Nadměrné deficity a doložka neposkytování pomoci (no-bailout) Od roku 1975 došlo v Evropě téměř ke ztrojnásobení veřejných dluhů vyjádřených podílem na HDP. Co se stane, když veřejný dluh je neudržitelný?
Vlády s velkým finančním zatížením mohou vyvíjet tlak na centrální banky, aby
financovaly jejich deficity, což vede k inflaci. Tomuto mechanizmu přelévání brání Maastrichtská smlouva, která Eurosystému zakazuje poskytovat vládám přímou podporu.
Mezinárodní finanční trhy se mohou odvrátit od eurozóny - odliv kapitálu a oslabení
eura.
Platební neschopnost některého státu může způsobit – odliv kapitálu, kolaps
měnového kursu a trhu s cennými papíry - hlubokou recesi s enormním nárůstem nezaměstnanosti. Efekt přelévání tak může prostřednictvím trhu s cennými papíry zasáhnout celou měnovou unii.
Pouhá hrozba nesolventnosti jedné země může natolik ohrozit ostatní, že vlády těchto
zemí budou cítit povinnost pomoci dotčené vládě, která je blízko bankrotu. V Maastrichtské smlouvě je definována doložka neposkytnutí pomoci (no-bailout) - tzn. že k překlenutí nouze nemůže být poskytnut mezistátní úvěr. Nicméně ECB může uvolnit svou monetární politiku tak, aby byly úvěry poskytovány s nižšími náklady, což by ale vedlo k inflaci.
9.3. Principy Existence efektů přelévání je jedním z argumentů, proč by nezávislé státy měly sdílet politickou zodpovědnost. Existují však protiargumenty. Otázkou je, na jaké úrovni vlády - regionální, národní, nadnárodní - by měly být politiky uskutečňovány? Na tuto otázku se snaží odpovědět teorie fiskálního federalizmu.
92
Teorie fiskálního federalizmu si v kontextu Evropy klade otázku, které úkoly by měly být nadále řešeny na národní úrovni a které by měly spadat do sdílených úkolů, tedy přenechat Bruselu. Dva argumenty pro sdílení pravomocí: externality a rostoucí výnosy z rozsahu Efekty přelévání - tj. situace, kdy činnost jedné země ovlivňuje ostatní země - vedou k neefektivním výsledkům, pokud je umožněno každé zemi jednat podle jejího přání. Někdy je přijato příliš mnoho opatření, jindy naopak jsou přijatá opatření nedostatečná (případ tarifů a fiskální politiky). Některá opatření jsou účinnější, když se provádí ve větším měřítku (používání peněz, sestavení obchodního práva, obrana). Možným řešením je koordinace (časté vyjednávání mezi státy) bez ztráty suverenity nebo vzdání se částečně nebo úplně suverenity (delegace pravomocí na nadnárodní úroveň). Dva argumenty pro zachování suverenity: různorodost preferencí a asymetrické informace Preference států jsou různé např. v oblasti občanského práva, které se týká rodinného života (svatby a rozvody, výchova dětí, péče o stárnoucí rodiče atd.). Zvyky a tradice se mezi zeměmi liší, někdy dost zásadně. Problematika budování cest, veřejného osvětlení je dostupná po informační stránce na místní úrovni spíše než na globální úrovni (informační asymetrie). Heterogenita preferencí a informační asymetrie znamenají, že by bylo neefektivní sdílet kompetence na nadnárodní úrovni. Kvalita vlády Ne vždy vlády jednají v nejlepším zájmu svých občanů. Existují i případy, že vláda sleduje své vlastní cíle anebo je obětí různých zájmových skupin. Vláda stejně jako další instituce si často přeje rozšířit své pravomoci ve snaze o větší moc nebo i v dobré víře lepšího fungování. Navíc pojem „nejlepší zájem občanů“ je nemožné definovat, neboť jistá opatření mají podporu některých občanů, zatímco jiní jsou zásadně proti. Otázkou je, zda Brusel představuje lepší variantu než vlády národní.
93
Princip subsidiarity 4 argumenty pro a proti centralizaci na úrovni Unie zřejmě nepovedou k jednoznačnému závěru a upozornění na otázku kvality vlády jen dále komplikuje toto téma. Evropská unie přijala tzv. princip subsidiarity, jež je uveden ve Smlouvě o Evropské unii. V oblastech, které nespadají do jeho výlučných pravomocí by mělo Společenství přijmout opatření v souladu s principem subsidiarity, pouze pokud cíle navrhovaného opatření nemůže být dosaženo členským státem, a tudíž mohou být z důvodu výnosů z rozsahu nebo dopadu přijatého opatření lépe dosaženy prostřednictvím Společenství. V každém případě musí být vždy zváženy nejrůznější argumenty a porovnána pozitiva s negativy. To je však většinou nemožné, takže se nabízí otázka, jak silný by měl argument být.
9.4. Pakt stability a růstu Pakt stability a růstu se skládá ze tří částí:
definice nadměrného deficitu;
ochranné ruky projektované na povzbuzení vlád, aby se vyhnuly nadměrným
deficitům;
opravné ruky, která předepisuje, jak by měly vlády reagovat na nedodržení
maximální výše deficitu, a zahrnuje použití sankcí. Pakt se vztahuje na všechny členské státy EU, ale použití opravné ruky je možné jenom v případě eurozóny. Definice nadměrného deficitu Dle Paktu je za nadměrný deficit považován ten, který převyšuje 3% HDP. V souladu s ponecháním prostoru pro fungování vestavěných stabilizátorů Pakt používá střednědobý horizont (3 roky), v němž by státy měly dosahovat vyrovnané nebo přebytkové rozpočty. Pakt rovněž definuje výjimečné případy, kdy povinnosti z něho vyplývající nemusí být splněny. Deficit převyšující 3% hranici HDP je chápán jako výjimečný, jestliže se HDP daného státu propadl v daném roce o 2%. Pokud je propad HDP mezi 0,75% až 2% je umožněno dotčené zemi prokázat, že se jedná o výjimečnou recesi v tom smyslu, že přišla náhle anebo v rozporu s očekávánými trendy.
94
Ochranná ruka Cílem Paktu je zajistit, aby členské země prováděly disciplinovanou fiskální politiku. Ochranná ruka se zaměřuje na vzájemnou diskuzi ministrů financí o fiskální politice každé jednotlivé země v naději, že postačí na dodržení fiskální disciplíny. Formálně má každá vláda eurozóny předložit na začátku roku Stabilizační program vládní rozpočtový plán na daný rok a následující 3 roky. Program taky vysvětluje, jaká opatření se přijmou k nápravě při překročení deficitu o 3% HDP. Komise prověří každý program včetně technických aspektů a celkové ohodnocení doručí Radě ministrů financí. ECOFIN poté kvalifikovanou většinou učiní rozhodnutí, které se týká nejen případného schválení zprávy, ale může navíc zahrnout doporučení, jež tvoří opravnou ruku. Členské země EU, jež nejsou součástí eurozóny, musí předložit Program konvergence (podobný obsah i procedura). ECOFIN v tomto případě může poskytnout doporučení, ale nemůže uvalit sankce. Opravná ruka Když země nesplňuje požadavky Paktu, předpokládá se, že ECOFIN vyvine postupně zvyšující se nátlak následovně:
včasné varování;
procedura nadměrného deficitu.
Včasné varování Deficit dané země se stane pravděpodobně v blízké době nadměrným. Dotyčná země obdrží spolu s varováním i doporučení. Očekává se, že se bude doporučeními řídit. Procedura nadměrného deficitu Je vydáno stanovisko s popisem rozpočtové situace a doporučení, včetně doporučení od Komise, kterým se musí daná země řídit. Dotčená země musí brzy prezentovat soubor okamžitých opatření, která předá Komisi k posouzení. Komise vypracuje vlastní ohodnocení těchto opatření a doručí ho ECOFINu, který však nemusí být s navrženými opatřeními spokojen. Poté následuje vyhodnocení skutečně přijatých opatření a závěrečné podoby rozpočtu. ECOFIN má právo dokonce uvalit na dotčenou zemi sankce.
95
Sankce Jestliže země nepřijme opatření k nápravě a nesníží svůj deficit pod 3% HDP v termínu určeném Radou, je vystavena sankcím. Sankce může být vnímána jako politická atomová bomba a je představována kaucí ve prospěch Komise. Vklad začíná na 0,2% HDP a roste o 0,1% nadměrného deficitu až k maximální částce 0,5% HDP. Povinnost složit danou kauci trvá tak dlouho, dokud není nadměrný deficit odstraněn. Jestliže nedojde k nápravě do dvou let, kauce nenávratně propadne, jinak je vrácena.
96
10. Vývoj a charakteristika dalších politik EU/ES Existuje celá řada politik, které mají velký vliv na chod Evropské unie. Tyto politiky jsou analyzovány v následujících subkapitolách.
10.1. Sociální politika V Římské smlouvě o EHS nebylo pojetí integrace v sociálních otázkách nijak přesněji vymezeno. Charakteristickým znakem sociální politiky však je, že v průběhu integračního procesu neustále dochází k rozšiřování jejího pojetí. Zároveň je těžké vymezit, co to vlastně sociální politika na unijní úrovni je. Sociální politika členských států EU se totiž poměrně velmi výrazně odlišuje. Důvody spočívají zejména v následujícím: •
Rozsah a úroveň sociální politiky je závislá na ekonomické úrovni každé země
(různé HDP); •
Koncepce sociální politiky záleží na typu vlády dané země – na způsobu
kolektivního vyjednávání, míře sociálních záruk atd.; •
Tradice sociální politiky se v členských zemích různí a dodržování principu
subsidiarity koncepci sociální politiky Unie rovněž komplikuje. Přestože tedy EU dospěla až k Hospodářské a měnové unii, nelze zatím hovořit o jakémkoliv úspěchu v oblasti tvorby unie sociální. V roce 1998 se Jacques Delors pokusil prosadit koncepci tzv. Evropského sociálního prostoru, jehož podstata spočívala v: •
přijetí Evropské charty základních sociálních práv;
•
přijetí statutu evropské firmy – statut obsahoval i ustanovení o spoluúčasti
pracujících na řízení podniku; •
podpora dialogu mezi podnikateli a odbory na evropské úrovni.
V roce 1989 byla však přijata pouze Charta sociálních práv pracujících. Byly v ní definovány tyto cíle: •
podpora zaměstnanosti, zlepšení pracovních a životních podmínek, dialog mezi
zaměstnanci a zaměstnavateli, boj proti diskriminaci; •
informování a konzultace s pracovníky;
97
•
rovnost mužů a žen na trhu práce – stejné platové podmínky, postavení
v zaměstnání; •
integrace osob vyloučených z trhu práce;
•
koordinace spolupráce a podpora ze strany Komise.
Významnější změny přinesla Amsterodamská smlouva a to v začlenění zásad a cílů z Charty přímo do smlouvy a rozšíření aktivit EU na oblast zaměstnanosti. Nástrojem sociální politiky EU je Evropský sociální fond (založen v roce 1960). V současnosti je jedním z hlavních úkolů fondu zvýšení jeho aktivní úlohy na trhu práce Společenství. Jeho cílem je zabezpečit všem regionům a občanům Unie stejnou příležitost při zařazení do pracovního procesu. K dalším strategickým cílům patří: •
podpora integrace dlouhodobě nezaměstnaných do pracovního procesu;
•
pomoc mladým lidem při hledání pracovních příležitostí při vstupu na trh práce;
•
podpora osob ohrožených vyloučením z pracovního procesu;
•
podpora rovných příležitostí mezi muži a ženami na trhu práce.
10.2. Politika výzkumu a technologického rozvoje Politika výzkumu a technologického rozvoje patří ke komunitárním politikám, kde Unie plní svou funkci koordinátora a iniciátora. Prioritou Společenství je v této oblasti podporovat spolupráci příslušných subjektů z členských zemí a podílet se na spolufinancování nákladů souvisejících s výzkumem a vývojem. Cílem je především zvýšit konkurenceschopnost EU. Tato politika prošla tímto vývojem: •
50. – 60. léta – financování výzkumu je záležitostí členských států;
•
rok 1982 – přijat návrh Komise na evropskou strategii v oblasti vědy a techniky (v
důsledku zaostávání za USA a Japonskem); •
program 92 – v JVT vyčleněna samostatná politika výzkumu a technologického
rozvoje; •
1984 – Komise vypracovala program ESPRIT, který měl zásadní význam na podporu
výzkumu a technologického rozvoje;
98
•
1985 – Unie mohla využít zkušeností i z mezinárodního programu EURECA –
financování společných akcí firem, výzkumných ústavů a univerzit; •
2000 – Komise přijala nový materiál – Evropský výzkumný prostor, ze kterého
vychází 6. rámcový program 2002 – 2006; •
2000 – summit v Lisabonu – Lisabonská strategie – Cílem bylo vytvořit do roku
2010 z EU nejvíce konkurenceschopnou, dynamickou a na vědomostech založenou ekonomiku na světě, která bude schopna trvale udržitelného růstu se zvýšeným počtem prac. míst, jejich lepší úrovní a větší sociální soudržností. Cíl dohnat a předehnat USA nebyl však naplněn; •
v období 2007-2013 byl realizován 7. rámcový program;
•
v březnu 2010 Komise představila strategii Evropa 2020 – cílem je dostat EU z
hospodářské krize a připravit ho na další desetiletí. Růstu mají napomoci tři klíčové síly: •
inteligentní růst (podpora znalostí, inovací, vzdělávání a digitální společnosti);
•
udržitelný
růst
(produkce
méně
náročná
na
zdroje
a
podpora
konkurenceschopnosti); •
růst podporující začleňování (zvýšení účasti na trhu práce, získávání dovedností a
boj proti chudobě). V rámci programu Evropa 2020 bylo stanoveno pět cílů: •
75% obyvatelstva ve věku od 20 do 64 let by mělo být zaměstnáno;
•
3% HDP Evropské unie by měla být investována do výzkumu a vývoje;
•
v oblasti klimatu a energie by mělo být dosaženo tzv. cílů 20-20-20 – do roku 2020
snížit emise oxidu uhličitého o 20% proti úrovni z roku 1990 a nárůst podílu obnovitelných zdrojů na konečné spotřebě energie na 20%; •
podíl dětí, které předčasně ukončí školní docházku, by měl být pod hranici 10%
a nejméně 40% mladší generace by mělo mít vysokoškolské vzdělání; •
počet osob ohrožených chudobou by měl klesnout o 20 miliónů.
99
10.3. Regionální a strukturální politika 10.3.1.
Vymezení a vývoj strukturální politiky EU
V podmínkách fungující tržní ekonomiky lze definovat strukturální politiku jako vědomé zásahy regulativní povahy do autonomního fungování tržních sil, jejichž cílem je dosáhnout takových strukturálních změn, které by autonomní trh vytvořil buď příliš pozdě, nebo které jsou při této autonomii trhu vůbec vyloučeny. Cílem strukturální politiky je tedy zabránit takovému vývoji hospodářských struktur, který je z hlediska společenských zájmů nežádoucí. Těmito nežádoucími důsledky mohou být rozpory mezi krátkodobými a dlouhodobými hledisky rozvoje nebo nutnost promítat i společenské a strategické zájmy do rozhodování tržních subjektů. Výrazným rysem strukturální politiky je její selektivita – podpora vybraných segmentů nebo naopak znevýhodnění jiných - tak, že se dostávají na trhu nerovnoprávného nebo naopak privilegovaného postavení do rovnoprávnější pozice. Jde o mikroekonomickou politiku využívající celou řadu různorodých nástrojů přímé i nepřímé povahy, např.: dotace, snadnější přístup k úvěrům, daňová zvýhodnění, podpůrné programy, cenová regulace, obchodní kvóty atd. Vedle již výše popsaného regionálního aspektu může mít strukturální politika charakter: •
odvětvový nebo oborový (průmyslová politika);
•
sociálně ekonomický (sociální politika);
•
zemědělský a ekologický (ochrana životního prostředí).
Odvětvově orientovaná strukturální politika se v současnosti stále více zaměřuje na podporu konkurenceschopnosti. Sociálně ekonomické hledisko ve strukturální politice představuje diferencovaný přístup k jednotlivým sociálním skupinám. V praxi jde především o speciální pozornost a výhody poskytované malým a středním podnikům. Od poloviny 80. let ES reagují na ztrátu konkurenceschopnosti západoevropských firem na světových trzích podporou výzkumného, inovačního a technologického rozvoje. Kromě výzkumných aktivit jde o koordinační a konzultační aktivity zaměřené na realizaci výsledků výzkumu v praxi. Výzkumné aktivity jsou koordinovány tzv. rámcovými programy, 100
které vytyčují nejdůležitější oblasti vědeckého výzkumu. Vedle výzkumu se Unie podílí také na koordinaci vzdělávacích programů a šíření evropské kultury v rámci programů SOCRATES, LEONARDO DA VINCI, YOUTH FOR EUROPE apod. Zvláštní kapitolou v rámci strukturální politiky je politika energetická. Strategie energetické politiky od 70. let si klade za cíl snížit závislost Unie na dovozu ropy, čehož mělo být dosaženo úsporami energie, výstavbou jaderných elektráren a stabilizací těžby pevných paliv. V 90. letech vystupuje do popředí požadavek maximální bezpečnosti provozu již vybudovaných jaderných elektráren a zvyšování podílu obnovitelných zdrojů na výrobě elektřiny. Novým nástrojem je i liberalizace trhů energie, zejména elektřiny a zemního plynu. Cíle energetické politiky jsou dnes propojeny s politikou na ochranu životního prostředí. Strukturální politika EU má svůj obraz v politice Hospodářské a sociální soudržnosti (HSS), která byla oficiálně vytvořena podepsáním Jednotného evropského aktu. Přijetím Lisabonské smlouvy jsou její právní základy uvedeny v čl. 174 – 178 SFEU v hlavě XVIII pod názvem Hospodářská, sociální a územní soudržnost. 10.3.2.
Vymezení a vývoj regionální politiky EU
Evropská unie je územím s velkou mírou ekonomické rozdílnosti mezi jednotlivými členskými zeměmi a logicky i mezi jednotlivými regiony v těchto členských zemích. Rozdíly mezi jednotlivými regiony vycházejí především z rozdílu kulturních, jazykových, historických atd. Všechny tyto rozdíly nacházejí v dnešní době odraz v různé úrovni příjmu obyvatelstva v jednotlivých regionech. Jinými slovy: ne všechny regiony nabízejí svým obyvatelům stejnou příležitost pro jejich seberealizaci - 10 nejbohatších regionů EU je 3x bohatších a investuje 3x více do svého hospodářského rozvoje než 10 nejchudších. Regionální politika Evropské unie je koncipovaná jako tzv. komunitární (koordinovaná) politika. To znamená, že realizace samotné regionální politiky spočívá na členských státech, zatímco koordinace a harmonizace náleží do nadnárodní působnosti - tj. orgánů Evropské unie. Právě tímto prvkem je regionální politika EU naprosto originální a nemá ve světě obdoby. Dnes se řadí mezi nejvýznamnější politiky v rámci EU, a tomu také odpovídá podíl na společném rozpočtu Unie, který tvoří přibližně třetinu celkových výdajů. V článcích 2 a 3 smlouvy zakládající Evropské společenství se říká, že jedním z jeho úkolů je prosazovat harmonický, vyvážený a udržitelný rozvoj hospodářských aktivit, vysokou 101
úroveň zaměstnanosti a sociální ochrany, růst kvality života a životní úrovně, hospodářskou a sociální soudržnost a solidaritu mezi členskými státy. Specificky v hlavě XVII. SES (čl. 158 až 162) (dnes hlava XVIII SFEU čl. 174 až 178) týkající se „Hospodářské a sociální soudržnosti“ je uvedeno, že Společenství usiluje o redukci disparit mezi rozvojem různých regionů a podporuje nejvíce znevýhodněné regiony nebo ostrovy včetně venkovských území. Společenství musí prosazovat soudržnost prostřednictvím strukturálních fondů. Mimoto Evropská komise má povinnost každé 3 roky podávat zprávu týkající se pokroku v dosažení hospodářské a sociální soudržnosti, jež musí být doplněna vhodnými návrhy budoucích akcí v regionální politice. Podle čl. 161 SES, Rada musí v následujících záležitostech vztahujících se k strukturálním fondům a Kohéznímu fondu jednat jednomyslně na návrh od Komise a po získání souhlasu Evropského parlamentu a po konzultacích s Hospodářským a sociálním výborem a Výborem regiónů: •
úkoly, prioritní cíle a organizace fondů;
•
všeobecná pravidla aplikovatelná na fondy;
•
ustanovení nutná k zajištění jejich efektivnosti a koordinace fondů mezi sebou a
s dalšími existujícími finančními nástroji. Procedura rozhodování byla změněna Smlouvou z Nice z prosince 2000. Od 1. 1. 2007 Rada projednává kvalifikovanou většinou
záležitosti související se strukturálními fondy a
Kohezním fondem (článek 161). To znamená, že Rada musela přijmout finanční výhledy pro nové programy na období 2007-2013 jednomyslně. Od přijetí Lisabonské smlouvy se začíná aplikovat řádný legislativní postup (procedura spolurozhodování) (čl. 177 SFEU) po konzultaci s Hospodářským a sociálním výborem a Výborem regionů.
102
Vznik a vývoj regionální politiky v EU 1. (1951 - 1973) Období "důvěry ve volný trh" Počáteční fázi lze charakterizovat jako důvěru ve volný trh, od něhož se očekávalo samovolné vyrovnání regionálních disparit. Pro vytvoření volného trhu bylo zapotřebí odstranění obchodních bariér, proto se pozornost soustředila spíše na makroekonomické otázky. Mezi tehdejšími členy neexistovaly výraznější rozdíly (s výjimkou Itálie a Francie, které však prováděly vlastní regionální politiku již delší dobu). Římskou smlouvou byla zřízena Evropská investiční banka, která poskytuje půjčky a garance na projekty v méně rozvinutých regionech. Na základě této smlouvy také vznikl Evropský sociální fond financující sociální politiku (v té době prováděnou nezávisle na regionální) a Evropský zemědělský garanční a orientační fond. V prvním období tedy dochází k posílení národní regionální politiky jednotlivých států bez společné koordinace. Pozornost se soustředila zejména na oblasti postižené útlumem těžkého průmyslu a zaostalé venkovské regiony. 2. (1974 - 1986) Zrod "evropské" regionální politiky Toto období je charakteristické poklesem ekonomické dynamiky a nárůstem strukturálních krizí. Navíc došlo k rozšíření o státy s méně rozvinutou ekonomikou (Irsko, Řecko) nebo s výraznými regionálními disparitami (Velká Británie). V této době došlo k výraznému prosazení regionální politiky především zásluhou Velké Británie - kolébky a tradiční země regionální politiky. Británie jako „čistý plátce“, totiž vstupem do ES přišla o značné příjmy z cel, a právě regionální politika jí měla kompenzovat tyto ztráty a pomoci restrukturalizovat staré průmyslové oblasti. V roce 1974 byl za tímto účelem zřízen Evropský fond regionálního rozvoje (ERDF) základní nástroj spravování a financování regionální politiky. V tomto období také začala podpora přeshraniční spolupráce v rámci úsilí vytvoření jednotného prostoru bez hraničních bariér. Ve druhém období lze již hovořit o "společné" regionální politice uskutečňované orgány ES na nadnárodní úrovni, která se zaměřovala především na restrukturalizaci starých průmyslových regionů.
103
3. (1987 - 1999) Směrem k hospodářské a sociální soudržnosti Počátek tohoto období začíná přijetím Jednotného evropského aktu (JEA), který formuloval úkoly pro další integrační fázi, jakými mimo jiné byly: - vytvoření jednotného vnitřního trhu do konce roku 1992 - zavedení politiky směřující k posilování hospodářské a sociální soudržnosti, která by přispívala ke snižování rozdílů v hospodářské vyspělosti různých regionů prostřednictvím strukturálních fondů. Hlavním podnětem posílení regionální politiky byla orientace na jednotný vnitřní trh a obava, že zostřená konkurence ještě více zhorší situaci nejméně rozvinutých regionů, kterou nebudou schopné vlastními silami zvládnout. Reforma regionální politiky v tomto období byla reakcí na vstup Španělska a Portugalska - zemí s nižší ekonomickou výkonností a závislostí na zemědělské produkci. Dalším impulsem byly strukturální potíže regionů vyspělých zemích Velké Británie, severní Francie, Belgie, severního Španělska a Itálie - jejichž tradiční průmyslová odvětví byla postižena změnami v mezinárodním konkurenčním prostředí. Výsledkem reformy byl prvek střednědobého plánování regionálních programů a zavedení principů regionální (strukturální) politiky. Poprvé se objevil koncepční prvek víceletých koordinovaných rozvojových programů. V roce 1988 byla regionální politika integrována s částí sociální a zemědělské politiky do tzv. politiky hospodářské a sociální soudržnosti (v reakci na kritiku nízké míry koordinace mezi těmito politikami). Maastrichtskou smlouvou byl v roce 1993 založen Kohézní fond nástroj, který má pomáhat slabším zemím splnit Maastrichtská kritéria. Zároveň byl založen Výbor regionů - nový poradní orgán EU, který se vyjadřuje k problémům s regionálním podtextem a má právo vlastní iniciativy. Ve třetím období se regionální politika reorganizovala do strukturální politiky, která komplexněji pokrývá celou oblast hospodářské a sociální soudržnosti, a zaměřila se především na podporu nejméně rozvinutých oblastí. 4. (2000 - ?) Nová výzva - příprava na další rozšíření Cíle strukturální politiky byly neustále kritizovány, proto byla pro další plánovací období 2000 - 2006 provedena reforma v souladu s principy regionální politiky a výsledky z dosavadní realizace. Na zasedání Evropské rady v Madridu v roce 1997 byla Evropská komise vyzvána, aby vypracovala materiál o rozšiřování EU. Tak vznikl dokument nazvaný Agenda 2000, který 104
nastiňuje základní směry vývoje v kontextu rozšiřování EU. Na tento dokument navazují závěry Evropské rady ze zasedání v Berlíně z března 1999, které dále doplňují a kvantifikují předchozí ujednání. Hlavními prioritami nové etapy dosahování hospodářské a sociální soudržnosti, na nichž se v rámci zvýšení účinnosti strukturálních fondů členské země dohodly, jsou: •
větší koncentrace finančních prostředků;
•
snížení počtu cílů a menší plošnost poskytované pomoci;
•
vyšší efektivita využívání pomoci;
•
zdokonalení kontroly;
•
zlepšení fungování a správy fondů;
•
zjednodušení celého procesu.
10.3.3.
Principy, nástroje, cíle a perspektivy regionální politiky EU
Fungování regionální politiky EU je postaveno na několika základních principech, které se odrážejí v programové a právní úpravě celého procesu poskytování pomoci: Princip programování V zásadě jde o to, že pomoc je namířena do nejméně rozvinutých regionů a je realizována formou víceletých a víceoborových programů, pro které se zpracovávají programové dokumenty. Výsledkem je vzájemně integrovaný programový celek realizovaný v dlouhodobějším horizontu. Princip koncentrace (zásada koncentrace úsilí) Smyslem této zásady je soustředění největších prostředků do regionů s nejvážnějšími problémy, které jsou určené pouze na předem definované cíle. Výhody plynoucí z koncentrace jsou mimo většího efektu a větší viditelnosti také snadnější a přehlednější monitorování a kontrola. Princip partnerství (komplementarity) Poskytnutí pomoci ze strany ES vyžaduje aktivní spolupráci jak samotných příjemců pomoci ve všech fázích a na všech úrovních procesu, tak i dalších subjektů (jmenovaných členským státem) - regionálních, místních orgánů a jiných příslušných veřejných orgánů, hospodářských a sociálních partnerů a ostatních. Uplatňuje se zde zásada subsidiarity na příslušné územní 105
úrovni, přičemž celková odpovědnost zůstává na členském státě. Také se respektuje zásada rovnoprávnosti mezi muži a ženami, na niž se v rámci celého Společenství klade velký důraz. Princip adicionality (doplňkovosti) Prostředky poskytnuté ze zdrojů ES mají doplňovat, respektive posilovat prostředky ze strany příjemce pomoci. Záměrem tohoto principu je důraz na finanční zainteresování členského státu a jeho orgánů, což má vést k vyšší efektivnosti a zodpovědnosti při využívání poskytnutých prostředků. Princip monitorování a vyhodnocování Jedná se o průběžné sledování a vyhodnocování efektivnosti využívání prostředků ze zdrojů ES, a to ve všech fázích procesu z hlediska věcného i finančního: •
předběžné hodnocení (ex ante);
•
střednědobé hodnocení (interim);
•
následné hodnocení (ex post).
Územní jednotky (NUTS) NUTS (tabulka 5) neboli nomenklatura územních statistických jednotek (z francouzského Nomenclature des unités territoriales statistiques) byla vytvořena Evropským úřadem pro statistiku (EUROSTAT) k jednotné a konzistentní struktuře územního srovnávání a distribuci prostředků. Od roku 1988 jsou používány v legislativě Společenství, která se týká strukturálních fondů. Mohou zahrnovat jednu nebo více územně správních jednotek v rámci státu. Musí však respektovat praxi uplatňovanou v EU a samozřejmě i existenci územně správních jednotek daného státu, a také vycházet z jejich komplementarity (tzn. řádově vyšší jednotky jsou tvořeny určitým počtem celých jednotek nižších). Pro politiku hospodářské a sociální soudržnosti, přesněji pro systém cílů jsou nejdůležitější jednotky NUTS úrovně II a III, které jsou klíčem k zařazování regionů pod jednotlivé rozvojové programy (cíle).
106
Tabulka 5 Územní jednotky (NUTS) – klasifikační kritérium Úroveň NUTS
Počet obyvatel Minimum
Maximum
NUTS 1
3 000 000
7 000 000
NUTS 2
800 000
3 000 000
NUTS 3
150 000
800 000
NUTS 1 – pokrývá území státu (ČR atd.) NUTS 2 – vyšší územní správní celky (8 v ČR) NUTS 3 - kraje ČR (14) NUTS 4 - okresy ČR NUTS 5 – obce ČR Programovací dokumenty Samotná realizace politiky hospodářské a sociální koheze se provádí prostřednictvím tzv. programování, které je založeno na rozdělování prostředků Společenství na základě víceletých rozvojových programů. Tyto programy se dále rozpadají na priority, subprogramy a opatření s vlastními rozpočty. Tvorba základních programových dokumentů je první fází přípravy. Dokumenty jsou vzájemně provázané a dokument pro vyšší úroveň rozvíjí dokumenty pro nižší úroveň, až na úroveň projektů. Druhy programovacích dokumentů: a) vícestupňový systém -
Národní rozvojový plán (RDP);
-
Národní strategický referenční rámec;
-
Rámec podpory Společenství (CSF);
-
Operační programy (OP).
b) zjednodušený systém -
Jednotný programový dokument (SPD). 107
Národní rozvojový plán (RDP) Tento dokument připravovaný členským státem je založený na příslušných prioritách státu a regionů, jež musí být v souladu s legislativou ES. Jeho zpracování předchází vyjednávání s Evropskou komisí. Je východiskem pro zpracování Národního strategického referenčního rámce. Národní strategický referenční rámec obsahuje analýzu rozdílů v rozvoji, jakož i slabých stránek a potenciálu rozvoje s přihlédnutím ke směrům vývoje evropského a světového hospodářství, strategii zvolenou na základě této analýzy, včetně tematických a územních priorit, seznam operačních programů, orientační finanční alokace z každého fondu na jednotlivé programy. Národní strategický referenční rámec je předmětem vyjednávání s Evropskou komisí o konečné podobě intervencí politiky soudržnosti v České republice. Rámec podpory společenství (CSF) Dokument schválený Evropskou komisí po dohodě s příslušným státem (na základě předloženého Národního rozvojového plánu) zajišťuje koordinaci veškeré pomoci EU. Je rozdělen podle priorit a realizován prostřednictvím jednoho nebo více operačních programů. Operační programy (OP) Operační program je dokument schválený Evropskou komisí, který je určený pro realizaci Rámce podpory Společenství. Obsahuje souvislý soubor priorit zahrnujících víceletá opatření a může být financován z jednoho nebo více fondů, jednoho nebo více jiných stávajících finančních nástrojů a EIB. Jednotný programový dokument (SPD) Dokument schválený Evropskou komisí je obsahovým kompilátem Rámce podpory společenství a operačního programu. Nástroje politiky hospodářské a sociální soudržnosti K zajištění ekonomické a sociální soudržnosti (koheze) Evropské unie jsou určeny strukturální fondy a Kohézní fond (fond soudržnosti). Zdroje z těchto fondů jsou zaměřeny na pomoc méně rozvinutým regionům k překlenutí tohoto rozdílu a mají podporovat stejné příležitosti různým sociálním skupinám (strukturální fondy) a nejméně vyspělým členským státům při vstupu do Hospodářské a měnové unie (Kohézní fond). K strukturálním fondům patří: 108
Evropský regionální rozvojový fond (ERDF) Evropský regionální rozvojový fond byl zřízen v roce 1974 jako základní nástroj regionální politiky k financování strukturální pomoci prostřednictvím regionálních rozvojových programů zaměřených na nejvíce postižené oblasti a ke snižování meziregionálních nerovností. Zahrnuje investice do infrastruktury (včetně transevropských sítí), na rozvoj malého a středního podnikání, investice do životního prostředí, výchovy a zdraví, výzkumu a vývoje atd. Evropský sociální fond (ESF) Evropský sociální fond, založený v roce 1960 jako hlavní nástroj sociální politiky, se zaměřuje na prevenci a na boj s nezaměstnaností, na rozvoj lidských zdrojů a na podporu integrace na trhu práce. Zaměřuje se především na integraci dlouhodobě nezaměstnaných a mladých lidí či osob vyloučených z trhu práce do pracovního procesu. Podporuje stejné příležitosti na trhu práce, adaptaci pracovníků na změny a systém dalšího vzdělávání a kvalifikace. Evropský zemědělský garanční a orientační fond (EAGGF) EAGGF se skládal ze dvou částí -
garanční sekce a orientační sekce. Do systému
strukturálních fondů byla zahrnuta pouze orientační sekce, která poskytovala podporu pro modernizaci a strukturální zlepšení v zemědělství. V současnosti existuje Evropský zemědělský záruční fond a Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova. Posledně jmenovaný je určen pro strukturální pomoc. Kohézní fond Pomoc je poskytována na národní úrovni vybraným zemím, jejichž hrubý národní produkt (HNP) na obyvatele měřený paritou kupní síly je nižší než 90% průměru EU a které realizují Program hospodářské konvergence (příprava na vstup do HMU). Přestože se fond specificky nezaměřuje na regionální politiku, je pomoc poskytovaná z tohoto fondu komplementární s pomocí ze strukturálních fondů. Na rozdíl od nich však neposkytuje částečné financování, ale přímo financuje jasně definované projekty (to usnadňuje hodnocení jejich přínosu) v oblasti: •
životního prostředí (50%);
•
dopravní infrastruktury (50%). 109
Příspěvek EU může dosáhnout 80 - 85% celkových veřejných výdajů (konkrétní výše závisí na typu projektu). Je důležité, aby nedošlo k vzájemnému překrývání ve financování mezi Kohezním fondem a strukturálními fondy. Cíle pro období 2000 – 2006 Na plánovací období 2000 – 2006 bylo vyčleněno 195 miliard EUR (v cenách roku 1999). Základní podmínkou poskytování pomoci bylo, že celkové roční příjmy kteréhokoliv členského státu ze strukturálních operací (tzn. včetně Kohezního fondu) nesmí překročit 4% jejího HDP. Cíl 1 - povzbuzování rozvoje a strukturálních změn zaostávajících regionů. Základním předpokladem pro zařazení do tohoto cíle byly regiony úrovně NUTS II, ve kterých HDP na obyvatele měřený paritou kupní síly za poslední tři roky byl menší než 75% průměru členských zemí EU. Vztahoval se také na odlehlé regiony (francouzská zámořská území, některé ostrovy) a řídce zalidněné regiony (oblasti spadající pod bývalý Cíl 6, tj. Finsko, Švédsko). Cíl 2 - podpora hospodářské a společenské přeměny oblastí, jež čelí strukturálním obtížím (strukturálně postižené regiony). Vztahovala se na regiony čelící strukturálním problémům, jejichž obyvatelstvo nebo plocha je dostatečně velké, a to především na nejvíce postižené a nejpříhodnější oblasti. Jednalo se o oblasti procházející sociálně ekonomickými změnami v průmyslu a službách, dále o upadající venkovské oblasti, městské oblasti v obtížích a krizí postižené oblasti závislé na rybolovu. Obyvatelstvo podporovaných regionů nesmělo překročit 18% celkového počtu obyvatel EU, přičemž pro každý členský stát byly stanoveny populační stropy. Cíl 3 - podpora přizpůsobování a modernizace politik a systémů vzdělávání, školení a zaměstnanosti. Tento cíl sloužil jako referenční rámec pro všechna opatření k podpoře rozvoje lidských zdrojů na národní úrovni bez ohledu na specifika jednotlivých regionů (jedná se o horizontální cíl). Vychází z Amsterodamské smlouvy o zaměstnanosti a z Evropské strategie zaměstnanosti.
110
Cíle pro období 2007 – 2013 Cíl Konvergence – byl určen na podporu nejméně rozvinutých členských států (s HDP/ob. menším než 90% průměru EU) a regionů (s HDP /ob. menším než 75% průměru v rozšířené EU). Byl určen pro regiony NUTS 2. Týkal se všech regionů České republiky mimo Prahy. Částka dostupná v rámci cíle Konvergence činila 282,8 miliard EUR, které plynuly z prostředků Evropského fondu pro regionální rozvoj, Evropského sociálního fondu a Fondu soudržnosti. Cíl Regionální konkurenceschopnost a zaměstnanost – nebyl určen nejméně rozvinutým regionům. Zaměřoval se na posílení konkurenceschopnosti a atraktivnosti regionů a růst zaměstnanosti. Cíl Evropské územní spolupráce – směřoval k posilování přeshraniční spolupráce prostřednictvím společných místních iniciativ a na nadnárodní úrovni prostřednictvím akcí souvisejících s prioritami Společenství, které přispívají k integrovanému územnímu rozvoji. Cíle pro období 2014 – 2020 Regionální politika EU v období 2014-2020 poskytne finanční podporu evropským regionům ve výši 366,8 mld. €. Bude představovat hlavní investiční nástroj EU k dosažení cílů strategie Evropa 2020, mezi něž patří nastartování růstu, tvorba pracovních míst, boj proti změně klimatu, řešení energetické závislosti, omezení chudoby a sociálního vyloučení. V tomto období jsou stanoveny dva cíle regionální politiky EU: 1.
Investice pro růst a konkurenceschopnost (97,6 % rozpočtu). Cíl bude financován
z fondu ERDF, ESF a Fondu soudržnosti. 2.
Evropská územní spolupráce (2,4 % rozpočtu). Tento cíl byl ustanoven již
pro období 2007-2013 a nadále bude financován z fondu ERDF. Regionální politika EU bude v tomto období podporovat všechny regiony EU rozdělené do tří kategorií. To znamená, že přibyla třetí kategorie tzv. přechodných regionů. 1.
méně rozvinuté regiony, jejichž HDP je nižší než 75 % průměru EU-28;
2.
tzv. přechodové regiony, jejichž HDP se pohybuje v rozmezí 75 – 90 % průměru EU-
28; 3.
více rozvinuté regiony, jejichž HDP je vyšší než 90 % průměru HDP. 111
Oba strukturální fondy (ERDF a ESF) mají stanoveny užší okruh klíčových priorit, na které bude vyčleněna většina finančních prostředků (v rozmezí 50 – 80 % podle kategorie regionů). Hlavními prioritami pro investice z Evropského fondu pro regionální rozvoj jsou inovace a výzkum, digitální agenda, podpora pro malé a střední podniky a nízkouhlíková ekonomika. Oproti předchozímu programovacímu období se zdvojnásobí dostupné finanční prostředky na 140 mld. € na podporu malých a středních podniků. Evropský sociální fond podporuje v tomto období 4 hlavní priority: zaměstnanost a mobilitu, vzdělávání, sociální začleňování a zlepšení veřejné správy. Třetí nástroj regionální politiky EU, Fond soudržnosti, který je určen na podporu členských států (nikoliv regionů), zaměří 66, 36 mld. eur na budování transevropských dopravních sítí a environmentální projekty v oblasti infrastruktury. Pro čerpání z Fondu soudržnosti budou způsobilé členské státy, jejichž HDP na hlavu je nižší než 90 % průměru EU-28. Toto kritérium splňuje i Česká republika. Perspektivy regionální politiky v EU Regionální politika EU čelí třem významným výzvám: Konkurence se s liberalizací obchodu zintenzívnila. Firmy hledají nejlepší podmínky, které je učiní konkurenceschopnějšími (kvalita infrastruktury a služeb, kvalifikovaná pracovní síla). Jestliže mají být regiony atraktivní pro podnikání, musejí být v pozici, aby se byly schopny vybavit nezbytnou infrastrukturou a zabezpečit kvalitními službami. Informační společnost a technologická revoluce činí lidi, firmy a území flexibilnějšími. Existence telekomunikačních sítí znamená, že lidé ať jsou kdekoliv, mohou očekávat přístup k pokročilému know-how, inovacím a vysoce kvalitním školením. Proces rozšíření EU je otevřen novým zemím, jejichž hospodářské a sociální podmínky jsou často horší než v nejméně rozvinutých regionech stávajících členských států. Tato skutečnost znamená, že současná politika soudržnosti EU musí být znovu přehodnocena.
10.4. Energetická a ekologická politika 10.4.1.
Vymezení a vývoj energetické politiky EU
Energetická politika Evropské unie je specifická svou hybridní povahou. Ve smlouvě o EHS zvláštní kapitola věnovaná energetice neexistuje. Naopak problémům spojeným s energií byly věnovány podstatné části smlouvy o Evropském společenství uhlí a oceli (její 112
platnost skončila v červenci 2002, záležitosti této oblasti přešly do kompetence ES) a smlouvy Euratom. Tyto smlouvy ještě nepředstavovaly základ pro společnou energetickou politiku. K té se přihlásili v roce 1986 ministři Společenství v rezoluci, která stanovila obecné cíle energetické politiky do roku 1995. Bílou knihu o energetické politice, která za hlavní cíle považuje konkurenceschopnost, spolehlivost dodávek a ochranu životního prostředí, vydala Evropská komise až v prosinci 1995. Ústředním faktorem zde byla integrace trhu. Během mezivládní konference 1996 – 1997 sice Komise navrhla vytvořit zvláštní kapitolu o energetické politice, ale její návrh nebyl členskými státy přijat. Dalším impulsem pro sjednocování energetické politiky byla Evropskou komisí v roce 2006 předložená Zelená kniha, která si za cíl klade udržitelnost, konkurenceschopnost a zabezpečení dodávek. Komise ji dvakrát přezkoumala v „balíčcích" z let 2007 a 2008. Evropská rada pak přijala v březnu 2007 akční plán pro energetickou politiku a Evropská komise od září 2007 předkládá konkrétní návrhy legislativy. Zásadními legislativními „balíčky" jsou tzv. 3. liberalizační balíček a klimaticko-energetický balíček, které obsahují soubor předpisů a nástrojů, jak cílů dosáhnout. S přijetím Lisabonské smlouvy získává energetická politika poprvé zakotvení ve smlouvě. Konkrétně čl. 194 udává za cíl členských států zajistit fungování trhu s energií, zajistit bezpečnost dodávek energie v Unii, podporovat energetickou účinnost a úspory energie jakož i rozvoj nových a obnovitelných zdrojů a podporovat propojení energetických sítí. S Lisabonskou smlouvou pod Evropskou unii přechází také oblast jaderné energetiky, kterou pokrývala Smlouva Euratom. Energetická politika dle Lisabonské smlouvy je sdílenou pravomocí EU. V praxi je energetická politika EU založena na regulaci v rámci jiných politik EU – jako jsou politika životního prostředí (dopady znečištění způsobené výrobou a distribucí energie na životní prostředí, úsporné využívání energie), politika transevropských sítí (mezistátní distribuce energie), vnitřní trh (liberalizace trhu s energiemi mezi státy EU) a vnější obchodní politika (obchod s energií s nečlenskými zeměmi a dovoz energetických surovin do EU). Zvláštní kapitolou je pak energetická politika spojená s jadernou energií – zde existuje zvláštní režim podle smlouvy o Euratomu. 113
Ve struktuře Evropské komise je Generální ředitelství pro energetiku, a Rada EU ve složení ministrů energetiky (nebo ministrů za energetiku odpovědných), jež se zabývají energetickou politikou. Kapitolu Energetika obsahovala i agenda jednání o vstupu České republiky do EU. Vnitřní trh a energetická politika Vytvoření jednotného trhu s energiemi bylo rozděleno do etap: •
1990 - 1991 - opatření k zajištění transparentnosti cen (směrnice 90/377/EHS)22
konečným spotřebitelům a usnadnění transitu plynu (směrnice 91/296/EHS)23 a elektrické energie (směrnice 90/547/EHS)24 mezi hlavními rozvodnými sítěmi v rámci Společenství; •
1994 - odstranění určitých restrikcí, aby společnosti měly rovný přístup
k vyhledávání, průzkumu a těžbě uhlovodíků (směrnice 94/22/ES)25; •
1996 až 1998 - přijetí společných pravidel pro elektrickou energii (směrnice
96/92/ES)26 resp. pro plyn (směrnice 98/30/ES)27. Tyto směrnice umožnily zajistit volný pohyb energií v rámci Společenství; •
1999 až 2000 – trhy byly otevřeny hlavním (velkým) spotřebitelům - ačkoliv stupeň
liberalizace je různý v jednotlivých členských státech různý; • 10.4.2.
do roku 2005 - Komise přijala řadu opatření k úplnému otevření trhů s energiemi. Aspekty energetické politiky EU
Na energetickou politiku, jež ovlivňuje řadu politik, je nutné se podívat z řady aspektů: Strategické aspekty – jedná se o bezpečnostní zájmy členských států i EU jako celku. EU až na výjimky (Británie a Dánsko) musí krýt svou spotřebu z 92% až 100% z dovozu. Bylo proto dohodnuto, že každý členský stát musí vytvářet minimální zásoby ropy. Environmentální aspekty - výroba a distribuce energie jsou schopny výrazně poškodit životní prostředí. Aktivity na úrovni EU se proto zaměřují na následující propojení energetiky a životního prostředí: 22
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/PDF/?uri=CELEX:01990L0377-20081127&rid=1 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:01991L029620030804&qid=1410874082733&from=CS 24 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:01990L054720040701&qid=1410874270140&from=CS 25 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/PDF/?uri=CELEX:31994L0022&rid=1 26 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/PDF/?uri=CELEX:31996L0092&rid=1 27 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/PDF/?uri=CELEX:31998L0030&rid=1 23
114
•
standardy pro výrobní postupy při získávání energie;
•
standardy pro výrobky a průmyslové obory náročné na spotřebu energie;
•
programy podporující úspory energií nebo energii z obnovitelných zdrojů.
Infrastrukturní aspekty – energie a energetické suroviny potřebují k distribuci často nákladnou infrastrukturu. Ke koordinaci jejich výstavby ve státech EU slouží politika TEN (transevropských sítí). Členské státy jsou povinny informovat o svých záměrech výstavby a projekty celoevropského významu pak mohou dostat finanční pomoc ze zdrojů EU (např. propojení elektrických sítí Velké Británie a Irska podmořským kabelem, posílení spojení mezi Švédskem a Finskem okolo Botnického zálivu, řada nových sítí ve Francii, Španělsku nebo Itálii, ale i nové elektrické sítě mezi Řeckem, Tureckem resp. Albánií atd.). 10.4.3.
Aktuální iniciativy v energetické politice EU
V listopadu 2010 - vydala Evropská komise sdělení (COM (2010) 639) Strategie pro konkurenceschopnou, udržitelnou a bezpečnou energetiku, které vymezuje priority energetické politiky EU v horizontu 2011 - 2020 a nabízí přehled o současném stavu energetické politiky EU. Jedná se o: •
dosažení účinného využívání energie v Evropě;
•
vybudování funkčního celoevropského integrovaného trhu s energií;
•
posílení postavení spotřebitelů a dosažení co nejvyšší úrovně bezpečnosti a
zabezpečení dodávek energie; •
posílení vedoucího postavení Evropy v oblasti energetických technologií a
inovací, upevnění vnějšího rozměru energetického trhu EU. Zpráva Priority energetických infrastruktur do roku 2020 a na další období - Návrh na integrovanou evropskou energetickou síť (COM (2010) 677 - listopad) seznamuje s prioritami v oblasti zvýšení bezpečnosti dodávek energií a integrace obnovitelných zdrojů energie do soustavy. Komise v ní navrhuje nový přístup k urychlení výstavby a modernizaci evropské energetické infrastruktury. Mezi střednědobé priority řadí: •
elektrické sítě a skladování elektřiny;
•
plynovody a skladování zemního plynu; 115
•
centrální systém vytápění a chlazení, ropu a ropovody.
Mezi dlouhodobé priority zařadila: •
tzv. elektrické highways a přepravní infrastrukturu pro oxid uhličitý.
Zpráva pojednává také o financování těchto projektů a v návaznosti na rozpočet EU pro období 2014 - 2020 připraví nový finanční nástroj. Energetika ve Strategii Evropa 2020 Energetika hraje důležitou roli také v evropské hospodářské strategii Evropa 2020, v rámci které členské státy plní závazně cíl v dosažení podílu obnovitelných zdrojů energie na svém energetickém mixu a nezávazně v oblasti zvyšování energetické účinnosti. Energetické cíle jsou úzce provázány s klimatickou politikou a závazkem Unie snižovat emise. Jediným závazným cílem v oblasti energetiky je podle směrnice 2009/28/ES28 pro Českou republiku závazný cíl podílu energie z obnovitelných zdrojů na hrubé konečné spotřebě energie ve výši 13% v roce 2020. Jeho součástí je závazný cíl podílu energie z obnovitelných zdrojů ve všech druzích dopravy na hrubé konečné spotřebě energie v dopravě ve výši 10% v roce 2020. 10.4.4.
Vymezení a vývoj politiky na ochranu životního prostředí
Politika ochrany životního prostředí prošla od počátku evropské integrace dynamickým vývojem. Ve smlouvě o EHS nebyla o životním prostředí zmínka a EHS nebyly v této oblasti svěřeny žádné kompetence ani rozpočtové zdroje. Nepřímou zmínku o ochraně životního prostředí pak obsahovala smlouva o Euratomu – ale pouze v souvislosti s ochranou proti ionizujícímu záření. Společenství začalo v roce 1972 v oblasti životního prostředí podnikat kroky formou čtyř programů, které byly založené na vertikálním a sektorovém přístupu k ekologickým problémům. Během tohoto období přijalo Společenství 200 legislativních aktů, zabývajících se hlavně snížením znečištění, zavedením minimálních standardů zvláště pro řízení odpadu, znečištění vody a vzduchu. Ochrana životního prostředí ve formě samostatné politiky byla zavedena až Jednotným evropským aktem v druhé polovině 80. let. Dalším krokem bylo přijetí Amsterodamské smlouvy, která deklaruje princip udržitelného rozvoje jako integrální součást všech 28
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/PDF/?uri=CELEX:02009L0028-20130701&rid=1
116
politik EU a vysokou úroveň ochrany životního prostředí považuje za jednu ze svých hlavních priorit. Lisabonská smlouva nominálně zařadila politiku životního prostředí mezi oblasti, v nichž se uplatňuje sdílená pravomoc Unie a členských států. Právní základy politiky životního prostředí jsou v současnosti zahrnuty v článcích 191 až 193 v hlavě XX SFEU (Smlouvy o fungování EU). Společenství v oblasti životního prostředí sleduje tyto cíle (čl. 191 SFEU): •
udržování, ochrana a zlepšování kvality životního prostředí;
•
ochrana lidského zdraví;
•
obezřetné a racionální využívání přírodních zdrojů;
•
podpora opatření na mezinárodní úrovni čelících regionálním a celosvětovým
problémům životního prostředí. Při přípravě politiky v oblasti životního prostředí Společenství přihlíží k: •
dostupným vědeckým a technickým údajům;
•
podmínkám životního prostředí v různých regionech Společenství;
•
možnému prospěchu a nákladům plynoucím z činnosti nebo nečinnosti;
•
hospodářskému a sociálnímu rozvoji Společenství jako celku a vyváženému rozvoji
jeho regionů. Problematika životního prostředí spadá v EU do působnosti 2 generálních ředitelství – pro životní prostředí a pro boj s klimatickými změnami, Rady pro životní prostředí, Výboru pro životní prostředí, veřejné zdraví a bezpečnost potravin a Evropské agentury pro životní prostředí. Hlavními milníky vývoje ochrany životního prostředí v rámci EU jsou: 1959 – první norma týkající se životního prostředí – směrnice 59/221/Euratom (již neplatí, byla nahrazena novou) o ochraně pracovníků proti ionizujícímu záření; 1972 – koná se mezinárodní konference o životním prostředí ve Stockholmu, která přinesla množství podnětů k ochraně životního prostředí ve státech EHS i na úrovni EHS samotného; 1973 – vytvoření první sekce Evropské komise, která se specializuje na ochranu životního prostředí a přijetí prvního akčního programu pro ochranu životního prostředí; 117
1980 – Soudní dvůr potvrdil, že je možné přijímat evropské závazné normy o ochraně životního prostředí v rámci regulace vnitřního trhu. V ES tehdy ještě neexistovala samostatná politika ochrany životního prostředí; 1981 – V rámci Evropské komise bylo zřízeno samostatné generální ředitelství pro životní prostředí; 1984 – zřízen první zvláštní fond pro ochranu životního prostředí na evropské úrovni; 1987 – Jednotný evropský akt zavádí samostatnou politiku ochrany životního prostředí; 1993 – Maastrichtská smlouva zavádí princip, že při přijímání a provádění všech politik ES se musí přihlížet k dopadům na životní prostředí; 1994 – Je zřízen Kohézní fond (Fond soudržnosti), který mj. financuje projekty na ochranu životního prostředí; 2001 – platí VI. akční plán pro životní prostředí (2001 – 2010). 10.4.5.
Principy, nástroje a regulace ochrany životního prostředí EU
Základními principy ochrany životního prostředí v ES jsou: Princip „platí znečišťovatel“ – ekonomické náklady na odstranění znečištění životního prostředí by neměla hradit celá společnost, ale původci znečištění. Princip udržitelného rozvoje – je definován jako „rozvoj uspokojující požadavky současnosti bez toho, aby byla narušena schopnost příštích generací uspokojit své vlastní potřeby“. Tento princip se stává obecným principem ochrany životního prostředí v členských státech. Princip vysoké úrovně ochrany – při přijímání evropských norem ochrany životního prostředí by se mělo vycházet z tradic „přísnějších“ členských států a nejnovějších technologií a metod ochrany. Standard ES pak může být „měkčí“ než v „nejpřísnějším“ státě EU – jednotlivé státy si ale mohou své starší přísnější normy ponechat. Princip vysoké úrovně ochrany také slouží k „exportu“ národní legislativy o životním prostředí z náročnějších států EU do ostatních členských států – tím se omezí „nekalá konkurence“ států EU s nižšími nároky na ochranu životního prostředí. Princip prevence – je levnější a účinnější vzniku poškození životního prostředí zabránit, než řešit poškození, až když nastane. 118
Princip ochrany co nejblíže u zdroje znečistění – škodě na životním prostředí má být zabráněno co nejblíže původci škody, a ne až na dalších stupních řetězce znečištění. Ukázkou použití tohoto principu je např. snaha zpracovávat nebezpečný odpad co nejblíže jeho původci, a ne na vzdálených zpracovatelských zařízeních. Princip integrované ochrany – při ochraně životního prostředí se musí přihlížet ke všem možným dopadům (tj. znečištění ovzduší a vody, ochrana živočišných a rostlinných druhů, ochrana rázu krajiny atd.) – nelze sledovat jen jeden aspekt ochrany životního prostředí a opominout ostatní. V širším smyslu princip integrované ochrany znamená, že se k dopadům na životní prostředí musí přihlížet i při navrhování a provádění ostatních politik ES (jako je politika ochrany spotřebitele, průmyslová politika, dopravní politika, transevropské sítě). Princip integrované ochrany je považován za vůbec nejdůležitější princip politiky ochrany životního prostředí v EU. Princip subsidiarity – je společný pro všechny koordinované politiky ES a týká se rozdělení pravomocí mezi ES a členské státy. Podle principu subsidiarity by ES mělo být v oblasti životního prostředí aktivní pouze tehdy, pokud by stejně účinně nemohly zasáhnout i členské státy samostatně. V principu subsidiarity mají členské státy jistou záruku proti nekontrolované expanzi pravomocí ES. V politice životního prostředí je však použití principu subsidiarity omezeno charakterem problému – problémy životního prostředí (typicky znečištění ovzduší a mezinárodních řek, migrace zvířat) nerespektují státní hranice, a regulace na úrovni ES je proto většinou účinnější. Hlavními oblastmi regulace ochrany životního prostředí na úrovni EU jsou: •
regulace škodlivých látek a odpadního materiál;
•
regulace kvality vody a ovzduší;
•
ochrana ohrožených druhů a biodiversity;
•
ostatní oblasti ochrany – energetická politika, riziko porušení ozónové vrstvy,
boj proti acidifikaci, regulace využívání mořských zdrojů. Regulace škodlivých látek a odpadního materiálu Politika Společenství v oblasti nakládání s odpady zahrnuje tři komplementární strategie: •
eliminace odpadu u zdroje zlepšením produktového plánování;
•
prosazování recyklace a opětovné použití odpadu; 119
•
snižování znečišťování zapříčiněného spalováním odpadů.
Filozofie Společenství je přenášet více zodpovědnosti na výrobce. Například směrnice ze září 2000 o vozidlech na konci životnosti stanoví zavedení systému sběru vozidel na náklady výrobce. Obdobně existují dva návrhy směrnic o odpadu z elektrických a elektronických zařízení a omezení používání určitých nebezpečných látek v těchto zařízeních. Při regulaci výskytu škodlivých látek a odpadního materiálu se aktivity ES soustřeďují na následující oblasti: Omezení výskytu škodlivých látek ve vybraných výrobcích. Jednotlivé látky jsou klasifikovány podle stupně své škodlivosti a následně je (ne)povoleno jejich použití v jednotlivých kategoriích výrobků (směrnice 67/548/EHS)29. Kontrola ekologických rizik u významných podniků. Zájem ES v této oblasti byl iniciován sérií havárií průmyslových podniků v 70. letech, z nichž nejhorší byla havárie v italském Sevesu. Proto se směrnice o kontrole nebezpečnosti závažných havárií s nebezpečnými látkami (směrnice 82/501/EHS (již neplatí) a směrnice 96/82/ES30) také nazývají „směrnice Seveso“ – ty vyžadují po členských státech, aby předem připravily strategii a procedury pro případ velkých průmyslových havárií. Regulace dovozu a vývozu nebezpečných chemikálií. U vybraných chemikálií existuje notifikační systém a u obzvlášť nebezpečných chemikálií (např. použitelných k výrobě chemických zbraní) je vývoz podmíněn předchozím udělením souhlasu příslušného kontrolního orgánu. Regulace ukládání a označování odpadu. Je upraven režim ukládání běžného odpadu (směrnice 2008/98/ES31 a směrnice 99/31/ES32). Povinnost recyklace vybraných výrobků – např. automobilů (směrnice 2000/53/ES)33. Regulace kvality vody a ovzduší Členské státy přijaly velký počet směrnic k zavedení standardů kvality vody (pitná voda, voda na koupání, voda pro farmy na chování ryb a měkkýšů). V počátcích je návrh nové směrnice o nebezpečných látkách vypouštěných do vod. 29
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/PDF/?uri=CELEX:31967L0548&rid=1 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/PDF/?uri=CELEX:01996L0082-20120813&rid=1 31 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/PDF/?uri=CELEX:02008L0098-20081212&rid=1 32 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/PDF/?uri=CELEX:01999L0031-20111213&rid=1 33 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/PDF/?uri=CELEX:02000L0053-20130611&rid=1 30
120
Opatření ES z 80. let a počátku 90. let byly stanoveny na principu emisních limitů. Nakládání s městskou odpadní vodou a opatření proti znečistění dusičnany jsou toho příkladem. Od roku 1995 Společenství začalo přijímat ucelenější přístup k nakládání s vodou. To vedlo k vytvoření rámcové směrnice pro nakládání s vodou (směrnice 2000/60/ES)34, která prosazuje udržitelné užívání vodních zdrojů a zajištění koherentní politiky na celém území ES. Společenství je jednou ze stran v různých mezinárodních úmluvách na ochranu mořského prostředí. Patří k nim již zmíněná úmluva OSPAR, Barcelonská úmluva na ochranu Středozemního moře (rozhodnutí 585/77/EHS)35 a Pařížská úmluva na ochranu prostředí moří severovýchodního Atlantiku. Další úmluvy sledují ochranu sladkých vod, například: •
Helsinská úmluva o mezinárodních vodních tocích a mezinárodních jezerech;
•
Úmluva o spolupráci pro ochranu a udržitelné využití řeky Dunaje;
•
Úmluva na ochranu Rýna a další.
Zlepšení kvality vzduchu je světovou prioritou. K dosažení významného pokroku v oblasti znečištění vzduchu, které je jednou z příčin globálního oteplování, musí dojít formou kombinace národních a mezinárodních opatření zaměřených na snížení emisí příslušných plynů. Za tímto účelem byly přijaty Rámcová úmluva Spojených národů o změně klimatu (1992) a Kyotský protokol (1997). Strany těchto dohod se zavázaly snížit jejich emise skleníkových plynů nejméně o 5 % z úrovně roku 1990 během období 2008 – 2012. EU potvrdila svůj pevný závazek vůči Kyotskému protokolu při mnoha příležitostech. Na zasedání Evropské rady ve Stockholmu v červnu 2001 Unie vyjádřila své znepokojení nad tím, že protokol vyvolává pochybnosti v některých zemích, zejména v USA. Na konferenci v Bonnu (19. – 23. 7. 2001) dosáhly strany Rámcové úmluvy Spojených národů o změně klimatu dohody o způsobu implementace Kyotského protokolu. Společenství je také stranou Ženevské úmluvy o rozsáhlém mezinárodním znečišťování ovzduší a protokolů o znečišťujících látkách (SO2, NOx a dalších), které doplňují tuto úmluvu.
34 35
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/PDF/?uri=CELEX:02000L0060-20140101&rid=1 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/PDF/?uri=CELEX:31977D0585&rid=1
121
Legislativa Společenství v této oblasti je principiálně zaměřená na snižování emisí z průmyslových aktivit a silničních vozidel. Co se týká dopravy, strategií je:
Snížení znečišťujících emisí (katalytický konvertor, ověřování způsobilosti k jízdě).
Jsou stanoveny maximální povolené emise pro nově vyráběná motorová vozidla a standardy pro složení pohonných hmot (zejména obsah olova). Každý stát musí umožnit prodej bezolovnatého benzínu. Stále diskutovaným, ale dosud neschváleným, plánem je komunitární daň na pohonné hmoty, která by byla určena pro financování ekologických programů ES;
Snížení spotřeby paliv osobních automobilů (ve spolupráci s automobilovými
závody);
Prosazení tzv. „čistých“ vozidel (daňové stimuly).
Ochrana ohrožených druhů a biodiversity V Evropě je vážně ohroženo nebo na samém okraji vyhynutí stovky rostlinných a živočišných druhů. Cílem Společenství je zlepšení této situace, a proto zavedlo řadu opatření k zachování péče o volně žijící zvířata (ochrana určitých druhů jako jsou lachtani, velryby a delfíni) a přirozené přírodní prostředí (ochrana lesů a vodních toků). Společenství zveřejnilo akční programy na zachování biodiversity, dále programy v oblastech přírodních zdrojů, zemědělství a rybolovu, rozvojové pomoci a hospodářské spolupráce. Společenství je stranou mnoha úmluv, včetně Bernské konvence týkající se péče o zachování evropské divočiny a přirozeného přírodního prostředí, Bonnské konvence týkající se péče o zachování stěhovavých druhů a Rio de Janeirské konvence o biologické diversitě. Ochrana ohrožených druhů rostlin a živočichů je na evropské úrovni založena na následujících mechanismech: Ochrana konkrétních ohrožených druhů. V ES byl zakázán obchod s některými ohroženými druhy a výrobky, které z nich pocházejí – výrobky pocházející z velryb (1981), výrobky z tulení kůže (1983 – zde existuje výjimka pro výrobky zpracovávané Inuity v severním Finsku a Švédsku) a slonovina (1989). Dalším způsobem ochrany byl jednotný ochranný režim pro některé volně žijící živočišné druhy – nejznámější je směrnice o ochraně volně žijícího ptactva z roku 1979. Nejdůležitějším krokem pak bylo přistoupení ES k velké mezinárodní úmluvě o mezinárodním obchodu s ohroženými druhy (CITES – Convention
122
on International Trade in Endangered Species of Flora and Fauna), která navíc členským státům ponechává možnost přijmout ještě přísnější vnitrostátní normy. Ochrana prostředí, ve kterém se ohrožené druhy vyskytují. ES je signatářem Bernské úmluvy o evropské volně žijící fauně a flóře a jejich habitatech. Na jejím základě byl vytvořen systém chráněných oblastí (směrnice 92/43/EHS36) pod názvem NATURA 2000. V rámci soustavy NATURA 2000 vyčlenily všechny státy EU část svého území jako oblasti se zvláštním režimem ochrany přírody – nejvíce Dánsko, kde pokrývají chráněné oblasti 23 % území. Omezení modifikovat (geneticky upravovat) organismy uvolňované do životního prostředí. Geneticky modifikované organismy mohou výrazně pozměnit situaci ve volné přírodě, kde mohou nové, člověkem upravené druhy vytlačit původní faunu a flóru. Odpověď ES na toto riziko spočívala ve dvou směrnicích z počátku 90. let (směrnice 90/219/EHS a směrnice 90/220/EHS (již neplatí)), jež omezily volnost států při uvolňování geneticky pozměněných organismů (živočichů i rostlin) do životního prostředí. Rovněž potraviny obsahující geneticky pozměněný materiál musí být příslušně označeny.
10.5. Zemědělská politika 10.5.1.
Společná zemědělská politika – vymezení
Vnitřní trh zahrnuje rovněž zemědělství, rybolov a obchod zemědělskými produkty. Zemědělskými produkty se rozumějí produkty rostlinné a živočišné výroby a rybolovu, jakož i výrobky po prvotním zpracování, které mají s těmito produkty přímou souvislost. Odkazy na společnou zemědělskou politiku nebo na zemědělství a užívání výrazu „zemědělský“ se rovněž vztahují na rybolov, s ohledem na zvláštní rysy tohoto odvětví (čl. 38 SFEU). Společná zemědělská politika je nejstarší politikou Evropského společenství. Její začátky spadají do roku 1962 a po celou dobu byla nejdůležitější politikou Společenství. V roce 1979 představovaly výdaje na evropské zemědělství 75 procent rozpočtu tehdejšího EHS. V současné době je vynakládáno na SZP z rozpočtu Evropské unie okolo 45%.
36
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/PDF/?uri=CELEX:01992L0043-20130701&rid=1
123
V Římské smlouvě z roku 1957 bylo stanoveno pro zemědělství několik základních cílů. V současném znění SFEU (dříve SES) se týkají společné zemědělské politiky články 38 až 44. V současnosti je zemědělská politika považována ne za výlučnou ale za sdílenou pravomoc EU (článek 4, odst. 2, pís. d SFEU). Cílem Společné zemědělské politiky (SZP) (čl. 39) je: •
zvýšit produktivitu zemědělství podporou technického pokroku, zajišťováním
racionálního rozvoje zemědělské výroby a optimálního využití výrobních činitelů, zejména pracovní síly; •
zajistit tak odpovídající životní úroveň zemědělského obyvatelstva, a to zejména
zvýšením individuálních příjmů osob zaměstnaných v zemědělství; •
stabilizovat trhy;
•
zajistit plynulé zásobování;
•
zajistit dodávky spotřebitelům za rozumné ceny.
K dosažení výše uvedených cílů byla zřízena společná regulace zemědělského trhu (čl. 40 SFEU). Tato regulace v závislosti na dotyčných produktech má jednu z těchto forem: •
společná pravidla hospodářské soutěže;
•
povinná koordinace různých národních systémů regulace trhu;
•
evropská organizace trhu.
Při vypracování SZP a zvláštních metod pro její zavádění se členské státy dohodly, že budou přihlížet: •
ke zvláštní povaze zemědělské činnosti, vyplývající ze sociální struktury
v zemědělství a ze strukturálních a přírodních rozdílů mezi různými zemědělskými oblastmi; •
k nutnosti provádět vhodné úpravy postupně;
•
ke skutečnosti, že v členských státech zemědělství představuje odvětví, které je
těsně spjato s celým hospodářstvím. Smyslem SZP je regulovat pomocí souborů různých opatření a nástrojů integrovaný trh agrárních produktů a pozitivně ovlivňovat vývoj zemědělství Unie. Zpočátku bylo jejím cílem zabezpečení soběstačnosti v zásobování zemědělskými produkty a ochrana před konkurencí 124
států s lepšími klimatickými podmínkami a vyspělejšími technologiemi. Jejím dalším úkolem byla stabilizace cen zemědělských produktů, jakož i stabilizace důchodů pracovníků v zemědělství. V současnosti se zaměřuje na restrukturalizaci zemědělství s cílem eliminovat nadprodukci tradičních komodit a preferovat komodity nepotravinářské produkce (produkce bionafty, rostlinných olejů apod.). K nejdůležitějším nástrojům tržní regulace patří: •
regulace cen zemědělských produktů;
•
subvencování výroby a odbytu;
•
podpora exportu;
•
organizace distribuce a skladování na úrovni států;
•
další opatření na vyloučení diskriminace výrobců i spotřebitelů na společném
agrárním trhu; •
podpora zemědělského výzkumu a odborného vzdělávání;
•
financování rozvojových projektů na pomoc rozvoji venkova;
•
řešení sociálních a ekologických problémů.
Tradičně používané cenové systémy mají na vnitřním trhu Unie zajišťovat v návaznosti na světový trh jednotnou a pokud možno stabilní cenovou hladinu. Protože jsou minimální ceny v Unii obecně vyšší než na světovém trhu, může tato cenová regulace efektivně fungovat pouze tehdy, je-li současně provázena i vnější ochranou dotyčných trhů prostřednictvím systému cel a dovozních kvót. Na podporu vývozu jsou pak poskytovány tzv. vývozní náhrady vyrovnávající rozdíly mezi vyšší, zpravidla subvencovanou cenou platnou v Unii a nižší cenou na světovém trhu. 10.5.2.
Vývoj Společné zemědělské politiky
Základní principy, které určovaly budoucí orientaci SZP byly přijaty Radou v roce 1960. Patří k nim: •
volný pohyb zemědělských produktů v rámci Společenství;
•
společná cenová politika pro všechny zemědělské produkty; 125
•
slušné příjmy pro zemědělské pracovníky (cenová podpora);
•
jednotný systém odvodů uvalených na všechny dovážené produkty a exportní
náhrady; •
koordinace národních opatření pro strukturální reformu.
SZP se začala uskutečňovat od roku 1962, kdy po velmi složitých jednáních Rada ministrů rozhodla o základních metodách společné organizace trhu pro obiloviny. Opatření pro obiloviny posloužila jako model pro trhy s dalšími produkty a do konce šedesátých let přijalo ES pro většinu produktů systémy ochrany, která uzavírá domácí trhy před vnější konkurencí. Plně fungovat začaly principy SZP od roku 1968. Po několika dekádách fungování SZP s výjimečně pozitivními výsledky vznikly v některých zemědělských sektorech problémy s obrovskou nadprodukcí, jejímž výsledkem byly velké náklady. I přes revizi mandatorních výdajů SZP (1984) se nepodařilo nadprodukci snížit. Obrat nastal na zasedání Evropské rady v Bruselu v únoru 1988. Rada schválila zprávu Komise „Jednotný evropský akt: nová hranice pro Evropu“. Na zasedání bylo ES oprávněno používat politické a finanční zdroje pro dosažení vnitřního trhu. Přes veškerá úsilí SZP stále trpěla základními nedostatky. Zemědělská produkce byla řízena spíše určováním cen než poptávkou. Zemědělci pokračovali v produkci obrovských množství těchto produktů, za které ES nabízelo nejvyšší garantované ceny (tzv. intervenční ceny) bez ohledu na potřebu po těchto produktech. 10.5.3.
Reformy Společné zemědělské politiky
Reformy SZP z roku 1992 a 1999 Tlak na reformu byl způsoben: •
vnitřními okolnostmi (nadbytečná produkce, nízká konkurenceschopnost);
•
vnějšími okolnostmi (tlak USA, GATT).
Uruguayské kolo GATT se pokusilo opět nalézt řešení vnitřních problémů ES. Společenství v rámci jednání GATT souhlasilo s aplikací přímých plateb, které měly tu výhodu, že nespadaly pod závazek povinného snížení poskytovaných podpor.
126
V roce 1991 Komise prostřednictvím komisaře pro zemědělství pana Raye Mac Sharryho předložila k diskusi 2 referáty ohledně rozvoje a budoucnosti SZP. Tyto referáty se staly základem politické dohody o reformě SZP, přijaté Radou 21. května 1992. Rozhodnutí, která byla v balíčku opatření přijata, jsou založena na 4 principech: •
všeobecné snížení garantovaných (intervenčních) zemědělských cen - snižování
je závislé na produktu s cílem zvýšení konkurenceschopnosti produktů Společenství ve srovnání s produkty prodávanými ve světě; •
náhrada za snižování cen ve formě přímých plateb a prémií, které jsou
poskytovány ne dle produkce ale dle výrobních faktorů (počet hektarů, hosp. zvířat); •
opatření s přímým vlivem na množství produkce, aplikované ve formě kvót,
neobdělávání orné půdy, omezení poskytování prémií; tato opatření nahrazují částečně opatření, týkající se spoluzodpovědnosti zavedené před 30 léty; •
opatření na podporu rekonstrukce zemědělských farem, jako jsou předčasné
odchody do důchodu, zalesňování nebo snižování výnosů užitím extenzivnějších nebo životnímu prostředí přátelštějších metod. Reforma SZP se netýkala všech sektorů výroby. Zásadně ovlivnila: •
pěstování obilnin a produkci hovězího masa;
•
v menší míře ovlivnila výrobu mléka a másla, tabáku a jehněčího masa.
Ostatní oblasti nebyly dotčeny vůbec nebo pouze okrajově. Důležité kroky tak byly podniknuty zejména v oblastech, kde byly náklady nejvyšší, a situace si žádala výraznou změnu. Pěstování obilnin a produkce hovězího masa vedla k vytváření největších přebytků. Oba sektory tradičně byly a i po reformě SZP zůstávají nejnákladnější položkou SZP současnosti. Jakákoliv změna musela být proto započata právě zde. 15. července 1997 Komise přijala balíček opatření nazývaný AGENDA 2000. Šlo o klíčový strategický dokument, ve kterém Komise sděluje své názory, jakým způsobem by EU měla rozvíjet své společné politiky po roce 2000. Co se týká zemědělství, Komise navrhovala prohloubení a rozšíření reformy z roku 1992 dalším přechodem od cenové podpory k přímým platbám a rozvoji koherentní politiky venkova, jež tento proces doprovází. Komise rovněž stanovila cíle SZP, ke kterým patřily: 127
•
zvýšení vnitřní a vnější konkurenceschopnosti, jež by zajistila producentům EU
zcela požívat výhod z pozitivního vývoje na světovém trhu; •
zajištění kvality a bezpečnosti potravin, což představuje základní závazek vůči
spotřebitelům; •
zajištění slušné životní úrovně zemědělské komunity a přispění ke stabilitě
zemědělských příjmů; •
integrace cílů životního prostředí do SZP;
•
vytvoření alternativních pracovních příležitostí pro zemědělce a jejich rodiny;
•
zjednodušení legislativy Evropské unie.
Na základě Agendy 2000 Komise vypracovala v březnu 1998 několik návrhů, jež obsahovaly: •
pozměňující návrhy pro společnou tržní organizaci obilnin a ostatních druhů
rostlinné výroby, hovězího a telecího masa, mléka a olivového oleje; •
horizontální regulace, jež stanoví společná pravidla pro programy přímé
podpory (spojené s podporou shody s environmentálními kritérií, měnící podporu ve vztahu k zaměstnanosti a zavádějící formuli pro nejvyšší podpory); •
změny ve finanční regulaci EAGGF;
•
nová regulace podpory rozvoje venkova.
Fischlerova reforma z r. 2003 Zavedla jednotnou platbu na farmu. Zemědělci tak na místo několika plateb získávají jen jednu. Výše plateb se určuje buď na základě plateb obdržených v minulosti (historický model) nebo podle plateb na plochu obdělávanou v prvním roce zavedení systému (regionální model) nebo v modelu hybridním kombinujícím oba principy. Vyplácení přímých plateb je podmíněno dodržováním souboru legislativních norem, tzv. cross-compliance (19 pravidel pro ochranu životního prostředí, bezpečnost potravin a zdraví zvířat). Při nedodržení požadavků jsou stanoveny sankce. Reforma zdůraznila politiku rozvoje venkova - tzv. druhý pilíř SZP. Prostřednictvím modulace se začalo přesouvat stanovené procento z přímých plateb (I. pilíř SZP) na rozvoj venkova (II. pilíř SZP).
128
10.5.4.
Financování a rozpočet
Financování společné zemědělské politiky se uskutečňovalo z rozpočtu Unie prostřednictvím Evropského zemědělského garančního a orientačního fondu (EAGGF). Tento fond, jak již název vypovídá, se skládal ze dvou sekcí: •
Garanční sekce - představovala povinné výdaje rozpočtu Unie, jimiž byla hrazena
veškerá opatření související s uplatňováním SZP, jako jsou cenové subvence, exportní subvence, nákup a ukládání přebytků zemědělské produkce. •
Orientační sekce - představovala jeden ze strukturálních fondů, který přispíval ke
strukturálním reformám v zemědělství a rozvoji venkovských oblastí např. investováním do nových technologií. Tato sekce tvořila jen nepatrnou část výdajů z hlediska všech výdajů, které byly určeny pro zemědělství, ale její význam od roku 2000 rostl. V roce 2004 byl změněn systém financování SZP. Pro finanční perspektivu 2007-13 byly nově po vzoru dvou pilířů SZP určeny dva fondy: •
Evropský zemědělský záruční fond;
•
Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova.
V některých obdobích dosahovaly výdaje na SZP až k téměř 70 % evropského rozpočtu. Ve finanční perspektivě pro léta 2007 až 2013 bylo na SZP určeno 43% z celkového rozpočtu EU, což představovalo přibližně 55 miliard EUR ročně a 0,5 % HDP EU. Zhruba 80 % výdajů šlo do prvního a 20 % do druhého pilíře SZP. Oblast zemědělství byla ve finanční perspektivě zahrnuta v druhé kapitole jako „Ochrana a konzervace přírodních zdrojů". Nadále v rámci Unie probíhá intenzivní debata o potřebě komplexní reformy SZP a způsobu jejího financování v příští finanční perspektivě (20132020). 10.5.5.
Instituce a mechanismus rozhodování
V oblasti Společné zemědělské politiky působí následující instituce: •
Evropská komise - Generální ředitelství pro zemědělství a rozvoj venkova je
zodpovědné za implementaci zemědělské politiky a spolu s dalšími generálními ředitelstvími zabývajícími se strukturální politikou za politiku rozvoje venkova; •
Evropský parlament - Výbor pro zemědělství a rozvoj venkova; 129
•
Rada ministrů pro zemědělství a rybolov.
Na Radě každý měsíc zasedají ministři zemědělství a rybolovu členských států a evropští komisaři odpovědní za zemědělství a rozvoj venkova, rybolov a námořní záležitosti, ale také zdraví. Lisabonská smlouva výrazně změnila pravidla rozhodování o zemědělských otázkách. Zatímco do jejího vstupu v platnost byla ve většině oblastí uplatňována procedura konzultace, nyní v zemědělské politice platí řádný legislativní postup. O návrzích Komise tedy spolurozhoduje Rada a Evropský parlament. Rada rozhoduje kvalifikovanou většinou. Z řádného legislativního postupu jsou vyňaty pouze kvóty a poplatky. Od ratifikace Lisabonské smlouvy se změnila i pravidla pro schvalování rozpočtu zemědělské politiky. Evropský parlament nyní spolurozhoduje o všech typech výdajů. Dříve rozhodoval pouze
o nepovinných výdajích (např. podpora venkova), zatímco do rozhodování
o povinných výdajích (přímých platbách) nemohl vstupovat. 10.5.6.
Vliv politiky na situaci v ČR
Vstup ČR do EU znamenal pro české zemědělce řadu výhod, zejména ve formě: •
zvýšení příjmů a životní úrovně;
•
vyšších výkupních cen a rozšíření možnosti exportu.
Na jednotlivé sektory měl vstup do EU odlišný dopad. Celkově se nepodařilo zastavit trvalý pokles podílu zemědělské produkce na celkovém HDP a na zaměstnanosti. Česko se postupně přizpůsobilo systému tržní regulace v EU (například kvóty pro pěstování některých plodin, či produkci mléka nebo zákaz podpory vysazování nových vinic). To způsobilo změny v komoditní skladbě. Významně se proměnilo především české cukrovarnictví. Při reformě společné organizace trhu s cukrem přišla ČR o 22,5 % kvóty cukru, a úměrně s tím se snížila výroba cukru a plocha řepy.
130
10.6. Společná obchodní politika 10.6.1.
Vývoj společné obchodní politiky EU/ES
Evropská unie je světovou obchodní velmocí disponující velkým vnitřním trhem. Soustřeďuje sice méně než 7 % světového obyvatelstva, produkuje však zhruba čtvrtinu světového produktu a soustřeďuje přibližně pětinu světového obchodu (tento podíl by se zdvojnásobil, pokud bychom započítali také obchod mezi členskými zeměmi). Patří mezi největší světové vývozce a jako světový dovozce je na druhém místě za USA. V roce 1998 na ni připadalo zhruba 20 % světového vývozu zboží, zatímco na USA 16 % a na Japonsko 9 %. Zařadila se také mezi největší světové vývozce a dovozce služeb: připadá na ně celá čtvrtina obchodu Unie. Společná obchodní politika je v současnosti zakotvena v článcích 206 až 207 SFEU (Lisabonská smlouva) - dříve články 131 až 134 SES upravené Smlouvou z Nice. Představuje soubor zásad, opatření, nástrojů a prostředků, kterými stát (resp. Unie států) ovlivňuje ve vlastním zájmu styky s cizími zeměmi, zejména strukturu, podmínky a objem zahraničního obchodu. Patří k těm politikám Unie, při jejichž formulaci a prosazování mají její orgány rozhodující vliv a pravomoci. Rozhodují o zásadních opatřeních na ochranu společného trhu a o společné celní politice, uzavírají obchodní dohody s třetími zeměmi, regulují vývozní politiku a vystupují při jednáních s mezinárodními obchodními organizacemi. Jejím cílem je tedy prosazovat zájmy členských států v mezinárodním obchodě, a to prostřednictvím celní unie (od konce 60. let) a jednotného vnitřního trhu (od roku 1993). Historie společné obchodní politiky Evropské společenství si od samého počátku kladlo za cíl vytvořit společný (dnes vnitřní nebo jednotný) trh. Ten, jak známo, odstraňuje všechny bariéry pro volný pohyb zboží, osob, služeb a kapitálu, čímž se spojením dříve oddělených národních trhů vytváří rozsáhlý hospodářský prostor s mnoha pozitivními ekonomickými účinky, pokud jde o ekonomickou výkonnost. Zakladatelská smlouva tedy v žádném případě neorientovala členské země na vytvoření pásma volného obchodu (viz např. ESVO založené v roce 1960), které sice rovněž 131
odstraňuje obchodní bariéry mezi zúčastněnými zeměmi, avšak ponechává v jejich pravomoci, aby samostatně upravovaly své obchodní vztahy vůči třetím zemím. Římskou smlouvou (EHS) se členské země zavázaly vytvořit nejprve celní unii, jako odrazový můstek ke společnému trhu. Celní unie jako první fáze evropského integračního procesu má tyto rysy: 1.
Cla a ostatní obchodní překážky mezi členskými zeměmi se odstraňují. To
znamená, že neexistují celní hranice a mezi členskými zeměmi se zboží pohybuje zcela volně. V zemích, které vytvořily pásmo volného obchodu, taková praxe není možná. Protože si každá země udržuje vůči třetím zemím vlastní celní sazby, které se mohou země od země lišit, nezbývá než na hranicích zachovávat celní kontrolu, aby se na trhy zemí pásma volného obchodu nemohli dostávat zahraniční konkurenti pronikáním přes země s nejnižší celní sazbou. Musí být proto zachována celní kontrola mezi zeměmi, která zjišťuje původ zboží. 2.
Pro zboží dovážené do Společenství z třetích zemí používají členské země stejná
cla (stejné celní sazby pro totéž zboží). Potom, co bylo zboží procleno na vnější hranici, lhostejno v které zemi, může se volně pohybovat po celém území Společenství bez cla. Na hranicích mezi nimi odpadá potřeba udržovat celní službu. 3.
Členské země používají stejných postupů v obchodě s třetími zeměmi. Na celém
území se uplatňují stejné celní předpisy a ostatní formality: jednotná celní deklarace, celní prohlášení o transitu, osvědčení o původu zboží atd. Vytvoření celní unie jako prvního kroku směrem k jednotnému trhu je tak nezbytně spojeno se společným postupem v obchodní politice vůči třetím zemím, se společnou obchodní politikou. Dá se říci, že bez ní by společný ( vnitřní ) trh vůbec nebyl myslitelný a udržitelný. Kdyby si totiž členské země udržovaly různé celní sazby na totéž zboží, vyvážely by třetí země své zboží do země s nejnižší celní sazbou, jak již bylo uvedeno výše. Ostatní členské země by se tomu bránily zavedením obchodních překážek bránících pohybu zboží mezi zeměmi, což by zcela znehodnotilo společný trh. Podobný případ by nastal, kdyby jedna členská země používala jiné zásady obchodu vůči třetím zemím nebo poskytovala odlišné výhody dovozcům nebo vývozcům. Jinými slovy, bez společné obchodní politiky nelze společný trh vytvořit, společný trh musí být doplněn společnou politikou v oblasti obchodu. 132
Společná obchodní politika má nadnárodní charakter a její provádění přechází plně do rukou orgánů ES (od roku 1968). Obchodní politika patří podle Římské smlouvy vedle zemědělské a dopravní ke společně prováděným politikám (od roku 1999 k nim přibyla ještě společně prováděná měnová politika). Se vznikem celní unie začíná Společenství vůči třetím zemím vystupovat jako jeden celek. Žádná členská země nemůže proto provádět vlastní, na ostatních členských zemích nezávislou zahraničně obchodní politiku a utvářet své vnější hospodářské vztahy vůči vnějšímu světu zcela samostatně. Členské země přenesly dobrovolně příslušné kompetence v oblasti zahraničního obchodu do rukou orgánů ES, konkrétně Evropské komise a Rady. Vytvoření celní unie a společného trhu má za následek, že obchod mezi členskými státy není nadále považován za zahraniční obchod, ale za přesun zboží na rozsáhlém vnitřním trhu, který se zřízením celní unie podařilo vytvořit. Společná obchodní politika se zásadně aplikuje vůči třetím zemím, případně jejich seskupením. Účast a zapojení do společné obchodní politiky je možné teprve po přijetí země do Unie. 10.6.2.
Hlavní zásady společné obchodní politiky
Římská smlouva uvádí pět oblastí, v nichž Společenství předpokládá společný postup. Současně platná Lisabonská smlouva (čl. 207 SFEU) je doplňuje na: 1.
společné zásady pokud jde o úpravy celních sazeb;
2.
uzavírání celních a obchodních dohod týkajících se obchodu zbožím a službami;
3.
obchodní aspekty duševního vlastnictví;
4.
přímé zahraniční investice;
5.
sjednocování liberalizačních opatření;
6.
vývozní politika a opatření na ochranu obchodu, jako jsou opatření pro případ
dumpingu a subvencování. Jednotný celní sazebník pro dovozy z třetích zemí byl vytvořen po přechodném období v roce 1968 jako nevážený aritmetický průměr celních sazeb členských zemí a je závazný pro všechny členské státy. Jakákoli úprava celních tarifů přestává být záležitostí členského státu a je prováděna společným rozhodnutím (úprava se provádí každoročně). 133
Uzavírání dohod o obchodní a hospodářské spolupráce provádí Evropská komise, která vystupuje jménem všech členských zemí, přirozeně na základě přesně vymezeného mandátu přijatého Radou. Tyto dohody velice často obsahují obchodní preference (obchodní zvýhodnění), jež jsou poskytovány určitým zemím nebo jejich seskupením, čímž je usnadněn jejich přístup na trhy Unie, často bezcelní. Obsah těchto dohod zavazuje všechny členské státy a je závazný také pro nově přijaté členy. I při existenci jednotného celního sazebníku postupuje Unie vůči různým zemím velice diferencovaně, selektivně a převážně velmi vstřícně. V tom se odrážejí specifické politické, ekonomické i bezpečnostně strategické priority Společenství, které se mohou v různých obdobích měnit. Postup liberalizace obchodu vůči třetím zemím dojednává Komise na základě pověření Rady. Žádná členská země nemůže tedy samostatně upravovat svůj dovozní a vývozní režim vůči třetím zemím. Unie nemá žádnou zvláštní politiku na podporu vývozu. V praxi, až na výjimky, platí zásada, že vývoz do třetích zemí se uskutečňuje volně. Určité omezení vývozu lze zavést za zvláštních okolností: v případě strategických surovin nebo jiného deficitního výrobku. Přes absenci zvláštní politiky na podporu vývozu ji Unie používá ve dvou případech: jednak může poskytnout dotace a jiné úlevy vybraným odvětvím (ocelářský průmysl, výroba lodí, letecký průmysl, zbrojní výroba), které mají usnadnit jejich vývoz. Druhý, všeobecně známý případ se týká podpory zemědělství. Velice silná ochrana vnitřního trhu zemědělských výrobků a vlastně celého zemědělského sektoru je podstatným rysem společné zemědělské politiky (dnes zemědělské politiky se sdílenou pravomocí EU). Její součástí jsou exportní dotace sloužící podpoře vývozu v důsledku toho, že ceny zemědělských výrobků na trzích Unie jsou vyšší než světové ceny. Proto také preferenční obchodní dohody, které Unie uzavírá s třetími zeměmi, liberalizují velice vstřícně obchod s průmyslovými výrobky, nikoli však obchod se zemědělskou produkcí. Opatření na ochranu obchodu se týká jednak dumpingu (cenové podbízení), jednak subvencovaného vývozu. Rámec a procedura opatření na ochranu proti nečestným obchodním praktikám jsou dány mimo EU, a to antidumpingovým kodexem přijatým GATT/WTO, podle něhož Komise postupuje. Ta také iniciuje zahájení antidumpingového řízení, a to buď na základě stížnosti výrobců určitého odvětví, kteří se cítí poškozeni, nebo na základě vlastního rozhodnutí. Ochranná opatření mají za následek, že dovážené zboží 134
ztrácí na trzích Unie svou konkurenceschopnost. Opatření na ochranu trhů Unie před dovozci používajícími nečestné praktiky, se uplatňují zásadně vůči subjektům z nečlenských zemí, k nimž patří také kandidátské země. Součástí společné obchodní politiky je také rozhodnutí o způsobu, jakým je disponováno s vybranými cly. Cla se uvalují na zboží dovážené do zemí Unie z třetích zemí, avšak země, v níž zahraniční výrobek poprvé překročí vnější hranice Unie, nemusí být a většinou také není adresátem dovozu (např. Holandsko). Bylo proto rozhodnuto, že členská země, přes jejíž hranice se zahraniční výrobek dostal na teritorium EU, si ponechá ke krytí nákladů své celní správy 10 % výnosu cel (v roce 1999 bylo rozhodnuto zvýšit tento podíl na 25 %). Většina celních příjmů směřuje do společného rozpočtu EU. Cla tvoří jeden z tzv. vlastních zdrojů evropského rozpočtu a jsou odváděny automaticky. Vzhledem k tomu, že zhruba dvě třetiny obchodu zemí EU se odehrává mezi nimi navzájem a také proto, že v mezinárodním obchodě se celní sazby postupně snižují, představuje výnos z cel klesající příjmovou položku rozpočtu EU. Otázkou je, jaké pravomoci zůstávají v rukou členské země s ohledem na to, že provádění společné obchodní politiky bylo delegováno do rukou Rady a Komise. Jsou to: •
Každá členská země vstupuje do obchodních vztahů s třetími zeměmi samostatně:
může s nimi uzavírat dohodu o hospodářské, průmyslové a vědeckotechnické spolupráci, jejíž znění však nesmí být v rozporu se zásadami společné obchodní politiky. •
Členské státy mohou použít v rámci podpory exportu vrácení cel nebo poplatků
s rovnocenným účinkem a rovněž i daně z obratu, spotřebních daní a jiných nepřímých daní, které se povolují při vývozu zboží z členského státu do třetí země, pokud tato vracení nepřevyšují poplatky a daně, jimž byly vyvážené výrobky přímo nebo nepřímo podrobeny. •
Dále zůstávají v kompetenci členského státu známé dohody o zamezení dvojího
zdanění, dohoda o podpoře a ochraně investic (pokud neexistuje dohoda platná pro celou Unii). V neposlední řadě provádění proexportní politiky musí být v souladu s pravidly OECD a nesmí porušovat pravidla Unie na ochranu hospodářské soutěže (poskytování státní podpory). 10.6.3.
Nástroje společné obchodní politiky
Ve výzbroji má společná obchodní politika tyto nástroje: 135
1.
cla - EU chrání určitá odvětví před zahraniční konkurencí nebo naopak podporuje
dovoz produktů, o které má zájem jako o vstupy nezbytné pro rozvoj výroby; 2.
kvóty - jsou rozšířeny především v obchodě se zeměmi, které nejsou členy Světové
obchodní organizace (angl. World Trade Organisation – WTO); 3.
dobrovolná exportní omezení (angl. voluntary export restriction) - představují
dohodu mezi vyvážející a dovážející zemí, podle níž se vývozce dobrovolně zaváže, že nepřekročí limitované množství výrobků určených do země dovozce. 4.
antidumpingová opatření - umožňují omezit dovoz zboží v případě, že ho jeho
výrobce nabízí za cenu nižší než je běžná cena těch samých výrobků na jejich domácím trhu, nebo je-li vývoz dotován, 5.
Protisubvenční opatření a ochranná opatření (angl. safeguard measures) -
v případě, že prudce roste dovoz určitých výrobků do EU; dovozce pak musí žádat o vydání licence, která umožňuje podrobně sledovat vývoj dovozu. Defenzivní obchodní opatření lze použít jen v případech, kdy dovozy do EU způsobují nebo hrozí způsobit materiální újmu výrobnímu odvětví v EU, a lze prokázat příčinnou souvislost mezi dovozy a újmou. Mezi ofenzivní opatření patří tzv.: •
nařízení o obchodních bariérách (angl. trade barriers regulation), které umožňuje
Komisi podat stížnost vůči třetí zemi, pokud tato nedodržuje své závazky v obchodní oblasti dané v rámci WTO nebo v rámci bilaterální dohody. •
opatření na dovoz nebo vývoz výrobků do a z EU, a to z politických nebo
bezpečnostních důvodů (embargo, bojkot nebo zvláštní režim na vývoz zbraní, jaderného materiálu, některých chemikálií, zboží dvojího užití apod. 10.6.4.
Rozhodovací proces pro společné obchodní politiky
Obsah společné obchodní politiky vymezují nově po přijetí Lisabonské smlouvy články 205207 Smlouvy o fungování EU. Iniciativním orgánem je Evropská komise (Generální ředitelství pro obchod), která předkládá Radě návrhy konkrétních opatření společné obchodní politiky či doporučení na sjednání mezinárodní smlouvy. Rada vydává směrnice pro rozhodování, tedy mandáty, které zmocňují Komisi k navržení postupu. Po posouzení a odsouhlasení konkrétních opatření Radou je Komise pověřena jejich provedením. Zvláštní 136
výbor jmenovaný Radou složený z reprezentantů členských států sleduje jednání Komise a poskytuje odborné konzultace. Komise podává zvláštnímu výboru a Evropskému parlamentu pravidelně zprávu o stavu jednání. Lisabonská smlouva ujasňuje pravomoci EU a posiluje postavení Evropského parlamentu: •
Společná obchodní politika bude muset být prováděna na zásadách a cílech EU, kam
spadá podpora demokracie, právního státu a lidských práv, ale také udržitelný hospodářský, sociální a environmentální rozvoj či udržitelné řízení světových zdrojů (čl. 205 SFEU). •
Ruší se tzv. smíšené smlouvy, které vyžadují ratifikaci členskými státy. Pravomoc
Unie bude výlučná pro všechny oblasti společné obchodní politiky. Zvláštní postavení dohod v oblastech kulturních, audiovizuálních, sociálních, vzdělávacích a zdravotnických služeb je zajištěno nutností jednomyslného rozhodnutí Rady (čl. 207 odst. 4 písm. a) a b) SFEU). •
Zásadní je rozšíření pravomoci EU pro oblast přímých zahraničních investic,
která dosud spadala pod smíšenou pravomoc či pravomoc členských států. Z ustanovení čl. 207 SFEU ovšem nevyplývá, zda-li se pravomoc Komise vztahuje rovněž na liberalizační opatření v této oblasti. •
Rozšiřují se pravomoci Evropského parlamentu.
Právní předpisy v oblasti autonomní společné obchodní politiky jsou přijímány řádným legislativním postupem (spolurozhodovací procedurou - čl. 207 odst. 2 SFEU). Evropský parlament musí vyjádřit souhlas (angl. consent, dříve assent) s dohodami o přidružení, dohodami vytvářejícími zvláštní institucionální rámec, majícími významný dopad na rozpočet Unie a dohody v oblastech, na něž se vztahuje běžná legislativní procedura (čl. 218 odst. 6 SFEU). Tento bod si Evropský parlament vykládá tak, že jeho souhlas je nutný u všech obchodních dohod. 10.6.5.
Obchodní vztahy se třetími zeměmi
Smluvní obchodní politika zahrnuje veškerá smluvní ujednání Společenství se třetími zeměmi o dovozu a vývozu zboží. Vnější obchodně politické vztahy mají několik forem:
Mnohostranná jednání - probíhají zejména na poli Světové obchodní organizace
(WTO) nebo Organizace pro ekonomickou spolupráci a rozvoj (OECD).
137
Bilaterální a regionální obchodní vztahy - zahrnují otázky společné obchodní
politiky s jednotlivými třetími zeměmi, s regiony či regionálními sdruženími, jichž jsou tyto země členy. Celosvětově došlo k oživení bilaterálních vztahů zejména kvůli komplikacím ve vyjednávání v rámci rozvojové agendy z Dauhá ve WTO (angl. Doha Development Agenda DDA). Podle charakteru obchodních ustanovení se mezinárodní obchodní dohody dělí na preferenční a nepreferenční. Preferenční dohody obsahují výhodnější podmínky pro vzájemnou výměnu zboží, snadnější přístup na trh partnera a větší vlastní otevřenost. Společenství poskytuje formy různého obchodního zvýhodnění zejména těm zemím, s nimiž ji pojí historické vazby. Úlohu hraje velká skupina faktorů: geografická blízkost, zájem o politickou a bezpečnostní stabilitu v sousedících zemích, závazky vůči bývalým koloniím a závislým územím, hospodářská a rozvojová pomoc nejméně rozvinutým zemím aj. Do této kategorie spadají dohody o vytvoření celní unie (uzavřena dohoda mezi ES a Andorrou, San Marinem a Tureckem) a dohody o vytvoření zóny volného obchodu (angl. Free Trade Agreements - FTAs). Touto formou jsou mj. upraveny vztahy s Evropským sdružením volného obchodu, ESVO (angl. European Free Trade Association - EFTA). V současné době patří mezi členské státy ESVO Island, Lichtenštejnsko, Norsko a Švýcarsko. Dohody o hospodářské spolupráci (angl. Economic Partnership Agreements - EPAs) představují obchodní dohody rozvojového charakteru, které podporují regionální integraci. ES je uzavírá se zeměmi ACP (země v Africe, Karibiku a Pacifiku). Tyto země patří vesměs k nejchudším zemím světa. Dnes tato skupina zahrnuje na 78 zemí (48 afrických, 15 karibských a 15 zemí z oblasti Pacifiku). Obecně je rámec vztahů s těmito zeměmi dán ACP - EU dohodou o partnerství z Cotonou z roku 2000, uzavřenou na dobu 20 let. Na základě těchto smluv mají tyto země téměř volný přístup na evropské trhy bez cel a kvót, bez požadavku reciprocity. Nejchudší země světa spadají pod tzv. všeobecný systém preferencí zavedený v roce 1971. Zboží těchto zemí se dostává na evropské trhy bezcelně (většina průmyslových výrobků a polotovarů, vybrané zemědělské a potravinářské výrobky, kvóty existují u citlivých výrobků, jako jsou zbraně, textilní výrobky jsou z vývozu vyloučeny) v rámci režimu „Vše kromě zbraní" (angl. Everything But Arms - EBA). Zvýhodnění může být zrušeno při 138
porušování sociálních a politických kritérií (např. používání dětské práce aj.). Nově sjednávané dohody o hospodářské spolupráci budou obsahovat zvláštní režimy pro tyto země. Asociační dohody (dohody o přidružení) jsou uzavírány mezi ES a zeměmi, se kterými chce Společenství upravit své vztahy od politických po kulturní. Obsahují typicky politické, ekonomické, obchodní a lidskoprávní nebo reformní závazky těchto zemí výměnou za beztarifní přístup na některé z evropských trhů (průmyslové výrobky, zemědělské produkty) a dohody o volném obchodu. V poslední době jsou uzavírány v rámci procesu stabilizace a přidružení se zeměmi západního Balkánu a evropské politiky sousedství se středomořskými státy a východními sousedy EU: země západního Balkánu (Albánie, Bosna a Hercegovina, Chorvatsko, Makedonie, Srbsko a Černá Hora) mají vztahy s EU upraveny tzv. dohodami o stabilizaci a přidružení, a země spadající pod evropskou politiku sousedství (středomořský region: Alžírsko, Egypt, Izrael, Jordánsko, Libanon, Maroko, Palestina, Sýrie a Tunisko a východní sousedi: Arménie, Ázerbájdžán,
Bělorusko,
Gruzie,
Moldávie,
Ukrajina)
tzv.
dohody
o partnerství
a spolupráci. Aktuálně se jedná o dohodě partnerství a spolupráci s Čínou, o asociační dohodě se zeměmi střední Ameriky (MERCOSUR) a Andským společenstvím. Nepreferenční zacházení v režimu doložky nejvyšších výhod uplatňuje Společenství na dovoz ze států patřících mezi nejvyspělejší ekonomiky světa: USA, Austrálie, Kanada, Japonsko, Nový Zéland, Hongkong/ČLR, Taiwan, Korejská republika a Singapur.
10.7. Dopravní politika a transevropské sítě 10.7.1.
Vymezení dopravní politiky EU/ES
Dříve společná dopravní politika je po přijetí Lisabonské smlouvy sdílenou pravomocí EU. Právní základ tvoří články 90 až 100 Smlouvy o fungování EU. Pro rozhodování se používá řádný legislativní postup (spolurozhodovací procedura). Hlasuje se kvalifikovanou většinou. Cílem dopravní politiky EU je konkurenceschopná, bezpečná a životnímu prostředí šetrná doprava, která zajistí mobilitu obyvatel plně v souladu s revidovanou lisabonskou agendou pro pracovní příležitosti a růst a s revidovanou strategií udržitelného rozvoje. Dopravní odvětví odpovídá asi 7 % evropského HDP a asi 5 % zaměstnanosti v EU. Doprava sama o sobě je důležitým průmyslovým odvětvím a zásadním způsobem přispívá k fungování evropského hospodářství jako celku a v nejbližších letech lze očekávat její prudký rozvoj (tabulka 6). 139
Tabulka 6 Perspektivy dopravy do roku 2020 Nejpravděpodobnější růst dopravy v EU-25 v období 2000-2020
HDP
52 %
- Celková nákladní doprava - Celková osobní doprava
50 % 35 %
- Silniční nákladní doprava - Železniční nákladní doprava - Námořní doprava na krátké vzdálenosti - Vnitrozemská vodní doprava
55 % 13 % 59 % 28 %
- Osobní automobily - Železniční osobní doprava - Letecká doprava
36 % 19 % 108 %
Dopravní politika je prosazována těmito základními opatřeními: •
antidiskriminačními opatřeními mezi jednotlivými státy i jednotlivými druhy
dopravy; •
liberalizačními opatřeními, jejichž cílem je vytvořit stejné podmínky pro nabídku
dopravních služeb podnikatelskými subjekty v rámci Unie bez ohledu na jejich příslušnost k určitému členskému státu; •
harmonizačními opatřeními, jejichž cílem je sjednocení dopravních norem,
podmínek provozování dopravy, daní a poplatků, norem zatěžování životního prostředí dopravou, bezpečnosti přepravy a práce v dopravě a některých dalších norem regulujících dopravu. K zajištění cílů dopravní politiky, jež jsou prosazovány výše uvedenými základními opatřeními, stanovuje Rada: •
společná pravidla pro mezinárodní dopravu do nebo z některého členského státu
anebo procházející přes území jednoho nebo několika členských států; •
podmínky,
za
nichž dopravci, kteří nejsou rezidenty tohoto státu, mohou
provozovat dopravu uvnitř tohoto členského státu (tzv. kabotáž); •
opatření ke zlepšení bezpečnosti dopravy; 140
•
veškerá jiná opatření.
Nástup Jednotného vnitřního trhu představoval významný bod v dopravě, poněvadž zrušením vnitřních hranic a dalšími liberalizačními opatřeními včetně liberalizace kabotáže bylo možno udržet tempo s růstem poptávky a vypořádat se s problémy kumulace a saturace. Ale v rámci liberalizačních dopravních opatření bylo/je nutno brát v potaz různá omezení: •
společenská omezení týkající se přísné národní legislativy, aby neobcházela
ustanovení volného pohybu poskytování služeb. Liberalizace služeb musí být proto doprovázena harmonizací sociálních podmínek, předpisů spravujících ustanovení o službách a kvalifikaci; •
Hospodářská omezení, aby investice do infrastruktury nebyly využívány
dopravními podniky, které se nepodílejí na jejím financování tj. zejména záležitost silniční dopravy. V železniční dopravě by měla být přijímána opatření, jež by nebránila její decentralizaci; •
omezení vyplývající z garance dopravních tras, aby zavádění nových faktorů
hospodářské soutěže neovlivnilo kontinuitu dopravních spojů mezi periferními (ostrovy) a centrálními (pevnina) oblastmi. Hlavní úkoly, před nimiž evropské odvětví dopravy stojí: •
Nové vysokorychlostní tratě nabízejí evropským občanům bezpečný, rychlý,
pohodlný a ekologický způsob přepravy. •
Přetížení – týká se silniční i letecké dopravy a ročně stojí EU přibližně 1 % jejího
HDP. Objem nákladní i osobní dopravy by se měl v budoucnu ještě zvýšit. •
Závislost na ropě – doprava je sice energeticky stále účinnější, ale přesto z 96 % stále
závisí na ropě. Ropy bude v příštích desetiletích čím dál větší nedostatek, protože se stále více zdrojů nachází v nestabilních zemích. Do roku 2050 by se cena ropy měla vyšplhat na dvojnásobek úrovně z roku 2005. •
Emise skleníkových plynů – pokud chceme omezit globální oteplení na pouhé 2º C,
musí EU do roku 2050 dosáhnout 60% snížení emisí v dopravě (celkově pak 80–90 %) oproti hodnotám z roku 1990.
141
•
Rozvoj infrastruktury – není v EU rovnoměrný. Ve východních zemích Unie
například často chybí vysokorychlostní železniční tratě a ostatní železniční sítě jsou většinou ve špatném stavu. •
Hospodářská soutěž – evropské odvětví dopravy čelí rostoucí konkurenci rychle se
rozvíjejících trhů v jiných regionech světa. Dosavadní úspěchy EU Za posledních dvacet let napomohla společná politika evropskému odvětví dopravy dosáhnout řady úspěchů: •
zvýšení bezpečnosti v letecké, námořní i silniční dopravě;
•
důstojná pracovní doba pro zaměstnance v odvětví dopravy;
•
více možností přepravy pro cestující i pro firmy;
•
menší znečištění;
•
technologický pokrok směrem k čistější dopravě.
10.7.2.
Specifické rysy dopravy
Existuje několik charakteristik, na jejichž základě se odlišuje doprava od ostatních služeb: •
Doprava se rozšiřuje za geografické hranice Společenství a je předmětem mnoha
mezinárodních dohod a regulací (např. námořní a letecká). •
Většina druhů dopravy vyžaduje ohromné investice, které jsou z důvodu měnící se
poptávky po službách často neproduktivní. •
Existuje velký rozdíl mezi infrastrukturálními potřebami pro různé dopravní
prostředky. Železnice a vnitrozemská lodní doprava vyžadují těžkou a speciálně navrženou infrastrukturu využívanou občas omezeným počtem přepravců. Nabídka zde po většinu času převyšuje poptávku. Ostatní infrastruktury jako silnice využívají milióny osob, které přímo nepřispívají na její náklady. •
Některé dopravní prostředky jsou nebo alespoň do poslední doby byly v rukách
státu kvůli tomu, že byly zavázány poskytovat služby, které nejsou oprávněny z čistě hospodářských důvodů. •
Konečně všechny formy dopravy zejména veřejná doprava jsou předmětem
přísných bezpečnostních požadavků. 142
•
Různé typy doprav různě zatěžují životní prostředí.
Další specifické rysy dopravy: •
Prvním významným faktem je neustálé zvyšování poptávky po dopravních
službách. Mezi jiným je to způsobeno zvyšováním životní úrovně, což umožňuje lidem více a dále cestovat. Během posledních 20 let se zdvojnásobil počet osobních automobilů. •
Za druhé došlo ke geografickému rozšiřování hospodářských aktivit, které nejsou
již koncentrovány pouze do městských oblastí. •
Za třetí došlo ke změně rozšiřování poptávky napříč různými druhy dopravních
služeb. Na rozdíl od situace před 20 léty vnitrozemní vodní doprava zaujímá dnes pouze malé procento přepravy zboží v rámci Společenství, železniční doprava o něco více než 10% a ropovody téměř 10%. Oproti tomu silniční doprava dnes představuje téměř 80% dopravních služeb uvnitř Společenství. To znamená, že dopravní služby neustále rostou k újmě ostatních oblastí, jako je např. životní prostředí. Výše uvedené údaje jsou bez námořní a letecké přepravy. Silniční doprava Je třeba rozlišit dopravu osob od dopravy zboží. V oblasti dopravy osob byla podepsána dohoda o mezinárodní silniční přepravě pasažérů prostředky občasné autokarové a autobusové dopravy (ASOR). Dohoda stanoví harmonizované liberalizační opatření a zjednodušuje kontrolní opatření zavedením jednotného dokumentu. Dohoda byla implementována nařízením Rady (Reg. 56/83/EEC)37 z roku 1983. V roce 1992 Rada vydala nařízení (Reg. 1073/2009/EC)38 o společných pravidlech pro přístup na mezinárodní trh autokarové a autobusové dopravy. Rovněž byla stanovena společná pravidla pro mezinárodní silniční dopravu zboží (pronajatou nebo za úplatu) v první směrnici Rady z roku 1962 (Dir. 62/2005/EEC – již neplatí), která byla doplněna nařízením Rady (Reg. 881/92/EEC - již neplatí) o přístup na trh v silniční přepravě zboží z území Společenství do členského státu nebo naopak a tranzit přes jednu nebo více členských zemí, jež vstoupilo v platnost od 1. 1. 1993.
37 38
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/PDF/?uri=CELEX:31983R0056&rid=1 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/PDF/?uri=CELEX:02009R1073-20130701&rid=1
143
Pravidla kabotáže pro silniční přepravu osob jsou stanovena v nařízení Rady (Reg. 12/98/EC)39 z roku 1998 a pro nákladní silniční přepravu v nařízení Rady (Reg. 1072/2009/EEC)40 z roku 1993. Pro silniční přepravu zboží navíc platí ochranná opatření Rady (Reg. 3916/90/EEC)41 s účinkem od 1. 1. 1991, jež jsou přijata v případě krize na trhu v této oblasti. Kabotáží se rozumí podnikání v dopravě na jednotném vnitřním trhu za podmínky, že dopravce má registrovanou společnost na území některého členského státu EU a služby zajištuje na jiném území EU. Pro oba druhy silniční dopravy Rada stanovila pravidla (Reg. 1071/2009/EC)42 týkající se závazných podmínek pro výkon povolání podnikatele v silniční dopravě, aby byl usnadněn výkon práva svobody usazování (zakládání podnikání). S ohledem na dopravní ceny a další podmínky SES stanovuje (čl. 75), že bude odstraněna veškerá diskriminace spočívající v tom, že dopravce uplatňuje na dopravu téhož zboží dopravovaného za stejných okolností přepravní sazby a podmínky lišící se v závislosti na zemi původu anebo určení dopravovaného zboží. Rada za tímto účelem vydala nařízení (Reg. No. 11)43 z roku 1960, týkající se zrušení diskriminace v přepravních sazbách a podmínkách přepravy a nařízení (Reg. 4058/89/EEC)44 o pevném určení přepravních sazeb pro silniční dopravu zboží mezi členskými státy s platností od 1.1. Ostatní záležitosti jako: •
instalace a využívání zařízení na omezování rychlosti pro určité kategorie
motorových vozidel (Dir.92/6/EEC)45; •
záznamové zařízení v silniční dopravě (Reg. 3821/85/EEC)46;
•
nebo sociální harmonizace v silniční nákladní dopravě na vnitřním trhu (Reg.
3820/85/EEC)47; jsou předmětem několika sekundárních právních aktů Rady EU. 39
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/PDF/?uri=CELEX:31998R0012&rid=3 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/PDF/?uri=CELEX:02009R1072-20130701&rid=1 41 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/PDF/?uri=CELEX:31990R3916&rid=1 42 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/PDF/?uri=CELEX:02009R1071-20130701&rid=1 43 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:01960R001120080710&qid=1410960706135&from=CS 44 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/PDF/?uri=CELEX:31989R4058&rid=1 45 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/PDF/?uri=CELEX:01992L0006-20021204&rid=1 46 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/PDF/?uri=CELEX:01985R3821-20130701&rid=1 47 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/PDF/?uri=CELEX:01985R3820-20080910&rid=1 40
144
Speciální pozornost musí být ovšem věnována bezpečnostním opatřením a technickým podmínkám. Legislativa Společenství zejména v oblasti technických podmínek je velmi detailní. Zahrnuje např.: •
užívání bezpečnostních pásů (Dir. 91/671/EEC Rady)48;
•
bezpečnostní zasklení a zasklívací materiály motorových vozidel a jejich
přípojných vozidel (Dir. 92/22/EEC Rady)49; •
hloubku protektoru pneumatik (Dir. 89/459/EEC Rady)50;
•
řidičské průkazy (Dir. 2006/126/EC Rady)51 atd.
Společenství rovněž lpělo na dodržování Evropské dohody týkající se práce posádky vozidel účastnících se mezinárodní silniční dopravy (AETR), která vytvořila mezinárodní způsobilost Společenství v oblasti, ve které nejsou smlouvou o ES poskytnuty speciální pravomoci. Je třeba se zmínit i o aplikaci pravidel hospodářské soutěže. Doprava má svá pravidla daná nařízením Rady (Reg. 169/2009/EC)52 z roku 1968, jež jsou aplikovaná na všechny druhy dopravy s výjimkou námořní (Reg. 4056/86/EEC Rady)53 a letecké dopravy, které mají vlastní předpisy. Železniční doprava Je všeobecně známo, že železniční doprava vyžaduje extrémně vysoké výdaje na infrastrukturu, které jsou dále využívány pouze občas a následkem toho železnice ztrácí finanční prostředky a navíc až do poslední doby byla zcela v rukou státu. Zatímco silniční a letecká doprava jak v přepravě pasažérů tak i nákladu zaznamenává zvýšení tržního podílu, železniční doprava je stále redukována nejen absolutně ale i relativně. Tímto schází prostředky na modernizaci její infrastruktury a vozového parku. Nicméně železniční doprava je potřebná, je čistší a proto životnímu prostředí přátelštější a pravděpodobně bezpečnější než ostatní druhy dopravy.
48
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/PDF/?uri=CELEX:01991L0671-20140320&rid=1 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/PDF/?uri=CELEX:01992L0022-20011128&rid=1 50 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/PDF/?uri=CELEX:31989L0459&rid=1 51 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/HTML/?uri=CELEX:02006L0126-20140722&rid=1 52 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/PDF/?uri=CELEX:32009R0169&rid=1 53 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/PDF/?uri=CELEX:01986R4056-20040501&rid=1 49
145
Vysvětlení výše uvedeného stavu můžeme hledat v neefektivnosti, korporatismu, nedostatečné spolupráci železničních společností a konzervatismu. Reálnou příčinou je však jejich monopolní postavení. Jinými slovy neexistuje zde hospodářská soutěž, a proto tento trh patří mezi izolované a chráněné trhy. Částečně je možno situaci na tomto trhu vysvětlit závazky z poskytování veřejných služeb (Reg. 1191/69/EEC Rady)54, jež jsou všeobecně železničním společnostem ukládány národními vládami. Společenství se pokouší ukončit tento stav poskytnutím práva přístupu ke všem infrastrukturám třetím stranám (Dir. 91/440/EEC Rady, Dir. 2001/14/EC Rady a EP)55 a vytvořením vysoko rychlostní železniční sítě napříč Společenstvím. Bezpečnost ovšem rovněž hraje významnou roli v této oblasti. Jedná se např. o všeobecný systém udělování licencí pro železniční podniky vytvořený směrnicí Rady (Dir. 95/18/EC)56 z roku 1995 a pravidla stanovená Radou s ohledem na železniční přepravu nebezpečného zboží (Dir. 2008/68/EC)57. Také tzv. kombinovanou dopravu se Společenství snaží podporovat a regulovat (Dir. 92/106/EEC)58. Vnitrozemní vodní doprava Evropská unie je známá svými kanály a přírodními vodními cestami používanými pro dopravu nejen zboží ale i pasažérů. Legislativa Společenství v této oblasti je obzvláště rozsáhlá, ale je předmětem zájmů malé skupiny lidí. Od 1. ledna 1993 se vnitrozemní vodní doprava může těšit z liberalizace kabotáže (Reg. 3921/91/EEC Rady)59, jejíž hlavním efektem bylo ukončení rozpisového systému služeb, který bránil společnostem zaměstnávat tyto služby na základě volného výběru přepravců. Letecká doprava Letecká doprava i přes fakt stálé expanze trpí obdobnými neduhy jako železniční doprava jmenovitě monopolní pozicí a chráněným národním trhem. Ve skutečnosti určitá konkurence ze strany zahraničních přepravců musela být akceptována na mezinárodních trasách, ale po dlouhou dobu neexistovala konkurence na národních linkách. Do určité míry se to změnilo 54
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/PDF/?uri=CELEX:01969R1191-19920701&rid=1 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/PDF/?uri=CELEX:02001L0014-20071204&rid=1 56 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/PDF/?uri=CELEX:01995L0018-20040430&rid=2 57 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/PDF/?uri=CELEX:02008L0068-20130515&rid=1 58 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:01992L010620130701&qid=1410965157104&from=CS 59 http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:31991R3921&qid=1410965346978&from=CS 55
146
alespoň ve velkých státech. Národní aerolinky (tzv. „vlajkoví přepravci“) tvrdošíjně bojovaly za to, aby zahraniční aerolinky nemohly poskytovat služby na jejich teritoriu (tzn. přepravovat pasažéry z jednoho města do jiného na území stejného státu). První krok byl přijat otevřením letových cest na území Společenství nařízením Rady (Reg. 2343/90/EEC)60 z roku 1990 o přístupu leteckých přepravců k plánovaným vnitřním pravidelným letovým trasám Společenství a podílu kapacity osobní přepravy mezi leteckými přepravci na plánovaných letových trasách mezi členskými státy. Teprve v roce 1987 Rada stanovila proceduru pro aplikaci pravidel hospodářské soutěže na podniky v letecké dopravě (Reg. 3975/87/EC-již neplatí). Posléze následovaly další sekundární právní akty Rady a Komise: •
Reg. 487/2009/EC61 - aplikace čl. 81(odst. 3, výjimka ze zákazu kartelových dohod)
SES na určité kategorie dohod a jednání ve vzájemné shodě v letecké dopravě; •
Reg.1617/93/EEC62 - aplikace čl. 85 (odst. 3) SES na určité kategorie dohod a jednání
ve vzájemné shodě týkající se společného plánování a koordinace letových plánů, společných operací, konzultací o osobních a nákladních přepravních tarifech na plánovaných letových trasách a alokace časového plánování na letištích; •
Dir. 96/67/EC63 - přístup na trh s pozemní manipulační technikou na letištích
Společenství; •
Reg. 80/2009/EC64 - zákon správy počítačových rezervačních systémů;
•
Reg. 294/91/EEC65 - provoz letecké nákladní dopravy mezi členskými státy;
•
Reg. 95/93/EEC66 - společná pravidla pro alokaci časového plánování (odlety, přílety)
na letištích Společenství; •
Reg. 2409/92/EEC67 - přepravní poplatky a sazby;
60
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/PDF/?uri=CELEX:01990R2343-19930101&rid=1 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/PDF/?uri=CELEX:32009R0487&rid=1 62 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:01993R161720040501&qid=1411224618925&from=CS 63 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/PDF/?uri=CELEX:01996L0067-20031120&rid=1 64 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/PDF/?uri=CELEX:32009R0080&rid=1 65 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/PDF/?uri=CELEX:31991R0294&rid=1 66 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/PDF/?uri=CELEX:01993R0095-20090630&rid=1 67 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/PDF/?uri=CELEX:31992R2409&rid=1 61
147
•
Dir. 89/629/EEC68 - omezení emisí hluku z civilních podzvukových tryskových
letadel; •
Reg. 2407/92/EEC69 - udělování licencí leteckým přepravcům;
•
Dir. 91/670/EEC70 - vzájemné akceptování oprávnění pro osoby vykonávající funkce
v civilním letectví. Bezpečnost ovšem hraje velmi důležitou roli a rovněž v této oblasti bylo přijato několik nařízení a směrnic. Jednou z nich je směrnice Rady (Dir. 93/65/EEC)71 z roku 1993, jež se týká definice a využití kompatibilních technických specifikací pro obstarávání zařízení a systému pro řízení letecké dopravy. Další významné nařízení Rady (Reg. 2027/97/EC)72 stanovuje ručení leteckých přepravců v případě nehod. Námořní doprava Tento druh dopravy má zcela mezinárodní charakter, proto není pochyb, že se v této oblasti jedná na bázi Společenství. Toto se uplatňuje především na pravidla hospodářské soutěže. Proto musela být přijata speciální pravidla. Rada ve svém nařízení (Reg. 4056/86/EEC)73 z roku 1986 stanovila detailní předpisy pro aplikaci článků 81(ex. čl. 85) a 82(ex. čl. 86) smlouvy o ES v námořní dopravě a v dalším nařízení (Reg. 4057/86/EEC)74 definovala nespravedlivé praktiky stanovování cen v námořní dopravě. Poněvadž zaoceánské parníkové společnosti (konsorcia) hrají významnou roli v přepravě, byla rovněž stanovena výjimka pro určité kategorie dohod nařízením Rady (Reg. 479/92/EEC)75 z roku 1992, které se týká aplikace článku 81(odst. 3) SES na určité kartelové dohody mezi zaoceánskými parníkovými společnostmi. V roce 1979 Rada přijala nařízení (Reg. 954/79/EEC)76, jež se týká ratifikace úmluvy OSN ohledně zákona o správě pro zaoceánské parníkové konference členskými státy nebo jejich přístupu k této úmluvě.
68
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/HTML/?uri=CELEX:31989L0629&rid=1 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/PDF/?uri=CELEX:31992R2407&rid=1 70 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/PDF/?uri=CELEX:31991L0670&rid=1 71 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/PDF/?uri=CELEX:01993L0065-20040501&rid=1 72 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/PDF/?uri=CELEX:01997R2027-20020530&rid=1 73 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/PDF/?uri=CELEX:01986R4056-20040501&rid=1 74 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/PDF/?uri=CELEX:31986R4057&rid=1 75 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/PDF/?uri=CELEX:01992R0479-20040501&rid=1 76 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/PDF/?uri=CELEX:31979R0954&rid=1 69
148
Tržní přístup rovněž hrál významnou roli jak v aplikaci principu svobody poskytování služeb v námořní dopravě v rámci členských států (Reg. 3577/92/EEC77 - námořní kabotáž) tak v koordinaci akcí k zabezpečení volného přístupu k lodnímu nákladu v zaoceánském obchodě (Reg. 4058/86/EEC)78. Pochopitelně bezpečnost dopravy představuje hlavní starost v námořní dopravě. Rada doporučila ratifikaci několika mezinárodních úmluv, týkajících se bezpečnosti na moři a určila minimální požadavky pro plavidla směřující do přístavů nebo opouštějící přístavy Společenství a přepravující nebezpečné nebo znečištěné zboží (Dir. 93/75/EEC - již neplatí). Po několika katastrofických nehodách s trajekty byla přijata pravidla pro bezpečnostní management trajektů pro nakládání a vykládání silničních a železničních vozidel a přepravě více než 12 pasažérů (Reg. 336/2006/EC)79, byl stanoven harmonizovaný bezpečnostní režim pro rybářská plavidla délky 24 metrů a delších (Dir. 97/70/EC)80, byly definovány bezpečnostní předpisy a standardy pro lodě přepravující osoby (Dir. 2009/45/EC)81 a minimální bezpečnostní a zdravotní požadavky pro zlepšení zdravotní péče na palubě lodí (Dir. 92/29/EEC)82 a pravidla pro vymáhání mezinárodních standardů pro bezpečnost lodí, prevenci před znečištěním a životní a pracovní podmínky na palubě s ohledem na lodění v přístavech Společenství a plavbu ve vodách pod jurisdikcí členských států (Dir. 95/21/EC)83. 10.7.3.
Transevropské sítě (TEN)
V prosinci 1992 Komise vydala Bílou knihu „Budoucí rozvoj SDP“, ve které se zavázala podporovat výstavbu transevropských dopravních sítí prosazováním dopravních spojů mezi dopravními sítěmi členských států a vzájemnou národní dopravní obslužnost a současně brala v úvahu omezení z důvodu ochrany životního prostředí. Globálním cílem politiky TEN je transformace národních dopravních sítí v jednotnou evropskou síť odstraněním existujících nesnází a přidáním chybějících spojů. Na summitu v Essenu bylo vybráno 14 prioritních projektů s jasným dopadem na náhradu silniční dopravy. 80% kapitálových výdajů bylo určeno pro výstavbu železnic a 9% pro kombinované 77
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/PDF/?uri=CELEX:01992R3577-20130701&rid=1 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/PDF/?uri=CELEX:31986R4058&rid=1 79 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/PDF/?uri=CELEX:02006R0336-20081211&rid=1 80 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/PDF/?uri=CELEX:01997L0070-20090420&rid=1 81 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/PDF/?uri=CELEX:02009L0045-20100629&rid=1 82 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/PDF/?uri=CELEX:01992L0029-20081211&rid=1 83 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/PDF/?uri=CELEX:01995L0021-20021129&rid=1 78
149
železniční a dopravní spoje. V roce 1996 Komise ve své výroční zprávě ohledně transevropských sítí uvedla, že byl zaznamenán pokrok při realizaci těchto projektů, třebaže to znamenalo navýšení finančních prostředků. Problémy veřejného financování a důvěryhodné finanční struktury byly předmětem její zprávy z roku 1997. Aby se vypořádala s tímto problémem, Komise požádala členské státy, aby projevily svou politickou vůli a důvěru v hospodářské přínosy získané realizací těchto projektů a navrhly tímto pevný harmonogram a finanční plány pro každý z těchto projektů. Rovněž obhajovala vytvoření partnerství mezi veřejnými a soukromými sektory, jež by pomohlo financovat tyto projekty. Agenda 2000 znovu potvrdila potřebu prosazovat projekty transevropských sítí a navrhla rozšířit finanční podporu, jež by pokryla kombinované a „inteligentní“ dopravní systémy. Rovněž naléhala, aby TEN hrála klíčovou roli v procesu rozšiřování.
150
Použitá literatura 1.
BALDWIN, R., WYPLOSZ, Ch. Ekonomie evropské integrace. 2. vyd. Praha: Grada
Publishing, a.s., 2008. 480 s. 2.
BOHÁČKOVÁ, I., HRABÁNKOVÁ, M. Strukturální politika Evropské unie. 1. vyd.
Praha: C. H. Beck, 2009. 188 s. 3.
FIALA, P., PITROVÁ, M. Evropská unie. Brno: Centrum pro studium demokracie a
kultury, 2009. 803 s. 4.
HOBZA, A. Evropská unie a hospodářské reformy. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2009.
352 s. 5.
KAŇA, R. Evropská unie A. 2. upravené vydání. Ostrava: VŠB-TUO, 2010. 162 s.
6.
KUČEROVÁ, I. Evropská unie: Hospodářské politiky. 1. vyd. Praha: Univerzita
Karlova, Karolinum, 2006. 347 s. 7.
NOVOTNÁ, M. Regionální politika EU. Ostrava: VŠB-TUO, 2007. 206 s.
8.
SKOKAN, K. Evropská regionální politika. Ostrava: Repronis, 2003. 114 s.
9.
SYCHRA, Z. Jednotná evropská měna: Realizace hospodářské a měnové unie v EU. 1.
vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2009. 291 s. 10.
www.europa.eu
11.
www.euroskop.cz
12.
www.strukturalni-fondy.cz
151
Přílohy
152
Seznam příloh Příloha 1: Historický přehled v bodech ............................................................................153
153
Příloha 1: Historický přehled v bodech Zpětný pohled na historii evropské integrace umožňuje, pro větší přehlednost, rozdělit její vývoj na následující etapy: 1. etapa 1945 – 1951 Poválečná východiska 2. etapa 1952 – 1973 Dynamika 3. etapa 1974 – 1986 Zpomalení 4. etapa 1987 – 1992 Oživení 5. etapa 1993 – 1999 Evropská unie 6. etapa 2000 – ?
Měnová unie a reformy, podstatné rozšíření
1. etapa 1945 – 1951 Poválečná východiska Podstatné rysy etapy:
hledání poválečného uspořádání v Evropě;
německý problém;
kontrola nejdůležitějších válečných komodit – uhlí a oceli (ESUO);
rozdělení Evropy ve směru východ – západ.
Podstatné historické události: 1945 vznik OSN; 1946 W. Churchill vyzývá v Curychu k založení Spojených států evropských; 1947 oznámen Marshallův plán k obnově válkou zničeného hospodářství Evropy; 1947 podepsání dvoustranné Dunkirkské smlouvy mezi Velkou Británií a Francií o spojenectví a vzájemné pomoci; 1948 uzavření Bruselské smlouvy (17. 3.): založení tzv. Západní unie jako obranného společenství Velkou Británií, Francií, Belgií, Nizozemím a Lucemburskem; 1948 vznik OEEC (16. 4.) – Organizace pro evropskou hospodářskou spolupráci ke koordinaci Marshallova plánu v Evropě, v roce 1960 přejmenována na OECD; 1948 v platnost vstoupila celní unie mezi státy Beneluxu;
154
1949 vznik NATO podepsáním smlouvy ve Washingtonu USA, Kanadou, členy Bruselské smlouvy a jimi pozvaných evropských států jako jsou Dánsko, Island, Norsko, Itálie a Portugalsko; 1949 vznik Rady Evropy založena 5 účastnickými státy Bruselské smlouvy; 1949 vznik Rady vzájemné hospodářské pomoci; 1950 Schumannova deklarace – představen plán J. Monneta na vznik otevřeného společenství založeného na postoupení produkce uhlí a oceli Francie a SRN společnému Vysokému úřadu, kontrolujícího zásoby, těžbu, výrobu a obchod s těmito komoditami; 1950 Rada Evropy podepisuje Evropskou úmluvu o lidských právech v Římě; 1951 podepsána smlouva o Evropském společenství uhlí a oceli Francií, Německem, Itálií, Belgií, Nizozemím a Lucemburskem (tzv. šestka); 2. etapa 1952 – 1973 Dynamika Podstatné rysy etapy:
vznik prvních integračních seskupení;
celní unie Evropského hospodářského společenství;
ekonomické rozdělení západní Evropy vznikem Evropského sdružení volného
obchodu;
První rozšíření evropských společenství na devět států dokládá úspěšnost projektu
seskupení. Podstatné historické události: 1952 Šestka podepisuje v Paříži smlouvu o založení Evropského obranného společenství (27. 5.); 1952 v platnost vchází po ratifikaci smlouva o ESUO (27. 6.), vznik společných orgánů (Vysoký úřad, Rada, Soudní dvůr, Parlamentní shromáždění); 1954 Francie odmítá svou účast v Evropském obranném společenství; 1954 Pařížské dohody: vznik Západoevropské unie – modifikovaná Bruselská smlouva, připojení Itálie a Spolkové republiky Německo; 1955 Messinská deklarace (2. 6.) – Šestka se dohodla pokračovat v ekonomické integraci; 155
1957 podepsány Římské smlouvy (25. 3.) o Evropském hospodářském společenství a Společenství pro atomovou energii; 1958 po ratifikaci vstupují v platnost Římské smlouvy (1. 1.), v Bruselu zahajují činnost Komise EHS a Komise Euratomu, Parlamentní shromáždění a Soudní dvůr jsou společné pro ESUO, EHS a Euratom. 1959 COREPER – Vzniká Výbor stálých zástupců, který připravuje jednání Rady; 1959 Turecko žádá o přidružení k EHS; 1960 vznik Evropského sdružení volného obchodu ve Stockholmu, založeno z iniciativy Velké Británie, dalšími členy se staly Švédsko, Dánsko, Norsko, Rakousko, Švýcarsko, Portugalsko. Vstoupilo v platnost 3.5. 1961 Velká Británie, Irsko a Dánsko žádají poprvé o členství v evropských společenstvích; 1962 přidružení Řecka k EHS; 1962 Norsko poprvé žádá o členství v evropských společenstvích; 1962 odmítnut Fouchetův plán (1961 – 1962) na politickou konstrukci Evropy; 1962 založen Evropský zemědělský garanční a orientační fond (EAGGF); 1963 odmítnuta žádost o členství Velké Británie – přerušeny rozhovory se všemi žadateli o členství v ES; 1964 podepsaná asociační dohoda mezi EHS a Tureckem vstoupila v platnost; 1965 v Bruselu podepsána Slučovací smlouva (8. 4.) o sloučení výkonných orgánů tří Společenství (ESUO, EHS a Euratom); 1966 přijetí Lucemburského kompromisu (veto); 1967 Velká Británie podruhé žádá o členství v ES, následována později Dánskem a Norskem. Francie (de Gaulle) váhá s přijetím; 1967 Vstupuje v platnost Slučovací smlouva o společných orgánech pro všechna evropská společenství (ESUO, EHS, Euratom). Jediná Komise a jediná Rada působí v souladu se všemi třemi smlouvami ES. 1968 celní unie EHS (6 zemí) je dokončena (1. 7.); 1970 Lucemburská smlouva o finanční soběstačnosti Společenství; 156
1971 podepsány smlouvy o přistoupení Velké Británie, Irska, Dánska a Norska; 1973 první rozšíření – smlouvy vstupují po ratifikaci v platnost. Evropská společenství tvoří devět států („Devítka“), Norové v referendu smlouvu neratifikovali. 3. etapa 1974 – 1986 Zpomalení Podstatné rysy etapy:
zpomalení integrace, stagnace;
ekonomické problémy, strukturální nezaměstnanost;
smlouvy s mimoevropskými zeměmi;
Evropský měnový systém;
druhé a třetí (jižní) rozšíření;
první přímé volby do Evropského parlamentu.
Podstatné historické události: 1974 Pařížský summit: Devítka se dohodla na pravidelných setkáních hlav státu jako tzv. Evropská rada. Bylo rozhodnuto o přímých volbách do Evropského parlamentu a založení Evropského regionálního fondu. 1975 podepsány dohody z Lomé I (46 zemí africké, karibské a pacifické oblasti, návaznost na smlouvy z Yaoundé), vstoupily v platnost následujícího roku; 1975 Evropská rada v Dublinu (11. 3.) přijímá deklaraci o Konferenci o bezpečnosti a spolupráci v Evropě (KBSE); 1975 Rada zřizuje Evropský fond regionálního rozvoje; 1975 Řecko žádá o vstup do evropských společenství; 1975 podepsána smlouva rozšiřující rozpočtové pravomoci Společného shromáždění (předchůdce EP) a zřizující Evropský účetní dvůr; 1975 V Helsinkách (1. 8.) je podepsán 35 evropskými státy Závěrečný akt KBSE. 1975 smlouva se zeměmi Magrebu; 1977 smlouva se zeměmi Mashregu; 1977 Portugalsko a Španělsko žádá o vstup do společenství (28. 3.). 157
1977 EP, Rada a Komise podepisují společnou Deklaraci o respektování lidských práv a základních svobod; 1977 Účetní dvůr (6. 12.) zahajuje činnost v Lucembursku; 1979 v platnost vstupuje Evropský měnový systém, jednotka ECU; 1979 první přímé volby do Evropského parlamentu; 1979 podepsány smlouvy Lomé II; 1981 druhé rozšíření – Řecko se stává desátým členem Evropských společenství; 1983 Altiero Spinelli předkládá Evropskému parlamentu návrh smlouvy na založení Evropské unie; 1984 návrh prošel Evropským parlamentem; 1984 druhé přímé volby do EP; 1984 ve většině zemí ES jsou vydávány první „evropské pasy“ občanům; 1985 Grónsko opouští Společenství, zůstává přidruženo jako zámořské území; 1985 podepsány asociační dohody se Španělskem, Portugalskem; 1985 Schengenská dohoda (14. 6.) – samostatná dohoda mezi Francií, Německem a státy Beneluxu o odstranění hraničních kontrol mezi účastnickými státy. Nebyla součástí práva ES, ale k nabytí účinnosti musela být ratifikována účastnickými zeměmi; 1985 Evropská rada v Miláně přijímá Bílou knihu o završení jednotného vnitřního trhu do roku 1992 a rozhoduje o svolání mezivládní konference k reformě institucí ES; 1986 třetí rozšíření – Španělsko a Portugalsko přistupují ke společenství („Dvanáctka“); 1986 podepsán Jednotný evropský akt; 4. etapa 1987 – 1992 Oživení Podstatné rysy etapy:
snaha prosadit jednotný vnitřní trh;
změny rozhodovacích procedur;
důraz na sociální problematiku;
smlouvy se zeměmi střední a východní Evropy; 158
směr k Evropské unii.
Podstatné historické události: 1987 Turecko žádá o členství v evropských společenstvích; 1987 Jednotný evropský akt vstoupil v platnost (1. 7.). Smlouva novelizovala Římské smlouvy, zejména smlouvu o EHS. Jako cíl stanovila dobudovat JVT, zvýšila podíl Evropského parlamentu na rozhodování; 1988 podepsána smlouva o spolupráci s Maďarskem; 1988 Rada přijímá rozhodnutí o zřízení Soudu první instance; 1989 Delorsův výbor předkládá zprávu o Hospodářské a měnové unii. EP přijímá Deklaraci o základních právech a svobodách; 1989 třetí přímé volby do EP; 1989 zřízen program PHARE; 1989 podepsána smlouva o spolupráci s Polskem; 1989 pád Berlínské zdi, jako symbolu rozdělené Evropy; 1989 Evropská rada ve Štrasburku (9. 12.) přijímá Chartu základních sociálních práv pracujících. Velká Británie smlouvu nepodepsala; 1989 podepsány smlouvy Lomé IV s 69 zeměmi APC; 1990 schválen akční program pro střední a východní Evropu v návaznosti na PHARE; 1990 v Paříži podepsána dohoda o založení Evropské banky pro rekonstrukci a rozvoj pro finanční podporu zemí střední a východní Evropy; 1990 ratifikace Schengenské dohody zeměmi Beneluxu, Francií a Německem; 1990 Itálie podepisuje Schengenskou dohodu; 1990 Hospodářská a měnová unie vstupuje do I. fáze; 1990 Malta a Kypr žádají o členství v evropských společenstvích; 1990 sjednocení Německa; 1990 podepsána smlouva o spolupráci s Československem; 1991 EBRD zahajuje svou činnost; 159
1991 Švédsko žádá o členství v ES; 1991 smlouvy o přidružení (tzv. Eurodohody) podepsány s Československem, Maďarskem a Polskem; 1992 podepsána Smlouva o Evropské unii v Maastrichtu (7. 2.); 1992 Finsko a Švýcarsko žádají o členství ve společenstvích; 1992 podepsána smlouva o Evropském hospodářském prostoru v Portu; 1992 Dánové odmítli v referendu Smlouvu o EU; 1992 Evropská rada v Birminghamu přijímá Deklaraci o Společenství co nejbližší svým občanům; 1992 jednání Evropské rady v Edinburgu – Dánsku nabídnuta možnost druhého referenda; 5. etapa 1993 – 1999 Evropská unie Podstatné rysy etapy:
vznik Evropské unie (EU);
začíná fungovat jednotný vnitřní trh;
směr k měnové unii;
pilíře EU;
rozšiřování EU.
Podstatné historické události: 1993 1. 1. začíná „plně“ fungovat jednotný vnitřní trh; 1993 v Bruselu zahájeny rozhovory o přistoupení Finska, Rakouska a Švédska k ES; 1993 Dánové ve druhém referendu ratifikovali Smlouvu o EU; 1993 Evropská dohoda podepsaná s Bulharskem; 1993 v Lucemburku zahájeny rozhovory o přistoupení Norska; 1993 Česká republika se stává členem Rady Evropy (30. 6.); 1993 Evropská rada na zasedání v Kodani zformulovala kritéria pro vstup do EU;
160
1993 přijata Deklarace o demokracii a subsidiaritě s cílem přiblížit rozhodování co nejblíže občanům; 1993 v listopadu vstoupila v platnost Smlouva o EU; 1994 Hospodářská a měnová unie vstupuje do II. fáze. Je založen Evropský měnový institut; 1994 svou činnost zahájil Výbor regionů; 1994 v platnost vstupuje smlouva o Evropském hospodářském prostoru; 1994 Evropské dohody s Maďarskem a Polskem vstupují v platnost; 1994 přijat tzv. Ioanninský kompromis ve věci rozhodování kvalifikovanou většinou v Radě; 1994 Maďarsko a Polsko žádá o členství v EU; 1994 V Paříži zahájena konference o Paktu stability v Evropě; 1994 čtvrté přímé volby do EP; 1994 Norsko v referendu odmítá vstup do EU; 1995 čtvrté rozšíření EU: Finsko, Rakousko a Švédsko přistupují k EU („Patnáctka“); 1995 Evropské dohody s Bulharskem, Českou republikou, Rumunskem a Slovenskem vstupují v platnost; 1995 zvolen první evropský ombudsman; 1995 na konferenci v Paříži podepsán Pakt stability zaměřený na zajištění rozpočtové kázně zemí účastnících se na zavedení společné měny; 1995 V platnost vstupuje rozšířená Schengenská dohoda mezi Beneluxem, Francií, SRN, Španělskem a Portugalskem o zrušení celních kontrol na společných hranicích; 1995 Rakousko se připojuje k Schengenské úmluvě; 1995 Evropské dohody podepsány s Estonskem, Litvou a Lotyšskem; 1995 Rumunsko, Slovensko, Lotyšsko, Estonsko a Litva žádají o členství v EU; 1995 podepsána úmluva členských zemí EU o Evropské policejní spolupráci (Europol); 1995 Evropská rada na zasedání v Madridu schvaluje zavedení společné měny euro k 1. lednu 1999; 161
1996 celní unie mezi Tureckem a EU vstupuje v platnost; 1996 Česká republika žádá o členství v EU; 1996 Schengenská dohoda začíná platit mezi třinácti zeměmi (mimo Velkou Británii a Irsko); 1996 Evropská dohoda podepsaná se Slovinskem, které zároveň žádá o členství v EU; 1996 Evropská rada v Dublinu přijímá Deklaraci o zaměstnanosti a dokument o dalším zaměření EU. Pakt stability je přejmenován na Pakt stability a růstu; 1997 podepsána Amsterodamská smlouva, která novelizuje Smlouvy o EU a předchozí smlouvy o evropských společenstvích; 1997 Komise předkládá dokument Agenda 2000 – pro silnější a širší Unii. Shrnuje i hodnocení předpokladů kandidátských zemí; 1997 Česká republika byla na setkání hlav států a vlád NATO v Madridu vyzvána ke vstupu do NATO; 1998 zahájena jednání o přistoupení mezi ČR, Kyprem, Polskem, Estonskem, Slovinskem a EU; 1998 založena Evropská centrální banka se sídlem ve Frankfurtu; 1999 Euro se od 1. 1. stává společnou měnou v bezhotovostním styku jedenácti zemí EU; 1999 pro podezření z korupce odstupuje Santerova Komise; 1999 v platnost vstupuje po ratifikaci Amsterodamská smlouva; 1999 J. Solana se stává vysokým představitelem pro Společnou zahraniční a bezpečnostní politiku a tajemníkem Rady; 1999 konají se páté přímé volby do Evropského parlamentu; 1999 v prosinci je schválena nová Komise v čele s R. Prodim. 6. etapa 2000 – ? Měnová unie a reformy, podstatné rozšíření Podstatné rysy etapy:
euro začíná být společným evropským platidlem;
směr na SZBP a společnou obranu; 162
příprava EU na východní rozšíření.
Podstatné historické události: 2000 Na zasedání v Nice je přijata Charta lidských práv. V závěru jednání bylo dosaženo konsensu o Smlouvě z Nice, která především kvantitativně upravuje složení orgánů EU po rozšíření; 2000 jednání o přistoupení Malty, Rumunska, Slovenska, Litvy, Lotyšska a Bulharska; 2001 v únoru podepsána Smlouva z Nice; 2001 Řecko se stává 12. členem eurozóny; 2001 na zasedání v Gothenburgu vyhlášen rok dalšího možného rozšíření – 2004; 2001 Irové odmítají Smlouvu z Nice v červnovém referendu; 2002 Euro se stává jedinou měnou (v únoru) ve 12 zemích eurozóny; 2002 Irsko v opakovaném referendu (19. 10.) schválilo Smlouvu z Nice; 2002 Na summitu v Kodani (13. 12.) EU uzavřela na nejvyšší úrovni přístupové rozhovory s 10 kandidátskými zeměmi včetně České republiky; 2003 V Aténách (16. 4.) se konal summit hlav 15 členských států a 10 kandidátských zemí, které podepsaly Přístupovou smlouvu k EU. Po ratifikaci parlamenty členských zemí a schválení v referendech v kandidátských zemích vstoupí tato smlouva v platnost 1. 5. 2004; 2003 V následujících kandidátských zemích byl referendem v roce 2003 schválen vstup země do EU: Malta (8. 3.), Slovinsko (23. 3.), Maďarsko (12. 4.), Litva (11. 5.), Slovensko (17. 5.), Polsko (8. 6.), Česká republika (14. 7.), Estonsko (14. 9.), Lotyšsko (21. 9.); 2003 Konvent složený ze zástupců členských vlád, národních parlamentů, Evropského parlamentu a Evropské komise rozhodl o vypracování Návrhu smlouvy o ústavě pro Evropu (řešení legislativních procedur, právní subjektivity, vymezení kompetencí EU atd.); 2004 Rozšíření Evropské unie o 10 nových členských států, včetně České republiky. Kromě Malty a Kypru šlo o postkomunistické země. Došlo k faktickému ukončení rozdělení Evropy na východní a západní;
163
2004 Dvacet pět členů již rozšířené EU podepsalo Smlouvu zřizující ústavu pro Evropu. Ratifikační proces však narazil v následujícím roce na kritickou překážku, když dvě ze zemí zakládající šestky Ústavní smlouvu v referendu odmítly; 2005 zveřejnění strategických cílů Komise na období let 2005-2009 „Prosperita, solidarita a bezpečnost"; 2006 Evropská komise zavádí bílou knihu o evropské komunikační politice „Diskuze o Evropě – společně s lidmi diskutovat o Evropě" - zapojení občanů jako základ komunikační politiky Evropské unie; 2007 rozšíření EU o Rumunsko a Bulharsko; 2008 Finanční krize je hlavním tématem zasedání Evropské rady. Vedoucí představitelé EU požadují reformu finančního systému, včetně silnějšího mezinárodního dohledu, zavedení celosvětového systému včasného varování pro případ další krize a globálních norem pro zajištění transparentnosti a odpovědnosti; 2009 Začala platit Lisabonská smlouva (podepsaná 13. prosince 2007), jež zrušila pilířovou strukturu EU, upravila Smlouvu o Evropské unii a rovněž Smlouvu o Evropském společenství. Posledně jmenovanou smlouvu přejmenovala na Smlouvu o fungování Evropské unie; 2010 Na jednání Evropské rady v Bruselu přijímají vedoucí představitelé EU strategii pro nadcházející desetiletí, jejíž prioritou je inteligentní a udržitelný růst podporující začlenění – strategii „Evropa 2020“. Zároveň přijímají rozhodnutí zahájit přístupová jednání s Islandem; 2011 Na jarním zasedání Evropské rady v Bruselu byl přijat rozsáhlý balíček opatření k posílení evropské ekonomiky s názvem Pakt euro plus. Cílem je zlepšit koordinaci hospodářských politik v rámci Hospodářské a měnové unie; 2011 Státy eurozóny podepsaly smlouvu o zřízení Evropského mechanismu stability, ze kterého lze státům eurozóny postiženým hospodářskou krizí poskytnout půjčku až do výše 500 miliard eur. Na zasedání Evropské rady se 17 států eurozóny a některé další státy EU dohodly na podepsání nové fiskální úmluvy a na těsnější koordinaci svých hospodářských politik; 2012 Na mimořádném zasedání Evropské rady je schválena nová smlouva o stabilitě, koordinaci a správě v hospodářské a měnové unii. Ke smlouvě chce přistoupit 25 členských 164
států, nesouhlasí s ní Česká republika a Spojené království. Cílem smlouvy je upevnit fiskální kázeň prostřednictvím automaticky udělovaných sankcí, zavedením přísnějšího dohledu a dodržováním pravidla vyrovnaného rozpočtu; 2012 Je podepsána smlouva o zřízení Evropského mechanismu stability (ESM). Tento orgán se sídlem v Lucemburku slouží v případě potřeby zemím eurozóny k zajištění jejich finanční stability; 2012 Na zasedání Evropské rady podnikají vedoucí představitelé zemí EU první kroky k vytvoření bankovní unie. V zásadě se rozhodli vytvořit tzv.„jednotný mechanismus dohledu“ (SSM), který Evropské centrální bance umožní přímo dohlížet na velké banky v eurozóně; 2013 Vstupuje v platnost Smlouva o stabilitě, koordinaci a správě v hospodářské a měnové unii (nazývaná též „rozpočtový pakt“). Jejím cílem je posílit fiskální kázeň v eurozóně prostřednictvím tzv. „pravidla vyrovnaného rozpočtu“ a opravného mechanismu; 2013 1. července se Chorvatsko stává 28. členem EU. O vstup do EU požádalo v roce 2003, vyjednávání začala v roce 2005; 2014 Lotyšsko začíná používat euro jako svou oficiální měnu a stává se 18. členem eurozóny.
165
Inovace bakalářských a magisterských studijních oborů na Hornicko-geologické fakultě VŠB-TUO reg. č.: CZ.1.07/2.2.00/28.0308
Autor:
Ing. Igor Černý, Ph.D.
Katedra, institut:
Institutu ekonomiky a systémů řízení
Název:
Úvod do problematiky EU
Místo, rok, vydání:
Ostrava, 2014, 1. vydání
Počet stran
165
Vydala:
Vysoká škola báňská – Technická univerzita Ostrava
545
Tisk: Náklad:
10 ks Neprodejné
ISBN 978-80-248-3486-3
Tento projekt je spolufinancován Evropským sociálním fondem a státním rozpočtem České republiky. ESF napomáhá rozvoji lidských zdrojů a podnikatelského ducha.
