ELEPÜLÉSÉPÍTÉS
Delhi lakásgondjai és „féllegális” megoldási lehetőségei India a világ második legnépesebb országa, lakosainak száma a 2002. évi népszámlálás szerint több mint egymilliárd, itt él a Föld lakosságának közel 17%-a. A városi lakosság szaporodásának üteme kb. kétszerese az országosénak. A főváros, Delhi együttes – városi és inkább falusias – területein lakók száma 1981 és 2001 között 6,2-ről 13,8 millióra nőtt, India megapoliszai közül a leggyorsabban. Népessége 2021-re elérheti a 27 milliót. Delhi a világ egyik legrégibb városa: a Kr. e. X. században alapították, Új-Delhi néven 1989-ben lett főváros. Lakásgondjai pedig egyre súlyosabbak. Tárgyszavak: lakás; informális lakótelep; illegális lakótelep; városfejlesztés; agglomeráció; India.
Rendezetlen nagyvárosi fejlődés A gyors fejlődés hatósági irányítás nélkül ment vége. A régi városmag körül viharos ütemben, rendezetlenül épültek engedély nélküli lakóházak, sőt telepek. 2000-ben Delhi lakosainak 47%-a élt ilyen egyedi, szükséglakásban. Más fejlődő országok nagyvárosaihoz hasonlóan Delhiben is a lakásépítés fejlődésének – „formális” (szabályos), – „informális” (szabálytalan) és – organikus irányát lehet megkülönböztetni. A „formális”, a várostervezésbe illő engedélyezett építkezés, főleg India függetlenné válása óta a társadalmi felső- és középosztály kiváltsága. Az „informális” szektoron belül fő különbségnek a földhöz jutás módját lehet tekinteni, az önkényes földfoglalástól a hatósági jóváhagyás nélkül birtokolt vagy bérelt, féllegális használaton át a jogos (öröklött) tulajdonig. Organikusnak nevezhető a régi város és az azt körülvevő vidéki jellegű területek (helyi szóhasználattal: „városi falvak”) ellenőrizetlen, de mégis legális fejlődése. Mindkét településtípusra jellemző a zsúfoltság, az épületek lepusz-
tult állaga és a szolgáltatások alacsony szintje. Ha a „városi falvaknak” ez a gondja közigazgatásilag is a városhatáron belülre kerül, akkor újabb hirtelen növekedésre kell számítani, amit a jelenlegi infrastruktúra már nem bír el.
Legális építkezés Az építési engedély megszerzése több lépcsős folyamat: – A tervezés a terv elkészítéséből és jóváhagyásából áll. A területfejlesztési terveken kívül minden tervezésben Delhi Fejlesztési Hatósága illetékes, a terveket több szinten, végül a szövetségi Városfejlesztési Minisztérium által kell engedélyeztetni. – Építési területet telekügynökségek útján lehet szerezni a telektulajdonos kártalanításával. A telek használhatóvá tételéről az átírás után a Fejlesztési Hatóság telekrészlege gondoskodik. – A megvalósítás a fenti előkészítésből és magából az építkezésből áll. A területrendezés és fejlesztés közhatalmi, az építés vegyes: helyhatósági magán és szövetkezeti feladat. A környék fejlesztéséért és az infrastruktúráért a helyi szervek felelősek, központi tervtámogatással. Az infrastruktúra karbantartási költségét az adó és használati díjak fedezik. – A hivatalos lakás- és lakóterület kiutalásához tartozik a birtoklási jogcím és a fizetési rendszer megállapítása. A lakáskiutalás minden jövedelmi csoportra városi hatáskör. A használat 99 éves „örökhaszonbérleten” alapszik. A lakásvásárlás, ill. építés hitelezési rendszere fejletlen, két országos pénzintézethez lehet fordulni kölcsönért, magas kamatra.
A szabálytalan lakáshoz jutás rendszerei A szabálytalan („informális”) szektor növekedése beláttatta a döntéshozókkal, hogy intézkedésekre, ezekhez pedig a folyamat mechanizmusának jobb megismerésére van szükség. Kiderült, hogy első megközelítésben a szabálytalan, vagyis rendezetlenül tömörült, helyenként slum jellegű városrészeket szintén a legésszerűbb a földhöz jutás módja szerint felosztani – jogszerűen birtokolt vagy bérelt telkeken engedély nélkül, összességükben tehát féllegálisan emelt házak és – illegális földfoglalók által épített lakóépületek (olykor viskók) negyedeire. A további megkülönböztetésbe be kell vonni a szabálytalan letelepedésre kényszerülő egyes csoportokat. Néhány fontos „földbitorlók” által elfoglalt – művelésre alkalmatlan vagy a várostervezésbe nem illő – területen feltűnő a normális közműellátottság, amiről vagy maga a közösség, vagy a „telep ura” (slumlord) gondoskodik. A
„slumfejedelmek” egyébként is szemfülesek és elszántak, ha ideiglenesen üresen hagyott, vagy birtokperek miatt felfüggesztett használatú területek elfoglalására van alkalom. A félig törvényes vagy „majdnem legális” házak fő jellemzője, hogy a telektulajdonos beleegyezésével épülnek. Itt meg kell különböztetni két típust: – A társadalmi vagy foglalkozási csoport a földbirtokostól gyakran ingatlanközvetítőkön keresztül megveszi vagy bérli a földet, vezetője elvégzi a szükséges felosztást, házhelykijelölést. Az építkezés viszont engedély nélküli, sietős, a cél minél nagyobb terület betelepítése, természetesen környezetvédelmi szempontok mellőzésével. – A földbirtokos maga is kezdeményezheti hasonló lakótelepek létesítését, többnyire szintén közvetítő útján, akinek ellenoldali megbízottja gyakran „slumlord”.
Szabályozás, ellenőrzés, törvények Delhiben a legális lakásprogramok fő akadályai – a meglevő szabályozó és ellenőrző rendszer, – a külső infrastrukturális bázisok rossz eloszlása, továbbá a lakástervek hiányos egyeztetése és irányítása, – nincsenek a kisebb jövedelműek által is igénybe vehető hitelkonstrukciók, valamint – a célszerű kiutalási ügyvitel hiánya. Delhi telekpolitikája nem segíti elő a lakáshoz jutást. Eredetileg úgy alakították ki, hogy megszüntesse a spekulációt, működjék egy földhitelbank, hogy a föld árát ésszerű szintre szorítsa és lehetővé váljék a szegényebb lakosság igényeit is szem előtt tartó városfejlesztés. Viszont nagy területek fejlesztést szolgáló kivonása a piacról éppen ellenkező következményekkel járt: a telekárak 1974-től aránytalanul kezdtek emelkedni. Bár hatóságok közcélú területkisajátításainak kötelezően eleget kell tenni, az eljárás kínos és hosszadalmas, azt jelenti, hogy a kiszabott piaci ár az évek alatt aktualitását s ezáltal értékét veszti, ezért a tulajdonos pereskedik, újabb késedelmet okozva. A fejlesztési terveket Delhi irányító szervei nem hangolják össze, ami újabb hátráltató tényező, mivel a szolgáltatások a vízellátás, a szennyvízelvezetés és az áramellátás külön hivatalok hatásköre, amelyek egymástól függetlenül dolgoznak és készítik terveiket. Ennek következtében a közművek nem épülnek be és nem állnak rendelkezésre közvetlenül a házak elkészülte után. Ez azonban összefügg azzal is, hogy hiányzik a fővárosi tőke az infrastrukturális beruházásokhoz. Az építkezők magukra vannak utalva, miközben Delhiben a foglalkoztatottak 35%-a a nem hivatalos szektorban dolgozik, akiknek a kereskedelmi bankok, bizalom hiányában nem adnak lakásépítési kölcsönt.
Lakáskiutalást csak a szabályos, engedéllyel épített negyedekben nyilvántartottak kaphatnak, több éves várakozás után, de új nyilvántartás sem készül egy idő óta. Ez is illegális módszerekre kényszeríti az embereket: 1981től 1990-ig a város önkényes földfoglalással települt háztartásainak aránya 31,2-ről 38,3%-ra nőtt.
Új városfejlesztő stratégiák Nemcsak Delhi és a nagyvárosok vezetése, már a szövetségi kormány is felismerte a rugalmatlan lakáspolitika lazításának és a magánszektor fokozottabb bevonásának szükségességét. A jövő stratégiája kétirányú: – javítani a szabályos lakáshoz jutás esélyeit, valamint – kiterjeszteni a nem hivatalos lakásépítést és megemelni a meglevő szabálytalan lakóterületek minőségét.
Ausztrál városfejlesztő tanulmány Melbourne Műszaki Egyetemének Társadalomtudományi Intézetében a fenti stratégiai lépések alapján készítette programjavaslatot. Ehhez először megoldási alternatívákat kerestek fejlett és fejlődő országok hét városában: – Camberra, Melbourne (Ausztrália), – Lucknow, Ahmedabad, Gurgaon (India), – Dzsakarta, – Szingapur. Az alternatívák erős és gyenge oldalairól személyes beszélgetésekben kérdezték ki a Delhi lakáshivatalának különböző rangú tisztviselőiből, a tudomány, az egyetemek és a városvezetés képviselőiből, érintett tulajdonosokból, vállalkozókból, mérnökökből, politikusokból, összesen 175 személyt. A beszélgetésekből a felmérést készítők azt szűrték le, hogy a leglényegesebb a hivatalos, a magán- és minden létező szektor bevonása a lakásprogramba. A válaszolók közös vélekedése szerint hivatalos oldalról kell megtervezni a városképet, a többi szektornak, esetleg a városi szervekkel létrehozott joint-venture formájában kell irányítania és megvalósítania a fejlesztési terveket. Ehhez a tanulmány a fejlesztés egyes szintjein különböző „szereposztást” javasol. – Kompetenciák. Delhi országos és nemzetközi jelentőségű város lévén, a központi kormányzaton belül kell elkészíteni és jóváhagyni az átfogó és a nemzeti fontosságú területekre vonatkozó terveket. A Fejlesztési Hatóság kompetenciáját a várospolitika és városfejlesztés kidolgozására kell korlátozni. Az összehangolás érdekében Delhit fel kell osztani négy övezetre, mindegyikben egy tervezésért és tervengedélyezésért felelős, valamint egy föléjük rendelt hivatallal. A Fejlesztési Hatóság je-
lenlegi 23 000 alkalmazottja között határozottabban kell kijelölni a munkaköri felelősségeket. – A földmérés és telekösszeírás egyszerűsítésére és költségcsökkentésére a tanulmány feltárja a megkérdezettek elgondolásainak választékát. A tulajdonosok kártalanítási összegét négy hónapon belül kell kifizetni. Az építkezésekhez pedig kölcsönfolyósító hivatalokat kell felállítani az – egyébként jövedelemadó-kedvezményben részesített – kisjövedelműek számára. – A hivatalos szektor némi tehermentesítése érdekében a fejlesztéseknél (elsősorban a külső infrastruktúráknál) előnyben részesítendő a jointventure forma. A Fejlesztési Hatóság árfelhajtó monopóliumát csökkentheti a lakásépítések több lehetősége közötti választás. – Az infrastruktúra és a szolgáltatások fejlesztése a városi és övezeti szint kormányzati hatáskör, a helyi és a perifériás fejlesztés a területfejlesztő hatóságé. Lakásépítést csak a közszolgáltatások feltételeinek biztosítása után lehet engedélyezni. A szövetkezetek lakásépítési tervezési normáit legfeljebb nyolc egység építésére kellene módosítani, mert kisebb tömbök létesítése és közüzemi ellátása egyszerűbb. – A lakáskiutalás csak kisjövedelműeknek legyen állami hatáskör, más csoportok részére gyakorolják különféle hivatalok. A használati forma általában öröklakás, kivéve az országos jelentőségű területeket, ahol csak bérelni lehet. Az öröktulajdonú ingatlanok rendszerében ugyanis kevesebb a korrupció és a bürokrácia. Javítani kell viszont irodák és magánszemélyek bérleti díjrendszerét, hogy fokozódjék a tőkeáramlás a formális piacon és csökkenjen a kamatláb. – A szabálytalan vagy félhivatalos lakásszerzés az átlagosnál kisebb jövedelműek számára bevált módszer. A hivatalos és nem hivatalos lakáshoz jutás nagy árkülönbsége problematikussá teszi a szegény réteg megsegítésére törekvő lakáspolitikát. Egy szabályos lakótelepépítés költsége jelenleg mintegy 100 000 INR (indiai rupia), azaz kb. a duplája a félhivatalos szféra hasonló programjának. – A helyzet rendezésekor a szabálytalan telek- és lakásszerzés kedvezőtlen hatásainak csökkentésére kell összpontosítani és növelni kell a félhivatalos szektorban az elérhető lakások számát. E folyamat részei: gondoskodás biztos birtoklási jogcímről, az alapszolgáltatásokról, továbbá arról, hogy a szabálytalan lakótelepek a meglevő vagy tervezett infrastruktúra közelében és környezeti szempontból sérülékeny területektől távol létesüljenek. Ilyen megoldásokat sikeresen valósítottak meg Indonéziában. A félhivatalos lakáshoz juttatási rendszer sohasem éri el a várostervezés területén található minőséget, de sokkal hatékonyabb és igényérzékenyebb és nagyban hozzájárulhat Delhi lakáskrízisének megszüntetéséhez.
A városi politika irányítóinak és közigazgatási hivatalnokainak tiltakozása ellenére a Delhi félhivatalos szektorában megszerzett olcsó lakhatásnak a városi lakáspolitika fontos és értékes részévé kell előlépnie, amely kielégítheti a szerény jövedelmű népes réteg otthonteremtő igényét. Igazgatási oldalról betekintést kell nyerni a féllegális rendszerek működésébe és meg kell alkudni az ott felkínált lakásszínvonallal. A hivataloknak feladott lecke tehát: elsajátítani az „informális” szektortól, miképpen lehet egyeztetni a lakás elérhetőségét a minőségével. (Dr. Boros Tiborné) Sivam, A.: Housing supply in Delhi. = Cities, 20. k. 2. sz. 2003. p. 135–141. Sukumar, G.: Institutional potential of housing cooperatives for low-income households: The case of India. = Habitat International, 25. k. 2. sz. 2001. jún. p. 147–174. Sivam, A.; Evans,D. stb.: An approach to improved housing delivery in large cities of less developed countries. = Habitat International, 25. k. 1. sz. 2001. márc. p. 99–113. Om Kumar: Delhi housing and planning experiences. = Building and Environment, 26. k. 3. sz. 1991. p. 265–268.
Válogatás a magyar szakirodalomból Andó Á.: Az önkormányzatok gazdálkodása Békés megyében. = Pénzügyi Szemle, 48. k. 8. sz. 2003. p. 740–758. Michalkó G.: A szatmár-beregi térség komplex turisztikai vizsgálata a Tisza 2001. évi áradása tükrében. = Földrajzi Értesítő, 51. k. 3–4. sz. 2002. p. 365–383. Lafferton Gy.: Ipari parkok a volt szénbánya üzemi területén. = Bányászat, 136. k. 3. sz. 2003. máj-jún. p. 198–203. eVilág 2. k. 7. sz. 2003. (Összeállítás az ipari parkokról.) Péteri G.: A régió erőforrásai. Pénzügyi szempontok a regionális önkormányzatok kialakításához. = Pénzügyi Szemle, 58. k. 7. sz. 2003. 640–653. Szentgyörgyi T.: A hazai nagyvárosi közközlekedés versenyek és finanszírozásának kapcsolata. = Városi Közlekedés, 43. k. 4. sz. 2003. aug. p. 185–188. Ferencsik I.: Az EU K+F támogatási rendszere – elveszni vagy megszeretni. = Falu Város Régió, 4. sz. 2003. p. 43–45.
