Demografische voorsprong: Kwaliteitsslag onderwijs

Demografische voorsprong: Kwaliteitsslag onderwijs

maart 2008

Inhoud Samenvatting en conclusies

3

2 Deelrapport I Kwantitatieve analyse

11

1

Inleiding

13

2

Ontwikkelingen leerlingen 1991-2005

15

3

Prognoses primair onderwijs 2007-2025

19

4

Prognoses Voortgezet Onderwijs

33

5

Prognoses Middelbaar Beroeps Onderwijs

39

6

Prognoses Hoger Beroeps Onderwijs

43



Bijlage 1: Overzicht respons

47



Bijlage 2: Toelichting sleutels

48



Bijlage 3: Regio indeling naar gemeenten

51



Bijlage 4: Ramingen voortgezet onderwijs naar onderwijstype 52

Deelrapport II Diepteverkenning

55

1

Inleiding

57

2

Analysekader

59

3

Financiële aspecten van krimp

63

4

Krimp en kwaliteit

69

5

Maatregelen

73



Bjlage 1: Gesprekspartners

89

Samenvatting en conclusies

3 De provincie Limburg heeft al een aantal jaren te maken met een krimpende bevolking. Deze krimp wordt enerzijds veroorzaakt door vergrijzing (toenemend aandeel ouderen) en anderzijds door ontgroening (afname aandeel jongeren) van de bevolking. Zowel de vergrijzing als de ontgroening hebben effect op het onderwijsstelsel. De ontgroening doet het aantal leerlingen dalen en de vergrijzing werkt door in het lerarenbestand. Deze ontwikkelingen noodzaken de onderwijsinstellingen tot het nemen van ingrijpende maatregelen, met name ten aanzien van de bekostiging. In opdracht van de Provincie Limburg en enkele schoolbesturen (Innovo, Movare, jongLeren (ook namens MosaLira en SKOMergelland), Stichting Limburgs Voortgezet Onderwijs (LVO) en Stichting Voortgezet Onderwijs Parkstad Limburg (SVO/PL) heeft het economisch advies- en onderzoeksbureau APE een onderzoek uitgevoerd naar de gevolgen van de demografische veranderingen voor het onderwijs. Het onderzoek is begeleid door een begeleidingscommissie bestaande uit de initiatiefnemers en vertegenwoordigers namens de Tripoolgemeenten en van het ministerie van OCW. Het bestaat uit een kwantitatief gedeelte en een diepteverkenning in een aantal gemeenten in Zuid-Limburg.

I. Kwantitatieve analyse In de kwantitatieve analyse is voor de gehele provincie Limburg het aantal leerlingen naar onderwijssoort (van primair onderwijs tot hoger onderwijs) geraamd voor de periode 2007-2025. Naast het aantal leerlingen zijn tevens de personeelsbehoefte, de ruimte behoefte en de budgettaire gevolgen geraamd. Dit deel van het onderzoek is ruim opgezet en beslaat de gehele provincie. Primair onderwijs In Limburg is al sinds 1998 een structurele daling gaande van het aantal leerlingen in het primair onderwijs. In de zuidelijke regio’s van de provincie heeft de daling enkele jaren eerder al ingezet. Tussen 1998 en 2007 is het aantal leerlingen in de provincie gedaald met 13.000 (-11%). De gerealiseerde krimp valt in het niet bij de daling van het leerlingental die nog in het verschiet ligt. Volgens de jongste ramingen neemt in de provincie Limburg het aantal leerlingen in het primair onderwijs tussen 2007 en 2025 met 23.000 leerlingen af (-24%). Ook in de periode na 2025 moet, in ieder geval tot 2040, rekening worden gehouden met een voortdurende daling van de bevolking. De sterkste daling doet zich voor in de periode 2010-2015, het aantal leerlingen daalt in deze periode met meer dan 2% per jaar.

Binnen Limburg zijn grote regionale verschillen waarneembaar. De Westelijke Mijnstreek zal in de periode 2007-2025 met bijna 30% de grootste daling in het aantal leerlingen tegemoet zien. In het noorden en midden van Limburg heeft de krimp later ingezet en zal naar verwachting minder sterk zijn dan in het zuiden. Maar ook in de meer noordelijke regio’s moet rekening gehouden worden met een daling van ruim 20%. De personeelsbehoefte in het primair onderwijs daalt evenredig aan het aantal leerlingen en neemt in Limburg met bijna 1.400 fte’s af. De huisvestingsbehoefte daalt eveneens sterk, namelijk met bijna 130.000 m2.

4

Figuur 1: Ontwikkeling Primair Onderwijs 1995-2025 in Limburgse regio’s Noord- Limburg Parkstad* Maastric ht Heuvelland

110

Midden- Limburg Westelijke Mijnstreek

105 100 95 90 85 80 75 70 65 60 1995

1997

1999

2001

2003

2005

2010

2020

Voortgezet Onderwijs Het voortgezet onderwijs krimpt in Limburg sinds 2005 licht. Tussen 2005 en 2007 is het aantal leerlingen in het voortgezet onderwijs in de provincie gedaald met ruim 2.000 (-3%). Ook in het voortgezet onderwijs heeft de daling van het aantal leerlingen zich in het zuiden van de provincie al enkele jaren eerder ingezet. De krimp zet zich in de komende jaren versterkt door. Het aantal leerlingen in het voortgezet onderwijs neemt in de periode 2007-2025 naar verwachting met 28% af (17.000 leerlingen). Ook in het voortgezet onderwijs laten de dalingen grote regionale verschillen zien (zie figuur 2). Parkstad gaat de grootste afname in het aantal leerlingen tegemoet met een daling van 35%. De kleinste daling doet zich voor in de regio Noord-Limburg, in deze regio daalt het aantal leerlingen met 22%. Op basis van de meest recente bevolkingprognoses voor de provincie Limburg moet ook na 2025 rekening worden gehouden met een voortgaande daling van het aantal leerlingen in het voortgezet onderwijs. De personeelsbehoefte in het voortgezet onderwijs neemt volgens de huidige schatting tot 2025 af met bijna 1.400 fte’s. De huisvestingsbehoefte neemt in de periode 2007-2025 met 167.000 m2 af.

Figuur 2: Ontwikkeling Voortgezet Onderwijs 2000-2025 in Limburgse regio’s Parkstad

Westelijke Mijnstreek

Noord Limburg

Midden Limburg

Maastric ht Heuvelland

110 105 100 95 90 85 80

5

75 70 65 60 2000

2001

2002

2003

2004

2005

2007

2010

2015

2020

2025

MBO en HBO De ontwikkeling van het aantal MBO- en met name HBO-studenten is in mindere mate demografisch gerelateerd dan de ontwikkelingen in het primair en het voortgezet onderwijs. In het MBO is in de periode 2007-2025 een afname van 25% in het aantal studenten te verwachten, vooral na 2010. Het HBO vertoont als enige onderwijssoort een stijging van het aantal studenten in de komende tien jaar. De daling in het aantal studenten manifesteert zich pas echt in de periode 2020-2025. Structurele karakter van krimp Opvallend is dat de krimp structurele trekken heeft. Ook in de regio’s waar de daling van de leerlingenaantallen al is ingezet vóór de eeuwwisseling moet met een voortgaande en zich verdiepende krimp worden gerekend. Op grond van de meest recente bevolkingsprognose is te verwachten dat de bevolkingsdaling tot in ieder geval 2040 doorzet. Gegeven het structurele karakter kan de krimp niet met tijdelijke maatregelen worden opgelost. Het structurele karakter van de krimp verscherpt de opgave waarvoor schoolbesturen en gemeenten zich geplaatst zien. Demografische ontwikkelingen in nationaal perspectief Ook andere regio’s in Nederland krijgen te maken met een daling van het aantal leerlingen in het primair en voortgezet onderwijs (zie figuur 3). Op nationaal niveau is in de periode 2006-2025 een afname van het aantal jeugdigen (0-20 jarigen) te verwachten met 7%. Tegenover een groei van de jeugdige bevolking in grootstedelijke regio’s (en Flevoland) staat een afname in meer perifere gebieden. De voorziene krimp in bijv. Zeeuws-Vlaanderen en Oost-Groningen is vergelijkbaar met de Zuid-Limburgse situatie.

Figuur 3: Ontwikkeling 0-20 jarigen 2006-2025 op regioniveau Zuid- Limburg Oost- Groningen Noord- Limburg

Zeeuwsc h- Vlaanderen Midden- Limburg Nederland

100

95

90

85

6

80

75 2006

2010

2015

2020

2025

II Diepteverkenning Het diepteonderzoek concentreert zich op twee regio’s in Zuid-Limburg, Parkstad en Maastricht Heuvelland. De kwantitatieve analyse heeft duidelijk gemaakt dat deze regio’s reeds langere tijd geconfronteerd worden met teruglopende leerlingaantallen. De hiermee samenhangende opgave wordt de komende jaren verscherpt wanneer het aantal leerlingen jaarlijks circa 2% terugloopt. In de diepteverkenning is onderzocht welke (financiële) gevolgen de demografische ontwikkelingen hebben voor het primair en voortgezet onderwijs en voor de indirect betrokken (gemeentelijke) beleidsterreinen in Parkstad en Maastricht/Heuvelland. Remanenzkosten In een beleidsarm scenario worden scholen geconfronteerd met zgn. “Remanenzkosten”. Met dit begrip wordt gedoeld op het verschijnsel dat bij teruglopende bevolkingsaantallen de kosten in eerste instantie nagenoeg hetzelfde blijven, terwijl de inkomsten direct dalen. De inkomsten van de schoolbesturen zullen in een min of meer gelijke tred met het aantal leerlingen afnemen omdat de lumpsumbudgetten in het primair en het voortgezet onderwijs sterk gerelateerd zijn aan demografische parameters. Overigens werkt de daling van het aantal leerlingen ook door in het macrobudget. Bij een geringer aantal leerlingen neemt het totale lumpsumbudget dat beschikbaar is voor alle scholen in Nederland dus af. Daarnaast werkt de afname van het aantal leerlingen snel door in de inkomsten van het primair en het voortgezet onderwijs omdat er sprake is van een geringe vertragingsstructuur van één jaar respectievelijk drie maanden in de bekostigingstructuur. De uitgaven van de schoolbesturen lopen echter minder snel terug omdat een deel van de uitgaven vaste lasten zijn. Voorts nemen de personeelskosten toe door de vergrijzing. De hogere kosten van salarissen en van ouderenregelingen (BAPO) worden echter in de bekostiging niet integraal vergoed. Krimp en Kwaliteit Naast een financiële component kent de krimp ook een kwalitatieve component. Door de terugloop van de inkomsten en door de inflexibiliteit in de materiële kosten worden personele uitgaven verdrongen en komen maatschappelijke gewenste onderwijsvernieuwingen

in de knel. Dit probleem wordt verscherpt door het feit dat de macrobudgetten voor materiële bekostiging structureel te laag zijn vastgesteld. In de komende jaren komen personele budgetten in het voortgezet onderwijs verder onder druk te staan omdat de terugloop van het aantal leerlingen sneller verloopt dan de natuurlijke uitstroom van docenten. Door deze asynchrone ontwikkeling dreigt de instroom van nieuwe docenten op te drogen waardoor de kwaliteit van het onderwijs in het geding komt. Daarnaast heeft de afname in het aantal leerlingen ook een direct gevolg op de kwaliteit wanneer er té kleine scholen ontstaan die uit onderwijskundig oogpunt niet gewenst zijn. Bovendien heeft de daling van leerlingen ook negatieve gevolgen voor de segregatie. Met name in Maastricht is dit verschijnsel zichtbaar. Aangezien de krimp verder doorzet, zullen er maatregelen moeten worden genomen om de negatieve gevolgen van krimp te beperken Maatregelen Scholen en overheden in Zuid-Limburg hebben met vertraging op de krimp gereageerd. Uitzondering vormt de gemeente Kerkrade waar al sinds 1998 een ingrijpend proces van herstructurering en kwaliteitsverbetering is ingezet. Maar ook in deze gemeente zullen aanvullende maatregelen moeten worden getroffen om aan de voortdurende krimp het hoofd te blijven bieden. Inmiddels is er bij gemeenten en schoolbesturen in Zuid-Limburg een toenemend gevoel van urgentie waarneembaar. Deze urgentie is echter zeker nog niet overal in Limburg in voldoende mate aanwezig. De beperkte respons op de enquêtes en de zeer uiteenlopende kwaliteit van de antwoorden zijn een vingerwijzing dat nog niet alle schoolbesturen en gemeenten in Limburg op dit moment de demografische ontwikkelingen hoog op de agenda hebben staan. Veel schoolbesturen en gemeenten hebben alleen ramingen tot en met 2010 tot hun beschikking. Een lange termijn visie ontbreekt veelal. Waar ramingen voor de langere termijn zijn ontwikkeld zijn deze in sommige gevallen gebaseerd op zeer optimistische vooronderstellingen. Huisvestingsplannen Om het verschil in inkomsten en uitgaven te verkleinen worden verschillende maatregelen getroffen. In de onderzochte regio’s zijn integrale huisvestingsplannen geformuleerd, in samenwerking tussen de gemeente, schoolbesturen en kindpartners zoals kinderdagverblijven, naschoolse opvang en sociaal cultureel werk. De operationele uitwerking van de plannen verschilt nog sterk per gemeente en loopt uiteen van het vaststellen van uitgangspunten tot het beschrijven van scenario’s en formuleren van concrete maatregelen. In alle integrale huisvestingsplannen is de doelstelling schaalvergroting in combinatie met kwaliteitsverhoging. Waar mogelijk wordt met tijdelijke en flexibele bouw geanticipeerd op krimp. De uitwerking van de huisvestingsplannen is een aandachtspunt. Vaak ontbreekt nog een financiële paragraaf. Schaalvergroting en regionalisatie Een belangrijke succesfactor bij het doorvoeren van noodzakelijke maatregelen wordt gevormd door de schaalvergroting op school- en bestuursniveau. De schaalvergroting bij

7

de schoolbesturen op bestuurlijk niveau bevordert de samenwerking in positieve zin. Gemeenten behoeven daardoor met veel minder partijen overleggen. Daarnaast zijn de gefuseerde schoolbesturen professioneler dan voorheen waardoor ze kunnen meedenken over mogelijke scenario’s en maatregelen. Dit neemt niet weg dat uit de interviews naar voren komt dat de samenwerking tussen gemeenten en schoolbesturen voor verbetering vatbaar is. Ook op bestuurlijk niveau worden samenwerkingsverband geïntensiveerd. Op dit moment gaan de grote schoolbesturen in het voortgezet onderwijs (SVO|PL en LVO) na hoe zij in samenwerking de krimp kunnen opvangen en tegelijkertijd een kwaliteitslag kunnen maken.

8 Investeringen Om de kwaliteit van de scholen te waarborgen en om het voorzieningen-niveau in overeenstemming te brengen met de veranderende bevolkingsomvang moet er extra geïnvesteerd worden in het onderwijs. Deze investeringen dienen in eerste instantie te komen vanuit de gemeente en vanuit het schoolbestuur. De reservepositie van de schoolbesturen in Zuid-Limburg bevat op dit moment nog enige buffer om een deel van de “Remanenzkosten” op te vangen. Zowel in het primair onderwijs als in het voortgezet onderwijs is de weerstandspositie van de schoolbesturen vergelijkbaar met de rest van Nederland. We moeten ons echter realiseren dat de grootste dalingen nog moeten komen en dat we nog aan het begin staan van een langdurig aanpassingstraject. Van de verwachte leerlingendaling tot 2025 is in Limburg op dit moment nog “slechts” 20% gerealiseerd. Het structurele en hardnekkige karakter van krimp vergt daarom middelen die al binnen enkele jaren de reserves van de scholen ver te boven gaan. Eenzelfde opmerking geldt grosso modo voor de bijdragen van de gemeenten. Het algemene beeld is dat de gemeenten in Zuid-Limburg op dit moment minder geld uitgeven aan onderwijshuisvesting dan zij uit het Gemeentefonds ontvangen. Daarmee wijken de Limburgse gemeenten niet af van het landelijke beeld. Op korte termijn zou een verhoging van het onderwijshuisvestingsbudget door de gemeenten de financiële problematiek enigszins verlichten. De ervaring met Kerkrade waar de leerlingendaling het eerst is ingetreden en waar al vroeg in het beleid is geaccommodeerd leert echter dat de budgetten voor onderwijshuisvesting uit het Gemeentefonds niet voldoende zijn om de noodzakelijke toekomstige aanpassingen door te voeren. Naar verwachting zal deze gemeente vanaf 2010 25% van de uitgaven voor onderwijshuisvesting moeten dekken uit de algemene reserve. Dat zal de gemeente voor pijnlijke keuzes stellen. Daarbij moeten we ons realiseren dat de middelen die gemeenten ontvangen uit het Gemeentefonds eveneens sterk demografisch gedreven zijn waardoor in de Limburgse regio’s ook andere gemeentelijke sectoren geconfronteerd worden met teruglopende inkomsten bij (aanvankelijk) gelijkblijvende uitgaven. De doorwerking van de krimp naar andere maatschappelijke sectoren beperkt de bijdragen die vanuit die sectoren kunnen worden geleverd. De woningmarkt is in sommige regio’s in Limburg door een ontbrekende marktvraag zeer onevenwichtig waardoor de interesse voor vrijkomende onderwijsgebouwen en grond gering of zelfs afwezig is.

Scholen en gemeenten zijn zich ervan bewust dat bij een geringer leerlingenaantal een structureel lager voorzieningen- en bekostigingsniveau hoort. Tegelijk moet worden geconstateerd dat de weg naar het structureel lagere niveau tijdelijk, maar gezien het karakter van de krimp langjarig, substantiële extra kosten met zich meebrengt. Schoolbesturen en gemeenten constateren dat de ruimte om de kosten van krimp te financieren steeds kleiner wordt en binnen enkele jaren volstrekt tekortschiet. De bekostigingsystematiek in het onderwijs is niet ingesteld op massieve en langjarige krimpsituaties. Zonder aanpassing in de bekostigingsystematiek lopen de scholen grote financiële risico’s die doorwerken in de kwaliteit van het onderwijs en de leefbaarheid van de wijken en dorpen.

9

10

Deelrapport I Kwantitatieve analyse

11

12

1

Inleiding

1.1

Aanleiding

De provincie Limburg heeft al een aantal jaar te maken met een krimpende bevolking. Deze krimp wordt enerzijds veroorzaakt door de vergrijzing en anderzijds door de ontgroening van de bevolking. Zowel de vergrijzing als de ontgroening hebben effect op het onderwijsstelsel. Door de ontgroening neemt het aantal leerlingen af en de vergrijzing werkt door in het lerarenbestand. Deze ontwikkelingen noodzaken de onderwijsinstellingen tot het nemen van ingrijpende maatregelen. In dit rapport wordt verslag gedaan van het onderzoek dat APE in opdracht van de Provincie Limburg en een aantal Limburgse schoolbesturen heeft uitgevoerd naar de gevolgen van de demografische veranderingen voor het onderwijs. Het APE-onderzoek bestaat uit twee delen, een kwantitatieve analyse en een diepteverkenning. Dit deelrapport heeft betrekking op de kwantitatieve analyse. Daarin is het aantal leerlingen naar onderwijssoort geraamd voor de periode 2007-2025. Naast het aantal leerlingen zijn tevens de personeelsbehoefte, de ruimte behoefte en de budgettaire gevolgen geraamd. Dit deel van het onderzoek is ruim opgezet en beslaat de gehele provincie.

1.2

Onderzoeksvragen

De probleemstelling van de kwantitatieve analyse kan als volgt worden geformuleerd: “Wat zijn - onderscheiden naar schoolsoorten- bij ongewijzigd beleid de gevolgen van demografische ontwikkelingen in Limburg voor leerlingen, personeel, gebouwen en bekostiging op provinciaal, subregionaal en stedelijk niveau?” De probleemstelling voor de diepteverkenning laat zich als volgt omschrijven: “Welke (vooral financiële gevolgen) hebben de demografische ontwikkelingen ■■ voor het PO/VO onderwijs in Parkstad en Maastricht/ Heuvelland; ■■ voor de indirect betrokken (gemeentelijke) beleidsterreinen in deze subregio’s in de periode 2007-2015?”

13

1.3

14

Aanpak in hoofdlijnen

In het kwantitatieve deel is van verschillende databronnen gebruik gemaakt. De aanvankelijke opzet voor het maken van de prognoses leunde zwaar op de informatie van de schoolbesturen over de toekomstige situatie in het onderwijs in Limburg. Daartoe is een enquête uitgezet onder alle Limburgse schoolbesturen waarin werd gevraagd naar ramingen van leerlingen, personeel en het bruto vloeroppervlak voor de periode tot en met 2025. Daarnaast werd gevraagd naar het budget voor personeel, materieel en huisvesting. Uit de respons bleek dat het voor veel schoolbesturen niet mogelijk was om de gevraagde ramingen op korte termijn te leveren. De voornaamste redenen hiervoor waren capaciteits- en tijdgebrek. Schoolbesturen die wel in staat waren gegevens aan te leveren, waren sterk geografisch geclusterd. Een representatief provinciaal beeld ontbrak daardoor. Bovendien verschilden de door de schoolbesturen toegepaste ramings­methodieken aanzienlijk van elkaar, waardoor het maken van een vergelijking bemoeilijkt werd.1 Om toch een adequate prognose te kunnen maken voor zowel het primair als het voortgezet onderwijs is gebruik gemaakt van de bevolkingsprognose 2008-2040 van de provincie Limburg. Voor het primair onderwijs is de prognose van het aantal jongeren in de leeftijd 4 tot en met 11 jaar plus 30% van de 12-jarigen gebruikt. Voor het voortgezet onderwijs is de groep 13- tot en met 18-jarigen plus 70% van de 12-jarigen gehanteerd als basis voor de prognose van het aantal leerlingen. Voor het voortgezet onderwijs zijn verder gegevensbronnen van het Cfi toegepast om de uitgangspositie van de prognoses vast te stellen. Daarnaast is voor het primair onderwijs gebruik gemaakt van de bekostigingsformules van het ministerie van OC&W om zo de bruto vloeroppervlakte, de personeelsbehoefte en het benodigde budget te voorspellen. Voor het voortgezet onderwijs zijn dergelijke formules afgeleid uit een prognosemodel van LVO. Het ministerie van OC&W en het Cfi hebben tevens gegevens geleverd om een prognose te kunnen maken voor zowel het middelbaar beroepsonderwijs als het hoger beroepsonderwijs. Voor deze twee typen onderwijs hebben wij ons beperkt tot het maken van leerlingenramingen.

1.4

Opzet en indeling kwantitatieve analyse

In hoofdstuk 1 wordt gestart met een terugblik op de ontwikkeling van het aantal leerlingen in het primair en voortgezet onderwijs in de periode 1991-2005. In de hoofdstukken 1 tot en met 6 worden voor verschillende onderwijssoorten prognoses van het aantal leerlingen, de benodigde huisvesting, de personeelsbehoefte en de aanverwante kosten gepresenteerd voor het (speciaal) primair en het voortgezet onderwijs en het middelbaar- en hoger beroepsonderwijs. De opbouw van de hoofdstukken verloopt identiek. Eerst wordt er een toelichting gegeven op de toegepaste methodiek waarna de resultaten worden gepresenteerd en de validiteit van de ramingen wordt behandeld.

1

In bijlage 1 staat een overzicht van de respons.

2

Ontwikkelingen leerlingen 1991-2005

2.1

Inleiding

Alvorens de blik te richten op de effecten van krimp in de toekomst van het onderwijs in Limburg analyseren we eerst de ontwikkelingen uit het verleden te analyseren. In paragraaf 2.2 laten we zien dat de krimp een fenomeen is dat al langer in delen van Limburg waarneembaar is. Voor een deel kan de krimp verklaard worden uit migratie. In paragraaf 2.3 besteden we aandacht aan de migratie van leerlingen van en naar België.

2.2

Aanvang krimp

2.2.1 Primair onderwijs Figuur 1 laat het verloop van het aantal leerlingen in het primair onderwijs zien in de periode 1995 tot en met 2005. Uit de grafiek wordt duidelijk dat Parkstad de eerste regio is die met krimp wordt geconfronteerd. In Parkstad neemt het aantal leerlingen in het primair onderwijs vanaf 1997 jaarlijks gemiddeld met bijna 2% af. In de Westelijke Mijnstreek zet de daling in het primair onderwijs een jaar later in. De daling is echter minder sterk dan in Parkstad. In de periode 1998-2005 neemt in deze regio het aantal leerlingen jaarlijks met gemiddeld 0,8% af. Maastricht Heuvelland heeft vanaf 1999 met een dalend aantal leerlingen in het primair onderwijs te maken, gemiddeld 1,2% per jaar. Met name in de noordelijke delen van de provincie is de krimp later waarneembaar en geringer van omvang. In de regio Midden-Limburg stabiliseert het aantal leerlingen vanaf 1998. De eerste tekenen van krimp zijn in 2002 waarneembaar. In de periode 2002-2005 is de krimp jaarlijks 0,8%. In Noord-Limburg vindt de stabilisatie van het aantal leerlingen een jaar later plaats (1999), hier zet de daling van het aantal leerlingen zich eveneens in 2002 in. Hier is de jaarlijkse daling van het aantal leerling in de periode 2002-2005 0,5%. In figuur 2 is de krimp op gemeentelijk niveau geanalyseerd. Daarbij valt op dat de demografische ontwikkelingen per gemeente behoorlijk kunnen verschillen. In Kerkrade zet de krimp in 1996 als eerste in. Het aantal leerlingen in het primair onderwijs neemt hier vanaf 1996 structureel af met gemiddeld 2,4% per jaar. Dit resulteert in een afname van meer dan 20% in de periode 1996-2005. De gemeente Heerlen krijgt vanaf 1997 te maken met een dalend aantal leerlingen binnen het primair onderwijs. De afname in het aantal leerlin-

15

gen is in de periode 1997-2005 16%, wat een jaarlijkse afname betekent van gemiddeld 1,9%. De gemeente Maastricht wordt als laatste met een dalend aantal leerlingen geconfronteerd. In deze gemeente is in 1999 de eerste daling waar te nemen. Vanaf 1999 daalt het aantal leerlingen in Maastricht met gemiddeld 1,3% per jaar. Figuur 1: Ontwikkeling van het aantal leerlingen in het primair onderwijs 1995-2005 onderverdeeld naar regio

16

Noord-Limburg Parkstad* Maastricht Heuvelland

110

Midden-Limburg Westelijke Mijnstreek

105

100

95

90

85 1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Bron: CBS (bewerking APE)

Figuur 2: Ontwikkeling van het aantal leerlingen in het primair onderwijs 1995-2005 in drie gemeenten in Zuid- Limburg Heerlen

Kerkrade

Maastricht

105 100 95 90 85 80 75 70 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Bron: CBS (bewerking APE)

2.2.2 Voortgezet Onderwijs De daling van het aantal leerlingen in het primair onderwijs bereikt het voortgezet onderwijs enkele jaren later. In de gehele provincie Limburg is in 2004 sprake van een omslagpunt wanneer het aantal leerlingen (licht) daalt met 0,5%. In figuur 3 wordt een overzicht gegeven van de ontwikkeling van de krimp in het voortgezet onderwijs binnen de vijf Limburgse regio’s. Logischerwijze manifesteert ook hier de krimp zich als eerste in Parkstad (2002). In Parkstad daalt het aantal leerlingen van 2002 tot en met 2005 met 0,4% per jaar. Maastricht-Heuvelland doet de krimp in 2003 zijn intrede. Hier is de jaarlijkse daling 0,9%. De Westelijke Mijnstreek ziet in 2002 een eerste daling in het aantal leerlingen. Deze daling wordt een jaar later echter weer omgezet in een lichte stijging, in 2004 is er een duidelijkere daling waarneembaar in deze regio. In totaal neemt het aantal leerlingen in de Westelijke Mijnstreek in de periode 2002 – 2005 nauwelijks af. Ook in de noordelijkere provincies is al enige krimp zichtbaar in de periode 2000-2005. Noord Limburg heeft sinds 2002 al een dalend aantal leerlingen in het voortgezet onderwijs. Deze daling is echter geringer dan in de zuidelijkere regio’s, namelijk 0,1% per jaar. In Midden-Limburg zijn in 2004 de eerste tekenen van krimp zichtbaar. Figuur 3: Ontwikkeling aantal leerlingen in het voortgezet onderwijs 2000-2005 naar regio Parkstad

Westelijke Mijnstreek

Noord Limburg

Midden Limburg

Maastricht Heuvelland

110

105

100

95

90 2000

Bron: CBS (bewerking APE)

2001

2002

2003

2004

2005

17

2.3

18

Migratie van leerlingen

Een mogelijke verklaring van de leerlingendaling zou gelegen kunnen zijn in de migratie van leerlingen. Uit cijfers van de gemeente Maastricht blijkt dat het aantal Maastrichtse kinderen dat primair onderwijs volgt in België tussen 2002 en 2007 weliswaar nagenoeg is verdubbeld, maar dit aantal blijft nog altijd achter bij het redelijk stabiele aantal leerlingen dat vanuit België onderwijs in Maastricht volgt. Per saldo neemt de nettomigratie naar Nederland tussen 2002 en 2007 af van 132 leerlingen naar 47 leerlingen. Als deze trend doorzet zal in de komende jaren een negatief migratiesaldo ontstaan in het primair onderwijs. In dat geval wordt de verwachte afname in het aantal leerlingen versterkt. Binnen het voortgezet onderwijs is sprake van een afwijkend beeld. Hier is vanaf het schooljaar 2004/2005 een negatief migratiesaldo zichtbaar van ruim 80 leerlingen. Er volgen dus jaarlijks meer Maastrichtse leerlingen voortgezet onderwijs in België dan omgekeerd. Deze ontwikkeling wordt vooral veroorzaakt door de forse toename (+250%) van het aantal Maastrichtse leerlingen dat onderwijs volgt in België in de periode 2002-2007. Ook in het voortgezet onderwijs zal een continuering van de trendmatige ontwikkeling de daling van het aantal leerlingen in de toekomst verscherpen.

3

Prognoses primair onderwijs 2007-2025

3.1

Inleiding

In dit hoofdstuk worden leerlingenramingen gepresenteerd die betrekking hebben op het primair onderwijs. In paragraaf 3.2 komt het reguliere basisonderwijs aan bod en in paragraaf 3.3 wordt vervolgens het speciale basisonderwijs behandeld.

3.2

Primair onderwijs

3.2.1 Inleiding In deze paragraaf worden de ramingen voor het primair onderwijs getoond. In paragraaf 3.2.2 wordt de toegepaste methodiek toegelicht. Vervolgens worden de resultaten van onze prognoses gepresenteerd. Het betreft hier de prognoses van het aantal leerlingen, de personeelsbehoefte, huisvestingsbehoefte en de budgettaire gevolgen hiervan. Vervolgens wordt de validiteit van de prognoses besproken. 3.2.2 Methodiek De oorspronkelijke opzet van het onderzoek was de ramingen rechtstreeks te betrekken van de schoolbesturen. Een flink aantal schoolbesturen kon om verscheidene redenen de gewenste gegevens echter niet leveren. Daarnaast was geretourneerde informatie niet altijd bruikbaar en niet representatief voor de gehele provincie door sterke geografische clustering en grote verschillen in toegepaste methodes. Verder gaf het gros van de enquêtes alleen leerlingenramingen, omdat het voor schoolbesturen een arbeidsintensieve en gecompliceerde taak is om tevens ramingen te maken voor personeel en ruimtebehoefte. Omdat de gegevens uit de enquêtes niet toereikend waren voor het trekken van conclusies heeft APE naast de ramingen van schoolbesturen andere bronnen geraadpleegd. Om toch een valide voorspelling te kunnen doen omtrent het aantal leerlingen in het primair onderwijs is de bevolkingsprognose voor de Provincie Limburg gebruikt. Het betreft hier een prognose van de basisgeneratie 4- tot en met 11 jarigen en 30% van het aantal twaalfjarigen2, gemaakt door het onderzoeksbureau Etil. De ramingen van Etil zijn gebaseerd op de middenvariant van de lange termijn bevolkingsprognose van het CBS. Deze raming wordt gebruikt om per gemeenten en per leeftijdsjaar een prognose te maken op basis van gemeentelijk specifieke vruchtbaarheidscijfers, sterftekansen en migratiesaldi.

2

Deze basisgeneratie vertegenwoordigt de basisschoolpopulatie van een gemeente aangezien alle kinderen in deze leeftijd een leerplicht hebben.

19

Op basis van de bevolkingsprognoses van Etil heeft APE prognoses gemaakt over het aantal leerlingen in de periode 2007–2025. Een voordeel van deze prognoses is dat voor iedere gemeente dezelfde methodiek is toegepast. Dit vergemakkelijkt het vergelijken van de ramingen met elkaar. Daarnaast zijn de ramingen van Etil zeer recent (januari 2008).

20

Over de behoefte aan personeel, huisvesting en bekostiging gaf de respons op de enquête onder de schoolbesturen slechts in zeer beperkte mate informatie. Om toch een vertaalslag te kunnen maken zijn door APE sleutels toegepast op de leerlingenramingen die een beeld geven van de effecten van de krimp op de bekostiging, de inzet van het personeel en de omvang van de huisvesting. Deze sleutels zijn afgeleid uit de bekostigingssystematiek van het ministerie van OC&W. Tevens is gebruik gemaakt van rekentools op de website onderwijspaleis.nl. In bijlage 2 staat een beschrijving van de toegepaste sleutels. 3.2.3 Resultaten Leerlingenramingen In Tabel 1 wordt een overzicht gegeven van de ontwikkeling van het aantal leerlingen per regio en gemeente. Tabel 1 : Leerlingramingen 2007-2025 Primair Onderwijs (absolute getallen) Regio/Plaats Provincie Limburg Noord-Limburg Midden-Limburg Parkstad* Westelijke Mijnstreek Maastricht Heuvelland Heerlen Kerkrade Landgraaf Maastricht Roermond Sittard-Geleen Venlo Venray Weert

2007 99.096 27.594 21.546 20.128 13.460 16.367 6.997 3.401 3.110 8.620 4.809 8.381 8.130 4.285 4.576

2010 93.884 26.675 20.644 18.965 12.314 15.285 6.590 3.160 3.061 8.068 4.730 7.794 8.019 4.054 4.263

2015 82.143 23.762 18.067 16.546 10.676 13.092 5.889 2.863 2.703 6.937 4.401 6.678 7.697 3.367 3.759

2020 76.828 21.942 16.799 15.704 9.806 12.577 5.628 2.839 2.498 6.458 4.273 6.273 7.353 2.982 3.534

2025 75.783 21.688 16.614 15.491 9.576 12.413 5.463 2.845 2.391 6.373 4.206 6.214 7.139 2.808 3.510

* inclusief gemeente Nuth Bron: Etil, bewerkt door APE

Uit de tabel komt naar voren dat in de provincie Limburg het aantal leerlingen in het primair onderwijs tussen 2007 en 2025 terugloopt met ruim 23.000 leerlingen. Dit is een daling van ruim 24% (1,5% per jaar). De verwachte krimp is daarmee op jaarbasis sterker dan in de periode tot 2007, toen de gemiddelde daling 1% per jaar bedroeg. De krimp manifesteert zich het sterkst in de periode 2010-2015. Het leerlingenaantal neemt in deze periode met 2,5% per jaar af. In de periode 2015-2020 zwakt de krimp af naar ruim 1% per jaar. In de periode 2020-2025 daalt het aantal leerlingen nog licht.

De Westelijke Mijnstreek is in de periode 2007-2025 de snelst krimpende regio. In de periode 2007-2010 neemt hier het aantal leerlingen met 9% af. Parkstad en Maastricht Heuvelland zien eveneens een forse daling tegemoet in het aantal leerlingen. In de periode 2007-2010 neemt het aantal leerlingen in deze regio’s met respectievelijk 7% en 6% af. De sterkste krimp is in de periode 2010-2015 waar te nemen. In alle Limburgse regio’s neemt het aantal leerlingen fors af. De daling varieert van 11% in Noord-Limburg tot 15% in Maastricht Heuvelland. In de periode 2015-2020 vlakt de krimp in heel Limburg af, het sterkst in de regio’s Westelijke Mijnstreek en Parkstad. De leerlingendaling in deze regio’s ongeveer even hoog als in de rest van Limburg (7%). In de laatste periode lijkt de krimp zich in de verschillende regio’s redelijk te stabiliseren, het aantal leerlingen blijft echter afnemen met 1 à 2%. Op gemeentelijk niveau zijn er duidelijke verschillen te zien in de prognoses. In de gemeenten Heerlen, Kerkrade, Maastricht, Sittard-Geleen en Weert neemt het aantal leerlingen in de periode 2007-2010 met 6 à 7% af, terwijl het leerlingenbestand in de overige grote gemeenten met een geringere afname te maken hebben. De daaropvolgende periode hebben alle gemeenten met een forse krimp te maken. Vooral Venray ziet een grote daling in het aantal leerlingen tegemoet (21%), maar ook steden als Heerlen, Kerkrade, Landgraaf, Sittard-Geleen en Weert zullen in deze periode te maken krijgen met een grote daling in het aantal leerlingen. De gemeente Venlo kent tussen 2010 en 2015 de laagste daling. De daling van het aantal leerlingen in de grote gemeenten zet door in de periode 2015-2020, zij het in een lager tempo. De laatste periode vertoont een stabilisatie. Venray, Sittard-Geleen en Maastricht zullen over de gehele periode de grootste daling zien in het aantal leerlingen. In deze steden ligt de krimp tussen de 25 en 35%. Tegen deze achtergrond is de daling in Venlo en Roermond met ongeveer 12% bescheiden te noemen. Personeelsbehoefte De daling van het aantal leerlingen in het primair onderwijs zal zich weerspiegelen in de personeelsbehoefte. In Tabel 2 wordt de personeelsbehoefte weergegeven (in aantal onderwijs fte’s). Voor de provincie Limburg als geheel neemt de personeelsbehoefte over de gehele periode gelijkmatig af met de daling in het aantal leerlingen. In totaal neemt in de Provincie Limburg de personeelsbehoefte in de periode 2007-2025 met bijna 1400 fte’s af. In de Westelijke Mijnstreek is procentueel gezien de grootste afname in personeelsbehoefte, in deze loopt de personeelsbehoefte terug met 233 fte’s af. Noord-Limburg heeft daarentegen verhoudingsgewijs de minste afname in personeelsbehoefte te verwachten. Het zwaartepunt in de vermindering van de personeelsbehoefte ligt tussen 2010 en 2015. In die periode neemt de personeelsbehoefte in de provincie Limburg af met ruim 12% (700 fte’s).

21

Tabel 2: Personeelbehoefte 2007 -2025 Primair Onderwijs (in fte’s)

22

Regio/Plaats Provincie Limburg Noord-Limburg Midden-Limburg Parkstad* Westelijke Mijnstreek Maastricht Heuvelland Heerlen Kerkrade Landgraaf Maastricht Roermond Sittard-Geleen Venlo Venray Weert

2007 5.946 1.656 1.293 1.208 808 982 420 204 187 517 289 503 488 257 275

2010 5.633 1.601 1.239 1.138 739 917 395 190 184 484 284 468 481 243 256

2015 4.929 1.426 1.084 993 641 786 353 172 162 416 264 401 462 202 226

2020 4.610 1.317 1.008 942 588 755 338 170 150 387 256 376 441 179 212

2025 4.547 1.301 997 929 575 745 328 171 143 382 252 373 428 168 211

* inclusief gemeente Nuth Bron: Ettil, bewerkt door APE

Huisvestingsbehoefte Ook de behoefte aan huisvesting is sterk gerelateerd aan het aantal leerlingen. Het benodigde aantal vierkante meter is berekend op basis van het aantal klaslokalen en het aantal scholen dat weer is afgeleid van het aantal leerlingen. Op deze manier is per gemeente een prognose gemaakt van het bruto vloeroppervlak waar de gemeente recht op heeft. In Tabel 3 wordt de ruimtebehoefte per gemeente weergegeven. Aangezien de afname van het aantal leerlingen in de periode 2010-2015 het sterkst speelt, is de daling in de ruimtebehoefte tevens het grootst in deze periode. Het benodigde bruto vloeroppervlak neemt in de provincie Limburg in de periode 2007-2025 met 128.905 m2 af (24%). De daling in de ruimtebehoefte neemt sneller af dan de daling in het aantal leerlingen. Dit komt omdat de berekening van het aantal benodigde vierkante meters gerelateerd is aan het geraamde aantal groepen per gemeente. Indien de afname in het aantal leerlingen marginaal is, hoeft dit dus geen afname in het aantal groepen en derhalve het aantal vierkante meters te betekenen. Als het aantal leerlingen substantieel daalt, heeft dit tot gevolg dat het aantal groepen nog harder terugloopt.

Tabel 3: Huisvestingsbehoefte (Benodigde Bruto Vloeroppervlakte in m2) 2007 -2025 voor Primair Onderwijs Regio/Plaats Provincie Limburg Noord-Limburg Midden-Limburg Parkstad* Westelijke Mijnstreek Maastricht Heuvelland Heerlen Kerkrade Landgraaf Maastricht Roermond Sittard-Geleen Venlo Venray Weert

2007 542.535 152.425 118.720 108.290 73.640 89.460 38.080 17.850 16.660 46.410 26.180 45.220 44.030 24.605

2010 508.795 145.845 111.405 103.040 66.500 82.005 35.700 16.660 16.660 42.840 24.990 41.650 42.840 21.420

2015 444.360 127.470 98.070 90.125 57.540 71.155 32.130 15.470 14.280 36.890 23.800 35.700 41.650 17.850

2020 419.090 120.505 91.175 85.610 52.780 69.020 29.750 15.470 14.245 34.510 22.610 33.320 39.270 16.835

2025 413.630 118.965 90.930 84.875 51.590 67.270 29.750 15.470 13.090 34.510 22.610 33.320 38.080 15.470

24.990

22.610

20.230

19.040

19.040

* inclusief gemeente Nuth  Bron: Etil, bewerkt door APE

Personeelsbekostiging Nadat er een schatting is gemaakt van de personeelsbehoefte kan deze schatting worden vertaald naar de bekostiging van het personeel. Deze bekostiging is sterk gerelateerd aan de ontwikkeling van het aantal leerlingen en laat daarom het zelfde verloop zien als de prognose voor het aantal leerlingen. Uit tabel 4 is af te lezen dat de bekostiging vanuit de overheid voor het personeel in de periode 2007-2025 met € 59 mln. terugloopt.

23

Tabel 4: Personeelsbekostiging (x € 1.000) 2007 -2025 voor Primair Onderwijs

24

Regio/Plaats Provincie Limburg Noord-Limburg Midden-Limburg Parkstad* Westelijke Mijnstreek Maastricht Heuvelland Heerlen Kerkrade Landgraaf Maastricht Roermond Sittard-Geleen Venlo Venray Weert

2007 255.129 71.220 55.505 51.766 34.508 42.130 18.066 8.718 7.994 22.257 12.442 21.467 21.015 11.069 11.758

2010 239.753 68.292 52.709 48.422 31.371 38.959 16.860 8.100 7.843 20.662 12.163 19.847 20.651 10.302 10.871

2015 210.207 60.729 46.172 42.401 27.290 33.615 15.133 7.361 6.903 17.816 11.325 17.119 19.772 8.586 9.635

2020 197.848 56.388 43.181 40.528 25.224 32.526 14.534 7.355 6.419 16.681 11.022 16.181 18.907 7.629 9.096

2025 195.479 55.978 42.842 39.945 24.708 32.006 14.086 7.329 6.143 16.502 10.844 16.058 18.384 7.230 9.075

* inclusief gemeente Nuth  Bron: Etil, bewerkt door APE

Materiële bekostiging Afsluitend is een prognose gemaakt voor de materiële bekostiging. Tabel 5 geeft hier een overzicht van. De materiële bekostiging loopt over de periode 2007-2025 voor de gehele Provincie Limburg met € 13 mln. terug. De regio’s zien een terugloop van rond de € 2 mln. tegemoet, en op stedelijk niveau zal het budget maximaal met circa € 1 mln. afnemen.

Tabel 5: Materiële bekostiging (x € 1.000) 2007 -2025 voor Primair Onderwijs Regio/Plaats Provincie Limburg Noord-Limburg Midden-Limburg Parkstad* Westelijke Mijnstreek Maastricht Heuvelland Heerlen Kerkrade Landgraaf Maastricht Roermond Sittard-Geleen Venlo Venray Weert

2007 54.255 15.158 11.829 10.938 7.366 8.964 3.825 1.825 1.686 4.686 2.629 4.561 4.433 2.386 2.506

2010 51.175 14.622 11.228 10.337 6.693 8.296 3.594 1.700 1.673 4.356 2.547 4.221 4.342 2.183 2.300

2015 44.705 12.866 9.844 9.052 5.802 7.141 3.223 1.559 1.456 3.748 2.398 3.617 4.195 1.816 2.043

2020 41.964 12.007 9.162 8.566 5.326 6.904 3.031 1.553 1.386 3.497 2.303 3.387 3.981 1.646 1.922

2025 41.425 11.890 9.089 8.480 5.203 6.764 2.987 1.554 1.311 3.475 2.285 3.371 3.863 1.545 1.916

* inclusief gemeente Nuth  Bron: Etil, bewerkt door APE

3.2.4 Validiteit De bovenstaande leerlingenprognoses zijn vergeleken met de ramingen van een drietal Limburgse gemeenten: Kerkrade, Roermond en Heerlen elk van deze gemeenten heeft onderzoeksbureau Pronexus ingeschakeld om een prognose te maken voor hun gemeente. De ramingen van Pronexus zijn net als die van Etil gebaseerd op de ontwikkeling van de basisgeneratie. Pronexus maakt gebruik van software die wordt toegepast bij het opstellen van wijkgerichte bevolkingsprognoses van inwoners van 4 tot en met 12 jaar. Deze prognose wordt gekoppeld aan het herkomstgebied van leerlingen van een basisschool, om zo een prognose per school te kunnen maken. De ramingen van de gemeente Roermond dateren uit januari 2007 en geven een prognose voor de basisscholen in Roermond. Ten opzichte van de Etil ramingen vertoont de prognose van Pronexus een positiever beeld. Pronexus gaat in de prognose uit van een toename van de basisgeneratie tot en met 2017. Deze stijging kan voornamelijk worden toegeschreven aan een verwachte bevolkingstoename in het nieuwbouwgebied Oolderveste. Echter, ook wanneer de nieuwbouw buiten beschouwing wordt gelaten blijft er nog een stijging tot 2010 in het huidige bebouwde gebied waarneembaar in de raming van de gemeente Roermond. Gegeven dit verschil in uitkomst is ook de CBS-raming voor de relevante leeftijdscategorie in beschouwing genomen. Het CBS raamt eveneens een daling in het aantal leerlingen over de gehele periode.

25

De prognose van de gemeente Kerkrade stamt uit 2006. Pronexus hanteert voor de prognose van de basisgeneratie ditmaal dezelfde leeftijdsgroep als Etil, namelijk het aantal 4 tot en met 11 jarigen plus 30% van de 12 jarigen. De prognose van de gemeente Kerkrade en de leerlingenramingen uit dit rapport vertonen in de eerste periode een identiek verloop. In de periode 2010-2015 voorspelt Etil een snellere daling dan Pronexus. In de laatste twee periodes is de daling die Etil prognosticeert geringer dan die van Pronexus. De daling over de gehele periode is echter eenduidig.

26

De leerlingenramingen van Pronexus voor de gemeente Heerlen laten voor de periode 2007-2015 een gelijk verloop zien als de ramingen van Etil. De prognose van de gemeente Heerlen voorspelt echter een grotere krimp in de periode 2015-2025 dan de raming van Etil. De ramingen van Etil zijn ook vergeleken met ramingen die schoolbesturen hebben aangeleverd. De meeste ramingen komen overeen met die van Etil. Er zijn echter twee uitzonderingen. Voor de gemeente Eijsden zit er een fors verschil tussen de ramingen van Etil en het schoolbestuur. De raming van Etil voorspelt dat het aantal leerlingen fors toeneemt in de periode 2015-2020, terwijl het schoolbestuur van een minder forse stijging uitgaat. Dit verschil kan worden veroorzaakt door de veronderstellingen ten aanzien van het tempo van uitvoering van bouwplannen in de gemeente. Daarnaast is er in de raming voor de gemeente Sevenum een verschil tussen de raming van het schoolbestuur en Etil. Het schoolbestuur voorspelt dat in de periode 2020 – 2025 het aantal leerlingen afneemt, terwijl Etil een toename voorspelt. Het verloop van het aantal leerlingen is tot 2015 echter gelijk.

3.3

Speciaal basisonderwijs

3.3.1 Inleiding Ook voor het speciaal basisonderwijs zijn prognoses gemaakt. De opbouw van deze paragraaf kent dezelfde structuur als die van het primair onderwijs;eerst wordt de toegepaste methodiek toegelicht om vervolgens de resultaten van de prognoses te presenteren. Afsluiten wordt kort aandacht besteed aan de validiteit van de prognoses 3.3.2 Methodiek De respons op de enquête was voor het speciaal basisonderwijs (SBO) beperkt en de door de schoolbesturen gehanteerde uitgangspunten bij de ramingen verschilden sterk van elkaar. Hierdoor is APE genoodzaakt tevens andere bronnen te raadplegen. Zoals beschreven in paragraaf 2.2.1 heeft APE voor het PO gebruik gemaakt van prognoses van de basisgeneratie 4 tot en met 11 jarigen plus 30% van het aantal 12 jarigen. Voor een prognose voor het speciaal basisonderwijs kon deze prognose ook toegepast worden. Deze prognose op zich is echter niet toereikend voor het schatten van het aantal leerlingen. Daarom zijn tevens gegevens van het CBS omtrent de ontwikkeling in Limburg van het aantal leerlingen in het SBO geraadpleegd. Hierbij is gekeken naar het aantal leerlingen in het primair onderwijs en het speciaal basisonderwijs in de periode 2000-2007.

De gegevens van het CBS zijn gebruikt om te bekijken hoe het aantal SBO leerlingen zich tegenover het totaal aantal leerlingen in het primair onderwijs heeft ontwikkeld. Onder het special basisonderwijs vallen de volgende drie groepen leerlingen: 1. Lom leerlingen Dit zijn kinderen met leer- en opvoedingsmoeilijkheden. 2. MLK leerlingen Onder deze categorie wordt verstaan het basisonderwijs aan moeilijk lerende kinderen. 3. Iobk leerlingen Dit betreft het basisonderwijs aan in hun ontwikkeling bedreigde kleuters.

27 Het aandeel SBO leerlingen is ten eerste voor de provincie Limburg als geheel berekend. Het gemiddelde aandeel SPO-leerlingen is hier 3%. Het aandeel is over de periode 2000-2007 gemiddeld met 0,05 procentpunt gedaald, dit is dus een zeer lichte daling. Bij de prognoses zijn we er daarom van uit gegaan dat de verhouding gelijk is gebleven. Vervolgens is er gekeken naar de verhouding per gemeente, niet elke gemeente heeft immers een school voor speciaal primair onderwijs. Om een prognose te maken voor het aantal benodigde vierkante meters en fte’s en voor de bekostiging zijn de gegevens uit de enquêtes zijn gebruikt. 3.3.3 Resultaten Leerlingenramingen In Tabel 6 wordt een overzicht gegeven van het aantal leerlingen in het speciaal primair onderwijs. Het verloop van de krimp is hetzelfde als bij het primair onderwijs aangezien de prognose op dezelfde basisgeneratie is gebaseerd. In de provincie Limburg neemt het aantal leerlingen in het speciaal primair onderwijs over de gehele periode met 753 leerlingen af (24%). De regio Midden-Limburg zal het grootste aantal leerlingen verliezen, namelijk 159. De gemeente met de grootste daling in het aantal leerlingen is Sittard-Geleen met 142 leerlingen. Evenals in het primair onderwijs vindt de grootste afname in het aantal leerlingen plaats in de periode 2010-2015.

Tabel 6: Leerlingenramingen 2007 -2025 Speciaal basisonderwijs

28

Regio/Plaats Provincie Limburg Noord-Limburg Midden-Limburg Parkstad* Westelijke Mijnstreek Maastricht Heuvelland Heerlen Kerkrade Landgraaf Maastricht Roermond Sittard-Geleen Venlo Venray Weert

2007 3.130 730 690 630 490 590 210 150 110 440 260 490 350 120 180

2010 2.957 702 663 591 450 551 197 141 103 411 250 450 337 115 173

2015 2.604 635 586 519 391 473 173 123 91 353 221 391 304 104 153

2020 2.418 581 540 488 357 452 163 116 85 337 203 357 278 95 141

2025 2.377 571 531 482 348 445 161 115 84 332 200 348 274 94 139

* inclusief gemeente Nuth Bron: E,til, bewerkt door APE

Personeelsbehoefte Zoals in paragraaf 2.3.1 is aangegeven kunnen de algemene formules die zijn toegepast voor het primair onderwijs niet worden toegepast voor het speciaal primair onderwijs. Hierdoor zijn wij afhankelijk van de respons uit de enquêtes aangezien de toegepaste methode niet bekend is moeten deze resultaten met enige bedachtzaamheid worden geïnterpreteerd. Uit Tabel 7 valt af te lezen dat de personeelsbehoefte in de provincie Limburg met 98 fte’s afneemt. In de laatste periode, 2020-2025, blijft de behoefte aan personeel voor alle regio’s en gemeenten nagenoeg gelijk. De regio’s Noord- en Midden-Limburg kennen als gevolg van de grootste leerlingendalingen de grootste afname in personeelsbehoefte, namelijk 21 fte’s. Tabel 7: Personeelbehoefte 2007 -2025 Speciaal basisonderwijs (in fte’s) Regio/Plaats Provincie Limburg Noord-Limburg Midden-Limburg Parkstad* Westelijke Mijnstreek Maastricht Heuvelland Heerlen Kerkrade Landgraaf Maastricht Roermond Sittard-Geleen Venlo Venray Weert * inclusief gemeente Nuth Bron: Etil, bewerkt door APE

2007 407 95 90 82 64 77 27 20 14 57 34 64 46 16 23

2010 384 91 86 77 59 72 26 18 13 53 33 59 44 15 22

2015 339 83 76 67 51 61 22 16 12 46 29 51 40 14 20

2020 314 76 70 63 46 59 21 15 11 44 26 46 36 12 18

2025 309 74 69 63 45 58 21 15 11 43 26 45 36 12 18

Ruimtebehoefte In tabel 8 wordt een overzicht gegeven van het benodigd bruto vloeroppervlak per regio en gemeente. Het aantal benodigde vierkante meter loopt evenredig terug met het aantal leerlingen. In de provincie Limburg is de afname in bruto vloeroppervlak 9.800 m2. Tabel 8: Huisvestingsbehoefte (Benodigde Bruto Vloeroppervlakte in m2) 2007 -2025 voor Speciaal basisonderwijs Regio/Plaats Provincie Limburg Noord-Limburg Midden-Limburg Parkstad* Westelijke Mijnstreek Maastricht Heuvelland Heerlen Kerkrade Landgraaf Maastricht Roermond Sittard-Geleen Venlo

2007 40.180 9.380 8.820 8.120 6.300 7.560 2.660 1.960 1.400 5.600 3.360 6.300 4.480

2010 37.660 8.960 8.400 7.560 5.740 7.000 2.520 1.820 1.260 5.180 3.220 5.740 4.340

2015 33.180 8.120 7.420 6.580 5.040 6.020 2.240 1.540 1.120 4.480 2.800 5.040 3.920

2020 30.800 7.420 6.860 6.300 4.480 5.740 2.100 1.540 1.120 4.340 2.520 4.480 3.500

2025 30.380 7.420 6.720 6.160 4.480 5.600 2.100 1.400 1.120 4.200 2.520 4.480 3.500

1.540

1.400

1.260

1.260

1.260

2.240

1.960

1.820

1.820

 

 

Venray Weert * inclusief gemeente Nuth Bron: Etil, bewerkt door APE

2.240  

 

 

29

Bekostiging personeel Parallel aan de terugloop van het aantal benodigde fte’s neemt de bekostiging van het personeel in de periode 2007-2025 op provinciaal niveau af met € 6 mln. Op regionaal niveau is de afname tussen de € 1 mln. en € 2 mln. Bij de gemeenten loopt de bekostiging tussen € 1 mln. en € 200.000 terug. Tabel 9: Personeelsbekostiging (x € 1.000) 2007-2025 voor Speciaal basisonderwijs

30

Regio/Plaats Provincie Limburg Noord-Limburg Midden-Limburg Parkstad* Westelijke Mijnstreek Maastricht Heuvelland Heerlen Kerkrade Landgraaf Maastricht Roermond Sittard-Geleen Venlo Venray Weert * inclusief gemeente Nuth

2007 25.068 5.847 5.526 5.046 3.924 4.725 1.682 1.201 881 3.524 2.082 3.924 2.803 961 1.442

2010 23.683 5.622 5.310 4.733 3.604 4.413 1.578 1.129 825 3.292 2.002 3.604 2.699 921 1.386  

2015 20.855 5.086 4.693 4.157 3.132 3.788 1.386 985 729 2.827 1.770 3.132 2.435 833 1.225  

2020 19.366 4.653 4.325 3.908 2.859 3.620 1.305 929 681 2.699 1.626 2.859 2.227 761 1.129  

2025 19.037 4.573 4.253 3.860 2.787 3.564 1.289 921 673 2.659 1.602 2.787 2.194 753 1.113    

Bron: E,til, bewerkt door APE

Materiële bekostiging Als laatste is er een prognose gemaakt omtrent de materiële bekostiging. Tabel 10 laat zien dat op provinciaal niveau in de periode 2007-2025 een afname van € 1 mln. in de materiële bekostiging moet worden verwacht. In de regio’s zal deze afname tussen de € 10.000 en € 20.000 liggen. Op gemeentelijk niveau neemt het budget voor materiële bekostiging tussen de € 3.000 en € 15.000 af.

Tabel 10: Materiële bekostiging (x € 1.000) 2007 -2025 Speciaal basisonderwijs Regio/Plaats Provincie Limburg Noord-Limburg Midden-Limburg Parkstad* Westelijke Mijnstreek Maastricht Heuvelland Heerlen Kerkrade Landgraaf Maastricht Roermond Sittard-Geleen Venlo Venray Weert * inclusief gemeente Nuth

2007 419 98 92 84 66 79 28 20 15 59 35 66 47 16 24  

2010 396 94 89 79 60 74 26 19 14 55 34 60 45 15 23  

2015 349 85 79 70 52 63 23 16 12 47 30 52 41 14 21  

2020 324 78 72 65 48 61 22 16 11 45 27 48 37 13 19  

2025 319 77 71 65 47 60 22 15 11 44 27 47 37 13 19  

Bron: E,til, bewerkt door APE

3.3.4 Validiteit Aangezien er nauwelijks ramingen bekend zijn met betrekking tot het aantal leerlingen in het speciaal primair onderwijs, is het moeilijk een uitspraak te doen omtrent de validiteit. De respons op de enquête liet geen betrouwbare uitspraken toe over het aantal leerlingen op gemeenteniveau.

3.4

Conclusie

De ramingen voor het primair onderwijs en het speciaal basisonderwijs vertonen een overeenkomstig verloop. Beide ramingen zijn gebaseerd op dezelfde bevolkingsprognose waardoor de pieken en dalen zich gelijktijdig manifesteren. Het verloop op gemeenteniveau kan echter wel verschillen aangezien sommige gemeenten geen scholen voor speciaal primair onderwijs hebben. Uit de in hoofdstuk 2 gepresenteerde grafieken bleek dat Parkstad koploper was wat betreft de krimp. Aangezien deze regio in de periode 1995-2005 al een grote afname in het aantal leerlingen heeft gehad, is het logisch dat andere regio’s op dit moment grotere dalingen tegemoet zien. Uit de ramingen komt naar voren dat de krimp in het primair onderwijs sterker opzet in de regio Westelijke Mijnstreek dan eerdere ramingen uitwezen. Ook de noordelijkere regio’s in Limburg krijgen sneller dan verwacht met dalende leerlingenaantallen te maken. Daarnaast is de gehele afname in het aantal leerlingen groter dan bij eerdere ramingen.

31

32

4

Prognoses Voortgezet Onderwijs

4.1

Inleiding

In dit hoofdstuk worden de ramingen voor het voortgezet onderwijs behandeld. Paragraaf 4.2 gaat in op de toegepaste methodiek. In paragraaf 4.3 worden vervolgens de prognoses van het aantal leerlingen, het personeel, de ruimte en de budgettaire gevolgen gepresenteerd. Paragraaf 4.4 behandeld de validiteit van de prognoses en in paragraaf 4.5 wordt een conclusie gegeven.

4.2

Methodiek

Evenals bij het primair onderwijs is bij het voortgezet onderwijs een enquête uitgezet onder de schoolbesturen in Limburg. Aangezien de respons op de enquête en de kwaliteit hiervan ook hier niet toereikend was, waren wij genoodzaakt om uit andere bronnen te putten. Net als bij het primair onderwijs bieden de geactualiseerde bevolkingsprognoses 2008-2040 van de provincie Limburg een goed alternatief voor de raming van leerlingen in het voortgezet onderwijs. De prognoses zijn gebaseerd op de groep 12 tot en met 18 jarigen op gemeenteniveau. De groep 12 tot en met 18 jarigen is vervolgens per regio gegroepeerd.3 Deze keuze is gebaseerd op de vooronderstelling dat leerlingen in het voortgezet onderwijs vaak onderwijs volgen buiten de gemeente waar zij wonen, maar geen regio-overschrijdend onderwijs volgen. De leerling populatie van een middelbare school komt vaak voort uit meerdere gemeente binnen een regio. Na het vaststellen van de leerlingpopulatie per regio, is deze populatie onderverdeeld naar schooltype. De verhouding tussen de verschillende typen onderwijs zijn bepaald op basis van data van het CBS over het aantal leerlingen per onderwijstype. Deze aantallen zijn vervolgens vermenigvuldigd met de indexcijfers per regio omtrent de basisgeneratie. Vervolgens zijn de prognosecijfers voor het jaar 2007 gecorrigeerd op basis van cijfers van het Cfi over het feitelijk aantal leerlingen dat in 2007 wordt bekostigd. Deze stap is uitgevoerd om een zo recent mogelijke prognose te maken.

4.3

Resultaten

4.3.1 Leerlingenramingen Uit tabel 11 is af te lezen hoe de leerlingendaling zich ontwikkelt in het voortgezet onderwijs. De grootste afname is waar te nemen in de periodes 2015-2020 en 2020-2025. 3



In bijlage 3 staat een indeling van gemeenten naar regio.

33

34

In Limburg neemt het aantal leerlingen in het voortgezet onderwijs tussen 2007 en 2025 met ongeveer 17.000 af (28%). In de periode 2007-2010 is er sprake van een krimp rond de 5%. Deze daling zet zich in de volgende jaren in versterkte mate voort. Het zwaartepunt van de krimp ligt voor Limburg in de periode vanaf 2015, wanneer een gemiddelde jaarlijkse terugloop is te verwachten van ruim 2%. Op regionaal niveau zijn grote verschillen waarneembaar. In het zuiden van Limburg is de daling forser en wordt eerder ingezet. In de periode tot 2015 bedraagt de daling in Parkstad 17%, waarmee de krimp bijna twee keer zo sterk is als gemiddeld in Limburg. In diezelfde periode geeft Noord-Limburg een lichte krimp te zien die met 4% de helft bedraagt van het Limburgse gemiddelde. Na 2015 zijn de verschillen tussen de Limburgse regio’s veel geringer. De krimp loopt in de periode 2015-2025 uiteen van 24% in de Westelijke Mijnstreek tot 18% in Noord-Limburg, bij een provinciale daling van 20%. Opvallend is dat ook in de latere periodes de krimp in Parkstad groter is dan in de regio Noord-Limburg. Aangezien Parkstad een zeer sterke daling in het aantal leerlingen te verwachten heeft, geldt dit ook voor de gemeenten die in deze regio liggen. Heerlen, Kerkrade en Landgraaf vertonen hetzelfde verloop in aantal leerlingen als de regio. De gemeenten die de geringste daling in het aantal leerlingen te verwachten heeft zijn de gemeenten Venlo en Venray. Tabel 11: Totaal aantal Leerlingen Voortgezet Onderwijs 2007 -2025 (absoluut) Regio/Plaats Provincie Limburg Noord-Limburg Midden-Limburg Parkstad* Westelijke Mijnstreek Maastricht Heuvelland Heerlen Kerkrade Landgraaf Maastricht Roermond Sittard-Geleen Venlo Venray Weert

2007 60.369 13.383 14.874 12.973 8.636 10.503 8.491 1.946 1.737 7.204 6.726 7.528 5.943 2.370 4.189

2010 57.616 13.085 14.392 11.903 8.285 9.952 7.790 1.785 1.594 6.826 6.508 7.222 5.811 2.318 4.053

2015 54.592 12.797 13.976 10.821 7.854 9.145 7.083 1.623 1.449 6.272 6.320 6.846 5.683 2.267 3.936

2020 48.434 11.760 12.497 9.548 6.741 7.888 6.250 1.432 1.278 5.410 5.651 5.877 5.222 2.083 3.519

2025 43.176 10.491 11.113 8.633 5.960 6.980 5.650 1.295 1.156 4.788 5.025 5.195 4.659 1.858 3.129

* inclusief gemeente Nuth Bron: Etil/Cfi bewerkt door APE

APE heeft tevens ramingen gemaakt naar type onderwijs. Aangezien deze ramingen op dezelfde bevolkingsprognose zijn gebaseerd, vertonen zij dezelfde trend als de hier bovenstaande raming. De absolute getallen verschillen echter wel van elkaar. Deze ramingen zijn te vinden in bijlage 4.

4.3.2 Personeelsbehoefte Bij de raming van de personeelsbehoefte is gebruik gemaakt van een prognosemodel van LVO. Hierbij is een verhouding van 1 leerling per 0,08 fte aangehouden. Er is geen vaste voet berekend omdat deze niet op een valide manier te herleiden was.4 Tabel 12 geeft de personeelsbehoefte aan voor de periode 2007-2025. De afname in personeelsbehoefte vertoont dezelfde trend als de afname in het aantal leerlingen aangezien de personeelsbehoefte op de ontwikkeling van het aantal leerlingen is gebaseerd. Tabel 12: Personeelsbehoefte Voortgezet Onderwijs 2007 -2025 (in fte) Regio/plaats Provincie Limburg Noord-Limburg Midden-Limburg Parkstad* Westelijke Mijnstreek Maastricht Heuvelland Heerlen Kerkrade Landgraaf Maastricht Roermond Sittard Geleen Venlo Venray Weert

2007 4.796 1.063 1.182 1.031 686 834 675 155 138 572 534 598 472 188 333

2010 4.578 1.040 1.143 946 658 791 619 142 127 542 517 574 462 184 322

2015 4.336 1.016 1.110 860 624 726 563 129 115 498 502 544 451 180 313

2020 3.851 934 994 760 536 627 497 114 102 430 449 467 415 165 280

2025 3.430 833 883 686 474 554 449 103 92 380 399 413 370 148 249

* inclusief gemeente Nuth Bron: Etil/Cfi bewerkt door APE

In het voortgezet onderwijs in de Provincie Limburg neemt de personeelsbehoefte in de periode 2007-2025 met 1.366 fte’s af (28%). Op regionaal niveau ligt de afname tussen de 200 en 300 fte’s. Tussen de gemeenten zijn de verschillen groter, hier ligt de afname tussen de 50 en 200 fte’s. 4.3.3 Huisvestingsbehoefte In tabel 13 wordt een prognose gegeven van het aantal benodigde m2. Net als bij de prognose van de personeelsbehoefte, is deze prognose gemaakt op basis van het prognosemodel van LVO. Hierbij is een verhouding van 9,7 m2 per leerling gehanteerd en is er geen aparte vaste voet in de prognose verwerkt.

4

In bijlage 2 is een verantwoording over de toegepaste sleutels te vinden.

35

Tabel 13: Huisvestingsbehoefte (Benodigde Bruto Vloeroppervlakte in m2) 2007-2025 voor het Voortgezet Onderwijs

36

Regio/Plaats Provincie Limburg Noord-Limburg Midden-Limburg Parkstad* Westelijke Mijnstreek Maastricht Heuvelland Heerlen Kerkrade Landgraaf Maastricht Roermond Sittard-Geleen Venlo Venray Weert

2007 585.594 129.816 144.283 125.841 83.769 101.885 82.365 18.877 16.849 69.881 65.243 73.025 57.647 22.993 40.630

2010 558.891 126.926 139.607 115.458 80.362 96.538 75.569 17.320 15.459 66.214 63.129 70.055 56.364 22.481 39.313

2015 529.557 124.133 135.570 104.969 76.181 88.704 68.704 15.746 14.054 60.841 61.303 66.410 55.123 21.986 38.176

2020 469.824 114.072 121.224 92.621 65.392 76.515 60.622 13.894 12.401 52.480 54.816 57.005 50.656 20.204 34.136

2025 418.821 101.764 107.798 83.740 57.811 67.708 54.809 12.562 11.212 46.440 48.745 50.396 45.190 18.024 30.356

* inclusief gemeente Nuth Bron: Etil/Cfi bewerkt door APE

In de periode 2007-2025 neemt op provinciaal niveau de huisvestingsbehoefte met ongeveer 167.000 m2 af. Voor de verschillende regio’s ligt de afname in het aantal benodigde m2 tussen de 25.000 en de 40.000 m2. Wederom is het verschil in afname tussen de verschillende gemeenten het grootst, de afname ligt tussen de 5.000 en 27.000 m2. 4.3.4 Personeelsbekostiging Na het berekenen van de personeelsbehoefte kan ook een prognose worden gemaakt voor de personele bekostiging. De formule hiervoor is wederom afgeleid uit het prognosemodel van LVO. Opnieuw is in deze prognose geen vaste voet meegenomen aangezien het niet mogelijk was om dit op een betrouwbare manier uit het prognosemodel te herleiden. Tabel 14 geeft de prognose van het budget voor de personele bekostiging weer. Hieruit is af te lezen dat in de provincie Limburg het budget voor de personele bekostiging met € 83 mln. afneemt. In de regio’s wordt een vermindering van het budget met € 13 tot € 20 mln. geraamd. De Limburgse steden zien een afname in het budget voor personele bekostiging van € 3 tot € 14 mln. tegemoet.

Tabel 14: Personele Bekostiging Voortgezet Onderwijs 2007-2025 (x € 1.000) Regio/Plaats Provincie Limburg Noord-Limburg Midden-Limburg Parkstad* Westelijke Mijnstreek Maastricht Heuvelland Heerlen Kerkrade Landgraaf Maastricht Roermond Sittard-Geleen Venlo Venray Weert

2007 292.307 64.800 72.021 62.815 41.814 50.857 41.114 9.423 8.410 34.882 32.567 36.451 28.775 11.477 20.281

2010 278.978 63.356 69.687 57.632 40.114 48.189 37.721 8.645 7.716 33.052 31.511 34.969 28.135 11.221 19.624

2015 264.335 61.962 67.671 52.397 38.027 44.278 34.295 7.860 7.015 30.369 30.600 33.150 27.515 10.975 19.056

2020 234.518 56.941 60.510 46.233 32.641 38.193 30.260 6.935 6.190 26.196 27.362 28.455 25.286 10.085 17.040

2025 209.060 50.797 53.809 41.800 28.857 33.798 27.359 6.270 5.597 23.181 24.332 25.156 22.557 8.997 15.152

* inclusief gemeente Nuth Bron: Etil/Cfi bewerkt door APE

4.3.5 Materiële bekostiging Het laatste onderdeel heeft betrekking op de prognose voor de ontwikkeling van het budget voor de materiële bekostiging. Ook deze prognose berust op een verhoudingsgetal dat is gefilterd uit het prognosemodel van LVO. In tabel 15 wordt een overzicht gegeven van de prognose van de materiële bekostiging. Uit de tabel valt af te lezen dat de materiële bekostiging op provinciaal niveau met ongeveer € 10 mln. terugloopt. Op regionaal niveau ligt het budget in 2025 tussen de € 1 mln. en € 3 mln. lager dan in 2007. Per gemeente loopt de bekostiging tussen de € 300.000 en € 2 mln. terug.

4.4

Validiteit

4.4.1 Validiteit leerlingenramingen De bovenstaande ramingen zijn vergeleken met een aantal ramingen voor het voortgezet onderwijs die op gemeenteniveau beschikbaar zijn. Net zoals bij het primair onderwijs geeft de gemeente Roermond een positievere prognose van het aantal leerlingen in het voortgezet onderwijs. Dit wordt veroorzaakt doordat in de prognose een groei van twee scholen is meegenomen. Deze scholen kenden in het verleden een toename in het aantal leerlingen en deze toename is vervolgens doorberekend. In onze ramingen is dit niet gebeurd. Ook de gemeente Heerlen heeft haar ramingen geactualiseerd. De bandbreedte tussen de ramingen van de gemeente en APE is slechts 1%.

37

Tabel 15: Materiële bekostiging Voortgezet Onderwijs 2007-2025 (x € 1.000)

38

Regio/Plaats Provincie Limburg Noord-Limburg Midden-Limburg Parkstad* Westelijke Mijnstreek Maastricht Heuvelland Heerlen Kerkrade Landgraaf Maastricht Roermond Sittard-Geleen Venlo Venray Weert

2007 44.190 9.796 10.888 9.496 6.321 7.688 6.215 1.425 1.271 5.273 4.923 5.511 4.350 1.735 3.066

2010 42.175 9.578 10.535 8.713 6.064 7.285 5.703 1.307 1.167 4.997 4.764 5.286 4.253 1.696 2.967

2015 39.961 9.367 10.230 7.921 5.749 6.694 5.185 1.188 1.061 4.591 4.626 5.011 4.160 1.659 2.881

2020 35.454 8.608 9.148 6.989 4.935 5.774 4.575 1.048 936 3.960 4.137 4.302 3.823 1.525 2.576

2025 31.605 7.679 8.135 6.319 4.363 5.109 4.136 948 846 3.504 3.678 3.803 3.410 1.360 2.291

* inclusief gemeente Nuth Bron: Etil/Cfi bewerkt door APE

De respons op de enquêtes is gebruikt als referentiekader voor de prognose van Etil. Uit de vergelijking blijkt dat deze ramingen dezelfde trend volgen. Voor Heerlen komen de prognoses van OSB en LVO tot en met 2015 precies overeen met die van Etil. Daarna is er sprake van een bandbreedte van rond de 2%. Voor Sittard-Geleen en Weert wordt een overeenkomstig beeld geschetst, De ramingen lopen gelijk tot en met 2015, vervolgens ontstaat er een bandbreedte van ongeveer 2%. De ramingen voor deze twee steden zitten echter in 2025 weer op hetzelfde niveau. 4.4.2 Validiteit toegepaste sleutels Om te controleren of de door ons toegepaste sleutels valide zijn, zijn deze naast de sleutels gelegd die in de geretourneerde vragenlijsten zijn. De sleutels die APE heeft toegepast vallen binnen de bandbreedte die herleid is uit de enquêtes. De sleutels die APE heeft toegepast zitten echter wel aan de onderzijde van de bandbreedte. Dit kan verklaard worden door het feit dat APE geen vaste voet heeft gehanteerd. Daarnaast werkt APE met gemiddelde verhouding voor alle schoolsoorten samen. Indien een school relatief veel VMBO leerlingen heeft betekent dit dat de bekostiging, het aantal m2 en de inzet van personeel hoger uitvalt dan door APE is geraamd.

4.5

Conclusie

Voor het voortgezet onderwijs is de grootste daling in het aantal leerlingen te verwachten in de periode 2015-2020 en 2020-2025. Dit is een aantal jaar later dan in het primair onderwijs. Krimp zet zich normaliter zes tot acht jaar later in het voortgezet onderwijs, omdat dan de leerlingen uit het primair onderwijs doorstromen naar het voortgezet onderwijs. De regio Parkstad en de daarbij horende steden Heerlen, Kerkrade en Landgraaf krijgen te maken met een krimp van 34%. Ook Maastricht Heuvelland ziet een dergelijke krimp tegemoet. De Westelijke Mijnstreek heeft net als de andere twee zuidelijke regio’s een forse krimp te verwachten (31%). De noordelijke regio’s krijgen met een kleinere afname in het aantal leerlingen te maken. In Midden-Limburg neemt het aantal leerlingen met 25% af en in Noord-Limburg met 22%.

5

Prognoses Middelbaar Beroeps Onderwijs

5.1

Inleiding

In dit hoofdstuk wordt een prognose van het aantal leerlingen in het middelbaar beroepsonderwijs (MBO) gegeven voor de gemeenten Roermond, Maastricht en Heerlen. In de volgende paragraaf wordt de methodiek toegelicht die is gebruikt voor het maken van de prognoses. Vervolgens worden de prognoses gepresenteerd. In paragraaf 5.4 wordt de validiteit van deze prognoses besproken en paragraaf 5.5 worden de conclusies gegeven.

5.2

Methodiek

Evenals voor het primair en het voortgezet onderwijs was de respons op de enquête uit het MBO niet toereikend voor het samenstellen van een valide prognose. Enkele gegevens zijn geretourneerd, maar deze waren niet volledig. Daarom zijn tevens andere bronnen geraadpleegd. Voor het MBO is het maken van raming gecompliceerder dan voor de hiervoor behandelde typen onderwijs. Het MBO is gevoeliger voor populariteitstrends en daarmee is het aantal MBO-studenten in vergelijking met het primair en het voortgezet onderwijs in mindere mate afhankelijk van demografische ontwikkelingen. Voor het opstellen van de prognose heeft APE gegevens verkregen van het ministerie van OC&W, met name van het Cfi. De gegevens van het Cfi betreffen het aantal studenten per MBO instelling in Limburg voor de periode 1993-2006. Om deze gegevens naar de toekomst te kunnen extrapoleren hebben we landelijke voorspellingen omtrent de ontwikkeling van het aantal studenten aan MBO instellingen gebruikt. Deze gegevens beslaan de periode 2000-2030. Aangezien deze laatste gegevens op landelijk niveau zijn, heeft APE een zogenoemd ‘instellingsaandeel’ berekend. Deze instellingsaandelen zijn berekend door over een periode van vijf jaar te bekijken welk deel van de studenten een MBO studie volgt aan een MBO instelling in Limburg. Van deze instellingsaandelen wordt vervolgens, per instelling, een 5-jaars gemiddelde genomen om kortlopende fluctuaties te neutraliseren.5 De gemiddelde instellingsaandelen zijn vervolgens vermenigvuldigd met het geraamde landelijke aantal MBO studenten. Vervolgens heeft een correctie plaatsgevonden waarbij rekening is gehouden met de verwachte demografische ontwikkelingen in Limburg.

5

1 t  Stud Instel  ∑  Gemiddeld instellingsaandeel = t i = 1 Stud Ned 

39

Dit is gedaan door de demografische ontwikkeling van de groep 15 – 20 jarigen in de provincie Limburg tegen de demografische ontwikkeling van deze groep in Nederland af te zetten.6 Deze ontwikkeling is geïndiceerd en vervolgens vermenigvuldigd met de instellingsaandelen en de prognose van MBO studenten. De door APE gehanteerde prognose geeft een overzicht van de ontwikkeling van het aantal studenten van MBO instellingen op gemeenteniveau.

5.3

40

Resultaten

De prognoses voor het MBO dienen met enige voorzichtigheid te worden geïnterpreteerd. In tegenstelling tot het primair en het voortgezet onderwijs speelt hierbij namelijk de belangstelling voor een opleiding of beroep een rol. Deze populariteit verschilt per periode en kan daarom het deelnamepercentage aan een opleiding beïnvloeden. Bij de ramingen is gebruik gemaakt van een meerjarig gemiddelde van het instellingsaandeel. Op deze manier is de gemiddelde deelname (populariteit) aan de opleidingen aan een bepaalde MBO instelling meegenomen in de prognose. De onderstaande tabel geeft het aantal MBO studenten in absolute aantallen per gemeente weer. Aangezien landelijke cijfers zijn gehanteerd bij het opmaken van deze prognose, laten alle gemeenten een gelijk verloop in studenten zien. Tabel 16: Aantal MBO-studenten per gemeente (absoluut)  Plaats Roermond Maastricht

2007 13.196 9.543

2010 12.978 9.385

2015 11.981 8.664

2020 11.033 7.979

2025 9.930 7.181

Heerlen

8.094

7.960

7.349

6.768

6.091

Bron: CBS/Cfi/OCW bewerkt door APE

Ook in het MBO is over de gehele onderzochte periode een dalend aantal studenten waar te nemen. In de eerste periode (2007-2010) is de afname in het aantal student nog gering, namelijk 1,7%. De daaropvolgende periodes is een snellere daling te zien. Het aantal MBO studenten neemt met bijna 8% af tussen 2010 en 2015. Een even grote krimp wordt geraamd in de periode 2015-2020. Vanaf 2020 daalt het aantal studenten in vijf jaar met 10%. Binnen het MBO is dus sprake van een zich verdiepende krimp naarmate de periode vordert.

6



Deze informatie is afkomstig uit CBS Statistieken.

5.4

Validiteit

Voor het MBO zijn, naar ons bekend, geen andere ramingen op gemeenteniveau gemaakt. Zodoende heeft APE alleen de ramingen van MBO instellingen zelf tot de beschikking om een schatting van de bandbreedte te kunnen geven. De raming voor het ROC Leeuwenborgh (Maastricht) en de raming van APE vertonen dezelfde trend. Het enige verschil is dat ROC Leeuwenborgh van een iets grotere daling vanaf 2010 uit gaat. Naast het ROC Leeuwenborg is de bandbreedte berekend voor de raming voor het Arcus College (Heerlen). Bij deze raming is er een verschil in raming voor de eerste periode (2007-2010). Het Arcus college raamt hier een lager aantal leerlingen dan APE. De tweede periode is het verloop wel gelijk. De trend van beide ramingen is neerwaarts.

5.5

Conclusie

De prognose van de ontwikkeling van het aantal MBO studenten indiceert een lichte daling tot 2010. Vervolgens wint de krimp in de periode na 2010 duidelijk aan kracht. Opvallend is echter dat de daling in het aantal MBO studenten zich eerder en sterker manifesteert dan bij het voortgezet onderwijs. Dit kan deels verklaard worden door het nader bestuderen van de deelnamecijfers van het Cfi. Deze tonen aan dat het aandeel MBO studenten van 25 jaar en ouder sneller afneemt dan de rest van de studenten. Deze groep studenten heeft invloed op de geraamde studenten omdat het Cfi een landelijke prognose maakt van alle MBO studenten per leeftijd. In de door ons opgezette prognose is deze landelijke prognose gecorrigeerd aan instellingsaandelen en de demografische ontwikkelingen van 15 tot en met 20 jarigen in Limburg. Na deze correctie heeft de landelijke ontwikkeling echter nog steeds invloed op de cijfers. Daar het voortgezet onderwijs niet beïnvloed wordt door deze groep oudere studenten, is er een verschil waar te nemen tussen de ramingen.

41

42

6

Prognoses Hoger Beroeps Onderwijs

6.1

Inleiding

Naast prognoses voor het primair en voortgezet onderwijs en het MBO zijn er ook prognoses gemaakt voor het HBO. In paragraaf 6.2 wordt de toegepaste methodiek beschreven waarna de prognoses worden gepresenteerd. Wederom wordt in de daar opvolgende paragraaf de validiteit van de ramingen besproken en sluit het hoofdstuk af met een conclusie.

6.2

Methodiek

Ook het HBO is gevoeliger voor trends in deelname en de ontwikkeling van het aantal studenten is daarom in mindere mate demografisch gerelateerd. Voor het HBO geldt ook dat de respons uit het veld mager was. Mede hierdoor hebben we aanvullende gegevens gebruikt om het aantal studenten aan een HBO instelling in Limburg te voorspellen. Voor het opstellen van de prognose voor het HBO heeft APE dezelfde methode toegepast als bij het MBO. Wederom is er gebruik gemaakt van landelijke cijfers van het ministerie van OC&W, het Cfi en het CBS. Aan de hand van deze cijfers is het instellingsaandeel berekend welke is vermenigvuldigd met het geraamde landelijke aantal HBO studenten. Omdat ook hier een correctie naar demografische ontwikkeling wenselijk is, is het geraamde verloop van de groep 15 – 25 jarigen in de provincie Limburg afgezet tegen de demografische ontwikkeling van deze groep in Nederland.7 Deze ontwikkeling is geïndiceerd en vervolgens vermenigvuldigd met de instellingsaandelen en de prognose van HBO studenten. De door APE gehanteerde prognose geeft een overzicht van de ontwikkeling van het aantal studenten van HBO instellingen op gemeenteniveau.

6.3

Resultaten

De prognose van het de ontwikkeling van het aantal HBO studenten dient met enige nuance te worden geïnterpreteerd. Net als bij het MBO speelt in het HBO de populariteit voor een bepaalde opleiding of werkkring een rol. Deze populariteit verschilt per periode en kan daarom het deelname percentage van een opleiding beïnvloeden.

7



Deze informatie is afkomstig uit CBS Statistieken.

43

Daarnaast is de prognose van het aantal HBO studenten in mindere mate een lokale of regionale aangelegenheid. HBO studenten kunnen uit het hele land komen en daarmee krijgt de prognose een meer landelijk karakter. Er is voor gekozen om toch een regionale demografische ontwikkeling mee te nemen in de prognose omdat de ontwikkeling van het aantal studenten nog steeds regionaal gerelateerd is, zij het minder dan de andere onderwijstypes. De HBO opleidingen waarvoor prognoses zijn gemaakt zijn alleen opleidingen die over het gehele land verspreid zijn.8 Daarom kunnen we er van uit gaan dat HBO instellingen in Limburg voornamelijk door Limburgse jongeren worden bezocht.

44 Tabel 17 geeft het aantal HBO studenten, in absolute aantallen, per gemeente weer. Aangezien landelijke cijfers zijn gehanteerd bij het opmaken van deze prognose laten alle gemeenten een gelijk verloop in studenten zien. Tabel 17: Aantal HBO-studenten per instelling in een gemeente (absoluut)  Plaats Venlo Roermond Sittard Heerlen

2007 2.037 1.115 398 13.843

2010 2.153 1.179 420 14.630

2015 2.147 1.176 419 14.589

2020 2.041 1.118 399 13.874

2025 1.881 1.030 367 12.786

Bron: CBS/Cfi/OCW bewerkt door APE

In tegenstelling tot de prognose voor de andere onderwijssectoren neemt in de periode 2007 tot 2010 het aantal Limburgse HBO-studenten met 5,7% toe. In de daar opeenvolgende periode blijft aantal HBO-studenten met een lichte afname van 0,3% vrijwel stabiel. In de periode 2015–2020 is er echter wel sprake van een duidelijke afname. Het aantal HBO-studenten neemt in deze periode af met 4,9%, gevolgd door een afname van 7,8% in de periode 2020-2025.

6.4

Validiteit

Evenals bij het MBO zijn er voor het HBO geen andere ramingen van het aantal studenten bekend. Aangezien er tevens maar één enquête geretourneerd is, kan er slechts één vergelijking worden gemaakt tussen ramingen. De raming van het aantal studenten van Hogeschool Zuyd geeft een zelfde trend aan als de raming van APE. De raming van Hogeschool Zuyd gaat van een lichtelijk negatiever verloop uit, maar de bandbreedte is zeer beperkt (1,8%).

8



De Hoge Hotelschool in Maastricht is bijvoorbeeld niet meegenomen in de analyse.

6.5

Conclusie

De globale trend die het aantal HBO studenten in Limburg volgt is een toename in de eerste periode, gevolgd door een stagnatie. Na 2015 krijgt ook het HBO met krimp te maken. Deze ontwikkeling sluit goed aan op het beeld dat is geschetst in de vorige hoofdstukken. Logischerwijze manifesteert de krimp zich het eerst in het primair onderwijs, waar de grote dalingen in 2010 plaatsvinden. Vervolgens wordt het voortgezet onderwijs rond 2015 door de krimp getroffen, wat resulteert in dalend aantal studenten in het MBO en HBO in de laatste periodes. Daarmee is duidelijk waar te nemen hoe de demografische ontwikkeling zich door de verschillende schoolsoorten beweegt. Toch zijn de dalingen in het HBO, procentueel gezien, van een kleinere orde dan bij de andere schoolsoorten. Dit hangt, zoals al eerder naar voren is gebracht, samen met het feit dat HBO instellingen niet alleen bezocht worden door studenten uit de regio en daarnaast te maken hebben met studietrends.

45

46

Bijlage 1: Overzicht respons

Tabel 1: Respons naar regio Primair Onderwijs Regio Noord-Limburg Midden-Limburg Parkstad Westelijke Mijnstreek Maastricht Heuvelland Totaal

Aantal scholen 22 24 58 14 52

In procenten 13% 14% 34% 8% 31%

170

100%

Tabel 2: Respons naar regio Voortgezet Onderwijs Regio Noord-Limburg Midden-Limburg Parkstad Westelijke Mijnstreek Maastricht Heuvelland Totaal

Aantal scholen 6 6 5 2 3

In procenten 27% 27% 22% 10% 14%

22

100%

47

Bijlage 2: Toelichting sleutels

48

Primair Onderwijs en speciaal basisonderwijs Bij het maken van bekostigingsramingen heeft APE gebruik gemaakt van zowel gegevens uit de enquête als het bekostigingsstelsel basisonderwijs. Bij het schatten van het aantal scholen per gemeente is uitgegaan van 222 leerlingen per school. Dit aantal is uit het bekostigingsstelsel te herleiden als gemiddelde. Dit wordt bevestigd door gegevens uit de enquêtes. Naast het aantal leerlingen is tevens het aantal groepen in het primair onderwijs bepaald. Het aantal groepen per gemeente hebben we herleid uit de formule: ( A + B) G = 179 Hierbij is G het aantal groepen, A het aantal leerlingen in de leeftijd 4 t/m 7 jaar vermenigvuldigd met 9 en B het aantal leerlingen van 8 jaar en ouder vermenigvuldigd met 6,17. Nadat het aantal scholen en het aantal groepen per gemeente is berekend, zijn deze toegepast op de bekostigingsregels. Voor het speciaal basisonderwijs is op basis van de enquêtes berekend hoe de gemiddelde bekostiging per leerling is. Tevens is het gemiddeld aantal m2 per leerling en het aantal fte per leerling op deze manier berekend. In tabel B.4.1 is de formule voor de materiële instandhouding voor het primair onderwijs weergegeven. Om per gemeente het groepsgebonden budget voor de materiële instandhouding te berekenen is het aantal groepen zoals hierboven uitgerekend toegepast. Tabel 1: Groepsafhankelijke formule materiële instandhouding primair onderwijs 2 groepen 3 groepen 4 groepen 5 groepen € 16.813 € 21.632 € 27.857 € 33.279 Voor elke groep meer Bij meer dan 13 Groepen wordt het bedrag eenmalig verhoogd met

6 € € €

groepen 36.893 4.217 1.606

Bron: Bekostigingsstelsel basisonderwijs Programma’s van eisen voor het jaar 2007, Cfi.

Het leerling-afhankelijke deel van de materiële bekostiging is gebaseerd op de onderstaande formule die op gemeente niveau is ingevuld.9

9

Bron: Bekostigingsstelsel basisonderwijs Programma’s van eisen voor het jaar 2007, Cfi.

BMI10 = Aantal scholen x € 11.451,07 + € 267,67 x aantal leerlingen. Om tot een prognose te komen van het benodigde aantal vierkante meters is ook hier gebruik gemaakt van een schatting van het gemiddeld aantal groepen per school. Met behulp van de onderstaande tabel is vervolgens tot een bruto vloeroppervlak per school gekomen. Deze uitkomst is vermenigvuldigd met het geschatte aantal scholen om zo het benodigde aantal vierkante meters op gemeente niveau te voorspellen. Tabel 2: BVO Normering Aantal Groepen leerlingen (G) 2 3 4 5 6 7 8

Genormeerd aantal m2 bruto vloeroppervlakte 375 495 650 785 875 980 1085

9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20

1190 1295 1400 1505 1610 1755 1860 1965 2070 2175 2280 2385 Voor elke groep meer + 105

Bron: Bekostigingsstelsel basisonderwijs Programma’s van eisen voor het jaar 2007, Cfi.

Bij het berekenen van de personele bekostiging is gebruik gemaakt van de volgende formule: Personele bekostiging = leerlingen 4 t/m 7 jaar x (€ 1457,57 + (€ 39,60 * GGL)) + leerlingen 8 jaar en ouder x (€ 1021,88+ (€ 27,58 * GGL)) De toegepaste gemiddelde gewogen leeftijd (GGL) is 40,28 jaar. Dit is de landelijke GGL van heel Nederland voor het jaar 2007.11 Om tot een raming van de totale personeelsinzet (in OP-fte’s) te komen is het aantal leerlingen vermenigvuldigd met de factor 0,06. Deze verhouding tussen leerlingen en personeel is herleid uit de ingevulde enquêtes.

10 11

Bekostiging materiële instandhouding. Bron: AVV Regeling bekostiging personeel PO 2007-2008, Cfi.

49

50

De bekostiging van het speciaal basisonderwijs is in zijn geheel afgeleid van de uitkomsten van de geretourneerde enquêtes. Alleen voor het bepalen van het aantal groepen hebben wij ons (deels) gebaseerd op bekostigingsregels. Hierbij is uit gegaan van 11 leerlingen per groep. Het speciaal basisonderwijs kent een complexere bekostigingssystematiek waarbij onderscheid wordt gemaakt naar type leerlingen, zoals dove en blinde leerlingen. Aangezien deze informatie niet beschikbaar is, is het niet mogelijk de reguliere bekostigingsregels toe te passen. Omdat het volgen van de bekostigingsregels niet mogelijk was hebben de geretourneerde enquêtes als leidraad gediend om een sleutel uit te filteren. Op basis van het nemen van gemiddelden en het toepassen van een regressieanalyse zijn de door de schoolbesturen toegepaste verhoudingen uit de enquêtes herleid. Deze zijn geëxtrapoleerd naar de toekomst, waarbij de verhouding SBO en Po als gelijk is verondersteld. De bekostiging, de inzet van personeel en het benodigd aantal m2 voor het speciaal basisonderwijs is berekend op basis van onderstaande vergelijkingen: Tabel 3: Formules bekostiging, normatieve bvo en personele inzet Sleutel Bekostiging personeel Personele inzet (in OP-fte’s) Geschat benodigd aantal m2 Materiële bekostiging

Formule € 8.009 * het aantal SBO leerlingen 0,13 fte * het aantal SBO leerlingen 140 m2 * het aantal Groepen SBO leerlingen. € 134 * het aantal SBO leerlingen

Voortgezet onderwijs Bij het maken van ramingen voor het voortgezet onderwijs hebben wij ons gebaseerd op de systematiek die gebruikt wordt door een van de grote Limburgse schoolbesturen. Uit deze informatie zijn verschillende sleutels herleid die vervolgens zijn gehanteerd voor het maken van ramingen. In tabel 4 wordt een overzicht gegeven van deze sleutels.

Tabel 4: Sleutels voortgezet onderwijs Sleutel Personele bekostiging Inzet personeel (in fte’s) Verwacht benodigd aantal m2 Bekostiging materiële Instandhouding

Per leerling € 4.842 per leerling 0,08 fte per leerling 9,7 m2 per leerling € 732 per leerling

In de bekostigingssystematiek voor het voortgezet onderwijs wordt normaliter onderscheid gemaakt naar leerjaar en onderwijstype (VMBO, Havo etc.). Aangezien wij geen informatie hebben naar leerjaar is deze systematiek niet doorgevoerd in de sleutels. Daarbij is ook geen vaste voet gehanteerd, daar deze niet makkelijk te herlijden was. Zoals aangegeven in paragraaf 2.4.3 zijn de door APE toegepaste sleutels wel valide.

Bijlage 3: Regio indeling naar gemeenten

Noord-Limburg

Midden-Limburg

Parkstad

Arcen en Velden Beesel Bergen (L) Gennep Helden Horst aan de

Echt-Susteren Leudal Maasgouw Nederweert Roerdalen

Brunssum Heerlen Kerkrade Landgraaf Nuth Onderban-

Maas Kessel

Roermond Weert

Maasbree Meerlo Wanssum Meijel Mook en Middelaar Sevenum Venlo Venray

Westelijke Mijn-

Maastricht

streek Beek Schinnen Sittard-Geleen Stein

Heuvelland Eijsden Gulpen-Wittem Maastricht Margraten Meerssen Vaals

ken

Valkenburg aan

Simpelveld

de Geul

Voerendaal

 

 

 

 

51

Bijlage 4: Ramingen voortgezet onderwijs naar onderwijstype Tabel 1: Aantal Leerlingen Praktijkonderwijs 2007 -2025 (absoluut) Regio/Plaats

52

Provincie Limburg

2007

2010

2015

2020

2025

1.630

1.546

1.455

1.290

1.152

Noord-Limburg

343

335

328

301

269

Midden-Limburg

257

248

241

216

192

Parkstad*

547

502

456

402

364

Westelijke Mijnstreek

227

218

207

177

157

Maastricht Heuvelland

257

243

223

193

171

Heerlen

547

502

456

402

364

0

0

0

0

0

Kerkrade Landgraaf

0

0

0

0

0

Maastricht

257

243

223

193

171

Roermond

168

163

158

141

126

Sittard-Geleen

227

218

207

177

157

Venlo

218

213

209

192

171

Venray

125

122

119

110

98

89

86

83

74

66

Weert * inclusief gemeente Nuth Bron: APE

Tabel 2: Aantal Leerlingen VMBO 2007 -2025 (absoluut) Regio/Plaats Provincie Limburg Noord-Limburg Midden-Limburg Parkstad* Westelijke Mijnstreek Maastricht Heuvelland Heerlen Kerkrade Landgraaf Maastricht Roermond Sittard-Geleen Venlo Venray Weert * inclusief gemeente Nuth Bron: APE

2007 26.937 6.228 7.343 5.445 3.407 4.514 3.400 1.015 837 3.008 3.966 2.967 2.422 1.112

2010 25.735 6.089 7.105 4.996 3.269 4.277 3.120 931 768 2.850 3.837 2.846 2.368 1.087

2015 24.425 5.955 6.899 4.542 3.099 3.930 2.836 846 698 2.619 3.726 2.698 2.316 1.063

2020 21.699 5.472 6.169 4.008 2.660 3.390 2.502 747 616 2.259 3.332 2.316 2.128 977

2025 19.342 4.882 5.486 3.623 2.352 3.000 2.263 675 557 1.999 2.963 2.047 1.898 871

1.609

1.557

1.512

1.352

1.202

Tabel 3: Aantal Leerlingen HAVO 2007 -2025 (absoluut) Regio/Plaats Provincie Limburg Noord-Limburg Midden-Limburg Parkstad* Westelijke Mijnstreek Maastricht Heuvelland Heerlen Kerkrade Landgraaf Maastricht Roermond Sittard-Geleen Venlo Venray Weert

2007 14.772 3.187 3.502 3.228 2.165 2.689 2.004 431 441 1.768 1.160 1.787 1.604 518

2010 14.092 3.116 3.389 2.962 2.077 2.548 1.838 395 405 1.676 1.122 1.715 1.568 507

2015 13.341 3.048 3.291 2.693 1.969 2.341 1.671 359 368 1.540 1.090 1.625 1.533 495

2020 11.829 2.801 2.942 2.376 1.690 2.019 1.475 317 325 1.328 974 1.395 1.409 455

2025 10.545 2.499 2.617 2.148 1.494 1.787 1.333 287 294 1.175 867 1.233 1.257 406

1.273

1.232

1.196

1.070

951

* inclusief gemeente Nuth Bron: APE

Tabel 4: Aantal Leerlingen VWO 2007 -2025 (absoluut) Regio/Plaats

2007

2010

2015

2020

2025

17.030

16.243

15.371

13.617

12.138

Noord-Limburg

3.625

3.544

3.466

3.185

2.842

Midden-Limburg

3.773

3.650

3.545

3.170

2.819

Parkstad*

3.753

3.443

3.131

2.762

2.497

Westelijke Mijnstreek

2.836

2.721

2.579

2.214

1.957

Maastricht Heuvelland

3.044

2.884

2.650

2.286

2.023

Heerlen

1.691

Provincie Limburg

2.541

2.331

2.119

1.870

Kerkrade

501

459

418

368

333

Landgraaf

458

421

382

337

305

Maastricht

2.171

2.057

1.890

1.630

1.443

Roermond

1.432

1.386

1.346

1.203

1.070

Sittard-Geleen

2.547

2.443

2.316

1.988

1.758

Venlo

1.699

1.661

1.625

1.493

1.332

Venray Weert * inclusief gemeente Nuth Bron: APE

616

602

589

541

483

1.217

1.178

1.144

1.023

910

53

54

Deelrapport II Diepteverkenning

55

56

1

Inleiding

1.1

Aanleiding

In het tweede gedeelte van het onderzoek wordt verslag gedaan van een diepteverkenning. In de diepteverkenning wordt op basis van de kwantitatieve analyse een inventarisatie gemaakt van praktische knelpunten en oplossingen. De diepteverkenning heeft betrekking op twee regio’s, Parkstad en Maastricht-Heuvelland. Binnen deze regio’s is de focus gericht op de gemeenten Heerlen, Kerkrade, Maastricht en Valkenburg aan de Geul. De periode die de diepteverkenning omvat is de periode 2007-2015. De kwantitatieve analyse heeft duidelijk gemaakt dat deze regio’s reeds langere tijd geconfronteerd wordt met teruglopende leerlingaantallen. De hiermee samenhangende opgave wordt de komende jaren verscherpt wanneer het aantal leerlingen jaarlijks met gemiddeld 2% terugloopt.

1.2

Onderzoeksvragen

De probleemstelling voor de diepteverkenning laat zich dan ook als volgt omschrijven: “Welke (vooral financiële gevolgen) hebben de demografische ontwikkelingen ■■ voor het PO/VO onderwijs in Parkstad en Maastricht/ Heuvelland; ■■ voor de indirect betrokken (gemeentelijke) beleidsterreinen in deze regio’s in de periode 2007-2015?” Evenals in het kwantitatieve onderzoek is waar mogelijk gebruik worden gemaakt van bestaande informatie over de verwachte of geraamde ontwikkeling van het aantal leerlingen, personeelsbestand, huisvesting en financiën. Daarnaast is aanvullende informatie verkregen in een aantal gesprekken met direct en indirect betrokken partijen. In de bijlage is een overzicht gegeven van de geïnterviewde personen.

1.3

Aanpak in hoofdlijnen

In de diepteverkenning is waar mogelijk gebruik gemaakt van informatie van gemeenten en schoolbesturen over de geraamde ontwikkeling van leerlingen, personeelsbestand, huisvesting en financiën. Daarnaast is aanvullende informatie verkregen in een aantal gesprekken met direct en indirect betrokken partijen. In de bijlage is een overzicht gegeven van de geïnterviewde personen. Startpunt van de analyse zijn de demografische ontwikkelingen. Vervolgens wordt bezien of aangedragen maatregelen vanuit bedrijfseconomisch, juridisch en politiek-maatschappelijk oogpunt mogelijk en gewenst zijn.

57

1.4

Opzet en indeling diepteverkenning

Het analytisch kader van het diepteonderzoek wordt toegelicht in hoofdstuk 2. In de hoofdstukken 3 beschrijven we de financiële aspecten van krimp. In hoofdstuk 4 komen de kwalitatieve aspecten van krimp aan de orde. In hoofdstuk 5 wordt het accent gelegd op de maatregelen die school­besturen en gemeenten in de onderzochte regio’s hebben getroffen. Bij de beschrijving van de maatregelen besteden we met name aandacht aan de bedrijfseconomische, technische, juridische en politieke randvoorwaarden.

58

2

Analysekader

2.1

‘Kostenremanenz’

Een verandering in de omvang en de samenstelling van de bevolking heeft financiële ­effecten. Wanneer in tijden van krimp de uitgaven met een grotere vertraging reageren op de daling van de bevolking dan de inkomsten resulteert een tijdelijk financieel tekort. Dit verschijnsel wordt aangeduid met de term ‘Kostenremanenz’. Het begrip staat voor het fenomeen dat bij teruglopende bevolkingsaantallen de kosten in eerste instantie nagenoeg hetzelfde blijven, terwijl de inkomsten direct dalen. Dit komt omdat een gemeente, regio of instelling met vaste kosten te maken heeft, zoals huisvestings­kosten. Deze kosten worden sowieso gemaakt, ongeacht het aantal personen dat er gebruik van maakt. De demografische veranderingen noodzaken schoolbesturen en gemeenten tot beleidsaanpassingen. Hoe groter de aanpassingsmogelijkheden, hoe beter de uitgaven in de pas ­kunnen lopen met de (verminderde) inkomsten, hoe lager de zgn. Remanenzkosten. Figuur 1 laat de omvang van de Remanenzkosten zien bij een krimpende bevolking. Op de horizontale as staat het verloop van het aantal inwoners, of in het geval van scholen het aantal leerlingen. De verticale as geeft de kosten weer. Indien bij een school het aantal leerlingen afneemt zullen de inkomsten relatief snel dalen als de bekostiging sterk afhankelijk is van het aantal leerlingen in het lopende jaar. Dit wordt in de figuur aangegeven met de onderste lijn. De uitgaven van een school zijn door de vaste lasten echter minder makkelijk terug te brengen. De uitgaven worden in de figuur aangegeven met de bovenste lijn. Het gearceerde gebied tussen deze twee lijnen geeft de omvang van de Remanenzkosten weer. Hoe sneller een regio zich kan aanpassen op de situatie des te kleiner dit gearceerde gebied zal zijn.

59

Figuur 1: Remanenzkosten in een krimpsituatie

60

Bron: Regionalverband Ruhr, Kommunale Daseinsvorsorge im Ruhrgebied bei rückläufiger Bevölkerung, Essen, januari 2005, blz. 82

2.2

Analysemodel

In het diepteonderzoek volgen wij een model dat in een aantal stappen zicht geeft op de flexibiliteit in de uitgaven12. Ten eerste is er de vraag of en zo ja in hoeverre het betreffende vraagstuk gerelateerd is aan de veranderende bevolking. Indien dit het geval is, moet er worden nagegaan of dit vraagstuk wordt beïnvloed door omvang, leeftijdsamenstelling of sociale aspecten. De volgende stappen richten zich op de oplossing van het probleem. Hierbij wordt gekeken wat er technisch en bedrijfseconomisch, op het gebied van recht en politiek administratief mogelijk is. Na deze analyse kan er in de laatste stap een indicatie worden gegeven van de mate van flexibiliteit van de kosten. Bij technische-bedrijfsmatige kaders moet worden gedacht aan de minimale omvang, deelbaarheid van de productie, openingstijden etc. Juridische kaders hebben betrekking op arbeidsrechtelijke aspecten (omscholing, mobiliteit, ontslagbescherming, leveringsplicht en leveringstandaarden) en regelgeving op het gebied van onderwijs en ruimtelijke ordening (bestemmingsplannen). Bij de politiek-administratieve kaders moet gedacht worden aan de doorzettingsmacht naar de burger, minimale zorgplicht, motivatie personeel en politieke prioriteiten.

2.3

Lessen uit Duitsland

Limburg is niet de eerste regio in Europa die te maken heeft met een krimpende bevolking. In Duitsland is dit al een aantal decennia het geval. Al vanaf de jaren zestig hebben de grote steden in het Roergebied (Essen, Duisburg, Bochum en Dortmund) te maken met teruglopende bevolkings­aantallen. In de meer landelijke gebieden stijgt de bevolking op dat moment nog wel. De verwachting is dat in de steden in 2020 de bevolkings­omvang meer dan 20% lager ligt dan in 1960. De gebieden rondom de steden zullen nog een groei te zien geven van bijna 20%.

12 Wij volgen daarmee het model gehanteerd is in: Regionalverband Ruhr, Kommunale Daseinsvorsorge im Ruhrgebiet bei rückläufiger Bevölkerung, Essen, januari 2005.

De krimp is vooral het gevolg van een combinatie van lagere vruchtbaarheidscijfers en een wegtrekkende bevolking onder invloed van een vermindering van het aantal arbeidsplaatsen. Beleidsreactie Lange tijd heeft het aan een politieke interventie ontbroken. In de jaren tachtig van de vorige eeuw werd de rechtvaardiging hiervoor gevonden in een, naar later bleek tijdelijke, stabilisatie van de krimp. Op dit moment heeft de krimp wel een plek op de politieke agenda verworven. In 2005 is in opdracht van het Regionalverband Ruhr het rapport “Kommunale Daseinsvorsorge im Ruhrgebiet bei rücklaüfiger Bevölkerung” verschenen. Daarin wordt geconcludeerd dat zonder ingrijpende maatregelen de gemeentelijke financiën niet structureel zijn opgewassen tegen de gevolgen van de krimp. Het rapport is breed verspreid en wordt algemeen onderschreven, maar de “Handelungskonzequenzen” zijn tot nu toe beperkt gebleven. Dat wordt mede veroorzaakt door de huidige gunstige economische conjunctuur waardoor de Duitse gemeenten een sterke toename zien van hun inkomsten. In Duitsland vloeien de belastingen op bedrijfswinsten toe aan de gemeenten. Met die hogere inkomsten kunnen de Remanenzkosten in ieder geval tijdelijk worden bekostigd. Asymmetrie groei en krimp Het rapport stelt dat de financiële verhouding niet op een massieve krimp van de bevolking is ingesteld. Groei en hoge inwoneraantallen worden beloond, krimp bestraft omdat de kosten niet voor vergoeding in aanmerking komen. Bij een groeiende bevolking is er evenzeer sprake van een aanpassingsproces, maar ondercapaciteit leidt in veel beperktere mate tot additionele kosten. Er is dus geen sprake van symmetrie. De aanpassing van de kosten aan een krimpende bevolking verloopt anders dan bij een groeiende bevolking, zeker wanneer er niet tijdig vanuit het beleid met passende maatregelen wordt ingespeeld op de demografische veranderingen. Onderwijs Tussen 2001 en 2015 wordt in het Ruhrgebied een daling van het aantal leerlingen in het basis- en voortgezet onderwijs verwacht van ongeveer 25%. In Duitsland zijn de Länder (deelstaten) verantwoordelijk voor het toezicht op de scholen en voor de kosten van het onderwijzend personeel en de investeringen in huisvesting. Gemeenten zijn verantwoordelijk voor leermiddelen, vervoer, onderhoud en gedeeltelijk de oprichting. Het rapport concludeert dat de uitgaven in het onderwijs slechts in beperkte mate afhankelijk zijn van het leerlingenaantal. Bij de leermiddelen is het verband met de leerlingaantallen het meest duidelijk aanwezig. Bij de inrichting zijn de deelbaarheden gering (conciërges, onderhoud). Slechts een volledige sluiting zou de kosten wezenlijk terugdringen. Het netto-effect van sluiting hangt echter mede af van de additionele kosten en van reeds gerealiseerde besparingen. Bij kleinere scholen zijn de conciërge- en secretariaatsfuncties al bij elkaar gevoegd. Het potentieel voor vermindering van uitgaven moet zonder sluiting van scholen dan ook niet overschat worden. De studie raamt dat op personeelsgebied (secretariaat, conciërges) een vermindering van de Remanenzkosten met 50% mogelijk is in het basis­onderwijs. In de overige onderwijs-

61

62

soorten worden met een geringere vermindering rekening gehouden (20%). Bij de materiële uitgaven en investeringen wordt een vermindering van 25% resp. 10% mogelijk geacht. In Oost-Duitsland is een tendens zichtbaar om gesubsidieerd schoolbussysteem in te zetten bij schaalvergroting. Per saldo leidt dit tot een kostenbesparing. De juridische obstakels voor aanpassingen worden in de studie gering geacht. Het politiek-administratieve draagvlak kan aanzienlijk worden vergroot als de planning van voorzieningen plaatsvindt op regionale schaal. Daarnaast is in het Ruhrgebied gekozen voor een strategie waarbij niet alleen voorzieningen worden samengevoegd, maar tegelijk ook een kwalitatieve impuls wordt gepleegd (investering in ICT, kleinere klassen, ontwikkeling multifunctionele accommodaties). Dit vergt in eerste instantie grotere investeringsbedragen, maar bevordert het draagvlak. Per saldo worden de financiën door aanpassingsmaatregelen slechts ten dele ontlast. De Remanenzkosten blijven omdat de te verwachten verdere daling van de bevolking weer nieuwe aanpassing vereist die weer tot Remanenzkosten leiden.

3

Financiële aspecten van krimp

3.1

Inleiding

In dit hoofdstuk besteden we aandacht aan de financiële aspecten van krimp. Daartoe geven we allereerst in 3.2 een beschrijving van de bekostigingsystematiek in het primair en voortgezet onderwijs. Vervolgens analyseren we in 3.3. de uitgaven in het primair en voortgezet onderwijs op hun gevoeligheid voor veranderingen in de omvang van het leerlingenbestand. We maken daarbij onderscheid tussen personele, materiële en huisvestingskosten. In 3.4 formuleren we enkele conclusies.

3.2

Bekostigingsystematiek

In deze paragraaf wordt de bekostigingssystematiek voor zowel het primair als het voortgezet onderwijs toegelicht. Per budget is er aandacht voor de opbouw van het personele, materiële en huisvesting component. In het bijzonder wordt daarbij gekeken naar de invloed van demografische parameters, zoals leerlingen op de bekostiging. 3.2.1 Primair onderwijs Het primair onderwijs kent sinds 2006 een lumpsumbekostigings­structuur. Dit houdt in dat de onderwijsinstellingen voor de materiële en personele bekostiging één budget krijgen. De opbouw van de materiële en de personele component verschilt. De materiële bekostiging wordt grofweg bepaald door twee parameters. Ten eerste krijgen scholen een bepaald bedrag per leerling en ten tweede is er een vast bedrag (vaste voet) per school beschikbaar. De personele bekostiging, ofwel het formatiebudget, wordt eveneens bepaald door een vast bedrag per leerling, maar daarnaast speelt de gewogen gemiddelde leeftijd van het personeel (GGL) mee in de bekostigingsstructuur. In het primair onderwijs wordt de GGL bepaald per school.13 In de bekostiging van het primair onderwijs wordt dus via de schoolafhankelijke GGL rekening gehouden met de leeftijd van de leerkrachten. Het aantal leerlingen dat wordt meegerekend voor het lumpsumbudget, is het aantal leerlingen op 1 oktober in het voorgaande schooljaar. In de bekostiging van het primair onderwijs zit dus een vertragingsfactor van 1 jaar.

13 Lumpsumbekostiging basisschool, Projectbureau lumpsum primair onderwijs.

63

Naast het lumpsumbudget is er een budget voor de huisvesting beschikbaar. Dit budget wordt verdeeld via het Gemeentefonds en is fictief, dat wil zeggen het budget is niet geoormerkt voor huisvesting, maar vrij besteedbaar. Het budget is hoofdzakelijk gebaseerd op een aantal demografisch gerelateerde parameters, zoals het aantal leerlingen en het aantal inwoners in een bepaalde leeftijd en gezinnen met laag inkomen.

64

3.2.2 Voortgezet onderwijs Het voortgezet onderwijs kent net als het primair onderwijs een lumpsumbekostigingsstructuur. In het voortgezet onderwijs is deze al langer van kracht, namelijk sinds 1997. De opbouw van het lumpsumbudget bestaat wederom uit een bekostigingsformule voor de materiële bekostiging en de personele bekostiging. Om de omvang van het budget te bepalen wordt gebruik gemaakt van dezelfde parameters als voor het primair onderwijs, de opbouw wijkt hier echter van af. Vanaf 1 januari 2006 is de bekostiging van een schooljaarbekostiging overgegaan op een bekostiging per kalenderjaar. Dit betekent dat het aantal leerlingen op 1 oktober bepalend is voor de hoogte van het lumpsumbudget. Voorheen was de vertragings­factor één jaar, nu is deze verkort tot drie maanden hetgeen ongunstig is voor scholen die met een dalend aantal leerlingen te maken hebben. Daarnaast wordt, anders dan in het primair onderwijs, in de bekostiging gewerkt met een landelijk uniforme gewogen gemiddelde leeftijd voor het personeel (GGL). Omdat de GGL niet schoolafhankelijk is zullen scholen met een ouder docentencorps een financieel nadeel ondervinden. De opbouw en de parameters van het fictieve huisvestingsbudget uit het Gemeentefonds zijn gelijk aan die van het primair onderwijs. Zowel de lumpsumfinanciering als zijn sterk demografisch georiënteerd. Een snelle leerlingdaling werkt direct door in de bekostiging. In het voortgezet onderwijs werkt deze afname na drie maanden al door, in het primair onderwijs is dit effect een jaar later zichtbaar.

3.3

Uitgaven

De Remanenzkosten worden naast de omvang van de inkomsten bepaald door de mate waarin de uitgaven kunnen dalen. Deze uitgaven zijn net als de inkomsten onder te verdelen tussen personele kosten, materiële kosten en huisvestingskosten. Per kostenpost wordt aangegeven hoe de uitgaven zich ontwikkelen ten tijde van krimp. 3.3.1 Personele lasten Gemiddelde personeelslast In Limburg speelt behalve de ontgroening (minder leerlingen) ook de vergrijzing door in de uitgaven van schoolbesturen. Het lerarenbestand in zowel het primair als het voortgezet onderwijs vergrijst. Dit manifesteert zich in een hoge gemiddelde leeftijd (GGL) van het personeel, wat doorwerkt in hogere personeels­kosten. De landelijk gemiddelde GGL is in het primair onderwijs 40,3 jaar, terwijl in Parkstad een GGL van 45,8 geen uitzondering is. Zoals in 3.2 is aangegeven wordt met deze leeftijdsopbouw in de lumpsumbekostiging van het primair onderwijs rekening gehouden.

In het voortgezet onderwijs ligt de landelijk gemiddelde GGL rond de 43 jaar, in Parkstad ligt de GGL op 46,7 jaar. Omdat in de lumpsumbekostiging gerekend wordt met een landelijk gemiddelde GGL ondervinden de Limburgse schoolbesturen een structureel tekort.

Box A: GPL Parkstad versus Nederland in het voortgezet onderwijs De gemiddelde personeelslast (GPL) bij de scholen voor voortgezet onderwijs in Parkstad bedraagt in 2006 € 56.900 en deze stijgt naar € 57.900 in 2010. De landelijke GPL bedraagt € 54.100 in 2006 en ligt daarmee € 2.800 (5%) lager dan de werkelijke GPL. In 2010 loopt dit verschil op tot € 3.800 (7%) als we ervan uitgaan dat de landelijke GPL constant blijft. In Parkstad stijgt de gemiddelde leeftijd van het onderwijzend personeel in het voortgezet onderwijs van 46,7 jaar (2006) naar 49,4 jaar (2010).

BAPO-regeling De vergrijzing van het personeelsbestand werkt ook door in hogere kosten van de BAPOregeling14. Deze regeling geldt voor personeel in zowel het primair als het voortgezet onderwijs. Werknemers van 52 jaar en ouder kunnen extra verlof opnemen dat deels wordt vergoed door het schoolbestuur. De vergoeding die het schoolbestuur ontvangt voor deze regeling zijn verwerkt in de GPL. In de lumpsumvergoeding wordt echter met een landelijk gemiddelde gewerkt. Aangezien op dit moment een aanzienlijk deel van het personeel in Limburg 50 jaar of ouder is, schiet de BAPO-vergoeding tekort voor de Limburgse schoolbesturen. Ter illustratie: het schoolbestuur voor het voortgezet onderwijs SVO/PL raamt tot 2012 de bruto kosten voor de BAPO die oplopen naar een bedrag van € 1,8 mln. per jaar, terwijl in diezelfde periode de personeelslasten met 17% teruglopen. In het primair onderwijs wordt dit probleem versterkt door het feit dat voor de in het verleden opgebouwde rechten door de recente invoering van de lumpsum niet is gereserveerd. Vaste kosten personeel Scholen hebben te maken met kosten die niet volledig leerlingafhankelijk zijn. Deze kosten nemen niet in gelijke tred af met de daling in het aantal leerlingen. Vooral in het voortgezet onderwijs zal er in de komende jaren in sommige regio’s, anders dan in de rest van Nederland sprake zijn van een macro- overschot aan docenten. Dit probleem wordt verscherpt wanneer de mogelijkheden voor vervroegde uittreding van oudere leerkrachten worden verminderd. In die situatie moet er rekening mee worden gehouden dat de instroom van nieuw personeel drastisch wordt beperkt. Ook andere personeelskosten (bijv. schoonmaak) zullen bij een daling van het leerlingenaantal niet afnemen, terwijl de vergoeding hiervoor wel in dezelfde mate af als de afname van de leerlingen. Ten tijde van krimp is er tevens minder budget beschikbaar voor het management, terwijl ook het management ten tijde van krimp nodig is om een kwaliteitsslag te maken.

14 Bevordering Arbeids Participatie Ouderen.

65

66

3.3.2 Materiële lasten De bekostiging voor het materiële component van de lumpsum wordt net als het personele component in grote mate bepaald door het aantal leerlingen. Indien het aantal leerlingen afneemt, neemt het budget dus ook af. In de praktijk zien schoolbesturen echter dat de ontwikkeling van de materiële kosten niet in gelijke mate terugloopt met het aantal leerlingen. Te denken valt bijvoorbeeld aan het aantal klaslokalen. Indien het aantal leerlingen met 10% afneemt, betekent dit niet dat er onmiddellijk 10% van de lokalen kan worden afgestoten. Voor de materiële kosten maakt het niet uit of er 30 leerlingen of 20 leerlingen in dit lokaal zitten, het lokaal moet in dezelfde mate verwarmd en verlicht worden als voorheen. Dit geldt ook voor de gemeenschappelijke ruimtes als computer- en handvaardigheidlokalen. Een bijkomend probleem ligt in de tekortschietende macrobudgetten voor de materiële bekostiging. Hierdoor moeten schoolbesturen structureel toeleggen op de materiële bekostiging. Uit onderzoek naar de toereikendheid van de materiële exploitatiebekostiging komt naar voren dat landelijk een tekort op de materiële kosten bestaat dat ligt tussen de € 110 mln. en € 190 mln. In een brief aan de Tweede Kamer heeft de vorige minister van OCW deze conclusie onderschreven en aangegeven dat structurele investeringen noodzakelijk zijn met daarbij de toevoeging dat het nieuwe kabinet deze afweging moet maken.15 Als er geen beleid wordt gevoerd wordt zal de krimp resulteren in een toenemend verschil tussen de baten en lasten van een schoolbestuur. Dit betekent dat de Remanenzkosten hoog zijn. In box B wordt een beeld geschetst van de verschillen tussen de baten en de lasten in het materiële component.

15 Brief Minister van OCW aan de Voorzitter van de Tweede Kamer over de bekostiging in het Voortgezet Onderwijs, 19 december 2006 (kenmerk VO/F-2006/47584).

Box B: Materiële bekostiging bij beleidsarm scenario in het voort-

gezet onderwijs in Parkstad Indien er een beleidsarm scenario wordt gevoerd, zullen de materiële baten van schoolbesturen sneller afnemen dan de materiële lasten. Dit wordt in figuur 2 weergegeven. Het verschil tussen de inkomsten en uitgaven worden gedurende de periode steeds groter. In 2006 bedroeg het tekort nog € 1 mln., in 2020 is dit echter opgelopen tot een verschil van € 4,3 mln. Over de gehele periode wordt er in Parkstad een tekort van € 45,2 mln. opgebouwd.

Figuur 2:

Materiële inkomsten versus materiële uitgaven 2006-2020 bij een beleidsarm scenario in Parkstad Materiële lasten

Materiële baten

25.000.000 20.000.000 15.000.000 10.000.000 5.000.000 0 06

08

10

12

14

16

18

20

3.3.3 Huisvestingslasten Bij een afname van het aantal leerlingen daalt ook de ruimtebehoefte. Deze ontwikkeling is op dit moment al duidelijk zichtbaar in de casusregio’s. Verschillende gemeenten hebben een stedelijk overschot van klaslokalen, maar op dit moment wordt deze leegstand nog redelijk goed opgevangen. Een aantal leegstaande lokalen wordt door de school gebruikt als extra ruimte. Het schoolbestuur bekostigt deze lokalen uit eigen middelen aangezien ze niet worden bekostigd vanuit het Gemeentefonds of de lumpsum. Daarnaast worden lokalen verhuurd aan bijvoorbeeld kinderopvang of sociaal cultureel werk. In tabel 1 is weergegeven hoeveel het ruimtelijk overschot op dit moment in het primair onderwijs in de vier casusgemeenten is. In de komende jaren zal naar verwachting de leegstand oplopen. De demografische veranderingen gaan ook doorwerken in andere sectoren waardoor de behoefte aan de vrijkomende ruimte van de scholen zal afnemen, terwijl de scholen zelf onvoldoende middelen hebben om de lokalen een onderwijsfunctie te geven.

67

Tabel 1: Lokalen overschot in het primair onderwijs Gemeente Heerlen Valkenburg aan de Geul Maastricht Kerkrade

Aantal lokalen 45 10 40 14 (in 2015)

Bron: Huisvestingsplannen gemeenten

68

In het voortgezet onderwijs bestaat tevens een overschot aan klaslokalen. In de regio Parkstad zal het aantal leerlingen in de periode 2006 tot en met 2015 dalen met ongeveer 3.900 leerlingen. Zonder nadere maatregelen (d.w.z. in een beleidsarm scenario) zal er in 2015 een aanzienlijke overcapaciteit zijn van 41.700 m2.

3.4

Conclusie

Krimp laat al zo’n 10 jaar zijn sporen achter in Parkstad en Maastricht Heuvelland. Dit heeft zijn effect op zowel de inkomsten als uitgaven van schoolbesturen. Aan de inkomstenkant nemen de lumpsumbudgetten snel en nauwelijks zonder vertraging af, omdat zij de dalende leerlingenaantallen volgen. De kosten lopen echter niet in gelijke mate terug. De problematiek wordt verscherpt doordat scholen naast de krimp tegelijkertijd geconfronteerd worden met de kosten van de vergrijzing van het docentencorps. Dit resulteert in hoge Remanenzkosten.

4

Krimp en kwaliteit

4.1

Inleiding

Terugloop van leerlingen heeft een duidelijke financiële component, zoals we in het hoofdstuk 3 hebben laten zien. Daarnaast heeft krimp ook gevolgen voor de kwaliteit. Als gevolg van de leerlingenafname en de daarbij behorende afname in inkomsten zal de kwaliteit van een school in een krimpende regio in het geding komen. In 4.2 komt de problematiek van de kleine scholen aan de orde en de relatie met kwaliteit. In 4.3 behandelen we de opheffingsnormen. Vervolgens komen in 4.4 de gevolgen van de leerlingendalingen voor de instroom van docenten aan de orde. In 4.5 besteden we aandacht aan de verdringing van personele uitgaven door materiële uitgaven bij krimp. In 4.6 trekken we enkele conclusies.

4.2

Schoolgrootte

Wanneer het aantal leerlingen daalt, neemt in eerste instantie de klas- en schoolgrootte ook af. Nog los van de vraag of klassenverkleining een bijdrage levert aan kwaliteitsverhoging wordt dit doel alleen bereikt als de budgetten niet neerwaarts worden aangepast. Door de teruglopende leerlingenaantallen is er echter wel minder budget beschikbaar voor personeel en materieel. Het totale takenpakket van het personeel blijft echter onveranderd waardoor per saldo een lastenverzwaring resulteert voor het verminderde personeelsbestand. De krimp in Parkstad en Maastricht Heuvelland heeft er in een aantal gevallen toe geleid dat te kleine klassen worden samengevoegd waardoor één leerkrachten meerdere klassen tegelijk moet onderwijzen. Het lesgeven aan twee of drie leerjaren tegelijk vergt andere competenties van een docent dan het lesgeven aan één leerjaar. Dit houdt in dat deze docenten nieuwe competenties moeten verwerven. Deze koppeling van klassen komt in het primair onderwijs regelmatig voor. Ook in het voortgezet onderwijs gebeurt dit, bijv. door LWO- en VMBO-leerlingen bij elkaar in de klas te zetten. Op deze manier drukt de school de kosten, omdat één docent kan worden ingezet voor twee klassen. Het is voor leerlingen in dit geval niet mogelijk om onderwijs op hun eigen niveau te volgen. Dergelijke maatregelen kunnen de kwaliteit van het onderwijs dus in het geding brengen. Indien klassen worden samengevoegd moet een docent op meerdere niveaus kunnen lesgeven. Daar komt nog bij dat leraren op een kleine school een uitgebreid takenpakket krijgen. Waar op een grote school plaats en budget is voor een remedial teacher, komt deze taak op een kleine school bij de groepsleerkracht terecht. Dit alles legt een grote druk op het personeel, en zodoende op de onderwijskundige kwaliteit. In box C wordt een praktijkvoorbeeld van een kleine school toegelicht.

69

Box C: Kwaliteit en kleine scholen Het dilemma rond de kleine school kan geïllustreerd worden met een voorbeeld uit een kern van een Limburgse gemeente. In deze kern staat een basisschool die financieel gezien nauwelijks het hoofd boven water kan houden en onder de opheffings­norm valt. De onderwijsstichting die de school bestuurt wil daarom graag maatregelen nemen. De gemeente wil de school echter openhouden omwille van de leefbaarheid in de kern. De onderwijsstichting besteedt daarom vanuit de reserves jaarlijks € 60.000 aan de instand­houding van deze school. De stichting geeft echter aan dat de kleine school niet koste wat het kost zal worden opengehouden. Het schoolbestuur heeft op dit moment een grens gesteld op 3 fte’s/ 44 leerlingen. Overschrijdt de school deze grens,

70

dan zal dit, in overleg met de gemeente, resulteren in sluiting. Uit de prognose blijkt dat dit rond 2010-2015 zal gebeuren. Deze grens wordt niet alleen uit financieel oogpunt opgesteld, maar ook uit onderwijskundig oogpunt. Bij een schoolgrootte van lager dan 44 leerlingen is de kwaliteit van het onderwijs niet meer te garanderen als het aantal fte’s daardoor onder de 3 daalt. Het is duidelijk dat het hier gaat om twee organisaties met in principe dezelfde belangen, namelijk het aanbieden van kwalitatief goed onderwijs. Deze partijen komen echter tegenover elkaar te staan omdat er ook tegenstrijdige belangen in het spel zijn. De gemeente wil vanuit het oogpunt van leefbaarheid de kleine school in de kern behouden zodat het voorzieningenniveau op peil blijft en de leerlingen in de eigen kern naar school kunnen. Voor het schoolbestuur is hier echter een grote financiële last aan verbonden omdat er structureel moet worden bijgedragen aan de instandhouding van de school. Daarnaast is het nog maar de vraag of zo’n kleine school onderwijskundig gezien gewenst is omdat het twijfelachtig is of de kwaliteit van het onderwijs gegarandeerd kan worden bij deze schoolgrootte.

4.3

Opheffingsnormen

De overheid stelt door middel van opheffingsnormen grenzen aan de bekostiging van een school. In het primair onderwijs verschilt de opheffingsnorm per gemeente en is afhankelijk van de grootte van de gemeente en de leerlingendichtheid.16 Uit interviews en de aangeleverde enquêtes blijkt echter dat scholen die drie jaar onder deze gemeentelijke opheffingsnorm zitten niet altijd gesloten worden. Vaak worden dergelijke scholen opengehouden omwille van de leefbaarheid in een bepaalde kern. Beleidsmakers en schoolbestuurders geven aan dat een absolute ondergrens voor het open houden van een school moeilijk vast te stellen is. Dit ligt tevens aan de kwaliteiten van het onderwijsteam en de geografische ligging van de school. Uit rapporten van de Inspectie van het Onderwijs blijkt dat scholen die onder de opheffings­norm zitten vaak minder tijd te besteden hebben aan de zorgvraag van leerlingen. Er is in deze scholen minder aanbod van speciale zorg omdat er geen capaciteit en budget is om deze zorg aan te bieden. Daarnaast is er door capaciteitsgebrek vaak minder tijd om de resultaten van leerlingen te evalueren en om inzicht te krijgen in de verschillen in onderwijsbehoeften van leerlingen. In het voortgezet onderwijs worden de opheffingsnormen landelijk vastgesteld. Ook hier geldt dat wanneer een school drie jaar onder de norm valt de bekostiging van rijkswege wordt stopgezet. Landelijk komt een dergelijke situatie vrijwel nooit voor, maar Parkstad is hiermee in de praktijk geconfronteerd toen het gymnasium Rolduc onder de opheffingsnorm raakte en vervolgens is samengegaan met andere scholen.

16 Scholen die drie jaar onder deze opheffingsnorm zitten ontvangen geen lumpsumbekostiging meer.

4.4

Stagnerende instroom docenten

De teruglopende leerlingenaantallen perken de mogelijkheden voor de instroom van nieuw personeel sterk in. Van een lerarentekort is in de Zuid-Limburgse regio’s op macroniveau geen sprake. Integendeel, met namen in het voortgezet onderwijs dreigt in de komende jaren een overschot van leerkrachten. Daardoor dreigt een situatie van “brak water” waarbij nauwelijks jonge instroom mogelijk is. Deze situatie heeft naast financiële aspecten (ouder personeel is duurder) ook negatieve gevolgen voor de kwaliteit. Jonge docenten wordt nog slechts een tijdelijk contract aangeboden waardoor het risico bestaat dat zij zich afwenden van het onderwijs.

71 4.5

Verdringing van personeel door materieel

Verschillende schoolbesturen in het voortgezet onderwijs geven in de interviews aan dat zij gedwongen zijn de financiële middelen voor het personeel in te zetten om het materiële component te bekostigen. Zoals we in hoofdstuk 3 zagen is het budget voor de materiële bekostiging structureel te laag. Dit resulteert in een kleiner budget voor docenten, conciërges en management. Op verschillende middelbare scholen in Parkstad wordt het aantal lesuren bepaald aan de hand van het budget dat beschikbaar is voor het personeel. Indien dit budget afneemt omdat een deel wordt geïnvesteerd in de materiële bekostiging, resulteert dit in minder contacturen wat betekent dat er voor de leerlingen verschillende lessen uitvallen. In de komende jaren wordt dit probleem vergroot wanneer tekorten ontstaan op het personeelsbudget omdat het natuurlijk verloop van leerkrachten achterblijft bij de daling van de leerlingenaantallen In het primair onderwijs doet zich deze verdringing in mindere mate voor. Dit komt onder andere doordat de lumpsumbekostigingsstructuur hier pas sinds augustus 2006 geldt. Op dit moment worden wel al reserves ingezet om de materiële bekostiging rond te krijgen.

4.6

Conclusie

De veranderingen in de demografie brengen ook de kwaliteit van het onderwijs in het geding. In het voortgezet onderwijs verdringen de materiële kosten de personele kosten. Dit resulteert in minder inzet van personeel. Daarnaast heeft de afname in het aantal leerlingen ook een direct gevolg op de kwaliteit omdat de scholen mee krimpen. Op die manier ontstaan er té kleine scholen die uit onderwijskundig oogpunt niet gewenst zijn. Als laatste komt de kwaliteit in het geding omdat er geen financiële middelen aanwezig zijn om de gewenste onderwijs vernieuwingen door te voeren en omdat de instroom van nieuw personeel opdroogt. Dergelijke problemen spelen op dit moment volop in Parkstad en Maastricht Heuvelland. Aangezien de krimp verder doorzet, zullen er maatregelen moeten worden genomen om de kosten te beperken.

72

5

Maatregelen

5.1

Inleiding

In Nederland wordt het beleid doorgaans afgestemd op groei. Dit was in Limburg lange tijd ook het geval. Limburg groeit echter niet meer. Sommige regio’s, met name in het zuiden hebben al zo’n tien jaar te maken met een krimpende bevolking. Dit vergt een omslag in het beleid De eerste tekenen van de krimp worden vaak niet als krimp herkend en daarom wordt er vaak pas later actie ondernomen. Indien het schoolbestuur en de gemeenten verzaken om het beleid aan te passen op de krimpsituatie kan dit echter vergaande gevolgen hebben, zowel op financieel als kwalitatief gebied. (zie box D).

Box D : Situatie bij beleidsarm scenario Een praktijkvoorbeeld van een beleidsarm scenario ten tijde van krimp is de situatie van een Limburgs schoolbestuur voor primair onderwijs. Zowel het schoolbestuur als de gemeenten hebben nauwelijks beleid gevoerd op de voorziene leerlingendalingen wat heeft geresulteerd in een zwakke financiële situatie. In één gemeente heeft het schoolbestuur vier scholen heeft met in totaal 9 locaties. In deze locaties is nauwelijks geïnvesteerd, wat heeft geleid tot een slechte huisvestingssituatie en locaties met té weinig leerlingen. Deze kleine locaties dragen niet bij aan de kwaliteit van het onderwijs. Uit de financiële analyse blijkt dat het weerstandsvermogen van de stichting beneden peil is. Indien hier niets aan gedaan wordt is dit weerstands­vermogen binnen 2 tot 5 jaar negatief. Op dit moment wordt het schoolbestuur overgenomen door een ander bestuur. Er is een plan opgesteld om binnen 5 jaar de overtollige dis­locaties af te stoten. Daarnaast hebben gemeenten toegezegd om bij te dragen in de financiering van inhaalinvesteringen. Deze inhaal­investeringen, die bedoeld zijn om de scholen weer op het gewenste niveau te krijgen, is geraamd op een bedrag van ongeveer € 900.000

In dit hoofdstuk ligt het accent op de mogelijke maatregelen en oplossingsrichtingen. Daarbij wordt in lijn met het analysekader aandacht besteed aan de technische en bedrijfseconomische mogelijkheden van de maatregelen (paragraaf 5.2), de wettelijke en arbeidsrechtelijke aspecten van de maatregelen (paragraaf 5.4) en het politiek en administratief draagvlak (paragraaf 5.5).

73

5.2

74

Technische en bedrijfseconomische mogelijkheden

5.2.1 Huisvestingsplan Een van de belangrijkste maatregelen voor een krimpende regio en sector is het formuleren van nieuwe visie. Op basis van deze visie kan beleid worden gemaakt om zo de uitgaven te beperken en tegelijkertijd de kwaliteit een impuls te geven. Binnen de onderzochte gemeenten zijn integrale huisvestingsplannen opgesteld waarin een meerjarige visie op de onderwijshuisvesting wordt gepresenteerd. Alle plannen hebben betrekking op het primair onderwijs. De huisvestingsplannen zijn opgesteld in samenwerking met de gemeente, schoolbesturen en kindpartners zoals kinderdagverblijven, naschoolse opvang en sociaal cultureel werk. Het uitgangspunt van de huisvestingsplannen is om via schaalvergroting een kwaliteits­slag te maken. De uitwerking van de plannen verschilt per gemeente. De meeste plannen kennen nog geen uitgewerkte financiële onderbouwing. In het plan van Valkenburg aan de Geul wordt deze wel aangegeven. Hier wil men de plannen bekostigen met het budget uit het Gemeentefonds en, voor zover mogelijk, met de opbrengsten van grond die kan worden verkocht omdat schoollocaties kunnen worden afgestoten. 5.2.2 Ramingen Het is van belang dat zowel gemeenten als schoolbesturen in het bezit zijn van accurate ramingen. Op deze ramingen wordt immers het toekomstige beleid geformuleerd. Ramingen worden nog te vaak op niet onderbouwde optimistische vooronderstellingen gebaseerd. Het verdient aanbeveling dat gemeenten uniforme ramingsmethodes toepassen. Daarnaast moeten gemeenten bouwplannen niet te snel meenemen in ramingen. In een krimpende regio worden deze bouwplannen niet altijd uitgevoerd, simpelweg omdat er nauwelijks behoefte is aan nieuwe woningen. Indien de aanleg van een nieuwbouwwijk, en de daarmee gepaarde bevolkings­groei, wel wordt meegenomen in de ramingen kan dit problemen veroorzaken voor de school die deze ramingen hanteert. De school, of het schoolbestuur, formuleert haar beleid op basis van deze ramingen en krijgt bij uitstel van de bouw te maken met een leerlingentekort en dus een overschot aan ruimte. 5.2.3 Investeringen Om de kwaliteit van de scholen te waarborgen en om het voorzieningen­niveau in overeenstemming te brengen met de veranderende bevolkings­omvang moet er extra geïnvesteerd worden in het onderwijs. Deze investering kan van twee kanten komen, vanuit de gemeente en vanuit het schoolbestuur. Investeringen door gemeenten De gemeente kan extra in het onderwijs investeren door de bouw van nieuwe gebouwen of de renovatie van oude gebouwen (mede) te financieren. Een dergelijke investering kan ervoor zorgen dat de onderwijskundige kwaliteit wordt verbeterd. Gemeenten ontvangen via het Gemeentefonds middelen voor onderwijshuisvesting. Deze vergoeding is voor ongeveer 70% gerelateerd aan demografische parameters17. 17 Inwoners, leerlingen, huishoudens met laag inkomen, minderheden, klantenpotentieel regionaal, omgevingsadressendichtheid. Merk op dat snel groeiende gemeenten in het gemeentefonds een extra vergoeding krijgen via de parameters “extra groei jongeren” en “extra groei leerlingen VO”.

Dit betekent dat de gemeente bij een dalend aantal leerlingen uit het fictieve onderwijshuisvestingsbudget minder middelen ontvangt. Omdat ook andere sectoren te maken krijgen met krimp neemt de vergoeding uit het Gemeentefonds verder af. De mogelijkheden voor de gemeente om uit het Gemeentefonds middelen aan te wenden voor onderwijs worden daardoor in materiële zin beperkt. In Kerkrade heeft de gemeente er in de afgelopen jaren echter voor gekozen om tijdens de krimp wel extra geld uit te geven aan het onderwijs. Omdat hier vroegtijdig is geïnvesteerd, is de problematiek hier thans minder nijpend. Dat neemt niet weg dat in de komende decennia ook Kerkrade nog voor additionele opgaven komt te staan omdat de daling van de leerlingen verder doorzet zowel in het primair als in het voortgezet onderwijs.

75 Om de investering in het onderwijs mogelijk te maken is het van belang dat het geld dat vanuit het Gemeentefonds beschikbaar is voor onderwijs daadwerkelijk in onderwijs wordt geïnvesteerd. De monitor onderwijs­huisvesting wijst uit dat de Nederlandse gemeenten als totaal minder geld uitgeven aan onderwijshuisvesting dan dat zij via het Gemeentefonds ontvangen.18 In Heerlen wordt jaarlijks structureel € 7 mln. uitgetrokken voor onderwijshuisvesting. Nieuwe investeringen in de periode 2007-2010 vragen om een structurele ophoging van de uitgaven van € 2,3 mln en een incidentele verhoging van € 1 mln. De toekomstige lasten van de nieuwe projecten en de wettelijke onderhoudsverplichtingen kunnen volledig worden gedekt uit het fictieve budget voor onderwijshuisvesting van het Gemeentefonds ter grootte van € 9,6 mln. In Kerkrade is de afgelopen 10 jaar een herstructurerings­programma voor zowel het primair en het voortgezet onderwijs doorgevoerd, waaronder de bouw van een brede school en een Campus. Het fictieve budget voor onderwijshuisvesting schiet tekort om de jaarlijkse lasten te dekken. Door de investeringen resulteert een structureel tekort van ruim 5 ton. Dit bedrag wordt ten laste gebracht van de algemene begroting. Naar verwachting loopt dit tekort de komende jaren op wanneer nieuwe projecten ter hand worden genomen en de baten teruglopen omdat de leerlingendalingen doorwerken in het budget onderwijshuisvesting. Rond 2010 wordt een tekort verwacht van circa € 1 mln. Dit betekent dat ongeveer 25% van de lasten niet gedekt wordt uit de middelen voor onderwijshuisvesting. In Valkenburg aan de Geul bedraagt het fictieve budget voor onderwijshuisvesting uit het Gemeentefonds rond de € 1,3 mln. Dit bedrag wordt daadwerkelijk aan het onderwijs uitgegeven en hier wordt niet op toegelegd. De middelen die de gemeente ontvangt bij verkoop van grond van afgestoten schoolgebouwen worden aan het budget toegevoegd. In Maastricht is de afgelopen jaren € 7,5 mln. per jaar uitgegeven aan onderwijshuisvesting. De komende jaren liggen de begrote kosten echter hoger door de op handen zijnde herstructurering van het onderwijs. De kosten voor onderwijshuisvesting zijn voor deze jaren geraamd op € 8,8 mln. per jaar. Het fictieve budget dat vanuit het Gemeentefonds beschikbaar is hiervoor niet toereikend. 18 Monitor Decentralisatie Onderwijshuisvesting PO/VO, Research voor Beleid 2006.

76

Investeringen door schoolbesturen Voor het voortgezet onderwijs is in augustus 1997 een lumpsumfinanciering ingevoerd. Dit betekent dat schoolbesturen vanaf die datum verantwoordelijk zijn voor de financiële huishouding. Dit geldt vanaf augustus 2006 ook voor schoolbesturen in het primair onderwijs. Deze toegenomen verantwoordelijkheid heeft geresulteerd in het opbouwen van flinke reserves. Daarnaast zijn de reserves ook toegenomen door de verschillende fusies die op bestuurlijk niveau hebben plaatsgevonden. De laatste tijd staat de reservepositie van de schoolbesturen volop in de aandacht waarbij met name wordt gekeken naar het eigen vermogen. Aangetekend moet worden dat het eigen vermogen niet hetzelfde is als vrij besteedbare ruimte. Delen van het eigen vermogen kennen al een bestemming. Dat geldt niet alleen voor bestemmingsreserves maar ook voor de algemene reserve. Een van de indicatoren van de financiële positie is het weerstandsvermogen. Het weerstandsvermogen is het eigen vermogen uitgedrukt in een percentage van alle baten in een jaar inclusief de financiële baten en exclusief de buitengewone baten. Het weerstandsvermogen geeft aan hoe lang een schoolbestuur kan doen zonder inkomsten. Zo betekent een weerstandvermogen van 0,40 dat een schoolbestuur 4,8 maanden zonder inkomsten kan blijven draaien. Ultimo 2006 bedroeg het weerstandsvermogen van de schoolbesturen in het voortgezet onderwijs in Nederland 27%. Het getotaliseerde eigen vermogen, bestaande uit algemene reserve, bestemmingsreserve en bestemmingsfonds van de VO-schoolbesturen bedroeg in 2006 € 1,6 mld.19 De schoolbesturen voor het voortgezet onderwijs in Zuid-Limburg laten een weerstandsvermogen zien dat niet significant afwijkt van het Nederlandse gemiddelde.20 Voor het voortgezet onderwijs is 17 oktober 2007 een regeling omtrent het weerstandsvermogen gepubliceerd.21 Scholen moeten in het financieel jaarverslag een uitgebreidere toelichting geven over de bestemmings­reserves. Hierbij moet aangegeven worden wat het bedrag van iedere reserve is, de specifieke bestemming hiervan, de termijn van aanwending en door wie de reserves worden aangewend. OCW hanteert momenteel een signaleringsgrens voor het weerstandsvermogen met een bovengrens van 10% en een ondergrens van 40%. Aan deze signaleringsgrens zijn geen sancties verbonden, scholen moeten indien ze boven of onder de grens zitten wel verantwoording afleggen. De signaleringsgrens wordt als eerste signaal gebruikt om de reservepositie van het bevoegd gezag te beoordelen. Voor het primair onderwijs zijn dergelijke regelingen nog niet van kracht. Voor het primair onderwijs ligt het weerstandsvermogen van de in Zuid-Limburg werkzame schoolbesturen in 2006 tussen de 19% en 23%.22 Voor het primair onderwijs is het niet mogelijk om een vergelijking te maken met het landelijke gemiddelde aangezien hier nog geen cijfers over zijn gepubliceerd. Dit komt omdat de lumpsumfinanciering pas in 2006 is ingevoerd. Wel heeft de Algemene Onderwijsbond in februari 2008 cijfers gepubliceerd over een andere indicator, de solvabiliteit (het vermogen om op lange termijn aan de verplichtingen te kunnen voldoen) in het primair onderwijs. De gemiddelde solvabiliteit van 19 Brief Minister van OCW aan de Tweede Kamer van 30 november 2007 (kenmerk VO/F-2007/42053). 20 Schoolbesturen voor het voortgezet onderwijs in Midden- en Noord- Limburg hebben een weerstandsvermogen dat hoger ligt dan 40%. 21 Regeling reserves voortgezet onderwijs 2007, Cfi. 22 Het ongewogen Limburgse gemiddelde weerstandsvermogen ligt iets hoger, te weten 26%.

het primair onderwijs in Nederland bedraagt 60%. De solvabiliteit van de Zuid-Limburgse scholen in het primair onderwijs bedraagt 52%.23 Uit de interviews komt naar voren dat schoolbesturen in zowel het primair als het voortgezet onderwijs hun reserves al aanspreken om de gevolgen van de krimp te financieren. Schoolbesturen die hun reserves nog nauwelijks aanspreken hebben vooral scholen in beheer die in het noorden van Limburg zijn gehuisvest. De komende jaren zullen de schoolbesturen in Zuid-Limburg een fors beroep op hun ­reserves moeten doen om het hoofd te kunnen bieden aan de gevolgen van de demografische ontwikkelingen. Gezien het structurele karakter van de krimp is het twijfelachtig of de omvang van de reserves voldoende is om de tekorten in de exploitatie op te vangen. Een schoolbestuur voor voortgezet onderwijs met scholen in de regio Parkstad geeft aan de kosten van de krimp niet uit de reserves te kunnen dekken. Het begrotingstekort in de periode 2006-2015 wordt geschat op € 18,5 mln., terwijl de reserves € 9,3 mln. bedragen. Indien al deze reserves zouden worden ingezet zal het bestuur nagenoeg failliet zijn en zullen de financiële problemen niet zijn opgelost. Een schoolbestuur voor primair onderwijs geeft aan de reserves wel te willen inzetten, maar daarbij afhankelijk te zijn van de goedkeuring van de scholen. De reserves zijn het bezit van de scholen die na verschillende fusies onder het bestuurlijk gezag van het schoolbestuur vallen. Indien het schoolbestuur de reserve van school A wil inzetten om school B te bekostigen moet de medezeggenschapsraad van school A hier goedkeuring voor geven. Het schoolbestuur geeft aan dit beleid te willen veranderen zodat de reserves in de toekomst gebuikt kunnen worden om de Remanenzkosten te beperken en de kwaliteits­impuls mogelijk te maken. 5.2.4 Schaalvergroting en samenwerking In de huisvestingsplannen van de verschillenden gemeenten wordt samen­werking en schaalvergroting benoemd als een centraal thema om de kwaliteit van het onderwijs te verbeteren en de kosten die krimp met zich mee brengt te reduceren. Indien een schoolbestuur met krimp te maken krijgt kan het bestuur uit verschillende strategieën kiezen. Als eerste kan men geen actie ondernemen. Dit is gegeven het structurele karakter van de krimp geen reële optie. In Zuid-Limburg zijn de betrokken partijen het stadium van de negatie voorbij. Een tweede mogelijkheid is het verhuren van overtollige leslokalen. Ten derde kan men van een gemeenschap scholen opzetten, om zo kosten te delen. Verder kunnen fusies tussen scholen tot stand worden gebracht of kunnen brede scholen worden geïnitieerd. Naast samenwerking op schoolniveau kan er tevens samen worden gewerkt op bestuurlijk niveau. Daarnaast is het mogelijk om de herstructurering van de onderwijslocaties uit te voeren in samenwerking met woningcorporaties.

23 De ongewogen Limburgse solvabiliteit bedraagt 57%.

77

5.2.4.1 Verhuur klaslokalen Leegstaande klaslokalen kunnen worden verhuurd aan derden. In de interviews is aangegeven dat verhuur weliswaar aantrekkelijker is dan leegstand, maar dat ook dan schoolbesturen nog moeten toeleggen om de exploitatie rond te krijgen. Het schoolbestuur moet namelijk hetzelfde tarief voor verhuur vragen als het tarief waarop het lokaal bekostigd is. Zoals in 3.3.2. is aan­gegeven, schiet de materiële bekostiging door het ministerie van OCW tekort.

78

5.2.4.2 Gemeenschap van scholen Door een samenwerkings­verband met andere scholen aan te gaan kunnen vaste kosten gedeeld worden. Zo kan er een gemeenschap van scholen worden opgericht om te besparen op overheadkosten, zoals het management en de staf. De scholen blijven op de huidige locatie gesitueerd, maar wisselen wel personeel, kennis en ervaringen met elkaar uit. Het doel van een gemeenschap van scholen is het behalen van synergievoordelen zonder dat er locaties gesloten moeten worden. Daarbij blijven de scholen als aparte eenheid voortbestaan en blijft in de bekostiging de vaste voet per school behouden. Een dergelijk samenwerkingsverband is echter niet meer efficiënt en kostenbesparend indien de krimp al in vergevorderd stadium is, zoals in Parkstad en Maastricht Heuvelland, In die situatie levert een gemeenschap van scholen nauwelijks voordelen meer op en zullen er verdere stappen moeten worden ondernomen. Een gemeenschap van scholen kan in dit stadium de kosten niet meer dekken en kan de kwaliteit niet meer waarborgen. 5.2.4.3 Fusies Wanneer het aantal leerlingen zo sterk is afgenomen dat het handhaven van een aparte school niet meer rendabel is, is het fuseren van scholen een optie. Bij een fusie kunnen scholen gebruik maken van hetzelfde gebouw en worden faciliteiten gedeeld. Eventueel is het mogelijk om een nevenvestiging binnen een kleine kern open te houden als instroompunt voor kleuters. Op deze manier verdwijnt de voor­ziening niet in één keer uit de kern en kunnen de jongste leerlingen in hun eigen kern naar school gaan. Het instroompunt is onderdeel van een school in een andere kern waar de groepen drie tot en met acht naar school gaan. Indien er van twee scholen één school gemaakt wordt, betekent dit dat voor de bepaling van het lumpsumbudget de leerlingen bij elkaar worden opgeteld. De fusieschool krijgt daarom maar één zgn. brinnummer. Dit betekent dat er één vaste voet wordt uitgekeerd, terwijl dit bij het handhaven van twee aparte scholen twee maal de vaste voet was. In het primair onderwijs bestaat hiervoor echter een overgangsregeling. Bij samenvoeging van scholen krijgt de fusieschool gedurende twee jaar een bijzondere bekostiging voor het personeel. Dit bedrag bestaat uit de personele bekostiging van alle scholen apart minus de personele bekostiging van de fusieschool. Het eerste jaar wordt dit bedrag volledig uitbetaald, het tweede jaar krijgt de fusieschool het halve bedrag.24 In het voortgezet onderwijs is het aanvankelijke voornemen van de regering om de fusieprikkel af te schaffen teruggedraaid. Dat neemt niet weg dat een gedwongen fusie (omdat door de daling van het aantal leerlingen scholen, schooltypen of afdelingen onder de opheffingsnorm vallen) gepaard kan gaan met negatieve financiële effecten voor de bekostiging (verdwijning van vast voet in de bekostiging e.d.). 24

Regeling bekostiging personeel PO 2007-2008 artikel 42.

5.2.4.4 Brede scholen Een derde maatregel is het oprichten van een brede school. In een brede school werken verschillende organisaties samen die zich alle richten op de ontwikkeling van het kind. Op deze manier wordt getracht het gebruik van het gebouw te optimaliseren en de kosten te delen. Het is de bedoeling dat de verschillende organisaties samen­werken om zo schaalvoordelen op te doen. Tevens wordt met een brede school beoogd om het onderwijs een kwaliteitsimpuls te geven omdat door samenwerking met verschillende partijen een breder aanbod gecreëerd kan worden. Zo kunnen in een brede school verschillende onderwijsprofielen gevestigd zijn waardoor de ouders een brede keus hebben. De scholen in de brede school kunnen daarop weer voorzieningen met elkaar delen, zoals een gymzaal, computer­ lokaal en een speelruimte. Daarbij is een brede school voor ouders aantrekkelijk omdat verschillende kindvoorzieningen op één plek gebundeld zijn. Op die manier is de zorg van het kind in de leeftijd van nul tot en met twaalf jaar gebundeld. De mate waarin de zorg ­gebundeld wordt hangt af van het voedingsgebied. De brede school kent een minimum­ variant die bestaat uit een basisschool en een peuterspeelzaal, en een maximumvariant waarbij de brede school een basisschool, peuter­speelzaal, kinderopvang, jeugdgezondheidszorg, consultatiebureau, maatschappelijk werk, volwasseneneducatie en sportfaciliteiten huisvest. De behoeften van de bewoners van het voedingsgebied en de omvang van het gebied zijn bepalend voor de omvang van de brede school. Uit de interviews komt naar voren dat de hierboven beschreven schaal­voordelen niet altijd behaald worden. De verschillende partijen werken soms teveel langs elkaar heen omdat er vaak geen duidelijke afspraken zijn gemaakt over de samenwerking. De exploitatie van een brede school is ook niet altijd rendabel. Een begrotingstekort kan ontstaan doordat de partijen in de brede school geen goede afspraken over de exploitatie hebben gemaakt, niet het gehele exploitatiebudget inbrengen of omdat er niet efficiënt wordt samengewerkt om de kosten te delen. Deze problemen spelen echter niet alleen in Limburg. Een rapport van het Verwey Jonker Instituut geeft aan dat veel brede scholen in Nederland met dergelijke problemen rondom dit nieuwe concept worstelen. Deze problemen zijn voornamelijk af te leiden uit het feit dat er geen goede communicatie is tussen de betrokken partijen. Dit komt deels door institutionele verhoudingen. De verschillende organisatie worden aan­gestuurd door afzonderlijke ministeries, waardoor de regelgeving van elkaar verschilt. Daarnaast hebben organisaties onderling te maken met verschillende werkwijzen, arbeidsvoorwaarden, arbeidstijden en budgetten. Dit bemoeilijkt de integrale samenwerking. Indien er geen gepland overleg plaatsvindt binnen de brede school zal de communicatie stroef verlopen. Aangezien organisaties vanuit een eigen perspectief werken, is het gezamenlijk aanbieden van een kwalitatief goed product niet eenvoudig. Daarom is het van belang dat er vanuit de brede school een gezamenlijke visie wordt uitgedragen en er geregeld overleg plaats­vindt.25

25 Effectieve omgevingsrelaties, scholen met een brede pedagogische verantwoordelijkheid, Dr. M. Steketee et al, 2006.

79

5.2.4.5 Samenwerking schoolbesturen De hiervoor genoemde voorbeelden van schaalvergroting en samen­werking zijn alle op school- en bestuursniveau. Het is echter ook mogelijk om op bestuurlijk niveau een samenwerkingsverband aan te gaan. Op dit moment gaan de schoolbesturen SVO|PL en LVO na hoe zij in samenwerking de krimp in het voortgezet onderwijs kunnen opvangen en waar mogelijk een kwaliteitslag kunnen maken. 5.2.4.6 Woningbouwcorporaties Naast samenwerking tussen scholen en verschillende kindpartners kan er tevens worden samengewerkt met externe partijen zoals woningbouw­corporaties.

80 Bijdragen woningcorporaties In de komende tien jaar is in Limburg sprake van een groot aantal wijken en buurten die vanwege de specifieke opgave in Limburg extra aandacht en investeringen vergen, mede vanwege de bevolkingskrimp. In het rapport “Limburg TransforMEERt” hebben de provincie en de Limburgse woningcorporaties becijferd dat de komende tien jaar € 30 mld. nodig is om het woon- en leefklimaat in Limburg vitaal, aantrekkelijk en duurzaam te houden en de gevolgen van de structurele bevolkingsdaling op te vangen26. De Limburgse woningcorporaties zouden hiervan € 10 mld. moeten dragen. Volgens het rapport kenmerkt de specifieke Limburgse situatie zich o.a. door een: ■■ Substantiële sloopopgave

Krimp leidt vooral in de zwakste delen van het huursegment tot leegstand. Hier zal als eerste leegstand optreden waarbij te denken valt aan appartement­gebouwen en portieketages zonder lift in naoorlogse buurten. Deze woningen zijn vaak eigendom van corporaties. Zij zijn dus de eerste partij die voor problemen wordt gesteld als de bevolking daalt. Het rapport becijfert dat het uit de markt nemen van leegstaande gebouwen zonder dat er iets wordt teruggebouwd, afhankelijk van de boekwaarde en herinrichting, gauw zo’n € 50.000 per woning kost. De sloopopgave in Limburg is groot. De huidige situatie is dat er gemiddeld 750 woningen per jaar worden gesloopt, de corporaties willen dit opschroeven naar 1500 per jaar. Om de incourante voorraad snel te amoveren moeten 2600 woningen per jaar worden gesloopt. ■■ Rendementsopgave

De achterblijvende ontwikkeling van vastgoedwaarde moet worden om­gebogen. In Parkstad bedroeg de prijsstijging van het onroerend goed in de afgelopen vijf jaar ruwweg de helft van het landelijk gemiddelde. Daarbij zijn ook de woningwaarden verhoudingsgewijs laag waardoor de verdiencapaciteit bij transformatie beperkt is. ■■ Maatschappelijke verbreding

Het rapport concludeert dat de corporaties al in meerdere of in mindere mate actief zijn (brede scholen, sociaal-culturele voorzieningen en zorg­centra), maar juist in krimpsituatie is verdere verbreding en intensivering noodzakelijk. 26 RO groep, Limburg TransforMEERt, september 2007.

Nieuw arrangementen zijn nodig die de maatschappelijke achterstand van bepaalde buurten en wijken verkleinen door te investeren in ketens wonen-welzijn-zorg en wonen-lerenwerken. Actie moet worden geleverd door woning­corporaties, gemeenten, zorg- en onderwijsinstellingen en overige maatschappelijke instellingen en marktpartijen. Uit de gesprekken met betrokken partijen in Zuid-Limburg kan worden geconcludeerd dat de financiële bijdragen van corporaties aan de onderwijs­sector nog zeer beperkt zijn. In een aantal gevallen is er sprake van samenwerking bij de ontwikkeling van brede scholen, bijvoorbeeld in Maastricht waar de corporaties het beheer over de brede scholen hebben. Deze constatering strookt met de conclusies uit het rapport “Limburg TransforMEERt” waarin wordt gesteld dat de maatschappelijke investeringen van corporaties een factor 2 tot 3 hoger moeten liggen om het hoofd te kunnen bieden aan de maatschappelijke opgaven. De mogelijkheden voor de Limburgse woningcorporaties om bij te dragen aan de maatschappelijke opgaven zullen echter worden beperkt wanneer het investeringsvermogen van de woningcorporaties wordt aangetast als gevolg van een aantal maatregelen op rijksniveau. In het bijzonder gaat het daarbij om het langjarig volhouden van inflatievolgend huurbeleid en de vermogens­afroming bij woningcorporaties. Afstoten gebouwen Krimp heeft een groot effect op de woningmarkt, maar werkt ook door op de huisvesting van scholen. Zoals eerder aangegeven kampen scholen in Parkstad en Maastricht Heuvelland op dit moment met leegstand wat hoge kosten met zich meebrengt. Het geheel of gedeeltelijk afstoten van schoolgebouwen kan voor scholen en gemeenten opbrengsten genereren. De mogelijkheden hiervoor worden echter begrensd door technische, juridische en financiële randvoorwaarden. Bij de technische rand­voorwaarden gaat het met name om de vraag of het schoolgebouw zonder al te veel ingrepen omgevormd worden tot een andere bestemming zodat het daadwerkelijk opbrengsten genereert. Bij de juridische randvoorwaarden moet vooral worden gedacht aan de mogelijkheden die bestemmingsplannen bieden. Vooral in Parkstad zijn die mogelijkheden zeer beperkt. In de regionale woonvisie die in september 2007 is vastgesteld gaat Parkstad ervan uit dat tot 2011 netto 2450 woningen (+2%) worden toegevoegd aan de regionale woningvoorraad27. De provincie bewaakt gegeven de bestaande onevenwichtigheid op de woningmarkt deze kaders zeer strak. In de regio Parkstad is de woningmarkt zeer ruim. Het aantal te koop staande woningen is een veelvoud van de vraag. Dit gegeven maakt duidelijk dat de mogelijkheden om inkomsten te genereren uit het afstoten van gebouwen zeer beperkt zijn in die regio. In de regio Maastricht is de woningmarkt minder uit het lood geslagen. In de regiovisie Maastricht-Mergelland 2005-2009 wordt een ambitie geformuleerd voor een programma van 5000 woningen28. Dit komt overeen met een toename van ruim 5%.

27 Provincie Limburg, Technische Analyse Woonmonitor Limburg 2006, Maastricht oktober 2007, Bijlage 7. 28 Provincie Limburg, Technische Analyse Woonmonitor Limburg 2006, Maastricht oktober 2007, Bijlage 8.

81

In Valkenburg aan de Geul is er nog een gezonde vraag naar bouwgrond. De regiovisie gaat uit van de bouw van 460 woningen in de periode 2005 – 2009 (+ 6%). In Valkenburg vloeien de opbrengsten van de verkoop van grond in een revolving fund dat tezamen met de inkomsten uit het fictieve aandeel onderwijs­huisvesting van het Gemeentefonds de voeding vormt voor de bouw van scholen. 5.2.5 Personeel

82

5.2.5.1 Bekostiging personeel De bekostiging van het personeel vanuit het lumpsumbudget heeft in het primair onderwijs een vertragingsfactor van één jaar. Binnen de school­besturen in Parkstad en Maastricht Heuvelland wordt de vertraging van één jaar niet toegepast. De schoolbesturen houden maandelijkse tellingen bij van het aantal leerlingen en het aantal nieuwe aanmeldingen die de basis vormen voor een betrouwbare prognose van het aantal leerlingen in het nieuwe schooljaar. Aldus weet het schoolbestuur voor aanvang van het schooljaar hoeveel personeelsleden elke school nodig heeft. Op basis van deze prognoses wordt het personeel over de scholen verdeeld zodat er geen discrepanties ontstaan. Het schoolbestuur kan op deze manier bij een dalend leerlingenaantal het tijdelijke ‘extra budget’ gebruiken om een buffer op te bouwen. 5.2.5.2 Ontgroening en vergrijzing Bij teruglopende leerlingenaantallen is er minder behoefte aan onderwijzend personeel. In het primair onderwijs loopt de daling van het aantal leerlingen redelijk synchroon met de uitstroom van het personeel als gevolg van de vergrijzing. Bovendien kunnen op bestuurlijk niveau overschotten en tekorten aan personeel verdeeld worden zodat er geen ontslagen hoeven te vallen. In het voortgezet onderwijs is een verschil in tempo te verwachten tussen de terugloop in leerlingenaantallen en de uitstroom van docenten. Uit ramingen van SVO/PL (voortgezet onderwijs Parkstad) komt naar voren dat tot 2011 de feitelijke bezetting gemiddeld 25 fte hoger ligt dan de bekostigde formatie. In die jaren dreigt zonder nader beleid een tekort van circa € 1,5 mln. op het personeelsbudget. 5.2.6 Kwaliteit Krimp biedt ook de kans om een kwaliteitsslag te maken. De casusgemeenten noemen dit alle in het huisvestingsplan. Juist ten tijde van krimp is er een herstructurering van de onderwijshuisvesting nodig. Zo kan de kans benut worden om zwakke scholen met zwakkere onderwijs­teams uit elkaar te halen. Daarnaast kunnen achterstands­leerlingen gespreid worden en kan een nieuw gebouw nieuwe kansen bieden. In Kerkrade is op deze manier van twee zwakke scholen een sterke school gemaakt. Door te investeren in de onderwijslocatie en door nieuwe onderwijsteams te formeren heeft de fusieschool nieuw elan gekregen, waardoor tevens de kwaliteit van het onderwijs is verbeterd. Dit is tijdens een periode van krimp mogelijk omdat personeel zich er beter van bewust is dat aanpassingen noodzakelijk zijn en zich coöperatief toont bij de herstructurering. Uit gesprekken met schoolbesturen komt naar voren dat in een situatie van teruglopende leerlingenaantallen de concurrentie tussen de scholen toeneemt hetgeen een positief effect heeft op de kwaliteit van het onderwijs.

Voorts blijkt dat krimp en de daarmee gepaard gaande vermindering van inkomsten schoolbesturen aan te zetten tot het aanboren van aanvullende geldstromen. De krimp heeft bovendien tot gevolg dat de regio’s niet geconfronteerd worden met een aantal problemen die elders in Nederland wel duidelijk aanwezig zijn. Zo speelt het lerarentekort in het voortgezet onderwijs op dit moment op macroniveau nauwelijks, hetgeen overigens niet uitsluit dat zich in specifieke vakken tekorten manifesteren. De nota Werken in het Onderwijs 2008 concludeert op basis van een risicoregio-analyse dat de arbeidsmarktknelpunten in Limburg het kleinst zijn, zowel in het primair als in het voortgezet onderwijs29. Daarnaast komt uit de interviews naar voren dat schoolbesturen in de casusregio’s geen moeite hebben om uitvoering te geven aan de wettelijke verplichting tot het aanbieden van voor- en naschoolse opvang. Vaak zijn er samenwerkings­relaties met kinderopvang en is er genoeg overtollige ruimte beschikbaar.

5.3

Wettelijke en arbeidsrechtelijke mogelijkheden

5.3.1 Financiële gelijkstelling Bij investeringen in het onderwijs moet rekening worden gehouden met de financiële gelijkstelling die bijzondere scholen gelijke rechten geeft als de openbare scholen. De financiële gelijkstelling kan tot problemen leiden wanneer de herstructureringsplannen in financiële zin niet gelijk zijn verdeeld over het bijzonder en het openbaar onderwijs. Deze situatie is aan de orde in Maastricht. Het openbaar onderwijs in deze gemeente werd van origine bezocht door kinderen van hoogopgeleiden van ‘buitenaf’, die o.a. door de universiteit naar Maastricht zijn getrokken. De behoefte aan openbare scholen is mede hierdoor toegenomen. De openbare scholen zijn toentertijd gevestigd op de grenzen van naoorlogse stadswijken. Deze positionering tussen de wijken geeft de openbare scholen een groter voedingsgebied ten opzichte van het bijzonder onderwijs dat van oudsher is gevestigd midden in de stadskernen. De bijzondere scholen zijn daardoor in sterkere mate onderhevig aan de gevolgen van krimp, waardoor vooral in het bijzonder onderwijs in Maastricht scholen moeten fuseren. Verder huisvesten de oude stadskernen veel achterstandsleerlingen die met name het bijzonder onderwijs bezoeken. De investeringsbehoefte manifesteert zich door bovengenoemde factoren met name in het bijzonder onderwijs. Vanwege de financiële gelijkstelling dient deze investering door de gemeente Maastricht doorvertaald te worden naar het openbaar onderwijs tenzij de gemeente gebruik maakt van uitzonderingsposities van de wet. Indien de investering bijvoorbeeld wordt gedaan in het kader van het algemeen belang, of onder de noemer van een sociale herstructurering biedt de wet enige ruimte om alleen te investeren in het bijzonder- of het openbaar onderwijs. 5.3.2 Schaalvergroting en samenwerking De hierboven genoemde investeringen in het onderwijs moeten leiden tot een herstructurering van het onderwijs. Dit kan betekenen dat er schaal­vergroting plaatsvindt, dat scholen leslokalen verhuren aan kind­partners en dat er met verschillende partijen wordt samengewerkt.

29 Ministerie van OCW, Werken in het onderwijs 2008, Den Haag 2008, blz. 84-85.

83

84

5.3.2.1 Verhuur klaslokalen De overtollige klaslokalen kosten de scholen op dit moment geld. Om de kosten te dekken kunnen deze lokalen verhuurd worden. Het verhuren van klaslokalen is echter aan regels gebonden. Als een school overtollige ruimte heeft kan de gemeente deze ruimte vorderen om te verhuren. De verhuur van een klaslokaal gebeurt meestal aan een andere school, kinderdagverblijven of sociaal cultureel werk. Een school mag de ruimte echter ook zelf verhuren, maar moet hiervoor wel toestemming krijgen van de gemeente. Als de gemeente toestemming geeft, kan de gemeente indien nodig het lokaal altijd terugvorderen.30 De rolverdeling tussen het schoolbestuur en de gemeente verschilt per gemeente. In Maastricht is bijvoorbeeld vastgelegd dat in overleg met de gemeente bepaald wordt of het lokaal aan een bepaalde instantie verhuurd mag worden. De gemeente stelt een contract op en verrekent huur voor de buitenzijde. Het schoolbestuur verrekent vervolgens huur voor de schoonmaakkosten, gas, water en licht. De gemeente berekent een markt-conforme huur wanneer het gaat om een commerciële organisatie. Het schoolbestuur rekent echter bedragen die afgeleid zijn van de (tekortschietende) materiële bekostiging. 5.3.2.2 Verplicht aanbieden van openbaar onderwijs Wanneer het aantal leerlingen zover krimpt zodat de school gedurende drie jaar onder de opheffingsnorm komt, mag het schoolbestuur de school sluiten. De school kan in dit geval fuseren met een andere school om samen verder te gaan. Op deze manier worden twee (te) kleine scholen samengevoegd om als één rendabele school verder te gaan. In kleine kernen kan dit echter moeilijkheden opleveren omdat de gemeente verplicht is om openbaar algemeen vormend lager onderwijs aan te bieden.31 Indien een openbare school onder de opheffingsnorm zit, maar wel 50 leerlingen of meer heeft en er binnen een straal van 5 kilometer geen andere openbare school aanwezig is, is de gemeente verplicht deze school in stand te houden. De school wordt in dit geval wel bekostigd vanuit de lumpsum. In het geval er minder dan 50 leerlingen zijn en er binnen een afstand van 10 kilometer hemelsbreed geen andere school openbaar onderwijs aanbiedt, is de gemeente verplicht de school open te houden. De school ontvangt hier tevens een vergoeding vanuit de lumpsum. Deze regeling geldt niet indien er in de gemeente geen behoefte is aan openbaar onderwijs.32 Vanuit het Gemeentefonds is er echter minder geld beschikbaar omdat dit fonds het budget afstemt op onder andere het aantal leerlingen. Daarnaast is het onderwijskundig niet altijd gewenst om een school met minder dan 50 leerlingen open te houden.

30 Zie Wet op het Primair onderwijs artikel 108. 31 Conform artikel 23 van de grondwet: In elke gemeente wordt van overheidswege voldoende openbaar algemeen vormend lager onderwijs gegeven in een genoegzaam aantal openbare scholen. Volgens bij de wet te stellen regels kan afwijking van deze bepaling worden toegelaten, mits tot het ontvangen van zodanig onderwijs gelegenheid wordt gegeven, al dan niet in een openbare school. 32 Zie Wet op het Primair onderwijs artikel 153.4 en 153.5.

5.3.2.3 Leerlingenvervoer Een mogelijk alternatief voor het openhouden van kleine scholen in kleine kernen is het inzetten van leerlingenvervoer. De gemeente ontvangt vanuit het Gemeentefonds budget voor het inzetten van leerlingenvervoer, dat vooral gebruikt wordt voor leerlingen van het speciaal onderwijs. Indien in het primair onderwijs gebruik gemaakt wordt van deze regeling dienen de leerlingen ten minste een afstand te moeten overbruggen van zes kilometer. Is dit niet het geval dan is hiervoor geen vergoeding beschikbaar vanuit het Gemeentefonds. Tot nu toe hebben schoolbesturen en gemeenten nog niet overwogen om leerlingenvervoer structureel in te zetten voor het primair onderwijs. Er kan echter een afweging worden gemaakt welk scenario tot hogere kosten leidt. Het openhouden van een te kleine school kost school­besturen geld omdat deze niet worden bekostigd vanuit de lumpsum, het inzetten van leerlingenvervoer bij een afstand korter dan 6 kilometer kost de gemeente geld. 5.3.3 Mobiliteit personeel In het primair onderwijs lopen de ontgroening en de vergrijzing in het vrijwel synchroon. In het voortgezet onderwijs zet de vergrijzing echter sneller in. Om discrepanties tussen vraag en aanbod van personeel op bestuursniveau op te lossen wordt het personeel tussen scholen uitgewisseld. Op deze manier worden getracht gedwongen ontslagen te voorkomen en wordt de vrijwillige mobiliteit van personeel aangemoedigd. Bij de meeste scholen is vastgelegd dat het personeel in dienst is van het schoolbestuur waardoor mobiliteit tussen scholen wordt bevorderd. Overplaatsing wordt meestal in overleg gedaan, maar een personeelslid kan bij weigering van overplaatsing in het uiterste geval ontslagen worden. Bij LVO ligt dit anders. LVO heeft een eigen CAO waarin staat dat mobiliteit niet afgedwongen kan worden. Op dit moment onderzoekt LVO de mogelijkheden om verplichte mobiliteit tussen scholen in de CAO op te nemen.

5.4

Politiek en administratief draagvlak

5.4.1 Beleidsontwikkeling Wanneer de Remanenzkosten moeten worden verminderd is het belangrijk dat hier politiek en administratief draagvlak voor is. Daarnaast is het van belang dat de verschillende partijen, gemeenten en schoolbesturen, tijdig een beleid op de krimp formuleren. Beleidsontwikkeling gemeenten In de vier casusgemeenten is niet tegelijkertijd actie ondernomen om oplossingen te zoeken voor de krimp. In Kerkrade was een gevoel van urgentie vroegtijdig aanwezig. Tien jaar geleden zijn daar de eerste initiatieven opgepakt. Op dit moment is in de visie van de gemeente de herstructurering van het onderwijs in Kerkrade in het primair onderwijs voor een groot deel afgerond (zie box E).

85

Box E: Herstructurering onderwijs Kerkrade Kerkrade is tien jaar geleden begonnen met het herstructureren van het onderwijs. Eerst is een visie opgesteld die later is verwerkt in een huisvestingsplan. Omdat het aantal leerlingen terugliep en er dus een overschot van leslokalen ontstond, is op basis van leerlingenramingen het aantal schoollocaties gefaseerd teruggebracht. In het primair onderwijs is het aantal locaties van 17 naar 11 teruggebracht. In de toekomst worden dit er waarschijnlijk 10. In het voortgezet onderwijs is men van 10 locaties naar 3 locaties teruggegaan. Het aantal locaties is verminderd door bijvoorbeeld twee scholen onder één dak te huisvesten.

86

Op deze manier kunnen een aantal vaste kosten worden gedeeld. Daarnaast zijn brede scholen gerealiseerd in het primair onderwijs. Aangezien het scholenbestand in Kerkrade bij aanvang van de krimp zowel in het primair als het voortgezet onderwijs in kwalitatief slechte staat was, zijn er tijdens de herstructurering vooral nieuwbouwlocaties gebouwd. Deze locaties zijn aangepast aan de wensen van de nieuwe onderwijsstromingen en toegesneden op de huidige situatie. Omdat er gelijktijdig geïnvesteerd moest worden in het primair en het voortgezet onderwijs heeft de gemeente op het onderwijsbudget moeten toeleggen. Dit was mogelijk omdat de gemeenteraad de urgentie van deze herstructurering heeft onderkend. In de kernen en binnen de scholen werd de noodzaak van de reorganisatie ook onderschreven, alhoewel er wel enige weerstand is geweest. Kerkrade heeft van de krimp gebruik gemaakt om het onderwijs een kwaliteitsimpuls te geven.

In Heerlen is de krimp iets later ingetreden dan in Kerkrade. In deze gemeente zijn echter lange tijd geen doelgerichte acties ondernomen om oplossingen te bieden voor de krimp. In 2006 is hier verandering in gekomen toen met de schoolbesturen uit het primair onderwijs een integraal huisvestingsplan is opgesteld. De uitgangspunten van dit plan zijn door de gemeenteraad goedgekeurd. Eens per vier jaar wordt er besloten welke specifieke acties moeten worden ondernomen. Er is in Heerlen de afgelopen jaren veel geïnvesteerd in het voortgezet onderwijs. De investeringen in het primair onderwijs zijn achtergebleven. Dit heeft geresulteerd in een kwalitatief slecht huisvestingsbestand in het primair onderwijs. In de komende beleidsperiodes legt de gemeente Heerlen zijn prioriteit bij investeringen in het primair onderwijs. In Maastricht is het onderwerp krimp twee jaar geleden op de beleids­agenda gezet. Destijds is door alle schoolbesturen een integraal huisvestingsplan voor het primair onderwijs opgesteld om het onderwijs te herstructureren. Op dit moment wordt het aantal onderwijslocaties teruggebracht door middel van fusies, samenwerkingsverbanden en de stichting van brede scholen. In Valkenburg aan de Geul is het proces later gestart. Naar aanleiding van het integraal huisvestingsplan van Maastricht is er in Valkenburg aan de Geul vorig jaar een huisvestings­ plan opgesteld. In Valkenburg aan de Geul is eerst een visie heeft ontwikkeld alvorens het huisvestingsplan is opgesteld. Een beleid is op dit moment echter nog niet definitief gevormd.

Professionalisering schoolbesturen Naast de gemeenten is het belangrijk dat ook schoolbesturen actief zijn in het afstemmen van hun beleid op de krimp. Een aantal grotere school­besturen in Parkstad en Maastricht Heuvelland ontwikkelen beleid om de gevolgen van krimp op te vangen. Er worden op bestuurlijk niveau consistente actuele ramingen gemaakt en deze ramingen dienen als kader voor het beleid. Niet alle schoolbesturen in Limburg hebben de leerlingen­daling even hoog op de agenda staan. Uit de matige respons op de door APE uitgezette enquête blijkt dat de urgentie bij deze schoolbesturen nog niet of nauwelijks aanwezig is. Het gaat hier dan vooral om kleinere schoolbesturen in de casusregio’s en schoolbesturen in het noorden en midden van Limburg. De ervaringen in Parkstad leren dat het aanbeveling verdient tijdig, dat wil zeggen voordat de dalingen zich daadwerkelijk manifesteren, een visie op de veranderende demografische ontwikkelingen te formuleren, omdat de praktijk leert dat de uitvoering een langjarig traject vergt. 5.4.2 Schaalvergroting en samenwerking Schaalvergroting en samenwerking zijn belangrijke maatregelen om in een krimpende regio de Remanenzkosten te verkleinen en daarbij de kwaliteit te verbeteren. In hoeverre er politiek en administratief gebied draagvlak is om deze maatregelen door te voeren wordt in deze paragraaf besproken. Herstructurering onderwijslocaties Aangezien er in de casusgemeenten veel kleine dorpskernen of stads-wijken liggen die sterk vergrijzen, neemt de schoolgrootte hier af. Op dit moment staan er in deze kernen, met uitzondering van de gemeente Kerkrade waar scholen al gefuseerd zijn, nog veel kleine scholen. Deze scholen kosten de gemeente en de schoolbesturen veel geld omdat ze vaak rond of onder de opheffingsnorm zitten. Uit financieel en onderwijskundig oogpunt overwegen veel schoolbesturen een fusie van scholen, maar een gemeente als Heerlen heeft de leefbaarheid van de kern hoog op de agenda staan waardoor te kleine en niet rendabele scholen opengehouden worden. Het sluiten van kleine scholen ligt gevoelig in de gemeenteraad. Valkenburg aan de Geul is in tegenstelling tot Heerlen minder gevoelig voor de druk uit de dorpskernen. Indien het schoolbestuur de school wel wil openhouden is dit de verantwoordelijkheid van het schoolbestuur. Omdat in Valkenburg aan de Geul al sprake is van leerlingenstromen tussen kernen heeft de gemeente niet het gevoel dat de school kost wat kost opengehouden moet worden. Hierdoor is het voedingsgebied van een school soms al te klein om de school open te houden. Ook in Maastricht heeft het open houden van te kleine scholen omwille van de leefbaarheid niet altijd de voorkeur. Uit kwaliteitsoverwegingen is fusie vaak een betere optie dan het structureel investeren van geld in de exploitatie van de school. De gemeente geeft aan dat er voor bepaalde kernen, zoals Itteren en Borgharen, een uitzondering kan worden gemaakt omdat het open houden van een school in die kernen in grote mate kan bijdragen aan de leefbaarheid. Het toepassen van een maatregel als het fuseren van scholen hangt in grote mate af van de politieke en sociale verhouding in de gemeente. Dit bepaalt ook aanpassingmogelijkheden van de gemeente.

87

88

Samenwerking Om tot een effectief beleid en een degelijke aanpak van de knelpunten te komen is het belangrijk dat er op gemeentelijk niveau en tussen gemeenten en schoolbesturen goed wordt samengewerkt. In de onderzochte regio’s geven de gemeenten en schoolbesturen aan dat de samenwerking is verbeterd onder invloed van een toenemend gevoel van urgenties. De schaal­ vergroting bij de schoolbesturen op bestuurlijk niveau bevordert de samenwerking in positieve zin. Gemeenten behoeven daardoor met veel minder partijen te overleggen wat beter werkbaar is. Daarnaast zijn de gefuseerde schoolbesturen professioneler dan voorheen waardoor ze kunnen meedenken over mogelijke scenario’s en maatregelen. Dit neemt niet weg dat de samenwerking tussen gemeenten en schoolbesturen voor verbetering vatbaar is. Zo is er in de grotere gemeenten soms sprake van verkokering. Schoolbesturen geven aan dat ze met teveel verschillende afdelingen te maken hebben. Uit een van de interviews kwam naar voren dat ambtenaren in kleine gemeenten vaak een breed en sterk uiteenlopend takenpakket hebben waardoor de kwaliteit van de taakuitvoering in het gedrang kan komen. Een oplossing hiervoor zou zijn dat de ambtenaren in de kleine gemeenten samenwerken en dat hierbij de taken onderling verdeeld worden.

5.5

Tot slot

Duidelijk moge zijn dat de onderwijsstichtingen alternatieve scenario’s dienen uit te werken om de zogenaamde Remanenzkosten als gevolg van manifeste leerlingendaling te beperken. Kernelementen bij de maatregelen zijn het maken van gemeenschappelijke afspraken over leerlingenstromen, handhaving respectievelijk afstoten van afdelingen in het VMBO en herpositionering van avo-opleidingen. Hierdoor kunnen op lange termijn gebouwen worden afgestoten waardoor besparingsmogelijkheden mogelijk zijn in de exploitatie. In Parkstad worden momenteel op basis van een samenwerkingsconvenant afspraken gemaakt over de noodzakelijke maatregelen die in de periode 2008-2015 worden uitgevoerd. Na overeenstemming over het onderwijsaanbod in Parkstad kunnen de financiële effecten nader worden berekend. Nu al staat vast dat ook bij een substantiële herstructurering de materiële bekostiging een tekort zal blijven vertonen, ondanks de kostenvermindering die optreedt bij het stapsgewijs sluiten van gebouwen in de periode 2012-2015.

Bijlage : Gesprekspartners

89 Naam

Organisatie en functie

Datum

Prof. Junkernheinrich

Universiteit Münster

14-06-07

Dr. Rutten

Cfi, Onderzoeker/Ontwikkelaar

20-07-07

Drs. Driessen

Cfi, Specialist Verantwoording en Control

31-07-07

Drs. Terschuur

Cfi, Specialist Verantwoording en Control

31-07-07

Mevr. Strik

Gemeente Valkenburg aan de Geul, beleidsmedewerkster

19-09-07

Onderwijs Dhr. Frenzel

Gemeente Maastricht, beleidsmedewerkster Onderwijs

19-09-07

Drs. Vastbinder

Onderwijsstichting Innovo, voorzitter College van Bestuur

19-09-07

Dhr. Teeven

Onderwijsstichting Innovo

19-09-07

Dhr. Bosch

Gemeente Kerkrade, Wethouder Onderwijs

20-09-07

Dhr. Beaumont

Onderwijsstichting Jong Leren, bovenschools manager

20-09-07

Drs. Monsewije

Onderwijsstichting SVO|PL, voorzitter College van Bestuur

26-09-07

Drs. Niessen

Onderwijsstichting SVO|PL, lid College van Bestuur

26-09-07

Dhr. Kirkels

Stichting Limburgs Voortgezet Onderwijs, Manager Beleid

26-09-07

& Control Financiën Dhr. Kraak

Onderwijsstichting Movare, voorzitter College van Bestuur

26-09-07

Mevr. Hendriks

Gemeente Heerlen, hoofd afdeling Onderwijs

26-09-07

Dhr. Dreessen

Gemeente Heerlen,afdeling onderwijs

26-09-07

90

Colofon

Uitgave: Provincie Limburg Afdeling Economische Zaken

Grafische vormgeving: Provincie Limburg Afdeling Bestuursstaf en Externe Betrekkingen

Druk: SchrijenLippertsHuntjens, Voerendaal

8044

© Aarts De Jong Wilms Goudriaan Public Economics bv (APE) Website: www.ape.nl