Desain Instrumen Transfer Fiskal untuk Pendanaan Rencana Aksi Daerah Penurunan Emisi Gas Rumah Kaca (RAD-GRK)

Desain Instrumen Transfer Fiskal untuk Pendanaan Rencana Aksi Daerah Penurunan Emisi Gas Rumah Kaca (RAD-GRK)

MA

CAR

A DA N A R A KÇ

A

Kementerian Keuangan Republik Indonesia Badan Kebijakan Fiskal Pusat Kebijakan Pembiayaan Perubahan Iklim dan Multilateral Jakarta, 2012

Desain Instrumen Transfer Fiskal Untuk Pendanaan Rencana Aksi Daerah Penurunan Emisi Gas Rumah Kaca (RAD-GRK) Pengarah Kepala Badan Kebijakan Fiskal (BKF) dan Kepala Pusat Kebijakan Pembiayaan Perubahan Iklim dan Multilateral (PKPPIM) Tim Penulis: BKF: Suharto Haryo Suwakhyo, Ramadhan Harisman, Joko Tri Haryanto, Prima Yudistira, dan Noor Syaifudin GIZ: Riatu Qibthiyyah, Saut Lubis, Heiner von Luepke, Tim Auracher, Budi Sitepu, Novita Sari, Citara Nayla Iqbal, dan Nathalia Marthaleta Didukung oleh: Deutsche Gesellschaft fuer Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH Indonesia-German Development Cooperation Melalui Proyek: Policy Adivce for Environment and Climate Change (PAKLIM) Decentralisation as Contribution to Good Governance (DeCGG) Jakarta, 2012


Daftar Isi

Kata Pengantar

4

Ringkasan Eksekutif

6

Bab 1 Pendahuluan Bab 2 Memahami RAD-GRK: Kegiatan Mitigasi Perubahan Iklim di Daerah

8 10

Bad 3 Sumber dan Instrumen Pendanaan Kegiatan Mitigasi Gas Rumah Kaca 14 Bad 4 Evaluasi Instrumen Fiskal: DAK, DID, dan Hibah

17

Bad 5 Kriteria Efektif Transfer untuk Kegiatan Mitigasi

28

Bad 6 Desain Umum Skema Transfer RAD-GRK: Dana Hibah dan Skema Insentif DAK

2

35

Bad 7 Kesimpulan dan Rekomendasi Kebijakan

46

Daftar Referensi

48

Lampiran

50


Daftar Kotak Kotak 1. Dokumen dan Institusi RAD-GRK: Beberapa Prinsip Kotak 2. Overview DID sebagai Skema Insentif Kegiatan Mitigasi GRK: Beberapa Tantangannya Kotak 3. Penyaluran DAK: Proses Pelaporan Kotak 4. Skema Dana Hibah dan Skema Insentif DAK: Potensi dan Tantangannya Kotak 5. Contoh Peran setiap Lembaga Kementerian dan NonKementerian dalam Proses Administrasi Hibah RAD-GRK Kotak 6. Contoh Peran setiap Lembaga Kementerian dan NonKementerian dalam Proses Administrasi Skema Insentif DAK

11 21 26 36 39 45

Daftar Gambar Gambar 1. Gambar 2. Gambar 3. Gambar A1.

Sumber Pendanaan untuk Pelaksanaan Kegiatan di Daerah Contoh Proses Administrasi Hibah RAD-GRK Contoh Skema Insentif DAK dalam Alur Transfer DAK Rencana Penurunan Emisi GRK Berdasarkan Sektor: RAN-GRK dan RAD-GRK Provinsi Jawa Tengah (% dari total penurunan emisi GRK) Gambar A2. Keterkaitan RAD-GRK, Dokumen Perencanaan di Daerah, dan Kemungkinan Mekanisme Pendanaan: Kasus Provinsi DIY

15 40 43

50 51

Daftar Tabel Tabel 1. Skema DAK, DID, dan Hibah: Beberapa Persamaan dan Perbedaannya Tabel 2. Tipe Umum Kegiatan Mitigasi RAD-GRK: Alternatif Skema Transfer Tabel 3. Karakteristik Hibah RAD-GRK untuk Pemerintah Daerah Provinsi Tabel 4. Contoh Skema Insentif DAK Tabel A1. Roadmap Dana Hibah RAD-GRK 2013-2014 Tabel A2. Roadmap Skema Insentif DAK 2014-2015

18 29 37 44 52 52

3

Kata Pengantar

Dalam rangka mendukung upaya mitigasi perubahan iklim, Indonesia telah menetapkan target penurunan emisi gas rumah kaca pada tahun 2020 yaitu sebesar 26% dengan upaya sendiri atau 41% dengan dukungan internasional. Dalam kaitan ini, pemerintah telah menerbitkan Peraturan Presiden Nomor 61 Tahun 2011 tentang Rencana Aksi Nasional Penurunan Emisi Gas Rumah Kaca (RAN-GRK). Untuk mengimplementasikan RAN-GRK tersebut, pemerintah provinsi menyusun Rencana Aksi Daerah penurunan emisi Gas Rumah Kaca (RAD-GRK) yang akan digunakan sebagai acuan dalam perencanaan kegiatan daerah untuk mencapai target yang telah ditentukan. Implementasi RAD-GRK oleh daerah membutuhkan dukungan pembiayaan dari pusat, baik melalui APBN ataupun sumber-sumber lain. Sedangkan untuk mempersiapkan mekanisme pendanaan mitigasi perubahan iklim, Kementerian Keuangan telah menyusun suatu Policy Brief tentang “Instrumen dan Mekanisme Pendanaan Program Penurunan Emisi Gas Rumah Kaca Sektor Berbasis Lahan”. Untuk pembiayaan kegiatan penurunan emisi gas rumah kaca yang menjadi urusan daerah terdapat 3 mekanisme transfer yang mungkin dapat digunakan yaitu: (1) Dana Alokasi Khusus (DAK), (2) Dana Insentif Daerah (DID), dan (3) Hibah. Mengingat sebagian besar kegiatan penurunan emisi gas rumah kaca adalah merupakan fungsi daerah, sementara kemampuan keuangan daerah masih terbatas, maka Kementerian Keuangan merasa perlu menyusun mekanisme transfer yang tepat untuk mendanai kegiatan yang direncanakan di dalam RADGRK. Sedapat mungkin mekanisme pendanaan RAD-GRK menggunakan instrumen yang telah ada saat ini namun tidak menutup kemungkinan diusulkannya jenis instrumen baru yang lebih sesuai dengan program dan urusan/kewenangan masing-masing tingkat pemerintahan.

4


Kata Pengantar

Kajian mengenai ‘Desain Instrumen Transfer Fiskal untuk Pendanaan Rencana Aksi Daerah Penurunan Emisi Gas Rumah Kaca (RAD-GRK)’ ini merupakan masukan yang dapat digunakan untuk mendesain mekanisme yang jelas dan menyusun peraturan yang diperlukan sebagai landasan hukum untuk mengalokasikan dana transfer ke daerah dalam rangka mendukung implementasi RAD-GRK. Dari berbagai opsi yang tersedia, hibah daerah merupakan alternatif yang dapat segera diadopsi dalam jangka pendek, sedangkan DAK dan DID merupakan alternatif yang dapat dipertimbangkan dalam jangka menengah karena masih memerlukan perubahan peraturan perundang-undangan. Dengan selesainya kajian ini, kami menyampaikan terima kasih kepada konsultan yang telah bekerja keras untuk menyelesaikan laporan akhir sehingga dapat digunakan sebagai masukan dalam menyusun Rancangan Peraturan Menteri Keuangan yang terkait dengan mekanisme transfer fiskal untuk pendanaan RADGRK. Penghargaan yang sebesar-besarnya juga kami sampaikan kepada Deutsche Gesellschaft fuer Internationale Zusammenarbeit GIZ GmbH atas dukungan yang diberikan dalam pelaksanaan kajian dan penyiapan draft awal dari Rancangan Peraturan Menteri Keuangan. Akhirnya, kami juga mengucapkan terima kasih kepada semua pihak yang telah turut membantu penyusunan laporan ini, baik staff/pejabat dari instansi pemerintah dan swasta, maupun dari unit-unit kerja di lingkungan Kementerian Keuangan.

Jakarta, Desember 2012. Badan Kebijakan Fiskal, Kepala Pusat Kebijakan Pembiayaan haan Iklim dan Multilateral. Perubahan

Irfa Ampri

5

Ringkasan Eksekutif

Eksternalitas positif dari setiap kegiatan mitigasi GRK menyebabkan skala kegiatan mitigasi ini umumnya lebih rendah dari yang seharusnya dilakukan. Ketika pihak yang berkontribusi pada peningkatan GRK seharusnya menginternalisasi biaya yang diakibatkan dari emisi tersebut, maka sebaliknya terdapat justifikasi untuk subsidi bagi pihak yang melakukan kegiatan penurunan emisi GRK. Dalam konteks hubungan antar tingkat pemerintahan, terdapat juga kegiatan mitigasi GRK yang dilakukan oleh pemerintah daerah, apakah itu pemerintah provinsi atau pemerintah kabupaten atau kota. Bentuk dukungan melalui mekanisme transfer yaitu melalui specific grants merupakan hal yang umum dilakukan. Dalam sistem transfer di Indonesia saat ini, acuan dukungan pendanaan dapat dilakukan untuk jenis transfer yang bersifat seperti specific grant, yaitu mengacu pada jenis transfer seperti DAK, DID, dan Hibah. Pada dasarnya, dalam mengadopsi suatu jenis transfer, transfer terkait harus efisien, adil, dan mencukupi. Dalam hal ini, efektifitas skema transfer untuk kegiatan mitigasi perubahan iklim, seperti juga skema transfer secara umum, dapat dilihat dari aspek kejelasan tujuan transfer, target stakeholder dari skema insentif dan respon atau prilaku yang ingin dipengaruhi dari adanya transfer tersebut, serta keterkaitannya dengan persyaratan (conditionalities) yang ada dalam desain transfer tersebut. Namun demikian, efektifitas transfer seringkali dihambat dengan proses administrasi yang kurang mempertimbangkan aspek akuntabilitas, misalnya dari relatif lemahnya proses monitoring pelaksanaan kegiatan. Berdasarkan evaluasi konteks regulasi dan proses administrasi untuk tiga jenis transfer, yaitu DAK, DID, dan Hibah yang mencakup penentuan kelayakan daerah (eligibility), penentuan alokasi dana, proses evaluasi, dan sumber pendanaan, maka DID merupakan jenis transfer yang relatif lebih simpel namun kurang ideal untuk dilaksanakan dalam jangka pendek. 6


Ringkasan Eksekutif

Penggunaan skema insentif melalui tambahan indikator DID, ataupun melalui transfer tersendiri sejenis DID lebih cocok sebagai pendekatan jangka menengah. Dalam hal ini, apabila indikator berhubungan dengan kegiatan yang telah dilakukan pemerintah daerah, transfer baru disalurkan setelah periode tertentu untuk menjamin terdapat jangka waktu yang memadai untuk daerah dari periode awal untuk melakukan respon terhadap skema insentif yang ada. Selain itu, dari sisi penggunaan DID saat ini, yang bersifat block grant untuk sektor pendidikan, cenderung bersifat tidak fleksibel terutama apabila dikaitkan dengan kemungkinan pemerintah daerah menggunakan dana transfer tersebut untuk kegiatan mitigasi GRK. Untuk jenis transfer DAK, skema insentif untuk sektor DAK yang terkait dengan kegiatan mitigasi GRK dapat diadopsi dan tidak perlu untuk menciptakan DAK jenis baru untuk kegiatan mitigasi. Hal ini mengingat kegiatan mitigasi untuk beberapa sektor DAK dapat diadopsi dari alokasi DAK di sektor terkait melalui perbaikan dari segi indikator teknis yang mempengaruhi alokasi DAK di sektor terkait dan petunjuk teknis yang menjadi acuan penggunaan dana untuk pemerintah daerah agar juga dapat mengakomodasi kegiatan mitigasi yang tercantum dalam dokumen perencanaan seperti RAD-GRK. Dalam hal ini, mekanisme alokasi tetap mengikuti ketentuan formula DAK yang didasarkan formula yang mempertimbangkan kapasitas fiskal pemerintah daerah, karakteristik khusus dari suatu wilayah, selain penggunaan indikator teknis di sektor terkait. Perubahan dan penetapan regulasi pendukung untuk mengakomodasi skema insentif DAK, berimplikasi bahwa implementasi dari skema insentif DAK ini lebih merupakan sumber pendanaan yang dapat diadopsi di jangka menengah. Sementara itu, untuk konteks Hibah ke daerah, Hibah dapat digunakan sebagai sumber pendanaan kegiatan mitigasi yang bervariasi, oleh karena skema hibah dapat disesuaikan (tailor made) dengan karakteristik jenis kegiatan dan/atau kondisi pemerintah daerah terkait. Selain itu, fleksibilitas penyaluran dana hibah dan adopsi Hibah ke daerah yang relatif tidak memerlukan perubahan dalam peraturan yang ada, merupakan pertimbangan lainnya yang menjadikan Hibah ke daerah salah satu sumber pendanaan RAD-GRK dari pemerintah pusat yang dapat diadopsi di jangka pendek.

7

Bab 1 Pendahuluan

RAD-GRK adalah dokumen perencanaan terkait dengan kegiatan mitigasi emisi GRK yang disusun oleh keseluruhan 33 provinsi di Indonesia untuk mendukung implementasi RAN-GRK yang diterbitkan berdasarkan Peraturan Presiden Nomor 61 Tahun 2011. Dalam konteks desentralisasi saat ini dan mengingat sebagian besar kegiatan mitigasi kemungkinan akan dilakukan oleh pemerintah daerah, opsi pendanaan melalui transfer dari pemerintah pusat merupakan pilihan yang perlu dipertimbangkan. Berbagai studi merekomendasikan konteks kegiatan mitigasi yang tidak hanya dapat dilakukan oleh pemerintah pusat, tetapi juga oleh pihak lainnya, pemerintah daerah maupun pihak swasta, dan desain instrumen kebijakan fiskal perlu untuk diidentifikasi dan disesuaikan dengan karakteristik kegiatan yang terkait dengan pengelolaan perubahan iklim (BKF 2012, Kementerian Keuangan 2009). Sebagai kelanjutan dari studi Policy Brief: Instrumen dan Mekanisme Pendanaan Program Penurunan Emisi Gas Rumah Kaca-Sektor Berbasis Lahan (BKF 2012), studi ini mengkaji instrumen transfer fiskal yang dapat digunakan untuk cakupan yang lebih luas yaitu keseluruhan kegiatan mitigasi yang dilakukan oleh pemerintah daerah dalam rangka implementasi RAD-GRK. Dalam hal ini, fokus studi dalam mengevaluasi skema transfer lebih berdasarkan ketentuan regulasi yang berlaku untuk kegiatan mitigasi di daerah, serta konteks isu pengembangan skema insentif dalam desain transfer untuk jenis transfer DAK, DID, dan Hibah. Laporan studi ini terdiri dari 7 Bab dan mencakup dua bagian, yaitu pertama, evaluasi skema transfer DAK, DID, dan Hibah sebagai alternatif transfer untuk RAD-GRK, dan kedua, adalah desain skema transfer yang dapat diadopsi untuk pendanaan RAD-GRK dari pemerintah pusat. Bab 1 berisi latar belakang atau tujuan

8


Bab 1 Pendahuluan

dukungan pendanaan RAD-GRK dari pemerintah pusat. Bab 2 berisi deskripsi aktifitas RAD-GRK dan isu terkait dengan penyusunan dan institusi RAD-GRK. Sementara itu, opsi bentuk pendanaan secara umum dalam konteks regulasi APBN dan APBD didiskusikan di Bab 3. Selanjutnya, Bab 4 dan Bab 5 berisi penjelasan mengenai prinsip yang perlu terpenuhi dari skema insentif untuk kegiatan mitigasi GRK. Sedangkan skema desain transfer untuk RAD-GRK dieksplorasi di Bab 6, yaitu untuk bentuk Dana Hibah Daerah dan Skema Insentif DAK. Dan akhirnya kesimpulan dan rekomendasi dirangkum di Bab 7.

9

Bab 2 Memahami RAD-GRK: Kegiatan Mitigasi Perubahan Iklim di Daerah

RAD-GRK adalah dokumen perencanaan potensi kegiatan mitigasi untuk penurunan GRK di daerah. Berdasarkan Perpres 61 2011, penyusunan RADGRK dilakukan dengan mengacu pada dokumen RAN-GRK dan juga dokumen perencanaan daerah. RAD-GRK tentunya berhubungan dengan aktifitas yang dicantumkan dalam RAN-GRK (dokumen perencanaan nasional untuk penurunan GRK) dan merupakan bagian dokumen perencanaan daerah jangka menengah (RPJMD) dan jangka panjang (RPJP).1 RAD-GRK dikoordinasikan di tingkat provinsi dan terdiri dari aktifitas yang dikelompokkan dalam 5 sektor: 1) energi (sektor energi dan pertambangan; dan transportasi), 2) industri, 3) pertanian, 4) kehutanan; dan 5) pengelolaan sampah. Berdasarkan prioritas pembangunan daerah dan mempertimbangkan variasi potensi dan karakteristik potensi kegiatan mitigasi antar daerah, sangat dimungkinkan terdapat set prioritas kegiatan mitigasi yang berbeda antar daerah. Pemerintah provinsi atau pemerintah kabupaten dan kota dapat hanya merencanakan kegiatan mitigasi di satu atau sedikit sektor dan bukan di keseluruhan 5 sektor sesuai dengan potensi mitigasi yang ada.2 Kotak 1

10

1

Periode pelaksanaan dokumen RAD-GRK kemungkinan tidak sama dengan periode waktu dokumen perencanaan jangka menengah daerah (RPJMD). Perlu diklarifikasi bahwa RAD-GRK merupakan suplemen dari RPJMD yang ada saat ini dan juga menjadi acuan perencanaan untuk tingkat pemerintah kabupaten dan kota. Terkait dengan aktifitas yang sudah menjadi bagian RPJMD, maka perlu dicantumkan dalam RAD-GRK bahwa kegiatan tersebut bukan lagi merupakan kegiatan usulan dan sudah memiliki kepastian pendanaan dari APBD.

2

Diskresi kebijakan yang relatif kecil atau tidak ada untuk tingkat pemerintah provinsi dan atau kabupaten dan kota untuk sektor tertentu seperti di sektor industri dan energi juga dapat menjadi acuan batasan keterlibatan dalam kegiatan mitigasi pemerintah daerah. Sementara itu, agar skala kegiatan mitigasi produktif perlu melibatkan peran swasta dan komunitas.



menjelaskan beberapa kriteria umum agar dokumen perencanaan RAD-GRK dapat efektif dilaksanakan. Tujuan dari penurunan GRK adalah target nasional, komitmen Negara Indonesia untuk penurunan GRK. Oleh karena itu, diperlukan keterkaitan yang jelas antara RAD-GRK dan RAN-GRK, karena pada akhirnya, keseluruhan kegiatan mitigasi GRK yang dilakukan adalah kegiatan mitigasi yang dilakukan oleh Negara Indonesia termasuk dalam keberhasilan upaya penurunan GRK. Kotak 1.

Dokumen dan Institusi RAD-GRK: Beberapa Prinsip

1. Kejelasan Kepemilikan Dokumen Perencanaan Kepemilikan dan koordinasi yang kuat antara pemerintah provinsi dan pemerintah kabupaten dan kota untuk implementasi RAD-GRK diperlukan untuk simplifikasi birokrasi dan agar mengarah pada biaya administrasi yang relatif rendah. Memastikan kepemilikan dokumen perencanaan kegiatan mitigasi antar tingkat pemerintahan di daerah adalah satu tahapan yang diperlukan sebelum melaksanakan kegiatan tersebut. Pendekatan penyusunan RAD-GRK yang bersifat top-down akan menimbulkan pertanyaan mengenai pemilihan kegiatan yang dicantumkan dalam dokumen perencanaan terkait. Karena keterbatasan fungsi dan ketersediaan data yang dimiliki di tingkat provinsi, pemerintah kabupaten dan kota perlu untuk melakukan review dan memberikan feedback dokumen RAD-GRK yang telah disusun. Apabila dokumen RAD-GRK sangat terbatas, dan apabila dokumen tersebut merupakan guideline untuk keseluruhan kegiatan mitigasi di daerah, maka diperlukan mekanisme dimana pemerintah kabupaten dan kota dapat memberikan feedback sampai dengan tahap pergantian kegiatan mitigasi yang dapat dianggap lebih efisien dan efektif serta sesuai dengan fungsi dan kewenangan pemerintah daerah terkait. 2. Konsistensi Kegiatan Mitigasi dan Pembagian Fungsi antar Tingkat Pemerintahan. Pemerintah pusat perlu menilai pengaturan kegiatan mitigasi antar pemerintah yang tercantum dalam dokumen RAD-GRK, untuk meminimalkan tumpang tindih kegiatan mitigasi yang dilakukan setiap tingkat pemerintahan. Efektifitas kegiatan penurunan GRK yang dilakukan oleh provinsi tentunya juga akan melibatkan kegiatan yang perlu dilakukan oleh pemerintah kabupaten dan kota, dan juga kemungkinan terkait dengan kegiatan mitigasi dalam RAN-GRK. Variasi pendekatan dalam cakupan perencanaan dan juga proses penetapan kegiatan mitigasi yang potensial perlu dicantumkan secara jelas dalam dokumen RAD-GRK.

11


3. Proses Perencanaan dan Evaluasi yang Terstruktur Dalam proses evaluasi, keterlibatan kementerian teknis tidak hanya dilakukan melalui penetapan guideline evaluasi tetapi juga kemungkinannya untuk melakukan review terhadap kualitas kegiatan mitigasi yang dilakukan di daerah. Dalam hal ini, jika sampai pada tahap pengawasan, isunya adalah keterbatasan sumberdaya birokrasi pemerintah pusat yang dapat melakukan evaluasi kegiatan mitigasi di keseluruhan daerah. Sebagai alternatifnya, kegiatan evaluasi dapat dilakukan pihak ketiga, apakah itu lembaga atau komunitas di masyarakat maupun universitas atau lembaga swasta. Menyiapkan kelembagaan untuk proses verifikasi kegiatan RAD-GRK yang perlu dilakukan agar didapatkan justifikasi bentuk dukungan pendanaan RAD-GRK baik yang berasal dari pemerintah pusat maupun dari external fund. Dalam hal ini, berdasarkan PP 71 2011, Kementerian Teknis bertanggungjawab untuk melakukan pengawasan dan penyampaian informasi penurunan GRK yang berasal dari kegiatan mitigasi yang dilakukan di sektor terkait.

Walaupun terdapat regulasi (SKB 3 Menteri) untuk penyusunan dokumen RADGRK, tidak semua provinsi menunjukkan upaya yang sama dalam penyusunan dokumen perencanaan tersebut. Beberapa provinsi yang memiliki potensi penurunan GRK yang tinggi justru tidak berpartisipasi atau menunjukkan upaya yang relatif minimal dalam penyelesaian RAD-GRK (contoh: Papua Barat). Sementara itu, terdapat provinsi dengan potensi mitigasi yang sebenarnya rendah namun menunjukkan kemajuan yang cukup cepat dalam kebijakan perencanaan kegiatan mitigasi GRK. Penyelesaian dan upaya pemerintah provinsi dalam menyusun dokumen RAD-GRK umumnya juga dipengaruhi dari apakah daerah tersebut mendapatkan bantuan lembaga lain ataupun adanya external fund untuk penyelesaiannya (contoh: Sumatera Selatan). Dalam hal ini, masih belum jelas apakah tidak adanya dokumen RAD-GRK disuatu daerah akan juga mempengaruhi efektifitas kegiatan mitigasi yang akan dilakukan melalui RAN-GRK atau potensi penurunan emisi GRK dari kegiatan RAD-GRK yang dilakukan di daerah lainnya. Penyusunan dokumen perencanaan kegiatan mitigasi dilakukan berdasarkan pembagian fungsi antar pemerintahan. Dengan disusunnya RAD-GRK oleh pemerintah provinsi, apabila dokumen perencanaan tersebut juga bertujuan untuk mengonsolidasikan rencana kegiatan mitigasi yang dilakukan antar tingkat pemerintahan, maka RAD-GRK provinsi juga perlu untuk diterima oleh pemerintah kabupaten dan kota selain juga di review oleh pemerintah pusat. Terdapat kemungkinan persepsi yang berbeda antar provinsi terkait dengan pengelompokan potensi kegiatan mitigasi berdasarkan tingkat pemerintahan. Hal ini mungkin tidak menjadi masalah ketika variasi tersebut mencerminkan konteks

12



kelembagaan yang dimungkinkan dapat efektif di kerjakan, walaupun tetap perlu dipastikan bahwa pengaturan tersebut masih sejalan dengan regulasi yang berlaku, PP 38 Tahun 2007.3 Berdasarkan Perpres 61 2011, RAN GRK tidak hanya mencakup kegiatan yang perlu dilakukan oleh pemerintah pusat, tetapi juga menjadi acuan bagi pemerintah daerah dan sektor swasta dalam perencanaan dan dukungan kegiatan penurunan GRK. Dalam hal ini, di beberapa provinsi juga memasukkan kegiatan mitigasi sebagai bagian dari RAD-GRK yang sebelumnya sudah tercantum dalam RAN GRK. Usulan kegiatan RAD-GRK juga umumnya didesain untuk melibatkan sumber pendanaan tidak hanya dari APBD tetapi juga dari APBN dan BUMN ataupun dari sektor swasta.4 Perencanaan dan pelaksanaan kegiatan yang dilakukan oleh barbagai institusi perlu untuk dievaluasi terutama untuk menghindari tumpang tindih pelaksanaan kegiatan yang relatif sama, sementara itu terdapat prioritas kegiatan yang diperlukan namun tidak tercantum dalam dokumen perencanaan yang ada. Dalam hal ini, regulasi dan juga ketiadaaan roadmap pelaksanaan program dan ketiadaaan guideline dalam melakukan verifikasi kegiatan mitigasi dapat menyulitkan pelaksanaan kegiatan evaluasi.

3

Pemerintah kabupaten dan kota kemungkinan akan lebih terlibat dalam kegiatan mitigasi seperti dalam pengelolaan sampah, dan sampai batas tertentu untuk kegiatan mitigasi yang bersifat landbased. Sementara itu pemerintah pusat akan banyak terlibat di sektor energi, industri, selain sektor land-based. Lihat Gambar A1 di Lampiran pada pengurangan emisi yang direncanakan di Jawa Barat dan sebagaimana tercantum dalam RAN-GRK.

4

Dari beberapa dokumen RAD-GRK, beberapa kegiatan bersifat usulan atau masih merupakan nonfunded activities terkait dengan belum adanya komitmen dari segi pendanaan aktifitas.

13

Bad 3 Sumber dan Instrumen Pendanaan Kegiatan Mitigasi Gas Rumah Kaca

Secara umum, sistem transfer dan konteks desentralisasi fiskal di Indonesia lebih mengarah pada competitive decentralization. Setiap tingkat pemerintahan berupaya untuk klaim bentuk pencapaian dan kinerja pelayanan publik. Apabila kebijakan seperti pembagian fungsi atau kewenangan kurang berjalan, maka akan mengarah pada birokrasi dan program yang tumpang tindih. Untuk itu, perencanaan kegiatan yang terkoordinasi antar tingkat pemerintahan dapat meminimalkan kemungkinan tumpang tindih kegiatan antar tingkat pemerintahan. Skema insentif transfer untuk bentuk transfer spesifik tidak hanya dapat mengaitkan pendanaan untuk jenis kegiatan tertentu tetapi juga dapat didasarkan untuk pencapaian target dalam lingkup perencanaan.

14


Bab 3 Sumber dan Instrumen Pendanaan Kegiatan Mitigasi Gas Rumah Kaca

Gambar 1.

Sumber Pendanaan untuk Pelaksanaan Kegiatan di Daerah

Sumber Pendanaan APBN Hibah dari LN Dana Perwalian

Pinjaman LN Penerimaan Dalam Negeri

Instrumen Pendanaan

1)

Pendapatan Hibah LN

APBN

Dana Sektoral

Pusat (Urusan Pusat)

Dekon

Provinsi (Urusan Pusat)

TP

Kabupaten atau Kota (Urusan Pusat)

2)

Penerimaan APBN

Pelaksana Kegiatan (Kewenangan)

APBN

4)

Hibah Daerah DAK

Provinsi dan atau Kabupaten/Kota (Urusan Daerah)

DID Non-APBN

3)

APBD

Organisasi, Kelompok Masyarakat, Individu DN Catatan: 1) Bagian dari komitmen 41% penurunan emisi GRK; 2) Bagian dari komitmen 26% penurunan emisi GRK; 3) Dapat juga disalurkan sebagai pendapatan hibah DN (APBN) atau pendapatan hibah di APBD; 4) Pelaksanaan dilakukan oleh SKPD terkait tetapi pendanaan tidak masuk dalam APBD.

Konteks sumber pendanaan untuk kegiatan yang sama sebenarnya tidak terlalu menjadi masalah ketika transparansi dan mekanisme monitoring sudah built-in dan cukup mudah diketahui dan dipahami oleh berbagai pihak. Selain itu, untuk instrumen pendanaan terhadap kegiatan yang dilaksanakan oleh pemerintah daerah, efektifitas instrumen pendanaan umumnya juga terkait dengan permasalahan pembagian peran antar institusi untuk kejelasan proses monitoring dan evaluasi, serta apakah instrumen pendanaan tersebut telah menjamin kejelasan akuntabilitas dari institusi pemerintah daerah untuk pelaksanaan dan keberlanjutan program yang dilakukan. Opsi pendanaan kegiatan RAD-GRK mengacu pada transfer yang terkait dengan perencanaan. Dalam hal ini, persepsi pemerintah daerah terutama dari perencanaan kegiatan di 5 sektor terkait, opsi pendanaan adalah melalui SKPD terkait baik untuk pendanaan bersumber dari APBD maupun apabila dana adalah dari APBN.5 Selain itu juga terdapat Hibah yang diterima oleh daerah sebagai bagian dari bentuk kegiatan yang didanai dari Trust Fund. Terdapat berbagai benchmark, terutama terkait dengan sumber dan skema pendanaan kegiatan mitigasi yang bersumber dari external fund. Salah satu 5

Seperti dinyatakan dalam dokumen RAD-GRK DIY Yogyakarta. Lihat Gambar 2A di Lampiran.

15

Bab 3 Sumber dan Instrumen Pendanaan Kegiatan Mitigasi Gas Rumah Kaca

contoh pengelolaan sumber pendanaan eksternal untuk kegiatan mitigasi dan juga adaptasi emisi GRK di Indonesia adalah dana yang dikelola oleh ICCTF (Indonesia Climate Change Trust Fund). Flynn (2011) menggambarkan kelembagaan dari proses administrasi ICCTF terutama dalam hal bagaimana dana disalurkan, penentuan prioritas aktifitas yang dilakukan melalui kelompok kerja (small group) yang mewakili pemerintah Indonesia. Konteks evaluasi kegiatan dapat dijadikan salah satu acuan dalam penetapan guideline evaluasi untuk skema transfer yang akan dikembangkan. Dana transfer untuk kegiatan mitigasi emisi GRK juga perlu memperhitungkan untuk jenis aktifitas yang dilakukan oleh swasta ataupun masyarakat. Dalam perencanaan dan jenis kegiatan yang tercantum di RAD-GRK berbagai provinsi, umumnya jenis kegiatan yang dapat dilakukan langsung oleh masyarakat maupun swasta belum tereksplorasi, atau masih bersifat aspirasi karena tetap dikaitkan dengan kegiatan yang akan dilakukan oleh pemerintah daerah. Berdasarkan persepsi berbagai pihak, baik pemerintah daerah maupun pemerintah pusat, sumber pendanaan untuk RAD-GRK juga dimungkinkan bersumber dari eksternal fund, terutama apabila tujuan kegiatan mitigasi RAD-GRK adalah juga top-up dari komitmen 26 persen penurunan emisi GRK secara nasional. Dalam RAD-GRK, aktifitas kegiatan potensi mitigasi yang sudah mendapatkan komitmen pendanaan eksternal seperti untuk kegiatan REDD+ juga merupakan bagian dan masuk dalam RAD-GRK.

16


Bad 4 Evaluasi Instrumen Fiskal: DAK, DID, dan Hibah

Skema transfer fiskal yang dievaluasi adalah jenis transfer yang dapat dikaitkan dengan skema insentif untuk mitigasi perubahan iklim. Dalam sistem transfer di Indonesia saat ini, acuan dukungan pendanaan dapat dilakukan untuk jenis transfer yang bersifat spesifik, seperti DAK, DID, dan Hibah. Tabel 1 menunjukkan perbedaan dan persamaan skema DAK, DID, dan Hibah. Pada dasarnya, dalam mengadopsi suatu jenis transfer, transfer terkait harus efisien, adil, dan mencukupi. Selanjutnya karakteristik transfer tersebut diadopsi dan diperkuat melalui detail administrasi transfer, yang juga menunjukkan hal apa yang bekerja dari masing-masing skema transfer tersebut.

Efisiensi Transfer Eksternalitas positif dari setiap kegiatan mitigasi GRK menyebabkan skala kegiatan mitigasi ini umumnya lebih rendah dari yang seharusnya dilakukan. Ketika pihak yang berkontribusi pada peningkatan GRK seharusnya menginternalisasi biaya yang diakibatkan dari emisi tersebut, maka sebaliknya terdapat justifikasi untuk subsidi bagi pihak yang melakukan kegiatan penurunan emisi GRK. Dalam konteks hubungan antar tingkat pemerintahan, terdapat juga kegiatan mitigasi GRK yang dilakukan oleh pemerintah daerah, apakah itu pemerintah provinsi atau pemerintah kabupaten atau kota. Bentuk dukungan melalui mekanisme transfer yaitu melalui spesific grants merupakan hal yang umum dilakukan. Namun, inefisiensi dapat terjadi ketika dana transfer justru membuat pemerintah daerah mengalihkan untuk kegiatan non-mitigasi, alokasi dana yang sebenarnya akan diarahkan untuk kegiatan mitigasi GRK seandainya tidak ada dana transfer.

17

Bab 4 Evaluasi Instrumen Fiskal: DAK, DID, dan Hibah

Dalam hal ini, pemerintah pusat perlu mengidentifikasi apakah kegiatan RAD-GRK terdiri dari kegiatan baru yang memang memerlukan pendanaan baru, dan bukan kegiatan yang bersifat rutin yang umumnya dilakukan oleh pemerintah daerah bahkan sebelum adanya dana transfer. Tabel 1. Skema DAK, DID, dan Hibah: Beberapa Persamaan dan Perbedaannya Skema Transfer

18

DAK

DID

Hibah

Penentuan kelayakan daerah (eligibility)

Berdasarkan formula. Daerah layak menerima transfer ketika setidaknya memenuhi salah satu set kriteria berikut: 1. kriteria umum (kapasitas fiskal) 2. kriteria spesifik (spatial/daerah khusus) 3. kriteria teknis (set indikator sektor spesifik)

Berdasarkan formula. Daerah layak menerima transfer selama total skor dari set indikator (keuangan dan pembangunan ekonomi) lebih tinggi dari threshold.

Didasarkan pada baseline survey atau ad-hoc. Daerah yang menjadi target ditawari skema Hibah dengan peryaratannya dan kesepakatan dicapai melalui penandatanganan MOU.

Penentuan alokasi dana

Berdasarkan formula. Terdapat formula bobot tertimbang untuk set kriteria umum, khusus, dan kriteria teknis. Keseluhan nilai index proporsional dengan besar transfer yang diterima.

Berdasarkan formula. Alokasi transfer didasarkan pada skor daerah untuk set indikator dalam formula alokasi. Tingginya skor daerah berhubungan dengan lebih besarnya alokasi transfer yang akan diterima.

Tergantung dari skema hibah. Alokasi umumnya terkait dengan target kegiatan yang ditentukan. Target kegiatan dapat didasarkan pada baseline survey. Terdapat persyaratan spesifik yang perlu dipenuhi oleh target daerah penerima.



Skema Transfer

DAK

DID

Hibah

Penentuan jenis kegiatan (penggunaan dana)

Jenis aktifitas tertentu (aktifitas fisik) Terkait dengan kegiatan spesifik disektor terkait (sesuai dengan petunjuk teknis) Umumnya tidak digunakan untuk pendanaan kegiatan yang lintas sektor.

Block grant untuk sektor pendidikan Walaupun dibatasi penggunaan dana untuk sektor tertentu, tidak ada ketentuan spesifik jenis kegiatan.

Tidak ada batasan jenis aktifitas Target kegiatan dapat berupa kegiatan fisik maupun non-fisik. Jika block grant, maka dapat juga disalurkan baik dalam bentuk monetary (dana) maupun in-kind.

Penentuan penyaluran dana

Terdapat persyaratan pelaporan keuangan untuk penyaluran dana Terdapat tiga tahap penyaluran (dan permintaan penyaluran dapat dilakukan ketika penggunaan dana sudah mencapai 90%) Periode penyaluran dana untuk satu tahun.

Tidak diperlukan proses pelaporan untuk penyaluran dana Penyaluran langsung dilakukan dalam satu tahap Periode transfer untuk satu tahun.

Proses pelaporan tergantung dari persyaratan dan skema evaluasi output Penyaluran dana tergantung dari persetujuan (berdasarkan pemenuhan persyaratan atau evaluasi output) Dapat diset untuk konteks jangka menengah (penyaluran dana untuk beberapa tahun)

Proses evaluasi

Sepertinya hanya efektif untuk pelaporan keuangan Sistem evaluasi output terfragmentasi dan belum terkait dengan alokasi transfer.

Tidak ada (tidak diperlukan) proses evaluasi dalam penggunaan dana Apabila tujuan transfer terefleksikan dari indikator untuk alokasi dana, akuntabilitas sudah built-in dalam formula alokasi.

Fokus pada evaluasi output Penyaluran/ pembatalan transfer dikaitkan dengan implementasi aktifitas Fleksibel dalam penentuan institusi yang terlibat proses evaluasi.

19


Skema Transfer Sumber pendanaan

DAK

DID

Berdasarkan residual APBN (anggaran kementerian teknis) Tidak ada spesifik ukuran besar dana DAK. Pagu DAK didasarkan pada kebijakan pemerintah pusat (Bappenas dan kementerian teknis melalui proses APBN). Keberlanjutan kurang terkait dengan ukuran dana dan tidak ditetapkan dalam konteks jangka menengah.

Berdasarkan residual APBN Hanya didukung dari regulasi APBN, dan bukan merupakan jenis umum dari sistem transfer yang ada.

Hibah Pendanaan (saat ini) berasal dari external fund (non APBN) Belum terdapat contoh Hibah yang didanai dari APBN, walaupun secara regulasi dimungkinkan. Sumber pendanaan dimungkinkan untuk lebih dari satu tahun (periode).

Inefisiensi juga dapat terjadi ketika misalnya, desain skema transfer cenderung mendorong jenis kegiatan tertentu yang sebenarnya tidak dapat efektif menurunkan emisi GRK jika tidak terintegrasi dengan kegiatan mitigasi GRK lainnya. Contoh dalam skema transfer DAK saat ini, pendanaan kegiatan hanya untuk kegiatan yang bersifat fisik, seperti terangkum di Tabel 1. Apabila kegiatan mitigasi emisi GRK dalam RAD-GRK lebih dominan untuk kegiatan non-fisik, dan set kegiatan untuk penurunan GRK cenderung lebih merupakan kombinasi kegiatan fisik dan kegiatan non-fisik, maka skema transfer DAK tanpa perubahan regulasi penggunaan dana, kemungkinan tidak dapat dijadikan satu-satunya mekanisme transfer untuk kegiatan RAD-GRK. Untuk dokumen RAD-GRK yang hanya fokus pada kegiatan yang dilakukan oleh pemerintah provinsi, kegiatan non-fisik cenderung lebih dominan.6 Pembatasan karakteristik kegiatan fisik untuk sektor tertentu dapat dilakukan apabila respon yang justru diinginkan dari skema insentif transfer adalah agar pemerintah daerah lebih memprioritaskan kegiatan mitigasi GRK untuk kegiatan fisik, misalnya karena kurangnya komitmen awal pemerintah daerah untuk jenis kegiatan ini, dan atau karena jenis kegiatan tersebut cenderung tidak membutuhkan kegiatan pendukung atau merupakan kegiatan utama dalam penurunan emisi GRK di sektor terkait.

6

20

Berdasarkan evaluasi Dokumen RAD-GRK di 6 provinsi: Provinsi Jawa Tengah, DKI Jakarta, Di Yogyakarta, Sumatera Selatan, Sulawesi Selatan, dan Kalimantan Timur.



Dokumen perencanaan RAD-GRK umumnya mencantumkan komitmen awal pendanaan yang berasal dari anggaran pemerintah daerah, karena kegiatan tersebut sudah ada dalam RPJMD ataupun untuk kegiatan yang akan diusulkan masuk dalam RPJMD dan RPJP dengan sumber pendanaan dari APBD. Dalam hal pendanaan berasal dari APBD, pemerintah daerah perlu untuk memulai kegiatan mitigasi yang memang paling murah dan dapat dilakukan dengan tidak menghambat keseluruhan strategi perencanaan pembangunan di daerah terkait. Untuk pendanaan prioritas kegiatan mitigasi lainnya yang cukup mahal, pemerintah daerah dapat mencari dukungan baik dari pemerintah pusat maupun pihak lainnya. Jenis transfer spesifik pada umumnya mensyaratkan penggunaan dana untuk cakupan kegiatan dan atau sektor tertentu. Dalam hal ini, proses evaluasi adalah hal yang penting untuk jenis transfer spesifik yang mensyaratkan penggunaan dana hanya untuk tujuan tertentu dari transfer yang dialokasikan. Untuk DID, skema insentif yang juga berfungsi sebagai sistem reward telah menggabungkan proses evaluasi dari skema insentif yang ada. Namun demikian, terdapat beberapa tantangan dalam hal regulasi dan perspektif jangka panjang DID dalam konteks sistem transfer di Indonesia seperti yang ditunjukkan di Kotak 2. Kotak 2.

Overview DID sebagai Skema Insentif Kegiatan Mitigasi GRK: Beberapa Tantangannya

Sumber pendanaan DID berasal dari “Dana Optimalisasi”, sejenis dana yang dihasilkan dari penghematan APBN dari konsensus legislatif dan dipandang sebagai suatu jenis transfer baru transfer (dimasukkan sebagai bentuk dana penyesuaian). Jenis transfer ini tidak diatur dalam UU 33 tahun 2004. Terkait dengan penggunaan dana, DID ditujukan hanya untuk kegiatan di bidang pendidikan. Apabila, DID juga akan diarahkan untuk stimulasi kegiatan mitigasi yang dilakukan oleh daerah, dengan tetap memberlakukan penggunaan dana untuk pendidikan, hal yang perlu diperhatikan adalah penggunaan dana untuk pendidikan tidak mebebani pemerintah daerah, terutama apabila DID ditujukan untuk tingkat provinsi. Dalam hal skema insentif, perlu ada konsensus kriteria yang berkaitan dengan mitigasi perubahan iklim dengan konteks kriteria atau acuan tujuan lainnya yang saat ini ada dalam skema alokasi DID. Sebuah target yang bertentangan mengacu pada berbagai kriteria dapat mengakibatkan daerah dan alokasi transfer menjadi tidak jelas. Indikator generik seperti indikator keseluruhan penurunan emisi GRK mungkin dan juga mungkin tidak berhubungan dengan pelaksanaan pemantauan kegiatan RAD-GRK. Idealnya, kriteria untuk skema insentif didasarkan pada indikator output atau outcome yang sudah cukup jelas. Dalam hal kegiatan mitigasi, informasi yang terkait di dokumen RAD-GRK hanya estimasi penurunan emisi GRK, dan walaupun suatu kegiatan mitigasi dilaksanakan, tetap terdapat unsur ketidakpastian bahwa pelaksanaan kegiatan mitigasi terkait mengarah pada pengurangan emisi yang sebenarnya. Terdapat juga kemungkinan bahwa penurunan emisi GRK over-estimate terutama terkait dengan kegiatan yang bersifat tidak langsung.

21


Dapat disimpulkan, upaya untuk meminimalkan inefisiensi dari transfer diawali dengan mengidentifikasi kemungkinan respon dari berbagai pihak terkait dari adanya transfer tersebut. Dalam hal ini, alokasi dan skema transfer juga perlu disesuaikan dengan pihak yang melaksanakan kegiatan mitigasi GRK terkait. Untuk itu, dalam hal kegiatan mitigasi GRK melibatkan peran yang lebih besar dari masyarakat atau pihak swasta, maka kegiatan pemerintah provinsi atau pemerintah kabupaten dan kota, misalnya mungkin hanya sebatas pada sosialisasi dan atau penyaluran transfer.

Ukuran dan Kecukupan Dana Transfer Kecukupan dana transfer untuk pendanaan kegiatan mitigasi RAD-GRK mengacu pada tujuan pemerintah pusat dalam upaya mendukung RAD-GRK. Untuk konteks keseluruhan kegiatan mitigasi melalui RAD-GRK, adalah sebesar apa dana transfer yang dialokasi apabila dibandingkan dengan target penurunan emisi GRK secara keseluruhan melalui RAD-GRK. Dalam hal ini, target penurunan emisi GRK melalui RAD-GRK perlu dikaitkan dengan keseluruhan kegiatan mitigasi emisi GRK nasional yang juga dilakukan secara langsung oleh pemerintah pusat maupun pihak lainnya. Kecukupan dana transfer dapat dilihat dari realisasi set kegiatan mitigasi yang memang mengarah pada penurunan emisi GRK sesuai dengan estimasi. Untuk itu, perencanaan potensi kegiatan mitigasi RAD-GRK perlu realistik untuk memudahkan justifikasi dukungan pendanaan. Dalam hal ini, dokumen perencanaan RAD-GRK perlu mencakup porsi yang substansial untuk set kegiatan yang bersifat nonmoneter atau yang terkait dengan perubahan perilaku yang dilakukan pemerintah, swasta, dan masyarakat. Hal ini dilakukan untuk memastikan keterjangkauan pendanaan dari perencanaan yang dilakukan. Untuk jenis transfer yang didasarkan pada dokumen perencanaan, isu kecukupan pendanaan dapat ditujukan pada konteks bagaimana perencanaan sudah mencakup kegiatan prioritas penurunan emisi GRK atau ketika skema insentif diadopsi, bagaimana besar insentif tersebut relatif efektif (salience) mempengaruhi perubahan perilaku pemerintah daerah dalam dukungan dan implementasi kegiatan mitigasi emisi GRK. Selanjutnya, ketika dokumen perencanaan RAD-GRK itu sendiri dianggap nonoptimal, transfer dapat diatur untuk mendanai kegiatan-kegiatan yang belum mencukupi dilakukan baik untuk tingkat provinsi maupun kabupaten dan kota. Konteks specific grant pada dasarnya mengacu pada pendekatan mengarahkan pemerintah daerah untuk melakukan kegiatan yang menjadi urusan pemerintah daerah namun dianggap belum memadai atau berdasarkan standar yang dijadikan acuan dalam perencanaan nasional. 22



Suatu opsi jenis transfer, seperti DAK, DID, atau Hibah kemungkinan hanya merupakan salah satu sumber dukungan pendanaan dari berbagai sumber pendanaan yang tersedia untuk kegiatan mitigasi emisi GRK. Penggunaan DID merupakan penerapan skema insentif untuk jenis transfer tersendiri, hal yang mungkin cocok apabila aspek kecukupan dan target penggunaan dana untuk kegiatan mitigasi bukan merupakan fokus utama dari skema transfer. Tidak seperti DAK dan DID yang sumber pendanaannya adalah melalui APBN, keseluruhan sumber dana Hibah ke daerah dalam prakteknya berasal dari eksternal (dana luar negeri), walaupun secara regulasi dimungkinkan untuk sumber pendanaan dari APBN. Konteks sumber pendanaan Hibah yang dapat berasal dari dalam negeri maupun luar negeri diatur dalam UU 33 2004 dan PP No. 2 Tahun 2012. Hibah dapat dialokasikan untuk periode lebih dari satu tahun sesuai dengan kesepakatan perjanjian antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah terkait. Dalam hal ini, konteks penyusunan regulasi terkait dengan jenis Hibah relatif minimal.7 Karakteristik Hibah yang dapat bersifat multi-years dan umumnya untuk kegiatan spesifik tertentu, berimplikasi bahwa tujuan utama adalah dalam cakupan dan penyelesaian kegiatan sehingga ukuran dan kecukupan dana transfer akan disesuaikan dengan target sesuai dengan manual atau perjanjian Hibah.

Skema Transfer dan Unsur Keadilan Pendleton dan Retallack (2009) menunjukkan bahwa praktek internasional untuk skema pendanaan perubahan iklim, umumnya menyalurkan dana dari negara maju untuk kegiatan mitigasi yang dilakukan di Negara berkembang tidak hanya didasari faktor pemerataan tetapi juga sejalan dengan konteks efisiensi. Dalam hal ini biaya mitigasi umumnya jauh lebih rendah di negara berkembang dibandingkan dengan di negara maju. Secara umum, keadilan dalam skema transfer terkait dengan akses dana yang juga disesuaikan dengan kemampuan fiskal ataupun karakteristik antar daerah. Dana transfer dengan pemberian insentif untuk daerah dengan effort yang relatif lebih tinggi dalam upaya mitigasi GRK, idealnya tidak berakibat pada memburuknya kondisi pemerataan antar daerah. Dalam hal ini, skema transfer tetap perlu meminimalkan kecenderungan daerah kaya memiliki akses dana transfer yang lebih besar dibandingkan dengan daerah miskin.

7

Namun demikian, pelaksanaan dari skema Hibah saat ini akan membutuhkan pendekatan dan koordinasi aktif dari kementerian teknis atau pihak lainnya yang akan melakukan evaluasi ataupun menerbitkan guideline terkait dengan detail pelaksanaan kegiatan.

23


Alokasi dana transfer kemungkinan memperburuk disparitas fiskal antar daerah, ketika misalnya daerah kaya cenderung dapat lebih mudah memperoleh alokasi yang lebih besar dari transfer karena karakteristik indikator atau skema transfer yang hanya didasarkan pada komitmen awal kegiatan mitigasi misalnya dari indikator besar realisasi APBD yang telah disalurkan untuk kegiatan mitigasi GRK. Dalam hal ini, alokasi dana transfer yang didasarkan pada konsep besar pendampingan dapat disesuaikan dengan kondisi kapasitas atau indikator kemampuan fiskal masingmasing daerah. Terjaminnya kesamaan akses dana antar daerah juga dapat dilakukan dengan mengidentifikasi di daerah mana saja potensi penurunan GRK yang cukup besar dan dari daerah tersebut, termasuk dalam hal biaya mitigasi yang relatif rendah. Selanjutnya, identifikasi dilakukan untuk daerah yang menunjukkan upaya yang relatif tinggi dalam penurunan emisi GRK. Pemerintah daerah yang dihadapkan dengan biaya mitigasi yang lebih tinggi dikarenakan karakteristik emisi yang bersifat given, tentunya tidak bisa disamakan dengan upaya pemerintah daerah yang relatif menghadapi biaya mitigasi rendah. Untuk wilayah dengan biaya mitigasi yang tinggi, pelibatan pihak swasta selain pemerintah kemungkinan akan dapat mengarah pada inovasi dan apakah akhirnya penurunan biaya mitigasi, misalnya melalui efisiensi skala kegiatan dan juga adopsi investasi teknologi tertentu. Singkatnya, dasar pemerataan akses dana transfer dapat dikaitkan tidak hanya dengan kapasitas fiskal daerah tetapi juga dalam hal kemampuan dan potensi penurunan emisi GRK. Aspek distributif dari dana transfer ini merupakan permasalahan dan fokus utama dari sistem transfer di Indonesia saat ini (Qibthiyyah 2011), namun demikian hal tersebut lebih merupakan suatu proses mengingat variasi yang cukup besar juga ada dalam hal kemampuan melaksanakan kegiatan, karakteristik antar daerah dalam potensi penurunan emisi GRK, serta variasi kewenangan antar tingkat pemerintahan antara pemerintah provinsi dan pemerintah kabupaten dan kota. Berdasarkan skema transfer di Tabel 1, antara DAK, Hibah, dan DID, maka sepertinya DAK relatif lebih mempertimbangkan unsur keadilan dibandingkan dengan Hibah dan DID, dengan penggunaan indikator kapasitas fiskal sebagai kriteria umum untuk alokasi DAK. Namun demikian, untuk konteks Indonesia, isunya adalah sampai sejauh mana aspek ketidakmampuan fiskal dipertimbangkan dan apakah terjadi trade-off dengan tujuan efisiensi yaitu target penurunan GRK dari cakupan dan skala kegiatan, dan juga dengan kecukupan dana transfer untuk daerah penerima transfer.

24



Administrasi: Proses dan Skema Pelaporan Administrasi skema transfer berhubungan dengan sejauh mana konsekuensi birokrasi dan proses administrasi yang perlu dilakukan baik oleh institusi di pemerintah pusat maupun oleh pemerintah daerah dalam kegiatan atau proses pemilihan daerah penerima transfer, proses penetapan besar alokasi transfer yang diterima suatu daerah, penyaluran dana alokasi, serta sistem evaluasi dari transfer. Berdasarkan skema transfer seperti terlihat di Tabel 1, biaya administrasi cenderung paling rendah untuk skema transfer DID dibandingkan dengan DAK dan Hibah. Untuk DAK, berbagai studi telah dilakukan (Bappenas 2011), dan terdapat rekomendasi yang relatif seragam untuk proses administrasi pelaksanaan kegiatan dan pelaporan yang lebih simpel termasuk dalam konteks skema dana pendamping yang dianggap membebani. Namun demikian, perubahan peraturan dan penyederhanaan administrasi berjalan lambat. Relatif banyaknya lembaga yang terlibat, termasuk pengaruh legislatif yang semakin besar kemungkinan merupakan salah satu alasan birokrasi dan proses yang lama dari bentuk perubahan yang dapat dilakukan. Terkait dengan proses pelaporan, dokumen yang tidak lengkap yang disampaikan oleh pemerintah daerah untuk permintaan setiap tahap penyaluran DAK dapat mengakibatkan tidak dilakukannya proses penyaluran DAK. Kotak 3 berisi deskripsi proses pelaporan untuk penyaluran DAK yang membutuhkan dokumentasi laporan keuangan penggunaan DAK periode atau tahun sebelumnya dan proses anggaran daerah terkait dengan penyampaian dokumen APBD.

25


Kotak 3.

Penyaluran DAK: Proses Pelaporan

1.

Penyaluran DAK dilakukan dengan memindahkan rekening dari RKUN ke RKUD. Akun tersebut didasarkan pada basis kas dan tidak berdasarkan pengeluaran. 2. Penyaluran disalurkan dalam 3 tahap: Pertama: 30% Kedua: 45% Ketiga: 25% 3. Penyaluran DAK tidak bisa dilakukan dalam satu waktu, dan tidak dapat dilakukan setelah satu tahun fiskal. 4. Penyaluran DAK dilakukan setelah dokumen yang diminta diterima oleh DJPK. Penyaluran tahap pertama paling cepat adalah pada bulan Februari. 5. Dokumen (dokumen) yang harus diserahkan untuk angsuran tahap pertama adalah sebagai berikut: 1. Penyampaian Perda APBD 2. Realisasi DAK dan laporan kegiatan DAK tahun lalu 3. DAK realisasi laporan tahap ketiga dari DAK tahun lalu 4. SP2D rekap pada fase ketiga DAK tahun lalu 5. Surat pernyataan untuk dana pendampingan DAK tahun berjalan 6. Dokumen yang diserahkan untuk cicilan tahap kedua adalah sebagai berikut: 1. Laporan penyerapan DAK tahap angsuran pertama tahun berjalan 2. SP2D rekap pada angsuran fase DAK tahun berjalan pertama 7. Dokumen yang diserahkan untuk cicilan tahap ketiga: 1. Laporan penyerapan DAK tahap angsuran kedua tahun berjalan 2. SP2D rekap pada angsuran fase DAK tahun berjalan kedua 8. Laporan penyerapan tahap pertama dan tahap kedua dari DAK dapat dilakukan setelah penggunaan dana DAK sama atau lebih dari 90% dari jumlah DAK yang telah diterima. 9. Laporan penyerapan DAK tahap pertama dan kedua dapat disampaikan paling lambat 7 hari sebelum akhir tahun fiskal. Jika laporan disampaikan terlambat, maka sisa dana tidak akan ditransfer. 10. Semua dokumen prasyarat di kertas kop surat dan harus ditandatangani oleh kepala daerah dan dicap basah. Semua dokumen yang diserahkan harus dokumen asli yang ditambahkan dengan softcopy dari laporan excel. Sumber: Risdiwinarsa (2012)

Terkait dengan Hibah, penggunaan dana Hibah relatif masih terbatas dilakukan untuk beberapa program. Oleh karena itu, kemungkinan hanya beberapa pemerintah provinsi ataupun pemerintah kabupaten dan kota yang cukup mengetahui proses administrasi Hibah daerah.8 Namun demikian, seperti terlihat di Tabel 1 skema hibah daerah relatif lebih superior dibandingkan dengan DAK untuk konteks proses evaluasi dan 8

26

Dari hasil diskusi di provinsi Jawa Tengah, sosialisasi terkait dengan skema Hibah relatif belum mencukupi.



pemantauan pelaksanaan kegiatan.9 Konsekuensi administrasi yang kompleks dari proses evaluasi sangat tergantung dari desain proses evaluasi hibah terkait. Dalam hal ini, institusi di pemerintah pusat disesuaikan dengan kegiatan spesifik Hibah tersebut dan umumnya hanya melibatkan satu kementerian teknis (sebagai executing agency) yang memang kompeten dalam penyusunan guideline dan melakukan proses evaluasi. Terkait dengan proses administrasi yang perlu dilakukan oleh pemerintah daerah, Hibah daerah dianggap tidak fleksibel dari segi persyaratan yang terdapat di MOU (dokumen kesepakatan) cenderung baku dan tidak ada proses masukan yang dapat dilakukan oleh pemerintah daerah untuk penyesuaian kesepakatan.10 Selain itu, konteks persetujuan Hibah juga terkadang dilakukan tidak sejalan dengan jadwal proses penyusunan anggaran daerah, sedangkan kegiatan Hibah itu sendiri perlu dimasukkan dalam APBD.

9

Meskipun pendekatan berbasis formula digunakan untuk penentuan daerah penerima dan besar alokasi transfer, skema DAK relatif kurang menjamin keterkaitan dengan pelaksanaan kegiatan. Dalam hal ini, DAK hanya dipantau dari segi administrasi keuangan dan sistem evaluasi pelaksanaan relatif terfragmentasi dan tidak mempengaruhi penyaluran transfer.

10 Input dari diskusi dengan pemerintah provinsi Jawa Tengah.

27

Bad 5 Kriteria Efektif Transfer untuk Kegiatan Mitigasi

Efektifitas skema transfer untuk kegiatan mitigasi perubahan iklim, seperti juga skema transfer secara umum, dapat dilihat dari aspek kejelasan tujuan transfer, target stakeholder dari skema insentif dan respon atau prilaku yang ingin dipengaruhi dari adanya transfer tersebut, serta keterkaitannya dengan persyaratan (conditionalities) yang ada dalam desain transfer tersebut.

Memperjelas Tujuan Transfer Dana transfer untuk kegiatan mitigasi yang tercantum dalam dokumen RADGRK, selayaknya dapat efektif menurunkan emisi GRK. Oleh karena itu, desain transfer pemerintah pusat untuk penurunan emisi GRK di daerah, perlu mempertimbangkan: 1) stakeholder yang melaksanakan kegiatan mitigasi terkait, 2) karakteristik aktifitas mitigasi, dan 3) identifikasi output. Kegiatan mitigasi GRK umumnya merupakan kegiatan yang bersifat multi-sektor, terutama untuk jenis dan cakupan kegiatan yang dilakukan dan sesuai dengan kewenangan pemerintah provinsi. Namun demikian, apakah implementasi kegiatan yang dilakukan tingkat pemerintahan tertentu dapat efektif menurunkan emisi GRK kemungkinan juga tergantung pada kegiatan yang dilakukan di tingkat pemerintahan lainnya. Dalam hal ini mengacu pada peraturan yang berlaku dan sesuai dengan prinsip akuntabilitas, perencanaan dan implementasi kegiatan penurunan emisi GRK dilakukan sesuai dengan kewenangan setiap tingkat pemerintahan termasuk dalam basis sumber pendanaannya. Apabila dokumen RAD-GRK mencakup

28


Bab 5 Kriteria Efektif Transfer untuk Kegiatan Mitigasi

tidak hanya hal yang dilakukan oleh pemerintah provinsi tetapi juga pemerintah kabupaten dan kota, maka transfer perlu disalurkan ke tingkat pemerintahan yang relevan melakukan kegiatan mitigasi terkait. Tabel 2 menunjukkan jenis kegiatan dan kesesuaian karakteristik transfer yang dapat digunakan. Skema transfer dapat disesuaikan dengan jenis kegiatan dan target stakeholder agar respon stakeholder dapat diarahkan untuk terlibat dan meningkatkan kegiatan mitigasi terkait. Tabel 2. Tipe Umum Kegiatan Mitigasi RAD-GRK: Alternatif Skema Transfer Jenis Aktifitas

Jenis Transfer

Stakeholder

Perkiraan Output

Regulasi dan Pengendalian: (Langsung) mengeluarkan atau memperbarui peraturan yang akan meningkatkan atau memfasilitasi kegiatan mitigasi

Capacity building grants

Provinsi Kabupaten dan Kota

Perbaikan regulasi dan pengendalian kegiatan emisi/ mitigasi

(Tidak langsung) mengeluarkan atau memperbarui peraturan untuk efisiensi sektor (terkait manajemen atau penggunaan teknologi) yang secara tidak langsung akan meningkatkan pengurangan emisi

Matching transfer untuk pendanaan kegiatan sosialisasi dari APBD

Sektor swasta Komunitas

Peningkatan partisipasi dan kepatuhan

Lump-sum (reimburse) biaya administrasi

Provinsi Kabupaten dan Kota

Sistem regulasi kegiatan emisi/ mitigasi provinsi atau kabupaten/kota yang lebih baik

Matching transfer untuk pendanaan penelitian dari APBD

Universitas Sektor swasta

Peningkatan inovasi kegiatan mitigasi

Matching transfer untuk pendanaan kegiatan sosialisasi dari APBD

Universitas Sektor swasta Komunitas

Penelitian (R&D): (Langsung) Mengeluarkan atau memperbarui database yang berkaitan dengan pengukuran emisi (Tidak langsung) Perubahan atau dukungan manajemen dan proses kegiatan mitigasi

29


Jenis Aktifitas

Jenis Transfer

Stakeholder

Perkiraan Output

Kegiatan terkait adopsi teknologi

Subsidi*

Sektor swasta Komunitas

Peningkatan partisipasi adopsi atau perubahan teknologi

Capital grant (investasi)

Provinsi Kabupaten dan Kota Sektor swasta

Adopsi teknologi yang lebih baik

(Langsung) Adopsi teknologi di sektor pemerintah atau yang dilakukan (produksi) pemerintah (Tidak langsung) Dukungan adopsi teknologi di sektor swasta dan masyarakat Catatan: *bagian dari kebijakan pajak.

Skema transfer yang mencakup insentif umumnya mengkaitkan alokasi transfer dengan upaya atau kinerja stakeholder terkait dengan pencapaian target kegiatan mitigasi emisi GRK. Dalam hal ini, indikator yang dipilih sebaiknya mencerminkan fokus tunggal dari tujuan transfer itu sendiri. Insentif dapat bekerja hanya jika terdapat kaitan akuntabilitas yang memadai, dan hal ini umumnya didukung juga dengan sistem administrasi yang relatif sederhana.11 Terkait dengan jenis aktifitas yang produknya adalah regulasi atau hal yang terkait dengan pengendalian (enforcement), diperlukan kehati-hatian bahwa set perbaikan regulasi terkait dengan strategi daerah untuk menurunkan emisi GRK tidak justru mengakibatkan daerah menjadi over-regulated. Penetapan regulasi sektoral yang dilakukan oleh pemerintah daerah perlu sejalan dengan regulasi atau guideline yang ditetapkan kementerian teknis terkait, walaupun kondisi ini juga tidak perlu menyebabkan tingginya kewajiban pelaporan dari pemerintah daerah.12 Dukungan pemerintah pusat berupa penyusunan guideline untuk standar peraturan, misalnya adalah dalam hal sosialisasi ataupun capacity building grants. Sementara untuk kondisi tertentu, pemerintah pusat juga dapat menyalurkan pendanaan lump-sum untuk administrasi penyusunan regulasi. Untuk kegiatan pendukung seperti penelitian (R&D), kegiatan ini dilakukan jika memang daerah terkait memiliki kondisi spesifik dan keunggulan untuk melakukan hal tersebut, misalnya dengan keberadaan lembaga penelitian atau 11 Penyaluran transfer tidak hanya terkait skema penyaluran tetapi juga proses administrasi dan dokumen atau prosedur dalam mengakses dana tersebut. 12 Konteks bottom-up dalam penetapan regulasi juga dapat dilakukan ketika kebijakan atau pentunjuk dari pemerintah pusat relatif masih belum jelas, terutama terkait dengan roadmap kegiatan mitigasi emisi GRK secara nasional. Dalam hal ini, kompetisi antar daerah dan memungkinkan munculnya kebijakan regulasi yang dapat dijadikan benchmark untuk daerah lainnya atau diadopsi secara nasional.

30



universitas yang memang telah banyak terlibat dalam penelitian mengenai perubahan iklim. Konteks resiko dari pendanaan penelitian menjadi pertimbangan bahwa dukungan R&D di beberapa sektor, seperti sektor pertanian, lebih banyak dilakukan di tingkat pemerintah pusat. Sementara itu, konteks transfer untuk kegiatan adopsi teknologi selayaknya langsung ditujukan untuk pihak yang melaksanakan kegiatan tersebut. Dalam hal ini, desain transfer yang ditujukan langsung untuk pihak swasta atau komunitas, disesuaikan dengan fungsi pengawasan yang perlu dilakukan, dan apakah sesuai dengan pembagian kewenangan, merupakan fungsi dari pemerintah pusat atau pemerintah daerah. Efektifitas skema transfer untuk RAD-GRK akan tergantung dari bekerjanya: 1) sistem pengawasan dan evaluasi dan kelembagaannya, atau 2) skema insentif yang menjamin adanya akuntabilitas terkait pelaksanaan RAD-GRK. Untuk hal yang kedua, idealnya dilaksanakan dalam perspektif jangka menengah karena membutuhkan kemapanan sistem manajemen data.

Target Insentif Kegiatan mitigasi yang selama ini dilakukan baik oleh pemerintah atau swasta, terutama di daerah, tidak hanya menguntungkan daerah terkait, tetapi juga keseluruhan wilayah bahkan dunia. Namun demikian, konteks eksternalitas positif ini juga berarti bahwa suatu daerah akan tetap diuntungkan ketika daerah lainnya telah berupaya lebih besar untuk pelaksanaan kegiatan mitigasi emisi GRK. Oleh karena itu, pemerintah pusat dapat mengadopsi skema insentif dari jenis transfer tertentu untuk meningkatkan kegiatan mitigasi yang telah dilakukan oleh pemerintah daerah. Apabila diterapkan langsung, maka skema insentif dalam transfer tersebut lebih sebagai bentuk penghargaan atas pencapaian kinerja tertentu dari pemerintah daerah, dan dalam hal ini adalah yang terkait dengan mitigasi perubahan iklim. Skema insentif cukup didasarkan pada alokasi transfer dan tidak perlu ada prasyarat dalam penggunaan dana transfer apabila memang terdapat kejelasan keterkaitkan antara indikator yang digunakan dalam proses alokasi transfer dan pelaksanaan kegiatan mitigasi RAD-GRK. Dalam hal ini, skema insentif dapat fokus pada: 1) indikator generik untuk standar evaluasi di seluruh sektor atau wilayah, 2) indikator spesifik sektor tertentu yang tidak langsung namun terkait erat dengan penurunan emisi GRK, atau 3) kegiatan tertentu di masing-masing atau beberapa sektor.

31


Skema insentif dengan penggunaan indikator generik lintas sektor dapat didasarkan pada indikator jumlah penurunan emisi GRK, biaya penurunan emisi, ataupun komitmen penurunan emisi GRK, dan konteks pendanaan dari pemerintah daerah.13 Kondisi awal yang perlu terpenuhi adalah adanya evaluasi emisi GRK untuk setiap wilayah yang dilakukan oleh pemerintah pusat, selain juga dokumen perhitungan emisi GRK yang dilakukan oleh pemerintah daerah dengan adanya RAD-GRK. Dalam hal ini, skema insentif dapat didasarkan pada indikator kuantitatif ataupun indikator kualitatif misalnya didasarkan pada proses perencanaan melalui evaluasi kualitas dan bentuk inovasi kegiatan mitigasi RAD-GRK. Namun demikian, penggunaan indikator kuantitatif relatif superior dibandingkan indikator kualitatif terutama terkait dengan metode perhitungan dan transparansi data. Skema insentif yang diadopsi untuk sektor tertentu misalnya dengan menetapkan indikator yang terkait erat dengan penurunan emisi GRK, misalnya untuk landbased sektor adalah peningkatan area hutan, atau penurunan konsumsi listrik per kapita atau konsumsi bbm per kapita di sektor energi, ataupun konteks kecukupan regulasi dan strategi pengelolalan untuk sektor pengelolaan limbah. Skema insentif yang diterapkan untuk kegiatan atau program tertentu dapat dilakukan untuk: 1) memperluas cakupan kegiatan mitigasi yang dilakukan dalam RAD-GRK, 2) meningkatkan skala kegiatan mitigasi dalam RAD-GRK, dan atau 3) mendukung kegiatan inisiatif daerah tertentu yang berpotensi untuk diadopsi di daerah lainnya14. Kegiatan yang dilakukan untuk suatu keberlangsungan program, juga dapat dipengaruhi oleh kelanjutan atau proses awal kegiatan yang dilakukan oleh tingkat pemerintahan yang berbeda, hal yang umum terjadi untuk jenis kegiatan di sektor pertanian ataupun yang terkait dengan infrastruktur misalnya dalam pengelolaan sampah. Kelengkapan implementasi set aktifitas dan bukan hanya aktifitas tunggal perlu diidentifikasi dalam desain skema insentif, dengan mempertimbangkan 13 Untuk indikator seperti komitmen pemerintah daerah untuk penurunan emisi GRK, hal yang perlu diperhatikan apakah komitmen dalam dokumen perencanaan RAD-GRK bersifat mengikat. Jika tidak mengikat dan adanya skema insentif, dimungkinkan pemerintah daerah menetapkan komitmen yang tinggi namun cenderung tidak realistik. Selain itu, karakteristik daerah yang berbeda juga memungkinkan bahwa pencapaian komitmen lebih didasarkan pada kegiatan yang tidak terdapat di RAD-GRK dibandingkan dengan kegiatan RAD-GRK apabila dokumen perencanaan RAD-GRK pada prakteknya hanya fokus pada kegiatan yang dilakukan oleh pemerintah. 14 Dalam sistem desentralisasi, terdapat potensi inovasi kegiatan mitigasi yang dapat dilakukan oleh pemerintah daerah, dimana pemerintah daerah dapat mengidentifikasi kegiatan mitigasi yang dapat dijalankan dan terkait sektor yang produktif (Alm dan Banzhaf 2011, Stewart dkk 2009).

32



hubungan antar kegiatan dengan penurunan emisi GRK, karena pada akhirnya realisasi penurunan emisi GRK akan tergantung dari keseluruhan pelaksanan kegiatan terkait tersebut.

Pengaturan Persyaratan (Conditionalities) Secara umum, skema insentif berhubungan dengan penilaian kinerja yang dapat dimasukkan dalam desain transfer terkait: 1) karakteristik sumber pendanaan, 2) skema alokasi untuk menentukan kelayakan dan besar alokasi transfer, 3) administrasi dan pelaporan dana transfer, dan 4) penggunaan dana transfer.15 Berdasarkan mekanisme transfer yang ada, skema insentif dengan penggunaan indikator generik untuk penentuan kelayakan dan besar alokasi merupakan pendekatan dari jenis transfer seperti DID, sementara konteks penggunaan dana dan skema administrasi penyaluran dana diadopsi untuk skema insentif yang ada di beberapa jenis Hibah ke daerah.16 Persyaratan ataupun skema insentif cukup dikaitkan di salah satu desain administrasi transfer agar sistem administrasi tetap sederhana. Kompleksitas administrasi transfer merupakan biaya tambahan yang membebani baik pemerintah pusat maupun pemerintah daerah sebagai penerima transfer. Skema insentif yang tidak dikaitkan dengan penggunaan dana berasumsi bahwa indikator yang digunakan untuk penetapan alokasi transfer diyakini dapat mempengaruhi perilaku pemerintah daerah terkait dengan pola input dan proses kegiatan mitigasi yang menjadi target insentif.17 Apabila mengacu pada Tabel 2, maka mekanisme alokasi matching transfer atau subsidi lebih didasarkan pada pencapaian output atau proses yang telah dilakukan. Mekanisme dan persyaratan administrasi seperti apa yang dapat membuat penyaluran transfer efektif, perlu memperhatikan kondisi atau proses birokrasi yang dapat mempengaruhi perbaikan proses pelaporan, hal yang menjadi fokus untuk perbaikan evaluasi penggunaan dana transfer. Skema insentif untuk administrasi, adalah contoh aplikasi skema insentif DAK melalui program P2D2. Dalam hal kegiatan mitigasi emisi GRK, skema insentif dalam manajemen pengelolaan 15 Seperti terangkum dalam Qibthiyyah (2011) p.viii 16 DAK juga memberlakukan persyaratan penggunaan dana, tetapi besar compliance belum dikaitkan dengan besar alokasi dan atau penyaluran dana transfer. 17 Tidak dikaitkannya persyaratan penggunaan dana juga untuk mengantisipasi konteks dokumen perencanaan RAD-GRK yang kemungkinan belum optimal. Selain itu rigiditas dalam penggunaan dana juga dapat dihindari dan diharapkan akuntabilitas sudah mencukupi dari ketentuan alokasi dana transfer.

33


pelaksanaan kegiatan dapat dilakukan jika terdapat potensi penurunan emisi GRK juga tergantung dari perubahan proses administrasi dan prilaku dari kegiatan yang rutin dilakukan oleh pemerintah daerah. Persyaratan ketentuan penggunaan dana umumnya diadopsi lebih untuk memastikan kualitas dan cakupan pelaksanaan kegiatan mitigasi yang akan sesuai dengan estimasi penurunan emisi GRK. Hal ini juga umum dilakukan ketika indikator skema insentif untuk penentuan kelayakan ataupun besar alokasi transfer tidak bersifat langsung terkait dengan output atau target insentif. Skema insentif di beberapa jenis Hibah Daerah, misalnya, mengkaitkan penyaluran dana Hibah dengan kualitas atau persyaratan pelaksanaan kegiatan.

34


Bad 6 Desain Umum Skema Transfer RAD-GRK: Dana Hibah dan Skema Insentif DAK

Berdasarkan karakteristik dokumen RAD-GRK dan dikaitkan dengan perbandingan skema transfer berdasarkan regulasi yang berlaku saat ini, maka untuk jangka pendek, alternatif pendanaan dari pemerintah pusat untuk kegiatan mitigasi emisi GRK dapat dilakukan melalui Hibah Daerah. Sementara untuk jangka menengah, dapat dilakukan dengan mekanisme skema insentif di DAK dan atau dengan desain skema insentif sebagai jenis transfer tersendiri seperti bentuk DID. Untuk penerapan skema insentif dalam DID, hanya dimungkinkan apabila terdapat perubahan sistem dan arah kebijakan transfer seperti yang diatur dalam perundangan mengenai Desentralisasi. Oleh karena itu, desain skema transfer RAD-GRK yang dijelaskan dalam bagian ini mencakup Dana Hibah dan Skema Insentif DAK. Kotak 4 memberikan gambaran mengenai potensi dan tantangan dari dua skema transfer ini.

35

Bab 6 Desain Umum Skema Transfer RAD-GRK: Dana Hibah dan Skema Insentif DAK

Kotak 4.

Skema Dana Hibah dan Skema Insentif DAK: Potensi dan Tantangannya

Skema Dana Hibah: Potensi o Tujuan (penggunaan) Hibah diprioritaskan untuk kegiatan mitigasi yang relatif sudah “proven” dan terkait dengan stakeholder komunitas atau pelibatan pihak swasta, contoh: kegiatan di bidang pengelolaan limbah. o Besar dana hibah juga mempertimbangkan kegiatan untuk evaluasi, database, dan proses sosialisasi (termasuk untuk periode feedback dari pemerintah daerah). o Skema dana hibah yang di targetkan langsung untuk insentif ke sektor swasta atau komunitas dimungkinkan. Skema Dana Hibah: Tantangannya o Kemungkinan biaya administrasi cukup tinggi o Hanya dapat diterapkan untuk daerah dengan ownership yang tinggi o Kecenderungan efektifitas menurun untuk skala (cakupan daerah) yang besar Skema Insentif di DAK: Potensi o Untuk target sektor (yang sudah ada di DAK) dengan potensi penurunan emisi GRK yang relatif besar (seperti sektor kehutanan) indikator didasarkan pada output antara. o Penentuan dan besar alokasi dari skema insentif tidak dimungkinkan untuk di benchmark (matching) dari alokasi DAK yang diterima daerah, karena kondisi nonideal dari formula DAK saat ini. o Penerapan sistem phase-in pool of fund untuk menjamin perbaikan kriteria teknis DAK. Skema Insentif di DAK: Tantangannya o Dana skema insentif tidak dimungkinkan untuk dikaitkan dengan alokasi DAK (misalnya sebagai % tertentu dari alokasi DAK) o Penggunaan dana (tambahan) untuk skema insentif tidak dimungkinkan untuk digunakan sesuai dengan petunjuk teknis yang ada o Justifikasi penggabungan (tidak otomatis memperbaiki skema transfer)

Alternatif 1: Hibah ke Daerah Seperti tercantum di Kotak 4, salah satu karakteristik dari skema hibah daerah adalah mekanisme evaluasi yang relatif terintegrasi dengan penyaluran dana hibah. Dalam hal ini, penyaluran dana hibah akan bergantung dari proses evaluasi kesiapan pemerintah daerah (dalam pemenuhan persyaratan hibah) dan pelaksanaan kegiatan sesuai dengan standar ataupun kesepakatan yang ada dalam perjanjian dan atau manual hibah. Namun demikian, mekanisme pendanaan melalui hibah cocok diterapkan apabila ditargetkan hanya untuk beberapa daerah. Persiapan administrasi terutama mekanisme evaluasi yang umumnya dilakukan instansi pemerintah pusat dengan

36



keterbatasan sumberdaya yang ada kemungkinan berimplikasi pada kurang efektifnya penerapan Dana Hibah apabila Dana Hibah akan ditujukan untuk jumlah pemerintah daerah yang relatif besar. Untuk itu, dalam kaitannya dengan RAD-GRK, pendanaan melalui Hibah kemungkinan dapat diterapkan apabila fokus untuk pendanaan di tingkat provinsi. Penyesuaian skema Hibah dilakukan apabila kegiatan mitigasi emisi GRK justru akan banyak dilaksanakan di tingkat pemerintahan kabupaten atau kota. Hibah sebagai alternatif pendanaan RAD-GRK idealnya adalah bentuk pendanaan untuk kegiatan tertentu terutama apabila titik berat dari jenis transfer ini adalah pada technical assistance dari pemerintah pusat untuk kualitas pelaksanaan kegiatan dan penerapan mekanisme evaluasi. Mempertimbangkan karakteristik RAD-GRK, pilihan bentuk kegiatan dapat berupa kegiatan mitigasi yang merupakan kegiatan yang telah biasa dilakukan oleh pemerintah daerah atau jenis kegiatan baru. Tabel 3 memberikan gambaran umum karakteristik skema Dana Hibah yang diadopsi untuk pendanaan RAD-GRK. Tabel 3. Karakteristik Hibah RAD-GRK untuk Pemerintah Daerah Provinsi Skema Transfer Eligibility

Alternatif Desain 1. 2.

3.

Alokasi Dana

1. 2.

3.

Jenis kegiatan (penggunaan dana)

Daerah yang telah melakukan program terkait (menunjukkan kemampuan pemerintah daerah) Untuk kegiatan yang bersifat baru, dapat dilakukan dengan melakukan capacity building, dan Hibah bersifat kompetisi (misalnya melalui ranking capacity building pemerintah daerah) Penilaian dokumen RAD-GRK atau dokumen setara (Pemerintah Daerah dengan dokumen perencanaan yang baik termasuk kejelasan sistem monitoring yang akan menerima Dana Hibah) Persentase tertentu dari realisasi pendanaan program terkait melalui APBD Perencanaan pendanaan melalui APBN sesuai dalam dokumen RAD-GRK yang disesuaikan dengan affordability dan perencanaan pemerintah pusat. Untuk RAD-GRK yang juga mencakup kegiatan dan estimasi dana APBD di tingkat kabupaten dan kota, maka Dana Hibah akan juga mencakup pelaksanaan kegiatan yang dilakukan oleh pemerintah kabupaten dan kota.

Set kegiatan yang terkait dengan program (kegiatan langsung dan tidak langsung untuk pencapaian penurunan emisi GRK)

37


Skema Transfer Penyaluran dana

Alternatif Desain 1.

2.

Disalurkan berdasarkan evaluasi kegiatan sesuai guideline yaitu setelah mendapatkan persetujuan kelayakan teknis dari executing agency Untuk menghindari program tidak terselesaikan, dapat dilakukan melalui pengalihan ke mekanisme pinjaman apabila kegiatan tidak sesuai dengan spesifikasi teknis atau terdapat persyaratan hibah seperti kegiatan pendukung yang tidak dilaksanakan yang menyebabkan pembatalan dana hibah.

Proses evaluasi

Evaluasi berdasarkan guideline untuk pencapaian kualitas output dan atau kinerja tertentu dari pelaksanaan kegiatan.

Sumber pendanaan

1. 2. 3.

Pendanaan bersumber dari APBN dengan besar pool of fund disesuaikan kebutuhan (input dari dokumen perencanaan K/L); Pool of fund dapat juga didasarkan estimasi pendanaan dari dokumen RAD-GRK yang perlu didukung oleh pemerintah pusat; Threshold biaya mitigasi dan kebutuhan penurunan emisi GRK sektor terkait yang perlu dilaksanakan di daerah.

Dalam hal ini, kemampuan dan komitmen pemerintah daerah merupakan prasyarat untuk efektifitas pelaksanaan hibah. Untuk itu eligibility alokasi dana hibah dapat didasarkan pada mekanisme kompetisi tertentu, misalnya dengan mengidentifikasi daerah yang telah memiliki dokumen RAD-GRK dengan detail kegiatan yang memang dapat diverifikasi, kontribusi pendanaan kegiatan yang cukup besar melalui APBD, ataupun mengidentifikasi kemampuan pemerintah daerah melalui capacity building yang dilakukan oleh pemerintah pusat. Pelaksanaan kegiatan dan penyaluran dana hibah dilakukan melalui perjanjian hibah yang dapat spesifik disesuaikan dengan kondisi daerah, dan apabila RADGRK juga mencakup pelaksanaan kegiatan yang dilakukan oleh pemerintah tingkat kabupaten dan kota, maka pilihan mengenai bentuk perjanjian hibah dapat berupa: 1) perjanjian hibah dengan pemerintah provinsi saja yang berarti provinsi meneruskan pendanaan dan mengkoordinasikan pelaksanaan kegiatan di tingkat kabupaten dan kota, atau 2) perjanjian hibah dengan pemerintah provinsi untuk kegiatan yang dilakukan oleh pemerintah provinsi dan perjanjian hibah juga dilakukan dengan pemerintah kabupaten/kota yang terkait untuk kegiatan yang dilakukan oleh pemerintah kabupaten/kota tersebut. Dalam hal cakupan kegiatan, pemilihan kegiatan dapat didasarkan dalam bentuk closed list kegiatan seperti yang tercantum dalam dokumen RAD-GRK pemerintah provinsi ataupun melalui arahan dari executing agency, misalnya Bappenas dan atau Kementerian Teknis terkait dengan sektor kegiatan mitigasi yang perlu dilaksanakan oleh pemerintah daerah. Kegiatan yang mengacu pada dokumen

38



RAD-GRK, minimal perlu mencantumkan: spesifik tahapan pelaksanaan kegiatan, output dari kegiatan, estimasi pendanaan, selain juga estimasi target penurunan emisi GRK. Keseluruhan informasi tersebut dijabarkan dalam rencana penggunaan dana hibah yang diverifikasi oleh executing agency. Executing agency umumnya dari kementerian teknis jika perjanjian hibah spesifik untuk kegiatan sektor tertentu, seperti dalam konteks kegiatan mitigasi di sektor kehutanan ataupun sektor pengelolaan limbah. Namun demikian, apabila tujuan perjanjian hibah lebih untuk dukungan kegiatan yang bersifat umum dan bergantung dari pilihan pemerintah daerah dimana evaluasi berdasarkan basis dokumen perencanaan, dimungkinkan executing agency dikoordinasikan oleh Bappenas, dan atau Kementerian Dalam Negeri, dan atau Menko Perekonomian. Dalam hal ini, penjelasan di Kotak 5 memberikan contoh peran lembaga di tingkat pemerintah pusat ketika konsep Dana Hibah untuk RAD-GRK lebih bersifat lintas sektor dan menekankan pada dokumen perencanaan kegiatan mitigasi emisi GRK secara keseluruhan. Kotak 5.

Contoh Peran setiap Lembaga Kementerian dan NonKementerian dalam Proses Administrasi Hibah RAD-GRK

1. 2. 3. 4.

Bappenas melakukan evaluasi dokumen RAD-GRK (guideline sektor prioritas) Bappenas menetapkan kegiatan prioritas Kementerian Teknis menetapkan guideline evaluasi output Kementerian Keuangan menetapkan skema hibah sesuai dengan pertimbangan Bappenas dan/atau Kementerian Dalam Negeri 5. Kementerian Keuangan dan Bappenas melakukan sosialisasi skema hibah 6. Pemerintah daerah dapat memberikan feedback skema Hibah tersebut 7. Kementerian Keuangan dan pemerintah daerah menandatangani Perjanjian Hibah terkait 8. Kementerian Teknis atau pihak lain melakukan evaluasi 9. Kementerian Teknis menyetujui/tidak penyaluran Hibah berdasarkan evaluasi 10. Berdasarkan pertimbangan Kementerian Teknis dan Bappenas, Kementerian Keuangan dapat menawarkan perubahan skema Hibah (ke model pinjaman).

Seperti terangkum di Gambar 2, dalam persiapan Hibah RAD-GRK, kondisi ideal yang tercipta adalah sudah adanya guideline untuk kegiatan dan atau sektor prioritas spesifik untuk setiap daerah, serta guideline evaluasi sehingga proses ataupun standar untuk melakukan evaluasi pelaksanaan kegiatan yang didanai dari hibah tersebut sudah cukup jelas. Termasuk dalam hal ini dokumen yang perlu ada adalah formulasi persyaratan yang mengkaitkan antara target kegiatan dan mekansime evaluasi atau konteks akuntabilitas pemerintah daerah dalam pelaksanaan kegiatan tersebut.

39


Gambar 2.

Contoh Proses Administrasi Hibah RAD-GRK

Guideline Aktifitas Prioritas Kebutuhan dan Alokasi Hibah

Penetuan Daerah

Evaluasi Dokumen RAD-GRK

Bappenas

Sosialisasi Skema Transfer

Bappenas, Kemenkeu

Penyaluran Hibah

Kemenkeu

Evaluasi Pelaksanaan Kegiatan

K/L

Kesediaan Daerah Perjanjian Hibah

Pendanaan Kegiatan

Guideline Evaluasi Output

Dokumen Regulasi/Guideline

Pelaksanaan Kegiatan

Skema Transfer

Kegiatan

Institusi

Dana hibah untuk RAD-GRK perlu mempertimbangkan bahwa cakupan dan bentuk kegiatan yang dapat didanai melalui mekanisme hibah merefleksikan tujuan hibah itu sendiri. Seperti dijelaskan di Kotak 2, institusi di tingkat pemerintah pusat perlu mengidentifikasi dari dokumen RAD-GRK yang ada untuk bentuk spesifik kegiatan yang akan didanai oleh hibah termasuk justifikasi melakukan prioritas, yang terangkum dalam guideline aktifitas prioritas baik untuk keseluruhan antar sektor maupun untuk setiap sektor. Dalam hal ini, prioritas dana hibah dapat disalurkan untuk: 1) pemerintah daerah yang telah memiliki dokumen RAD-GRK atau dokumen lainnya yang setara yang dapat dijadikan acuan untuk cakupan kegiatan yang dapat dilaksanakan oleh Hibah RAD-GRK ini, 2) kegiatan yang dilakukan merupakan rangkaian kegiatan yang dapat diidentifikasi sebagai kegiata mitigasi yang menurunkan emisi GRK, 3) kegiatan telah diverifikasi dengan kesesuaian perencanaan pemerintah pusat untuk

40



kebutuhan penurunan GRK, dan estimasi pendanaan dengan mengidentifikasi kontribusi pemerintah daerah. Oleh karena itu terkait dengan jenis dana hibah RAD-GRK, dimungkinkan adanya beberapa jenis hibah terutama apabila kegiatan hibah relatif spesifik baik untuk konteks sektor tertentu ataupun lintas sektor. Seperti rekomendasi roadmap kegiatan di Lampiran 1, tahap awal yang perlu dilakukan adalah review dan rekonsiliasi RAD-GRK ditingkat pemerintah pusat dan perencanaan sektor belum dapat terealisasi, baru kemudian kementerian teknis dapat fokus dalam menetapkan guideline evaluasi kegiatan RAD-GRK untuk setiap sektor kegiatan mitigasi. Guideline evaluasi menjadi acuan dan informasi yang perlu diketahui oleh pemerintah daerah sebelum pelaksanaan kegiatan terkait. Proses evaluasi dan monitoring merupakan faktor yang menentukan apakah dana hibah dapat disalurkan atau tidak. Persetujuan executing agency tidak hanya didasarkan pada pelaporan pelaksanaan kegiatan tetapi juga identifikasi bahwa kegiatan yang telah dilaksanakan sesuai dengan kriteria teknis yang telah ditetapkan. Oleh karena itu, tahapan penyaluran hibah umumnya bersifat bertahap, disesuaikan dengan proses evaluasi dari kegiatan tersebut. Sebagai contoh, mekanisme evaluasi untuk kegiatan water management dan sanitasi, dimulai dengan melakukan penilaian terhadap kegiatan yang dilakukan terlebih dahulu melalui dana APBD oleh pemerintah daerah. Skema ini mengkondisikan ownership dan kemampuan yang cukup tinggi dari pemerintah daerah. Kesinambungan antara penyaluran dan proses evaluasi, berimplikasi bahwa mekanisme pendanaan Hibah umumnya untuk periode lebih dari 1 tahun anggaran. Untuk skema Dana Hibah RAD-GRK, sesuai dengan dokumen RAD-GRK, dapat diidentifikasi kegiatan yang perlu untuk dilaksanakan dalam periode awal, yaitu untuk tahun 2013-2014. Tahapan penyaluran disesuaikan dengan persyaratan kelayakan pelaksanaan kegiatan langsung dan tidak langsung kegiatan mitigasi GRK. Misalnya, mengacu pada contoh skema hibah yang ada saat ini, untuk 3 tahap penyaluran dana, tahap pertama penyaluran dilakukan setelah pemerintah daerah melakukan kegiatan pendukung seperti capacity building ataupun sosialisasi program, tahap kedua penyaluran dikaitkan dengan pelaksanaan kegiatan yang dilakukan melalui APBD, dan tahap ketiga penyaluran adalah scaling-up dari pelaksanaan kegiatan terkait.

41


Alternatif 2: Skema Insentif DAK Mekanisme skema insentif DAK dilakukan untuk sektor penurunan emisi GRK yang memang sudah memiliki pendanaan DAK, dalam hal ini mengacu pada sektor kehutanan, sektor pertanian, dan sektor lingkungan hidup. Seperti tercantum di Kotak 4, potensi penerapan skema insentif DAK, adalah untuk menyelaraskan perencanaan atau target pencapaian sektor dan kegiatan mitigasi emisi GRK di sektor terkait yang menjadi urusan pemerintah daerah. Dari segi karakteristik pendanaan melalui DAK, yang lebih ditujukan pada aktifitas yang bersifat fisik, serta fokus kegiatan umumnya adalah kegiatan yang dilakukan dan menjadi urusan pemerintah tingkat kabupaten dan kota, maka konteks pendanaan melalui DAK juga berfungsi komplementer dari pendanaan melalui Dana Hibah, terutama apabila Dana Hibah yang didasarkan pada dokumen RADGRK lebih mengacu pada kegiatan yang dilakukan oleh pemerintah provinsi. Dari Gambar 3, dapat terlihat bahwa penyesuaian DAK untuk kegiatan mitigasi emisi GRK dapat dilakukan apabila penentuan daerah atau eligibility setidaknya yang didasarkan pada indikator teknis tidak bertentangan dengan karakteristik mitigasi emisi GRK. Selain itu, petunjuk teknis juga perlu disesuaikan dengan dokumen perencanaan RAD-GRK untuk tingkat provinsi dan/ataupun dokumen perencanaan lainnya yang setara yang diaplikasikan oleh pemerintah kabupaten dan kota. Untuk skema insentif DAK, contoh skema insentif yang sudah diterapkan adalah skema insentif P2D2 terkait kesesuaian dan kelengkapan pelaporan dan penyelesaian pelaksanaan kegiatan, yang apabila dipenuhi oleh pemerintah daerah, maka pemerintah daerah terkait akan mendapatkan pengembalian 10 persen dari besar dana DAK untuk kegiatan tersebut. Insentif dari P2D2 bertujuan agar pemerintah daerah dapat melakukan proses reporting dan konteks monitoring dan evaluasi yang dapat dilakukan terkait dengan DAK. Apabila RAD-GRK diterapkan melalui mekanisme DAK dengan skema insentif P2D2, maka mekanisme penyaluran insentif sebaiknya juga dilakukan sebagai bagian dari pool DAK sektor terkait, dan juga jadwal verifikasi yang dapat dipercepat untuk periode sebelum APBD-P.

42



Gambar 3.

Contoh Skema Insentif DAK dalam Alur Transfer DAK

Indikator Teknis DAK

Alokasi Sektor DAK

Skema Insentif Sumber Pendanaan

Evaluasi Indikator Teknis DAK

Bappenas, Kemenkeu

Penentuan Daerah Formula Alokasi Besar Alokasi Transfer

Sosialisasi Skema Insentif

Bappenas, Kemenkeu, Kemendagri

Penyaluran Dana Petunjuk Teknis Sektor DAK Dokumen RAD-GRK

Dokumen Regulasi/Guideline

Pelaksanaan Kegiatan

Skema Transfer

Evaluasi Pentunjuk Teknis Sektor DAK Kegiatan

K/L

Institusi

Selama lima tahun terakhir, DAK yang disalurkan oleh pemerintah pusat ratarata mengalami peningkatan sebesar 18.5 persen, walaupun fluktuasi perubahan alokasi cukup tinggi setiap tahun-nya. Terkait dengan skema insentif DAK, diperlukan kepastian bahwa untuk sektor yang juga akan atau telah mencakup kegiatan mitigasi emisi GRK, setidaknya peningkatkan pagu alokasi tidak melebihi dari rata-rata peningkatan pagu DAK secara agregat ini. Misalnya, jika mengadopsi skema P2D2 untuk pool of fund, maka untuk sektor DAK yang terkait dengan mitigasi emisi GRK, setidaknya terdapat tambahan 10 persen dari total pagu sektor terkait. Dalam hal ini, tambahan pagu tersebut merupakan sumber pendanaan untuk skema insentif alokasi DAK dapat didasarkan pada pencapaian indikator teknis. Dalam Tabel 2 tercantum contoh skema insentif alokasi DAK, dimana pemerintah daerah mendapatkan tambahan alokasi yang didasarkan pada pencapaian indikator output yang terkait dengan penurunan emisi GRK.

43


Tabel 4. Contoh Skema Insentif DAK Skema Transfer

Alternatif Desain

Eligibility

Daerah yang mengalami penurunan emisi GRK (dengan contoh indikator tidak langsung: peningkatan areal hutan di sektor kehutanan, peningkatan produktifitas pertanian per ha area di sektor pertanian, atau penurunan per kapita polusi air dan udara di sektor lingkungan)

Alokasi Dana

Indikator output dikalikan dengan per unit rata-rata biaya mitigasi yang relevan disektor terkait (dan disesuaikan dengan besar pool of fund yang tersedia)

Jenis kegiatan (penggunaan dana)

Bersifat block grant; atau untuk kegiatan RAD-GRK di sektor terkait (RAD-GRK sebagai pengganti petunjuk teknis penggunaan dana)

Penyaluran dana

Dilakukan di tahap awal penyaluran DAK

Proses evaluasi

Disesuaikan dengan skema evaluasi DAK

Sumber pendanaan

Phase-in untuk besar sumber pendanaan. Apabila kriteria DAK diperbaiki, maka besar pagu pendanaan DAK sektor terkait ditingkatkan.

Estimasi kebutuhan pendanaan sudah merupakan output dari dokumen RAD-GRK, namun demikian untuk konteks transfer seperti DAK, pendanaan lebih disesuaikan pada affordability pemerintah pusat. Untuk itu, kegiatan mitigasi yang dilakukan oleh pemerintah daerah, harus lebih mengutamakan pendanaan pemerintah daerah sendiri melalui APBD. Karakteristik DAK yang bersifat top-down dapat disesuaikan dengan perencanaan bottom-up dari dokumen RAD-GRK ataupun dokumen perencanaan kegiatan mitigasi yang disusun oleh pemerintah kabupaten dan kota, apabila pemerintah daerah juga telah menetapkan perencanaan terkait dan diinformasikan kepada pemerintah pusat. Dalam hal ini, seperti juga dijelaskan di bagian mengenai mekanisme pendanaan melalui Hibah, peran lembaga pemerintah pusat untuk melakukan review dan proses evaluasi kegiatan cukup penting, dimana contoh proses administrasi antar lembaga terangkung di Kotak 6.

44



Kotak 6. 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

Contoh Peran setiap Lembaga Kementerian dan NonKementerian dalam Proses Administrasi Skema Insentif DAK

Bappenas melakukan evaluasi dokumen RAD-GRK (guideline sektor prioritas) Bappenas (dan Kemendagri) melakukan evaluasi kriteria DAK sektor tahun lalu terkait perubahan iklim Kementerian Keuangan menetapkan skema insentif (menambah/mengurangi) pagu DAK sektor terkait. Tambahan atau pengurangan sebagai besar sumber pendanaan. Kementerian teknis menetapkan petunjuk teknis dengan acuan RAD-GRK Kementerian Keuangan menetapkan skema insentif untuk alokasi berdasarkan kriteria terkait dengan output kegiatan mitigasi sektor terkait Bappenas (dan Kemendagri) melakukan sosialisasi skema transfer DAK sektor terkait Kementerian Keuangan menetapkan alokasi insentif dan dilekatkan pada alokasi DAK daerah di sektor terkait Kementerian Teknis melakukan perubahan kriteria teknis sesuai dengan pertimbangan Bappenas dan Kemendagri

45

Bab 7 Kesimpulan dan Rekomendasi Kebijakan

Jenis transfer untuk dukungan implementasi RAD-GRK pada dasarnya tergantung pada tujuan transfer terkait. Skema transfer sebagai pilihan untuk mendukung pelaksanaan RAD-GRK akan berbeda ketika perspektif yang ada adalah pemerintah pusat akan terlibat langsung untuk mendukung kegiatan khusus yang ada dalam RAD-GRK, atau ketika dukungan adalah dalam bentuk mendorong pelaksanaan potensi kegiatan yang belum ada dalam RAD-GRK tetapi dianggap penting untuk membuat RAD-GRK in-line dengan kegiatan mitigasi nasional. Dalam pendekatan pertama, sebagian besar kegiatan RAD-GRK akan dilakukan oleh provinsi atau kabupaten dan kota sesuai fungsi pemerintah daerah, pendekatan kedua membuka kemungkinan pemerintah pusat secara langsung melakukan kegiatan pendukung melalui departemen teknis. Pilihan skema transfer RAD-GRK juga akan tergantung pada kejelasan pengaturan fungsional yang ada dalam RAD-GRK. Studi ini lebih menekankan pada jenis transfer yang dapat mendukung pelaksanaan RAD-GRK baik oleh pemerintah provinsi atau kabupaten dan kota, seperti kegiatan langsung dan tidak langsung terkait pengurangan emisi gas rumah kaca. Dalam konteks desentralisasi Indonesia, kegiatan mitigasi sesuai dengan fungsi dari provinsi atau pemerintah kabupaten dan kota idealnya juga merupakan prioritas kegiatan yang relatif lebih produktif. Dalam jangka pendek, skema transfer yang bisa diadopsi adalah skema Hibah. Penggunaan Hibah untuk kegiatan mitigasi yang bervariasi adalah karena karakteristik hibah yang dapat disesuaikan (tailor made) dan tidak akan memerlukan perubahan dalam peraturan yang ada. Dengan demikian, fokus pemerintah hanya terkait pengaturan skema detail transfer tersebut.

46


Bab 7 Kesimpulan dan Rekomendasi Kebijakan

Sementara itu, Untuk jenis transfer DAK, skema insentif untuk sektor DAK yang terkait dengan kegiatan mitigasi GRK dapat diadopsi dan tidak perlu untuk menciptakan DAK jenis baru untuk kegiatan mitigasi. Hal ini mengingat kegiatan mitigasi untuk beberapa sektor DAK dapat diadopsi dari alokasi DAK di sektor terkait melalui perbaikan dari segi indikator teknis yang mempengaruhi alokasi DAK di sektor terkait dan petunjuk teknis yang menjadi acuan penggunaan dana untuk pemerintah daerah agar juga dapat mengakomodasi kegiatan mitigasi yang tercantum dalam dokumen perencanaan seperti RAD-GRK. Dalam hal ini, mekanisme alokasi tetap mengikuti ketentuan formula DAK yang didasarkan formula yang mempertimbangkan kapasitas fiskal pemerintah daerah, karakteristik khusus dari suatu wilayah, selain penggunaan indikator teknis di sektor terkait. Perubahan dan penetapan regulasi pendukung untuk mengakomodasi skema insentif DAK, berimplikasi bahwa implementasi dari skema insentif DAK ini lebih merupakan sumber pendanaan yang dapat diadopsi di jangka menengah. Penggunaan skema insentif sebagai tambahan indikator DID, lebih cocok sebagai pendekatan jangka menengah. Dalam hal ini, apabila indikator akan dikaitkan terlebih dahulu dengan proses evaluasi dan berhubungan dengan kegiatan yang telah dilakukan provinsi dan atau pemerintah kabupaten dan kota. Hal ini untuk menjamin terdapat jangka waktu yang memadai untuk daerah dari periode awal untuk melakukan respon terhadap skema insentif yang ada, sehingga transfer baru disalurkan setelah periode tertentu. Selain itu, dari sisi penggunaan DID saat ini, yang bersifat block grant untuk sektor pendidikan, cenderung bersifat tidak fleksibel terutama apabila dikaitkan dengan kemungkinan.

47

Daftar Referensi

Alm, James, dan Spencer Banzhaf (2011).Designing Economic Instruments for the Environment in a Decentralized Fiscal System.Tulane Economics Working Paper Series. Bappenas (2011).Pedoman Pelaksanaan Rencana Aksi Penurunan Emisi Gas Rumah Kaca. Bappenas (2011). Analisis Perspektif, Permasalahan, dan Dampak Dana Alokasi Khusus (DAK). White Paper. Flynn, Cassie (2011). Blending Climate Change Through National Climate Funds: A Guidebook for the Design and Establishment of National Funds to Achieve Climate Change Priorities. United Nations Development Programme, New York, NY, USA. Jones, Benjamin, Michael Keen, and Jon Strand (2012).Fiscal Implication of Climate Change.Policy Research Working Paper.World Bank, Washington D.C. Kementerian Keuangan RI (2009). Ministry of Finance Green Paper: Economic and Fiscal Policy Strategies for Climate Change Mitigation in Indonesia. Ministry of Finance RI and Australia Indonesia Partnership (AUSAID), Jakarta, Indonesia. Kementerian Keuangan RI (2012). Policy Brief: Instrumen dan Mekanisme Pendanaan Program Penurunan Gas Rumah Kaca – Sektor Berbasis Lahan. Kementerian Keuangan RI, Badan Kebijakan Fiskal, dan GIZ, Jakarta. Pendleton, Andrew, dan Simon Retallack (2009). Fairness in Global Climate Change Finance. Institute for Public Policy Research, London, UK. Peraturan Menteri Kehutanan No.P.3 2011 on Technical Guidelines of Forestry DAK 2011. Peraturan Presiden RI No. 61 Tahun 2011 tentang RAN GRK Presidential Regulation of the Republic of Indonesia No. 71 Year 2011 on GHG Inventory Administration. Peraturan Presiden RI No. 2 Tahun 2012 tentang Hibah ke Daerah.

48


Daftar Referensi

Peraturan Presiden RI No. 80 Tahun 2011 tentang Trust Fund Peraturan Presiden RI No. 38 Tahun 2007 tentang Pembangian Fungsi antar Tingkat Pemerintahan Qibthiyyah (2011). Review of Incentives and Sanctions Linked Intergovernmental Transfers. LGFR ADB Report. Rekomendasi Menteri Keuangan: Keseimbangan Pendanaan di Daerah dalam rangka Perencanaan Dekonsentrasi dan Tugas Pembantuan Tahun 2013. Untuk Perencanaan dan Tugas Pembantuan Tahun 2013. Risdiwarna (2012). Evaluasi Sistem Transfer Spesifik. Workshop EPKD Kementerian Keuangan. Stewart, Richard B., Benedict Kingsbury, and Bryce Rudick (2009). Climate Finance: Regulatory and Funding Strategies for Climate Change and Global Development. New York Univesity Press: New York and London. Situmeang, Hardiv H., and Saut M. Lubis (2011). Development of Indonesia NAMAs Framework Report II.Bappenas, GIZ, and AFD.

49

Lampiran

Gambar A1. Rencana Penurunan Emisi GRK Berdasarkan Sektor: RAN-GRK dan RAD-GRK Provinsi Jawa Tengah (% dari total penurunan emisi GRK) 0% 5%

1%

15%

Agriculture

Agriculture

6%

Forestry

88%

Energy and Transportation Industry Waste

Target 26% Penurunan Emisi dalam RAN-GRK

50

4% 1%


Forestry

4% 42% 34%

Energy Transportation Industry Waste

Target Penurunan Emisi GRK di Jawa Tengah

Sumber: DIY Draft RAD-GRK

F E E D B A C K

MONITORING & EVALUASI (LAKIP)

Implementasi Pelaksanaan RADGRK Prov. DIY

Sosialisasi Pergub RAD-GRK Prov. DIY

Penetapan Pergub RAD-GRK Prov. DIY

Penyusunan RADGRK Prov.DIY

INTEGRASI

Implementasi Program/Keg.

Pergub DPA

KUA/PPAS

RKPD

MUSRENBANG

Usulan Program/ Kegiatan Pemb. SKPD/ SATKER

Indikasi Program

Renc./Kebijakan Sektoral Lainnya

Indikator Renstra

Renja SKPD

Indikasi Program

Indikator Renstra

Renstra SKPD

Renc. Tata Ruang/ Kebijakan Spasial Lainnya

Indikator RPJMD

RPJMD Prov. DIY Dana Dekonsentrasi/ Tugas Pembantuan

Loan/Hibah/ Dukungan Internasional

Gambar A2. Keterkaitan RAD-GRK, Dokumen Perencanaan di Daerah, dan Kemungkinan Mekanisme Pendanaan: Kasus Provinsi DIY

Lampiran

51

Lampiran

Tabel A1. Roadmap Dana Hibah RAD-GRK 2013-2014 Jan

Feb

Mar

Apr

Mei

Jun

Tahun 2013 1. Penetapan Prioritas Aktifitas RAD-GRK melalui pendanaan hibah 2. Penetapan Guideline Evaluasi Output 3. Persiapan Skema Dana Hibah (Tahap penganggaran di APBN-P) 4. Sosialisasi Skema Dana Hibah 5. Penetapan Perjanjian Hibah 6. Pelaksanaan Hibah RAD-GRK

Tabel A2. Roadmap Skema Insentif DAK 2014-2015 Jan Tahun 2013 1. Evaluasi Indikator Teknis dan Petunjuk Teknis untuk tahun 2013-2014 2. Penetapan Regulasi Skema Insentif DAK 3. Sosialisasi Skema Insentif DAK Tahun 2014 4. Pelaksanaan Skema Insentif DAK untuk Sektor (Pool of Fund) 5. Perubahan/pelaksanaan Petunjuk Teknis (mengakomodasi RAD-GRK)

52


Feb

Mar

Apr

Mei

Jun

MA

CAR

A DA N A R A KÇ

A

Kementerian Keuangan Badan Kebijakan Fiskal Pusat Kebijakan Pembiayaan Perubahan Iklim dan Multilateral Gedung Radius Prawiro Jl. Dr. Wahidin No. 1 Jakarta 10710, Indonesia T. +62 21 384 7225 F. +62 21 350 6218 I. www.fiskal.depkeu.go.id

Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH Menara BCA, 46th Floor Jl. MH.Thamrin No.1 Jakarta 10310 - Indonesia T. +62-21-235 87 121/122/123 F. +62-21-235 87 120 I. www.giz.de

Desain Instrumen Transfer Fiskal untuk Pendanaan Rencana Aksi Daerah Penurunan Emisi Gas Rumah Kaca (RAD-GRK)

Recommend Documents