DISCUSSIENOTA VAN DE COMMISSIE

DISCUSSIENOTA VAN DE COMMISSIE

“DE COMMISSIE EN NIET-GOUVERNEMENTELE ORGANISATIES: BOUWEN AAN EEN STERKER PARTNERSCHAP”

__________________________________________________

gepresenteerd door voorzitter PRODI en vice-voorzitter KINNOCK

-1-

1.

Inleiding

De laatste twintig jaar is het partnerschap tussen de Europese Commissie en NGO’s op alle fronten uitgebreid. Deze intensivering betreft een aantal zaken, van beleidsdialoog en beleidsvoering tot project- en programmabeheer, zowel binnen de EU als in de partnerlanden. Dit is het gevolg van een aantal onderling met elkaar verweven factoren die betrekking hebben op veranderingen en ontwikkelingen binnen de EU-instellingen zelf en op ontwikkelingen binnen de NGO’s. De Europese Commissie heeft op enkele nieuwe beleidsterreinen aanvullende verantwoordelijkheden gekregen en in de pas daarmee groeide het aantal NGO’s binnen en buiten Europa en werd hun werkterrein groter. Deze tendens wordt zichtbaar in het groeiende aantal NGO’s dat Europese organisaties en netwerken (vaak in Brussel) opricht of zich daarbij aansluit. Aangezien de EU zeer waarschijnlijk op niet al te lange termijn wordt uitgebreid en het publiek met betrekking tot EU-aangelegenheden steeds kritischer wordt, is er geen reden aan te nemen dat dit proces zal worden vertraagd. Het tegendeel valt eerder te verwachten. Hoewel de Commissie momenteel duidelijk laat zien dat zij bereid is haar partnerschap met de NGO’s in stand te houden en te versterken, zijn de bijbehorende structuren en procedures daartoe niet meer geschikt. Op dit moment wordt per jaar naar schatting 1.000 miljoen € rechtstreeks door de Commissie aan NGO-projecten toegewezen, grotendeels op het gebied van buitenlandse betrekkingen. Het gaat daarbij om programma’s voor ontwikkelingssamenwerking, mensenrechten, democratie en in het bijzonder humanitaire hulp (gemiddeld 400 miljoen €). Voorts worden forse bedragen uitgetrokken voor de sociale sector (circa 70 miljoen €), onderwijs (circa 50 miljoen €) en milieu in de EU. Honderden NGO’s in Europa en wereldwijd ontvangen fondsen van de EU. De Commissie heeft derhalve haar best gedaan de bijdrage van het Europese publiek aan de NGO’s te evenaren en benadrukt op deze manier dat het nog steeds belangrijk is dat de overheid de NGO’s in grote mate steunt. Er is bij de NGO’s evenwel een grote mate van onzekerheid over samenwerking met de Commissie ontstaan door de complexiteit van het EG-beleid, het groeiende aantal regels en financieringsbronnen (begrotingslijnen) en recente problemen met betrekking tot de financiële waarborgen. Zowel de Commissie als de NGO’s willen de relatie een nieuwe basis verschaffen. Dit initiatief is genomen omdat de NGO’s inzien dat op vele beleidsterreinen de besluitvorming thans op Europees niveau plaatsvindt en omdat het bedrag van de fondsen die de Europese Unie aan de NGO’s beschikbaar stelt, toeneemt. Een nieuwe Commissie die zich inzet voor verandering en hervormingen, betekent dat de tijd rijp is voor een nieuw initiatief. Onlangs heeft de Commissie een vergaande bestuurlijke hervorming in gang gezet, met onder andere als doel een meer dienstverlenende houding en verbeteringen in de bestuurscultuur van de instelling. Zij zal zich nog meer inspannen om de doorzichtigheid alsmede rekenschap en verantwoording ten aanzien van haar belangrijkste gesprekspartners te vergroten en de efficiëntie te verbeteren, bijvoorbeeld door alle begunstigden sneller te betalen. Deze doelen worden weerspiegeld in deze discussienota die een stap voorwaarts betekent in het omschrijven en verbeteren van een relatie die zich hoogstwaarschijnlijk verder zal ontwikkelen. 1.1.

Doel van de discussienota

Het doel van dit document is tweeledig. Ten eerste beoogt het een overzicht te geven van de bestaande relatie tussen de Commissie en NGO’s, waaronder enkele actuele problemen. Ten tweede beoogt het mogelijke manieren aan te geven om deze relatie te ontwikkelen, door de 2

maatregelen te bestuderen die nodig zijn om de bestaande relatie tussen de Commissie en de NGO’s te verbeteren en te versterken. De discussienota gaat met name in op de steun van de Commissie voor NGO-activiteiten en kijkt naar verbeterde dialoog- en overlegmethodes. Tevens wordt de vraag behandeld hoe de EU-financiering van NGO-activiteiten het best kan worden geregeld en worden er manieren aangegeven om te komen tot een meer samenhangend kader voor samenwerking op Commissieniveau, een samenwerking die tot nu per sector is georganiseerd. Tegelijkertijd lopen de dialoog en samenwerking tussen de Commissie en de NGO’s op een aantal terreinen goed. Deze kunnen dienen als voorbeeld voor andere gebieden. De evaluatie van de relatie tussen de Commissie en de NGO’s heeft in ieder geval niet als doel allerlei eisen te stellen aan sectoren waar deze relatie bevredigend is, maar veeleer om de "goede praktijk" uit te breiden tot alle sectoren. Ook enkele lidstaten houden zich op dit moment bezig met de samenwerking met NGO’s of hebben dat in het recente verleden gedaan en hun voorstellen vormen een nuttige bijdrage aan deze discussienota. De discussienota is tevens bedoeld om een nieuwe impuls te geven aan de lopende interne en externe beoordeling van de manier waarop de Commissie met NGO’s samenwerkt. Om te beginnen worden de beginselen voor de lange termijn en de betrokkenheid van de Commissie bij de NGO-sector verwoord, maar het is duidelijk dat er specifieke voorstellen moeten worden geformuleerd als een coherent onderdeel van het proces van algehele bestuurlijke hervorming. 1.2.

Gemeenschappelijke kenmerken van een niet-gouvernementele organisatie

De NGO-sector is vaak beschreven als uiterst divers en heterogeen, waartoe organisaties behoren met enorm uiteenlopende doelen, structuren en motivatie. Het is derhalve niet eenvoudig een gemeenschappelijke definitie van de term "niet-gouvernementele organisatie" te vinden. Deze kan niet op een wettelijke definitie worden gebaseerd gezien de grote verschillen in de wetgeving inzake NGO-activiteiten, op grond waarvan een NGO bijvoorbeeld de wettelijke status van een charitatieve instelling, non-profitorganisatie of stichting kan hebben. Niettemin kan de term "NGO" gehanteerd worden om te verwijzen naar een reeks organisaties die gewoonlijk de volgende kenmerken met elkaar delen1: • NGO’s worden niet opgericht voor persoonlijk gewin. Zij kunnen wel betaalde werknemers hebben en activiteiten verrichten die inkomsten genereren, maar zij keren geen winsten of overschotten uit aan leden of bestuur; • NGO’s hebben een vrijwillig karakter. Dit houdt in dat zij vrijwillig worden gevormd en dat er gewoonlijk sprake is van vrijwillige deelname aan de organisatie; • NGO’s onderscheiden zich van informele groepen of ad-hocgroepen doordat zij een zekere officiële of institutionele status hebben. NGO’s beschikken gewoonlijk over officiële statuten of een reglement waarin hun taak, doelstellingen en werkterrein worden beschreven. Zij zijn verantwoording schuldig aan hun leden en donoren;

1

Deze opsomming is geïnspireerd op de lijst met gemeenschappelijke kenmerken van vrijwillige organisaties zoals deze door de Commissie is voorgesteld in haar mededeling van juni 1997 "De versterking van de rol van verenigingen en stichtingen in Europa" (COM/97/0241 def). 3

• NGO’s zijn onafhankelijk, in het bijzonder van de regering en andere overheidsinstanties en van politieke partijen of commerciële organisaties; • NGO’s zetten zich belangeloos in voor hun doelen en daaraan gerelateerde waarden. Hun doel is te werken in de publieke arena in brede zin en zich te richten op het welzijn van mensen, specifieke groepen mensen of de samenleving als geheel. Zij dienen niet de commerciële of beroepsmatige belangen van hun leden. Hoewel deze gemeenschappelijke kenmerken kunnen helpen de term "NGO" te beschrijven, dient wel te worden bedacht dat de grootte van NGO’s en hun werkterrein aanzienlijk kunnen verschillen. Sommige NGO’s bestaan uit een vrij beperkt aantal personen, andere hebben duizenden leden en honderden personeelsleden, NGO’s kunnen zich bezighouden met operationele activiteiten en/of als pleitbezorger optreden. Operationele NGO’s dragen bij aan dienstverlening (zoals op het gebied van welzijn), terwijl pleitbezorgende NGO’s primair als doel hebben het beleid van overheidsinstanties en de publieke opinie in het algemeen te beïnvloeden. In bredere zin zouden vakbonden en bedrijfs- of beroepsorganisaties ook als nietgouvernementele organisaties kunnen worden beschouwd. Dit document heeft echter voornamelijk betrekking op organisaties die werkzaam zijn in de zogenaamde "tertiaire sector", d.w.z. op niet-gouvernementeel en niet-economisch gebied. Niettemin spreekt het vanzelf dat de in dit document voorgestelde benadering van overlegprocessen gebruikt moet worden als een model voor andere categorieën organisaties, voor zover deze overlegvormen niet binnen een specifiek kader plaatsvinden (bijv. sociale dialoog). 1.3.

Beweegredenen voor de samenwerking tussen de Commissie en nietgouvernementele organisaties

Aan de bestaande samenwerking en de wens deze te versterken en uit te breiden liggen vijf hoofdoverwegingen ten grondslag: 1.3.1 Stimuleren van de participatieve democratie De besluitvorming binnen de EU wordt allereerst gelegitimeerd door de gekozen vertegenwoordigers van het Europese volk. NGO’s kunnen er echter toe bijdragen dat zowel binnen de Europese Unie als daarbuiten een meer participatieve democratie wordt gestimuleerd. De Europese Unie is gebaseerd op de beginselen van vrijheid, democratie, eerbiediging van de mensenrechten en fundamentele vrijheden en de rechtsstaat, beginselen die de lidstaten gemeenschappelijk hebben. Het recht van burgers organisaties te vormen om een gemeenschappelijk doel na te jagen, is in een democratie een fundamentele vrijheid. Het lidmaatschap van een organisatie biedt burgers de mogelijkheid actief in de samenleving te participeren op een andere manier dan betrokkenheid bij politieke partijen of vakbonden, of in aanvulling daarop. NGO’s worden steeds meer erkend als een belangrijke component van het maatschappelijk middenveld, dat een waardevolle ondersteuning vormt van een democratisch regeringsstelsel. Regeringen en internationale organisaties schenken meer aandacht aan hen en betrekken ze bij de beleids- en besluitvorming. Dit is van bijzonder belang als het gaat om de uitbreiding van de EU. Volgens de zogenaamde criteria van Kopenhagen moet een kandidaat-lidstaat stabiele instellingen hebben die democratie, de rechtsstaat, mensenrechten en respect voor en bescherming van minderheden 4

garanderen, alvorens het tot de EU kan toetreden. NGO’s kunnen een belangrijke bijdrage leveren aan de ontwikkeling van de democratie en het maatschappelijk middenveld in de kandidaat-lidstaten. Het ontwikkelen en consolideren van de democratie is ook de algemene beleidsdoelstelling van de Gemeenschap bij de samenwerking met ontwikkelingslanden. Zij kijkt wat dit betreft dus veel verder dan alleen naar de kandidaat-lidstaten. Partnerschappen met lokale NGO’s in ontwikkelingslanden zijn hierbij van bijzonder belang. 1.3.2 Vertegenwoordigen van de standpunten van specifieke groepen burgers bij de Europese instellingen NGO’s hebben als taak de opvattingen van specifieke groepen burgers (zoals gehandicapten en etnische minderheden) of inzake specifieke kwesties (zoals milieu, dierenwelzijn en wereldhandel) bij de Europese instellingen te vertegenwoordigen. Met name kunnen NGO’s de allerarmsten en de minst bevoorrechte groepen bereiken en degenen die via andere kanalen niet voldoende worden gehoord, een stem geven. In de Europese context verrichten NGO’s deze taak niet alleen in relatie tot de Commissie, maar ook tot het Europees Parlement, het Economisch en Sociaal Comité, het Comité van de Regio’s en de Raad. Hun betrokkenheid bij de beleidsvorming en beleidsvoering helpt om het publiek voor de EU te winnen. In sommige gevallen kunnen zij een tegenwicht vormen voor de activiteiten en meningen van andere belangengroepen in de maatschappij. 1.3.3 Bijdragen tot de beleidsvorming De specifieke kennis van NGO's kan bijdragen aan beleidsdiscussies. Via hun contacten op lokaal, regionaal, nationaal en Europees niveau kunnen NGO’s hun deskundigheid in de beleidsvorming van de EU inbrengen. Met name kunnen zij reageren op (het al dan niet welslagen van) specifiek beleid en op die manier de Commissie helpen haar beleid te formuleren en uit te voeren in het licht van haar algehele verantwoordelijkheid voor het openbare beleid. 1.3.4 Helpen bij projectbeheer NGO's kunnen met hun specifieke kennis een bijdrage leveren aan het beheer van, het toezicht op en de evaluatie van door de EU gefinancierde projecten. NGO’s kunnen een bijzonder belangrijke rol vervullen bij de bestrijding van sociale uitsluiting en discriminatie, de bescherming van het natuurlijk milieu en het verlenen van humanitaire steun en ontwikkelingshulp. De deskundigheid en toewijding van de NGO-medewerkers en hun bereidheid om onder moeilijke operationele omstandigheden te werken, maakt dat het partnerschap met de NGO’s voor de Commissie van essentieel belang is, zowel binnen de EU als daarbuiten. 1.3.5 Bijdragen tot de Europese integratie Door nationale NGO’s aan te moedigen samen te werken om gemeenschappelijke doelen te verwezenlijken, leveren de Europese NGO-netwerken een belangrijke bijdrage aan de totstandkoming van een "Europese publieke opinie" die gewoonlijk beschouwd wordt als een eerste vereiste voor het ontstaan van een echte politieke eenheid in Europa. Tegelijkertijd helpt dit de Europese integratie praktisch en vaak op het niveau van gewone mensen te bevorderen. 5

Bovendien heeft de Commissie veel baat bij het feit dat de Europese NGO-organisaties en – netwerken de visies van de verschillende nationale NGO’s kunnen kanaliseren en scherp in beeld brengen. Het versterken van de relatie tussen de Commissie en NGO’s kan derhalve beide partijen helpen hun respectieve doelen met meer succes te verwezenlijken. Tegelijkertijd dient de Commissie de ontwikkeling en zelfstandigheid van de NGO-sector te erkennen en te ondersteunen.

1.4.

Bestaande relaties

De verschillende aspecten van de huidige relatie van de Commissie met NGO’s kunnen als volgt worden samengevat: • Stimuleren van de dialoog met de burgers, uitbouw van het maatschappelijk middenveld op Europees niveau en versterking van het maatschappelijk middenveld als doelstelling van samenwerkingsprogramma’s met niet-lidstaten; • Dialoog/discussies en overleg met NGO-vertegenwoordigers met het oog op de beleidsvorming. Bepaalde NGO’s en netwerken, vooral op Europees niveau, zijn opgericht of geselecteerd om informatie, ervaring en deskundigheid te verschaffen. Enkele directoraten-generaal hebben speciale gespreksforums opgericht om de dialoog aan te gaan; • NGO’s als doorgeefluiken van informatie. Europese NGO’s en hun netwerken en nationale leden kunnen voor de Commissie als aanvullende kanalen dienen voor de verspreiding van informatie over de Europese Unie en het EU-beleid, zodat deze zoveel mogelijk de mensen bereikt op wie dit beleid betrekking heeft; • Financiering van NGO-activiteiten, binnen de Gemeenschap en daarbuiten, voor zover deze stroken met het EU-beleid en bijdragen tot de tenuitvoerlegging daarvan. Kenmerkend hierbij is dat de gefinancierde maatregelen voor een belangrijk deel van de NGO’s zelf afkomstig zijn. • NGO’s als uitvoerders van communautaire programma’s en projecten, vooral in het kader van de samenwerking met niet-lidstaten. In deze gevallen zijn NGO’s als partners gekozen wegens hun specifieke karakter gekoppeld aan hun deskundigheid en technische capaciteiten. 1.5.

Huidige problemen bij de samenwerking

De volgende problemen worden hier genoemd als voorbeelden van gebieden waarop de samenwerking tussen de Commissie en NGO’s kan worden verbeterd. • De samenwerking met NGO’s wordt georganiseerd per beleidsterrein (milieu, sociale zaken, humanitaire steun en ontwikkelingshulp, handel, enz.) met als gevolg dat de situatie per sector aanzienlijk verschilt wat betreft de toegang tot informatie, de manier waarop dialoog en overleg zijn georganiseerd en de beschikbaarheid van kernfinanciering. Hoewel de NGO’s erkennen dat iedere sector zijn specifieke kenmerken heeft, vinden de meeste dat er meer moeite moet worden gedaan voor een coherente aanpak bij alle Commissiediensten. 6

• NGO’s krijgen onvoldoende informatie, met name over financiering en financiële procedures. Betere begeleiding bij aanvraagprocedures en begrijpelijker aanvraagformulieren zouden zeer worden gewaardeerd; • NGO’s vormen een dynamische sector die voortdurend in ontwikkeling is. Het valt de diensten van de Commissie vaak moeilijk om deze ontwikkelingen te volgen. Het ontbreekt ze met name aan toereikende informatie over de verschillende NGO’s waarmee zij in contact komen; • De interne procedures van de Commissie zijn vaak complex. Hoewel de NGO’s in het algemeen van oordeel zijn dat het Vademecum voor subsidiebeheer van de Commissie duidelijke regels verschaft, zijn zij bang dat de nadruk op een strak financieel regime een groeiende last met zich mee zal brengen voor NGO’s die financiering aanvragen; • Als onderdeel van haar algehele beleid inzake doorzichtigheid moet de Commissie de NGO’s betere informatie verschaffen en de communicatie met hen verbeteren om zo aan een waarachtig partnerschap te bouwen. Enkele gevolgen van de huidige situatie zijn aanzienlijke vertragingen in de behandeling van aanvragen, slecht aangepaste procedures die zich met name weinig lenen voor kleine projecten en afbrokkeling van het vertrouwen. 1.6.

Totstandbrenging van een vruchtbare relatie

De Commissie erkent dat zij haar relatie met de NGO’s moet verbeteren en intensiveren; op hun beurt moeten de NGO’s inzien dat ook zij hun steentje moeten bijdragen om een vruchtbare relatie tot stand te brengen. Iedere partij moet de situatie en prioriteiten van de andere partij accepteren en daar rekening mee houden. Dit betekent natuurlijk niet dat openhartige discussies of zelfs meningsverschillen uitgesloten zijn. Bij de politieke dialoog moet de Commissie haar taak op het interinstitutionele vlak vervullen en tevens met de NGO’s, als vertegenwoordigers van het maatschappelijk middenveld, de dialoog aangaan en overleg voeren. De NGO’s moeten zich rekenschap geven van de formele institutionele gegevenheden. Voorts hebben zij verplichtingen met betrekking tot representativiteit (zie punt 2.2.), correcte voorlichting van aangesloten organisaties en inachtneming van de vertrouwelijkheid van communautaire informatie waar dat nodig is. Wat betreft financiering moeten de NGO’s bijvoorbeeld accepteren dat er voor de Commissie altijd een legitieme noodzaak is om bepaalde voorwaarden en controles op te leggen ter bescherming van communautaire fondsen. NGO’s moeten kunnen aantonen dat zij over de nodige deskundigheid, beheersystemen en interne kwaliteitscontrolesystemen beschikken om de werkzaamheden die zij namens de Commissie verrichten, naar behoren te kunnen uitvoeren.

2.

Dialoog en overleg

Dialoog en overleg tussen NGO’s en de Commissie moeten worden bezien in het kader van het democratische besluitvormingsproces van de Europese instellingen. Vele Europese instellingen, in het bijzonder het Europees Parlement, het Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s onderhouden traditioneel nauwe contacten met NGO’s. De Commissie volgt met grote belangstelling recente ontwikkelingen binnen het Economisch en Sociaal Comité, dat de banden met het maatschappelijk middenveld, inclusief NGO’s, wil verstevigen, om een beter forum voor de dialoog met de Europese burgers te kunnen aanbieden. De Commissie nam ook 7

actief deel aan de Eerste Conventie van maatschappelijke organisaties, die in oktober 1999 door het Economisch en Sociaal Comité werd georganiseerd. Tegen deze achtergrond vormt de dialoog tussen de Europese Commissie en de NGO’s een belangrijke aanvulling op het institutionele proces van beleidsvorming. Dit overleg is vooral waardevol met het oog op het initiatiefrecht van de Commissie. Het tijdig raadplegen van alle belanghebbenden in een vroeg stadium van de beleidsvorming gaat een steeds grotere rol spelen in de door de Commissie gebezigde praktijk van breed overleg, met name in de periode vóór de indiening van wetgevingsvoorstellen; het doel hiervan is de beleidsformulering te verbeteren en de efficiëntie te vergroten. Er dient op te worden gewezen dat de Europese Gemeenschap in juni 1998 in Aarhus het VN/ECE-Verdrag inzake toegang tot informatie, inspraak door de bevolking en mogelijkheid van verhaal in milieuzaken, (het zogenaamde "Verdrag van Aarhus"), ondertekende. Door het verdrag te ondertekenen toonde de Europese Gemeenschap op internationaal niveau haar vastberadenheid om bij de formulering van een EG-milieubeleid een grotere doorzichtigheid en openheid te betrachten en te zorgen voor de nodige inspraak van de bevolking. Ratificatie door de EG van het Verdrag van Aarhus vormt een prioriteit voor de Commissie. 2.1.

Bestaande contacten

De Commissie heeft op vele terreinen uitgebreide contacten met NGO’s aangeknoopt die variëren van ad-hocbijeenkomsten en deelname van NGO-vertegenwoordigers aan deskundigengroepen, tot meer geformaliseerde regelingen zoals regelmatige vergaderingen met Europese NGO-organisaties en –netwerken of participatie van NGO’s in adviescomités in het kader van formele raadplegingsprocedures. Hoewel overleg over beleidsvorming en de uitvoering van specifieke programma’s of projecten logischerwijs het best op sectorniveau kan plaatsvinden, is in bepaalde omstandigheden een meer algemene overkoepelende coördinatie wenselijk. A.

Ad-hocbijeenkomsten van de diensten van de Commissie en NGO’s

In haar mededeling van 2 december 1992, "Een open en gestructureerde dialoog tussen de Commissie en belangengroepen", gaf de Commissie nogmaals aan dat het volgens haar nodig is open te blijven staan voor inbreng van buitenaf.2 Daarom staat zij open voor een grote verscheidenheid aan organisaties, waaronder NGO’s, die hun visie kenbaar willen maken. Voorbeeld: De directoraten-generaal Landbouw, Werkgelegenheid en Sociale Zaken en Milieu en de directoraten-generaal die verantwoordelijk zijn voor de samenwerking met niet-lidstaten, houden met NGO’s (zowel Europees als niet-Europees) een groot aantal ad-hocbijeenkomsten over verschillende vraagstukken. B.

2

Gestructureerde dialoog/samenwerking

PB C 63 van 5 maart 1993 8

Hiervan is sprake wanneer er systematisch en regelmatig vergaderingen met NGO’s worden gehouden waar beleidskwesties worden besproken, evenwel zonder de officiële structuur van een comité of een andere structuur met vaste regels. Voorbeeld – Tweejaarlijkse bijeenkomsten van de diensten van de Commissie en alle organisaties die zijn aangesloten bij het Platform van Europese sociale NGO’s. Voorbeeld – Het Verbindingscomité van NGO’s voor ontwikkelingsvraagstukken kent een representatieve Europese structuur, vaste werkgroepen en driemaandelijkse bijeenkomsten met de Commissie om beleidskwesties en procedurele zaken te bespreken. Dit is geen officiële overlegstructuur, maar gezien zijn 25-jarige traditie heeft het comité zich deze status binnen de EU-instellingen "de facto" verworven. Voorbeeld – Het DG Handel organiseert regelmatig gedachtewisselingen, zowel horizontaal als sectoraal, over zaken die verband houden met het handelsbeleid en in het bijzonder de WTO. Tevens vergezelden NGO-vertegenwoordigers de delegatie van de Commissie tijdens de ministeriële bijeenkomst van de WTO, onlangs gehouden in Seattle. Voorbeeld – De Kaderovereenkomst voor partnerschap die ECHO met meer dan 160 NGO’s heeft gesloten, biedt de mogelijkheid zaken van gemeenschappelijk belang te bespreken en humanitaire doelstellingen en beginselen gezamenlijk te bezien. Voorbeeld – Tweemaal per jaar vergaderen de grootste pan-Europese NGO’s voor het milieu ("Groep van Acht") met de directeur-generaal om te spreken over het werkprogramma van het directoraat-generaal Milieu en de algemene relatie tussen de NGO’s en dit directoraatgeneraal. Eventuele problemen die zich in het vorige halfjaar hebben voorgedaan, kunnen tijdens deze bijeenkomsten worden besproken. Het directoraat-generaal Milieu organiseert ook twee maal per jaar een gespreksronde over de toetreding met NGO’s uit de EU en de kandidaat-lidstaten. Een goed voorbeeld van het nut van een horizontale benadering was de studiebijeenkomst die de Commissie in november 1998 had georganiseerd om het Vademecum over Subsidiebeheer aan ongeveer 200 vertegenwoordigers van NGO’s uit Brussel te presenteren. Vertegenwoordigers van vier "NGO-families" (milieu, sociale zaken, ontwikkelingshulp en mensenrechten) namen actief aan de studiebijeenkomst deel. Vertegenwoordigers van dezelfde vier "NGO-families" hebben regelmatig contact met het Netwerk Subsidiebeheer over de uitvoering van het vademecum. De stuurgroep vindt de huidige informele samenwerking nuttig en wenste deze voort te zetten. C.

Geformaliseerd overleg

Hiervan is sprake wanneer er een politieke/formele verplichting bestaat om tijdens het besluitvormingsproces een NGO of een groep NGO’s over een bepaalde kwestie te raadplegen, en tevens wanneer NGO’s als leden of waarnemers participeren in adviescommissies/raadgevende comités met vaste procedures. Voorbeeld: Het Raadgevend comité voor coöperaties, onderlinge maatschappijen, verenigingen en stichtingen werd officieel door de Commissie ingesteld om te adviseren over beleid inzake de sociale economie (met inbegrip van de "non-profit"-/NGO-sector).

9

Voorbeeld: Ongeveer 40 jaar bestaan er nu raadgevende comités op het gebied van de landbouw die officiële mechanismen vormen voor regelmatig en systematisch overleg met NGO’s en sociaal-economische organisaties. Voorbeeld: De EU stelt voor dat maatschappelijke organisaties in Europa en de ACS-lidstaten officieel een raadplegende rol wordt toebedeeld in de toekomstige Post-Lomé-overeenkomst zowel op institutioneel niveau als bij de vaststelling en uitvoering van programma's. 2.2.

Specifieke rol van Europese NGO-organisaties en -netwerken

Het is belangrijk dat NGO’s en groepen NGO’s democratisch en doorzichtig zijn als het gaat om hun lidmaatschap en de representativiteit waar zij aanspraak op maken. Tegen deze achtergrond moedigt de Europese Commissie organisaties aan om op Europees niveau samen te werken in federaties en netwerken, omdat dit de efficiëntie van het overleg aanzienlijk bevordert. Wil men het overleg via zulke federaties en netwerken laten plaatsvinden, dan moeten deze organisaties er evenwel op toezien dat hun structuren representatief zijn, vooral wat betreft hun verankering in de verschillende lidstaten van de Europese Unie. Hoewel representativiteit een belangrijk criterium is, mag dit niet de enige beslissende factor vormen voor het lidmaatschap van een raadgevend comité of deelname aan de dialoog met de Commissie. Andere factoren, zoals hun staat van dienst en het vermogen om een wezenlijke bijdrage aan de discussie te leveren, zijn van even groot belang. 2.3.

Verbetering van de dialoog met en de raadpleging van NGO's

De Commissie hecht aan het beginsel van openbaarheid van bestuur en vindt het daarom noodzakelijk enkele duidelijke richtsnoeren op te stellen om ervoor te zorgen dat het systematisch en regelmatig overleg met NGO’s zinvol en efficiënt is en op doorzichtige wijze wordt gevoerd. 2.3.1 Richtsnoeren voor de beste raadplegingspraktijken Wil men dat de dialoog en het overleg voor alle partijen een positieve uitwerking hebben, dan zijn allereerst een goede planning en een grote betrokkenheid van alle deelnemers gedurende het gehele proces vereist. De Commissie wenst derhalve een aantal beginselen te ontwikkelen die bedoeld zijn om een meer gestructureerde dialoog met de NGO’s tot stand te brengen. Dit moet leiden tot een reeks aanbevelingen inzake de beste overlegpraktijk ten behoeve van alle diensten van de Commissie. De volgende kwesties kunnen in dit verband worden behandeld, ook al is daarover nog steeds verdere discussie mogelijk met de NGO-partners van de Commissie wier visie omtrent de beste manier om de dialoog met de Commissie te verbeteren, van belang is: • Hoe kunnen de reikwijdte en de aard van de dialoog of de raadpleging het best worden omschreven en hoe kan hieraan zo adequaat mogelijk bekendheid worden gegeven? • Hoe kan tijdig toereikende achtergrondinformatie worden verstrekt zodat NGO’s naar behoren ruggespraak kunnen plegen met hun eigen leden (hetgeen helpt de kwaliteit en representativiteit van de NGO-inbreng te waarborgen), en dat in een taal en stijl die voor het NGO-publiek toegankelijk is? • Hoe kunnen de standpunten van de NGO’s het best onder de aandacht worden gebracht van de betrokken diensten/ambtenaren van de Commissie en hoe kan het best worden 10

gewaarborgd dat NGO’s op passende wijze bericht krijgen over hoe hun bijdragen en standpunten de uiteindelijke beleidsbeslissing hebben beïnvloed, waardoor er een echte dialoog ontstaat? • Wat zijn de meest geschikte middelen (internet, e-mail adressenlijsten of nieuwsbrieven) om het gehele raadplegingsproces brede bekendheid te geven? • Hoe kan de agenda voor ieder overleg gezamenlijk worden vastgesteld? De Commissie moet over adequate middelen (personeel) beschikken teneinde de nodige bijstand te kunnen verlenen voor de organisatie en follow-up van een dialoog/raadplegingsprocedure, ongeacht of het erom gaat NGO’s te vragen naar hun visie op een groenboek of een discussienota, of om het beleggen van bijeenkomsten; • Hoe kan men het best bepalen welke NGO’s bij de verschillende raadplegingsprocedures betrokken moeten worden? In sommige sectoren moet de Commissie van haar eigen objectieve en van tevoren vastgestelde criteria en motieven uitgaan om met het oog op de dialoog of de overlegprocedures de juiste NGO’s te selecteren. Hieronder kunnen de volgende zaken vallen: - hun structuur en ledenbestand; - de doorzichtigheid van hun organisatie en hun werkwijze; - eerdere deelname aan comités en werkgroepen; - hun staat van dienst bij het verstrekken van deskundig advies op een specifiek gebied; - hun vermogen te fungeren als katalysator voor de uitwisseling van informatie en meningen tussen de Commissie en de burgers. Men dient te beseffen dat het niet op elk gebied waar de Commissie werkzaam is, haalbaar of gepast is dat zij haar gesprekspartners aan de hand van dergelijke criteria uitkiest. Zelfselectie door de NGO’s, via het aanwijzen van vertegenwoordigers en het opzetten van netwerken of platforms, kan een bruikbaar alternatief zijn. 2.3.2 Verbetering van de doorzichtigheid In de praktijk betekent grotere doorzichtigheid meer informatie over hoe de Commissie haar partners voor regelmatig overleg selecteert en heeft geselecteerd, welke raadgevende organen er bestaan, de samenstelling ervan en enkele bijzonderheden over de deelnemende NGO’s. In gevallen waarin de NGO-organisaties en -netwerken zelf de gesprekspartners voor de dialoog met de Commissie aanwijzen, moeten zij informatie verschaffen over de criteria en redenen op grond waarvan zij deze NGO’s selecteren. De vraag moet aan de orde komen of er tussen de NGO’s en de Commissie gemeenschappelijke criteria moeten worden afgesproken. Nader overleg met NGO’s over deze kwesties zal deel uitmaken van het vervolg op deze discussienota (zie hoofdstuk 6). 2.3.3 Verbetering van de informatie over bijeenkomsten 11

Als een eerste stap om de informatie over lopende en geplande raadplegingen te verbeteren, is de Commissie van plan alle belangrijke bijeenkomsten op de EUROPA-website van de EU aan te kondigen, inclusief links naar meer specifieke informatie van de betrokken DG’s. 2.3.4 Lijst van NGO’s die bij formeel en gestructureerd overleg betrokken zijn Er zal een lijst worden samengesteld van de comités en werkgroepen die bij formele en gestructureerde overlegprocedures betrokken zijn, met vermelding van de betrokken NGO’s. Deze lijst zal op een speciale EUROPA-website over NGO’s worden geplaatst3. Wanneer regelmatig overleg plaatsvindt met een beperkt aantal NGO-organisaties en –netwerken en individuele NGO’s (bijv. in het kader van raadgevende comités of andere vormen van gestructureerd overleg), lijkt het met het oog op de doorzichtigheid wenselijk het grote publiek enige informatie over deze structuren en de betrokken NGO’s te verschaffen. Deze informatie kan bijvoorbeeld betrekking hebben op de wettelijke status van de NGO’s, hun doelstellingen, lidmaatschapsstructuur en belangrijkste financieringsbronnen. Deze groepen en NGO’s kunnen derhalve worden uitgenodigd met de Commissie samen te werken om deze informatie beschikbaar te stellen, mogelijk door aanvulling van de informatie die reeds wordt gegeven in de "Directory of special interest groups" op bovengenoemde website, en door een specifieke website te creëren met links naar de DG’s waarbij dergelijke informatie reeds te verkrijgen is. 2.4.

Accreditatie

Enkele NGO’s hebben de vraag gesteld of het mogelijk zou zijn NGO’s een officiële status als raadgevend orgaan te geven naar het voorbeeld van bestaande systemen binnen de Verenigde Naties en de Raad van Europa4. De Commissie heeft zich altijd tegen een officiële raadgevende status verzet. Een van de redenen hiervoor geeft de Commissie bijvoorbeeld in haar mededeling over "Een open en gestructureerde dialoog tussen de Commissie en belangengroepen"5: "(… ) de Commissie heeft altijd een zo open mogelijke dialoog willen voeren, zonder er een accrediteringsstelsel op na te houden". Bovendien wordt de besluitvorming binnen de EU allereerst gelegitimeerd door de gekozen vertegenwoordigers van de Europese volkeren, dit in tegenstelling tot het systeem dat in internationale organen wordt gebruikt. Het zou evenwel nuttig zijn wanneer tijdens de dialoog die als vervolg op deze discussienota met de andere Europese instellingen en NGO’s zal plaatsvinden, de vraag aan de orde zou komen of een meer geformaliseerde benadering een toegevoegde waarde zou verschaffen. 2.5.

Een wettelijke grondslag in het Verdrag voor overleg met NGO’s

Er is in het Verdrag wel een wettelijke grondslag te vinden voor de dialoog met de sociale partners, maar niet voor dialoog of overleg met NGO’s; alleen wel Verklaring 23, die aan het Verdrag van Maastricht is gehecht, heeft betrekking op sociaal beleid en de dialoog met de burgers.

3

Een webpagina over speciale belangengroepen kan worden gevonden op: http://europe.eu.int/comm/sg/sgc/lobbies/index_en.htm Een overzicht van NGO’s die met ECHO samenwerken, http://europa.eu.int/comm/echo/en/index_en.html

is

te

4

In 1996 had de Raad van Europa 380 NGO’s, verdeeld over negen groepen, geaccrediteerd.

5

PB C 63 van 5 maart 1993. 12

verkrijgen

via

Ondanks het feit dat in het Verdrag niet specifiek naar de dialoog met de burgers wordt verwezen, is op een hele reeks beleidsterreinen een aantal forums voor dialoog en overleg ontwikkeld. Zo tracht het directoraat-generaal Werkgelegenheid en Sociale Zaken aan de maatschappelijke dialoog bij te dragen via participatie van NGO’s in een breed scala aan comités en contactgroepen, bijeenkomsten met het Platform van sociale NGO’s en informele werkgroepen. Met name verscheidene Europese NGO’s hebben de vraag gesteld of het mogelijk zou zijn in de context van de volgende Intergouvernementele Conferentie een wettelijke grondslag voor NGO-betrekkingen in het Verdrag op te nemen.

13

3.

Begrotingskwesties

3.1.

Financiering van de werkingskosten

3.1.1 Huidige situatie De Commissie verstrekt reeds aanzienlijke bedragen voor de exploitatiekosten van verschillende organisaties. Het Vademecum voor Subsidiebeheer dat in juli 1998 door de Commissie werd goedgekeurd, bevat speciale voorschriften voor de geldelijke ondersteuning van organisaties die financiering voor de werkingskosten ("core-funding"), ontvangen. Dit betekent uiteraard dat duidelijk moet zijn aangegeven om welke organisaties het gaat. Dit is ook gebeurd voor deel A (huishoudelijke kredieten) van de begroting en de lijst met organisaties is te vinden op de website van het Netwerk Subsidiebeheer6. Wat betreft deel B van de begroting (beleidskredieten) liggen de zaken evenwel veel ingewikkelder. Er is echter wel een overzicht in de maak van begrotingslijnen voor de financiering van werkingskosten en van de namen van de begunstigden. Pas wanneer deze informatie beschikbaar is, kan worden vastgesteld in hoeverre NGO’s reeds financiering voor de werkingskosten ontvangen. De situatie is extra gecompliceerd doordat in bepaalde gevallen financiële middelen bestemd voor NGO-projecten fungeren als een belangrijke bijdrage in de exploitatiekosten van de organisatie. Enkele begrotingslijnen kunnen aangewend worden voor zowel projectfinanciering als financiering van de werkingskosten. Voorts geldt dat, zelfs wanneer NGO’s reeds financiering ontvangen voor hun werkingskosten, dit niet gecoördineerd gebeurt of overeenkomstig gemeenschappelijke criteria van de Commissie. Deze praktijk is geleidelijk gegroeid via vermelding van specifieke NGO’s in deel A en B van de EU-begroting. 3.1.2 Voorstellen voor toekomstige maatregelen om de samenhang te verbeteren Het vraagstuk van de financiering van werkingskosten is gerelateerd aan het algemene beleid van de Commissie ten aanzien van het partnerschap met NGO’s en in het bijzonder NGO’s die op Europees niveau zijn georganiseerd, en verdient uitvoerig te worden onderzocht op basis van de bestaande beste praktijk7 en tekortkomingen. Zoals reeds is gezegd in hoofdstuk 1, leveren de Europese NGO-netwerken, door nationale NGO’s aan te moedigen samen te werken om gemeenschappelijke doelen te verwezenlijken, een essentiële bijdrage aan de totstandkoming van een "Europese publieke opinie" die gewoonlijk beschouwd wordt als een eerste vereiste voor de realisering van een werkelijke politieke eenheid in Europa. Met name heeft de Commissie uitermate veel baat bij het feit dat de Europese NGO-federaties en – netwerken de visies van de verschillende nationale NGO’s kunnen kanaliseren en scherp in beeld brengen. Het lijkt derhalve redelijk dat de Commissie deze NGO’s praktische steun moet geven.

6 7

http://europa.eu.int/comm/sg/sgc/info_subv/index_en.htm Het "Actieprogramma ter ondersteuning van NGO’s die voornamelijk werkzaam zijn op het gebied van milieubescherming" (gebaseerd op Besluit nr.872/97/EG van de Raad), bijvoorbeeld, wordt zowel door het DG Milieu als de niet-gouvernementele milieu-organisaties beschouwd als een voortreffelijk kader voor samenwerking. 14

Met het oog op de doorzichtigheid dient deze steun bij voorkeur te worden verleend via specifieke begrotingslijnen voor de financiering van werkingskosten. De wetgeving die aan dergelijke begrotingslijnen ten grondslag ligt, moet duidelijk de criteria en voorwaarden voor NGO's om voor financiering van de werkingskosten in aanmerking te komen. Enkele criteria zijn: – de ondernomen activiteit moet een echt Europees karakter hebben; – de Europese NGO’s die dergelijke financiering aanvragen of de instanties die de NGO of de betreffende activiteit ondersteunen, moeten representatief zijn, en – de NGO of de activiteit moeten op de lange termijn financieel levensvatbaar zijn. Daarnaast zal de Commissie het recht eerbiedigen van iedere NGO of de organisatoren van een activiteit, die zij op deze wijze financiert, om openhartige, precieze en behoorlijk onderbouwde standpunten te promoten over zaken die rechtstreeks betrekking hebben op het aangegeven doel van de NGO of activiteit. 3.2.

Projectfinanciering

Bij een evaluatie van de bestaande wettelijke grondslagen voor projectfinanciering dient ook te worden gekeken naar substantiële inconsequenties. Tegelijkertijd moeten de aard en het effect van de toelichtingen bij de begroting worden onderzocht om te zien in hoeverre deze stroken met de wettelijke grondslagen. Waar wettelijke grondslagen moeten worden vernieuwd, moet een poging worden ondernomen om deze in overeenstemming te brengen met andere bestaande wettelijke grondslagen teneinde een meer coherente benadering te waarborgen. In gevallen waar dezelfde maatregel op verschillende manieren kan worden gefinancierd (zoals bijvoorbeeld geldt voor steun voor verkiezingen in ontwikkelingslanden), moeten expliciete criteria of beleidsrichtsnoeren worden vastgesteld om duidelijk te maken welk instrument het meest geschikt is. 3.3.

Herstructurering van de begroting / Rationalisering van begrotingslijnen

Momenteel heeft de Commissie te maken met een groot aantal begrotingslijnen met hun respectieve wettelijke grondslagen, die niet samenhangend zijn gegroepeerd, noch wat hun plaats in de EU-begroting noch wat de complementariteit van hun doelstellingen betreft. Deze hebben zich grotendeels ontwikkeld uit specifieke beleidsvoornemens van de begrotingsautoriteit, in het bijzonder het Europees Parlement. In zijn Tweede Verslag over de hervorming van de Commissie onderstreepte het Comité van onafhankelijke deskundigen de "behoefte aan een begrotingsstructuur die een doorzichtig beheer en een doelmatige controle mogelijk maakt. Het onderscheid tussen huishoudelijke en beleidsuitgaven zou moeten verdwijnen"8. Het betwijfelt met name of het nodig is de begroting te verdelen in een deel A (huishoudelijke kredieten) en een deel B (beleidskredieten). Om te illustreren dat het onderscheid dat men geacht wordt tussen de beide delen te maken, vaak wordt genegeerd, noemt het gevallen waarin zowel in deel A als deel B subsidies aan culturele organisaties werden verstrekt.

8

Comité van onafhankelijke deskundigen, Tweede Verslag 2.1.15. 15

De behoefte aan verduidelijking van de begrotingsstructuur werd ook geconstateerd in het verslag van de Begrotingscommissie van het Parlement over de ontwerp-begroting voor 2000. Daarin vraagt zij de Commissie een nieuwe aanpak te introduceren voor de indeling van kredieten in deel A en deel B bij de indiening van de ontwerp-begroting voor 2001. In het voorontwerp van begroting voor 2001 zal een nieuwe benadering worden gehanteerd met enkele elementen van activiteitsgebonden budgettering (Activity-Based Budgeting-ABB). ABB is de begrotingscomponent van het bredere activiteitsgebonden management (ActivityBased Management-) (ABM) dat beoogt de bestuurscultuur binnen de Commissie te verbeteren als onderdeel van de totale administratieve hervorming van de Commissie. Omdat de definitie van activiteiten en beleidsterreinen echter zal worden gekoppeld aan de bestaande organisatiestructuur van de Commissie, zal invoering van ABB alleen het bestaande probleem van een gebrek aan samenhang tussen begrotingslijnen niet oplossen. Om dit probleem aan te pakken, moet zo spoedig mogelijk met de begrotingsautoriteit worden overlegd over hoe de bovengenoemde begrotingslijnen kunnen worden gerationaliseerd. Het is duidelijk dat dit alle begunstigden aangaat, niet slechts NGO’s. Erkend wordt dat de begrotingsautoriteit zich altijd het recht wenst voor te behouden om prioriteiten te stellen – de vraag daarbij is hoe dit op zodanige wijze gestalte kan krijgen dat de gevolgen voor de administratie en de menselijke hulpbronnen op adequate wijze worden voorzien en gehanteerd. Tegelijkertijd moet er beter gebruik worden gemaakt van de jaarlijkse "programmering" waarin de prioriteiten van de Raad, het Europees Parlement en de Commissie worden weerspiegeld.

16

4.

Beheerskwesties

Het doel van dit hoofdstuk is een overzicht te geven van actuele uitdagingen op het gebied van het EG-subsidiebeheer en een aantal benaderingen aan te wijzen om de huidige financiële procedures en beheersprocedures, die met name hun uitwerking hebben op NGO’s, te verbeteren. Hoewel elke hervorming van het subsidiebeheer door de Commissie in het belang van alle begunstigden zal worden uitgevoerd, is de Commissie zich ervan bewust dat NGO’s op vele beleidsterreinen haar belangrijkste projectpartners zijn. NGO’s worden derhalve op specifieke manieren met de huidige problemen geconfronteerd en kunnen met recht verwachten dat er passende oplossingen worden gevonden. Subsidies in allerlei soorten en maten vormen een belangrijk onderdeel van de communautaire uitgaven. Het grootste deel wordt niet rechtstreeks door de Europese Commissie betaald, maar via de nationale en regionale autoriteiten van de lidstaten. Dit geldt voor betalingen krachtens het gemeenschappelijk landbouwbeleid en voor de meeste betalingen krachtens de financiële instrumenten van het structuurbeleid. De Commissie keert evenwel ook rechtstreeks subsidies uit aan begunstigden (openbare of particuliere instanties – universiteiten, bedrijven, belangengroepen, NGO’s – en in sommige gevallen individuen) teneinde op een groot aantal gebieden (buitenlands beleid, onderzoek en ontwikkeling, onderwijs, opleiding, milieu, consumentenbescherming en informatiebeleid) een gemeenschappelijk beleid te bewerkstelligen. EU-financiering via subsidies geeft de Gemeenschap een flexibel hulpmiddel in handen om haar verschillende beleidsdoelstellingen te verwezenlijken. 4.1.

Problemen bij het subsidiebeheer

De Commissie wordt momenteel geconfronteerd met een reeks problemen bij het beheer van subsidies die onder haar directe verantwoordelijkheid worden toegekend. Vele van de hieronder beschreven moeilijkheden bij het beheer van rechtstreekse subsidies doen zich voor bij alle diensten van de Commissie. Sommige doen zich echter vooral voor bij het externe beleid wegens de verscheidenheid aan begrotingslijnen en de relatief omvangrijke kredieten die hiervoor in de algemene begroting zijn uitgetrokken. Een van de fundamentele problemen van de Commissie is het naar verhouding kleine aantal medewerkers dat zich met het beheer van de financiële middelen bezighoudt in vergelijking met soortgelijke beheerstructuren in de lidstaten of in internationale organisaties.9 Om deze situatie het hoofd te kunnen bieden, heeft de Commissie een serie verschillende beheerssystemen ontwikkeld, met als gemeenschappelijk kenmerk dat bepaalde administratieve of ondersteunende activiteiten aan diverse instanties buiten de Commissie, waaronder NGO’s, worden gedelegeerd. In sommige gevallen heeft de Commissie ervoor gekozen de beschikbare middelen voor een kleiner aantal grotere projecten te bestemmen teneinde de administratieve rompslomp van het subsidiebeheer te verminderen. De Commissie is er zich niettemin van bewust dat deze aanpak niet over de gehele linie kan worden toegepast, omdat op bepaalde beleidsterreinen een NGOproject mogelijk kleinschalig moet zijn, wil de uitvoering ervan slagen.

9

Bijzonderheden over externe steun kunnen worden gevonden in een beoordeling van Europese steun die in 1997 door het Overseas Development Institute (VK) werd verricht. 17

Een ander aandachtspunt betreffende het beheer van aan NGO’s toegekende subsidies is de manier waarop de Commissie de procedures toepast die erop gericht zijn een gezond beheer van communautaire fondsen te waarborgen. Aangezien het geld van de belastingbetaler op verstandige, economische en doorzichtige wijze moet worden besteed, moet de aanvragende organisatie aan specifieke voorwaarden en eisen voldoen voordat EU-subsidies kunnen worden verstrekt; de genoemde voorwaarden en eisen hebben vooral betrekking op de capaciteit van de aanvrager zowel op het operationele (technisch en organisatorisch) als het financiële vlak. Dit betekent dat de Commissie de capaciteiten van NGO’s moet kunnen beoordelen, om te waarborgen dat deze in staat zijn de hun toevertrouwde projecten uit te voeren en naar behoren verantwoording kunnen afleggen van het gebruik van de fondsen die daarmee gemoeid zijn. Tegelijkertijd kan het zijn dat vanwege bepaalde kenmerken van de NGO-sector, zoals de kleine omvang van de organisaties, een soms krappe kasstroom en problemen bij het verkrijgen van financiële garantie, de interne structuur en capaciteiten van de desbetreffende organisaties niet altijd goed zijn afgestemd op de administratieve eisen die door de EU-instellingen aan hen worden gesteld wanneer zij subsidie aanvragen. Zo is er in de afgelopen jaren meer onderzoek verricht naar de financiële waarborgen voor de subsidieverlening, hetgeen heeft geleid tot aanscherping van de eisen, met in enkele gevallen grotere vertragingen als gevolg. De afgelopen maanden heeft met name de kwestie van het bieden van financiële garanties door NGO’s voor enige wrijving gezorgd. Het is derhalve zaak om beheersprocedures te ontwerpen die de noodzakelijke garanties verschaffen voor een juist gebruik van publieke gelden, maar tegelijkertijd de NGO’s geen onnodige administratieve of financiële last opleggen; de Commissie is namelijk vaak niet de enige donor die een bepaalde NGO fondsen verstrekt, en zij moet bereid zijn de NGO voldoende flexibiliteit te gunnen om aan de eisen van verschillende donoren te kunnen voldoen. De Commissie erkent dat vooral innovatieve projecten of activiteiten in ontwikkelingslanden, of humanitaire of noodhulpacties, onvermijdelijk een risicocomponent inhouden. Tevens dient men in het achterhoofd te houden dat dankzij de samenwerking van de EU met NGO’s er activiteiten kunnen worden gefinancierd en gerealiseerd die noch de particuliere sector noch lokale overheden anders zouden uitvoeren. Tegen deze achtergrond kunnen de belangrijkste vragen waarvoor de Commissie zich thans gesteld ziet, als volgt worden samengevat: • Hoe kan het institutionele kader voor het beheer van aan NGO’s toegekende subsidies worden verbeterd, vooral wanneer er een beroep wordt gedaan op bemiddelende instanties? • Hoe kan het beheer van de grote aantallen voorstellen in bepaalde sectoren (bijvoorbeeld de medefinanciering van NGO-ontwikkelingsprojecten) worden gestroomlijnd, gezien de beperkte mankracht en financiële middelen van de Commissie? Hier is het zaak het aantal projecten, contracten en activiteiten te beperken, zonder aanvragen van kleine NGO’s (vaak een bron van vernieuwende ideeën) te ontmoedigen of financiering van kleine projecten uit te sluiten wanneer deze met EU-prioriteiten overeenkomen. • Hoe kan worden bereikt dat beperkte EU-fondsen naar kwalitatief hoogstaande projecten gaan die worden geleid door NGO’s die over de nodige financiële en operationele capaciteit beschikken om deze projecten met succes te kunnen uitvoeren? 18

• Hoe kunnen procedures worden vereenvoudigd en alle begrotingslijnen doorzichtiger en samenhangender worden gemaakt om een ruime toegang voor NGO’s tot EU-financiering te vergemakkelijken en te stimuleren? 4.2.

Leidende beginselen

Elke nieuwe benadering die erop gericht is het beheer van communautaire programma’s te verbeteren, zal falen als er geen rekening wordt gehouden met de mogelijke gevolgen voor de ontvangers van deze subsidies. De Commissie blijft zich derhalve bij het beheer van NGOprojecten en –programma’s houden aan de volgende leidende beginselen: • de noodzaak de diversiteit en heterogeniteit van de NGO’s te respecteren; • de noodzaak rekening te houden met de autonomie en onafhankelijkheid van NGO’s; • de noodzaak rekening te houden met de specifieke behoeften van NGO’s, afhankelijk van de sector, grootte, ervaring en staat van dienst van de betrokken NGO(‘s); • de noodzaak van een grotere openheid en doorzichtigheid, in het bijzonder door informatie te verschaffen over communautaire subsidies en de ontvangers van deze subsidies; • de noodzaak ervoor te zorgen dat de genomen maatregelen de Europese dimensie van EUbeleid en daaraan gerelateerde subsidies weerspiegelen en bevorderen. 4.3.

Verbetering van het beheer van NGO-subsidies

Het ontwikkelen en uitvoeren van maatregelen om het subsidiebeheer te verbeteren is een taak die vrijwel alle diensten van de Commissie aangaat. Als eerste belangrijke stap in de richting van een samenhangende aanpak van deze vraagstukken in de gehele Commissie nam de Commissie in 1998 het Vademecum over Subsidiebeheer aan en zette zij het Netwerk Subsidiebeheer op, die een wezenlijke rol zullen blijven spelen in de verdere hervorming van het subsidiebeheer door de Commissie, vooral door de "beste praktijk" aan te wijzen en te verspreiden. Het Netwerk Subsidiebeheer heeft tevens een subgroep partnerschappen ingesteld om te onderzoeken hoe het best met bepaalde begunstigden kan worden samengewerkt op gebieden waar de Commissie en haar partners grote belangen en algemene doelstellingen gemeen hebben. Niettemin is in de toekomst verdere actie nodig, waaronder mogelijk de uitbreiding van het werkterrein van het Netwerk Subsidiebeheer, alsmede de betrokkenheid van extra actoren. De Commissie ziet erop toe dat vooral de hervorming van haar subsidiebeheer een integraal deel van het totale hervormingsproces vormt door de Task Force "Administratieve hervormingen" een essentiële coördinatietaak te geven. In de volgende paragrafen wenst de Commissie de belangrijkste kenmerken te schetsen van de te nemen stappen voor zover deze invloed kunnen hebben op de subsidies die aan NGO’s worden toegekend. Sommige van deze maatregelen zullen op vrij korte termijn worden uitgevoerd, terwijl voor andere nader onderzoek en overleg nodig is. 4.3.1 Institutionele regelingen en bemiddelende instanties De Commissie heeft wisselende ervaringen met de decentralisatie of delegatie van taken aan bemiddelende instanties als instellingen in de lidstaten, agentschappen op nationaal of Europees niveau of bureaus voor technische bijstand. In sommige gevallen functioneerden deze 19

structuren vrij soepel, in andere gevallen stuitte de Commissie op ernstige beheersproblemen. Het is duidelijk dat de noodzakelijke beoordeling van de rol van bemiddelende instanties niet beperkt mag blijven tot subsidieregelingen voor NGO’s en derhalve een globale aanpak vereist. Overeenkomstig hetgeen in deze discussienota in het hoofdstuk over overleg is gezegd, beoogt de Commissie evenwel de NGO’s bij de evaluatie en hervorming van deze mechanismen te betrekken voor zover deze een directe uitwerking op hen hebben. Wanneer de Commissie een beroep doet op bemiddelende instanties moet zij erop toezien dat deze uitgebreide ervaring in de NGO-sector hebben. In deze context zal de Commissie tevens grondig onderzoek doen naar de mogelijkheid ook adviesgroepen voor NGO's en ontwikkelingssamenwerking voor inschrijvingen uit te nodigen. De taken die tot de bevoegdheid van de overheid behoren, moeten echter door de Commissie zelf worden afgehandeld. 4.3.2 Stroomlijning van het aantal projecten dat door de Commissie moet worden behandeld Hoewel het geen oplossing is voor alle beheersproblemen, is het onvermijdelijk dat op bepaalde gebieden, met name externe betrekkingen, het aantal projecten, contracten en activiteiten waarvoor de Commissie verantwoordelijk is, moeten worden beperkt. Dit kan worden bewerkstelligd door de volgende maatregelen te treffen: • vergroting van de minimumomvang van projecten en programma’s die uit communautaire fondsen worden gefinancierd, waarbij zo nodig ter indicatie minimumbedragen voor kleinere projecten worden vastgesteld (invoering van percentages van fondsen die bestemd worden voor kleine en grotere projecten in oproepen tot het indienen van voorstellen); • NGO’s aanmoedigen consortia te vormen voor de indiening en uitvoering van projecten; • NGO’s aanmoedigen netwerken te vormen met één vertegenwoordigend lichaam dat namens de leden van het netwerk activiteiten verricht; • invoering van programmacontracten, met name voor aloude NGO-partners, waarbij de Commissie en de NGO’s een ontwerp-programma overeenkomen dat gebaseerd is op het beleid en de strategieën, de belangrijkste economische sectoren en de partners van de NGO’s, enz., krachtens welke NGO’s activiteiten kunnen verrichten die achteraf door de Commissie worden gecontroleerd; • invoering van globale subsidies, afhankelijk van de beoordeling van de staat van dienst van de betrokken NGO’s, ten behoeve van zowel individuele NGO’s als NGO-netwerken fondsen, teneinde kleinschalige activiteiten op basis van een goedgekeurd werkprogramma te financieren. Deze subsidies worden achteraf gecontroleerd. De uitvoering van de bovengenoemde maatregelen zal plaatsvinden op grond van een serieuze analyse van de specifieke behoeften van de sector en van de NGO’s die in die sector actief zijn. Tot deze maatregelen wordt besloten in overleg en overeenstemming met de direct betrokken NGO-sector. 4.3.3 Verbetering van de selectieprocedures en de kwaliteit van de geselecteerde projecten 20

Een andere methode om de kwaliteit van het subsidiebeheer te waarborgen is verbetering van de selectieprocedure door een doeltreffender planning. In dit kader is de systematische invoering van oproepen tot het indienen van voorstellen (zoals geopperd in het Vademecum voor Subsidiebeheer) een belangrijk hulpmiddel gebleken dat in de toekomst vaker zal worden toegepast. Dit moet gepaard gaan met meer dialoog met de NGO’s over het vaststellen van zwaartepunten, prioriteiten en gebieden waarop NGO-activiteiten een aanvulling vormen op EU-activiteiten. Daarnaast wordt met de uitvoering van meerjarenprogramma’s op sectorale, thematische of geografische basis beoogd het effect en de kwaliteit van projecten te vergroten en beheerstaken te vereenvoudigen. Bovendien is het duidelijk dat een gezond subsidiebeheer veel gemakkelijker wordt wanneer de projectbeheerstechnieken naar behoren en strikt worden toegepast, met aandacht voor de speciale aard en kenmerken van NGO’s. Hiertoe dienen met name ontwerp-overeenkomsten te worden opgesteld met duidelijke vermelding van de gewenste uitkomsten, prestatieindicatoren, kwaliteitscontroles en de toezicht- en verslagleggingsprocedures. Wat betreft de selectiefase is de Commissie van zins de mogelijkheid te onderzoeken om een beroep te doen op externe deskundigen bij de beoordeling van voorstellen. 4.3.4 Beoordeling van de financiële en operationele capaciteit van NGO’s Hoewel de Commissie erkent dat het verstrekken van subsidies in bepaalde omstandigheden risico’s met zich meebrengt (zie 4.1.), spreekt het voor zich dat dit risico zo veel mogelijk moet worden beperkt. In het vademecum staan duidelijke normen en criteria voor de beoordeling door de diensten van de Commissie van de geschiktheid en de technische en financiële capaciteit van een NGO om activiteiten te verrichten waarvoor subsidies worden toegekend. 4.3.4.1 Financiële garanties In juli 1999 keurde de Commissie voorlopige richtsnoeren goed inzake de financiële waarborgen voor subsidies aan NGO's die actief zijn op het vlak van de externe betrekkingen. Tot op heden blijkt uit de ervaring met deze richtsnoeren dat zij zowel voor de Commissie als voor de NGO’s een uitvoerbare oplossing zijn. De Commissie wenst derhalve deze maatregelen, die in de bijlage bij deze discussienota worden beschreven, te bevestigen. 4.3.4.2 Verwerking van informatie over NGO-partners Verscheidene malen is gewezen op de behoefte aan veel betere informatie over alle soorten begunstigden. Zowel de Algemene inspectie van de diensten van de Commissie als het Comité van onafhankelijke deskundigen in zijn recente verslag over de hervorming van de Commissie, wezen erop dat de diensten van de Commissie een betrouwbare bron van informatie over subsidieontvangers moeten hebben, waaronder informatie over eerdere subsidies of subsidies die nog in de pijplijn zitten. Het Vademecum voor Subsidiebeheer bepaalt ook dat eerdere verstrekte subsidies moeten worden gecontroleerd alvorens een nieuwe subsidie toe te kennen. Tot nu toe is er geen hulpmiddel beschikbaar dat de diensten van de Commissie deze informatie op permanente basis verschaft. Binnen dit algemene kader zou een verbeterde verwerking van informatie over subsidie ontvangende NGO’s ten goede komen aan zowel de Commissie als de NGO-partners. Hierdoor wordt het niet alleen gemakkelijker de activiteiten van de Commissie op risico’s te 21

beoordelen, maar ook hoeven NGO’s dan minder vaak dezelfde informatie te verstrekken ten behoeve van ieder afzonderlijk projectvoorstel. Methodes om informatie over NGO’s beter te verwerken, moeten worden onderzocht; daarbij moet het volgende in aanmerking worden genomen: • Een databank die nauwkeurige informatie over NGO’s verschaft en met name over hun operationele en financiële profiel, staat van dienst, door de EU gefinancierde projecten, andere donoren en andere, regelmatig geactualiseerde, relevante informatie. Dit zou een welkome, gecoördineerde aanvulling vormen op reeds bestaande informatie binnen de Commissie. Als er voldoende middelen kunnen worden gevonden om een dergelijk systeem werkbaar te maken en in stand te houden, zou het voor het personeel van de Commissie in Brussel en bij delegaties in andere landen een uiterst waardevol hulpmiddel zijn; • Registratiesystemen voor subsidieontvangers (waaronder NGO’s), gebaseerd op een diepgaand onderzoek, via externe audits, naar de organisatiestructuur, capaciteit en financiële situatie van de begunstigde. Zo kan ook rekening worden gehouden met de systemen die binnen de Commissie (ECHO), de lidstaten en internationale donorinstellingen als de Wereldbank bestaan. Tevens moet onderzoek worden verricht naar de mogelijkheden om de uitwisseling van informatie met deze instanties te verbeteren en/of een systeem van "wederzijdse erkenning" kan worden ingevoerd. Deze informatiesystemen moeten rekening houden met de behoeften van lokale partners in derde landen. 4.3.5 Vereenvoudiging van procedures EU-fondsen zijn verspreid over vele verschillende begrotingslijnen en beschikbaar voor diverse actoren en potentiële begunstigden, waaronder NGO’s. Subsidies worden toegekend aan de hand van verschillende criteria en aanvraagprocedures die verschillende eisen aan de aanvragers stellen. In nauwe samenwerking met NGO’s en andere partners/begunstigden zal het Netwerk Subsidiebeheer trachten waar mogelijk een grotere samenhang van de beheersprocedures van de Commissie te bewerkstelligen en invoering van de beste methoden aan te moedigen. Deze activiteiten richten zich onder andere op de harmonisatie en verbetering van de begrotingsformulieren voor projectaanvragen. Momenteel wordt één standaardcontract geïntroduceerd voor subsidies krachtens externesteunprogramma's van de EG, ter vervanging van de talrijke bestaande modelovereenkomsten voor deze programma’s. Het contract voldoet aan de specifieke project- en programma-eisen op het gebied van externe steun en is gebaseerd op de modelovereenkomst die als bijlage bij het Vademecum voor Subsidiebeheer is gevoegd. Het zorgt derhalve voor een fundamentele koppeling en convergentie met (een) modelovereenkomst(en) die op andere EGsubsidieterreinen moet(en) worden gebruikt. Een andere interessante ontwikkeling is in gang gezet door ECHO. Bij de oprichting van ECHO stelde de Commissie als een van de voornaamste doelstellingen van het bureau de efficiëntie van humanitaire activiteiten te verbeteren. Tevens benadrukte zij de noodzaak van een kader voor betrekkingen met NGO’s en internationale gespecialiseerde instanties. Daarom keurde de Commissie in mei 1993 de Kaderovereenkomst voor partnerschap goed die erop gericht was procedures te versnellen en de besluitvorming te vereenvoudigen. Op 1 januari 1999 trad een nieuwe Kaderovereenkomst voor partnerschap in werking. De 22

evaluatie van deze overeenkomst had drie hoofddoelstellingen: - versterking van het partnerschap, - vereenvoudiging en verduidelijking van de tekst, - vergroting van de flexibiliteit met behoud van een adequate controle op het gebruik van fondsen, - zorgdragen voor een kwaliteitsgerichte beoordeling van voorstellen en daadwerkelijke uitvoering.

Tot op heden hebben meer dan 160 NGO’s de kaderovereenkomst getekend. ECHO is voornemens haar netwerk van partners uit te breiden en voor meer dan 130 NGO’s zullen de verificatieprocedures gedurende de eerste helft van het jaar 2000 worden uitgevoerd.

23

5.

Informatie

5.1.

Informatie voor het publiek, begunstigden en potentiële begunstigden waaronder NGO’s

Het grote publiek, begunstigden en potentiële begunstigden kunnen reeds een aanzienlijke hoeveelheid informatie over rechtstreekse financiering door de Europese Commissie verkrijgen, die voortdurend wordt bijgewerkt en verbeterd. NGO’s en anderen die op zoek zijn naar informatie over financiering, hebben in verschillende fasen van het aanvraagproces verschillende soorten informatie nodig, te beginnen met algemene informatie over wat de mogelijkheden zijn, vervolgens specifieke informatie over de criteria voor de diverse subsidieprogramma’s en tenslotte bijzonderheden over hoe en wanneer te reageren. 5.1.1 Algemene informatie over financiering Algemene informatie is verkrijgbaar op een website genaamd "Information on EU/funding".10 Momenteel is de belangrijkste bron van algemene informatie over subsidies een elektronische versie van de informatiebrochure uit 1997 "Steun en leningen van de Europese Unie". Deze brochure zal in 2000 worden vervangen door een nieuwe gids op de server EUROPA, die een beschrijving van het EU-beleid geeft, met "links" naar beschrijvingen van de beschikbare subsidieprogramma’s en naar websites met uitvoerige informatie van de verschillende diensten van de Commissie. Door de "links" te volgen of een eenvoudig zoeksysteem te gebruiken moet een organisatie die op zoek is naar financiering, te weten kunnen komen welke subsidiemogelijkheden er zijn en een uitgebreide beschrijving van de criteria en aanvraagprocedures kunnen vinden. 5.1.2 Specifieke informatie over financiering Een van de hoofddoelen van het Vademecum voor Subsidiebeheer van 1998 was om de Commissiediensten te verplichten meer bekendheid te geven aan de subsidies die krachtens deze programma’s zijn of kunnen worden toegekend. Men vond dat er meer volledige en gebruikersvriendelijke informatie nodig was teneinde de kring van organisaties die bij de Commissie subsidies aanvragen, te vergroten. Het vademecum bevat specifieke en vrij gedetailleerde regels betreffende de informatie die de diensten in de oproep tot het indienen van voorstellen moeten verschaffen. De Commissiediensten moeten oproepen tot het indienen van voorstellen in brede kring bekendmaken en moeten daartoe in ieder geval gebruikmaken van de EUROPA-server. 5.2.

NGO-contactpunt/netwerk van NGO-knooppunten in de Commissie

Eén manier om NGO’s beter van dienst te zijn, zou zijn om een aantal centrale contactpunten ("one-shop-shops") of informatiepunten op te zetten bij de diensten van de Commissie en EGdelegaties in andere landen die samenwerken met NGO’s. De taak van dergelijke informatiepunten dient zorgvuldig te worden omschreven en de financiële implicaties dienen grondig te worden onderzocht. Wat betreft informatie over financiering zou het logischer zijn

10

http://europa.eu.int/comm/sg/sgc/info_subv/index_en.htm 24

dergelijke informatiepunten open te stellen voor alle potentiële begunstigden, ook al geldt voor vele diensten dat NGO’s de belangrijkste ontvangers zijn van rechtstreekse financiering door de Commissie. Tevens lijkt het wenselijk de algehele coördinatie van de betrekkingen tussen de Commissie en de NGO’s, over te dragen aan een horizontale dienst die de discussie tussen de Commissiediensten over NGO-kwesties zou kunnen aanzwengelen en verbreden zonder daarbij het specifieke karakter van de dialoog NGO's/Commissie in de verschillende sectoren uit het oog te verliezen. Hoe het ook zij, gezien het specifieke karakter en de specifieke deskundigheid van de verschillende NGO’s, moeten de respectieve Commissiediensten de hoofdverantwoordelijke blijven voor de betrekkingen tussen Commissie en NGO’s. Deze dienst wordt dan in het bijzonder belast met de coördinatie van maatregelen om zowel de informatie voor NGO’s als voor de diensten van de Commissie (over NGO’s) te verbeteren.

25

6.

Conclusies

De Commissie erkent dat het nodig is in haar betrekkingen met NGO’s een meer samenhangende aanpak te hanteren door de bestaande "goede praktijk" in verschillende sectoren te handhaven en daarop voort te bouwen. Omdat vele voorstellen in dit document nauw verband houden met de voorstellen voor administratieve hervormingen die in februari zullen worden ingediend, is men evenwel van oordeel dat de mededeling van de Commissie over samenwerking met NGO’s eerst dan mag worden afgerond. Op deze manier wordt gewaarborgd dat de in deze discussienota genoemde voorstellen volledig verenigbaar zijn met het algehele hervormingsproces. De Commissie beschouwt deze discussienota als een eerste stap in een proces dat een uitvoerige gedachtewisseling met de NGO’s omvat. Om dit overleg te vergemakkelijken zal de Commissie een website op de EUROPA-server openen zodra de Commissie de tekst van de discussienota heeft goedgekeurd. Op de website zal de tekst van het document in alle officiële EU-talen te raadplegen zijn. Er zal ook een e-mailadres zijn waar de NGO’s hun opmerkingen naartoe kunnen sturen en deze opmerkingen zullen op de website worden geplaatst.

26

Bijlage Financiële garanties

Voor aan NGO’s toegekende subsidies gelden de volgende maatregelen: 1.

Voor subsidies van 100.000 € of meer moeten de ontvangende organisaties, tijdens of na de uitvoering van de activiteit, een verslag van een onafhankelijke registeraccountant overleggen over de financiële controle van de organisatie of een verslag over de controle op het gebruik van de subsidie.

2.

In geval van betaling van een voorschot van 1 miljoen € of meer is een financiële garantie vereist. Bepaalde uitzonderingen kunnen gerechtvaardigd zijn wanneer programma’s worden uitgevoerd door ofwel een NGO binnen de EU, die al lange tijd op bevredigende wijze met de Commissie samenwerkt en waarvoor is vastgesteld dat deze aan de technische en operationele criteria van de Commissie (voldoet), ofwel andere NGO’s die internationaal zijn erkend en op grond daarvan door andere bilaterale of internationale donoren worden ondersteund.

3.

Buiten het regelmatige toezicht op lopende activiteiten verrichten de diensten van de Commissie met name bij kleine activiteiten die niet systematisch worden gecontroleerd, steekproefsgewijs controles.

27