RIGO Research en Advies BV Woon- werk- en leefomgeving www.rigo.nl
EINDRAPPORT
De Woonlastenbenadering Energie creëren voor betaalbare woonlasten
De verantwoordelijkheid voor de inhoud berust bij RIGO. Het gebruik van cijfers en/of teksten als toelichting of ondersteuning in artikelen, scripties en boeken is toegestaan mits de bron duidelijk wordt vermeld. RIGO aanvaardt geen aansprakelijkheid voor drukfouten en/of andere onvolkomenheden.
RIGO Research en Advies BV Woonwerk- en leefomgeving De bewoonde omgeving www.rigo.nl
EINDRAPPORT
De Woonlastenbenadering Energie creëren voor betaalbare woonlasten
Opdrachtgevers
Stadsregio Arnhem Nijmegen Provincie Gelderland
Auteur
Steven Kromhout
Rapportnummer
P25740
Uitgave
8 oktober 2013
RIGO Research en Advies BV ∙ De Ruyterkade 1 12C ∙ 1011 AB Amsterdam 020 522 11 11 ∙
[email protected] ∙ www.rigo.nl
Inhoud 1
Inleiding
1
1.1
Wat zijn woonlasten?
1
1.2
Stijgende energielasten
1
1.3
Betaalbaarheid onder druk
2
1.4
Naar een woonlastenbenadering
3
1.5
Leeswijzer
3
2
Betaalbaarheid
4
2.1
Wat is betaalbaar?
4
2.2
Advieshuren voor de huursector
7
2.3
Financieringslastnormen voor de koopsector
10
2.4
Aandachtspunten voor de woonlastenbenadering
11
3
Energieprestaties
13
3.1
Energielabels
13
3.2
EPC
14
3.3
GPR
15
3.4
Theoretisch vs. werkelijk verbruik
15
3.5
Aandachtspunten voor de woonlastenbenadering
16
4
Beleidsinstrumenten
18
4.1
Betaalbare woningvoorraad
18
4.2
Woonruimteverdeling
21
4.3
Energiegedrag van bewoners
23
4.4
Menukaart van maatregelen
24
5
Processtappen
25
5.1
Woonlastenonderzoeken
26
5.2
Concrete ambities
27
5.3
Samenwerken met stakeholders
27
1
Inleiding De gemeenten in de Stadsregio Arnhem Nijmegen willen een woonlastenb enadering gaan hanteren in hun woonbeleid. Deze handreiking is bedoeld om hen daarbij te helpen. Betaalbaarheid is een belangrijk thema binnen het woonbeleid van gemeenten. Gemeenten willen ervoor zorgdragen dat voor alle inwoners voldoende betaalbare woonruimte beschikbaar is. Instrumenten die zij daarvoor kunnen inzetten zijn onder meer de woningbouwplanning, de woonruimteverdeling en pr estatieafspraken met woningcorporaties. Ook op regionaal niveau worden hierover afspraken gemaakt. Zo geldt in de Stadsregio Arnhem-Nijmegen de afspraak dat elke gemeente de helft van de woningbouw realiseert in het betaalbare segment: tot de huurtoeslaggr ens (in 2013: €681) of tot €172.000 (v.o.n.).
1.1
Wat zijn woonlasten? Tot voor kort werd bij de betaalbaarheid van woningen alleen gekeken naar de huurof hypotheeklasten. Inmiddels dringt het besef steeds verder door dat het bij de woonlasten ook om andere kosten gaat. In de meest ruime zin bestaan de woonlasten uit de volgende componenten:
Huurlasten of hypotheeklasten: het gaat om de netto kosten, dus na aftrek van eventuele huurtoeslag en fiscale voordelen (denk aan de hypotheekrenteaftrek) ;
Energielasten: netto kosten van gas, warmte en elektriciteit (incl. belastingen);
Water: de kosten voor de drinkwatervoorziening;
Heffingen: gemeentelijke lasten (o.a. onroerendezaakbelasting) en waterschapslasten (o.a. watersysteemheffing):
Onderhoud: servicekosten voor verhuurder of Vereniging van Eigenaren of reservering voor eigen onderhoud;
Verzekeringen: woonhuisverzekering en opstalverzekering.
In deze handreiking beperken we ons tot de huur -/hypotheeklasten en de energielasten, omdat alleen deze woonlasten via het woonbeleid kunnen worden beïnvloed.
1.2
Stijgende energielasten De laatste jaren krijgt de energierekening steeds meer aandacht. Dat is niet zo vreemd, want de energieprijzen zijn de afgelopen vijftien jaar drie keer zo snel gest egen als de gemiddelde inflatie. Als gevolg van de stijgende energieprijzen worden de
1
energielasten van huishoudens steeds hoger. Internationaal wordt zelfs gesproken van ‘energiearmoede’, een begrip dat ook steeds vaker in Nederland wordt gebruikt. De toekomstige ontwikkeling van de energieprijzen is moeilijk te voorspellen en a fhankelijk van innovaties (bijv. schaliegas), conflicten (Midden -Oosten) en de economie. Toch is de verwachting dat de energieprijzen ook in de toekomst zullen stijgen (zie figuur 1-1). f i g u u r 1 - 1 R e ë l e o n t w i k k e l i n g m a rg in a le p r i j z e n v o o r g a s e n e le k t r ic it e it ( in c l. belasting), 2010-2040 180
indexcijfer (2010 = 100)
160 140 Aardgas
120
Elektriciteit 100 80 60 2010
2015
2020
2025
2030
2035
2040
Bron: ECN, 2011; bewerking RIGO.
1.3
Betaalbaarheid onder druk De energielasten drukken steeds zwaarder op het huishoudbudget. Tegelijkertijd is in de huursector het inflatievolgend huurbeleid losgelaten en verhogen steeds meer verhuurders hun streefhuren om de verhuurderheffing die het Rijk hen oplegt te kunnen betalen. De betaalbaarheid van huurwoningen komt hierdoor verder onder druk te staan, terwijl het kopen van een woning door de nieuwe hypotheekregels is b emoeilijkt. Daar komt nog bij dat de koopkracht als gevolg van de economische crisis en een stapeling van bezuinigingen is afgenomen. Huishoudens hebben hierdoor mi nder te besteden. Onlangs berekende RIGO in opdracht van de Woonbond dat 28% van de huurders van gereguleerde huurwoningen (met een huur tot de huurtoeslaggrens) na aftrek van woonlasten (huur plus energie) onvoldoende overhoudt om de minimale kosten voor basisbehoeften en sociale participatie te betalen. Aansluitend bij de definitie van het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) kunnen we zeggen dat deze huurders in armoede leven.
2
1.4
Naar een woonlastenbenadering De gemeenten in de Stadsregio Arnhem Nijmegen willen gaan werken met een woonlastenbenadering, waarbij de maandelijkse woonlasten van de consument het ui tgangspunt vormen. Bij een woonlastenbenadering worden de huur - of hypotheeklasten en de energielasten niet los maar in samenhang bezien. Een relatief hoge huur kan gecompenseerd worden door een relatief lage energierekening. En andersom: een goedkope huurw oning kan toch duur zijn als de energielasten hoog zijn. Voor e en huishouden is alleen de optelsom van belang. Op dit moment is voor deze optelsom nog weinig aandacht. De woonlastenbenadering biedt de mogelijkheid om niet alleen te sturen op de huuren hypotheeklasten maar ook op de energielasten. Dit is niet alleen van belang voor het stimuleren van betaalbare woonlasten, maar ook voor het realiseren van de doe lstellingen die de gemeenten zich gesteld hebben op het gebied van duurzaam bo uwen en energiebesparing. Het beheersbaar houden van woonlasten wordt vaak genoemd als argument waarom gemeenten, corporaties, marktpartijen en consumenten de duurzaamheid van woni ngen zouden moeten stimuleren en verbeteren. Toch zijn er nog maar weinig gemeenten die specifiek op woonlasten sturen. Een van de verklaringen hiervoor is dat de werelden van woonbeleid en duurzaamheid elkaars taal niet spreken. Daarom bestaat een groot deel van deze handreiking uit kennisoverdracht.
1.5
Leeswijzer Deze handreiking is bedoeld om gemeenten handvatten te bieden om de woonlaste nbenadering in de praktijk vorm te geven.
Hoofdstuk 2 gaat in op het begrip betaalbaarheid en de normen die hiervoor gehanteerd kunnen worden. Deze normen zijn nodig om te kunnen bepalen welke woonlasten acceptabel zijn en wanneer huishoudens te hoge woonla sten hebben.
In hoofdstuk 3 wordt uitleg gegeven over de belangrijkste indicatoren voor de energieprestaties van woningen: de energielabels en de EPC. Wat betekenen die indicatoren en wat zeggen ze over het werkelijke energiegebruik?
Hoofdstuk 4 gaat in op de beleidsinstrumenten en maatregelen die gemeenten kunnen toepassen binnen de woonlastenbenadering.
In hoofdstuk 5 staat het proces om te komen tot een woonlastenbenadering centraal. Via welke processtappen kunnen gemeenten de woonlastenbenadering handen en voeten geven?
3
2
Betaalbaarheid Betaalbare woningen zijn volgens de huidige afspraken binnen de stadsregio gedefinieerd op basis van huur- en koopprijzen. Maar wat is betaalbaar als we ook energielasten meerekenen? Om te kunnen sturen op woonlasten is het van belang om te werken vanuit een eenduidig begrippenkader. Dit vergt de nodige kennis over diverse benaderingen van betaalbaarheid. Die kennis wordt in dit hoofdstuk aangereikt. Eerst gaan we in op twee verschillende mogelijkheden om woonlasten te benaderen, namelijk via woonquotes of via de budgetbenadering (2.1). Vervolgens laten we zien welke normen het Nibud hanteert op basis van de budgetbenadering: eerst voor de huursector (2.2), vervolgens voor de koopsector (2.3). In beide gevallen gaan we ook in op de relatie met de energielasten.
2.1
Wat is betaalbaar? Er zijn verschillende manieren om te bepalen wat betaalbare woonlasten zijn. Voor we ingaan op deze benaderingen is het van belang om stil te staan bij de vraag voor welke doelgroepen woningen betaalbaar moeten zijn. Het gaat daarbij in de eerste plaats om inkomensgroepen en in de tweede plaats om verschillende typen huisho udens. We onderscheiden hier drie doelgroepen, die worden afgebakend op basis van hun 1 belastbaar huishoudeninkomen (bedragen 2013): 1.
Primaire doelgroep: huishoudens die op grond van hun inkomen en vermogen in aanmerking kunnen komen voor huurtoeslag. De maximuminkomensgrenzen voor huurtoeslag in 2013 staan weergegeven in de onderstaande tabel. tijdvak 1-1-2013 t/m 31-12-2013
Eenpersoonshuishouden < 65 jaar Eenpersoonshuishouden >= 65 jaar Meerpersoonshuishouden < 65 jaar Meerpersoonshuishouden >= 65 jaar
1
inkomensgrenzen
€ 21.025 € 21.100 € 28.550 € 28.725
2.
Secundaire doelgroep: huishoudens die niet tot de primaire doelgroep behoren en een belastbaar jaarinkomen hebben tot €34.229 (= €33.614 in 2011).
3.
Middeninkomens: huishoudens met een belastbaar jaarinkomen tussen €34.229 en € 43.785 (= €43.000 in 2011).
Het belastbaar huishoudeninkomen is het verzamelinkomen (waarover de Belastingdienst belasting heft) van alle leden van het huishouden samen.
4
De gehanteerde inkomensgrenzen sluiten aan bij landelijke regelgeving:
2.1.1
Woningcorporaties zijn sinds 2011 verplicht om jaarlijks 90% van hun huurwoningen tot de liberalisatiegrens (€681 in 2013) aan te bieden aan huishoudens uit de primaire of secundaire doelgroep.
Per 1 juli 2013 is de maximale huurverhoging die verhuurders bij gereguleerde huurwoningen tot de liberalisatiegrens kunnen doorvoeren inkomensa fhankelijk. De maximale huurverhoging bedraagt voor huurders uit de primaire of secundaire doelgroep 1,5%, voor huurders met een middeninkomen 2% en voor huurders met een hoger inkomen 4%. Deze percentages komen bovenop de inflatiecorrectie.
Woonquotes Een eerste manier om betaalbaarheid te definiëren is om te kijken naar het aandeel van het inkomen dat wordt uitgegeven aan woonlasten: de woonquote. Volgens deze redenering zijn woonlasten betaalbaar wanneer huishoudens niet meer dan een x% van hun inkomen aan woonlasten uitgeven. De resultaten van het Woononderzoek Nederland 2012 wijzen uit dat huurders gemiddeld 36% van hun besteedbare ink omen uitgeven aan woonuitgaven (incl. heffingen, water en energie) en kopers gemi ddeld 25%. Bij het beschouwen van woonquotes is het van belang om scherp in het oog te ho uden over welk inkomensbegrip het gaat (bruto, belastbaar of besteedbaar inkomen), welke componenten bij de woonlasten worden meegerekend en hoe de huurtoeslag is verrekend (bij het inkomen opgeteld of van de huur afgetrokken). Verschillen in definities maken het lastig om tot algemeen geldende normen te komen. Voor Huur op Maat, een grootschalig experiment met inkomensafhankelijke huurkortingen, zijn in 2008 normen voor acceptabele huurquotes gedefinieerd die zijn afg eleid van de aftoppingsgrenzen in de huurtoeslagberekening. Deze acceptabele huu rquotes varieerden van 22% van het bruto (!) inkomen voor meerpersoonshuishoudens tot 65 jaar tot 31% voor alleenstaanden vanaf 65 jaar. Het ging hier om huurquotes voor huishoudens die niet tot de primaire doelgroep behoren, dus geen recht hebben op huurtoeslag. Ook het begrip ‘energiearmoede’ wordt vaak gedefinieerd op basis van het percentage van het inkomen dat huishoudens kwijt zijn aan energielasten. Daarbij wordt meestal een norm van 10% van het besteedbare inkomen als maximum aangehouden.
2.1.2
Budgetbenadering Een tweede manier van kijken is de budgetbenader ing. Hierbij wordt de ruimte voor betaalbare woonlasten bepaald door de overige noodzakelijke uitgaven van het (b esteedbaar) inkomen af te trekken. In deze benadering vormen de woonlasten dus een resultante van het inkomen en de overige uitgaven. Dit om te zorgen dat huishoudens na aftrek van hun woonlasten nog voldoende budget overhouden om de overige uitgaven te kunnen bekostigen. Het gevolg is wel dat wanneer andere uitgavenposten stijgen, bijvoorbeeld als gevolg van bezuinigingen door de overheid, de ruimte voor woonlasten kleiner wordt.
5
Het Nationaal Instituut voor Budgetvoorlichting (Nibud) hanteert de budgetbenadering bij de advisering van consumenten, overheden en marktpartijen over hun uitgaven. Het Nibud houdt de uitgaven van huishoudens in Nederland bij en berekent hoeveel zij kwijt zijn aan verschillende uitgavenposten. Daarbij maakt het Nibud onde rscheid tussen basisbedragen, die elk huishouden minimaal moet betalen, en voo rbeeldbedragen, die worden vastgesteld op basis van het daadwerkelijke be stedingspatroon van huishoudens met een bepaald besteedbaar inkomen. Aan de hand van deze cijfers berekent het Nibud hoeveel ruimte een huishouden, na aftrek van alle overige uitgaven, overhoudt voor woonlasten. Het Nibud adviseert om voor de overige woonlasten uit te gaan van het gemiddelde tussen de (minimale) basisbedragen en de voorbeeldbedragen, die afhankelijk zijn van het inkomen (zie figuur 2-1). f i g u u r 2 - 1 B u d g e t b e n a d e r i n g N ib u d (s c h e m a t is c h e w e e rg a v e )
inkomen voorbeeld overige uitgaven 50 % ruimte voor woonlasten
Uitgaven
norm overige uitgaven 50 %
basis overige uitgaven Inkomen
Bron: Nibud-rapportage Betaalbare woonlasten
2.1.3
Woonquotes vs. budgetbenadering Zowel de woonquote als de budgetbenadering kan gebruikt worden om normen vast te stellen voor betaalbare woonlasten. Het hanteren van één acceptabele woonquote als norm heeft als voordeel dat het krachtiger overkomt in de communicatie. Daar staat tegenover dat achter de schijnbare eenvoud grote verschillen tussen groepen en definities schuil gaan. De budgetbenadering van het Nibud heeft als voordeel ten opzichte van de woonqu otes dat gekeken wordt naar wat huishoudens daadwerkelijk overhouden van hun b esteedbaar inkomen. Een huishouden met een hoge woonquote kan volgens deze b enadering toch betaalbaar wonen, zolang er voldoende overblijft voor de overige ui tgaven. Omgekeerd kan een lage woonquote voor een huishouden met een laag b esteedbaar inkomen toch al te veel zijn.
6
De budgetbenadering wordt de laatste jaren steeds vaker gebruikt in de discussie over betaalbaar wonen. Het Nibud gebruikt de budgetbenadering onder meer bij het adviseren van woningcorporaties over betaalbare huren (zie 2.2) en het vaststellen van de financieringslastpercentages voor het verkrijgen van een hypotheek (2.3).
2.2
Advieshuren voor de huursector In opdracht van woningcorporaties stelt het Nibud regelmatig advieshuren op. Daarbij wordt niet alleen rekening gehouden met het inkomen, maar ook met de leeftijd en de samenstelling van het huishouden. De leeftijd is vooral van belang voor leeftijdsspecifieke belasting- en inkomensregelingen, zoals de AOW. Het aantal volwassenen en kinderen in een huishouden is sterk bepalend voor de hoogte van de overige ui tgaven, zoals de kosten van voedsel en kleding. f i g u u r 2 - 2 N i b u d - a d v i e s h u r e n 2 0 1 2 , h u is h o u d e n s z o n d e r (b o v e n ) e n m e t k in d e re n (o n d e r)
Huishoudens zonder kinderen, 23 tot 65 jaar
Huishoudens met kinderen
7
In figuur 2-2 zijn de Nibud-advieshuren voor vier verschillende typen huishoudens afgebeeld. Hoe groter het huishouden is, hoe lager de huur die het Nibud als m aximum adviseert. Zo bedraagt de bruto advieshuur voor huishoudens met een bruto jaarinkomen van €20.000 bij alleenstaanden €664, bij eenoudergezinnen €611 en bij paren met kinderen €492 (prijspeil 2012).
2.2.1
Relatie met de huurtoeslagregeling In de figuren wordt ook de relatie met de huurtoeslagregeling duidelijk. De twee g estreepte zwarte lijnen geven twee belangrijke grenzen bij de berekening van huurto eslag weer: de kwaliteitkortingsgrens en de huurtoeslaggrens. Wanneer de huur hoger is dan de huurtoeslag grens, krijgen huurders geen huurtoeslag, ook als zij daar qua inkomen wel recht op zouden hebben. Daarom zijn de Nibud advieshuren voor huurtoeslagontvangers niet hoger dan de huurtoeslaggrens. Vanaf de kwaliteitkortingsgrens moeten huurtoeslagontvangers een steeds groter bedrag zelf betalen (figuur 2-3). De percentages van de huurdelen boven de korting sgrens die huurders vergoed krijgen, zijn in 2012 met 10% terugge bracht als onderdeel van bezuinigingen op de huurtoeslaguitgaven. Het Rijk wilde daarmee stimuleren dat huurders met een laag inkomen zouden kiezen voor een woning met een lage huur. Daarom ligt de Nibud-advieshuur voor huishoudens die een uitkering hebben op grond van de Wet Werk en Bijstand (WWB) op de kwaliteitskortingsgrens. f i g u u r 2 - 3 B e r e k e n i n g s s c h e m a h u u r t o e s la g in 2 0 1 3 < 23 jaar (z.kinderen)
2 of meer personen
3 of meer personen
1 persoon < 65 jaar
65+ WVG < 65 jaar
65+ WVG
huurtoeslaggrens €681 0% 40%
0%
40%
40%
2e aftoppingsgrens €574 helemaal geen huurtoeslag 65%
1e aftoppingsgrens €536 65%
65%
100%
100%
100%
100%
0%
0%
0%
0%
kwaliteitskortingsgrens €374
basishuur vanaf €218
Voor alleenstaanden ligt de inkomensgrens voor huurtoeslag op ruim €21.000. Grot ere huishoudens kunnen tot een inkomen van bijna €29.000 huurtoeslag krijgen. Wa nneer het inkomen boven deze grenzen uitstijgt, vervalt de huurtoeslag. Als gevolg daarvan ligt de Nibud-advieshuur voor huishoudens die net geen recht hebben op
8
huurtoeslag lager dan voor huishoudens met een lager inkomen die nog net wel in aanmerking komen voor huurtoeslag.
2.2.2
Betaalbare huren voor de doelgroepen Voor de primaire doelgroep is en blijft de huurtoeslaggrens een harde betaalbaa rheidsgrens. Bij huurwoningen boven deze grens krijgt deze groep geen huurtoeslag. Dit kan niet worden gecompenseerd door een lagere energierekening , aangezien de besparing op de energierekening niet opweegt tegen het verlies aan huurtoeslag. Bij de secundaire doelgroep zou een woonlastenbenadering eventueel wel kunnen leiden tot een betaalbaarheidsnorm boven de huurtoeslaggrens. Dit geldt met name voor alleenstaanden met een inkomen tussen €28.000 en €34.229. Bij grotere huishoudens ligt de Nibud-advieshuur, ook wanneer de besparing op de en ergierekening wordt meegerekend, onder de huurtoeslaggrens. Huishoudens met een middeninkomen zijn in de huursector voornamelijk aangewezen op de vrije sector: huurwoningen boven de liberalisatiegrens (= de huurtoeslaggrens). Woningcorporaties zijn immers als gevolg van de Europese regels voor staatsteun sinds 2011 verplicht om ten minste 90% van hun woningen tot de huurtoeslaggrens toe te wijzen aan huishoudens uit de primaire en secundaire doelgroep. De Nibud advieshuren wijzen uit dat met name de grotere huishoudens met een middeninkomen, ook met lagere energielasten, geen hogere huur kunnen betalen dan €800 à €900 euro.
2.2.3
Relatie met energielasten Bij het bepalen van de advieshuren rekent het Nibud de energielasten van huisho udens mee bij de overige uitgaven. Het Nibud gaat daarbij uit van de energetische kwaliteit van een appartement met een C-label. Huurders met een beter energielabel zouden volgens het Nibud (bij constant energiegedrag) meer kunnen overhouden voor de huur, omdat ze minder uitgeven aan energielasten. Zo zou een huurder van een flat met label A ruim €23 extra kunnen besteden aan huur. f i g u u r 2 - 4 G e b o u w g e b o n d e n e n e rg ie la s t e n p e r m a a n d n a a r e n e rg i e la b e l t . o . v . flat met label C € 200
€ 150
€ 100
Flat Tussenwoning Hoekwoning
€ 50
€0 A
B
C
D
E
F
G
-€ 50
9
2.3
Financieringslastnormen voor de koopsector De financieringslastpercentages van het Nibud zijn wettelijk verankerd in de Tijdelijke regeling hypothecair krediet en worden gebruikt bij de Nationale Hypotheek Garantie (NHG) en de Gedragscode Hypothecaire Financieringen (GHF). De financieringslastpercentages geven aan wat een verantwoorde hypotheeklast is, gegeven de leeftijd (vanaf 65 jaar of daaronder), het bruto jaarinkomen van het huishouden en de hypotheekrente. Als het inkomen door meerdere personen wordt verdiend, telt het tweede inkomen slechts voor een derde mee bij de bepaling van het financieringslastpercentage. f i g u u r 2 - 5 N H G - n o r m e n 2 0 1 3 , a l le e n v e rd i e n e rs
Kopen is voor de primaire doelgroep bijna niet mogelij k, tenzij zij al eigen vermogen hebben opgebouwd. Een huishouden met een inkomen van €34.229 kan anno 2013 ongeveer €147.000 lenen voor de aankoop van een woning. Bij een inkomen van €43.785 is een hypotheek van ruim €188.000 financierbaar. Als het om een woning gaat met energielabel A++, dan kan de koper volgens de huidige regels €8.000 extra lenen, dus €155.000 bij een inkomen van €34.229 en €196.000 bij een inkomen van €43.785.
2.3.1
Relatie met energielasten Net als bij advieshuren gaat het Nibud ook bij het vaststellen van financieringslastpercentages voor koopwoningen uit van een woning met energielabel C. In opdracht van de Stuurgroep Experimenten Volkshuisvesting (SEV) heeft het Nibud in 2012 o nderzocht hoe hoog de extra hypotheek zou kunnen zijn als rekening wordt gehouden met het energielabel. Kopers van een woning met een A++ label zouden ruim €8.000 meer kunnen lenen dan kopers van een woning met label C. Bij kopers van een ener-
10
gieneutrale woning zou een extra lening van €16.000 volgens het Nibud veran twoord zijn. f i g u u r 2 - 6 E x t r a m a x i m a l e l e n in g p e r e n e rg ie la b e l v o lg e n s h e t N ib u d € 20.000
€ 15.000 € 10.000 € 5.000
gemiddeld
-€ 10.000 -€ 15.000
G
F
E
D
C
B
A
A+
A++
-€ 5.000
minimum energieneutraal
€0
maximum
-€ 20.000
In de Tijdelijke regeling hypothecair krediet is vastgelegd dat hypotheekverstrekkers €8.000 extra hypotheek mogen verstrekken als de koper energiebesparende maatr egelen treft of een woning een A++-label koopt (Artikel 4, lid 3). De kosten voor energiebesparende maatregelen mogen in de hypotheek word en meegenomen zolang de hypotheek niet meer bedraagt dan 106% van de waarde van de woning. Dit percentage, de zogenaamde ‘loan to value’ (LTV), bedraagt voor andere kopers 105% in 2013 en wordt afgebouwd tot 100% in 2018. Het voordeel voor kopers die energiebesparende maatregelen treffen, wordt de komende jaren dus steeds groter.
2.4
Aandachtspunten voor de woonlastenbenadering De belangrijkste aandachtspunten die uit dit hoofdstuk naar voren komen zijn:
Bij het definiëren van doelgroepen is het van belang om onderscheid te (blijven) maken tussen huishoudens die in aanmerking komen voor huurtoeslag (primaire doelgroep) en de overige huishoudens tot €34.229 (secundaire doelgroep).
Acceptabele woonlasten kunnen gedefinieerd worden op basis van woonquotes of op basis van de budgetbenadering van het Nibud.
Het verdient aanbeveling om de budgetbenadering te gebruiken, omdat deze beter rekening houdt met het totale plaatje van inkomsten en uitgaven van verschillenden groepen huishoudens.
Het Nibud gebruikt de budgetbenadering onder meer bij het opstellen van advieshuren en hypotheeknormen. Het is ook mogelijk om de energielasten hierin te betrekken.
11
Ook in een woonlastenbenadering blijven de huurprijsgrenzen uit de huu rtoeslagregeling van groot belang, omdat de betaalb aarheid voor huurders met een laag inkomen voor een groot deel afhankelijk is van huurtoeslag.
In de koopsector is de maximale hypotheek die kopers kunnen krijgen €8.000 hoger als zij een energiezuinige woning kopen of energiebesparende maatr egelen treffen.
12
3
Energieprestaties Er zijn diverse indicatoren voor de energieprestaties van woningen. Wat zeggen deze over de energielasten? Op grond de Europese richtlijn voor energieprestaties van gebouwen, de EPBD (Ene rgy Performance of Buildings Directive), is Nederland onder meer verplicht tot het certificeren van de energieprestaties van gebouwen en het stellen van minimumeisen voor de energieprestatie van nieuwe gebouwen en bestaande grote gebouwen die ingrijpend gerenoveerd worden. Uit deze richtlijn zij n onder meer de energielabels en de EPC-normen bij de nieuwbouw en verbouw van woningen voortgekomen. In dit hoofdstuk gaan we eerst in op de betekenis van het energielabel (3.1) en de EPC (3.2). Daarna belichten we kort het rekeninstrument GPR (3.3). Ten slotte besteden we aandacht aan het verschil tussen theoretisch en werkelijk energieverbruik (3. 4).
3.1
Energielabels Sinds 1 januari 2008 zijn eigenaren van woningen verplicht om bij de verkoop of ve rhuur van hun woning een energielabel te overhandigen. Het energielabel bestaat uit een informatieblad met daarop de kenmerken van de woning, het standaard energi everbruik en de klasse waarin de woning valt. Om te bepalen in welke klasse een woning valt, wordt op basis van de bouwkundige eigenschappen van de woning en gebouwgebonden installaties een energie-index berekend, uitgaande van een gestandaardiseerd energie gedrag, aantal bewoners en buitenklimaat. Een gecertificeerde energieadviseur berekent op basis van de woning hoeveel gig ajoule energie de woning op jaarbasis verbruikt. De adviseur berekent het verbruik voor verwarming, warm water en verlichting en trekt er eventuele warmteterugwi nning of energieproductie door zonnepanelen vanaf. Het Rijk werkt momenteel aan een vereenvoudigde bepaling van het energielabel. De energielabelklasse wordt weergegeven met de letters A t/m G, waarbij A staat voor een relatief zuinige woning en G voor een onzuinige woning. Om de verschillen binnen de energieklasse A weer te geven, worden plussen toegekend, waarbij geldt: hoe meer plussen, hoe zuiniger de woning. Energielabels worden afgemeld bij Agentschap NL (ministerie van Economische Zaken) en komen terecht in de openbare Energielabeldatabase. In totaal zijn in 2012 ruim 2 miljoen energielabels bekend. Een groot deel daarvan betreft woningen van woningcorporaties. Om een indicatie te geven van de verschillen in energiekosten tussen woningen met verschillende energielabels heeft Agentschap NL een energiekostenschijf ontwikkeld. De energiekosten zijn hierop weergegeven voor diverse typen woningen en voor verschillende jaren.
13
Er zijn verschillende onderzoeken gedaan naar het effect van de energielabels op de koopwoningmarkt. Uit recent onderzoek door de Universiteit Tilburg blijkt dat woni ngen met een energielabel sneller worden verkocht dan woningen zonder energielabel en dat de transactieprijs van woningen met energielabel A of B gemiddeld 5% hoger ligt dan woningen met energielabel C of lager. Het lijkt er dus op dat kopers bereid zijn om meer te betalen voor een energiezuinige woning.
3.2
EPC De bouwtechnische voorschriften die de overheid stelt bij de nieuwbouw en verbouw van woningen zijn vastgelegd in het Bouwbesluit. Hierin zijn ook eisen opgenomen ten aanzien van de energieprestaties, uitgedrukt in de Energie Prestatie Coëfficiënt (EPC). De energieprestatie van een woning gaat alleen over het gebouwgebonden energiegebruik. Dat is de energie die nodig is voor het verwarmen of koelen van het binnenklimaat, het warm tapwater en de verlichting. Sinds 1 juli 2012 is de EPG (Energie Prestatie Gebouwen) de norm voor de bepaling van de energieprestatie van nieuwbouwwoningen (NEN 7120), als opvolger van de EPN (Energieprestatienorm). In de loop der tijd is de EPC-eis in het Bouwbesluit steeds strenger geworden. Sinds 1 januari 2011 is de norm voor woningen 0,6. De verwachting is dat de EPC-eis in 2015 zal worden aangescherpt naar 0,4. t a b e l 3 - 1 R e l a t i e E P C e n e n e rg i e la b e l
EPC (woningbouw)
Label
EPC ≤ 0,2
A ++++
0,2 < EPC ≤ 0,4
A +++
0,4 < EPC ≤ 0,6
A ++
0,6 < EPC ≤ 0,8
A+
0,8 < EPC < 1,05
A
Medio 2010 heeft een herziening van de EPBD plaatsgevonden. Per 31 december 2020 moeten nieuwe gebouwen in de EU ‘bijna -energieneutraal’ zijn en moet de energie voor ‘in zeer aanzienlijke mate’ uit hernieuwbare bronnen komen. Als definitie van een ‘bijna-energieneutraal gebouw’ is afgesproken: ‘een gebouw met een zeer hoge energieprestatie (…). De dichtbij nul liggende of zeer lage hoeveelheid energie die is vereist, dient in zeer belangrijke mate te worden gel everd uit hernieuwbare bronnen, en dient energie die ter plaatse of dichtbij uit he rnieuwbare bronnen wordt geproduceerd te bevatten.’
14
3.3
GPR Er zijn diverse rekeninstrumenten ontwikkeld die gebruikt kunnen worden om de energieprestaties van gebouwen en hun omgeving in beeld te brengen. In het Groene Akkoord hebben gemeenten, woningcorporaties en marktpartijen in de Stadsregio Arnhem Nijmegen afgesproken te gaan werken met GPR als gezamenlijke taal voor duurzaam bouwen en renoveren. GPR staat oorspronkelijk voor Gemeentelijke Praktijk Richtlijn en is ontwikkeld door W/E adviseurs, in opdracht van de gemeente Tilburg. GPR is een digitaal instrument voor het meten van de duurzaamheidsprestaties van gebouwen en hun omgeving. Er worden rapportcijfers gegeven op vijf thema’s: energie, milieu, gezondheid, gebruik skwaliteit en toekomstwaarde. Een EPC van 0,6, leidt tot een GPR Gebouw score op de submodule 1.1 Energieprest atie van ca. 6,8 voor een standaard tussenwoning. t a b e l 3 - 2 R e l a t i e E P C e n G P R E n e rg ie , t u s s e n w o n in g
EPC (woningbouw)
GPR
0,6
6,8
0,54
7,0
0,4
7,5
0 (energieneutraal)
10
Het doel van GPR is niet alleen om duurzaam bouwen meetbaar te maken, maar ook om het bespreekbaar te maken. GPR kan in diverse fasen in het planproces worden ingezet:
3.4
In de visiefase kan het ambitieniveau worden benoemd;
In de stedenbouwkundige planfase kan het ambitieniveau worden vastgelegd in het bestemmingsplan;
In de bouwplanfase kunnen de berekeningen van private partijen worden g etoetst aan het ambitieniveau;
In de gebruik- en beheerfase kan de GPR-score van gerealiseerde gebouwen en hun omgeving worden geëvalueerd.
Theoretisch vs. werkelijk verbruik Zowel het energielabel als de EPC zijn bedoeld om een indicatie te geven van de energiezuinigheid van een woning. Deze indicatoren zijn gebaseerd op het theoret ische energiegebruik in een woning. Daarbij wordt uitgegaan van een gestandaard i-
15
seerd gedrag: de binnentemperatuur en het aantal te verwarmen ruimtes worden bijvoorbeeld constant gehouden. De TU Delft heeft onderzoek gedaan naar de mate waarin het theoretische energieverbruik dat op basis van de EPC en het energielabel voorspeld kan worden overee nkomt met het werkelijke energiegebruik. Uit dit onderzoek blijkt dat het werkelijk verbruik minder sterk samenhangt met het energielabel en de EPC dan het theoret ische verbruik. Bewoners van woningen met slechte energielabels verbruiken in we rkelijkheid veel minder energie dan in theorie. Waarschijnlijk zetten deze bewoners de verwarming lager en verwarmen minder kamers dan bewoners van woningen met betere energielabels. Het verschil tussen theoretisch en werkelijk energieverbruik heeft belangrijke implic aties voor de potentiële besparing op de energielasten wanneer woningen energiezu iniger worden gemaakt. Als wordt uitgegaan van het theoretische verbruik, worden de energielasten en dus ook het besparingspotentieel bij woningen met slechte energi elabels overschat. Wanneer woningen energiezuiniger worden gemaakt, zetten veel huishoudens de thermostaat ook wat hoger en verwarmen meer kamers (vooral bij de overgang van één gaskachel naar centrale verwarming). Deze gedragsverandering levert hen meer wooncomfort op, maar beperkt ook de daling van de energierek ening. We noemen dit het ‘rebound effect’: huishoudens in energiezuinige woningen hebben minder financieel belang om zich energiebewust te gedragen. Daardoor gaat een deel van de energiebesparing verloren. Vanuit een woonlastenbenadering is het dus van belang om bij de berekening van energielasten en de besparing daarop uit te gaan van het werkelijke energieverbruik en niet van het theoretische, gestandaardiseerde verbruik. Anders loopt men het risico dat de besparing op de woonlasten als gevolg van het energiezuiniger maken van woningen te hoog wordt ingeschat.
3.5
Aandachtspunten voor de woonlastenbenadering De belangrijkste aandachtspunten die uit dit hoofdstuk naar voren komen zijn:
Het Energielabel en de Energie Prestatie Coëfficiënt (EPC) zijn beide indicat oren om de energieprestaties van woningen uit te drukken.
Het energielabel (A++++ tot G) is bedoeld als certificeringsinstrument voor de energiezuinigheid van (bestaande) woningen.
De EPC wordt gebruikt als norm voor nieuwbouw en verbouw. Volgens het Bouwbesluit is de huidige norm 0,6 (= A++), maar die wordt aangescherpt.
Vanaf eind 2020 moeten nieuwbouwwoningen ‘bijna -energieneutraal’ zijn.
De verschillen in energielasten tussen relatief zuinige en onzuinige woningen zijn in de praktijk kleiner dan in theorie, op basis van gestandaardiseerde berekeningen, wordt verondersteld.
Dit kan deels worden verklaard door het gedrag van huishoudens: bewoners van onzuinige woningen zijn extra zuinig op hun energieverbruik.
16
Om te voorkomen dat de potentiële besparing op de energierekening als gevolg van energiebesparende maatregelen te hoog wordt ingeschat is het van belang om bij de berekening uit te gaan van het werkelijke energieverbruik.
17
4
Beleidsinstrumenten Bij het vormgeven van een woonlastenbenadering kunnen gemeenten gebruikmaken van diverse instrumenten van het woonbeleid. De woonlasten van huishoudens worden bepaald door verschillende aspecten :
De huur- en koopprijzen van woningen;
De energieprestaties van woningen;
De inkomens van huishoudens;
De verdeling van huishoudens over de woningvoorraad;
Het energiegedrag van huishoudens.
Op de inkomens van huishoudens heeft het woonbeleid van gemeenten weinig i nvloed. De andere aspecten kunnen gemeenten, samen hun partners, wel proberen te beïnvloeden. In dit hoofdstuk gaan we in op de instrumenten die daarbij gebruikt kunnen worden. Gemeenten kunnen sturen op de prijzen en energieprestaties van de woningvoorraad via hun beleid ten aanzien van nieuwbouw en woningverbetering (4.1). De koppeling tussen huishoudens en woningvoorraad wordt beïnvloed door de woonruimteverdeling (4.2). Ten slotte kunnen gemeenten proberen om huishoudens te stimuleren om hun energiegedrag zuiniger te maken (4.3).
4.1
Betaalbare woningvoorraad Betaalbaar wonen begint bij een woningvoorraad die is afgestemd op de draagkr acht van huishoudens die in een bepaalde gemeente of regio wonen of willen wonen. A nders gezegd: de woningvoorraad moet passen bij de woningbehoefte. Veel gemeenten laten regelmatig onderzoeken hoe de woningbehoefte zich ontwikkelt en wat dit b etekent voor de gewenste ontwikkeling van de woningvoorraad. De uitkomsten hiervan kunnen onder meer worden gebruikt als basis voor de programmering van nieu wbouw en woningverbetering. Vanuit een woonlastenbenadering ligt het daarbij voor de hand om bij het definiëren van prijsklassen waarin woningen behouden, toegevoegd of onttrokken moeten worden uit te gaan van woonlasten inclusief energiela sten in plaats van de traditionele huur- en koopprijsklassen.
4.1.1
Nieuwbouw Gemeenten bouwen zelf geen woningen. Voor het realiseren van een nieuwbouwprogramma is een gemeente afhankelijk van bouwers, projectontwikkelaars en wonin gcorporaties. Toch kunnen gemeenten de samenstelling van de nieuwbouw beïnvlo eden. Het gemeentelijk grondbeleid speelt hierbij een belangrijke rol. Wanneer de grond in eigendom is van de gemeente, kan de gemeente eisen aan de nieuw te realiseren woningen opnemen in het verkoopcontract voor de grond. Maar ook als de
18
grond niet in handen van de gemeente is, is het mogelijk om duidelijke eisen te stellen aan de gewenste samenstelling van een nieuwbouwproject, op grond van de Grondexploitatiewet. Daarnaast kan de gemeente sturen met exploitatieovereenko msten en door kosten te verhalen, waardoor andere projecten beter haalbaar worden. Gemeenten kunnen dus ook eisen stellen aan de prijzen en energieprestaties van de woningen die gebouwd worden. Het stellen van (te) hoge eisen aan nieuwbouwprojecten houdt ook een risico in. De extra eisen maken het onaantrekkelijker om woningen te bouwen . De nieuwbouwproductie staat momenteel al onder zware druk. Als gevolg van de economische crisis is het voor projectontwikkelaars moeilijker geworden om kopers te vinden die een w oning op tekening willen kopen. Veel nieuwbouwprojecten worden daarom uit - of afgesteld. Ondertussen neemt de woningbehoefte op de middellange termijn wel toe, als gevolg van de demografische ontwikkeling. Hierdoor kan, als de crisis over is en de woningmarkt weer aantrekt, een groot tekort aan woningen ontstaan. Bij nieuwbouw gelden sowieso de regels uit het Bouwbesluit. Hierin staat dat nieu wbouwwoningen een EPC moeten hebben van 0,6, wat vergelijkbaar is met energiel abel A++. Nieuwbouwwoningen zijn dus al relatief energiezuinig. In de nabije toekomst zal de EPC-norm nog strenger worden en de woningen dus nog energiezuiniger. Het ligt daarom minder voor de hand om als gemeente hogere eisen te stellen aan de duurzaamheid van woningen dan het Bouwbesluit voorschrijft. Dit laat onverlet dat gemeenten ontwikkelaars kunnen stimuleren die met innovatieve ideeën voor duurzame woningbouw komen. Een voorbeeld hiervan zijn de niaNestowoningen; een concept dat ontwikkeld is door woningcorporatie Portaal: niaNesto is een nieuwe manier van bouwen, waarbij energiezuinig wonen wordt gecombineerd met een grote betrokkenheid van de toekomstige huurder bij het ontwikkelproces. Aan de hand van een menukaart met keuze-elementen stelt de toekomstige huurder zelf de eigen duurzame woning samen. De huurprijzen van de woningen liggen onder de huurtoeslaggrens (exclusief servicekosten) en de woning heeft geen energierekening. In het najaar van 2013 wordt in Nijmegen gestart met de bouw van 16 woningen in de Waalsprong.
4.1.2
Bestaande woningvoorraad Nieuwbouw betreft altijd, ook in goede tijden, maar een fractie van de totale woningvoorraad. Het grootste deel van de behoefte aan betaalbare woningen zal dus gelenigd moeten worden in de bestaande woningvoorraad. Daar liggen ook de grootste kansen voor energiebesparing. Een groot deel van de woningvoorraad is immers gebouwd in een tijd waarin duurzaam bouwen geen gemeengoed was en geen strenge bouwvoorschriften voor de energiezuinigheid golden. Door energiebesparende maatregelen te nemen kan de voorraad energiezuiniger worden gemaakt, waardoor ook de energierekening kan dalen. Voor het nemen van deze maatregelen zijn gemeenten afhankelijk van de eigenaren van de woningen, waaronder woningcorporaties en particuliere eigenaars.
19
Energiebesparing in de huursector In de huursector zullen gemeenten voor het nemen van energie besparende maatregelen in overleg moeten treden met de verhuurders. Daarbij worden zij in de rug g esteund door afspraken die op landelijk niveau zijn gemaakt. In juni 2012 hebben het Rijk, Aedes, de Woonbond en Vastgoedbelang afspraken gemaakt over energiebesparing. Volgens het Convenant Energiebesparing Huursector moeten woningen van w oningcorporaties in 2020 gemiddeld label B hebben en van particuliere verhuurders label C. Het verduurzamen van de voorraad kan ook gevolgen hebben voor de huurprijzen. De maximale huur die verhuurders kunnen vragen wordt bepaald op basis van de punten in het woningwaarderingstelsel. Woningen krijgen meer punten naarmate het ene rgielabel hoger is (zie tabel 4-1). t a b e l 4 - 1 E n e r g i e l a b e l p u n t e n in h e t w o n in g w a a rd e r ig s y s t e e m
Label
Energie-index
Eengezinswoning
A++
< 0,5
44
Meergezinswoning / Duplexwoning 40
A+
0,5 - 0,7
40
36
A
0,7 - 1,05
36
32
B
1,05 - 1,3
32
28
C
1,3 - 1,6
22
15
D
1,6 - 2,0
14
11
E
2,0 - 2,4
8
5
F
2,4 - 2,9
4
1
G
> 2,9
0
0
Om te voorkomen dat huurders na het treffen van energiebesparende maatregelen hogere woonlasten krijgen in plaats van lagere, hebben Aedes en de Woonbond een instrument ontwikkeld dat als basis kan dienen voor afspraken tussen huurders en verhuurders over de doorberekening van energiebesparende maatregelen in de huur : de Woonlastenwaarborg. Uitgangspunt is dat verhuurders na het treffen van energiebesparende maatregelen een huurverhoging mogen doorvoeren , zolang deze lager is dan de daling van de energierekening. De daadwerkelijke besparing wordt een jaar na de maatregelen gemeten, op basis van gebruiksgegevens van de netbeheerder. Vervolgens wordt op complexniveau de gemiddelde besparing op de woonlasten per woning berekend. Daarbij worden het prijspeil voor de huur en energiekosten, de buitentemperatuur en het stookgedrag constant gehouden. Als de woonlasten gemiddeld op complexniveau niet gedaald zijn, vindt een eenmalige compensatie en herberekening van de huurverhoging plaats. De Woonlastenwaarborg is inmiddels op diverse plaatsen toegepast: In Montfoort heeft woningcorporatie GroenWest bij 82 eengezinswoningen uit 1975 energiebesparende maatregelen toegepast, waarbij de woningen gemiddeld
20
van energielabel E naar A zijn gebracht. Bij de voorgestelde huurverhoging van €29, werd voor aanvang een woonlastenwaarborg afgesproken. De Woonbond werd ingeschakeld om de besparingsberekeningen te controleren en bewoners te informeren. De meest recente cijfers laten zien dat de bewoners met de huidige gasprijs gemiddeld ruim €40 per maand besparen op hun energierekening. Aa npassing van de huurverhoging bleek dus niet nodig te zijn. Gemeenten kunnen stimuleren dat bij het treffen van de energiebesparende maatr egelen bij huurwoningen gebruik wordt gemaakt van de Woonlastenwaarborg, bijvoo rbeeld door dit als voorwaarde te hanteren bij de vergunningverlen ing. Energiebesparing in de koopsector In de koopsector zijn gemeenten afhankelijk van eigenaar -bewoners voor het realiseren van energiebesparende maatregelen. In de Stadsregio Arnhem Nijmegen wordt momenteel gewerkt aan een regionaal programma voor energiebesparende maatregelen aan bestaande koopwoningen , onder de naam ‘Meters Maken in verduurzamen van de bestaande voorraad’ . Doel van het programma is gemeenten te helpen om eigenaar -bewoners te verleiden energiebesparende maatregelen te nemen. Daarbij wordt gebruikgemaakt van kennis en ervaring die elders is opgedaan, zoals de landelijke blok-voor-blokregeling. Gemeenten kunnen eigenaar-bewoners onder meer stimuleren door informatie te bieden. Dat kan op verschillende manieren. Bijvoorbeeld door het organi seren van een informatiemarkt: Op zondagmiddag 29 september 2013 vindt in Bemmel in de gemeente Lingewaard de Duurzaamheidsmarkt plaats. Op het Kinkelplein en in het Cultureel Centrum de Kinkel zullen een aantal lokale bedrijven en organisaties op het gebi ed van duurzaamheid zich presenteren. Veel gemeenten hebben ook een website waarop zij hun inwoners voorlichten over besparingsmogelijkheden. Zie bijvoorbeeld de besparingstips op verbeterenbespaarzwolle.nl. Op dergelijke websites kan ook doorverwezen worden naar nuttige landeli jke websites. Zo geeft de Energiesubsidiewijzer op de website van Meer Met Minder een actueel overzicht van subsidies en andere financiële regelingen. De wijzer bevat zowel landelijke, provinciale, regionale als gemeentelijke regelingen. En op de Energiebesparingsverkenner van Senter Novem (inmiddels Agentschap NL) kunnen consumenten de effecten van energiebesparende maatregelen op hun eigen maandlasten uitrekenen.
4.2
Woonruimteverdeling De mate waarin huishoudens betaalbare woonlasten hebben wordt voor een belan grijk deel bepaald door de keuzes die zij maken wanneer ze gaan verhuizen. Die keuzes kunnen op verschillende manieren worden beïnvloed. In de eerste plaats door regels te hanteren bij de verdeling van woonruimte en in de tweede plaats door woningzoekenden voor te lichten over de woonlasten die zi j kunnen verwachten na verhuizing.
21
4.2.1
Toewijzingsnormen Gemeenten kunnen op grond van de Huisvestingswet regels voor het in gebruik geven of nemen van woonruimte tot de huur- of koopprijsgrens vastleggen in een huisvestingsverordening. Volgens artikel 10 van die wet kunnen gemeenten hierin vastleggen voor welke categorieën woningzoekenden bepaalde woningen ‘in verband met de aard, grootte of prijs’ passend zijn. Op grond van dit wetsartikel wordt in sommige gemeenten een huurinkomenstabel gehanteerd. Hierin is bepaald welke inkomensgroepen in welke huursegmenten terecht kunnen. Meestal wordt hierin aangesloten bij de huur- en inkomensgrenzen van de huurtoeslagregeling. De afgelopen jaren zijn de huurinkomensnormen in veel gemeenten afgeschaft om de keuzevrijheid van woningzoekenden te vergroten. Sinds 2011 zijn woningcorporaties echter verplicht om jaarlijks 90% van hun huurwoningen tot de liberalisatiegrens (€681 in 2013) aan te bieden aan huishoudens uit de primaire of secundaire doelgroep. Daarom komen huishoudens met een midden - of hoger inkomen in de meeste gemeenten niet meer in aanmerking voor een sociale huurwoning, of alleen voor een beperkt deel van het aanbod (bijvoorbeeld vanaf de aftoppingsgrens). In de Stadsregio Arnhem Nijmegen geldt een regionale huisvestingsverordening. Deze regio was in 2001 de eerste waarin geëxperimenteerd werd met het afschaffen van passendheidscriteria. Ook in de huidige verordening zijn geen huurinkomensnormen te vinden behalve de maximale inkomenseis van €34.229 bij woningen tot €681. In theorie zouden ook passendheidscriteria op basis van woonlasten kunnen worden gehanteerd, waarin niet alleen naar de huur - maar ook naar de energielasten wordt gekeken. Het voordeel van het hanteren van dergelijke normen kan zijn dat woningen met lage woonlasten, die steeds schaarser worden, gereserveerd worden voor w oningzoekenden met een laag inkomen en dat voorkomen wordt dat woningzoekenden met een laag inkomen een woning huren met te hoge woonlasten. Daar staat tegenover dat de keuzevrijheid van woningzoekenden wordt beperkt.
4.2.2
Woonlasten in beeld In plaats van betaalbaarheidsnormen te hanteren bij het toewijzen van woningen kunnen woningzoekenden ook beter geïnformeerd worden over de woonlasten di e zij kunnen verwachten, zodat ze zelf een bewuste keuze kunnen maken. De verantwoo rdelijkheid voor betaalbare woonlasten wordt dan meer bij de woningzoekende zelf gelegd. In de meeste woonruimteverdelingsystemen worden woningen aangeboden via adve rtenties op een website, zoals Entree.nu in de Stadsregio Arnhem Nijmegen. In de a dvertenties is vaak informatie te vinden over de huurprijs, de servicekosten en het energielabel. Soms is het ook mogelijk om de huurtoeslag te berekenen. Woonstic hting Etten Leur (WEL) gaat sinds kort nog een stapje verder. Sinds 15 mei 2013 biedt WEL als eerste corporatie in Nederland bij het bemiddelen van woningen informatie over de woonlasten inclusief de energielasten. De woni ngen van WEL worden aangeboden via Klik voor Wonen, een regionaal woonruimtebemiddelingssysteem dat vergelijkbaar is met Entree.
22
Woningzoekenden die de woningadvertenties van WEL op de website van Klik voor Wonen bekijken, krijgen naast de gebruikelijke kenmerken ook een indicatie van de woonlasten te zien. Deze indicatie is gebaseerd op het energielabel van de woning en cijfers over het energieverbruik en de bijbehorende energielasten van verschillende typen huishoudens van het Nibud. Als de woningzoekenden ingelogd zijn bij Klik voor Wonen, dan krijgen zij een persoonlijke woonlastenindicatie te zien, op basis van de persoonsgegevens die geregistreerd staan in het systeem. De rekenmethode Woonlasten in beeld is ontwikkeld d oor Vabi, in samenwerking met WEL, het Nibud en TNO. Zig Websoftware heeft de methode geïmplementeerd in het bemiddelingssysteem. De Provincie Noord-Brabant en het Europese subsidieprogramma Interreg hebben de ontwikkeling ondersteund. Daardoor kunnen ook andere partijen gebruikmaken van de resultaten.
4.3
Energiegedrag van bewoners Bewoners van zowel huur- als koopwoningen hebben ook zelf invloed op hun woonlasten, namelijk via hun energiegedrag. Uit verschillende onderzoeken blijkt dat b ewoners zeer verschillend gedrag vertonen als het gaat om het verwarmen van hun woning en het gebruik van apparaten die energie verbruiken. Een deel van die ve rschillen kan verklaard worden door het leefpatroon. Zo zal een gepensioneerde vaker thuis zijn dan een werkende alleenstaande en daardoor vaker de thermostaat hoog hebben staan. Toch is er ook winst te behalen door consumenten bewuster te maken van de invloed van hun gedrag op de energierekening. Daar zijn verschillende mog elijkheden voor. Een van deze mogelijkheden is de slimme meter: een digitale gas- en elektriciteitsmeter die thuis en op afstand kan worden uitgelezen . Bewoners krijgen eens per twee maanden een verbruiksoverzicht van hun energieleverancier. Daarnaast komen er apparaten op de markt waarmee de slimme meter gekoppeld kan worden aan een computer of scherm. De bedoeling is dat de consument dan snel kan zien waarop hij kan besparen. Sinds 2012 wordt hiermee door het Rijk geëxperimenteerd. De slimmer meters worden op beperkte schaal geplaatst bij nieuwbouw - en renovatieprojecten. Tot 2014 is sprake van een testfase, daarna worden de ervaringen met de slimme meter geëvalueerd en wordt besloten of en hoe de meter in de rest van Nederland verspreid zal worden, bijvoorbeeld gratis door de netbeheerders.
23
Een nieuw instrument om bewoners bewuster met energie om te laten gaan is de Woonbundel. Hierbij betalen huurders naast de huurprijs maandelijks een vast bedrag aan energielasten. Net als bij een belbundel is er een maximum gesteld aan het ene rgieverbruik dat binnen de energiebundel valt. Wanneer een huurder meer energie verbruikt dan waar de energiebundel in voorziet, dan moet hij of zij bijbetalen. Iedere huurder betaalt dus in principe een vast bedrag per maand aan woonlasten, tenzij hij (te) veel energie verbruikt. Een van de eerste corporaties die de Woonbundel in de praktijk brengen is de Volkshuisvesting in Arnhem. In het najaar van 2013 gaat de Volkshuisvesting 14 woningen in Malburgen verhuren met een woonbundel. Het gaat om duurzaam gebouwde nieuwbouwwoningen zonder gas, waarbij zonnepanelen op het dak zo rgen voor de elektriciteitsvoorziening. De toekomstige bewoners kunnen kiezen uit verschillende woonbundels, die aansluiten bij de samenstelling van hun huisho uden.
4.4
Menukaart van maatregelen In dit hoofdstuk zijn de volgende maatregelen aan de orde gekomen, die gemeenten kunnen nemen binnen de Woonlastenbenadering:
Stimuleer ontwikkelaars om duurzame woonconcepten te ontwikkelen en uit te voeren in de nieuwbouwproductie.
Spreek woningcorporaties en andere verhuurders aan op de landelijke afspr aken om energiebesparende maatregelen te nemen, eventueel met gebruik van de Woonlastenwaarborg.
Informeer eigenaar-bewoners over de maatregelen die zij kunnen nemen om energie te besparen en de mogelijkheden (subsidies) om die te financieren.
Streef samen de woningcorporaties bij toewijzing van huurwoningen naar een goede match tussen de woonlasten en het inkomen van de nieuwe huurder, via huurinkomensnormen of informatie in de advertenties.
Maak bewoners bewust van de invloed van hun gedrag op de energie rekening, bijvoorbeeld door het stimuleren van de installatie van slimme meters of het toepassen van het concept Woonbundel .
24
5
Processtappen Welke stappen kunnen gemeenten in de Stadsregio Arnhem Nijmegen nemen om te komen tot een woonlastenbenadering? f i g u u r 5 - 1 B e l e i d s c y c l u s v o o r d e w o o n la s t e n b e n a d e rin g
De invoering en uitwerking van de woonlastenbenadering vergt een aantal proce sstappen die kunnen worden weergegeven in de vorm van een beleidscyclus (zi e figuur 5-1). Die cyclus begint en eindigt met het verkrijgen van inzicht in de woonlasten van huishoudens. Daarbij gaat het ook om de vraag hoe de doelgroepen en de wonin gvoorraad zich gaan ontwikkelen en wat dit betekent voor de toekomstige woonlasten. Hiervoor is onderzoek nodig. In paragraaf 5.1 gaan we daar dieper op in. Met de uitkomsten van onderzoek in de hand is het vervolgens zaak dat gemeenten de urgentie van het woonlastenprobleem voor het voetlicht brengen en partijen (zowel binnen als buiten de gemeente) bewustmaken van de noodzaak om op woonlasten te sturen. De volgende stap in het proces is het formuleren van ambities. Wat vinden we acceptabele woonlasten? Hoe gaan we hierop sturen? Wanneer zijn we tevreden? Maar ook: welke doelstellingen zijn reëel? Daarbij is het van belang om de ambities zo concreet mogelijk te formuleren. Hierover gaat paragraaf 5.2.
25
Bij veel maatregelen die genomen kunnen worden om te sturen op woonlasten is de medewerking van andere partijen noodzakelijk Gemeenten zullen daaromhierover afspraken moeten maken met deze partijen. In paragraaf 5.3 wordt hierop ingegaan. Uiteindelijk moeten die afspraken natuurlijk leiden tot concrete handelingen die een bijdrage leveren aan het beperken van de woonlasten van huishoudens. Daarbij is het zaak om via monitoring de vinger aan de pols te houden, zowel wat betreft de output (welke acties zijn daadwerkelijk van de grond gekomen?) als de outcome (wat hebben die acties teweeg gebracht?).
5.1
Woonlastenonderzoeken De noodzaak om woonlasten integraal te benaderen en betaalbaar te houden is al in diverse onderzoeken aangetoond. Toch blijkt het in praktijk moeilijk voor gemeenten om voldoende draagvlak te vinden voor een woonlastenbenadering. Dit geldt zowel intern (binnen de ambtelijke organisatie, het college en de gemeenteraad) als extern (bij lokale stakeholders). De weerstand komt deels voort uit onbekendheid: er zijn weinig woonbeleidsmedewerkers die veel van duurzaamheid weten en andersom. Bovendien hebben veel partijen door bezuinigingen, heffingen en teruglopende inve steringen meer zaken aan hun hoofd. Kortom, het ontbreekt vaak aan een gevoel van urgentie. Een lokaal of regionaal woonlastenonderzoek kan helpen om dit gevoel van urgentie te creëren. Om interne en externe stakeholders te overtuigen van het belang van een woonlastenbenadering werkt het vaak beter om lokale cijfers te laten zien dan land elijke gegevens of cijfers uit andere regio’s. Zeker wanneer deze cijfers ook worden opgepikt door lokale media en in de gemeenteraad ter sprake komen. Hierdoor wordt men met de neus op de feiten gedrukt. In Noord-Brabant heeft een groot aantal gemeenten lokale woonlastenonde rzoeken laten uitvoeren. In deze onderzoeken is gebruikgemaakt van cijfers uit het Woon Onderzoek Nederland (WoON), het driejaarlijkse steekproefonderzoek van het ministerie van BZK. In het WoON zijn registratiegegevens over inkomens en energieverbruik gekoppeld aan een uitgebreide enquête over de w oonsituatie, verhuizingen en woonwensen van huishoudens. Een van de eerste en bekendste voorbeelden is het Woonlastenonderzoek Tilburg uit 2009. Hierin werd geconcludeerd dat een groot deel van de huurders, met name uit de primaire doelgroep, te hoge woon lasten heeft. Het onderzoek bevat ook een doorrekening van scenario’s voor de economische ontwikkeling, energieprijzen, energiebeleid en woningverbetering. Het onderzoek heeft een grote rol gespeeld bij de totstandkoming van het Convenant Wonen Tilburg 201 0-2015. Naast het creëren van een gevoel van urgentie kunnen lokale woonlastenonderzoeken ook helpen om te komen tot een gerichte aanpak . Vanuit een woonlastenbenadering ligt het voor de hand om bij het nemen van energiebesparende maatregelen prioriteit te geven aan gebieden waar huishoudens wonen met de hoogste woonlasten en waar woningen staan met de grootste besparingsmogelijkheden. Met behulp van gegevens
26
over de woningvoorraad en de huishoudens kunnen deze gebieden worden geïdentif iceerd, zodat investeringen zo effectief en efficiënt mogelijk kunnen worden ingezet. De Stadsregio Rotterdam en het Stadsgewest Haaglanden hebben samen een onderzoek laten uitvoeren naar de woonlasten van huurders van corporatiewoningen. Daarbij zijn ook buurten geïdentificeerd waar de huurders hoge woonlasten hebben, aan de hand van de huurquote en energiequote.
5.2
Concrete ambities Veel gemeenten hebben hun ambities op het gebied van duurzaam bouwen en ene rgiebesparing verwoord in beleidsdocumenten, zoals duurzaamheid - en woonvisies. De mogelijkheid om te besparen op de energierekening wordt daarin vaak gebruikt als argument om duurzaamheidsmaatregelen te treffen. Wat opvalt in de beleidsvisies over duurzaamheid is dat het beheersbaar houden van de woonlasten meestal geen primaire doelstelling is. Het behalen van klimaatdoelstellingen lijkt de belangrijkste reden om de duurzaamheid van de woningvoorraad te verbeteren. Het positieve e ffect daarvan op de woonlasten lijkt als welkome bonus te worden gezien waarmee bewoners kunnen worden overtuigd. Vanuit een woonlastenbenadering is het beperken van de woonlasten geen prettige bijkomstigheid maar het belangrijkste doel. Om dit doel te kunnen bereiken is het van groot belang om concrete en haalbare ambities vast te leggen en na te streven. Dat betekent dat deze ambities SMART (specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch en tijdgebonden) moeten worden geformuleerd. Voorbeelden van SMART geformuleerde ambities zijn: De totale woonlasten (netto huur plus energie) van huurders van gereguleerde huurwoningen mogen de komende vijf jaar met maximaal 1% per jaar stijgen ten opzichte van 2013. In wijk X worden in 2014 80 woningen met ten minste twee energielabelstappen verbeterd waarbij de Woonlastenwaarborg wordt toegepast.
5.3
Samenwerken met stakeholders De meeste gemeenten bouwen en verhuren zelf geen woningen en zijn dus voor het realiseren van doelstellingen op het gebied van woo nlasten en duurzaam wonen afhankelijk van andere partijen. Het maken van afspraken met stakeholders is een b elangrijk middel om het beleid te kunnen vertalen in concrete acties.
5.3.1
Prestatieafspraken met woningcorporaties De belangrijkste stakeholders zijn de woningcorporaties. Zij hebben immers een groot deel van de woningvoorraad in hun bezit en hebben via hun huur - en vastgoedbeleid directe invloed op de woonlasten van hun huurders. In de meeste gemeenten worden regelmatig prestatieafspraken gemaakt met d e woningcorporaties. Deze afspraken kunnen zeer uiteenlopend van aard zijn, van gez amenlijke uitspraken en intentieafspraken, tot meetbare handelings - of garantieafspra-
27
ken. Sommige gemeenten maken prestatieafspraken met alle corporaties samen, bi jvoorbeeld een Lokaal Akkoord, andere kiezen voor bilaterale afspraken. In veel gemeenten worden afspraken gemaakt over de omvang van de betaalbare woningvoorraad (‘kernvoorraad’). Daarbij wordt de betaalbare voorraad meestal afgebakend door de aftoppingsgrenzen of de huurtoeslaggrens. In sommige gemeenten gaan stemmen op om de betaalbare voorraad af te bakenen op basis van woonlasten. Dit zou corporaties meer investeringsruimte geven. In 2010 heeft de gemeenteraad van Nijmegen besloten om te sturen op betaalbaarheid met afspraken over woonlasten in plaats van huur- en kooplasten. Om investeringsruimte voor de corporaties te creëren, is afgesproken dat het huurniveau van een energiezuinige woning hoger mag liggen, namelijk tot de tweede aftoppingsgrens in plaats van de eerste. Afgesproken is gebruik te maken van de woo nlastenwaarborg van Aedes en de Woonbond, zodat het saldo van de hogere huurprijs en de besparing op de energielasten niet leidt tot lastenverzwaring voor de doelgroep. De afspraken hebben nog niet tot concrete resultaten geleid. In veel prestatieovereenkomsten tussen gemeenten en corporaties zijn wel concrete afspraken opgenomen over energiebesparing in de bestaande voorraad: In het Tilburgse Convenant Wonen 2010-2015 is afgesproken dat de corporaties binnen vier jaar 4.000 woningen energiezuinig maken. De gemeente Tilburg b etaalt mee aan de verbetering. Gekozen is voor complexen waar mensen wonen met een laag inkomen, zodat deze bewoners minder last krijgen van de stijgende ene rgieprijzen.
Meer informatie over het opstellen van prestatieafspraken is te vinden in : Handreiking ‘Van woonvisie tot prestatieafspraken’ (VNG, 2008) Handreiking prestatieafspraken energie Bestaande Corporatiebouw (AgentschapNL, 2012)
5.3.2
Afspraken met energiebedrijven Gemeenten kunnen ook proberen om afspraken te maken met energiebedrijven. In 2010 hebben de vier grote gemeenten geprobeerd om gezamenlijk goedkopere ene rgie in te kopen voor huishoudens met een minimum inkomen. Na twee jaar onde rhandelen bleek dit niet te lukken omdat energiebedrijven de korting niet wilden garanderen.
5.3.3
Samenwerken met natuur- en milieufederaties Bij het stimuleren van de woonlastenbenadering kunnen gemeenten gebruikmaken van kennis en expertise van natuur- en milieufederaties. Om energiebesparende stappen te kunnen zetten bij sociale huurwoningen, hebben een aantal Natuur en Milieufederaties, milieucentra en de Woonbond het project 'Stook je rijk' gestart. Kern van het project is het bijeenbrengen van huurders, w oningcorporaties en gemeenten. Aan het project is een website gekoppeld
28
(www.stookjerijk.nl), met goede voorbeelden van energiebeleidsplannen van corporaties, prestatieafspraken van gemeenten, initiatieven van huurdersverenigingen en voorbeelden van huurlastengaranties. Een van de deelnemende partijen aan ‘Stook je rijk’ is de Gelderse Natuur en Milieu Federatie (GNMF). In 2013 organiseert de GNMF opnieuw rondetafelgesprekken, onder meer in Arnhem en Nijmegen. Onderwerp van de gesprekken is energiebesparing in de bestaande huurvoorraad. Daarbij staat de lo kale aanpak uit het landelijke convenant Energiebesparing Huursector centraal. Die lokale aanpak houdt in dat corporaties, huurdersverenigingen en gemeente gezamenlijk een visie ontwikkelen en plannen maken over de energiebesparing.
29
