Masarykova univerzita Ekonomicko-správní fakulta Studijní obor: Veřejná ekonomika a správa
DOTAČNÍ POLITIKA ČR VŮČI NESTÁTNÍM NEZISKOVÝM ORGANIZACÍM Government subsidy policy towards non-profit organizations
Bakalářská práce
Vedoucí bakalářské práce: Ing. Zuzana Prouzová
Autor: Jana Slezáková
Brno, květen 2007
Masarykova univerzita v Brně Ekonomicko-správní fakulta
Katedra veřejné ekonomie Akademický rok 2006/2007
ZADÁNÍ BAKALÁŘSKÉ PRÁCE
Pro:
S L E Z Á K O V Á Jana
Obor:
Veřejná ekonomika a správa
Název tématu:
DOTAČNÍ POLITIKA ČR VŮČI NESTÁTNÍM NEZISKOVÝM ORGANIZACÍM
Název v angličtině: GOVERNMENT SUBSIDY POLICY TOWARDS NON-PROFIT ORGANIZATIONS
Zásady pro vypracování Problémová oblast: neziskové organizace, veřejné finance, finanční zdroje neziskových organizací, dotační politika státu, zásady dotační politiky, oblasti dotační politiky Cíl práce: Popsat systém financování nestátních neziskových organizací, analyzovat dotační politiku ČR vůči nestátním neziskovým organizacím, kriticky zhodnotit její naplňování a navrhnout její změny. Postup práce a použité metody: 1. Vymezení předmětu a metod zkoumání 2. Studium odborné literatury, definice pojmů, sběr dat 3. Zhodnocení nastavení systému dotační politiky ČR vůči nestátním neziskovým organizacím 4. Analýza Rozborů financování NNO z veřejných rozpočtů 5. Zhodnocení poznatků a prezentace závěrů vyplývajících z analýzy
Rozsah grafických prací:
cca 15 tabulek a grafů
Rozsah práce bez příloh:
35 – 40 stran
Seznam odborné literatury: Hamerníková, B., Kubátová, K.: Veřejné finance. 2. vydání. Praha: Eurolex Bohemia s.r.o., 2004. 355 stran, ISBN 80-86432-88-2 Hyánek, V, Škarabelová, S., Řežuchová, M. Rozbor financování nestátních neziskových organizací z vybraných veřejných rozpočtů (metody, problémy, řešení). 1. vyd. Brno: CVNS, 2005, 40 s. ISBN 80-239-5262-5 Jurajdová, H., Šelešovský, J.: Účetnictví, daně, audit a financování územních samosprávných celků a organizací neziskového sektoru. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita v Brně, 2004, 136 s. ISBN 80-210-3583-8 Hyánek, V., Ekonomika neziskových organizací. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita v Brně, 2004, 114 s. ISBN 80-210-3501-3 Zásady vlády pro poskytování dotací ze státního rozpočtu České republiky nestátním neziskovým organizacím. http://www.vlada.cz Centrální evidence ze státního rozpočtu < http://cedr.mfcr.cz/ > Rozbory financování nestátních neziskových organizací z vybraných rozpočtů
Vedoucí bakalářské práce:
Ing. Zuzana Prouzová
Datum zadání bakalářské práce:
25. 11. 2006
Datum odevzdání bakalářské práce:
26. 5. 2007
…………………………………… vedoucí katedry
………………………………………… děkan
V Brně dne: 25. 11. 2006
Jméno a příjmení autora:
Jana Slezáková
Název bakalářské práce:
Dotační politika ČR vůči nestátním neziskovým organizacím
Název v angličtině:
Government subsidy policy towards NPOs
Katedra:
Veřejné ekonomie
Vedoucí bakalářské práce:
Ing. Zuzana Prouzová
Rok obhajoby:
2007
Anotace v češtině Předmětem bakalářské práce je dotační politika ČR vůči nestátním neziskovým organizacím. Zabývám se neziskovými organizacemi, jejich postavením ve veřejném sektoru a financováním, zvláště v rámci dotační politiky. Následná analýza má dvě části – deskriptivní a faktorovou. Cílem práce je vytvořit ucelený přehled systému dotační politiky státu, hlavně jeho ústředních orgánů, vůči nestátním neziskovým organizacím, provést základní analýzu poskytovaných dotací a porovnáním s jinou vládní politikou poukázat na některá specifika či nedostatky.
Anotace v angličtině The subject of my bachelor's essay is government subsidy policy towards non-profit organizations in Czech Republic. I deal with non-profit organizations, their position in public sector and financing, especially within subsidy policy. The further analysis is divided in two parts - descriptive and factor. The purpose of my essay is to make complete summary of government subsidy policy, mainly of its central authorities, towards non-government non-profit organizations, to make basic analysis of provided subsidies and to point out some specificities and deficiencies by comparing with other government’s policy.
Klíčová slova v češtině: nestátní nezisková organizace, financování neziskových organizací, státní dotační politika, faktorová analýza, protidrogová politika.
Klíčová slova v angličtině: non-governmental organization, financing of non-profit organizations activities, government subsidy policy, factor analysis, drugs enforcement policy.
Prohlašuji, že jsem bakalářskou práci vypracovala samostatně pod vedením Ing. Zuzany Prouzové a uvedla v seznamu literatury všechny použité literární a odborné zdroje.
V Brně 31.5.2007
__________________________________ vlastnoruční podpis autora
Na tomto místě bych ráda poděkovala Ing. Zuzaně Prouzové za cenné připomínky a odborné rady, kterými přispěla k vypracování této bakalářské práce.
Obsah: Úvod............................................................................................................................................6 1. Neziskové organizace .............................................................................................................8 1.1.
Neziskový sektor.........................................................................................................8
1.2.
Nestátní neziskové organizace....................................................................................9
1.3.
Druhy nestátních neziskových organizací (právní formy)........................................11
1.3.1.
Občanské sdružení ............................................................................................11
1.3.2.
Nadace a nadační fondy....................................................................................12
1.3.3.
Obecně prospěšná společnost ...........................................................................12
1.3.4.
Církve a náboženské společnosti a církevní organizace...................................13
1.4.
Vztah nestátní nezisková organizace – stát...............................................................13
1.5.
Zdroje financování nestátních neziskových organizací ............................................14
2. Dotační politika.....................................................................................................................17 2.1.
Rada vlády pro nestátní neziskové organizace .........................................................17
2.2.
Základní dokumenty .................................................................................................18
3. Analýza poskytnutých dotací................................................................................................21 3.1.
Souhrnné ukazatele ...................................................................................................21
3.2.
Dotace ze státního rozpočtu......................................................................................25
3.2.1.
Struktura dotací podle ministerstev ..................................................................25
3.2.2.
Podíl dotací na výdajích rozpočtu.....................................................................29
3.3.
Státní dotační politika ...............................................................................................30
3.3.1.
Rozložení dotací do hlavních oblastí ................................................................32
3.3.2.
Hlavní oblasti a čtyři nejvýznamnější poskytovatelé .......................................34
4. Zhodnocení státní dotační politiky faktorovou analýzou .....................................................38 4.1.
Protidrogová politika ................................................................................................38
4.1.1.
Obecná charakteristika......................................................................................38
4.1.2.
Rada vlády pro koordinaci protidrogové politiky.............................................39
4.1.3.
Základní dokumenty .........................................................................................39
4.2.
Specifika analyzovaných politik...............................................................................40
5. Závěr .....................................................................................................................................46 Seznam použité literatury .........................................................................................................48 Seznam tabulek a grafů.............................................................................................................51 Seznam používaných zkratek: ..................................................................................................52 Seznam používaných zkratek: ..................................................................................................52 Seznam příloh: ..........................................................................................................................53
Úvod Nestátní neziskový sektor je velice významným prvkem moderní společnosti. Sdružuje statisíce občanů a je významnou hybnou silou společenského rozvoje. Mimo to zabezpečuje produkci statků1, které jsou společensky významné a současně nejsou trhem ani státními organizacemi dostatečně pokryty. Nestátní nezisková organizace (dále také NNO) tak poskytují služby, které veřejná správa neumí nebo nechce dělat a pro podnikatelský sektor nejsou dost ziskové – nejsou „dobrým byznysem“2. Nestátní nezisková organizace tak může být jediným zdrojem takových statků. Stát pak takový stav označuje jako jeho autonomii v rozhodnutí, zda určité veřejné statky, jež spadají do jeho povinnosti bude produkovat sám nebo na jejich produkci přispěje občanské organizaci a odmítá, že by se tak povinnosti zbavil.3 Vedle toho je i silnou politickou hybnou silou, můžeme na ně totiž nahlížet i jako na zájmové organizace. Obzvláště ty významnější silně ovlivňují veřejné mínění a tím i tlak na politickou reprezentaci. Nestátní neziskové organizace tedy neusilují o politickou moc přímou (mimo politických stran a politických hnutí), ale až převážně zprostředkovaně přes veřejnost. Navzdory názorům některých politiků4, je bezesporu občanský sektor základním stavebním kamenem demokracie. Lze se domnívat, že neziskový sektor produkuje veřejné statky za cenu nižší než by ji byl ochoten produkovat sektor tržní, jelikož v případě opačném by je tržní sektor produkoval v míře větší, než jaká odpovídá současnému stavu. Současně se jedná o statky, jejichž poskytování je motivováno vyššími než výdělečnými cíly – etickými, morálními. Tato vlastnost neziskového sektoru s sebou přináší i nutnost externího financování, jelikož samotné poskytování statků přináší buď žádné nebo nedostačující finanční prostředky do rozpočtu organizace. Jelikož se jedná o veřejné nebo smíšené statky, existuje domnělý zájem státu na jejich podporování, proto existuje ucelený systém poskytování dotací ze státního rozpočtu – státní dotační politika. Hlavním cílem této bakalářské práce je vytvořit ucelený přehled systému dotační politiky státu, hlavně jeho ústředních orgánů, vůči nestátním neziskovým organizacím, 1
Statek je v celém textu chápán ve svém širším významu, zahrnuje tedy jak hmotné předměty (věcné statky, zboží), tak i nehmotné statky (služby, práva). 2 Zdroj: HAKEN R.: Třetí sektor (Sborník příspěvků z internetové diskuse CVNS: Definice neziskového sektoru str. 10) 3 Zdroj: Financování neziskových organizací http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/hs.xsl/nezisk_organizace.html , stav k 20.12.06 4 Prezident Klaus a postdemokracie http://zpravy.idnes.cz/nazory.asp?r=nazory&c=A050518_183455_nazory_pol
-6-
provést základní analýzu poskytovaných dotací a porovnáním s jinou vládní politikou poukázat na některá specifika či nedostatky. Zdroje, které jsem při psaní použila, se dělí do dvou skupin odpovídajícím dvěma částem práce. K první, teoretické, je k dispozici velké množství publikací, mezi kterými však existují určité rozpory. Kde to bylo možné, jsem proto čerpala přímo ze zákonů upravující jednotlivé typy právních forem NNO. K samotné dotační politice již je literatury poskrovnu, a proto jsem musela čerpat především z primárních zdrojů – zákonů, nařízení či usnesení vlády, resp. informací přímo od poskytovatelů dotací. K jejich získání mi pak posloužil internet – především webové stránky Rady vlády pro nestátní neziskové organizace (dále také RNNO), vlády ČR a jednotlivých ministerstev. Metodami použitými v práci jsou sběr poznatků z literatury, studium právních pramenů, syntéza poznatků, zpracování empirických dat, deskriptivní analýza, faktorová analýza a v neposlední řadě získávání informací podle z.č. 106/1999 Sb. V úvodní, teoretické, části práce se zabývám neziskovými organizacemi, jejich postavením ve veřejném sektoru a možnými zdroji jejich financování. Následují teoretické poznatky o státní dotační politice. Jádrem práce je kapitola třetí, kde se zaměřuji na tvorbu časových řad, analytických tabulek a grafů z existujících dat o poskytování dotací NNO z veřejných rozpočtů, kde dále tato data popisuji a analyzuji. Kapitola čtvrtá přináší stručnou faktorovou analýzu státní dotační politiky ČR vůči NNO. Zde jsem si vytyčila skupinu pěti základních faktorů, podle kterých pak hodnotím státní dotační politiku a její prostředky a nástroje, které ji mají dopomoci k dosažení vytyčených cílů. Dále jsem využila i metody komparace a podle těchto faktorů jsem státní dotační politiku porovnávala i s jinou politikou ČR a to politikou protidrogovou. Závěr práce pak obsahuje zhodnocení poznatků.
-7-
1.Neziskové organizace 1.1. Neziskový sektor Národní hospodářství se dělí na ziskový neboli též tržní sektor, který je primárně zakládán za účelem zisku, a netržní neboli neziskový. Příčin, proč hospodářství neziskový sektor potřebuje, je mnoho a řadí se pod souhrnný pojem tržní selhávání. Jedním z nejpodstatnějších tržních selhání je existence smíšených a veřejných statků, které právě neziskový sektor produkuje. Neziskový sektor dále dělíme na podskupiny – veřejný, nestátní a domácností. Nejsnazší náhled do tohoto čtyřsektorového pojetí ekonomiky poskytuje tzv. Welfare triangle5 podle Pestoffa.
Neziskový sektor tedy působí ve třech rovinách: veřejný sektor, domácnosti (z oblasti neformalizované neziskovosti) a nestátní sektor. Sektor domácností se od ostatních odlišuje především svou neformálností. Hranice mezi veřejným a soukromým sektorem není ostrá, odlišujících kritérií je víc a navíc neplatí bezvýjimečně. Jednou z odlišností je zřizovatel, kdy většina organizací zakládaných státem, orgánem státní správy či samosprávy má charakter veřejné organizace. Dalšími takovými odlišujícími kritérii jsou převážný způsob financování, řízení a správa organizace. Dále existují i organizace tzv. smíšené. Výčet organizací neziskového sektoru nacházíme v §18 odst. 8 zákona o dani z příjmů 586/1992 Sb. Tyto můžeme tedy rozdělit do dvou skupin6 – veřejné (veřejnoprávní, státní) a nestátní (neveřejné, nevládní, soukromé, soukromoprávní). Do nestátních se řadí zájmová 5
Zdroj: HYÁNEK, V; ŠKARABELOVÁ, S.; ŘEŽUCHOVÁ, M. Rozbor financování nestátních neziskových organizací z vybraných veřejných rozpočtů, s. 6 6 Na vymezení, které organizace spadají do veřejného či soukromého sektoru, není i vzhledem k výše zmíněné nejednoznačnosti odlišujících kritérií jednotný názor. Např. Rektořík (Organizace neziskového sektoru. Základy ekonomiky, teorie a řízení, s. 47) řadí veřejné vysoké školy mezi veřejnoprávní neziskové organizace, oproti tomu Český statistický úřad ( http://dw.czso.cz/pls/rocenka/rocenka_satelit.ucet?odkud=rocenka.indexnu_sat stav ke dni 26.4.2007) ji podřadil do skupiny NNO. Já se přikláním k rozdělení zmíněnému v textu.
-8-
sdružení právnických osob (s vlastní právní subjektivitou a nezakládané za účelem zisku), občanská sdružení (včetně odborů), politické strany a politická hnutí, registrované církve a náboženské společnosti, nadace a nadační fondy, obecně prospěšné společnosti a subjekty, o nichž to stanoví zákon (profesní komory – notářská, lékařská, advokátní, daňových poradců), naopak do veřejných pak veřejné vysoké školy, veřejné výzkumné organizace, školské právnické osoby, obce, organizační složky státu, kraje, příspěvkové organizace, státní fondy a subjekty, o nichž tak stanoví zákon (např. Český rozhlas, Česká televize, Česká národní banka). Z oblasti neziskového sektoru považuji za vhodné zmínit ještě dva pojmy, které jsou pro NNO také definujícími: veřejné statky – existuje veřejný zájem na jejich zajišťování, jsou poskytovány zpravidla kolektivně, neprocházejí trhem, je jich široká paleta od čistě veřejných statků po smíšené, veřejný zájem - takový, jež by bylo možno označit za obecný či veřejný, resp. obecně prospěšný, jejich nositeli jsou blíže neurčené nicméně alespoň rámcově determinovatelné okruhy či společenství osob, právně neurčitý avšak často používaný pojem, jehož zákonná definice neexistuje7.
1.2. Nestátní neziskové organizace Zákonná definice pojmu nestátní nezisková organizace neexistuje (právní řád nemá obecný zákon o NNO). Literatura však přináší různé definice a náhledy na pojem NNO, a proto alespoň stručně některé zmíním. Jedna z definic je založena na již výše zobrazeném Welfare triangle Viktora Pestoffa. Trojúhelník vlastně definuje NNO jako průsečík polorovin daných třemi přímkami a lze ji tak interpretovat jako formální organizaci (tedy zakládanou v konkrétní právní formě), nezávislou na státu (co se jejího zakládání, rozhodování a řízení týče), zakládanou nikoli pro zisk. Další náhled nám poskytují H. K. Anheier a L. M. Salomon svým strukturálněoperacionálním vymezením, které spočívá v připsání NNO určitých vlastností8: organizovaná – NNO mají konkrétní strukturu orgánů danou zřizovací smlouvou (listinou), z neziskového sektoru nám tak odpadají různá dočasná seskupení, nestátní (soukromá) – zakládána a řízena vůlí nezávislou na státu, nezisková (neprofitní) – vyvíjená činnost primárně nesměřuje k vytvoření zisku, zisk není rozdělován společníkům, ceny statků jsou pod nebo na hranici výrobních 7 8
Zdroj: PRŮCHA, P.: Správní právo obecná část, s. 52 Zdroj: HYÁNEK, V.:Ekonomika neziskových organizací, s.14
-9-
nákladů a v případě že tomu tak není, případný zisk je refundován zpět do podpory poslání organizace, samosprávná, nezávislá – má vlastní řídící a kontrolní mechanismy, dobrovolná – členství v takové organizaci je odvislé od vůle každého, současně jsou. tyto organizace charakteristické dobrovolnou neplacenou prací zúčastněných. S následující definicí přichází M. Schaad, který NNO charakterizuje jako alternativu k tržním nebo státním organizacím, a to zejména tehdy, když ani trh a ani stát nedosahují paretovsky optimálních výsledků (tj. v případě tzv. tržních a vládních selhání)9. Takových definic existuje celá řada, avšak poslední, na kterou se zaměřím je vymezení NNO Radou vlády pro nestátní neziskové organizace. RNNO je v současnosti na národní úrovni jedinou funkční platformou, která se zabývá vytvářením podmínek pro práci nestátních neziskových organizací jako celku. RNNO vychází z vymezení Salomon-Anheier, avšak nezahrnuje všechny organizace, které daná kriteria splňují. Statut NNO přiznává konkrétním právním formám a to občanským sdružením, obecně prospěšným společnostem, nadacím, nadačním fondům a účelovým zřízením církví.10 Toto vymezení, ač poněkud zjednodušující a do jisté míry účelové, je tedy nejkonkrétnější a taktéž i nejužší a vzhledem k faktu, že je směrodatné pro poskytovatele dotací, budu se jím řídit i já. Z výše zmíněného výčtu §18 odst. 8 zákona o dani z příjmů jsem tedy ze soukromoprávních neziskových organizací pro účely této práce vynechala profesní komory, společenství vlastníků jednotek a politické strany a politická hnutí. V případě prvně jmenované se domnívám, že jejich hlavní role je ve výkonu přenesené státní správy. Ne zcela typickou organizací je též společenství vlastníků jednotek, která je mimo jiné zcela typickým příkladem vzájemně prospěšné organizace, ale také se svým působení blíží sektoru domácností. Politické strany a politická hnutí sice jsou NNO (čl.20 odst.4 LZPS, který stanoví, že politické strany a hnutí, jakož i jiná sdružení jsou odděleny od státu, vylučuje politické strany z oblasti veřejných neziskových organizací, a toto negativní vymezení je pak řadí mezi nestátní), od typických NNO je ale odlišuje jedna vlastnost – na financování ze státního rozpočtu existuje v určitých zákonem stanovených situacích založených na výsledku voleb právní nárok (v roce 2006 bylo na těchto příspěvcích šestnácti politickým stranám a hnutím vyplaceno celkem 1 006 289 760 Kč). Vedle rozlišování NNO podle jejich právní formy, existují další rozlišovací kritéria, na základě kterých lze NNO členit. Podle hlediska globálního charakteru dělíme NNO na 9
Zdroj: HAMERNÍKOVÁ, B.: Financování ve veřejném a neziskovém sektoru, s.32 Zdroj: MILLER, J.: Neziskový sektor sledovaný Radou vlády pro nestátní neziskové organizace (Sborník příspěvků z internetové diskuse CVNS: Definice neziskového sektoru str. 10) 10
- 10 -
převážně vzájemně prospěšné, mezi které patří občanské sdružení, zájmová sdružení právnických osob, profesní komory a společenství vlastníků jednotek, a veřejně prospěšné, kam řadíme nadace a nadační fondy, obecně prospěšné společnosti, politické strany a hnutí, církve a náboženské společnosti a církevní právnické osoby. Pode předmětu činnosti pak můžeme jednotlivé organizace řadit do skupin s obdobným obsahem konkrétních úkonů. Takovými klasifikacemi jsou Mezinárodní klasifikace neziskových organizací ICNPO, Systém klasifikace netržních činností OSN – COPNI, odvětvová klasifikace ekonomických činností OKEČ. Nestátní neziskové organizaci počítají svou moderní historii de facto až od 90. let minulého století a jejich vývoj je tedy stále nedokončený nebo minimálně neustálený. To je dáno částečně i stavem legislativy. V našem právním řádu neexistuje ucelený systém norem upravující oblast neziskových organizací. Regulace jednotlivých forem je upravena samostatnými speciálními zákony a jediným zastřešujícím ustanovením je §18 odst. 8 zákona o dani z příjmů 586/1992 Sb. V současné době čeká v PSP ČR na projednání návrh zákona o neziskových organizacích. Původně návrh předložilo (14.7.2006) zastupitelstvo Pardubického kraje, které jej však stáhlo. Současně však návrh podalo (9.10.2006) i zastupitelstvo Zlínského kraje. K oběma návrhům vláda vydala nesouhlasné stanovisko.11
1.3. Druhy nestátních neziskových organizací (právní formy) 1.3.1.
Občanské sdružení
Občanská sdružení jsou základním a nejrozšířenějším typem organizace v neziskovém sektoru. V současné době jich je registrováno 66 16712. Objevují se v podobě spolků, svazů, klubů, hnutí, jednot, asociací a také odborových organizací. Jejich posláním je realizovat určitý společný cíl. Základní ideu nacházíme v čl. 20 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, která zaručuje právo každého svobodně se sdružovat ve spolcích, společnostech a jiných sdruženích. Konkrétní právní úpravou je pak z.č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů. Ten v §1 odst. 1 takřka opakuje ustanovení Listiny, dále pak stanoví, že k výkonu tohoto práva není třeba povolení státního orgánu. Psoléze vymezuje, na které formy sdružování se zákon nevztahuje (politické strany a hnutí, výdělečná činnost a církve a náboženské společnosti).
11 12
Zdroj: www.psp.cz Sněmovní tisk č.64, stav k 20.2.2006 http://www.mvcr.cz/rady/sdruzeni/index.html stav k 20.2.2007
- 11 -
Občanské sdružení je samostatnou právnickou osobou, členy mohou být jak fyzické tak i právnické osoby. Sdružení vzniká registrací na Ministerstvu vnitra na základě návrhu přípravného výboru nejméně tří osob s alespoň jednou osobou starší 18 let. Základním dokumentem jsou stanovy. Nejvyšším orgánem je valná hromada, mezi jejími schůzemi řídí organizaci výbor v čele s předsedou.
1.3.2.
Nadace a nadační fondy
Nadace získaly svou vlastní právní úpravu až v roce 1997. Do té doby se řídily občanským a podpůrně obchodním zákoníkem. Z.č. 227/1997 Sb., o nadacích a nadačních fondech konečně uzákonil i nadační fond. Tento subjekt je samostatnou právnickou osobou, je označován účelovým sdružením majetku a jeho posláním je dosahování obecně prospěšných cílů, které zákon v demonstrativním výčtu přibližuje (§1 odst.1). Nadace nebo nadační fond (někdy označováno též souhrnným názvem „nadační subjekt“) vzniká zápisem do nadačního rejstříku vedeného rejstříkovým soudem (krajské soudy), zřizovatelem může být fyzická nebo právnická osoba nebo jejich sdružení. Organizace se zřizuje písemnou smlouvou nebo zakládací listinou v případě jednoho zřizovatele. Zakládací listinou může být i závěť. Další důležitou listinou je statut nadace, který např. vymezuje podmínky pro poskytování nadačních příspěvků. U nadací je vyžadováno nadační jmění ve výši nejméně 500 000 Kč, nadační fondy povinné nadační jmění nemají. Funkci statutárního orgánu v nadaci plní správní rada, která řídí činnost a spravuje majetek. Správní rada je kontrolována dozorčí radou a když ta není zřízena, pak revizorem. V současné době rejstříkové soudy evidují 393 nadací a 1 023 nadačních fondů13.
1.3.3.
Obecně prospěšná společnost
Tuto organizaci upravuje zákon č. 248/1995 Sb., o obecně prospěšných společnostech . Tento zákon nabyl účinnosti 1.1.1996 a od tohoto data se tedy započala jejich historie. OPS je definována v §2 zákona – jde o právnickou osobou zakládanou pro poskytování obecně prospěšných služeb (převážně z oblasti sociální, zdravotnictví, školství či kultury) a současně její hospodářský výsledek musí být nutně použit na poskytování služeb. Mimo hlavní činnosti spočívající v poskytování služeb může provozovat doplňkovou činnost. OPS se zřizuje zakládací smlouvou, kdy zřizovatelem může být fyzická osoba, právnická osoba a dokonce i stát, a vzniká zápisem do rejstříku vedeného u rejstříkových soudů. Statutárním orgánem je správní rada, která vydá statut OPS a dále vykonává 13
http://www.justice.cz/xqw/xervlet/insl/index?sysinf.@typ=or&sysinf.@strana=searchSubject stav k 21.2.2007
- 12 -
nejdůležitější rozhodnutí. Mimo zákonné pravomoci správní rady rozhoduje v ostatních věcech ředitel. Kontrolní činnost pak vykonává dozorčí rada. V současné době rejstřík eviduje 1 40914 obecně prospěšných společností.
1.3.4.
Církve a náboženské společnosti a církevní organizace
Nestátnost v případě církví vychází z principu odluky církve od státu prosazované v civilizovaném světě již od dob osvícenství. Tento princip je zakotven jak v §4 zákona, tak i v čl.16 LZPS. Onen základní předpis je z.č. 3/2002 Sb., o církvích a náboženských společnostech, který upravuje právo na svobodnou volbu náboženství, pravidla dobrovolného sdružování, orgány, vnitřní předpisy a obřady. Jednou z odlišností od ostatních NNO je podmínka vzniku, která spočívá v počtu osob hlásících se k ní, konkrétně je to požadavek na 300 podpisů. Církve a náboženské společnosti (dále církve) podléhají registraci u Ministerstva kultury, to jich v současné době eviduje 2615. Církve mohou zřizovat právnické osoby (§§ 15a – 16a zákona) a právě ty, na rozdíl od samotných církví, řadí Rada vlády pro nestátní neziskové organizace mezi NNO. Církevní právnické osoby tak mohou vystupovat jako adresáti dotační politiky a mohou nabývat dvou podob – orgán církve (např. farnost, biskupství, arcibiskupství) nebo účelové zařízení (charity). Z 26 církví a náboženských společností jich 21 právnické osoby skutečně zakládá. Celkem jich ministerstvo kultury eviduje 444216, z toho jich většinu zřizuje Církev římskokatolická (3055).
1.4. Vztah nestátní nezisková organizace – stát Ačkoli je jednou z definujících vlastností nestátní neziskové organizace nezávislost na státu, existují mezi nimi vzájemné vztahy, z nichž jako nejpodstatnější vnímám tyto: 1, legislativní rámec – stát je tvůrcem zákonů, které umožňují existenci jednotlivých právních forem organizací. Dále pak je stát prostřednictvím svých orgánů tím, kdo nechá organizaci vzniknout. Založení je čistě autonomní, nezávislé na státu, avšak samotný vznik je vázán na registraci (u ministerstva vnitra, kultury, rejstříkového soudu). Třetím projevem tohoto vztahu je pak zákonná formulace obecného principu omezení práva svobodně se sdružovat (čl. 20 odst. 3). Státní orgán má totiž právo v zákonem definovaných podmínkách neprovést registraci organizace a dále také upravuje pravomoc soudů organizaci zrušit.
14
http://www.justice.cz/xqw/xervlet/insl/index?sysinf.@typ=or&sysinf.@strana=searchSubject stav k 21.2.2007 http://wwwcns.mkcr.cz/cns/ stav k 20.2.2007 16 http://wwwcns.mkcr.cz/cns/ stav k 20.2.2007 15
- 13 -
2, financování – nestátní neziskové organizace produkují veřejné statky, na nichž má zájem i stát17. Ten proto tyto organizace pomáhá financovat: a, nepřímo – formou daňových a poplatkových zvýhodnění, popř. osvobození, b, přímo
I, nárokovatelé - při splnění určitých zákonem stanovených podmínek
existuje nárok na prostředky ze státního rozpočtu (příspěvek na činnost politických stran, financování církví), II, nenárokovatelné – možnost získat finance z veřejného rozpočtu, na tyto prostředky však není právní nárok, mají podobu grantů, příspěvků či dotací, fungují na principu účelovosti. 3, poskytování statků – NNO poskytují statky, na jejichž produkci je určitý veřejný zájem a celou řadu jich zabezpečuje stát prostřednictvím svých orgánů. „Potkávání“ NNO a státu při poskytování těchto statků lze z mého pohledu rozčlenit do několika skupin: a, výlučné – produkci statků zde zabezpečuje buď pouze stát anebo pouze NNO. Významnou část výlučné působnosti státu tvoří poskytování tzv.čistých veřejných statků, současné poskytování soukromým sektorem je u nich zákonem vyloučeno (justice). Druhou skupinu pak tvoří ty statky, které stát z nějakého důvodu nepovažuje za nutné poskytovat a tuto mezeru pak vyplní NNO. b, současné – takové statky poskytuje stát, ale neziskový sektor nevylučuje a dochází tak ke střetu obou poskytovatelů. Tento kontakt může nabývat dvou podob: - stát a NNO se doplňují – služby poskytované NNO rozšiřují, zkvalitňují či vykrývají nedostatky služby poskytované státem, - stát a NNO si konkurují – vlastnost poskytovaného statku sama zamezuje jeho konzumaci od obou poskytovatelů zároveň (církevní základní škola × „běžná“ základní škola).
1.5. Zdroje financování nestátních neziskových organizací I neziskové organizace mají stejně jako společnosti tržního sektoru pochopitelně své výdaje. NNO poskytují navíc své statky za cenu nákladů nebo i nižší, a i tento rozdíl tedy musí být z něčeho financován. Získávání peněz z různých zdrojů se tak stává jednou ze stěžejních činností organizace. Takové aktivitě dnes říkáme fundraising, kterou např. Rektořík18 definuje jako získávání prostředků, resp. hledání zdrojů, které má pomoci především neziskovým organizacím zbavit se nedostatku prostředků. 17
Stát zde vnímám v jeho širším slova smyslu, kdy jej nespojuji pouze s výkonem státní moci, ale i veřejné. Zahrnuji tedy i samosprávu. 18 Rektořík, J.: Organizace neziskového sektoru, s. 88
- 14 -
Financování NNO většinou má a i by mělo mít vícezdrojový charakter. Většinou však převládá jeden, nanejvýš dva zdroje, které činí až přes 75% všech finančních příjmů19. Zdroje lze členit např. takto: 1, z vlastní činnosti
hospodářská činnost – zde vycházíme ze základní teze, že nelze klást rovnítko mezi
pojmy neziskový a neprosperující či neproduktivní. I neziskové organizace mají možnost vytvářet účetní zisk, který však nebude rozdělován mezi vlastníky kapitálu nebo manažery, ale bude sloužit k financování hlavní neziskové činnosti. Mezi takové zdroje lze řadit např. příjmy z reklamy. Zisk z takové činnosti ale podléhá podle českých právních předpisů zdanění,
členské příspěvky – tento příjem bývá stěžejním a někdy i jediným u malých
občanských sdružení,
příjmy z pořádání loterií, aukcí, her, burz apod.
2, finance od jiných subjektů a, neveřejné rozpočty – zde se neziskové organizace dostávají do soutěže o to, jak zaujmout případného dárce a strhnout pozornost právě na sebe. Dárcem může být fyzická či právnická osoba ať už ji k tomu vede její filantropie, reklama nebo možnost snížení základu daně20. Obchodní společnosti ale spíše než finanční dar upřednostňují poskytnutí svých výrobků nebo služeb nebo formu sponzoringu spojenou se smlouvou o reklamně21. V roce 2004 se nějaké formě dárcovství věnovalo 67% firem, z čehož 25% pouze dárcovství, avšak 42% také sponzoringu, 19% pouze sponzoringu22. Mezi právnickými osobami může být donátorem též nadace. b, veřejné rozpočty – většina veřejných rozpočtů poskytuje možnost se každoročně zapojit do dotačního programu. Lze se tak ucházet o prostředky z rozpočtu ústředních orgánů státní správy (sem patří nejvýznamnější poskytovatelé – ministerstva), organizačních složek státu, státních fondů, Grantové agentury ČR, krajů, obcí a v neposlední řadě různých zdrojů z Evropské unie. Mimo dotací lze do zdrojů z veřejných prostředků zahrnout i veřejné zakázky nebo smlouvy o poskytování služeb. Vícezdrojovost příjmů organizace je pro ni velice důležitá, zvyšuje totiž její nezávislost a dá se říci, že mezi počtem zdrojů a životaschopností organizace je přímá úměra. 19
Zdroj: Zpráva o stavu neziskového sektoru v České republice v roce 2005 přístupné z http://www.auxilia.cz/docs/Zprava_o_stavu_NS_2005.pdf , stav k 20.2.2007 20 §15 z.č. 586/1992 Sb., o dani z příjmu 21 Stejné jako 19 22 Zdroj: Výsledky výzkumu firemní filantropie 2004, s. 4, dostupné z http://www.neziskovky.cz/Files/Soubory/neziskovy_sektor_CR/vyzkum_filantropie_FD_2004.doc , stav k 21.2.2007
- 15 -
Pakliže by byla nezisková organizace závislá např. pouze na prostředcích ze státního rozpočtu, je její existence přímo spjata s dotační politikou, která však nemá charakter stálosti. Mimoto, touto finanční závislostí se pak podobá spíše příspěvkové organizaci zřízené státem.
Nestátní nezisková organizace v každé moderní demokratické společnosti vyplňuje prostor mezi tržním sektorem a státem. Produkuje statky, na nichž je veřejný zájem, a stát je z nějakého důvodu nemá zájem poskytovat nebo jejich zabezpečování na nestátní sektor delegoval. V obou případech má stát zájem takové činnosti podporovat – ať již přímo či nepřímo. V rámci přímé finanční podpory institucionalizované do podoby státní dotační politiky vláda vymezila z celé řady NNO právě čtyři právní formy, které mohou o dotace žádat – občanská sdružení, obecně prospěšné společnosti, nadace, nadační fondy a církevní právnické osoby. Pro životaschopnost organizací je však žádoucí, aby nespoléhaly jen na tento zdroj příjmů.
- 16 -
2.Dotační politika Dotační politika státu je prostředkem finanční podpory státu nestátním subjektům. Tímto způsobem pak podporuje jak ty činnosti, které na nestátní sektor delegoval, tak i jiné činnosti, které spadají do oblastí, pro jejichž podporu se stát prostřednictvím svých orgánů rozhodl. Příspěvky mohou neziskové organizace získat na základě zákona po splnění předem stanovených podmínek (církve
23
, politické strany24), dotace pak v rámci dotačních titulů,
které jsou určeny pouze neziskovým organizacím (v rámci státní dotační politiky vůči NNO), nebo v rámci dotačních titulů určených všem subjektům (např. podpora výzkumu a vývoje)25. V praxi ji pak tvoří soubor různých opatření, přijímaných na úrovni exekutivních orgánů. Dotační politika z veřejných rozpočtů vůči NNO se odehrává na úrovni centrální (ze státního rozpočtu v gesci ministerstev, a dalších kapitol státního rozpočtu, tj. ostatních ústředních orgánů státní správy jako jsou například Všeobecná pokladní správa, Grantová agentura, Akademie věd, ...) i místní (z rozpočtů krajů, obcí, svazků obcí). Dotační řízení mohou být vyhlašovány v rámci státní dotační politiky, pro kterou jsou závazné tzv. Hlavní oblasti státní dotační politiky (viz. dále), nebo v rámci jiné např. resortní politiky (kulturní politika, enviromentální politika) – u těchto pak nebývají NNO výhradními příjemci dotací (můžou jimi být i např. živnostníci, obchodní společnosti, družstva)26.
2.1. Rada vlády pro nestátní neziskové organizace RNNO27 je jako stálý poradní, iniciační a koordinační orgán organizační součástí Úřadu vlády ČR a také základní institucionalizovanou formou spolupráce nestátních neziskových organizací s vládou. Vznikla původně v r.1992 jako Rada pro nadace a v r.1998 rozšířením svých kompetencí na oblast všech NNO transformována do současné podoby. Minimálně 50% všech členů zastupuje NNO, dalšími pak jsou zástupci dotujících orgánů státní správy a volení zastupitelé krajů. V čele stojí člen vlády (od 10.1.2007 MUDr. Džamila Stehlíková). V působnosti RNNO je výhradně problematika neziskového sektoru, konkrétně pak např.
23
Viz. z.č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky Viz. z.č. 218/1949 Sb., o hospodářském zabezpečení církví a náboženských společností státem 25 Zdroj: Dotace, granty, příspěvky dostupné z http://portal.gov.cz/wps/portal/_s.155/17214?ks=1585 , stav k 5.3.2007 26 Výrazně je toto vidět např. u ministerstva zemědělství, které mimo jiné poskytuje dotace na základě z.č. 252/1997 Sb., o zemědělství. V roce 2005 pak v režimu státní dotační politiky neposkytlo žádnou dotaci. 27 http://www.vlada.cz/cs/rvk/rnno/uvod.html 24
- 17 -
připravuje podklady pro jednání vlády, koordinuje postup ústředních orgánů státní správy a krajů, zabezpečuje dostupnost informací o NNO a dotační politice28.
2.2. Základní dokumenty Obecně jsou pro dotační politiku zásadní dva dokumenty: zákon č. 218/2000 Sb. o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla) ve znění pozdějších změn a doplňků, druhým pak usnesení vlády č.114 z r.2001 Zásady vlády pro poskytování dotací ze státního rozpočtu České republiky nestátním neziskovým organizacím ústředními orgány státní správy. Základní zásada obsažená v zákoně je tvorba rozpočtu na období jednoho roku, který je v případě ČR shodný s rokem kalendářním. I prostředky schválené parlamentem jsou tedy na jeden rok, poskytování víceletých závazků není možné. Dotaci definuje §3 písm.a rozpočtových pravidel jako peněžní prostředky státního rozpočtu, státních finančních aktiv nebo Národního fondu poskytnuté právnickým nebo fyzickým osobám na stanovený účel. Nenárokovost je v zákoně hned na dvou místech – v §2 odst.3 obecně pro výdaje ze státního rozpočtu a v §14 odst.1 konkrétně pro dotace. Poskytovatelé dotací jsou vyjmenováni v §14 odst.2 zákona a subjekty oprávněné z dotací nalézáme v §7 odst.1, NNO v písmenech f, g, j. Zásady vlády pro poskytování dotací pak jsou jakýmsi prováděcím dokumentem k té části zákona, která se týká dotací. V dokumentu se tak opakují některé základní principy obsažené v zákoně jako např. účelovost, nenárokovost dotace apod. Blíže také definuje např. subjekty dotací, kdy k §7 odst.1 rozpočtových pravidel přiřazuje konkrétní právní formy NNO. Stěžejní část dokumentu je pak ta, která nám přibližuje proces udílení dotace a zásady tohoto procesu. Dozvídáme se zde, že ze státního rozpočtu lze poskytovat dotace jen na projekty veřejně prospěšného charakteru, pouze ve výběrového řízení na základě žádosti a jen do 70% rozpočtu projektu (s možností výjimek). NNO stanovuje povinnost hospodaření s těmito prostředky efektivně a hospodárně, zakazuje z dotace hradit některé výdaje (platy funkcionářů), přikazuje vrátit nevyčerpané prostředky. Jsou zde uloženy povinnosti i poskytovateli, z nichž nejzásadnější je zveřejňovat informace o průběhu dotačního procesu na internetových stránkách. Tyto dva výše zmíněné dokumenty jsou jakýmsi základním pilířem, na kterém dotační politika stojí. Stanoví základní pravidla, která jsou dále rozvíjena a ze své povahy mají stálý charakter a nepodléhají tedy častým změnám. V textu následující Hlavní oblasti pak obecně vymezují politiku v jejím obsahovém zaměření. Jejich stálost by měla a také je o něco nižší. 28
Zdroj: Výroční zpráva o činnosti Rady vlády pro nestátní neziskové organizace v roce 2005, dostupné z http://www.vlada.cz/scripts/detail.php?id=17952 , stav k 21.4.2007
- 18 -
Dynamika a flexibilita politiky je pak zajištěna převážně poskytovateli, kteří ji realizují ve vyhlašovaných programech (obsažených v Informacích o poskytování dotací). Dalším zásadním dokumentem je tedy Usnesení vlády České republiky o Hlavních oblastech dotační politiky vůči nestátních neziskových organizacím. Tento materiál připravuje vláda každoročně ve spolupráci s Radou vlády pro nestátní neziskové organizace a obsahuje hlavní oblasti, které hodlá vláda jako celek v daném roce preferovat, součástí je pak i jejich základní specifikace. Každé ministerstvo podporuje ty činnosti, které se určitým způsobem dotýkají jeho působnosti. Všechny dotační programy pak lze podřadit pod jednu z těchto oblastí, soubor dotačních titulů tak získává určitou strukturu. Tento dokument je tedy souhrnem oblastí, kdy jedno ministerstvo může podporovat více oblastí a současně jedna oblast může být zabezpečována více ministerstvy, jde tedy o společnou prezentaci dotačních oblastí všech ministerstev. Seznam oblastí se vyvíjí, za sledovanou dobu oblasti pouze přibývají, některé se kosmeticky přejmenovaly, žádná nezanikla, viz. Příloha 1. Růst počtu oblastí je zajímavý, v roce 1999 jich bylo 10, 11 v r. 2002, 12 v r. 2003, pak přišel rok 2004, který znamenal doslova boom, jelikož se počet rozrostl na 17. Od roku 2004 postupně počet oblastí narostl na dnešních 23. Je otázka, do jaké míry jsou zásady rozrostlé do takového počtu smysluplné. Jestliže původní myšlenka na rozčlenění finančního zájmu státu do logicky uspořádaných preferenčních skupin měla své opodstatnění, dnešní těžko říct jestli promyšlený růst začíná ztrácet určitou vnitřní ucelenost. Současné oblasti jsou pak nejednoznačně definované a vzájemně se překrývají29. Obávám se však, že doufat v jejich redukci by bylo bláhové. Takové opatření by jistě bylo politicky výrazně nepopulární a skupiny, které se postaraly o vznik takových oblastí, jistě dokáží zařídit jejich zachování i v budoucnosti. Informace o poskytování dotací nestátním neziskovým organizacím navazuje na předchozí dokument a vypracovává je každoročně Úřad vlády. První část se obsahem překrývá s Usnesením o hlavních oblastech, druhá část je pak jakýmsi stručným návodem pro žadatele o dotace na jednotlivých ministerstvech. Dokument dále obsahuje obdobné informace pro státní dotační politiku krajů a v poslední části se zabývá grantovými projekty specifické skupiny nadací. Tento dokument je tak pro NNO zásadní, jelikož na jednom místě poskytuje přehled o vypisovaných programech poskytovatelů, termíny pro podání žádostí a další podmínky. RNNO každoročně publikuje Rozbor financování nestátních neziskových organizací z vybraných veřejných rozpočtů a je tedy dokumentem, který ex post shrnuje výsledky dotační politiky za určitý rozpočtový rok. Tento materiál vznikl poprvé s údaji 29
Hyánek, V., Škarabelová, S., Řežuchová, M.: Rozbor financování nestátních neziskových organizací z vybraných veřejných rozpočtů, s.10
- 19 -
současně za rok 1998 a 1999, v době psaní této bakalářské práce byl posledním publikovaným ten za rok 2005. Následující analýza vychází z Rozboru financování nestátních neziskových organizací z vybraných veřejných rozpočtů z r. 2002, 2003, 2004 a 2005 (dále jen Rozbor 02, 03, 04, 05). Metodika tohoto materiálu se rok od roku vyvíjí, na což bude poukázáno na jednotlivých místech. Rozbor kromě dotací z ústředních rozpočtů zahrnuje i ty z rozpočtu krajů, dříve (do r. 2003) zahrnoval i dotace z obcí III. stupně.
Prakticky tedy vypadá dotační politika takto. Vláda schvaluje hlavní oblasti státní dotační politiky vůči NNO, ze kterých si jednotliví poskytovatelé vyberou ty, které odpovídají jejich působnosti. V rámci těchto oblastí vyhlásí programy, ke kterým mohou zájemci stran NNO podávat žádosti o dotaci, současně stanoví podmínky, postup, termín předkládání žádostí, případně publikují formuláře pro tato podání. Většina těchto pro NNO důležitých informací je publikována ve společném dokumentu. Rozhodnutí o poskytnutí dotace z podaných žádostí má většinou formu výběrového řízení, je diskreční pravomocí poskytovatele (podléhá institutu správního uvážení). Nevztahují se na něj ale předpisy o správním řízení30 a i soudní přezkoumání je vyloučeno.
30
Z.č. 500/2004 Sb., správní řád
- 20 -
3.Analýza poskytnutých dotací Následující kapitola by měla přinést základní analýzu poskytovaných dotací. Hned v úvodu bych ráda předeslala určité meze takového rozboru. Veškeré vývojové grafy je třeba brát s určitou rezervou, jelikož metodika dokumentu31, ze kterého jsou data čerpána, se vyvíjí (nejvýznamnější změna nastala mezi roky 2003 a 2004) a některé interpretace by mohly být zavádějící. I přes tento nedostatek se ale domnívám, že grafy přinášející vývoj za delší časový interval mají své opodstatnění. Z důvodu předepsaného rozsahu práce ponechávám stranou bližší rozbor dotací krajů. Z důvodů níže uvedených však nelze analyzovat jednu úroveň poskytovatelů izolovaně, takové vyloučení by pak mohlo mít zkreslující efekt. Tomu se snažím částečně předejít zahrnutím municipální úrovně do souhrnných grafů. Údaje o částkách jsou v tisících Kč, není-li uvedeno jinak.
3.1. Souhrnné ukazatele Na tomto místě ukazuji vývoj dotací mezi lety 2002 a 2005 poskytnutých ze státního rozpočtu. Graf č.1 je vyjádřením souhrnu prostředků poskytnutých ze všech kapitol státního rozpočtu nestátním neziskovým organizacím. Obsahuje tedy jak dotace v režimu státní dotační politiky, tak i (od r. 2004) dotace poskytnuté v jiném režimu. Z grafu lze vyčíst prostou informaci, že dotace plynoucí do NNO mezi lety 2002 a 2004 v absolutních číslech rostly, avšak v roce 2005 výrazně poklesly a to dokonce pod úroveň roku 2003.
Graf č. 1: Dotace poskytnuté ze státního rozpočtu (v tis. Kč) 5000000
4349610 3818182
4000000
3509342
3194609 3000000 2000000 1000000 0 2002
2003
2004
2005
Pramen: vlastní úprava, zdroj dat: Rozbor 02, 03, 04,05
31
Rozbor financování nestátních neziskových organizací z vybraných veřejných rozpočtů v roce 2002, 2003, 2004, 2005
- 21 -
Taková interpretace však může být zavádějící, jelikož vyvozovat závěry z absolutních dat je vždy problematické. Tento vývoj totiž závisí na mnoha faktorech. Jedním takovým je výše státního rozpočtu. Pakliže by meziročně výdaje státního rozpočtu např. rostly rychleji než meziroční nárůst poskytnutých dotací, je závěr o růstu dotací mírně řečeno zkreslený. Vývoj dotací jsem tedy vztáhla k vývoji výše státního rozpočtu v daném roce (graf č.2). Zde vidíme, že takto relativizované hodnoty dosahují obdobného vývoje. Graf č. 2: Dotace ze státního rozpočtu vůči výdajům státního rozpočtu (v%) 0,6 0,5
0,50
0,48 0,43
0,39
0,4 0,3 0,2 0,1 0 2002
2003
2004
2005
Pramen: vlastní úprava, zdroj dat: Rozbor 02,03, 04, 05 Podíl dotací do NNO ze státního rozpočtu byl tedy nejvyšší v roce 2004 a to 0,5 % z celkových výdajů. Opět je viditelný výrazný pokles mezi lety 2004 a 2005. Tento pokles byl v poměru k výdajům státního rozpočtu dokonce výraznější než jak tomu je v číslech absolutních, což dokládá meziroční tempo růstu těchto dvou veličin (viz. tabulka č.1). Oproti absolutním u vyjádření dokonce míra dotací poklesla pod úroveň z roku 2002. Tabulka č. 1: Meziroční tempo růstu státních dotací tempo růstu státní dotace % výdajů státního rozpočtu 2003/2002 1,195 1,107 2004/2003 1,139 1,043 2005/2004 0,807 0,772 Pramen: vlastní úprava, zdroj dat: Rozbor 02, 03, 04, 05 Relativní růst byl tedy pokaždé pomalejší než absolutní a následný pokles výraznější. Dalším faktorem, který mohl data obsažená v grafu 1 ovlivnit je skutečnost, že dotace, jak jsem zmínila, poskytují kromě státního rozpočtu a jeho kapitol i rozpočty územně samosprávným celků. Oba stupně jsou provázané a domněnku, že mezi nimi dochází k efektu přelévání mohu opřít o následující argument. V mou prací dotčených letech probíhala reforma veřejné správy a provázanost v přesunu finančních prostředků mezi oběma úrovněmi tak - 22 -
zřejmě vykazuje vyšší míru, než jak je tomu v běžných letech. Vyšší územně samosprávní celky vznikly v r. 2001, ale důsledky této skutečnosti se projevovaly po několik dalších let. V r.2002 bylo RNNO uloženo propracovat možnost decentralizace části finančních prostředků určených na státní dotace NNO s krajskou působností na úroveň krajů32. V r.2003 pak byla vládě předložena zpráva o stavu této decentralizace33. Z tohoto důvodu cítím jako povinnost zde zmínit alespoň krátké souhrnné ukazatele. Současně se domnívám, že takto agregované dotace poskytují komplexnější pohled na celkový tok veřejných finančních prostředků do neziskového sektoru. V následující pasáži tak předkládám data se zahrnutím dotací krajských rozpočtů34. Graf č.3 ukazuje, jaký podíl měly dotace plynoucí ze státního rozpočtu vůči sumě dotací ze sledovaných veřejných rozpočtů (státního + krajských).
Graf č. 3: Podíl státních dotací na celkové sumě dotací z veřejných rozpočtů (v %) 100 90 80
89,97
85,75
81,36 71,29
70 60 50 40 30 20 10 0 2002
2003
2004
2005
Pramen: vlastní úprava, zdroj dat: Rozbor 02, 03, 04, 05 Z tohoto grafu lze učinit závěr, že v oblasti dotační politiky dochází k postupné decentralizaci. Nejrazantnější pokles podílu státního rozpočtu na agregovaných dotacích je vidět mezi lety 2004 a 2005. Toto zjištění může částečně osvětlit onen výrazný pokles dotací státního rozpočtu v roce 2005 (viz. grafy č.1 a 2). I hodnoty za ostatní roky dostávají další charakteristiku. Meziroční nárůst poskytnutých dotací v letech 2003 a 2004 (viz. graf č.1) je o to významnější, že se současně snižoval podíl státních dotací, resp. narůstaly dotace poskytované kraji. 32
Usnesení vlády č. 642/2002 k Hlavním oblastem státní dotační politiky vůči nestátním neziskovým organizacím pro rok 2003 33 Usnesení vlády č. 807/2003 ke Zprávě o stavu decentralizace finančních prostředků určených na státní dotace na projekty nestátních neziskových organizací na úroveň krajů 34 Rozbor ve sledovaných letech 2002 a 2003 zahrnoval do prostředků poskytnutých územními samosprávnými celky obce a kraje, zatímco v letech 2004 a 2005 již pouze kraje. Z důvodu lepší komparace ponechávám rozpočty obcí III zcela stranou a do souhrnných ukazatelů je nezahrnuji.
- 23 -
Vývoj sumarizovaných dotací je vyobrazen v grafu č.4, který obdobně jako graf č.1 obsahuje absolutní hodnoty poskytnutých dotací. Graf č. 4: Dotace poskytnuté z rozpočtu státu a krajů (v tis. Kč) 6000000
5345803 4922400
5000000 4000000
4452693 3550904
3000000 2000000 1000000 0 2002
2003
2004
2005
Pramen: vlastní úprava, zdroj dat: Rozbor 02, 03, 04, 05 Samotný vývoj růstu, resp. poklesu je zde obdobný jako v případě státního rozpočtu, maximum je stejně jako u grafu č.1 je v roce 2004. Pokud tyto hodnoty vztáhneme k výdajům státního rozpočtu35, vidíme, že se růstová, resp. klesající tendence u obou grafů (absolutní i relativní hodnoty) přibližně kopírují. Graf č. 5: Dotace poskytnuté z rozpočtu státu a ÚSC vůči výdajům státního rozpočtu (v %) 0,7
0,62 0,56
0,6 0,5
0,54
0,48
0,4 0,3 0,2 0,1 0 2002
2003
2004
2005
Pramen: vlastní úprava, zdroj dat: Rozbor 02, 03, 04, 05 Z porovnání grafů č. 2 a 5 vnímám jako nejzajímavější ten fakt, že pokles mezi lety 2004 a 2005 byl natolik výrazný, že podíl všech dotací vůči státním rozpočtu v r. 2005 (0,54%) se blíží podílu pouze státních dotací na státním rozpočtu v r. 2004 (0,50%). Pro úplnost přikládám i tabulku s meziročním tempem růstu těchto sečtených dotací. 35
Dalo by se namítat, že by bylo vhodnější zvolit místo státního rozpočtu součet výdajů všech sledovaných rozpočtů, ale domnívám se, že chyba takto vzniklá není pro účely práce mého rozsahu podstatná a současně k některým porovnáním je mnou zvolená veličina výhodnější.
- 24 -
Tabulka č. 2: Meziroční tempo růstu dotací z rozpočtu státu a ÚSC tempo růstu dotace % výdajů státního rozpočtu 2003/2002 1,254 1,161 2004/2003 1,201 1,099 2005/2004 0,921 0,881 Pramen: vlastní úprava, zdroj dat: Rozbor 02, 03, 04, 05 Z porovnání tabulky č.1 a 2 vidíme, že tempo růstu bylo vždy u agregovaných rozpočtů vyšší, zatímco tempo poklesu nižší než u samostatného státního rozpočtu. Nárůst dotací ze státního rozpočtu byl tak doprovázen nárůstem i na úrovni krajů a pokles státních dotací pak částečně kompenzován nárůstem krajských dotací.
Z údajů za roky 2002 až 2005 tedy plyne, že dotace ze státního rozpočtu se pohybují v intervalu od 0,39% do 0,5 %, dotace všech rozpočtů pak od 0,48% do 0,62% státního rozpočtu. V obou případech došlo mezi lety 2002 a 2003 k nárůstu a mezi lety 2004 a 2005 k poklesu, ale samotná krajská úroveň vykazovala permanentní nárůst. Dramatický pokles mezi lety 2004 a 2005 u státního rozpočtu, kde jak absolutní tak relativní vyjádření dotací kleslo pod úroveň roku 200336, ve světle zahrnutých krajských dotací již tak výrazným není a lze jej interpretovat jako přesun na nižší územní úroveň výkonu státní správy na poli dotační politiky.
3.2. Dotace ze státního rozpočtu Tato podkapitola přináší bližší pohled do dotací poskytovaných ze státního rozpočtu – a to jak těch v režimu státní dotační politiky (tedy v hlavních oblastech) i mimo ni. Ze státního rozpočtu nejsou poskytovateli pouze ministerstva, ale i jiné ústřední orgány státní správy. V grafech zasahující r.2004 a 2005 jsem však pro zjednodušení, lepší orientaci a možnost porovnávání ponechala pouze ministerstva (za r. 2004 zde tedy nefiguruje kapitola Úřad vlády, Grantová agentura a Akademie věd, v r. 2005 pak chybí údaje za Všeobecnou pokladní správu37).
3.2.1.
Struktura dotací podle ministerstev
Oblast dotací ze státního rozpočtu v Rozboru zahrnuje pro roky 2002 a 2003 celkem 12 ministerstev (M. dopravy, M. obrany, M. zahraničních věcí, M. průmyslu a obchodu, M. pro 36
Lze jistě namítat, že porovnání před a po významné změně metodiky Rozboru postrádá relevance, nicméně já shledávám rozdíly hodnot natolik výrazné, že i případný vliv změny metodiky by neměl být v důsledku natolik zásadní, aby tento prostý závěr převrátil. 37 Jelikož dotace jiných než ministerských poskytovatelů činily v r. 2004 2,49% a v roce 2005 1,23%, shledávám poměr zkreslení informací a přehlednosti závěrů argumentem pro toto mé rozhodnutí.
- 25 -
místní
rozvoj,
M. životního
prostředí,
M. vnitra,
M. zemědělství,
M. kultury,
M. zdravotnictví, M. práce a sociálních věcí, M. školství mládeže a tělovýchovy). V roce 2004 přibylo Ministerstvo spravedlnosti a dále Úřad vlády, Grantová agentura a Akademie věd. V Rozboru za rok 2005 se neobjevilo Ministerstvo zemědělství, oproti tomu poprvé zahrnoval Ministerstvo spravedlnosti. Dále neobsahoval oproti předchozímu roku ÚV, GA ani AV, objevila se však kapitola Všeobecná pokladní správa. Tabulka č.3 poskytuje přehled vývoje dotací poskytnutých od všech subjektů kapitol státního rozpočtu, které mezi lety 1998 až 2005 poskytovaly jakékoli dotace NNO jak je zaznamenaly Rozbory. Tabulka č. 3: Dotace poskytnuté ze státního rozpočtu podle jednotlivých kapitol 1998 MŠMT MPSV MZ MK MPMR MŽP MV MPO MZV MD MO MI MS Mze VPS ÚV GA AV
843030 756953 313803 79608 13107 19350 67826 5530 15800
38192
1999
2000
2002
2003
2004
2005
972702 1140517 1594497 1481928 1791189 1764592 538913 562076 985840 1359010 1627733 996732 357412 302405 336862 331039 260059 218075 91682 216315 125951 476569 162089 163979 11005 16490 21757 29345 38755 129030 19350 19350 19194 22000 60456 72552 39211 29968 35372 36454 43121 47823 8100 10000 12907 15328 29415 30913 20727 15188 9586 11081 649 21107 0 6771 8271 8425 11618 7657 6720 7684 2077 3608 1832 48984 42817 41026 41000 210611 42990 89687 13738 5041
celkem 2153199 2108086 2355126 3194610 3818182 4349611 3509342
Pramen: vlastní úprava, zdroj dat: Rozbor 02, 03, 04, 05 Data z tabulky pak dostávají své grafické zpracování v grafu č. 6, který ukazuje vývoj poskytnutých dotací ministerstev od r.1998 do r.2005 s výjimkou r.2001, za který nebyl Rozbor publikován. Kvůli velkým rozdílům v celkové hodnotě dotací a pro větší přehlednost jsem graf rozdělila na dvě části a dále také vypustila data za Ministerstvo spravedlnosti, které zatím nemá smysl uvádět ve vývojových grafech.
- 26 -
Graf č. 6: Vývoj dotací podle ministerstev 1998 - 2005 80000
2000000 1800000
70000
1600000 60000 MŽP
1400000 MŠMT MPSV
1200000
MV
50000
MPO
MZ 1000000
MK
MZV
40000
MD
MPMR
800000
Mze
30000
MO MI
600000 20000
400000 10000
200000
0
0 1998
1999
2000
2002
2003
2004
1998
2005
1999
2000
2002
2003
2004
2005
Pramen: vlastní úprava, zdroj dat: Rozbor 02, 03, 04, 05 Jak je vidno z grafů i tabulky č.3, většina ministerstev mezi roky 2004 a 2005 navýšila výdaje na dotace vůči NNO. Avšak hlavní tři ze čtyř hlavních poskytovatelů – tedy MŠMT, MPSV a MZ – tyto výdaje naopak snížili (čtvrtý z hlavních poskytovatelů, MK, sice výdaje navýšilo, ale tak nepatrně – o 1,2%, že se dá mluvit spíše o stagnaci). Opačná tendence – celkový meziroční pokles a na druhé straně nárůst u většiny poskytovatelů – nachází vysvětlení právě v poklesu výdajů třech hlavních poskytovatelů, který vyváží nárůst ostatních. Druhé, již slabší odůvodnění, lze též přičíst skutečnosti, že meziročně vzrostl podíl ministerstev na dotační politice ze státního rozpočtu – o 1,27 procentního bodu z 97,51% na 98,77%. Ze všech ministerstev zaznamenaly nejvýraznější nárůst MŽP – o 20%, MI – o 74% (to však poskytlo dotace NNO teprve 2. rokem) a MZV. U něj vzrostly výdaje roku 2005 oproti 2004 32krát, v porovnání s rokem 2003 pak 2krát. Jak jsem výše zmínila, pokles nastal jen u tří a to dokonce hlavních poskytovatelů – v případě MPSV o 38,8%, MZ o 16,1% a u MŠMT o 1,5%. Na tomto místě je třeba zmínit i Mze, které se v roce 2004 dostalo mezi 4 nejvýznamnější poskytovatele - před MK, ale v roce 2005 již dotace NNO neposkytlo vůbec. Stejně tak jako mají jednotlivá ministerstva různě objemné rozpočty, poskytují také různě dotace NNO. Obojí závisí od poslání daného resortu. Jak plyne z grafů č.7 a 8, největší podíl na dotační politice státu vůči NNO mají dvě ministerstva a to MŠMT a MPSV. Tyto dvě kapitoly státního rozpočtu dohromady pokrývají v obou sledovaných letech shodně 78,6% výdajů na dotační politiku vůči NNO z celého rozpočtu (jejich podíl v součtu všech ministerstev pak činí v r. 2004 80,6%, v r. 2005 79,7%).
- 27 -
Graf č. 7: Struktura dotací podle ministerstev 2004
V3
MŠ MT 43 %
S MP
MPSV 38%
8%
MŠMT 43%
MK 4%
MZ 6%
5%
%
0 MI
4 MK
e Mz
1%
P MŽ
1%
%
1%
0%
1 MV
O MP
MO
% V0 MZ 0% MD
%
6% MR MP MZ
ostatní 9%
Pramen: vlastní úprava, zdroj dat: Rozbor 04 Z ostatních ministerstev jsou významnými poskytovateli MZ, MK (a v r. 2004 též Mze). V obou letech všechna ostatní ministerstva mimo tradičních čtyř hlavních pokrývala pouze 9% z celkové sumy dotací pro NNO.
MŠMT 51%
V2
M ŠM T
S MP
51 %
Graf č. 8: Struktura dotací podle ministerstev 2005
MPSV 29%
9% 6% MZ
0 MS
ostatní 9%
MK 5%
MZ 6%
%
2%
1 MV
O MP
0%
V MZ
MD
0%
P MŽ
0%
MO
5% MK 4% MR MP
MI % 1%
1%
Pramen: vlastní úprava, zdroj dat: Rozbor 05 Na první pohled by se mohlo zdát, že v roce 2005 MŠMT své dotace navýšilo „na úkor“ MPSV“, jelikož jejich celkový podíl zůstal zachován. Ve skutečnosti MPSV sice dotace snížilo, ale MŠMT zůstalo přibližně na stejné úrovni (resp. dokonce kleslo o 1,5%). Zdánlivý nárůst je pak způsoben celkovým poklesem objemu poskytnutých dotací za všechny kapitoly souhrnně.
- 28 -
3.2.2.
Podíl dotací na výdajích rozpočtu
MŠMT a MPSV mimo to, že jsou největšími poskytovateli dotací NNO, jsou dvěma kapitolami státního rozpočtu s nejvyššími výdaji. Mezi výší rozpočtu38 a poskytovanými dotacemi však není žádná, natož pak přímá, závislost. Například další dva hlavní poskytovatelé MZ a MK zaujímají v pořadí velikosti rozpočtu mezi ministerstvy poslední příčky – MZ desátou, MK jedenáctou. Naopak v pořadí třetí (MO) a čtvrtá (MV) nejobjemnější kapitola jsou mezi poskytovateli dotací vůči NNO v případě MV na sedmém místě a MO na jedenáctém místě. Graf č. 9 poskytuje přehled, jaký byl podíl objemu dotací vůči NNO z rozpočtů hlavních poskytovatelů vůči jejich celkovým výdajům v daném roce. Tabulka č.4 pak ukazuje tento podíl u ostatních ministerstev a to pouze za rok 2005. Graf č. 9: Podíl dotací na výdajích rozpočtů hlavních poskytovatelů 8,00% MŠMT
7,74%
7,00%
MPSV MZ
6,00%
MK st.rozp.
5,00% 4,00%
3,50%
2,85%
2,85%
3,28%
3,00%
2,58%
2,65% 2,47%
2,68%
2,00%
1,96%
1,64%
1,91%
1,00%
0,43% 0,38%
0,48%
0,50%
0,49%
0,57%
0,39% 0,30%
0,00% 2002
2003
2004
2005
Pramen: vlastní úprava, zdroj dat: Rozbor 02, 03, 04, 05, státní rozpočet na rok 02, 03, 04, 05 Tabulka č. 4: Podíl dotací na výdajích rozpočtu ministerstev v r. 2005 MPMR 2,73%
MŽP 1,76%
MV 0,09%
MPO 0,23%
MZV 0,44%
MD 0,05%
MO 0,01%
MI 0,54%
MS 0,01%
st.rozp. 0,39%
Pramen: vlastní úprava, zdroj dat: Rozbor 05, státní rozpočet na rok 05 Jednotlivé údaje ani tak nevypovídají o „ochotě“ ministerstev podporovat neziskový sektor, jako spíš o povaze jejich působení. Je celkem logické, že MS nebo MO, jejichž primárním finančním úkolem je zabezpečit fungování vnitřních věcí státu jako je justice v případě MS, resp. armády v případě MO, se na financování NNO nebudou podílet tolik jako např. MK nebo MŠMT, jejichž působnost je v prvé řadě mnohem širší, v druhé řadě v podstatě vybízí k přenosu některých veřejných zájmů na soukromý sektor a v neposlední řadě též v okruhu
38
Údaje se vztahují ke státnímu rozpočtu na rok 2005
- 29 -
jejich zájmu nalezneme největší množství např. občanských sdružení. Stejně tak nemůže být překvapením, že MF neposkytuje dotace NNO vůbec.
Mezi všemi poskytovateli dotací NNO jsou nejvýznamnějšími Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy a Ministerstvo práce a sociálních věcí, navzdory tomu, že pokud jde o podíl na celkových výdajích rozpočtu kapitoly, jsou spíše průměrnými až podprůměrnými. Ačkoli mezi lety 2004 a 2005 došlo k významnému poklesu dotací poskytnutých z centrálních rozpočtů,
většina
poskytovatelů
naopak
své
výdaje
na
dotace
navýšila.
Jedna
z nejvýznamnějších meziročních změn nastala u MPSV, které meziročně snížilo dotace o 38,8% a podíl dotací na výdajích rozpočtu kapitoly poklesl téměř na poloviční hodnotu. Tento jev byl způsobem přesunem na úroveň krajů a MPSV se tak stalo významným hybatelem decentralizace dotační politiky.
3.3. Státní dotační politika Veškeré výše uvedené údaje se týkaly dotací poskytnutých z jednotlivých kapitol státního rozpočtu NNO ať již byly poskytnuty v režimu státní dotační politiky (dále SDP) nebo v jiném. SDP by se dala zjednodušeně definovat jako vládou centrálně koordinovaná politika zaměřená na podporu NNO v předem stanovených oblastech za předem stanoveným podmínek. Jednotlivá ministerstva tedy poskytují prostředky NNO formou dotace buď v režimu SDP, kdy dotační tituly musí podřadit pod některé z hlavních oblastí, nebo v režimu svém vlastním, který již není na vymezení hlavních oblastí vázán. Může jít např. o programy, které jsou otevřené jak pro NNO, tak i pro tržní sektor (např. výzkum a vývoj) nebo se jedná o záměry, které nespadají do ani jedné z hlavních oblastí. Tabulka č. 5 tedy přináší informaci, kolik bylo v tomto režimu ministerstvy NNO poskytnuto v letech 2004 a 2005 a následně graf č. 10 znázorňuje podíl SDP na dotacích z rozpočtů jednotlivých ministerstev. Tabulka č. 5: Dotace poskytnuté ministerstvy v režimu státní dotační politiky MŠMT MPSV MZ MK MPMR MŽP MV MPO 2004 1212292 973634 258930 159657 38755 20000 43121 17068 2005 1125677 526386 216616 163949 129030 22000 47823 19708 MZV 2004 2005
117 21107
MD MO MI MS Mze celkem 7071 6720 2077 88314 2827756 8425 7202 3608 1832 2293363
Pramen: vlastní úprava, zdroj dat: Rozbor 04, 05
- 30 -
Graf č. 10: Podíl státní dotační politiky na celkovém objemu dotací ze státního rozpočtu za r. 2004 a 2005 0%
20%
40%
60%
80%
100%
MŠMT MPSV MZ MK MPMR MŽP MV MPO MZV MD MO MI MS Mze celkem
0%
20%
40%
60%
80%
100%
SDP ostatní
Pramen: vlastní úprava, zdroj dat: Rozbor 04, 05
Celkově setrvává podíl režimu SDP na přibližně 65%, ovšem jednotlivé rezorty již taková konzistence necharakterizuje. Většina poskytovatelů tento podíl navýšila a dokonce meziročně klesl počet (z devíti na sedm) těch, kteří poskytují dotace mimo režim SDP. To může být způsobeno mimo jiné i tím, že vzrostl počet hlavních oblastí ze 17 na 20, čímž mohly některé programy, které nebylo možno podřadit pod žádnou z dosavadních oblastí SDP, zahrnout do jedné ze tří nově vzniklých. Ačkoli většina rezortů vykazuje tendenci zvyšovat podíl SDP, zůstává podíl v součtu stejný. Opět zde lze uplatnit tvrzení o vyrovnávacím účinku dvou největších poskytovatelů – MPSV a MŠMT, jelikož tito vykazují opačnou tendenci – podíl SDP v jejich dotační politice meziročně klesl. Jak jsem již naznačila, i v režimu SDP zůstává MŠMT a MPSV dominantní postavení mezi všemi poskytovateli (viz. graf č. 11 a 12) – v r. 2004 pokrývali v součtu 77,3% a o rok později 72,0% všech dotací v tomto režimu.
- 31 -
Graf č. 11: Struktura dotací podle ministerstev v režimu státní dotační politiky v letech 2004, 2005 2004 2005
MPSV 34%
MŠMT 43%
ostatní 8%
MK 6%
MPSV 23%
MŠMT 50%
MZ 9%
ostatní 11%
MZ 9% MK 7%
Pramen: vlastní úprava, zdroj dat: Rozbor 04,05 Obdobně jako u všech dotací jsou pak dva největší poskytovatelé následování MZ a MK, načež ostatní ministerstva se na celkové sumě podíleli v r. 2004 8%, o rok později 11%.
3.3.1.
Rozložení dotací do hlavních oblastí
Jak již bylo výše zmíněno, státní dotační politika se soustředí do hlavních oblastí (pro rok 2005 do dvaceti). Jednotlivá ministerstva se podle své působnosti k jednotlivých oblastem hlásí a v rámci nich pak v konkrétních programech nabízí NNO ve výběrových řízeních získat dotaci. Tabulka č. 6 obsahuje výčet všech 20 oblastí z r. 2005, jejichž podskupinu tvoří oblasti roku 2004. K oblastem jsem přiřadila číslo, které je směrodatné jen pro potřeby této práce. Bližší specifikaci všech oblastí pak lze najít v Příloze č.2. Tabulka č. 6: Legenda ke grafům vztahujícím se k hlavním oblastem státní dotační politiky 1
Poskytování sociálních služeb
2
3 5
Ochrana život. prostředí, udržitelný rozvoj Rozvoj, podpora a prezentace kultury, záchrana kulturního dědictví 7 Rozvoj sportu a tělovýchovy 9 Podpora fungující rodiny 11 Podpora programů příslušníků národnostních a etnických menšin 13 Ochrana spotřebitele a ochrana nájemních vztahů 15 Bezpečnost provozu na pozemních komunikacích 17 Podpora financování probačních programů a rozvoje mediace v justici 19 Informační společnost
4 6
Ochrana a podpora zdraví, včetně péče o zdravotně postižené a seniory Vzdělávání a rozvoj lidských zdrojů Zapojení do programů EU
8 Podpora rovných příležitostí mužů a žen 10 Rozvoj dobrovolnické služby 12 Péče o ohrožené a problémové skupiny obyvatel 14 Příprava a pomoc řešení mimořádných událostí a krizových situací a rozvojová pomoc 16 Zájmová a další volnočasová činnost pro děti a mládež 18 Drogová problematika 20 Podpora a rozvoj mezinárodních vztahů a spolupráce
Pramen: vlastní úprava, zdroj dat: Rozbor 02, 03, 04, 05
- 32 -
Jak jsem již poznamenala, vývoj počtu oblastí se nevyhnul ani sledovaným rokům. Konkrétně přibyly tři a to č. 9 – podpora fungující rodiny, 17 – podpora financování probačních programů a rozvoje mediace v justici a 20 – podpora a rozvoj mezinárodních vztahů a spolupráce. Jak jsou oblasti zastoupeny v sumě dotací, ukazují grafy č. 12 a 13 (grafy obsahují pro snadnější srovnání data pouze za ministerstva, rok 2004 tedy neobsahuje kapitolu Úřad vlády). Graf č. 12: Oblasti dotační politiky 2004 3 4,2%
2 6,4%
4 5 6 0,5% 4,1% 0,3% 7 34,3%
1 32,0%
19 0,1%
18 4,8%
8 0,0% 16 7,1%
15 0,0%
13 14 3,0% 0,7%
12 0,2%
11 2,1%
10 0,2%
Pramen: vlastní úprava, zdroj dat: Rozbor 04 Při zběžném pohledu na tyto grafy vidíme, že jednoznačně dominují oblasti (1) Poskytování sociálních služeb a (7) Rozvoj sportu a tělovýchovy. Důvodem je, že tyto oblasti jsou dominantními pro dva největší poskytovatele dotací (MPSV a MŠMT). Tak MPSV se v roce 2004 podílelo na celkové sumě dotací ze 34% (v r. 2005 pak 23%), z čehož směřovalo 96% (v r. 2005 pak 70%) prostředků právě do oblasti poskytování sociálních služeb, čímž tuto oblast pokrylo z 99,76% ( v r. 2005 99,41%), dalším poskytovatelem této oblasti bylo ministerstvo obchodu. Pro oblast rozvoje sportu a tělovýchovy je významné MŠMT, které se v roce 2004 podílelo na státní dotační politice 43 % (v r.2005 již 50%), z čehož 80% (v r.2005 77%) bylo určeno na tuto oblast, kterou tak pokrylo z 96,6% (v r.2005 97%), kdy dalšími poskytovateli byli MO, MV a MD.
- 33 -
Graf č. 13: Oblasti dotační politiky 2005 3 5,9%
4 0,5%
5 5,6%
6 0,2% 7 39,0%
2 8,5%
8 0,1%
1 16,2% 20 0,1%
19 0,1%
18 17 2,3% 0,1%
16 9,3%
15 0,0%
14 13 3,1% 1,1%
11 5,3% 12 0,3%
9 1,9% 10 0,4%
Pramen: vlastní úprava, zdroj dat: Rozbor 05 Výrazný meziroční pokles oblasti (1) Poskytování sociálních služeb jednoznačně vyplývá z poklesu obou poměrných veličin MPSV – klesl jak podíl na celkových dotacích (z 34% na 23%) a současně též samotný podíl této oblasti na poskytnutých dotacích tohoto rezortu (z 95,6% na 70,3%)
3.3.2.
Hlavní oblasti a čtyři nejvýznamnější poskytovatelé
Jak je vidět, oblastí pro realizací SDP je celá škála - je jich tedy dost pro všechny resorty. Ty si pak z tohoto množství vybírají ty, které se dotýkají jejich působnosti. Různá ministerstva tak využívají různý počet oblastí. S jistou mírou zjednodušení by se dalo říci, že platí úměra, kdy čím větším poskytovatelem ministerstvo je, tím více oblastí podporuje. Tak „rekordmanem“ je pravidelně MŠMT, které od r. 2002 do r. 2005 vždy figurovalo mezi těmi s největším počtem podpořených oblastí, v r.2004 a 2005 tomu bylo sedm. Velký počet oblastí podporuje tradičně také MK, v r. 2005 též MPSV. Většina ministerstev se ve svých programech zaměřuje na jednu až dvě oblasti a to pravidelně. Některá vedle těchto dominantních přiberou i pro ně okrajová a někdy se přihlásí i k oblasti, kde pak poskytnou v rámci celku zanedbatelný počet dotací i částku, a pochybnosti o systémovosti takového kroku jsou pak nasnadě. Za sledovaná léta se celkově v nejvíc oblastech (a to devíti) angažovalo MŠMT. Následující grafy poskytují přehled vývoje poskytování dotací z rozpočtů čtyř tradičně nejvýznamnějších poskytovatelů – MŠMT, MPSV, MZ a MK. Legenda odpovídá tabulce č.6, použité barvy korespondují s grafy č. 12 a 13.
- 34 -
Graf č. 14: Podíl hlavních oblastí v dotacích MŠMT 0,2%
76,7%
1,3%
0,2%
2,4%
19,0%
0,1%
2005
3 5 80,2%
0,2%
1,2%
0,1%
1,1%
0,1%
17,0%
6
2004
7 11 0,1%
0,4%
1,1%
85,2%
13,2%
12
2003
14 0,1%
87,1%
0,6%
0,3%
11,8%
0,1%
2002
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
16 18
100%
Pramen: vlastní úprava, zdroj dat: Rozbor 02, 03, 04, 05 Pro MŠMT je jednoznačně nejvýznamnější oblastí (7) Rozvoj sportu a tělovýchovy. Její procentní podíl meziročně stále stoupá, čímž odchází k útlumu minoritních oblastí. Z těch je zajímavé zmínit (12) Péče o ohrožené skupiny obyvatel, která dominovala ostatní oblastem v letech 2002 a 2003. Od roku 2004 a tedy i příchodem nové oblasti - (16) Zájmová a další volnočasová činnost pro děti a mládež – byla ona oblast (12) téměř vytlačena. Stálou, avšak postupně slábnoucí pozici zastává oblast (11) Podpora programů příslušníků národnostních a etnických menšin. Žádná z ostatních oblastí nepokrývá všechny čtyři sledované roky. Graf č. 15: Podíl hlavních oblastí v dotacích MPSV 70,3%
0,5%
8,3%
12,3%
8,5%
2005 1 95,7%
4,3%
6
2004
8 9
100,0%
11
2003
18 94,4%
4,3%
1,4%
2002
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Pramen: vlastní úprava, zdroj dat: Rozbor 02, 03, 04, 05 Obdobně i MPSV má v rámci dotační politiky svoji dominující oblast – tou je zde (1) Poskytování sociálních služeb, které od r. 2002 do 2004 přesahovalo 94% a v roce 2003 bylo dokonce podporovanou oblastí jedinou. Z dalších bych jmenovala (18) Drogová problematika, která se mezi hlavní oblasti dostala poprvé v roce 2004 a od té doby zaujímá - 35 -
významné a co do podílu rostoucí postavení (absolutně totiž díky celkovému poklesu dotací resortu o 45% podpora pro tuto oblast vzrostla meziročně jen o 6,7%) Rok 2005 se od ostatních výrazně odlišuje, jelikož hlavní oblast v podílu poklesla o 25,4 procentních bodů na 70,3% (celkové dotace pro tuto oblast však meziročně poklesly dokonce o celých 60%). Podílový pokles oblasti 1 nahradily tři další oblasti (Podpora rovných příležitostí mužů a žen (8), Podpora fungující rodiny (9), Podpora programů příslušníků národnostních a etnických menšin (11)). Oblast (9) byla toho roku nová, avšak oblasti 8 a 11 bylo možno podporovat již v r. 2002. Graf č. 16: Podíl hlavních oblastí v dotacích MZ 88,1%
2,7%
2,8%
6,3%
2005
70,3%
2,2%
2,7%
24,8%
2004
2 4 85,5%
0,1%
14,4%
2003
12 85,6%
14,4%
2002
0%
10
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
14 18
100%
Pramen: vlastní úprava, zdroj dat: Rozbor 02, 03, 04, 05 I MZ má svou dominující oblast – zde je to (2) Ochrana a podpora zdraví, včetně péče o zdravotně postižené a seniory. V roce 2002 a 2003 vyplňovala zbylých 14,4% oblast (12) Péče o ohrožené a problémové skupiny obyvatel, která však v dalších letech úplně zmizela. Nahradily ji další tři - (4) Vzdělávání a rozvoj lidských zdrojů, která byla toho roku nově zavedená, (14) Příprava a pomoc řešení mimořádných událostí a krizových situací a rozvojová pomoc, která však existovala již v r. 2002, a (18) Drogová problematika toho roku nově ustanovená. Jako „zjevení“ působí oblast (10) Rozvoj dobrovolnické služby, která byla podporována pouze v roce 2003 a to s podílem 0,1 % (a 388 tis.Kč) v podstatě zanedbatelně.
- 36 -
Graf č. 17: Podíl hlavních oblastí v dotacích MK 74,0%
1,5%
24,4%
0,1%
2005 2 0,2%
71,7%
0,5%
27,6%
3
2004
4 87,3%
1,2%
1,8%
9,5%
0,1%
2003
5 6 11
4,0%
0,0%
2,6%
60,1%
12
33,3%
19
2002
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Pramen: vlastní úprava, zdroj dat: Rozbor 02, 03, 04, 05 Poslední z hlavních 4 poskytovatelů Ministerstvo kultury svou dominantní oblast našlo až v r. 2003 a to (5) Rozvoj, podpora a prezentace kultury, záchrana kulturního dědictví. Vzhledem k působnosti ministerstva je pro mě překvapivým zjištěním, nakolik tuto oblast v r. 2002 zastínily oblasti (4) Vzdělávání a rozvoj lidských zdrojů a (11) Podpora programů příslušníků národnostních a etnických menšin. Posledně jmenovaná je tradičním doplňkem hlavní oblasti i v dalších letech. Všechny oblasti, které MK podporuje existovaly již v r. 2002, pouze oblast (19) Informační společnost podpořená 113 tis.Kč v r. 2005 byla ustanovena v r. 2004.
Oblasti státní dotační politiky jsou významným komunikačním nástrojem mezi poskytovateli a adresáty dotační politiky. Většina ministerstev směřuje dotační tituly do jedná až dvou oblastí a pakliže podporuje oblastí více, má jednu zcela dominující a ostatní pouze jako vedlejší. Domnívám se, že zaměření poskytovatelů na konkrétní oblasti je dnes již poměrně ustálené, nejvýznamnější oblasti jsou pokryty a vznik dalších oblastí tak dotace jen rozmělní. Příloha 1 však ukazuje, že roky 2006 a 2007 přinesly do schválených oblastí další tři, bude tedy zajímavé pozorovat, jak se tyto oblasti „uchytily“.
- 37 -
4. Zhodnocení státní dotační politiky faktorovou analýzou v komparaci s nastavením jiné domácí dotační politiky Smyslem následující kapitoly je v obecné rovině zhodnotit státní dotační politiku ČR vůči NNO a poukázat tím na určitá specifika a případné nedostatky této politiky. Tohoto účelu by mělo být dosaženo faktorovou analýzou spolu s komparací jiné politiky podle vybraných pěti faktorů. Těmito faktory jsou výchozí normativní nastavení, specifičnost, organizovanost, decentralizace a účinnost. Důvodem takového výběru byla skutečnost, že dle mého názoru při hloubce a rozsahu, kterou budu schopna analýze vtisknout, tyto postihnou problematiku dostatečně komplexně a vyváženě. Druhým analyzovaným objektem bude politika protidrogová (dále také PP). Tu jsem si vybrala hlavně proto, že zde nacházím velké množství hlavních společných rysů, na které poukazuji v následující podkapitole. Např. stejně jako u státní dotační politiky jde o politiku uskutečňovanou vládou a ne pouze resortně (jako např. kulturní či enviromentální politika). V dalším textu nejprve popíši základní rysy protidrogové politiky v obdobné struktuře, jako jsem v kapitole 2 popsala Státní dotační politiku a poté se budu zabývat hodnocením obou podle vybraných faktorů.
4.1. Protidrogová politika 4.1.1.
Obecná charakteristika
Pro definici PP jsem sáhla do Národní strategie39, která uvádí: Protidrogová politika je komplexní a koordinovaný soubor preventivních, vzdělávacích, léčebných, sociálních, regulačních, kontrolních a dalších opatření včetně vymáhání práva uskutečňovaných na mezinárodní, národní, krajské a na místní úrovni. Jejich konečným cílem je snížit užívání všech typů drog a/nebo potencionální rizika a škody, které jednotlivcům a společnosti mohou v důsledku jejich užívání nastat. PP se rozpadá se na dvě části a to koordinační a část zabezpečující financování činností. Část financování je vlastně podskupinou dotační politiky. V této části tak dochází ke vztahu předpisů generálního a specifického. Zásady vlády pro poskytování dotací ze státního rozpočtu České republiky nestátním neziskovým organizacím ústředními orgány státní správy tak stanoví obecné zásady, nároky a postupy pro poskytování dotací ve všech hlavních 39
Zdroj: Národní strategie protidrogové politiky na období 2005 až 2009
- 38 -
oblastech – tedy i oblasti Protidrogová politika (dříve Drogová problematika) a Pravidla pro vynakládání finančních prostředků státního rozpočtu na protidrogovou politiku pak tyto nároky blíže konkretizují pro potřeby této protidrogové politiky. Naopak část koordinační je právě odlišností od dotační politiky. SDP je zaměřena pouze na vymezování zásad, pravidel a postupů čerpání financí ze státního rozpočtu pro NNO. Naproti tomu PP si klade za cíl přímo působit na drogovou situaci a za tím účelem mapuje scénu, stanovuje strategie a programy, kterými se má na stav účinně působit, prostřednictvím svých orgánů politiku realizuje nebo provádí dohled. Dalším společným rysem PP a SDP je skutečnost, že pro oba existuje koordinační poradní orgán vlády. V tomto případě Rada vlády pro koordinaci protidrogové politiky40 (dále také RVKPP).
4.1.2.
Rada vlády pro koordinaci protidrogové politiky
Náplní činnosti Rady je koordinace realizace protidrogové politiky a zajišťování součinnosti ministerstev a dalších orgánů, které odpovídají za jednotlivé oblasti protidrogové politiky. Předchůdcem RVKPP byla Meziresortní protidrogová komise působící od 26.5.1993. Z té se v r. 2001 vytvořila usnesením vl.č. 1057 z 15.10.2001 Rada vlády - Meziresortní protidrogová komise, která byla 19.6.2002 přejmenována Radu vlády pro koordinaci protidrogové politiky. Současně tím bylo zřízeno Národní monitorovací středisko pro drogy a drogové závislosti. Rada má celkem 11 členů, v jejichž čele je předseda vlády ve vedení doplněný o výkonného předsedu. Samotnými členy jsou ministři za MO, MPSV, MS, MŠMT, MV, MZ, MZV, MF, MPO.
4.1.3.
Základní dokumenty
Zákonným zdrojem PP je z.č. 379/2005 Sb., o opatřeních k ochraně před škodami působenými tabákovými výrobky, alkoholem a jinými návykovými látkami, který tak především určuje působnost ústředních orgánu (zejm. MZ, MPSV a MŠMT) a orgánů územní samosprávy pro oblast PP. Národní strategie protidrogové politiky, v současné době aktuální na období 2005 až 2009 obsahuje hlavní zacílení PP, její zásady, východiska a principy. Dále pak určuje odpovědnost subjektů uskutečňujících PP. Akční plán realizace Národní strategie protidrogové politiky (na období 2005 až 2006) je jakousi konkretizací Národní strategie a určuje tak v časovém harmonogramu subjektům úkoly a za ně nesoucí odpovědnost. Vyhodnocení plnění akčního plánu realizace Národní strategie protidrogové politiky je jistým ex-post zhodnocením, nakolik se úkoly stanovené akčním plánem podařilo plnit. Výroční 40
http://www.vlada.cz/cs/rvk/rkpp/rvkpp_uvod.html
- 39 -
zpráva ve věcech drog v České republice zjišťuje aktuální situaci ve společnosti na poli drogové problematiky. Lze ji tak přičíst dvě funkce – 1, ex ante mapuje situaci a tím dává vzniknout budoucí strategii, 2, ex post za současného porovnání s předchozí výroční zprávou lze částečně usuzovat na účinnost PP. Na komunitární úrovni pak přistupuje Protidrogový akční plán EU, resp. Protidrogová strategie.
4.2. Specifika analyzovaných politik Analýza je založena na porovnání protidrogové politiky se státní dotační politikou v pěti zvolených faktorech. Jak jsem již výše poznamenala, obě politiky se v mnohém liší, a proto při takovém porovnávání je nutné respektovat tyto jejich zvláštnosti, aby nedocházelo k mylným závěrům. Mezi oblasti, ve kterých jsem obě politiky porovnávala, jsem zahrnula: •
výchozí normativní nastavení
•
specifičnost
•
organizovanost
•
decentralizace
•
účinnost
Výchozí normativní nastavení Základní dokumentem u SDP jsou Hlavní oblasti, u PP jsou takové dva – Národní strategie a akční plán. Národní strategie se přijímá na výhled pěti let a přináší základní východiska a směry řešení problému užívání drog a doporučený základní rámec uskutečňování protidrogových strategií všech stupňů veřejné správy, Akční plán je pak každoročním vymezením cílů, činností, kterými má být cílů dosaženo, a k nim přiřazených subjektů, jež za provedení odpovídají, a ukazatele, jež jsou o provedení činností vypovídající. Funkcí těchto dokumentů je centrálně koordinovat výkon politiky. Je tedy vidět, že PP je centrálně konkrétněji a podrobněji vymezena a lze se tedy domnívat, že výkon politiky jednotlivých subjektů bude mít menší rozptyl a celkově se bude více blížit účelu politiky. Obecně definované (což hlavní oblasti SDP jsou) poskytuje větší prostor pro výklad a potažmo i pro nezamýšlený a nežádoucí výklad. Hlavní oblasti SDP jsou tedy více než nástroj politiky jakýmsi komunikačním nástrojem mezi vládou a NNO. Jakákoli řídící funkce Hlavních oblastí je snižována skutečností, že nejsou jasně definované, vzájemně se překrývají a každý rok se zvyšuje jejich počet. Na druhou stranu je třeba přiznat, že základ zůstává zachován a vývoj tak není natolik dramatický, aby mohl přinášet významnější problémy. U PP je tedy formulace oblastí i cílů obsažena v jednom dokumentu, zatímco u SDP má oblasti v jednom a - 40 -
jejich konkretizaci pak v druhém dokumentu – informace o poskytování dotací, který obsahuje všechny vyhlášené programy poskytovatelů dotací. PP má jeden dokument, který SDP opravdu chybí - výroční zpráva o stavu ve věcech drog. PP tak zná výchozí stav, a může si tak stanovit dílčí cíle vedoucí k cílovému stavu, a tak si účinně vybírat nástroje a hodnotit efektivitu svého výkonu. I SDP by měla z obdobné analýzy vycházet, což dále rozvedu u faktoru „účinnost“. Zpětné hodnocení je u SDP zabezpečováno Rozborem. Ten však přináší pouze kvantitativní údaje o poskytnutých dotací. Bližší analýza opět chybí. PP je zpětně hodnocena opětovně výroční zprávou, jelikož můžeme porovnávat stanovené cíle předchozí v akčním plánu se stavem hodnoceným ve výroční zprávě. Dalším dokumentem je pak Vyhodnocení plnění akčního plánu poskytující informaci, které z akčním plánem stanovených úkolů byly splněny.
Specifičnost - zacílenost Adresáti dotací jsou u obou politik, resp. části PP zaměřené na financování, definováni stejně. Okruh osob oprávněných k čerpání dotací je omezen na NNO podle definice RNNO. Pokud jde o obsah, je situace jiná. U SDP se vymezení cílů na ústřední úrovni omezuje jen na několik málo oblastí. Byl by však špatný závěr domnívat se, že když má PP více oblastí a cílů, je celkově lépe vymezena a prováděna. Směřování SDP není natolik konkrétní jako u PP, takže takové srovnání by bylo nebylo oprávněné. Situace drogové scény se každý rok vyvíjí, a proto se jejímu řešení musí každý rok nově přizpůsobovat soustava cílů a nástrojů. Oproti tomu SDP působí na mnohem stabilnější půdě. Existuje určitá skupina veřejných zájmů, které společnost uznává za vhodné podporovat a současně je možné jejich výkon ponechat NNO. Ty by právě měly odpovídat hlavním oblastem SDP. U PP je tedy účelné, aby měla každý rok nové cíle přizpůsobené situaci a současně musí být dostatečně konkrétní, aby jejich výkon měl možnost úspěšně změnit stávající stav. Na druhou stranu SDP, která neusiluje o změnu stavu, může mít cíle stabilní, nemusí jich nutně být mnoho a jejich definice by měla být obecná. Současně však, aby takové vymezení naplňovalo svůj účel, musí být tyto definice propracované, aby sice poskytovaly prostor pro výklad, ale ne pro nežádoucí výklad. I přes tyto rozdíly však snad mohu ohodnotit kvalitu stanovování cílů. Akční plán protidrogové politiky množství svých cílů a činnosti účelně rozděluje do systému, činnosti jsou natolik konkrétní, že jejich bližší specifikace již není nutná. Je tak nástrojem směrování realizace politiky. Jednotlivá ministerstva pak přijímají vlastní akční plány nebo koncepce, které musí spadat do vymezení na centrální úrovni. Ústřední orgány se tak musí se svými - 41 -
koncepty vejít do úzce specifikované oblasti, což zabezpečuje soulad výkonu politiky s původně nastaveným záměrem. Hlavní oblasti SDP nejsou podle mého názoru příliš dobře nastavené. Počet jako samostatná kategorie podle mě nemá význam hodnotit. Otázkou je, jestli pole tohoto veřejného zájmu pokrývají rovnoměrně a dostatečně. Současně by měla být zachována stejná míra obecnosti těchto oblastí. Sama historie vývoje oblastí svědčí o ne příliš velké koncepčnosti. Jestliže mezi lety 2002 a 2007 je rozdíl počtu dvojnásobný, přičemž oblasti jen přibývají aniž by se např. vydělovaly ze starých, mohlo by se zdát, že veřejný zájem zahrnuje produkci stále většího množství statků. Takový závěr by byl samozřejmě mylný (i proto, že nárůstu oblastí příliš neodpovídá nárůst celkové sumy poskytnutých dotací). Vývoj oblastí podléhá spíš různým lobbyistickým tlakům a smysluplnost takového vymezení s každou další zbytečně přibranou oblastí pak úměrně klesá. Současně se domnívám, že stav, kdy z dvaceti oblastí, které jsou stejně obsáhle definované, jedna zabírá přes 30% podpory a další ani ne 1%, není správný. Jestliže stojí vedle sebe takto více a méně významné oblasti, mělo by být jejich vymezení odpovídající.
Organizovanost Jelikož se v obou případech jedná o vládní politiku, je jejich základní koordinace dána vládě. Základní dokumenty obou politik tak přijímá vláda, která za tímto účelem v obou případech zřídila poradní orgány - RNNO a RVKPP. Ústřední koordinace se u SDP víceméně omezuje na hlavní oblasti, které není nutné dodržovat (dotace se udílí i mimo ně). Výkon dotační politiky a potažmo i vyhlášení programů je ponechán jednotlivým ministerstvům a dalším orgánům, kteří si autonomně stanoví jejich obsah, podmínky, postup, průběh i výši. PP ponechává formulaci cílů i konkrétních činností jednomu subjektu, přičemž jednotlivé odpovědné orgány ve svých koncepcích rozvádějí pak ty činnosti, které jim akční plán určí k výkonu. PP využívá ještě Národní monitorovací středisko pro drogy a drogově závislé, které vypracovává výroční zprávy, jež jsou nástrojem PP.
Decentralizace Jádro výkonu PP leží na nižší než centrální úrovni. Koordinovat politiku je účelné z centra, avšak vykonávat se musí co nejblíže konkrétním problémům. Je zde tedy důsledně uplatňována zásada subsidiarity. Obce a kraje tak v rámci PP uskutečňují opatření a intervence protidrogové politiky, které jsou však v souladu s hlavními cíli, principy a postupy doporučenými národní strategií. Ze své pozice pak tyto doporučení při samotném výkonu
- 42 -
přizpůsobují místním podmínkám a potřebám. Obce a kraje jsou však současně oprávněny vyvíjet svou vlastní protidrogovou politiku. I SDP není omezena pouze na centrální úroveň. V souladu s myšlenkami reformy veřejné správy se předpokládalo, že i část výkon státní dotační politiky se přesune na nižší úroveň. O úrovni tohoto postupu dostala RNNO za úkol vypracovat zprávu41. Z tohoto dokumentu vyplývá, že v té době (zpráva byla vládou přijata v usnesení 807/2003) byl decentralizační postup spíše neúspěšný. Ministerstva nerealizovala a ani nepřipravovala decentralizaci finančních prostředků na kraje z nejrůznějších důvodů. Své počínání zdůvodňovali např. nadregionálností svých projektů. Jediným ministerstvem, které se chystalo převést prostředky ze své kapitoly na krajské rozpočty bylo MPSV a to ve výši 403 mil. Kč. Výše jsem rozebírala funkčnost hlavních oblastí jako řídícího nástroje SDP, kde jsem poznamenala, že ne všechny dotace poskytnuté NNO musí spadat pod tyto oblasti. Jestliže jsou hlavní oblasti dodržovány na úrovni centrální, nižší úrovně jakoby měly jiné prioritní zaměření. Kraje oblasti při poskytování dotací ještě celkem využívají, ale obce již používají na dotační politiku své vlastní okruhy a postupy. Důvodem pak nejspíš není ani tak odlišnost komunální sféry NNO od té celostátní, ale pro samosprávné celky je jednodušší vymezit svou vlastní regionální politiku a v ní si vymezit programy než se své záměry snažit podřadit pod některou z oblastí státní dotační politiky.
Účinnost Jakákoli činnost, má-li být smysluplná, by měla vycházet z jasného záměru. Pakliže je dlouhodobá, měla by vycházet z průběžného hodnocení výsledků. U vládních politik, jelikož hospodaří s veřejnými financemi, by tomu tak mělo být, jelikož vykládání veřejných prostředků by mělo být účinné. V PP existují faktory, kterými se dá její účinnost měřit, což je dáno jejími přirozenými vlastnostmi. Současně je však zjišťování efektivity usnadněno dobrým a pravidelně se opakujícím zmapováním scény. Akční plán dokonce ke každé činnosti spadající do některého z hlavních cílu stanoví i ukazatel, jímž je jeho naplňování sledovatelné. Kontrola účinnosti SDP je na druhou stranu díky jejím vlastnostem velmi těžko proveditelná a bohužel též v podstatě neprováděná. Opět na tomto místě zopakuji, že zpracování analýzy prostředí NNO poskytující veřejné statky je žádoucí, má-li být dotační
41
Zpráva o stavu decentralizace finančních prostředků určených na státní dotace na projekty nestátních neziskových organizací na úroveň krajů, dostupné z http://www.fundraising.cz/index.php?show=clanek&id=108&idk=1&PHPSESSID=2b648897b65560f647f7fba3 0dd73ef3 , stav ke dni 12.5.2007
- 43 -
politika uceleným systémem vedoucím ke zlepšení zabezpečování veřejných zájmů s ambicí celé prostředí ovlivňovat a ne jen zdrojem finanční prostředků, o které povedou NNO soutěž. Konkrétně pokud jde o vyhlašované programy u SDP, ministerstva jsou při jejich stanovení vázány de facto jedinou podmínkou - aby byly v souladu s hlavními oblastmi (jejichž obecnost již byla výše popsána). Nakolik je program kvalitně nastaven, aby byla politika účinná, v podstatě není nikým kontrolováno. I zpětná kontrola, jestli adresáti poskytnutých dotací odpovídají původnímu záměru, se kterým byl program přijat, realizována také není. Jaká je účinnost SDP tak nelze říct, jelikož v podstatě neexistují v současné době způsoby, jak ji zjistit když ani cíle politiky nejsou zcela jasné a čistě vydefinované. Aby byla politika smysluplná, bylo by však záhodno ji alespoň přibližně zjišťovat. Tabulka č. 7: Stručný výstup faktorové analýzy Faktor Státní dotační politika - základní vymezení na centrální úrovni jednotné, konkrétní specifikace náleží poskytovatelům výchozí - novelizuje se každý rok normativní - ex post hodnocení Rozborem nastavení
specifičnost
organizovanost
- cíle stanovené velice široce a nekonkrétně. - konkrétní vymezení ponecháno poskytovatelům. Centrální záměr pak nemusí být dodržen. Současně je ponechána možnost poskytovat dotace NNO zcela mimo SDP - vláda, RVNNO - ministerstva – de facto určují konkrétní obsah dotační politiky
- úměrná decentralizace v souladu s principy proporcionality a decentralizace subsidiarity je zamýšleným stavem - v současné době probíhá, ale není zatím dostatečná - obtížně zjistitelná - kontrola účinnosti není dostatečná účinnost ve fázi předběžné, průběžné ani následné - chybí nástroje zjišťování účinnosti Pramen: vlastní úprava - 44 -
Protidrogová politika - obecné vymezení společné na centrální úrovni stejně jako konkrétní specifikace - národní strategie přijímána na 5 let, akční plán každý rok obnovené cíle - ex post a současně ex ante vypovídá o stavu cílové oblasti Výroční zprávou -cíle definovány rozsáhle a podrobně, nastavení rezortních akčních plánů má menší manévrovací prostor a je tak ve větším souladu s centrálním záměrem. - vláda, RVKPP - ministerstva – v návaznosti na svou působnost vydávají koncepce, jež musí být v souladu s centrálním akčním plánem - Národní monitorovací středisko - výkon PP leží ze své podstaty na místní úrovni, decentralizace je tu na vysoké úrovni
- existují exaktní faktory jejího měření - výroční zpráva je významným nástrojem zjišťování účinnosti
Závěrem této pasáže bych ráda poznamenala, že protidrogová politika v kontextu mé analýzy působí jako téměř dokonalá, bez chyb. S nejvyšší pravděpodobností tomu tak není, ale účelem mé práce je hodnotit dotační politiku a její nedostatky, nikoli protidrogovou politiku. Bylo tedy upozorňováno na slabé stránky SDP při porovnání s PP. Pokud jde o aspekty PP, které jsem ve vztahu k SDP vyzdvihla, připouštím možné odchylky od reality. Přesnější rozbor by si vyžádal hlubší proniknutí do problematiky PP, k čemuž při rozsahu této práce nemám prostor. Současně upozorňuji, že jsem ve svých závěrech využila jisté míry zjednodušení. Bylo by jistě zajímavé analýzu rozšířit o další, tentokrát např. i resortní, politiky, případně doplnit o další faktory např. z oblasti poměru státu a neziskového sektoru při zabezpečování produkce veřejných statků. Taková analýza provedená řádně a do hloubky (např. v diplomové práci) by pak mohla být skutečným přínosem pro vylepšení současné stání dotační politiky.
- 45 -
5. Závěr Cíl, který jsem si v úvodu práce stanovila, bylo vytvořit ucelený přehled systému dotační politiky státu (především ústředních orgánů) vůči nestátním neziskovým organizacím, provést základní analýzu poskytovaných dotací a porovnáním s jinou vládní politikou poukázat na některé specifika či nedostatky. Definice NNO používaná RNNO a potažmo tedy i poskytovateli dotací vychází z vymezení Salomon-Anheier, avšak pro potřeby dotací sem řadí jen tyto konkrétní právní formy: občanským sdružením, obecně prospěšným společnostem, nadacím, nadačním fondům a účelovým zřízením církví. Na obecnou definici NNO však není zatím shoda ani mezi odborníky, natož pak mezi orgány státní správy. Mezi další problémy v oblasti NNO patří stav legislativy. Jednou z charakteristik je obecnost, kde konkrétním projevem je např. skutečnost, že organizace, jež náplní své činnosti odpovídají o.p.s. se často registrují jako občanská sdružení, aby se vyhnuly větším požadavkům, které na o.p.s. zákon klade (např. výroční zpráva ověřená auditorem). Dalším nedostatkem právní úpravy NNO je neexistence zaštiťujícího zákona pro neziskové organizace. Stejně jako má tržní sektor svůj obchodní zákoník zaštiťující všechny formy obchodních společností, slušel by neziskovému sektoru také takový. Veškeré snahy o přijetí takového zákona jsou zatím neúspěšné stejně jako již mnohaletá snaha o přijetí dlouho připravované novely občanského zákoníku, kde by právní formy organizací neziskového sektoru měly být řešeny. Poslední bych jmenovala skutečnost, že občanská sdružení nemají povinnost se po zániku činnosti nechat vymazat z rejstříku, čímž dochází ke zkreslování statistických údajů. Neziskové organizace již ze své podstaty nevytvářejí zisk. Jejich výdaje jsou bývají vyšší než příjmy z hlavní činnosti a získávání finančních prostředků na vyrovnání tohoto deficitu tak je prioritou NNO, jelikož zabezpečuje další fungování NNO. Např. financování z doplňkové činnosti nebo nějaká dohoda o dlouhodobější podpoře soukromého subjektu má charakter stálejší, jiné zdroje se mohou vykazovat určitou nestabilitou. Proto je nutné pro NNO najít takovou rovnováhu zdrojů, aby její činnost nebyla ohrožena. Problémem českých NNO je, že se příliš spoléhají na několik málo zdrojů a jsou-li podporovány z veřejných rozpočtů, podléhají iluzi, že na tyto dotace mají nárok i v příštích letech. Dotace se však ze zákona poskytují pouze na jeden kalendářní rok a pro NNO tak může nastat problém, kdy s dotací „počítá“ a nedostane ji. Pokud v blízkých letech neproběhne reforma veřejných financí, hrozí, že mandatorní výdaje státního rozpočtu dosáhnou úrovně příjmů, a je tedy - 46 -
celkem pravděpodobné, že dojde k redukci jiných výdajů státního rozpočtu – včetně těch na dotační politiku. Vícezdrojovost financování NNO je tedy zásadní. Pro státní dotační politiku by měla být charakteristická proporcionální decentralizace. Stejně jako jiné oblasti státní správy by měla být SDP postavena na zásadě subsidiarty, resp. dotace na ústřední úrovni by se měly poskytovat organizacím, jež působí celoplošně, nebo organizacím, které poskytují statky z oblasti na nichž existuje výrazný veřejný zájem, popř. jsou příjemci dotací o vyšších částkách. V současné době není podle mého názoru decentralizace dostatečná. Jelikož otázka účinnosti dotační politiky není v současné době uspokojivě vyřešena, domnívám se, že dobrým začátkem by bylo zmapování oblasti NNO – např. analyzovat každou z hlavních oblastí dotační politiky, do jaké míry je poskytování statků, na nichž je veřejný zájem, poskytováno organizacemi zřízenými státem, nakolik tržním sektorem a nakolik je tedy potřebné a vhodné podporovat NNO v produkci těchto statků. Domnívám se, že mohu prohlásit, že cíl, jež jsem si pro tuto práci stanovila, jsem úspěšně naplnila. Pokud jde o přínos této bakalářské práce, nemám ambice vidět v ní návod na vylepšení dotační politiky k dokonalosti. Vzhledem k absenci odborné literatury v této oblasti však doufám, že by případného čtenáře byla schopna uvést do problematiky a poskytnout mu základní orientaci v úrovni, systematičnosti a míře státní podpory pro NNO.
- 47 -
Seznam použité literatury Monografie: Rektořík, J. a kol. Organizace neziskového sektoru. Základy ekonomiky, teorie a řízení. 1.vyd. Praha: EKOPRESS, 2001. 178 s. ISBN 80-86119-41-6 Hyánek, V., Škarabelová, S., Řežuchová, M. Rozbor financování nestátních neziskových organizací z vybraných veřejných rozpočtů (metody, problémy, řešení). 1. vyd. Brno: CVNS, 2005. 40 s. ISBN 80-239-5262-5 Hyánek, V. Ekonomika neziskových organizací. 1. vyd. Brno: MU v Brně, 2004. 114 s. ISBN 80-210-3501-3 Hamerníková, B. Financování ve veřejném a neziskovém nestátním sektoru. 1.vyd. Praha: Eurolex Bohemia, 2000. 214 s. ISBN 80-902752-3-0 Jurajdová, H., Šelešovský, J. Účetnictví, daně, audit a financování uzemně samosprávních celků a organizací neziskového sektoru. 1.vyd. Brno: Masarykova univerzita v Brně, 2004. 136 s. ISBN 80-210-3583-8 Růžičková, R. Neziskové organizace vznik – účetnictví – daně. 4.vyd. Olomouc: ANAG, 2002. 124 s. ISBN 80-7263-120-9 Průcha, P. Správní právo - obecná část. 6. vyd. Brno: MU v Brně, 2004. 360 s. ISBN 80-7239-157-7
Internetové zdroje: Škarabelová, S., Vymezení pojmu nestátní nezisková organizace (sborník příspěvků z internetové diskuce CVNS) [on line]. c 2005 [citováno 10.1.2007] Dostupné z
Dokumenty přístupné na stránkách RNNO : Zásady vlády pro poskytování dotací ze státního rozpočtu České republiky nestátním neziskovým organizacím ústředními orgány státní správy (Příloha k usnesení vlády ze dne 7. února 2001 č. 114) Rozbor financování NNO z vybraných veřejných rozpočtů v roce 2002 Rozbor financování NNO z vybraných veřejných rozpočtů v roce 2003 Rozbor financování NNO z vybraných veřejných rozpočtů v roce 2004 Rozbor financování NNO z vybraných veřejných rozpočtů v roce 2005
- 48 -
Usnesení vlády ČR o Hlavních oblastech státní dotační politiky vůči nestátním neziskovým organizacím pro rok 2004 Usnesení vlády ČR o Hlavních oblastech státní dotační politiky vůči nestátním neziskovým organizacím pro rok 2005 Usnesení vlády ČR o Hlavních oblastech státní dotační politiky vůči nestátním neziskovým organizacím pro rok 2006 Usnesení vlády ČR o Hlavních oblastech státní dotační politiky vůči nestátním neziskovým organizacím pro rok 2007 Výroční zpráva o činnosti RNNO v roce 2005, [citováno 21.4.2007], dostupné z
Dokumenty přístupné na stránkách RVKPP : Pravidla pro vynakládání finančních prostředků státního rozpočtu na protidrogovou politiku schválená usnesením vlády č. 700/2005 dne 8.6.2005 Národní strategie protidrogové politiky na období 2005 až 2009
Financování neziskových organizací, [citováno 20.12.2006], dostupné z Prezident Klaus a postdemokracie, [citováno 21.3.2007], dostupné z Popis satelitního účtu neziskových institucí, [citováno 26.4.2007], dostupné z Seznam občanských sdružení, [citováno 20.2.2007], dostupné z Obchodní rejstřík, [citováno 21.2.2007], dostupné z Rejstříky registrovaných církví a náboženských společností a dalších právnických osob, [citováno 20.2.2007], dostupné z Zpráva o stavu neziskového sektoru v České republice v roce 2005, [citováno 20.2.2007], dostupné z Výsledky výzkumu firemní filantropie 2004, [citováno 21.2.2007], dostupné z - 49 -
Dotace, granty, příspěvky, [citováno 3.3.2007], dostupné z dostupné z Zpráva o stavu decentralizace finančních prostředků určených na státní dotace na projekty nestátních neziskových organizací na úroveň krajů, [citováno 12.5.2007], dostupné z Sněmovní tisk č.64, [citováno dne 20.3.2007],
Legislativa: z.č. 218/2000 Sb., rozpočtová pravidla, ve znění pozdějších změn a doplňků (dále jen VZPZD) z.č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů, VZPZD z.č. 3/2002 Sb., o církvích a náboženských společnostech, VZPZD z.č. 227/1997 Sb., o nadacích a nadačních fondech, VZPZD z.č. 248/1995 Sb., o obecně prospěšných společnostech, VZPZD z.č. 40/1964 Sb., o občanském zákoníku, VZPZD z.č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky, VZPZD z.č. 218/1949 Sb., o hospodářském zabezpečení církví a náboženských společností státem, VZPZD z.č. 586/1992 Sb., o dani z příjmu, VZPZD z.č. 252/1997 Sb., o zemědělství, VZPZD Z.č. 500/2004 Sb., správní řád, VZPZD
- 50 -
Seznam tabulek a grafů Tabulka č. 1: Meziroční tempo růstu státních dotací ...............................................................22 Tabulka č. 2: Meziroční tempo růstu dotací z rozpočtu státu a ÚSC .......................................25 Tabulka č. 3: Dotace poskytnuté ze státního rozpočtu podle jednotlivých kapitol...................26 Tabulka č. 4: Podíl dotací na výdajích rozpočtu ministerstev v r. 2005 ..................................29 Tabulka č. 5: Dotace poskytnuté ministerstvy v režimu státní dotační politiky........................30 Tabulka č. 6: Legenda ke grafům vztahujícím se k hlavním oblastem státní dotační politiky..32 Tabulka č. 7: Stručný výstup faktorové analýzy .......................................................................44
Graf č. 1: Dotace poskytnuté ze státního rozpočtu (v tis. Kč) ..................................................21 Graf č. 2: Dotace ze státního rozpočtu vůči výdajům státního rozpočtu (v%) .........................22 Graf č. 3: Podíl státních dotací na celkové sumě dotací z veřejných rozpočtů (v %) ..............23 Graf č. 4: Dotace poskytnuté z rozpočtu státu a krajů (v tis. Kč).............................................24 Graf č. 5: Dotace poskytnuté z rozpočtu státu a ÚSC vůči výdajům státního rozpočtu (v %) .24 Graf č. 6: Vývoj dotací podle ministerstev 1998 - 2005 ...........................................................27 Graf č. 7: Struktura dotací podle ministerstev 2004 ................................................................28 Graf č. 8: Struktura dotací podle ministerstev 2005 ................................................................28 Graf č. 9: Podíl dotací na výdajích rozpočtů hlavních poskytovatelů......................................29 Graf č. 10: Podíl státní dotační politiky na celkovém objemu dotací ze státního rozpočtu za r. 2004 a 2005 ......................................................................................................................31 Graf č. 11: Struktura dotací podle ministerstev v režimu státní dotační politiky v letech 2004, 2005 ..........................................................................................................................................32 Graf č. 12: Oblasti dotační politiky 2004 .................................................................................33 Graf č. 13: Oblasti dotační politiky 2005 .................................................................................34 Graf č. 14: Podíl hlavních oblastí v dotacích MŠMT ...............................................................35 Graf č. 15: Podíl hlavních oblastí v dotacích MPSV................................................................35 Graf č. 16: Podíl hlavních oblastí v dotacích MZ ....................................................................36 Graf č. 17: Podíl hlavních oblastí v dotacích MK....................................................................37
- 51 -
Seznam používaných zkratek: NNO – nestátní nezisková organizace RNNO – Rada vlády pro nestání neziskové organizace PSP ČR – Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky Listina – Listina základních práv a svobod OPS – obecně prospěšná společnost PO – právnická osoba ÚSC – územně samosprávní celky MŠMT – Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy MPSV – Ministerstvo práce a sociálních věcí MZ – Ministerstvo zdravotnictví MK – Ministerstvo kultury MPMR – Ministerstvo pro místní rozvoj MŽP – Ministerstvo životního prostředí MV – Ministerstvo vnitra MPO – Ministerstvo průmyslu a obchodu MZV – Ministerstvo zahraničních věcí MD – Ministerstvo dopravy MO – Ministerstvo obrany MI – Ministerstvo informatiky MS – Ministerstvo spravedlnosti MZe – Ministerstvo zemědělství SDP – státní dotační politika Rozbor - Rozbor financování nestátních neziskových organizací z vybraných veřejných rozpočtů PP – Protidrogová politika RVKPP – Rada vlády pro koordinaci protidrogové politiky
- 52 -
Seznam příloh: Příloha č. 1: Hlavní oblasti dotační politiky v letech 2002 – 2007 Příloha č.2: Charakteristika hlavních oblastí dotační politiky
- 53 -
Příloha č.1 Hlavní oblasti dotační politiky v letech 2002 – 200742
1 2 3
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Ministerstva43
Poskytování sociálních služeb Ochrana a podpora zdraví, včetně péče o zdravotně postižené
Poskytování sociálních služeb Ochrana a podpora zdraví, včetně péče o zdravotně postižené Ochrana životního prostředí, udržitelný rozvoj
Poskytování sociálních služeb Ochrana a podpora zdraví, včetně péče o zdravotně postižené a seniory Ochrana životního prostředí, udržitelný rozvoj Vzdělávání a rozvoj lidských zdrojů
Poskytování sociálních služeb Ochrana a podpora zdraví, včetně péče o zdravotně postižené a seniory Ochrana životního prostředí, udržitelný rozvoj Vzdělávání a rozvoj lidských zdrojů
Poskytování sociálních služeb Ochrana a podpora zdraví, včetně péče o zdravotně postižené a seniory Ochrana životního prostředí, udržitelný rozvoj Vzdělávání a rozvoj lidských zdrojů
MPSV, MO v součin. s KRP MZ, MK, Mze, MMR, MŠMT, MŽP, MPSV
Ochrana životního prostředí, udržitelný rozvoj
Poskytování sociálních služeb Ochrana a podpora zdraví, včetně péče o zdravotně postižené a seniory Ochrana životního prostředí, udržitelný rozvoj Vzdělávání a rozvoj lidských zdrojů Rozvoj, podpora a prezentace kultury, záchrana kulturního dědictví Zapojení do programů EU
Rozvoj, podpora a prezentace kultury, záchrana kulturního dědictví Zapojení do programů EU
Rozvoj, podpora a prezentace kultury, záchrana kulturního dědictví Zapojení do zahraničních programů
Rozvoj, podpora a prezentace kultury, záchrana kulturního dědictví Zapojení do zahraničních programů
Rozvoj sportu a tělovýchovy Podpora rovných příležitostí mužů a žen
Rozvoj sportu a tělovýchovy Podpora rovných příležitostí mužů a žen
Rozvoj sportu a tělovýchovy Podpora rovných příležitostí mužů a žen
Rozvoj sportu a tělovýchovy Podpora rovných příležitostí žen a mužů
Podpora fungující rodiny
Podpora fungující rodiny
Podpora fungující rodiny
4 5
Rozvoj kultury, záchrana kulturního dědictví
Rozvoj kultury, záchrana kulturního dědictví
6
Příprava na vstup do EU, spoluúčast na programech EU
Příprava na vstup do EU, spoluúčast na programech EU
Rozvoj sportu a tělovýchovy Podpora rovných příležitostí mužů a žen
Rozvoj sportu a tělovýchovy Podpora rovných příležitostí mužů a žen
7 8 9 42
MŽP, MŠMT, MMR, MZe, MK MŠMT, MZ, Mze, MŽP, MK, RVKPP, MI, MPSV, MZV MK, MŠMT, MMR, MŽP, MZV, MO, MZe MZV, MŠMT, MK, MV, MŽP, MPO, MZe, MZ, MMR, MPSV MŠMT, MV, MO, MD MPSV, MŠMT, MZV, MPO, MK, MMR, MZ, MV, RVKPP MPSV
Zdroj: vlastní na podkladě dokumentů Usnesení vlády České republiky o Hlavních oblastech dotační politiky vůči nestátních neziskových organizacím pro rok 2004; 2005; 2006; 2007 43 Stav pro rok 2007
10
11
12 13
14
15 16
Ochrana práva příslušníků národnostních menšin a etnických menšin, včetně menšiny romské
Rozvoj dobrovolnické služby Ochrana práva příslušníků národnostních menšin a etnických menšin, včetně menšiny romské
Rozvoj dobrovolnické služby Podpora programů příslušníků národnostních a etnických menšin
Rozvoj dobrovolnické služby Podpora programů příslušníků národnostních menšin a etnických skupin
Rozvoj dobrovolnické služby Podpora programů příslušníků národnostních menšin a etnických skupin včetně integrace příslušníků romských komunit a integrace cizinců Podpora venkova Péče o ohrožené a problémové skupiny obyvatel
Péče o ohrožené a problémové skupiny obyvatel
Péče o ohrožené a problémové skupiny obyvatel
Péče o ohrožené a problémové skupiny obyvatel
Péče o ohrožené a problémové skupiny obyvatel
Podpora venkova Péče o ohrožené a problémové skupiny obyvatel
Ochrana spotřebitele a ochrana nájemních vztahů Pomoc při nenadálých událostech
Ochrana spotřebitele a ochrana nájemních vztahů Pomoc při nenadálých událostech
Ochrana spotřebitele a ochrana nájemních vztahů Příprava a pomoc řešení mimořádných událostí a krizových situací a rozvojová pomoc Bezpečnost provozu na pozemních komunikacích Zájmová a další volnočasová činnost pro děti a mládež
Ochrana spotřebitele a ochrana nájemních vztahů Příprava a pomoc řešení mimořádných událostí a krizových situací a rozvojová pomoc
Ochrana spotřebitele a ochrana nájemních vztahů Příprava a pomoc řešení mimořádných událostí a krizových situací a rozvojová pomoc
Ochrana spotřebitele a ochrana nájemních vztahů Příprava a pomoc řešení mimořádných událostí a krizových situací včetně humanitárních
Bezpečnost provozu na pozemních komunikacích Zájmová a další volnočasová činnost pro děti a mládež Podpora financování probačních programů a rozvoje mediace v justici Drogová problematika
Bezpečnost provozu na pozemních komunikacích Zájmová a další volnočasová činnost pro děti a mládež Podpora financování probačních programů a rozvoje mediace v justici Drogová problematika
Bezpečnost provozu na pozemních komunikacích Zájmová a další volnočasová činnost pro děti a mládež Podpora financování probačních programů a rozvoje mediace v justici Protidrogová politika
17 18
Rozvoj dobrovolnické služby Podpora programů příslušníků národnostních a etnických menšin
Drogová problematika
MV
MK, MŠMT, MV, MPSV, v součinnosti s KRP, RNR
MZe MV, MPSV, MZ, Mze, MMR, MK, MŠMT v součinnosti s KRP MPO, MMR, MZe
MZV,MŠMT, MK, MV, MŽP, MPO, MPSV, MO, MZ, MZe
MD
MŠMT, Mze, MK
MS
MPSV, MZ, MŠMT, MO, MS, RVKPP
19 20
Informační společnost
Informační společnost Podpora a rozvoj mezinárodních vztahů a spolupráce
Boj proti korupci
Boj proti korupci
MV
Informační společnost Podpora a rozvoj mezinárodních vztahů a spolupráce
Informační společnost Podpora a rozvoj mezinárodních vztahů a spolupráce Rozvojová a transformační spolupráce, oblast veřejné diplomacie
MI, MK MZV
MZV
Příloha č.2 Charakteristika hlavních oblastí dotační politiky44 Č. v bak. Hlavní oblasti práci poskytování sociálních služeb
1
2
3
ochrana a podpora zdraví, včetně péče o zdravotně postižené, chronicky nemocné a seniory
ochrana životního prostředí, udržitelný rozvoj vzdělávání a rozvoj lidských zdrojů
4
5
6
7
44
rozvoj, podpora a prezentace kultury, ochrana kulturního dědictví
zapojení do zahraničních programů rozvoj sportu a tělovýchovy
Činnosti NNO, jejichž rozvoj budou ústřední orgány státní správy podporovat podpora poskytování sociálních služeb osobám v nepříznivé sociální situaci1; podpora rozvoje poskytování zvláštních sociálních služeb v sociálně vyloučených komunitách; poskytování služeb sociální péče účastníkům národního boje za osvobození a válečným veteránům, včetně podpory zavádění standardu jejich kvality podpora programu zvyšujících účast občanů na vlastním zdravotním stavu, včetně prevence nákazy HIV/AIDS; pomoc při ohrožení zdraví; poskytování první pomoci; podpora programu zvyšujících účast zdravotně postižených a chronicky nemocných občanů na vlastním zdravotním stavu; podpora programu pro vyrovnávání příležitostí pro občany se zdravotním postižením; podpora programu veřejně účelných aktivit občanských sdružení; podpora programu zdravého stárnutí; podpora zdravotnických preventivních programu, včetně prevence úrazu a prevence obezity ochrana přírody a krajiny; zapojování veřejnosti do rozhodování v oblasti životního prostředí; udržitelný rozvoj na regionální úrovni; podpora činnosti Horské služby ČR podpora vzdělávacích aktivit v oblasti regionálního školství; další vzdělávání pedagogických pracovníku; vzdělávání dobrovolných pracovníku s dětmi a mládeží; vzdělávání trenéru v oblasti sportu; vzdělávání dobrovolných pracovníku v oblasti sportu pro všechny; propagace zdravého životního stylu; podpora programu přípravy na stárnutí; environmentální vzdělávání, výchova a osvěta; využívání kulturního dědictví pro vzdělávání a výchovu; profesní vzdělávání a zvyšování kvality poskytování služeb v oblasti drogové problematiky; podpora zvyšování informační gramotnosti obyvatel; podpora vzdělávání pracovníku v sociálních a v zdravotnických službách; podpora vzdělávání a školení pro české studenty v zahraniční a pro zahraniční příjemce v rámci transformační pomoci zahraničním partnerům; podpora interkulturního vzdělávání, výchovy a osvěty; podpora vzdělávacích aktivit v rámci integrace cizinců; podpora aktivní účasti NNO při řešení programu výzkumu a vývoje a využití jejich vědeckého potenciálu; podpora rozvoje terciárního sektoru vzdělávání, zejména kvality vzdělávání a její hodnocení; vícezdrojové financování; profesní vzdělávání managementu vysokých škol podpora umělecké tvorby a její prezentace doma i v zahraniční; rozvíjení progresivních forem kultury; podpora neprofesionálních kulturních aktivit; památková péče, muzejnictví, knihovnictví; ochrana tradiční lidové kultury; podpora a ochrana kulturních tradic; podpora projektu tuzemských NNO zaměřených na spolupráci se zahraničím; asistenční pomoc českým krajanským komunitám v zahraničí; podpora uchování české jazykové svébytnosti krajanských komunit v zahraničí; podpora audiovize a médií; podpora prezentace vojenských tradic a neprofesionálních kulturních aktivit finanční spoluúčast státu na programech financovaných z fondu EU a ostatních zahraničních programu; komunitní rozvoj včetně naplňování principu partnerství; reprezentace CR v zahraničí. péče o zlepšení zdraví a zvýšení fyzické zdatnosti populace; podpora obnovy a údržby sportovních zařízení; podpora zdravotně postiženým sportovcům; podpora antidopingového programu; podpora sportovních aktivit dětí a mládeže; zvýšení fyzické zdatnosti, speciálních dovedností a návyku určitých profesních skupin (Armáda ČR, Policie ČR, Hasičský záchranný sbor ČR); podpora výchovy ke zdravému životnímu stylu a sportu pro všechny; podpora státní sportovní reprezentace včetně přípravy sportovních talentu; podpora pohybových aktivit pro stárnoucí populaci;
Zdroj: Usnesení vlády České republiky o Hlavních oblastech dotační politiky vůči nestátních neziskových organizacím pro rok 2007
8
podpora rovných příležitostí žen a mužů
podpora fungující rodiny
9 10
11
od r.2006
12
13
14
15
16
17
18
rozvoj dobrovolnické služby podpora programů příslušníků národnostních menšin a etnických skupin včetně integrace příslušníků romských komunit a integrace cizinců podpora venkova péče o ohrožené a problémové skupiny obyvatel ochrana spotřebitele a ochrana nájemních vztahu příprava a pomoc řešení mimořádných událostí a krizových situací včetně humanitárních bezpečnost provozu na pozemních komunikacích zájmová a další volnočasová činnost pro děti a mládež
podpora financování probačních programů a rozvoje mediace v justici protidrogová politika
podpora branné přípravy mládeže a obyvatelstva, sportovní soutěže, branné hry; činnosti zajištující provozování sportovního a rekreačního létání prosazování rovnosti žen a mužů; zvýšení obecného povědomí o problematice rovnosti žen a mužů; odstraňování genderových stereotypu; zvyšování podílu žen v pracovním a politickém živote; prosazování rovnosti žen a mužů v zaměstnání a podnikání; prosazování rovného odměňování; prosazování žen do vedoucích funkcí; prevence domácího násilí páchaného na ženách; prosazování rovnosti žen a mužů v romské komunitě podpora a rozvoj aktivit rodičů na rodičovské dovolené s jejich dětmi; výchova k odpovědnému partnerství, manželství a rodičovství; poradenství pro ženy a dívky v situaci nechtěného těhotenství; podpora rodinných forem náhradní péče; podpora a pomoc dětem opouštějícím ústavní nebo pěstounskou péci podpora vysílajících organizací akreditovaných podle zákona o dobrovolnické službě zajištění podmínek pro naplňování práv příslušníků národnostních menšin a podpora jejich programu a aktivit, včetně programu integrace příslušníků romských komunit; integrace cizinců; boj proti rasismu a diskriminaci
podpora zpracování a realizace strategií rozvoje venkova, rozvoje partnerství resocializační a integrační aktivity skupin ohrožených sociálně patologickými jevy; prevence kriminality; pomoc obětem obchodování s lidmi; ochrana dětí a mládeže před nepříznivým vlivem médií (oblast nereflektovaného násilí a pornografie); podpora prevence sociálně nežádoucích jevu a prevence kriminality rozvoj činností zaměřených na rozšiřování právního vědomí spotřebitelské veřejnosti; uplatňování ochrany spotřebitelů v praxi; podpora rozvoje spotřebitelského hnutí v těchto činnostech; právně osvětová činnost v oblasti bydlení humanitární pomoc poskytovaná v CR i v zahraničí; požární ochrana; Integrovaný záchranný systém; ochrana obyvatelstva při ohrožení životu, zdraví, životního prostředí a kulturních památek v důsledku vzniku mimořádných událostí a krizových situací – včetně příprav na tyto činnosti; prohlubování součinnosti NNO s partnery Integrovaného záchranného systému a navazování přeshraniční a příhraniční spolupráce; podpora ochrany občanu v nouzových situacích; podpora organizací zajištujících činnost ke zvýšení bezpečnosti provozu na pozemních komunikacích zabezpečování široké nabídky volnočasových aktivit mimo školních zájmových a dalších aktivit pro organizované i neorganizované děti a mládež; rozvoj dobrovolnictví a dobrovolné práce s dětmi a mládeží; rozvoj mobility a mezinárodní spolupráce dětí a mládeže; práce s informacemi pro děti a mládež; participace dětí a mládeže; rozvoj materiálně technické základny pro mimoškolní zájmové aktivity dětí a mládeže podpora poskytovatelů sociálních služeb pro oblasti probačních programů a programů resocializačních programů, podpora programů v oblasti řešení konfliktu – mediace
podpora programu specifické primární prevence, podpora programu vedoucích ke snižování rizik; léčba uživatelů drog a následná péče o tyto osoby; podpora rozvojových programu služeb; podpora programu mezinárodní spolupráce; podpora programu zaměřených na informace –
boj proti korupci od r.2006
19 20
od r.2007
informační společnost podpora a rozvoj mezinárodních vztahu a spolupráce rozvojová a transformační spolupráce, oblast veřejné diplomacie
výzkum – hodnocení omezování prostoru pro korupční příležitosti; podpora zapojování veřejnosti a NNO do boje s korupcí; podpora protikorupčních aktivit v oblasti metodiky, vzdělávání, informačních a osvětových kampaní a materiálu, tvorby analytických studií; rozvoj spolupráce s dalšími institucemi umožnění přístupu na Internet, podpora využívání informačních technologií; rozvoj informační společnosti podpora prezentace událostí a trendu v oblasti zahraniční politiky a historie; dokumentace, archivace a publikování informačních materiálu; organizování konferencí a seminářů podpora a posilování kapacit NNO podílejících se na zahraniční rozvojové pomoci a transformační spolupráci CR; zvyšování povědomí veřejnosti o mezinárodních organizacích, jichž je ČR členem; podpora zahraniční rozvojové pomoci CR; posilování povědomí české veřejnosti o rozvojové pomoci; zdůraznění podpory demokracie, lidských práv, zásad dobrého vládnutí a občanské společnosti jako klíčových a základních priorit při uplatňování rozvojové spolupráce.
