De wet op de kansspelen, de weddenschappen, de kansspelinrichtingen en de bescherming van de speler

Rechtskundig Weekblad 2009-10 | nr. 32 | 10 april 2010

De wet op de kansspelen, de weddenschappen, de kansspelinrichtingen en de bescherming van de speler Een commentaar op de wijziging van de Kansspelwet

Nele HOEKX Doctoraatsbursaal Instituut Contractenrecht K.U.Leuven De wet van 10 januari 2010 wijzigt de Kansspelwet van 7 mei 1999 grondig. Weddenschappen, mediaspelen en kansspelen via het internet worden voortaan ook vergund op grond van de Kansspelwet. Daarnaast wordt de bescherming van de speler uitgebreid en verdwijnt de nietigheid van alle contracten met betrekking tot vergunde kansspelen. I. Inleiding A. De Kansspelwet 1. De wet van 7 mei 1999 op de kansspelen, de kansspelinrichtingen en de spelers1 (hierna: Kansspelwet) veranderde het Belgische kansspellandschap drastisch. Voó´r 1999 werden kansspelen in Belgie¨ fragmentair geregeld, met oude wetten die nauwelijks waren aangepast aan de moderne tijd. Het idee van de Kansspelwet was om in een omvattend vergunningstelsel te voorzien, waarbij het toezicht bij eéń, nieuw op te richten, instantie werd gelegd, de Kansspelcommissie. De leidende gedachte was die van kanalisatie: het verlangen van de mens om te spelen is onuitroeibaar, zodat het beter is om de speeldrift in gecontroleerde circuits te leiden dan een totaalverbod te handhaven. Het illegale aanbod wordt met andere woorden bestreden door in een legaal, veilig alternatief te voorzien. De Kansspelwet verbiedt het aanbieden van kansspelen, tenzij ze vergund zijn (art. 4). De wet definieert het begrip «kansspel» zeer ruim: het minste toeval volstaat, het is de aanwezigheid van een inzet die doorslaggevend wordt (art. 2, 1o). Om te vermijden dat ook bijvoorbeeld sport en kermisspelen verboden zouden zijn zonder vergunning, wordt in een aantal wettelijke uitzonderingen voorzien (art. 3 en 3bis). Die spelen worden niet beschouwd als kansspelen in de zin van de wet en hebben bijgevolg geen vergunning nodig voor een legaal aanbod. De wet roept vijf vergunningen en drie kansspelinrichtingen in het leven (oud art. 25):

1 B.S. 30 december 1999. Na deze wijziging is dit de wet op de kansspelen, de weddenschappen, de kansspelinrichtingen en de bescherming van de spelers.

1330

– vergunning klasse A voor de kansspelinrichtingen klasse I, de casino’s (negen in totaal) (art. 29); – vergunning klasse B voor de kansspelinrichtingen klasse II, de speelautomatenhallen (180 in totaal)(art. 34, tweede lid); – vergunning klasse C voor de kansspelinrichtingen klasse III, de drankgelegenheden, die twee bingoautomaten mogen plaatsen (art. 39); – vergunning klasse D voor het personeel dat in een casino of speelautomatenhal werkt; – vergunning klasse E voor de verkoop, verhuur, leasing, levering, terbeschikkingstelling, invoer, uitvoer, productie en diensten inzake onderhoud, herstelling en uitrusting van kansspelen. De vergunningen worden uitgereikt door de Kansspelcommissie, die een adviserende, beslissende en controlerende bevoegdheid heeft. De commissie werd opgericht binnen de FOD Justitie en bestaat uit vertegenwoordigers van de ministers van Justitie, Binnenlandse Zaken, Financie¨n, Volksgezondheid, Economische Zaken en de minister tot wiens bevoegdheid de Nationale Loterij behoort (art. 10, § 2). De bescherming van de speler krijgt een centrale plaats in de Kansspelwet. Maximale uurverliezen worden ingesteld (art. 8), kredietverlening wordt verboden (art. 58) en het verspreiden van hulpverleningsfolders verplicht (art. 61). Het sluitstuk is de mogelijkheid voor de speler om zich de toegang te laten ontzeggen tot casino’s en speelautomatenhallen (art. 54, § 3, 1o). B. Behoefte aan wijziging 2. Hoewel de Kansspelwet een omvattend kader wilde bieden, werd al snel de behoefte aan een aanpassing gevoeld. Drie factoren waren daarbij doorslaggevend. Allereerst werd een belangrijk deel van de


kansspelen, namelijk de weddenschappen, niet vergund door de Kansspelwet. Weddenschappen op sportevenementen en paardenwedrennen waren uitgesloten van de wet en werden elders geregeld, op een weinig coherente manier.2 Weddenschappen op niet-sportieve gebeurtenissen vielen, bij gebrek aan een eigen regeling, wel onder de wet en waren zonder meer verboden, omdat er geen vergunning voor zulke weddenschappen bestond. In het licht van een coherent beleid leek het raadzaam alle weddenschappen onder het vergunningsysteem van de Kansspelwet te brengen.3 3. Ten tweede was de wet niet voorzien op de enorme «boom» van de moderne communicatiemiddelen. Ze bood geen antwoord op de exponentie¨le toename van kansspelen op het internet. Die spelen waren zonder meer verboden, omdat de wet – net als voor weddenschappen – niet in de mogelijkheid voorzag ze te vergunnen. Het verbod werd echter nauwelijks afgedwongen in de praktijk. Aan de pv’s die de Kansspelcommissie doorzond aan het parket werd zelden tot nooit gevolg gegeven.4 De regering was daarenboven van mening dat ze heel wat fiscale inkomsten misliep door het gebrek aan een regelgevend kader voor online kansspelen.5 4. Ten derde dook aan het begin van de eenentwintigste eeuw een nieuw fenomeen op, dat van de zogenaamde belspelletjes, televisieprogramma’s die volledig bestaan uit het telefonisch beantwoorden van vragen. De beller moet meestal meermaals telefoneren om in de uitzending te geraken en de vragen zijn vaak misleidend. De telefoonkosten van sommige bellers liepen hoog op. Ook daarvoor had de Kansspelwet geen pasklaar antwoord. Het betrof immers kansspelen, die in principe verboden waren. De praktijk had echter een dergelijke omvang aangenomen, dat een totaalverbod handhaven onmogelijk leek. C. Weg naar de wetswijziging 5. Om tegemoet te komen aan die verzuchtingen werden vooral alleenstaande pogingen ondernomen, maar zonder resultaat.6 Er werd wel een regeling in-

2 Wet van 26 juni 1963 betreffende de aanmoediging van de lichamelijke opvoeding, de sport en het openluchtleven en het toezicht op de ondernemingen die wedstrijden van weddenschappen op sportuitslagen inrichten, B.S. 25 december 1963; art. 66-67 W.I.G.B. 3 Wetsontwerp houdende diverse bepalingen (II), Parl. St. Kamer 2006-07, nr. 51-2761/001, p. 60. 4

Voorstel van resolutie betreffende de herziening van de kansspelwetgeving, Parl. St. Senaat 2007-08, nr. 4-418/1, p. 1-2. 5 D. REYNDERS, «Financie¨le en fiscale aspecten van kansspelen», in N. HOEKX en A. VERBEKE (red.), Kansspelen in Belgie¨/Les jeux de hasard en Belgique, Brussel, Larcier, 2009, 181.

gevoerd voor de zogenaamde belspelen.7 Vreemd genoeg werd besloten die spelen niet onder het toepassingsgebied van de Kansspelwet te brengen (oud art. 3, 4o), maar te regelen in een koninklijk besluit.8 Dat koninklijk besluit werd in 2009 vervangen om nog meer garanties te bieden aan de spelers.9 In 2006 kwam de regering zelf met een ruimer ontwerp om de Kansspelwet te wijzigen.10 Maar de parlementsverkiezingen van juni 2007 leidden tot de ontbinding van het parlement vooraleer over de wetswijziging werd gestemd. Door de moeizame regeringsvorming die op de parlementsverkiezingen volgde, bleef een nieuw initiatief tot grondige wijziging van de Kansspelwet uit. 6. In 2008 werd alles in stelling gebracht om een wetgevend initiatief dat de Kansspelwet grondig zou updaten wel tot een goed einde te brengen. Het wetsontwerp11 werd op 19 november 2009 goedgekeurd in

6 Bv. wetsvoorstel tot wijziging van de wet van 7 mei 1999 op de kansspelen, de kansspelinrichtingen en de bescherming van de spelers, Parl. St. Kamer 2001-02, nr. 50-1920/001. 7 Art. 322 van de Programmawet van 27 december 2004, B.S. 31 december 2004. 8

K.B. van 10 oktober 2006 houdende de voorwaarden waaraan spelen die aangeboden worden in het kader van televisieprogramma’s via nummerreeksen van het Belgische nummerplan, waarvoor het toegelaten is om van de oproeper, naast de prijs van de communicatie, ook de betaling van de inhoud te vragen, doch beperkt tot deze reeksen waarop het eindgebruikertarief geen functie is van de tijdsduur van de oproep en die een totaalprogramma inhouden dienen te voldoen, B.S. 19 oktober 2006. 9 K.B. van 12 mei 2009 tot vaststelling van de voorwaarden waaraan sommige spelen aangeboden in het kader van televisieprogramma’s via nummerreeksen van het Belgisch nummerplan en die een totaalprogramma inhouden moeten voldoen, B.S. 29 mei 2009. 10 Wetsontwerp houdende diverse bepalingen betreffende kansspelen, Parl. St. Kamer 2006-07, nr. 51-2807/001. 11

Wetsontwerp tot wijziging van de wet van 7 mei 1999 op de kansspelen, de kansspelinrichtingen en de bescherming van de spelers, van het Wetboek van de met inkomstenbelastingen gelijkgestelde belastingen, van de wet van 26 juni 1963 betreffende de aanmoediging van de lichamelijke opvoeding, de sport en het openluchtleven en het toezicht op de ondernemingen die wedstrijden van weddenschappen op sportuitslagen inrichten, van de wet van 19 april 2002 tot rationalisering van de werking en het beheer van de Nationale Loterij, Parl. St. Kamer 2008-09, nr. 52-1992/001 (hierna: wetsontwerp, nr. 1992/001). Later werd dit wetsontwerp gesplitst in wetsontwerp tot wijziging van de wet van 7 mei 1999 op de kansspelen, de kansspelinrichtingen en de bescherming van de spelers, wat de kansspelcommissie betreft, Parl. St. Kamer 2008-09, nr. 52-1992/007 en het wetsontwerp tot wijziging van het Burgerlijk Wetboek, de wet van 7 mei 1999 op de kansspelen, de kansspelinrichtingen en de bescherming van de spelers, van het Wetboek van de met inkomstenbelastingen gelijkgestelde belastingen, van de wet van 26 juni 1963 betreffende de aanmoediging van de lichamelijke opvoeding, de sport en het openluchtleven en het toezicht op de ondernemingen die wedstrijden van weddenschappen op sportuitslagen inrichten en van de wet van 19 april 2002 tot rationalisering van de werking en het beheer van de Nationale Loterij, Parl. St. Kamer 2008-09, nr. 52-2121/001.

1331


de Senaat en op 3 december in de Kamer. De wet werd gepubliceerd in het Belgisch Staatsblad van 1 februari 2010 en zal ten laatste op 1 januari 2011 volledig in werking treden (art. 61). In feite gaat het om een geleidelijke inwerkingtreding, waarbij bepaalde artikelen in werking treden samen met hun respectieve uitvoeringsbesluiten, die momenteel worden uitgewerkt. 7. De wetswijziging beoogde de drie grote uitdagingen (supra, randnrs. 2-4) op een coherente manier aan te pakken. De memorie van toelichting expliciteert dat het Belgische kansspelbeleid gericht is op de bescherming van de speler, financie¨le transparantie en controle op de geldstromen, de controle op het spel, en de identificatie van en controle op de organisatoren.12 Een verbod op kansspelen blijft het basisprincipe, met het uitreiken van vergunningen als uitzondering (art. 4, § 1). De kanalisatiegedachte blijft centraal staan. Weddenschappen, mediaspelen en kansspelen via informatiemaatschappij-instrumenten krijgen een eigen vergunning. Hierna worden de belangrijkste wijzigingen besproken. Allereerst komen de zeer beperkte wijzigingen voor de bestaande vergunningen aan bod. Daarna worden de zeven nieuwe types van vergunning overlopen, de verhoogde sanctiemogelijkheden van de Kansspelcommissie en de bijkomende spelersbescherming. Tot slot gaat de aandacht naar de invloed van de gewijzigde wet op contracten die samenhangen met vergunde kansspelen.

gunninghouders hebben momenteel een vergunning, maar houden geen kansspelinrichting open. Op die manier houden ze de beperkte vergunningplaatsen bezet en verhinderen ze aanvragers op de wachtlijst om een vergunning te verkrijgen. De nieuwe wet verzet zich tegen zulke praktijken. Is er geen daadwerkelijke exploitatie, dan verliest de vergunninghouder zijn vergunning en kan een nieuwe exploitant op de markt komen. De vraag is echter wat onder «daadwerkelijke exploitatie» moet worden verstaan. Volstaat het dat een vergunninghouder sporadisch zijn inrichting opent, is een zekere regelmatigheid vereist, of zelfs een permanent karakter? De parlementaire voorbereiding geeft te kennen dat de Kansspelcommissie discretionair zal oordelen over de al dan niet daadwerkelijke uitbating. Economische verwachtingen kunnen daarbij een objectief criterium vormen.14 Als het discretionaire karakter van de beoordeling al de wenkbrauwen doet fronsen, doet een mogelijk objectief criterium om die discretie in te vullen dat helemaal. 9. Casino’s (kansspelinrichtingen klasse I) zien de mogelijkheid om cadeaus aan te bieden uitgebreid van 50 euro per week per speler naar 400 euro per twee maanden per speler (art. 60, eerste lid). Dat stelt hen in staat om klanten te lokken met diners en duurdere geschenken. Bovendien blijven de casino’s ook ontsnappen aan het verbod op kredietkaarten (infra, randr. 33). De wetgever brengt hier het belang van de exploitant, zijn economische rentabiliteit, duidelijk in rekening, wat niet steeds het geval is voor de andere exploitanten (infra, randnrs. 25 en 33).

II. Bestaande vergunningen en uitzonderingen

B. Uitzonderingen

A. Wijzigingen bestaande vergunningen

10. Aangezien weddenschappen op sportwedstrijden voortaan ook over een vergunning op grond van de Kansspelwet dienen te beschikken (infra, randnr. 13), wordt de bestaande wettelijke uitzondering voor weddenschappen aangegaan naar aanleiding van sportbeoefening (oud art. 3, 1o) geschrapt. Enkel de eigenlijke sportbeoefening ontsnapt nog aan het toepassingsgebied van de wet (art. 3, eerste lid, 1o). De term «sportbeoefening» kan echter aanleiding geven tot interpretatieproblemen, zoals al eerder werd gesignaleerd.15 Vanaf wanneer spreekt men van sport? Als schaken een sport is, is poker dat dan ook? De memorie van toelichting verduidelijkt wat onder sport moet worden verstaan: «de lichamelijke bezigheid ter

8. Voor de bestaande vergunningen verandert er weinig. Een bijkomende voorwaarde voor elke aanvrager van een vergunning (zowel voor de bestaande types als de nieuwe) of vergunninghouder is dat hij aan de Kansspelcommissie een advies moet kunnen overleggen van de FOD Financie¨n waaruit blijkt dat hij al zijn vaststaande en onbetwiste belastingschulden heeft voldaan (art. 31, 6; art. 36, 7; art. 41; art. 43/5, eerste lid, 4; art. 43/10, 4; art. 50, 4). Daarnaast moeten de vergunninghouders A en B, om hun vergunning te behouden, de kansspelen of kansspelinrichtingen waarvoor een vergunning is verleend daadwerkelijk exploiteren in de zin van art. 2, 2o, van de wet (art. 32, 5 en art. 37, 5). Die bepaling moet de praktijk van de «slapende» inrichtingen tegengaan.13 Bepaalde ver-

13

Wetsontwerp, nr. 1992/001, p. 30-31.

14

Wetsontwerp, nr. 1992/001, p. 31.

15

12


1332

K. ANDRIES, N. CARETTE en N. HOEKX, Kansspel. De wettelijke definitie gewikt en gewogen, Brugge, die Keure, 2006, p. 343-344, nr. 716.


ontspanning of als beroep met spel- of wedstrijdelement waarbij conditie en vaardigheid vereist zijn, respectievelijk bevorderd worden en waarvoor bepaalde regels gelden».16 Al bij al blijft de definitie vaag, maar de wetgever heeft aan een oplossing gedacht. De Kansspelcommissie zal oordelen, op basis van objectieve criteria, welke activiteiten een sport zijn en welke niet. Er wordt nog aangegeven dat ze zich voornamelijk zal baseren op de lijst van de erkende sportfederaties.17 Die oplossing is voor kritiek vatbaar. Ten eerste is ze niet opgenomen in de wettekst zelf en is het dus maar de vraag in welke mate een rechter bij zijn beoordeling of iets «sportbeoefening» is in de zin van de Kansspelwet rekening moet houden met de wil van de Kansspelcommissie. Ten tweede worden de «objectieve criteria» nauwelijks verduidelijkt en zal de Kansspelcommissie die bijgevolg zelf opstellen. Komt het wel aan de Kansspelcommissie toe om de wet «bindend» te interpreteren op een dergelijke wijze? 11. Een andere uitzondering, die op de kaarten gezelschapsspelen (art. 3, eerste lid, 3o), wordt uitgebreid naar spelen die occasioneel en maximum vier keer per jaar worden ingericht door een plaatselijke vereniging ter gelegenheid van een bijzondere gebeurtenis of door een feitelijke vereniging met een sociaal of liefdadig doel of een vereniging zonder winstgevend oogmerk ten behoeve van een sociaal of liefdadig doel. Op die manier wil men evenementen uit het verenigingsleven die dienen om de clubkas te spijzen, zoals kaarttornooien en ezelskoersen, hun strafbaar karakter ontnemen.18 Tombola’s vallen echter niet onder die uitzondering. Het zijn volgens de wetgever loterijen die uitgezonderd zijn van de Kansspelwet (art. 3bis) en nog steeds worden geregeld door de wet van 31 december 1851 en art. 301-304 Sw.19 De wetgever blijft ook na de wetswijziging vasthouden aan een onderscheid tussen loterijen en kansspelen. Deze laatste zouden een actieve medewerking vereisen, de eerste enkel de aankoop van een biljet en een verificatie achteraf of men al dan niet gewonnen heeft.20 Dat onderscheid is voorbijgestreefd in het licht van de definitie die de Kansspelwet geeft van «kansspel». Loterijen zijn gewoonweg een subcategorie van kansspelen in die zin, geen ander soort spel. Het ware coherenter om de kleinschalige, eenmalige loterijen ook onder de uitzondering van art. 3, eerste lid, 3o, te brengen, en voor de grotere tombola’s, die nu een

16


17


18

Wetsontwerp, nr. 1992/001, p. 16-17.

19


20


koninklijk besluit nodig hebben ter goedkeuring, in een vergunning onder de Kansspelwet te voorzien. Op die manier zou een van de laatste restanten van versnipperde kansspelwetgeving, de wet van 31 december 1851, ook kunnen worden opgeheven. 12. Voor art. 3, eerste lid, 3o, geldt dat er slechts een beperkte inzet mag zijn en een geringe winst. Die begrippen werden vroeger nergens gedefinieerd, wat tot onzekerheid leidde. De Kansspelcommissie hield vast aan de – wel zeer minieme – bedragen die het college van procureursgeneraal op een dergelijke inzet en winst plakten als richtbedrag, respectievelijk 0,20 euro en 6,20 euro. Die bedragen waren echter niet bindend en de rechter was vrij te bepalen wat «beperkt» en «gering» is. De wijziging komt aan dat euvel tegemoet door de Koning de bevoegdheid te geven voor de uitzonderingen van art. 3, eerste lid, 2o (spelen die geen ander voordeel opleveren dan het recht om maximum vijf keer gratis verder te spelen) en art. 3, eerste lid, 3o, nadere voorwaarden voor het soort inrichting, het soort spel, het bedrag van de inzet, het voordeel dat kan worden toegekend en het gemiddeld uurverlies vast te leggen (art. 3, tweede lid).

III. Nieuwe vergunningen A. Weddenschappen 1o Algemeen 13. Alle weddenschappen, zowel op sportwedstrijden, paardenwedrennen als andere evenementen, worden onder de Kansspelwet gebracht. Ook de weddenschappen die de Nationale Loterij zou organiseren, vallen in het vervolg onder de wet (art. 3bis). Art. 2, 5o, definieert een weddenschap als «elk kansspel waarbij elke speler een inzet inbrengt en waarbij winst of verlies wordt opgeleverd die niet afhangt van een daad gesteld door de speler, maar van de verwezenlijking van een onzekere gebeurtenis die zich voordoet zonder tussenkomst van de spelers». Daarna volgen definities van de verschillende soorten van weddenschap: de onderlinge weddenschap (art. 2, 6o) en de weddenschap tegen notering (art. 2, 7o). In de eerste variant spelen de spelers tegen elkaar en is de organisator enkel een tussenpersoon die zorgt voor het verzamelen van de inzetten en het verdelen van de winst. In de tweede variant speelt de speler tegen de organisator (ook wel bookmaker genoemd), waarbij de winst wordt bepaald op grond van een vaste of conventionele notering. 14. De wet verbiedt om weddenschappen in te richten op een onzekere gebeurtenis die strijdig is met

1333


de openbare orde of goede zeden (art. 43/1, eerste lid). In het burgerlijk recht zijn zulke contracten – nog los van de mogelijke gevolgen van de spelexceptie (infra, randnr. 35) – sowieso nietig wegens een ongeoorloofd voorwerp, maar nu worden daar dus ook strafrechtelijke gevolgen aan vastgeknoopt (art. 64). Ook het inrichten van weddenschappen op evenementen of gebeurtenissen waarvan de uitslag al gekend is of waarbij de onzekere gebeurtenis al heeft plaatsgevonden, wordt strafrechtelijk beteugeld (art. 43/1, tweede lid juncto art. 64). 15. De wet roept voor het aanbieden van weddenschappen twee nieuwe vergunningen in het leven en baseert zich daarbij op een onderscheid tussen de inrichters en de aannemers van weddenschappen.21 De inrichters staan in voor de organisatie van de weddenschappen (te denken valt aan multinationals zoals Stanleybet en Ladbrokes). Zij hebben een vergunning F1 nodig (infra, randnr. 16). De aannemers zijn de eigenlijke verkopers – de wedkantoren of agentschappen – die in naam en voor rekening van een inrichter contracten van weddenschap sluiten met de speler. Zij moeten over een vergunning F2 beschikken (infra, randnr. 18). Een vergunninghouder F1 kan verschillende vergunninghouders F2 aan zich koppelen. Het is in principe de inrichter die de verschuldigde belasting op spelen en weddenschappen moet betalen, niet de aannemer. De wet voorziet in een overgangsregeling voor de bestaande inrichters en aannemers van weddenschappen. Zij mogen hun activiteit voortzetten totdat de Kansspelcommissie een definitieve beslissing heeft genomen over de toekenning van de vergunningen F1 en F2, op voorwaarde dat ze voldoen aan hun fiscale verplichtingen, eventueel een waarborg storten en een volledig aanvraagdossier indienen binnen twee maanden na inwerkingtreding van de wet (art. 76/1). 2o Vergunning F1 16. De nieuwe vergunning F1 is nodig om weddenschappen in te richten (art. 43/3, § 1). Zij laat een exploitatie toe voor hernieuwbare periodes van negen jaar (art. 25, 6). Hoewel een apart artikel wordt gewijd aan het inrichten van weddenschappen op paardenrennen (art. 43/2, infra, randnr. 20), wordt daar niets bepaald over de vergunning die nodig is voor de exploitatie. Ook wie weddenschappen op paardenrennen wil inrichten, heeft dus een vergunning F1 nodig. Wie een vergunning F1 (of F2, zie infra, randnr. 18) aanvraagt en wil behouden, moet aan bepaalde voor-

21


1334

waarden voldoen (art. 43/5 en art. 43/6), die grotendeels gelijklopen met die van de vergunninghouders klasse A en B. Zo moet de aanvrager uit de Europese Unie komen en het volle genot hebben van zijn burgerlijke rechten en plichten indien het gaat om een natuurlijke persoon, of moeten de bestuurders en zaakvoerders daarover beschikken in het geval van een rechtspersoon. Naast het overleggen van een advies van de FOD Financie¨n (supra, randnr. 8), moet de aanvrager ook het bewijs leveren van zijn kredietwaardigheid en financie¨le draagkracht. Bijkomend in vergelijking met de andere vergunninghouders is dat de aanvrager van een vergunning F1 ook een lijst moet toevoegen met de soorten weddenschappen die hij wil inrichten (art. 43/5, tweede lid, 1) en een spelreglement (art. 43/5, tweede lid, 322). 3o Kansspelinrichting klasse IV 17. De wetswijziging creeërt een nieuwe kansspelinrichting, de kansspelinrichting klasse IV (art. 6), een plaats uitsluitend bestemd voor het aannemen van weddenschappen voor rekening van de vergunninghouders F1 (art. 43/4, § 1, eerste lid). Dit soort kansspelinrichting wordt uitgebaat door een aannemer van weddenschappen, die beschikt over een vergunning F2.23 De kansspelinrichtingen klasse IV zijn vast of mobiel (art. 43/4, § 2, eerste lid). Een mobiele kansspelinrichting is een tijdelijke inrichting, duidelijk afgebakend in de ruimte, die wordt gee¨xploiteerd ter gelegenheid, voor de duur en op de plaats van een evenement, een sportwedstrijd of een sportcompetitie (art. 43/4, § 2, vierde lid). Er worden alleen weddenschappen aangenomen die betrekking hebben op dat evenement (art. 43/4, § 2, vijfde lid). Het personeel in een kansspelinrichting klasse IV (dus de personen die de aannemer tewerkstelt) heeft een vergunning klasse D nodig, zoals al gold voor het personeel in een casino of automatenhal (art. 25, 4). Het betreft enkel het personeel dat een activiteit uitoefent die verband houdt met het spel (art. 44). Een vaste kansspelinrichting klasse IV mag gespecialiseerde bladen, sportmagazines, gadgets en nietalcoholische dranken verkopen. Bovendien mogen er twee automatische kansspelen worden gee¨xploiteerd die weddenschappen op soortgelijke activiteiten aanbieden als die welke worden aangegaan in het wedkantoor (art. 43/4, § 2, tweede lid). Het gaat hier niet

22

Door een onzorgvuldige redactie is deze bepaling een gedeeltelijke herhaling van het in extremis gewijzigde art. 43/5, eerste lid, 3 en daardoor eigenlijk overbodig. 23 Een vergunninghouder F1 die zelf een kansspelinrichting klasse IV wil uitbaten, moet ook over een vergunning F2 beschikken.


om weddenschappen via het internet op bijvoorbeeld buitenlandse sportevenementen, maar om weddenschappen op virtuele evenementen, zoals een virtuele paardenrace. Die «kruisbestuiving» tussen weddenschappen en andere kansspelen is een spijtige zaak, ook al gaat het in de ogen van de wetgever om vrij onschuldige automaten.24 De Kansspelwet was net duidelijk in de zin dat de verschillende soorten inrichtingen eigenlijk schotten plaatsten tussen spelen van een andere soort. Iemand in een speelautomatenhal kon bijvoorbeeld niet worden verleid tot een reeël pokerspel. Iemand die wedt, toch een aparte vorm van kansspel, zal nu misschien gelokt worden door een aanwezige speelautomaat en zo overschakelen op een andere, «hardere», vorm van gokken. 4o Vergunning F2 18. Naast de vergunning F1 is er de vergunning F2, nodig om voor rekening van een vergunninghouder F1 weddenschappen aan te nemen (art. 43/4, § 1, tweede lid). De vergunninghouders F2 nemen weddenschappen aan in kansspelinrichtingen klasse IV of buiten die kansspelinrichting in twee uitzonderlijke gevallen (art. 25, 7 en art. 43/4, § 1, tweede lid). De eerste uitzondering behelst de onderlinge weddenschappen op paardenrennen en alle weddenschappen op sportevenementen andere dan paardenrennen en windhondrennen, die als nevenactiviteit worden aangenomen door dagbladhandelaars (art. 43/ 4, § 5, 1o). De tweede uitzondering heeft betrekking op de onderlinge weddenschappen op paardenrennen die worden aangenomen binnen de omheining van een renbaan (art. 43/4, § 5, 2o). Die laatste uitzondering was van belang om de bestaande praktijk van aanname van weddenschappen op de hippodroom zelf te bestendigen. De uitzondering voor de krantenwinkels is ook ingegeven door de economische overweging om de bestaande situatie te bestendigen.25 Op zichzelf valt het financie¨le belang van de dagbladhandelaars te verdedigen, maar toch wordt het systeem van de wet op die manier ondergraven. De wetgever wil weddenschappen koppelen aan een nieuwe kansspelinrichting, maar voorziet tegelijk in belangrijke uitzonderingen. De Koning dient nog wel de nadere voorwaarden te bepalen waaraan de dagbladhandelaars moeten voldoen om weddenschappen aan te nemen (art. 43/4, § 5, 1o) en een dagbladhandelaar mag niet alle soorten weddenschappen aannemen, maar op zichzelf holt die

24

Vandaar bv. een leeftijdsvereiste vergelijkbaar met dat voor inrichtingen klasse III, namelijk achttien i.p.v. eenentwintig. 25


uitzondering een belangrijke bescherming uit waarin de wet voorziet. De krantenwinkels zijn immers vrij toegankelijk voor minderjarigen die, hoewel ze niet zullen mogen inzetten, zo al in aanraking kunnen komen met het wedden. 5o Numerus clausus 19. Net zoals de wet het aantal casino’s en speelautomatenhallen in Belgie¨ beperkt, wordt ook het wedaanbod begrensd. Het is opvallend dat, in tegenstelling tot de kansspelinrichtingen klasse I en II, niet alle weddenschappen binnen een kansspelinrichting klasse IV moeten worden afgesloten. Bijgevolg komt een wat vreemde numerus clausus tot stand. Allereerst is er een numerus clausus van het aantal inrichters, dus vergunninghouders F1 (art. 43/3, § 2). Daarnaast is er, net als bij de kansspelinrichtingen klasse I en II, een numerus clausus van het aantal (vaste en mobiele) inrichtingen klasse IV (art. 43/4, § 4). De wet gewaagt niet van een beperking van het aantal vergunninghouders F2. Wat de bovengrens van het aantal vergunningen F1 en het aantal inrichtingen klasse IV betreft, is een opmerkelijk verschil met de numerus clausus van de andere kansspelinrichtingen dat de wet zelf geen maximum vastlegt, maar die beslissing overlaat aan de Koning. Een in de Ministerraad overlegd koninklijk besluit zal het precieze aantal vastleggen op basis van criteria die ertoe strekken het aanbod te beperken ter bescherming van de speler en ter garantie van een doeltreffende controle (art. 43/3, § 2). Het onderscheid dat hier wordt gemaakt met de kansspelinrichtingen klasse I en II is niet duidelijk gemotiveerd en een kwalijke tendens. Een dergelijke beslissing moet worden overgelaten aan de formele wetgever, zeker gezien de rechtspraak van het Hof van Justitie. Het Hof kreeg de afgelopen jaren immers heel wat prejudicie¨le vragen over het restrictieve karakter van monopolies en vergunningstelsels in de kansspelsector.26 In een van die zaken benadrukte het dat de gekozen aantallen in een numerus clausus terdege moeten worden gerechtvaardigd.27

26 Voor een overzicht, zie: A. LITTLER, «Regulatory Perspectives on the Future of Interactive Gambling in the Internal Market», Eur. L. Rev. 2008, 217-221. Voor de meest recente zaak, zie: N. HOEKX, «Kansspelen op het internet: heeft Bwin vs. Santa Casa de kaarten geschud?», D.C.C.R. 2009, 60-70 en T.v.C. 2009, 249-253. 27 H.v.J. 6 maart 2007, Strafzaken tegen Massimiliano Placanica, Christian Palazzese en Angelo Sorricchio, nrs. C-338/04, C-359/04 en C-360/04, Jur. 2007, I, 1891, rechtsoverweging 51. Cf. Advies Raad van State, nr. 46.331/2, Parl. St. Kamer 2008-09, nr. 52-1992/001, p. 90.

1335


6o Weddenschappen op paardenrennen 20. De nieuwe regeling van de weddenschappen op paardenrennen, een overigens zeer kleine sector in Belgie¨, is uitermate complex. Op rennen die in Belgie¨ worden georganiseerd door een erkende renvereniging zijn zowel onderlinge weddenschappen (art. 43/2, § 1, 1o) als weddenschappen tegen (vaste of conventionele) notering (art. 43/2, § 1, 3o) mogelijk. Die onderlinge weddenschappen mogen enkel worden georganiseerd door of met toestemming van de renvereniging die de betreffende wedren organiseert (art. 43/2, § 2, 1o). De weddenschappen tegen notering op Belgische rennen mogen enkel worden georganiseerd binnen de omheining van een renbaan met toestemming van de renvereniging die de betreffende wedren organiseert (art. 43/2, § 2, 3o). Op buitenlandse rennen zijn onderlinge weddenschappen mogelijk onder de door de Koning bepaalde voorwaarden (art. 43/2, § 1, 2o), en weddenschappen zijn enkel mogelijk volgens de resultaten van de onderlinge weddenschappen of volgens de conventionele notering waarnaar de partijen verwijzen (art. 43/2, § 1, 4o). De onderlinge weddenschappen op buitenlandse paardenrennen kunnen eveneens enkel worden georganiseerd door of met toestemming van een erkende Belgische renvereniging (art. 43/2, § 2, 2o). Die verenigingen bezitten dus het monopolie op onderlinge weddenschappen. De andere weddenschappen op buitenlandse paardenrennen mogen enkel worden aangenomen in vaste kansspelinrichtingen klasse IV (art. 43/2, § 1, 4o). B. Mediaspelen 21. De Kansspelwet reguleert van nu af aan alle mediaspelen. De uitzondering van de belspelen (oud art. 3, 4o) verdwijnt uit de wet. Een mediaspel is elk kansspel waarvan de exploitatie gebeurt via de media (art. 2, 9o), waarbij «media» wordt gedefinieerd als «elke radio- of televisiezender, en elk dagblad of tijdschrift waarvan de maatschappelijke zetel van de exploitant of uitgever gevestigd is in de Europese Unie» (art. 2, 8o). De mediaspelen zijn door hun aard niet gekoppeld aan een bepaalde inrichting. Voor hun exploitatie is een vergunning klasse G nodig, waarvan er twee soorten bestaan. Er is de vergunning G1 die voor hernieuwbare periodes van vijf jaar de exploitatie toestaat van de zogenaamde belspelen (art. 25, 8). Daarnaast is er de vergunning G2 die voor een periode van eéń jaar de exploitatie toelaat van alle andere via de media gee¨xploiteerde kansspelen28 (art. 25, 9). De wet somt een aantal aanvraagvoorwaarden op die gelden voor beide vergunningen en die grotendeels gelijklopen met de voorwaarden voor de andere vergunningen (art. 43/10; supra, randnr. 16). Wel moet de aanvrager

1336

een dossier indienen bij de Kansspelcommissie, waarin de organisatie, de wijze van spelersselectie en de methodiek van het spel worden uiteengezet (art. 43/10, 3). Ook de voorwaarden om de vergunning te behouden, stemmen overeen met de voorwaarden voor de andere vergunningen (art. 43/11). Al het overige wordt opnieuw overgelaten aan een uitvoeringsbesluit (art. 43/ 13 en 43/15). Voor de vergunningen G2 wordt bijkomend bepaald dat de Koning vastlegt voor welke spelen geen vergunning moet worden aangevraagd (art. 43/15, 6). Daarmee krijgt de uitvoerende macht de bevoegdheid om uitzonderingen in het leven te roepen op het wettelijke verbod om kansspelen zonder vergunning aan te bieden. Dat lijkt geen gezonde praktijk. Hoewel het gaat om een uitzondering op een strafbaarstelling, is het in het licht van het strafrechtelijke legaliteitsbeginsel af te raden een dergelijke bevoegdheid te ruim aan de uitvoerende macht te delegeren.29 22. Op zichzelf is het logisch dat de mediaspelen ook onder de Kansspelwet en het bijhorende vergunningsysteem worden gebracht. De regeling is echter zeer ad hoc en komt neer op een bestendiging van een bestaande situatie. Er wordt een onderscheid gemaakt tussen de belspelen en al de rest, omdat de belspelen al sinds 2006 worden geregeld. Het was echter logischer geweest, als men dan toch per se een onderscheid wil maken, dat te maken tussen spelen die een totaalprogramma inhouden en spelen die slechts een onderdeel van een programma zijn, ongeacht het medium. Het huidige onderscheid houdt te weinig rekening met toekomstige evoluties; dit is een euvel waarmee ook de definie¨ring van «media» is behept. Een aantal jaren geleden kon men zich het bestaan van belspelen niet voorstellen, maar plots schoten ze als paddenstoelen uit de grond en was een regeling wenselijk. Misschien dat over enkele jaren totaalprogramma’s via andere media een plaag worden. Dan zou daarvoor een vergunning G2 nodig zijn en geen vergunning G1, die waarschijnlijk strengere voorwaarden zal kennen en een uitgebreider kader. De graad van gevaar van mediaspelen hangt nochtans grotendeels af van hun duur. Een totaalprogramma lijkt op het eerste gezicht gevaarlijker dan korte quizjes of prijsvragen in de loop van een programma. Het ware dan ook wenselijk de totaalprogramma’s te reguleren

28 Het is vreemd dat de wet vaak van «kansspelen via de media» spreekt, terwijl het begrip «mediaspel» werd gedefinieerd. Keuze voor de ene of andere term ware wenselijk geweest. Men had zich de definitie van art. 2, 9o kunnen besparen; het begrip «media» definie¨ren volstaat. 29 C. VAN DEN WYNGAERT, Strafrecht, strafprocesrecht en internationaal strafrecht, Antwerpen, Maklu, 2006, 83. Cf. Verslag Commissie Justitie, Parl. St. Kamer 2008-09, nr. 52-1992/006, p. 42.


tegenover de rest, ongeacht het medium en niet, zoals nu, enkel de totaalprogramma’s op televisie. C. Kansspelen via informatiemaatschappij-instrumenten 1o Definitie 23. De wet regelt voor de eerste maal kansspelen via informatiemaatschappij-instrumenten, waarbij uiteraard vooral wordt gedacht aan het internet. De definitie van informatiemaatschappij-instrumenten is echter ruimer en gebaseerd op het begrip «langs elektronische weg» uit richtlijn 98/34.30 Het gaat om «elektronische apparatuur voor de verwerking, met inbegrip van digitale compressie, en de opslag van gegevens, die geheel via draden, radio, optische middelen of andere elektromagnetische middelen worden verzonden, doorgeleid en ontvangen» (art. 2, 10o). Die ruime definitie is beter geschikt dan de te nauwkeurige definitie van «media» (supra, randnr. 21). Ze laat voldoende ruimte om nieuwe technologische fenomenen, die nu nog ongekend zijn, ook onder de Kansspelwet te regelen.31 Het vergunningsysteem voor kansspelen via informatiemaatschappij-instrumenten, toch de´ grote vernieuwing van de wet, wordt geregeld in welgeteld eéń artikel (art. 43/8). Weerom is een uitgebreid uitvoeringsbesluit nodig om die bepaling in de praktijk te brengen (art. 43/8, § 2).32 2o Aanvullende vergunning 24. De Belgische wetgever kiest resoluut voor een systeem van aanvullende vergunningen. Dat betekent dat enkel exploitanten met een vergunning voor een ree¨le inrichting in Belgie¨ een vergunning kunnen krijgen om kansspelen via informatiemaatschappij-instrumenten aan te bieden (art. 43/8, § 1). De vergunninghouders die in aanmerking komen voor een dergelijke vergunning, zijn de klasse A, B en F1. Het gaat respectievelijk om een vergunning A+, B+ en F1+, waarvan de duur gekoppeld is aan de geldigheidsduur van de vergunning voor de ree¨le inrichting (art. 43/8, § 3). Een vergunninghouder G kan geen aanvullende vergunning krijgen, wat op het eerste gezicht logisch lijkt, omdat uit de aard van de mediaspelen volgt dat ze al worden aangeboden via een bepaald kanaal. Toch is

30 Richtlijn 98/48/EG van 20 juli 1998 tot wijziging van Richtlijn 98/34/EG betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften, PB. L. 5 augustus 1998, afl. 217, p. 18. 31 32


Terecht bekritiseerde praktijk in Verslag Commissie Justitie, Parl. St. Kamer 2008-09, nr. 52-1992/006, p. 88.

dat niet vanzelfsprekend, omdat de inhoud van bepaalde mediaspelen ook geschikt is om online te worden aangeboden, bijvoorbeeld op de website van een televisieomroep. Bovendien rijst de vraag of een aanvullende vergunning niet nodig is om kansspelen via digitale televisie aan te bieden. Hebben we hier te maken met een bewust verbod van kansspelen via digitale televisie, werd dit aspect zonder meer over het hoofd gezien of zal het worden geregeld in het vergunningsysteem van de mediaspelen? De aanvullende vergunning kan enkel betrekking hebben op de kansspelen die ook worden uitgebaat in de ree¨le inrichting (art. 43/8, § 1). Een vergunninghouder F1 kan dus enkel een vergunning F1+ krijgen en daarmee kan hij enkel weddenschappen online aanbieden, maar bijvoorbeeld geen poker. Elke vergunninghouder kan slechts eéń aanvullende vergunning krijgen, ook al heeft hij verschillende ree¨le inrichtingen. 25. De verplichting om een kansspelinrichting op het Belgische grondgebied te hebben is zwaar, en mogelijk strijdig met het vrije verkeer van diensten in het Europese recht (art. 49 EG).33 De beperking van de verdragsvrijheid kan immers wel gerechtvaardigd zijn door een dwingende reden van algemeen belang, maar minder ingrijpende maatregelen zijn denkbaar om hetzelfde doel te bereiken. De kans bestaat dus dat de verplichting faalt op de evenredigheidstest. Daarnaast rijst de vraag of de opdeling in spelen wel realistisch is. Een casino kan waarschijnlijk een volwaardige site aanbieden met allerlei virtuele casinospelen, waaronder poker; een site met enkel weddenschappen is ook nog denkbaar, hoewel de meeste bestaande wedsites ook casinospelen aanbieden. Maar welke spelen kan een vergunninghouder B+ aanbieden? Zal zijn aanbod wel interessant genoeg zijn? Die vraag is niet alleen belangrijk voor de economische leefbaarheid van de exploitant. Ze speelt ook een rol voor het kanalisatiebeleid. Men wil immers spelers weglokken uit het illegale circuit, naar veilige, vergunde sites. Maar daarvoor moet dat legale aanbod natuurlijk voldoende attractief zijn. Als een speler moet kiezen tussen een site met enkel weddenschappen of een site met alle mogelijke spelen, is hij dan geneigd voor de eerste te kiezen?

33 N. HOEKX, «The New Belgian Gambling Regulation in the European Context», in A. LITTLER, C. FIJNAUT, N. HOEKX en A. VERBEKE, Gambling Regulation in Europe, Leiden/Boston, Brill, 2010, te verschijnen; A. LITTLER, «Een Europese kijk op de voorgestelde wijziging van de Kansspelwet», in N. HOEKX en A. VERBEKE (red.), Kansspelen in Belgie¨/Les jeux de hasard en Belgique, Brussel, Larcier, 2009, 17-19.

1337


3o Locatie van de server 26. Een koninklijk besluit moet de modaliteiten van toezicht op en controle van de online-kansspelen nader bepalen, maar een minimumvoorwaarde die in de wet zelf staat, is dat de servers waarop de gegevens en de website-inrichting worden beheerd, zich bevinden in een permanente inrichting op het Belgische grondgebied (art. 43/8, § 2, 3o). Niet alleen moet de aanbieder van online-spelen dus over een ree¨le inrichting in Belgie¨ beschikken, ook zijn server moet op het Belgische grondgebied aanwezig zijn. Beide vereisten zijn ingegeven door een bekommernis van controle. De aanwezigheid van de server op het Belgische grondgebied maakt het mogelijk technisch in te grijpen en gegevens aan de bron te controleren. Het is wel onzeker of het stilleggen van een server in Belgie¨ ook effectief de website offline haalt. Websites worden vaak gekopieerd naar zogenaamde «mirror sites» en blijven zo toegankelijk. Los daarvan biedt de verplichting voor vergunninghouders om hun server in Belgie¨ te plaatsen geen oplossing voor de vele buitenlandse sites, die naar Belgisch recht illegaal zijn. Om deze effectief te weren, is waarschijnlijk de hulp van derden nodig, zoals Internet Service Providers (ISP’s) en kredietkaartmaatschappijen. Die worden op hun verantwoordelijkheid gewezen in art. 4, § 2: het is verboden de exploitatie van een kansspel te vergemakkelijken wanneer men weet dat het gaat om een onvergund kansspel. Die verschuiving van de verantwoordelijkheid van de Staat naar prive´-organisaties voor wat betreft de handhaving van wetten voor het internet illustreert de onmacht van de geijkte vervolgingsmethoden. 4o Informatie 27. Omdat niet enkel ISP’s en banken een strafrechtelijke vervolging dreigen op te lopen, maar ook spelers (infra, randnr. 34), is een informatiesysteem nodig. Enerzijds moeten de spelers de nodige informatie krijgen over de wettigheid van online-spelen. Een koninklijk besluit moet nader uitwerken wie die informatie moet verstrekken en wat precies moet worden meegedeeld (art. 43/8, § 2, 5o). Aan de vergunde sites kan bijvoorbeeld een label worden toegekend.34 Anderzijds zal de Kansspelcommissie een lijst bijhouden van de aanvullende vergunningen die werden afgegeven (een «white list») en die toegankelijk is voor iedereen die daarom verzoekt (art. 43/8, § 4). Zijn de ISP’s verplicht de lijst uit eigen beweging te con-

sulteren en het verkeer van alle sites die er niet op staan af te sluiten? In de memorie van toelichting klonk het dat zij verzocht zullen worden illegale inhoud ontoegankelijk te maken,35 wat geen positieve verplichting tot actie op eigen initiatief impliceert. Later verduidelijkte de regering dat de Kansspelcommissie ook een «negatieve lijst» van de niet-vergunde sites zal bijhouden en dat ISP’s de toegang hiertoe moeten blokkeren.36 De uiteindelijke idee lijkt te zijn dat er een samenwerking komt tussen de ISP’s en de Kansspelcommissie, waarbij de ISP’s optreden als hen de nodige informatie wordt aangeboden.37 Ze hoeven dus niet proactief websites af te sluiten.

IV. Kansspelcommissie 28. De Kansspelcommissie reikt niet enkel vergunningen uit, maar controleert ook de vergunninghouders. De leden van haar secretariaat hadden voorheen al de mogelijkheid om controles op het terrein te verrichten en de Kansspelcommissie kon sancties nemen tegen vergunninghouders (bijvoorbeeld schorsing of intrekking van de vergunning); die mogelijkheden blijven behouden (art. 15/2). Wanneer exploitanten zonder vergunning de wet schonden, kon de commissie echter enkel het parket daarvan op de hoogte brengen (art. 15, § 2, eerste lid). De beslissing al dan niet te vervolgen lag dan bij het parket. Illegale kansspelen bleken al snel geen prioriteit van het gerecht. Naast enkele wijzigingen in de marge, verandert de controle- en sanctiebevoegdheid van de commissie gevoelig. De hoedanigheid van officier van gerechtelijke politie wordt beperkt tot de leden van het secretariaat en wordt niet langer toegekend aan de leden van de Kansspelcommissie zelf (art. 15, § 1, tweede lid). De allerbelangrijkste innovatie is evenwel dat de Kansspelcommissie voortaan in bepaalde gevallen zelf kan overgaan tot het opleggen van administratieve boetes. Aldus wordt een vangnet gecreeërd voor het geval het parket niet in actie komt. Indien de procureur des Konings binnen zes maanden vanaf de ontvangst van het origineel van een proces-verbaal dat een overtreding van de Kansspelwet vaststelt, de Kansspelcommissie op de hoogte brengt dat hij een vervolging zal instellen of dat hij meent dat onvoldoende bezwaren aanwezig zijn voor vervolging, is de rol van de Kansspelcommissie uitgespeeld (art. 15/

35

Wetsontwerp 2009, nr. 1992/001, p. 10.

36

Verslag Commissie Justitie, Parl. St. Kamer 2008-09, nr. 521992/006, p. 7. 34 Verslag Commissie Justitie, Parl. St. Kamer 2008-09, nr. 521992/006, p. 87.

1338

37 Verslag Commissie Justitie, Parl. St. Senaat 2009-10, nr. 41411/6, p. 17.


1, § 2). Komt er echter geen dergelijke mededeling of laat de procureur weten dat hij het bestaan van de overtreding niet in twijfel trekt, maar toch geen gevolg zal geven aan de feiten (omdat het bijvoorbeeld geen prioriteit is), dan kan de Kansspelcommissie op de voorgrond treden (art. 15/1, § 1). Zij kan in dat geval administratieve boetes opleggen, ook aan niet-vergunninghouders (art. 15/3, § 1). De beslissing om een boete op te leggen, moet binnen vijf jaar na de overtreding worden genomen (art. 15/3, § 6). De termijn kan niet worden geschorst of gestuit.38 Die boetes kunnen evenveel bedragen als de geldboetes die de strafrechter kan opleggen (art. 15/3, § 2, eerste lid juncto art. 63-65). De wet bepaalt uitdrukkelijk dat de boete evenredig moet zijn in het licht van de ernst van de overtreding en de eventuele herhaling (art. 15/3, § 2, tweede lid). Het opleggen van een boete doet de strafvordering vervallen (art. 15/3, § 5). Er wordt in een procedure voorzien waarbij de betrokkene de mogelijkheid krijgt verweer te voeren voor twee leden van de Kansspelcommissie en de voorzitter in een daartoe samengestelde kamer (art. 15/4 en art. 15/5). De beslissing komt van de voltallige commissie en wordt met redenen omkleed (art. 15/6, § 2). Hoger beroep tegen de beslissing is mogelijk bij de rechtbank van eerste aanleg (art. 15/7, § 1). Het feit dat de procedure voor de Kansspelcommissie mogelijk niet voldoet aan alle waarborgen van art. 6.1. E.V.R.M, wordt opgevangen door de procedure voor de rechtbank van eerste aanleg.

V. Bescherming van de speler 1o Minimumleeftijd 29. De toegang tot casino’s en speelautomatenhallen blijft verboden onder eenentwintig jaar en de deelname aan kansspelen in kansspelinrichtingen klasse III onder achttien jaar. Voor de kansspelinrichtingen klasse IV en de weddenschappen grijpt men eveneens terug naar de leeftijd van achttien jaar (art. 54, § 1). Het betreft zowel de weddenschappen binnen als buiten een kansspelinrichting klasse IV en de twee automatenspelen die mogen worden aangeboden in een dergelijke inrichting (supra, randnr. 17). Voor de kansspelen via informatiemaatschappij-instrumenten maakt men een onderscheid tussen weddenschappen en andere kansspelen. Deelname aan de eerste categorie is verboden onder achttien jaar, aan de tweede onder eenentwintig

38

Verslag Commissie Justitie, Parl. St. Kamer 2008-09, nr. 521992/006, p. 64.

jaar. Men heeft dus de leeftijdsvereisten van de ree¨le spelen gekopieerd naar de virtuele context. De ratio van het onderscheid is dat de ene categorie meer gevaar zou inhouden dan de andere.39 2o Toegang ambtsdragers 30. De wet verbood magistraten, notarissen, gerechtsdeurwaarders en leden van politiediensten al de toegang tot de speelzalen van casino’s en speelautomatenhallen buiten de uitoefening van hun functie (art. 54, § 2). Aan dat artikel wordt een tweede lid toegevoegd dat diezelfde personen verbiedt deel te nemen aan alle kansspelen, met uitzondering van de weddenschappen en de kansspelen in inrichtingen klasse III. De uitzondering voor de weddenschappen is ad hoc en druist in tegen de oorspronkelijke ratio van dit artikel. De idee achter de bepaling is niet zozeer om die personen te beschermen tegen gokverslaving (vandaar dat de positionering onder «maatregelen ter bescherming van spelers» vrij ongelukkig is), maar om belangenvermenging te voorkomen. Een magistraat of agent met speelschulden zou wel eens beı¨nvloedbaar kunnen zijn in zijn openbaar ambt. In het nieuwe lid worden de weddenschappen echter uitgezonderd, omdat men die «notabelen» toch wil toelaten deel te nemen aan bepaalde societyevenementen en daar een gokje te wagen.40 Waarom daartoe alle weddenschappen worden uitgezonderd, is een raadsel. Een magistraat die zijn dagen slijt in een wedkantoor is toch even laakbaar als een magistraat die in casino’s is terug te vinden? Waarom moeten zij bovendien kunnen wedden op evenementen waar ze aanwezig zijn? Is hun aanwezigheid op de evenementen toelaten niet voldoende? Er zijn uiteraard nog wel de deontologische codes van elke beroepsgroep, die nadere regels kunnen inhouden met betrekking tot de deelname aan kansspelen. 3o Uitsluiting van de speler 31. Belgie¨ was al vooruitstrevend wat betreft de zelfuitsluiting van spelers en het elektronisch monitoren van de lijst van uitgesloten spelers. De wetswijziging breidt het toegangsverbod uit van de kansspelinrichtingen klasse I en II naar de «kansspelen waarvoor een registratieplicht geldt». Dit begrip omvat zowel, krachtens art. 62, de kansspelen in inrichtingen klasse I en II en de spelen via informatiemaatschappijinstrumenten, als, krachtens art. 43/4, § 3, de wed-

39


40

Wetsontwerp, nr. 1992/002, p. 44-45.

1339


denschappen.41 Aan spelers kan niet enkel op eigen verzoek de toegang worden ontzegd (art. 54, § 3, 1); aan bepaalde categoriee¨n van personen, zoals personen in staat van verlengde minderjarigheid, wordt zelfs automatisch de toegang geweigerd (art. 54, § 3, 3). Een nieuwigheid is dat ook personen met een collectieve schuldenregeling automatisch de toegang tot de kansspelinrichtingen klasse I, II en IV en de spelen via het internet wordt ontzegd (art. 54, § 3, 6). 32. Nog belangrijker is dat ook «naasten» van een verslaafde speler voortaan om diens uitsluiting kunnen verzoeken wanneer de speler daar zelf niet toe overgaat, maar dat wel raadzaam is. Elke belanghebbende kan, mits hij daartoe motieven aanvoert, de Kansspelcommissie verzoeken een toegangsverbod uit te spreken voor een gokverslaafde speler (art. 54, § 2, 5), waarop de Kansspelcommissie de speler hoort en een beslissing neemt. De term «belanghebbende» is wel zeer ruim. Men moet enig belang aantonen, dat zal worden beoordeeld door leden van de Kansspelcommissie. De persoon die vraagt om iemand uit te sluiten, moet dus zelf belang hebben bij de uitsluiting van die speler. Voor naaste familie, die financieel wordt getroffen door de gokverslaving, is dat aannemelijk. Maar kan ook een goede vriend, die gewoon «het beste» voorheeft met de speler, om de uitsluiting verzoeken? En is, omgekeerd, misbruik van de procedure niet mogelijk door, bijvoorbeeld, bemoeizieke schoonmoeders? In elk geval lijkt men ook OCMW’s als mogelijke belanghebbenden te beschouwen.42 Daarnaast wordt de speler deels van zijn vrijheid beroofd wanneer effectief een toegangsverbod wordt uitgesproken. Die beslissing wordt genomen door een administratief orgaan43 dat maar gedeeltelijk aan de criteria van de eerlijke procesvoering van art. 6.1. E.V.R.M. beantwoordt. Het is dan ook aan te bevelen dat in een beroepsprocedure wordt voorzien bij de burgerlijke rechter (cf. supra, randnr. 28).44

41 Op te merken valt dat het eigenlijk om twee verschillende registratieplichten gaat. Die van art. 62 is een registratie van elke speler om toegang te krijgen tot de kansspelen. Die van art. 43/4, § 3, behelst een registratie van bepaalde weddenschappen (en dus hun wedders), namelijk die een bepaalde inzet overschrijden. Eigenlijk treft die laatste dus niet elke speler, maar aangenomen moet worden dat de uitsluiting wel voor de wedkantoren als geheel geldt en dus niet enkel voor bepaalde weddenschappen.

4o Kredietverlening 33. De Kansspelwet heeft steeds een verbod op kredietverlening aan de speler ingehouden, met als enige uitzondering het gebruik van kredietkaarten in casino’s (art. 58, eerste lid). Dat verbod wordt uitgebreid naar de kansspelinrichting klasse IV en de kansspelen via informatiemaatschappij-instrumenten (art. 58, tweede lid). Mediaspelen worden hier niet genoemd, wellicht omdat men bij zulke spelen alleen gedacht heeft aan de inzet door middel van de prijs van een telefoonoproep of sms. Als het koninklijk besluit dat aanvaardt als enige betaalmogelijkheid, is er uiteraard geen probleem. In het andere geval is men opnieuw onvoldoende vooruitziend en niet voorbereid op mogelijke evoluties. Wat de kansspelen op het internet betreft, is het frappant dat de gewijzigde wet het gebruik van kredietkaarten verbiedt. Ten eerste past het niet in de logica dat het virtuele een spiegel is van het ree¨le, want in casino’s zijn kredietkaarten wel toegelaten. Ten tweede lijkt het gewoonweg niet te beantwoorden aan de economische realiteit. Uiteraard bestaan er nog andere online-betaalmogelijkheden, zoals elektronische portemonnees type Paypal. Opnieuw lijkt men echter met een goedbedoelde maatregel de Belgische sites uit de markt te prijzen en zo het ultieme doel van kanalisatie, alle spelers naar het vergunde circuit krijgen, te mislopen. 5o Strafbaarstelling speler 34. Tot slot nog een korte opmerking over de speler, die op zich niets met zijn bescherming te maken heeft. Voor de eerste maal in de Belgische kansspelgeschiedenis wordt de speler strafbaar gesteld wanneer hij deelneemt aan een kansspel waarvan hij weet dat het illegaal is (art. 4, § 2). Zodra een duidelijk informatiesysteem van kracht is (supra, randnr. 27), zal de speler bezwaarlijk kunnen aanvoeren dat hij niet wist dat de spelen op de site illegaal waren en is hij dus strafbaar wanneer hij een onvergunde site betreedt. Men hoopt op die manier de speler te ontraden op (naar Belgisch recht) illegale kansspelsites te spelen, wat uiteindelijk de exploitant raakt.45 Hoe realistisch de vervolging van al die spelers is, is een andere vraag. De wetgever lijkt vooral op het ontradende effect te gokken.

42

Verslag Commissie Justitie, Parl. St. Kamer 2008-09, nr. 521992/006, p. 22. 43 De vraag rijst of er naar intern recht geen sprake is van een «rechtscollege». Wil men die twijfel wegnemen, dan moeten de onderzoeksopdrachten en de rechtsprekende opdrachten van de Kansspelcommissie duidelijk van elkaar worden gescheiden (Verslag Commissie Justitie, Parl. St. Senaat 2009-10, nr. 4-1411/6, p. 88).

1340

44 Voor een duidelijke uiteenzetting over de verenigbaarheid met art. 6 E.V.R.M., zie: advies R. ERGEC in Verslag Commissie Justitie, Parl. St. Senaat 2009-10, nr. 4-1411/6, p. 86-92. 45



VI. Contractuele aspecten 35. In Belgie¨ wordt in het contractenrecht nog steeds vastgehouden aan de nietigheid van spelcontracten. Art. 1965 B.W. bepaalt dat schuldvorderingen uit spelen ontoelaatbaar zijn. De rechtspraak leidde daar de nietigheid van het contract uit af, ook al spreekt het artikel zelf enkel van een exceptie die kan worden ingeroepen wanneer de winnaar zijn geld opeist.46 Een uitzondering werd gemaakt in art. 1966 B.W. voor paardenrennen en spelen die de behendigheid trainen, omdat ze in de ogen van de opsteller van de Code civil in 1804 enig nut vertoonden en daardoor minder verwerpelijk waren. Niet alleen de spelovereenkomsten zelf zijn nietig, ook alle overeenkomsten die ermee samenhangen, de zogenaamde accessoire overeenkomsten, worden door nietigheid aangetast. Zij hebben immers een ongeoorloofde oorzaak.47 De Kansspelwet bepaalde daarom in art. 5 dat zulke accessoire overeenkomsten die samenhingen met een vergund kansspel niet door deze nietigheid worden aangetast. Art. 5 betrof echter enkel de nevenovereenkomsten, het spelcontract zelf bleef aangetast door nietigheid. Een winnende speler die niet werd uitbetaald, kon dus zijn winst niet opeisen.48 36. Art. 5 wordt door de wetswijziging volledig geschrapt en in art. 1966 B.W. wordt een bijkomende uitzondering toegevoegd, namelijk voor kansspelen die zijn toegelaten krachtens de Kansspelwet. Zowel nevenovereenkomsten als spelovereenkomsten van vergunde kansspelen zijn nu afdwingbaar. Art. 1966 B.W. kent echter wel een belangrijke nuance: de rechter kan nog steeds de vordering afwijzen wanneer hij de bedragen buitensporig vindt. Zo blijft de eeuwenoude moraliserende houding tegenover spelcontracten en kansspelen nog enigszins overeind. De nieuwe uitzondering sluit volledig aan bij de kanalisatiegedachte.49 De speler, als consument, een veilig en aantrekkelijk spel aanbieden, impliceert dat hij zeker

kan zijn dat zijn winst wordt uitbetaald. Een idee achter de spelexceptie was om het spelen te ontmoedigen. Het is onnodig een gecontroleerd, legaal aanbod te ontmoedigen. De wijziging verdient dan ook goedkeuring en is bovendien noodzakelijk zolang het Hof van Cassatie blijft vasthouden aan de volstrekte burgerrechtelijke ongeoorloofdheid van de spelovereenkomst.

VII. Conclusie 37. Een wijziging van de Belgische Kansspelwet was na bijna tien jaar meer dan noodzakelijk. Een aantal moderne evoluties hadden omkadering nodig en het versnipperde kansspellandschap moest op orde worden gebracht. Het kan alleen maar worden toegejuicht dat door de huidige wetswijziging de coherentie van het Belgische kansspelbeleid verhoogt. Grijze zones worden uitgeklaard en nagenoeg alle kansspelen komen onder het toezicht van hetzelfde, meest geschikte orgaan, de Kansspelcommissie. De wet toont een duidelijke bekommernis voor veiligheid en voor de bescherming van de speler. Kortom, de wijziging van de Kansspelwet betekent een enorme stap voorwaarts. Niettemin blijven enkele vragen onbeantwoord en zijn bepaalde punten voor kritiek vatbaar. Zo wordt op bepaalde vlakken de attractiviteit van het aanbod dermate ondergraven dat de kanalisatiegedachte zelf in het gedrang komt. Of de Belgische kansspelsites, met een beperkt aanbod en zonder kredietkaarten, echt zullen aanslaan bij de consument, valt te betwijfelen. Waarschijnlijk zal harde repressie van Belgische spelers die zich op niet-vergunde sites begeven nodig zijn om een gedwongen kanalisatie te realiseren. In dat geval is het afwachten of de bestraffing van enkelen volstaat om de hele bevolking te sensibiliseren of dat een blijvende nultolerantie nodig is, gesteld dat daarvoor de middelen bestaan.

46 Cass. 4 juni 1903, Pas. 1903, I, 276, met conclusie van procureur-generaal TERLINDEN; Cass. 30 januari 2006, R.W. 2007-08, 1241, noot C. CAUFFMAN. 47 R. DEKKERS, A. VERBEKE, N. CARETTE en K. VANHOVE, Handboek Burgerlijk recht, III, Antwerpen, Intersentia, 2007, p. 762, nr. 1367. 48 Voor een uitgebreide analyse, zie: N. HOEKX, «Kansspelwet en spelexceptie. Cheques in een casino», NjW 2008, 330-335.

49

Zoals reeds voorgesteld in N. HOEKX, o.c., NjW 2008, 335.

1341

De wet op de kansspelen, de weddenschappen, de kansspelinrichtingen en de bescherming van de speler

Recommend Documents