DE WAARDE VAN SOLIDARITEIT Spanning in de tweede pijler van het pensioengebouw
Bas Aalbers, Gerry Dietvorst, Erik de Gier, Lennart Janssens, Lucy Kok, Lisa Putman
SISWO Cahiers Sociale Wetenschappen en Beleid 2004
SISWO Cahiers Sociale Wetenschappen en Beleid 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.
E. van Thijn, (2000), Wie het weet mag het (niet) zeggen J. Evers & H. Kleijer (red.), (2002), Rampenonderzoek SISWO Denktank Arbeidspolitiek, (2002), Dan zullen we werken L. Groot, (2002), Het sociale gezicht van de politiek L. Putman, M. Ooijens & E. de Gier, (2002), Een onzeker bestaan M. Beker, (2003), Inzicht in onvrede B. Aalbers, G. Dietvorst, E. de Gier, L. Janssens, L. Kok en L. Putman, (2004), De waarde van solidariteit
SEO rapport nr. 731 ISBN: 90-6706-173-5 Omslagontwerp: Peter de Kroon / SISWO © SISWO 2004 SISWO Plantage Muidergracht 4 1018 TV Amsterdam www.siswo.nl Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever.
Inhoudsopgave Voorwoord
5
Inleiding
7
I.
9
De tweede pijler van het pensioengebouw
II. Meningen van experts
17
A
De rol van de overheid
21
B
De strijd tussen de generaties
31
C
De strijd binnen de generaties
41
D
De levensloopregeling
47
III. Samenvattende conclusies en aanbevelingen
51
Literatuur
57
Vragenlijst
59
Geïnterviewden
61
Eindnoten
63
Voorwoord
Namens SEO hebben Lennart Janssens en Lucy Kok een bijdrage aan het onderzoek geleverd. Lennart Janssens is verantwoordelijk geweest voor het afnemen van interviews. Het deel over de strijd tussen de generaties is van de hand van Lucy Kok. Gerry Dietvorst en Bas Aalbers zijn namens UvT bij het onderzoek betrokken geweest. Gerry Dietvorst was verantwoordelijk voor het deel over de strijd binnen de generaties en heeft een bijdrage geleverd aan het deel over de rol van de overheid. Bas Aalbers heeft geholpen bij het afnemen van de interviews. Erik de Gier en Lisa Putman hebben namens SISWO hun aandeel aan het rapport geleverd. Erik de Gier was projectleider en heeft het laatste deel, de conclusies en de aanbevelingen, voor zijn rekening genomen. Lisa Putman heeft een bijdrage geleverd aan het afnemen van de interviews, heeft de resterende onderdelen geschreven en er één geheel van gemaakt.
Berichten in de landelijke dagbladen melden met enige regelmaat dat het niet best gesteld is met ons pensioen. Ook reclame-uitingen van financiële instellingen laten ons weten dat wij actie moeten ondernemen om te voorkomen dat wij op ons 65ste van een te karig pensioen moeten rondkomen. Daarom vonden Stichting Economisch Onderzoek (SEO), Universiteit van Tilburg (UvT) en SISWO de tijd rijp om te bekijken of het pensioenstelsel en dan met name het pensioen dat via de pensioenfondsen wordt opgebouwd in de huidige vorm nog wel kan blijven voortbestaan. Om daar uitspraken over te doen hebben wij interviews afgenomen bij de bij pensioenregelingen betrokken partijen, zoals vertegenwoordigers van de werkgevers- en werknemersorganisaties, pensioenfondsen, maar ook politici. Op basis van de interviews, die de kern van dit rapport vormen, komen wij tot de conclusie dat het pensioen uit de tweede pijler van het pensioengebouw als zodanig niet in gevaar is, maar of het in de huidige vorm kan blijven voortbestaan daarover zijn de meningen verdeeld. Uit de interviews hebben wij enkele onderwerpen gekozen die ons inziens in het kader van de houdbaarheid van het tweede pijler pensioen besproken moeten worden. De bevindingen die uit de interviews naar voren komen, hebben wij waar nodig aangevuld met meningen en inzichten uit de literatuur.
Een lijst van geïnterviewden vindt u achter in het rapport. Wij danken de geïnterviewden voor hun medewerking. Voor de inhoud van het rapport zijn echter uitsluitend de auteurs verantwoordelijk. Interpolis en de Vereniging van Bedrijfstakpensioenfondsen hebben financiële ondersteuning geboden bij de uitvoering van het onderzoek. Prof dr. Erik de Gier Directeur SISWO / Instituut voor maatschappijwetenschappen
5
Inleiding
Wat het Nederlandse pensioenstelsel uniek maakt, is dat mensen zowel pensioen opbouwen via het omslagstelsel als via kapitaaldekking. Dat laatste gebeurt dan weer in collectief verband én op individueel niveau. Met name het collectieve verband - de werkgever spaart samen met de werknemers voor hun pensioen, waarbij de uitvoering van de pensioenregeling is overgedragen aan een pensioenfonds1 of verzekeraar - is het bijzondere van het Nederlandse pensioenstelsel. Om onze algemene vraag enigszins in te perken hebben we daarom het beeld en de houdbaarheid van de pensioenvoorziening in de tweede pijler – zoals de collectieve opbouw ook wel genoemd wordt – centraal gesteld in ons rapport. Daarbij richten wij ons op de pensioenregelingen die worden uitgevoerd door pensioenfondsen. Direct verzekerde regelingen uitgevoerd door verzekeraars komen in het rapport niet of nauwelijks aan de orde.
Het afgelopen jaar wezen krantenberichten ‘Pensioenrechten massaal versoberd’, ‘Pensioen doet pijn: van mineur tot rampjaar’, ‘Pensioenen op papier geruïneerd’, ‘Pensioen duurder, anders, soberder’ - ons erop dat er iets mis is met ons pensioen. Ook in de vakbladen kreeg dit onderwerp volop aandacht. In het economenblad ESB werden aan het begin en einde van 2003 vele katernen gewijd aan ‘het op het spel staan van de pensioenen’. Waarom is het beeld van ons pensioenstelsel in zo korte tijd omgeslagen? Immers nog niet zo heel lang geleden leek het niet op te kunnen in pensioenland. In sommige bedrijven hoefden werknemers geen premie meer te betalen voor hun pensioen en in weer andere kregen werkgevers premieafdrachten van de pensioenfondsen teruggestort. In het buitenland werd het Nederlandse pensioenstelsel geprezen vanwege de solide opbouw. Wat is er aan de hand?
Aan wie wij onze vragen hebben voorgelegd en welke specifieke vragen wij hen hebben gesteld, is in de bijlagen van dit rapport te vinden. De vragenlijst diende als richtlijn voor de gesprekken. De geïnterviewden kregen daarnaast de gelegenheid die punten naar voren te brengen die zij belangrijk vonden (maar niet op de lijst stonden). Daar waar wij dat nodig vonden hebben we de bevindingen uit de interviews aangevuld met meningen en inzichten uit de relevante literatuur.
Deze vraag was voor SEO, UvT en SISWO aanleiding om de bij de pensioenen betrokken partijen te vragen naar hun mening over de veranderde situatie. De algemene vraag die wij vertegenwoordigers van pensioenfondsen, verzekeraars, werkgevers- en werknemersorganisaties, organisaties van gepensioneerden, politici en externe deskundigen hebben voorgelegd is: Waardoor is het beeld van het Nederlandse pensioenstelsel veranderd en in hoeverre betekent dat dat de pensioenvoorziening zoals wij die tot nog toe kennen aan vervanging toe is?
Voor een goed begrip is het belangrijk hier te vermelden dat in het rapport voor het pensioen dat in de tweede pijler wordt opgebouwd ook de termen arbeidspensioen, werknemerspensioen en aanvullend pensioen worden gebruikt.
7
Verder maken wij in het rapport gebruik van de term pensioencontract. Met dat woord bedoelen wij de afspraken, impliciet dan wel expliciet, die werkgevers, werknemers en pensioenuitvoerders met elkaar maken om tot een goede opbouw en uitkering van het tweede pijler pensioen te komen. De opzet van het rapport is als volgt. Om te kunnen beoordelen hoe het met de houdbaarheid van ons pensioencontract is gesteld, wordt in het eerste deel kort aangegeven hoe in Nederland pensioen wordt opgebouwd en welke rol de tweede pijler daarin inneemt. Vervolgens worden in het tweede deel de meningen van de geïnterviewden weergegeven. Daarin wordt aangegeven hoe de geïnterviewden tegen het pensioen in de tweede pijler aankijken en door welke factoren het contract in de tweede pijler onder druk gezet zou kunnen worden. In dit deel bespreken we ook de onderwerpen, die gezien het materiaal dat wij met de interviews verzameld hebben, aandacht verdienen. Het gaat daarbij om de rol die de overheid in het pensioencontract inneemt, de solidariteit tussen generaties en binnen generaties én het combineren van sparen voor de oude dag en een regeling waarmee de druk van de ketel in het spitsuur van het leven kan worden gehaald, de levensloopregeling. Tot slot worden in het derde deel de bevindingen samengevat en aanbevelingen aangereikt.
8
I. De tweede pijler van het pensioengebouw
omslagstelsel. Dat betekent dat iedereen die in Nederland loonbelasting betaalt en nog geen 65 jaar is, bijdraagt aan de AOW pensioenuitkering. De minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid stelt elk jaar de premies vast. Deze worden afgestemd op het te verwachten aantal pensioengerechtigden, de hoogte van de uitkeringen en de te maken kosten. Per 1 januari 2004 bedraagt de AOW-premie 17,9 procent.
Het woord pensioen doet de meeste mensen denken aan de leuke dingen die zij kunnen gaan doen als hun wel verdiende oude dag aanbreekt. Hoe dat pensioen precies is opgebouwd en hoeveel zij precies opbouwen, daar hebben de meeste mensen geen zicht op. Dat is ook niet zo verwonderlijk, want de opbouw van het pensioen is een complexe materie. In dit deel gaan we daarom in op de karakteristieken van het Nederlandse pensioengebouw en lichten daar met name de functie van de twee pijler uit.
In tegenstelling tot de AOW-uitkering is de pensioenuitkering die berust op de tweede pijler van het pensioengebouw niet voor iedereen hetzelfde. In de tweede pijler biedt een werkgever zijn werknemers de mogelijkheid te sparen voor extra pensioen. In veel gevallen dragen zij samen premie af voor de opbouw van een oudedagsvoorziening, die in de regel moet resulteren in een uitkering die samen met de AOW-uitkering maximaal 70 procent van het laatst verdiende loon bedraagt.2 Het is met name deze tweede pijler die het Nederlandse pensioenstelsel in vergelijking met de stelsels in andere landen bijzonder maakt. De derde pijler van het pensioengebouw omvat wat mensen individueel opbouwen als voorziening voor de oude dag. Dat kan een lijfrenteverzekering zijn, een beleggingsrekening, of meer in het algemeen elke vorm van sparen voor later, in geld of in kostbare voorwerpen. Soms wordt in de voorzieningen die mensen op individueel niveau treffen om ook vanaf hun 65ste van inkomen verzekerd te zijn, nog een onderscheid gemaakt in voorzieningen die daar specifiek voor bedoeld zijn en voorzieningen die niet specifiek voor dat doel opgebouwd zijn, maar er wel voor ingezet kunnen worden. In het eerste geval gaat het om de lijfrenteverzekering – de
Het pensioengebouw Het pensioengebouw rust op drie pijlers: de Algemene Ouderdomswet (AOW), de arbeidspensioenen en de individuele pensioenverzekeringen. Figuur 1.1 biedt een beeld van het Nederlandse pensioengebouw. De AOW maakt gemiddeld ongeveer 50 procent van het inkomen na 65 jaar uit, het aanvullende pensioen 40 procent en de derde pijler 10 procent (De Laat 2000: 36). De eerste pijler van het pensioengebouw, de AOW, regelt de verzekering en de uitbetaling van een pensioen voor alle ingezetenen van Nederland. De verzekering voor dit basispensioen is verplicht. Elk jaar wordt twee procent aan AOW-rechten opgebouwd, door alle mensen die tussen hun 15de en 65ste jaar in Nederland wonen. De AOW-uitkering is hetzelfde voor iedereen, ongeacht nationaliteit, inkomen, vermogen of burgerlijke staat. Alleen het aantal jaren dat in Nederland is doorgebracht maakt iets uit voor de hoogte van de uitkering. De financiering van het basispensioen berust op een
9
Figuur 1.1 De drie pijlers van het pensioengebouw
Pensioenvoorziening
AOW
Arbeidspensioen - Bedrijfstakpensioenfonds - Ondernemingspensioenfonds - Verzekeraars
echte derde pijler – en in het geval er vermogen wordt opgebouwd dat niet specifiek bedoeld is voor het pensioen – zoals een eigen huis, kostbare verzameling, maar ook een erfenis- van de vierde pijler. In dit rapport maken wij dat onderscheid niet en rekenen alle individuele voorzieningen tot de derde pijler.
Individuele pensioenverzekeringen Verzekeraars als uitvoerders
iets wilden doen aan de slechte omstandigheden van oudere arbeiders, maar ook om werknemers aan hun bedrijf te binden. Een van de voorzieningen die, vooral de grote, ondernemingen voor hun werknemers troffen was een arbeidspensioen. Het waren met name de grote ondernemingen die dergelijke voorzieningen troffen, omdat zij daarvoor de middelen bezaten. Ondernemingen die niet in staat waren om hun eigen pensioenfonds op te richten, konden hun werknemers toch uitzicht op een pensioen bieden door een regeling te treffen via de bedrijfstakpensioenfondsen. Daarin boden verschillende werkgevers gezamenlijk een pensioenvoorziening aan. Het opgebouwde pensioenvermogen werd meestal gezien
De tweede pijler nader belicht De door werkgevers opgezette pensioenregelingen voor hun arbeiders bestonden al in de tweede helft van de 19de eeuw. Werkgevers gingen daartoe over omdat zij
10
als bedrijfskapitaal en de pensioenregeling als een gunst voor de werknemers (De Laat 2000: 43).
pensioentoezegging onder te brengen bij een verzekeraar, een ondernemings- of een bedrijfstakpensioenfonds. Dat betekent dat er bij het pensioencontract niet twee, maar drie partijen betrokken zijn: de werkgever, die als onderdeel van de arbeidsvoorwaarden pensioen toezegt, de werknemer, aan wie de toezegging wordt gedaan, en de pensioenuitvoerder, die er voor zorgt dat het pensioen wordt uitgekeerd volgens de afspraken die daarover in het collectieve arbeidsvoorwaardenoverleg zijn gemaakt.
Aan het begin van de twintigste eeuw nam het aantal collectieve pensioenregelingen toe, omdat door de invoering van de Ongevallenwet en de Invaliditeitswet, de bedrijfsregelingen alleen nog maar als aanvulling op de wettelijke ouderdomsuitkering hoefden te dienen. Het feit dat de pensioenregelingen deel gingen uitmaken van het cao-overleg droeg daar ook aan bij, evenals de invoering van de Wet betreffende de verplichte deelneming in een bedrijfstakpensioenfonds (Wet Bpf ) in 1949 en de Pensioen- en Spaarfondsenwet (PSW) in 1954 (De Laat 2000: 43).
Om er op toe te zien dat de regels van de PSW worden nagekomen en dat een eenmaal gedane pensioentoezegging ook daadwerkelijk wordt nagekomen, is de Pensioen- & Verzekeringskamer (PVK) ingesteld.3 Pensioenuitvoerders zijn verplicht om zich aan te melden bij de PVK en zich onder toezicht van de PVK te plaatsen. Het wettelijk kader voor het toezicht is neergelegd in de Pensioenen spaarfondsenwet (PSW) en in de Wet Toezicht Verzekeringsbedrijf. (WTV).
Met de wet Bpf werd de mogelijkheid gecreëerd een pensioenregeling per bedrijfstak verplicht te stellen. De wet kwam hiermee zowel aan de wensen van de werkgevers als de werknemers tegemoet. Werkgevers waren een voorstander van verplichtstelling, omdat een deel van de loonkosten en de sociale lasten gelijk werd getrokken voor alle ondernemingen binnen de bedrijfstak, waardoor oneerlijke concurrentie werd voorkomen. Werknemers wilden de verplichtstelling, omdat ze daarmee de garantie op een goed pensioen kregen.
Een van de belangrijkste bepalingen uit de PSW is dat voor pensioenverplichtingen het kapitaaldekkingsstelsel gehanteerd dient te worden zodat voor iedere deelnemer voldoende middelen aanwezig zijn om de pensioentoezegging gestand te doen. De PVK houdt daarom ook toezicht op de financiële positie van pensioenfondsen. Ieder pensioenfonds is verplicht om een actuariële en bedrijfstechnische nota te hebben, met een beschrijving van de premieberekeningssytematiek, de financiële opzet van het fonds, de reserveringssytematiek, het beleggingsbeleid en de wijze waarop met indexering rekening gehouden wordt. De WTV waarin het toezicht op verzekeringsbedrijven is
De Pensioen- en Spaarfondsenwet kwam voort uit de wens wettelijke maatregelen te treffen om te voorkomen dat ondernemingen bij liquiditeitsproblemen een greep uit de pensioenkas doen of pensioenen niet meer zouden betalen. De PSW heeft dan ook als doel de pensioenregelingen van de werknemers te beschermen (De Laat 2000: 44). Daarom is de werkgever wettelijk verplicht om de
11
geregeld, bevat onder meer bepalingen over de afbakening van het werkterrein van pensioenfondsen, terwijl de PVK beoordeelt of een pensioenfonds niet buiten het toebedeelde werkterrein actief is. Het werkterrein van een pensioenfonds beperkt zich ruwweg tot het uitvoeren van de in de statuten omschreven pensioenregeling. Onder voorwaarden mogen ze echter ook aanvullingen daarop uitvoeren, zoals vastgelegd in de Regeling Taakafbakening Pensioenfondsen van december 2000. De belangrijkste reden om toezicht te houden op die afbakening is het voorkomen van concurrentievervalsing tussen pensioenfondsen en verzekeringmaatschappijen.
een verzekeraar uiteindelijk een levensverzekering kan worden gekocht. De onzekerheid over het uiteindelijke pensioen in een DC regeling is groot, omdat de hoogte van het pensioen niet van tevoren vast ligt. Die hoogte is namelijk afhankelijk van het opgebouwde vermogen, dat wil zeggen het rendement van beleggingen. Veruit de meeste pensioenregelingen in de tweede pijler berusten niet op dit type, maar zijn defined benefit regelingen (Van Ewijk en Van de Ven 2002). Bij een DB regeling ligt de hoogte van het pensioen vast; meestal is het een percentage van het (bruto) loon. De rechten worden opgebouwd door jaarlijks een vast percentage van het salaris af te dragen aan een pensioenfonds. Doordat het pensioen in de tweede pijler een aanvulling op de AOW is, wordt in de premies rekening gehouden met een franchise.
De Pensioen- & Verzekeringskamer (PVK) houdt toezicht op verzekeringsmaatschappijen en pensioenfondsen. Omdat de ontwikkelingen op de financiële markten razendsnel gaan, is alert en gezaghebbend toezicht nodig. Naast het directe toezicht bestaan de activiteiten uit onderzoek, beleidsadvisering en informatievoorziening. De PVK beschermt de belangen van de consument, zonder die van de sector uit het oog te verliezen (http:// www.pvk.nl).
De meeste regelingen zijn eindloonregelingen.4 In deze systematiek dient het salaris in het laatste jaar voor pensionering als pensioengrondslag. Omdat de gepensioneerde dit salaris niet gedurende zijn gehele loopbaan heeft ontvangen, en dus ook niet voldoende premie bijeen heeft gebracht, moeten de andere deelnemers voldoende premie bijdragen om dit tekort te ondervangen. Dit wordt de back service genoemd.
Naast de regels die de PSW voorschrijft is in het pensioencontract opgenomen hoe het pensioen opgebouwd wordt. Dat kan op twee manieren, via een defined contribution (DC) regeling of via een defined benefit (DB) regeling. Met een DC regeling worden premies gestort, die worden belegd. Op deze manier wordt een vermogen opgebouwd, waarmee, als de werknemer de pensioengerechtigde leeftijd bereikt, bij
Een voorbeeld: meneer X werkt veertig jaar bij Firma Y. Hij begon met een salaris van €20.000,-. Na tien jaar kreeg hij €25.000,-, na twintig jaar €30.000,- en na dertig jaar €35.000,- per jaar. De franchise bedroeg respectievelijk €10.000,-, €12.500,-, €15.000,- en €17.500,-. De pensioenopbouw is 1,75 procent per jaar
12
De verschillen tussen de tweede en de derde pijler
van de pensioengrondslag (salaris – franchise). In tabel 1.1 zijn de opbouw en backservice van het pensioen van meneer X opgenomen.
De tweede en de derde pijler verschillen van de eerste doordat mensen in de eerste pijler niet direct voor hun eigen pensioenopbouw zorgdragen, financiering geschiedt immers via een omslagstelsel. Hoewel het pensioen in de tweede en derde pijler wel via hetzelfde principe, namelijk kapitaaldekking, wordt opgebouwd, zijn er toch duidelijk verschillen tussen de twee pijlers. Door betaalde arbeid te verrichten weten mensen zich verzekerd van een inkomen. Er kunnen zich echter situaties voordoen waardoor werken onmogelijk is. Iemand kan bijvoorbeeld ziek worden, of arbeidsongeschikt
In het pensioencontract worden dus afspraken gemaakt over de keuze van de verdeling van risico’s – keuze voor een DB of DC regeling - en de hoogte van het nagestreefde pensioenresultaat – het aspiratieniveau. Er is echter nog een derde aspect wat in het pensioencontract wordt vastgelegd, dat is de wijze waarop de premies worden geïnd – de financiering (WRR 1999: 173 – 183). Dat laatste aspect wordt in de volgende paragraaf behandeld.
Tabel 1.1 Opbouw en back service bij een eindloonregeling jaar
salaris
franchise
pensioengrondslag
pensioenopbouw
1 – 10
20.000
10.000
10.000
1.750
0
11 – 20
25.000
12.500
12.500
2.188
4.380a
21 – 30
30.000
15.000
15.000
2.625
8.740b
31 – 40
35.000
17.500
17.500
3.063
13.140c
Het pensioen van meneer X is in een eindloonregeling met een dienstverband van 40 jaar en een opbouwpercentage van 1,75 %: 70% van €17.500 euro (laatste salaris – franchise) = €12.250 euro.
a
back service
(2.188 – 1.750) * 10 = 4.380 | b (2.625 – 2.188) * 20 = 8.740 | c (3.063 – 2.625) * 30 = 13.140
13
of werkloos. Om de gevolgen van deze situaties te verzachten kunnen mensen voorzorgsmaatregelen nemen, bijvoorbeeld door een verzekering af te sluiten. Dat wijst op ‘risico-aversie’. Die neiging om de gevolgen van risico’s te vermijden verklaart mede het bestaan en de inrichting van het stelsel van sociale zekerheid. Werkende mensen zijn bereid een systeem van werkloosheids- en andere uitkeringen te ondersteunen, omdat zij zich van een inkomen willen verzekeren als zij zelf onverwacht werkloos of arbeidsongeschikt worden. Risico-aversie is ook een reden om maatregelen te treffen om verzekerd te zijn van een inkomen op de oude dag. Door premie af te dragen voor het pensioen bouwt men een vermogen op voor later.
zal leven en wie binnen korte tijd zal overlijden. Op de commerciële markt betekent dit dat een relatief hoge premie voor de verzekering wordt vast gesteld, zodat de verzekeraar altijd de kosten kan dekken. En dat heeft weer gevolgen voor de markt, want een verzekering met een hoge premie is alleen aantrekkelijk voor mensen die een grote kans hebben om van die verzekering te profiteren. Dit proces staat ook wel bekend als adverse selection (cf Akerlof 1970). Het bijzondere van pensioenfondsen is, dat door het verplichte karakter mensen met uiteenlopende sterftekansen aan de verzekering meedoen. Hierdoor kan de premie relatief laag blijven en is er sprake van ex-ante solidariteit. Immers, de herverdeling van risico’s vindt plaats op het moment van premiebetaling, voordat bekend is hoe lang iemand zal leven. Daarmee wordt adverse selection ingeperkt en hoeven pensioenfondsen geen hoge kosten te maken om de risico’s in te schatten van de deelnemers.5
Een pensioenfonds - een typisch tweede pijler instituut - dekt het lang-leven-risico af. Omdat mensen niet weten hoe lang zij zullen blijven leven, lopen ze immers het risico dat als zij op eigen houtje vermogen sparen dat uiteindelijk niet groot genoeg is voor een heel lange oude dag. Een pensioenfonds neemt dat risico over. Daar staat tegenover dat als iemand al snel na de pensioengerechtigde leeftijd overlijdt - het kort-leven-risico -, een groot deel van het gespaarde vermogen ongebruikt blijft en ten goede komt aan het pensioenfonds. Om te voorkomen dat als de gepensioneerde kostwinner inderdaad maar ‘kort leeft’, de partner en / of kinderen zonder inkomen achterblijven, is via het nabestaandenpensioen ook het overlijdensrisico bij een pensioenfonds af te dekken (De Laat 2000: 49). Door het kort- en lang-leven-risico is er sprake van expost solidariteit: pas als mensen overlijden is duidelijk wie netto-ontvanger en wie netto-betaler is. Ook voor de verzekeraar is op voorhand niet duidelijk wie lang
Het grootste verschil tussen de tweede en derde pijler is dan ook de solidariteit. Door de solidariteit van alle deelnemers binnen de pensioenfondsen vindt een herverdeling van de welvaart plaats, die maakt dat we ons aanvullende pensioen gemakkelijker kunnen financieren, dan wanneer ieder voor zich een regeling tegen de financiële gevolgen van de ouderdom zou moeten afsluiten, zoals in de derde pijler geldt. Een ander groot verschil tussen op individuele basis sparen voor de oude dag (de derde pijler) en dat doen in collectief verband bij een pensioenfonds of verzekeraar (de tweede pijler) is dat pensioenfondsen een andere tijdshorizon
14
hebben dan individuen. Als zij jong beginnen met sparen ligt de pensioenhorizon voor individuen nog ver weg, maar die komt dichterbij naarmate zij ouder worden. Op de pensioendatum houdt de spaarperiode immers op en moet het benodigde kapitaal bijeen vergaard zijn. Als mensen zelf voor een inkomen op hun oude dag gaan sparen dan lopen zij het risico dat het rendement op hun gespaarde vermogen tegenvalt. Het reële rendement op spaar- en beleggingsgelden is immers onzeker. Het risico van tegenvallende beleggingsrendements valt uiteen in een micro- en macro-rendementsrisico. Het micro-rendementsrisico hangt samen met het verschil in rendement tussen spaar- en beleggingsobjecten. Door goede beleggingsstrategieën (spreiding) kan dit risico verminderen. Het macro-rendement geeft het nationale gemiddelde beleggingsrendement weer. Door bijvoorbeeld conjuncturele schommelingen, oorlogen, natuurrampen, periodes met hoge inflatie en financiële crises kunnen de reële beleggingsrendementen voor de economie als geheel lager uitvallen. Met als gevolg dat de opgebouwde vermogens sterk in waarde dalen (De Laat 2000: 51). Pensioenuitvoerders kunnen in tegenstelling tot de individuele pensioenspaarder uitgaan van de gemiddelde deelnemer: als er voor de ouderen uitgekeerd moet worden, sparen de jongeren nog. Daardoor hebben zij een meer constante en altijd wat langere tijdshorizon. Daarnaast hebben pensioenfondsen op individuen voor, dat zij door risicodeling tussen generaties premies kunnen gebruiken als er tekorten ontstaan. Als bijvoorbeeld blijkt dat de levensverwachting langer is dan pensioenfondsen en verzekeraars hebben ingeschat of als er periodes met hoge inflatie of financiële crises optreden, dan kunnen pensioenfondsen die extra last laten dragen door jongere
generaties door aanpassing van de te betalen premies. Ook tegenvallende rendementen van beleggingen kunnen zo gecompenseerd worden. Individuen en verzekeraars hebben de mogelijkheid van deze verevening van risico’s tussen generaties niet (WRR 1999: 185 – 191).
Samenvattend In Nederland wordt de oudedagsvoorziening opgebouwd via het omslagstelsel (AOW) en via kapitaaldekking (arbeidspensioen en lijfrentes). Met name de tweede pijler is een bijzondere vorm van sparen voor de oudedagsvoorziening. Immers door het verplichte karakter (via wet Bpf en PSW) doen mensen met uiteenlopende sterftekansen aan de verzekering mee, waardoor de premie relatief laag kan blijven. Lager in ieder geval dan wanneer mensen individueel een verzekering zouden moeten afsluiten. Mede door de Wet Bpf bouwt op dit moment bijna 95 procent van de werknemers een arbeidspensioen op. Werkgevers en werknemers hebben zo een aanzienlijk vermogen opgebouwd om die pensioenen te kunnen betalen, een vermogen dat omvangrijker is dan het bruto binnenlands product (BBP). Hoewel spreiding van de risico’s over en binnen generaties de pensioenfondsen een voorsprong geeft op mensen die individueel sparen voor hun oude dag, zijn er grenzen aan de herverdeling die op deze wijze plaats kan vinden. Werkende deelnemers moeten bereid blijven om aan de regelingen mee te doen.
15
II. Meningen van experts
aangetoond dat het welvaartsverhogend is als er solidariteit is tussen generaties. Het alternatief is een DC regeling. Dan is er eigenlijk geen sprake meer van een pensioen. De risico’s voor de gepensioneerde werknemer nemen dan namelijk flink toe: inflatie risico, lang-leven-risico en een welvaartsgroei risico. (Steenvoorden, OPF)
Als we ons de vraag stellen of het pensioen zoals dat in de tweede pijler wordt opgebouwd nog houdbaar is, dan komt dat gezien de uiteenzetting van het stelsel in het vorige deel er in feite op neer dat we ons afvragen of het systeem van overdrachten tussen generaties stabiel genoeg is. In dit deel van het rapport geven we aan hoe de geïnterviewden daar over denken. Daartoe laten we eerst zien hoe de geïnterviewden over ons stelsel denken. Dat is erg positief. Toch zijn ze zich er ook wel van bewust dat er zich met name twee belangrijke factoren voordoen, namelijk de vergrijzing en de malaise op de beurs, die de stabiliteit van de risicoverdeling onder druk zouden kunnen zetten. Aan de hand van aanvullende literatuur wordt duidelijk gemaakt hoe deze twee factoren dat zouden kunnen doen. Tot slot worden in dit deel nog vier aspecten aangegeven die uit de interviews naar voren zijn gekomen en die van belang zijn voor de houdbaarheid van het pensioencontract. Het gaat om de rol van de overheid, de strijd tussen de generaties, de strijd binnen de generaties, en de levensloopregeling.
Het is welvaartsverhogend om solidariteit te hebben tussen generaties; dat heeft het rapport van de WRR ook laten zien. Een voor iedereen toegankelijke pensioenvoorziening tegen een doorsnee premie – dat is wat we willen – kan alleen in een systeem met solidariteit tussen de diverse risicogroepen. (Beuker en Wennekus, VB) Het is niet mogelijk om het pensioenstelsel zoals wij dat nu kennen in stand te houden zonder solidariteit. (Sikkes, NBP) Het uiteindelijke doel van de pensioenverzekering is continuering van levensonderhoud en dat kan niet zonder inflatiebescherming; daarvoor is solidariteit nodig. Een pensioen kan alleen goed geregeld worden via een verzekering waarin in ieder geval het langleven-risico is gedekt. Het kan niet zo zijn dat een pensioen tot stand komt via het spaarpotje en uiteindelijk maar bekeken wordt wat daar uit komt. Als er in de uitkeringsfase het lang-leven-risico niet gedekt is, dan is er volgens De Lange geen sprake van pensioen. Om het lang-leven-risico af te dekken is solidariteit binnen een generatie nodig. (De Lange, Achmea / KUN)
Ons pensioenstelsel kan niet zonder solidariteit De geïnterviewden zijn het er over eens dat het stelsel, zoals wij dat nu kennen, niet zonder solidariteit kan. Solidariteit is het uitgangspunt van het systeem. (Mosterd, CDA) Een collectief pensioen is alleen mogelijk als iedereen gedwongen wordt mee te doen. De WRR heeft
17
babyboomers zullen langer pensioen moeten ontvangen dan de generaties voor hen. Er wordt vaak gedacht dat alleen het pensioen in de eerste pijler gevoelig is voor de vergrijzing en dat het pensioen dat in de twee pijler wordt opgebouwd daar geen last van heeft. Maar dat is onjuist. Als de rendementen op de beleggingen tegenvallen, kunnen de pensioenfondsen deze tegenvaller in de nabije toekomst minder gemakkelijk opvangen, omdat die voor de deelnemers in loondienst tot een aanzienlijke premiestijging leidt. De tegenvaller moet door een kleine groep actieve deelnemers ongedaan worden gemaakt, zodat de niet-actieve deelnemers hun pensioen blijven ontvangen. Dit wordt de hefboomwerking genoemd (Ewijk en Van de Ven 2002: 67). Er zijn dus grenzen aan de mate waarin de gevolgen van de conjunctuur op de actieve deelnemers kunnen worden verhaald. Door grotere schommelingen in de premiepercentages zou de bereidheid om aan het pensioenstelsel te blijven bijdragen wel eens kunnen afnemen. De jongere generaties zullen zich afvragen of ze niet erg veel moeten betalen om in de toekomst van hun eigen pensioen verzekerd te zijn. Daar komt nog bij dat zij op hun beurt niet weten of de toekomstige jonge generaties nog wel bereid zijn om de tekorten op te vangen die eventueel ontstaan als zij van hun pensioen willen genieten.
Ons pensioen staat of valt met solidariteit. Er moet sprake van solidariteit zijn, anders vervalt onder andere de beleggingssolidariteit en kan de ideale beleggingsportefeuille niet meer worden samengesteld. (Maassen, ABP) Toch zien de meeste van de geïnterviewden ook wel dat de druk op de regeling wordt opgevoerd door de verwachte vergrijzing en tegenvallende beursresultaten.
Vergrijzing Babyboomers zijn als het konijntje waarin een cobra zich heeft verslikt en dat langzaam als een bobbel door het smalle slangenlijf trekt (Theeuwes, 1998: 6). De babyboomgeneratie heeft zich altijd op een kluitje voortbewogen. In de periode 1950 – 1970 ging de naoorlogse geboortegolf massaal naar school, daarna betraden de babyboomers met z’n allen de arbeidsmarkt en straks - als de bobbel zich verplaatst naar het einde van het slangenlijf - zijn ze in grote getale aan het genieten van hun pensioen. Het komende decennium zal onze bevolking dan ook steeds grijzer worden: het aantal 65-plussers neemt toe met 70 procent. Dan zal niet 13 maar 22 procent van de bevolking 65 jaar of ouder zijn (Knaap 2003). Niet alleen het aantal ouderen neemt toe, onze bejaarden worden ook steeds ouder. Sinds de invoering van de AOW in 1957 is de levensverwachting voor mannen met vier jaar en voor vrouwen met zeven jaar toegenomen. Voor mannen was de gemiddelde levensverwachting in 2000 75 jaar en voor vrouwen 81 jaar. Dit betekent dat de verplichtingen van de pensioenfondsen de komende jaren zullen toenemen. De
Malaise op de beurs Om aan hun verplichtingen te kunnen voldoen, beleggen pensioenfondsen niet alleen in vastrentende waarden, zoals obligaties. Zij zetten hun geld ook weg in aandelen en meer risicovolle beleggingen, met de kans op een hoger rendement. Dat er gevaren aan een risicovol
18
beleggingsbeleid zitten, daar waarschuwde financieeleconoom Boot al in 1996 voor:
aangetast. Dit was voor de PVK aanleiding voor de meest geruchtmakende actie van de laatste jaren. Op 30 september 2002 publiceerde de PVK een brief aan de pensioenfondsen waarin deze werden opgeroepen maatregelen te treffen om onderdekking als gevolg van slechte beleggingsresultaten van de afgelopen jaren op de beurs te herstellen. De dekkingsgraad bedroeg - volgens de PVK - eind 1999 nog gemiddeld 150 procent, eind 2000 was deze gedaald tot 140 procent, eind 2001 kwam de gemiddelde dekkingsgraad uit op 125 procent en in 2002 daalde deze nog verder tot ongeveer 110 procent. Om te voorkomen dat de dekkingsgraden nog verder zouden dalen, bevatte de brief een aantal strenge beleidsregels. De fondsen werden opgeroepen om zich te beraden op maatregelen om een (dreigende) verstoring van het financieel evenwicht te herstellen.
Als pensioenfondsen hun beleggingen in aandelen aanzienlijk gaan uitbreiden zal dat de koersen opstuwen. Pensioenfondsen zullen door zelf gecreëerde koersstijgingen overtuigd raken van hun gelijk en misschien nog eens extra zwaar in aandelen gaan beleggen. Op een gegeven moment zijn de koersen zo hoog, dat er geen voldoende rendement meer te behalen is. Het enthousiasme voor aandelen zal dan verdwijnen. Een ware zeepbel valt te ontwaren aan de horizon. De gevolgen laten zich raden, de zeepbel barst, de aandelenkoersen schieten omlaag. De eerste dag schrijft de krant “Beurs stort in”, de tweede dag heeft ze al oog voor de slachtoffers, “Pensioenfondsen zwaar getroffen door beurs crash”. Op de derde dag drukt de krant ons op de feiten, wij als belastingbetaler zullen moeten bijspringen: “Failliete pensioenfondsen vragen om overheidssteun” (Boot 1996: 639).
De beleidsregels die in de brief worden afgekondigd, betreffen zowel beleggingsrisico’s als premies en indexering. De PVK wil dat een fonds een waardedaling in de zakelijke beleggingen kan opvangen van ten minste 40 procent ten opzichte van de hoogste koers van de afgelopen 48 maanden. Tevens geldt dat een fonds minimaal in staat moet zijn om een daling op te vangen tot 10 procent onder de laagste koers in voorafgaande 12 maanden. Voor beleggingen in vastrentende waarden dient een fonds bij een marktrente van 4 procent over een buffer van ten minste 10 procent van de waarde van die beleggingen te beschikken. Bij een marktrente van 5 procent bedraagt de buffer minimaal 5 procent. Bij een marktrente van 6 procent of hoger hoeft geen buffer aanwezig te zijn. Bij een dekkingsgraad onder 100 procent dient een
Achteraf gezien lijkt zijn waarschuwing voor het overgrote deel voorspellende waarde te hebben gehad.6 Nadat zij tussen 1995 en 2000 profiteerden van hoge rendementen, gingen de neergaande beurskoersen niet aan de pensioenfondsen voorbij (Ewijk en Van de Ven 2002: 58). Dat blijkt uit de problemen die sommige fondsen hebben of hebben gehad om te (blijven) voldoen aan de wettelijke verplichting tot het volledig gedekt houden van de opgebouwde pensioenrechten – de zogenaamde dekkingsgraad. De malaise op de beurs heeft bij een aantal pensioenfondsen de dekkingsgraad
19
pensioenfonds onmiddellijk te handelen om deze situatie op korte termijn, zeker binnen een jaar, te herstellen. Het op peil brengen van de buffers mag een wat langere periode beslaan, tussen twee en acht jaar. Wel dient van jaar tot jaar voortgang aantoonbaar te zijn. Verder schrijft de PVK dat de fondsen zeer behoedzaam te werk moeten gaan bij het vaststellen van de premiehoogte. De premie dient alle kosten te dekken, dus zowel de actuariële als de uitvoeringskosten. Wanneer een fonds de premie niet kostendekkend in rekening wil of kan brengen, dan moet het fonds beschikken over een reserve die het premietekort compenseert.7
van een reactie op de ‘nieuwe’ economie die nooit kwam, op de toegenomen populariteit van beleggen en op de gunstige economische ontwikkeling (Ter Linden 2003: 121). De vergrijzing en tegenvallende beleggingsresultaten zouden dus de stabiliteit van het pensioencontract kunnen aantasten. Om te bekijken hoe deze ‘dreiging’ kan worden tegen gegaan en wat gedaan zou kunnen worden om de stabiliteit van het pensioencontract te versterken, bespreken wij in het vervolg van dit deel een aantal aspecten, zoals die uit de interviews naar voren gekomen zijn, van belang zijn voor de houdbaarheid van het pensioencontract. Het gaat om de rol van de overheid, de ‘strijd’ tussen de generaties, de ‘strijd’ binnen de generaties en de levensloopregeling.
Inmiddels is de dekkingsgraad al weer enigszins verbeterd. In een persbericht van 3 februari 2004 laat de Vereniging van Bedrijfstakpensioenfondsen (VB) weten dat het vermogen van de bedrijfstakpensioenfondsen die bij de VB zijn aangesloten in 2003 is toegenomen met €29 miljard. De gemiddelde dekkingsgraad van deze fondsen steeg van 106,5 % eind 2002, naar 111,2 % eind 2003 (Vereniging van Bedrijfstakpensioenfondsen 2004). Volgens sommige financieel-economen zijn de ingezakte beurskoersen niet de oorzaak, maar de aanleiding van de problemen die pensioenfondsen kunnen tegen komen. Zij achten de besturen van de pensioenfondsen verantwoordelijk voor de huidige problemen (Boot 2003; Oosenbrug 2003). Die besturen zouden de fondsen afhankelijk hebben gemaakt van een risicovol beleggingsbeleid, zonder hun beleid af te stemmen op de te verwachte koersdaling. De beurskoersen in de tweede helft van de jaren negentig waren immers geen afspiegeling van een groei in de bedrijfswinsten, maar
20
A De rol van de overheid
ware over de schouders van de sociale partners mee. Alleen als die er niet in slagen afspraken te maken, komt de overheid in actie. Het is immers niet alleen in het belang van de burgers dat zij na een werkzaam leven over een adequaat inkomen beschikken. Het is ook in het belang van de overheid dat haar burgers een fatsoenlijke oudedagsvoorziening hebben.
Het vaststellen van de aard van het pensioencontract is een zaak van de sociale partners. In het arbeidsvoorwaardenoverle g spreken vertegenwoordigers van werkgevers en werknemers per bedrijfstak of onderneming een pensioenregeling af. Als onderlinge afstemming bereikt is over de inhoud van de regeling, vragen werkgevers en werknemers een pensioenuitvoerder de regeling uit te voeren. Voor de overheid lijkt op het eerste gezicht dan ook geen rol te zijn weggelegd. Toch drukt de overheid wel degelijk haar stempel op de pensioenopbouw in de tweede pijler.
Niet alleen bij de inhoud van de regeling kijkt de overheid over de schouders van de sociale partners mee, dat geldt ook voor de participatiegraad van de pensioenregelingen. Daar wordt het percentage werknemers dat aan een pensioenregeling deelneemt mee bedoeld. Als te veel werknemers geen pensioenregeling krijgen aangeboden, kan de overheid een pensioenplicht instellen. Zover is het nog niet gekomen, want ondanks het ontbreken van een pensioenplicht is de participatiegraad in Nederland hoog. Bijna 95 procent van de werknemers bouwt via een pensioenregeling een aanvullend pensioen op. Ondanks die hoge participatiegraad steekt regelmatig het idee de kop op om een pensioenplicht voor alle werknemers in te voeren. Onlangs lag er zelfs een initiatief wetsvoorstel in de Tweede Kamer voor om tot zo’n algemene pensioenplicht te komen. Het enthousiasme daarover is gering, dat bleek uit de reacties van de geïnterviewden. Alleen de woordvoerder pensioenen van de PvdA fractie en mede-indiener van het wetsvoorstel, Depla, is voorstander van een pensioenplicht. De bezwaren van de anderen betreffen vooral het gevaar dat werkgevers de verplichte basisregeling tot norm zullen verheffen, wat in het nadeel van werknemers is. Vanwege de discussie over de betaalbaarheid van het stelsel is het wetsvoorstel echter op de lange baan geschoven.
In alle drie de pijlers van het Nederlandse pensioengebouw vervult de overheid een andere rol. In de eerste pijler, de AOW, neemt de overheid het initiatief en draagt de verantwoordelijkheid. Ook de uitvoering is een overhei dsaangelegenheid. Het pensioen in de tweede pijler is zoals al vermeld eerst en vooral een verantwoordelijkheid van de sociale partners. De overheid behoort zich dan ook niet met de inhoud van de pensioenregelingen bezig te houden. Volgens Verheij van VNO-NCW is dat ook erg moeilijk, want: De inhoud van het pensioencontract komt via het arbeidsvoorwaardenoverleg, een decentraal overleg, tot stand. En dat leidt per definitie tot een gedifferentieerde uitkomst. Het is dus niet zo verstandig om op centraal niveau zaken voor te schrijven. In de tweede pijler is de rol van de overheid beperkt tot het opstellen van een wettelijk kader. Zij kijkt als het
21
Hoewel de overheid dus niet aan de onderhandelingstafel zit als de sociale partners over de inhoud van pensioenregelingen spreken, heeft zij invloed door haar wettelijke en fiscale taken.
Te late betaling dient de uitvoerder bij de Pensioen- & Verzekeringskamer te melden. Als maatregel tegen pensioenbreuk is de ontslagaanspraak of premievrije pensioenaanspraak opgenomen. De deelnemer krijgt aanspraak op de pensioenrechten die hij tijdens de dienstbetrekking heeft opgebouwd, ook al ligt het ontslag ver voor de pensioendatum. In 1972 werd het afkoopverbod in de wet opgenomen. Voortaan was afkoop van pensioen, dat wil zeggen een uitkering ineens in plaats van een periodiek inkomen, nauwelijks meer mogelijk.8 Het ‘verbod’ werd ingegeven door de gedachte dat pensioenen bedoeld zijn voor de oude dag. Tot slot werd het bijzonder nabestaandenpensioen aan de PSW toegevoegd: het pensioen dat na echtscheiding toekomt aan de ex-echtgenoot of geregistreerde partner.
Taken van de overheid …als wetgever Begin jaren vijftig van de vorige eeuw heeft de overheid een begin gemaakt met een juridisch kader voor pensioenen, door de invoering van de Pensioen- en Spaarfondsenwet (PSW) in 1954. De wet verplicht de werkgever niet om pensioen toe te zeggen, maar als hij dat wel doet, dan is de wet van toepassing en zal hij de nodige uitvoeringsmaatregelen in acht moeten nemen. Het doel van de PSW is om zoveel mogelijk te waarborgen dat gewekte pensioenverwachtingen verwezenlijkt worden en dat teleurstellingen worden voorkomen. Daarom mag de werkgever de pensioenregeling niet zelf uitvoeren, maar moet hij die taak aan een pensioenfonds of verzekeraar overdragen.
Een belangrijk instrument dat de overheid als wetgever in de Wet betreffende de verplichte deelneming in een bedrijfstakpensioenfonds (Wet Bpf ) heeft neergelegd is de verplichtstelling. Deze verplichtstelling houdt in dat de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid op verzoek van organisaties van werkgevers en werknemers in een bepaalde bedrijfstak de pensioenregeling verplicht kan stellen voor alle werkgevers in die bedrijfstak. Dit betreft zowel grote bedrijfstakken, als de bouw, de metaal en de gezondheidszorg, als kleinere bedrijfstakken, zoals die van de bakkers en de slagers.
Sinds de invoering van de wet is er veel veranderd, maar de PSW is met haar tijd meegegaan. Zo zijn er steeds meer materiele voorschriften opgenomen. Eén daarvan is de premiebetalingsverplichting. De werkgever dient met de pensioenuitvoerder (pensioenfonds of verzekeraar) over de premiebetaling een financieringsovereenkomst of betalingsovereenkomst te sluiten. De werkgever is niet alleen verplicht om zijn eigen deel van de pensioenpremie af te dragen aan de uitvoerder, maar ook het deel van de premie dat op het loon van de werknemer is ingehouden. De PSW bevat regels over het tempo waarin en de termijnen waarbinnen de premie moeten zijn voldaan.
… als fiscus Sinds jaar en dag geldt dat pensioenaanspraken niet belast zijn bij de werknemer. De pensioenuitkeringen daarentegen wel. Dit staat bekend als de omkeerregel.
22
Omkeerregel en andere belastingssystematieken De omkeerregel is niet uniek voor Nederland. Ook in andere landen wordt het pensioenvermogen op deze manier belast. De Europese Commissie is zelfs een uitgesproken voorstander van de omkeerregel, die internationaal bekend staat als het EET-systeem. De eerste E (Exempt) staat voor aftrekbaarheid van de premie, de tweede E (Exempt) voor vrijstelling van belastingheffing over de waardetoename tijdens de opbouwperiode, en de T (Taxed) voor de belastbaarheid van de uitkeringen. Een ander mogelijk fiscaal systeem is TEE (geen aftrek premies, wel vrijstelling waardetoename tijdens opbouwperiode en vrijstelling van de uitkering). In Zweden en Denemarken worden pensioenen via een dergelijk systeem opgebouwd. De winst van een ander systeem zou vereenvoudiging kunnen zijn, omdat de noodzaak tot claimbehoud van de fiscus – zeker in internationale verhoudingen - minder zwaarwegend is. Dan hoeft de Nederlandse fiscus zich geen zorgen te maken als iemand emigreert of zijn pensioenreserve aan een in het buitenland gevestigde pensioenuitvoerder over wil dragen. Nu de Europese Commissie zich voorstander heeft betoond van het EET-systeem, omdat zij zo het pensioensparen wil stimuleren, lijkt een fundamentele koerswijziging in Nederland echter geen reële mogelijkheid.
Tot medio 1999 ging de overheid losjes met de omkeerregel om. Als het pensioen niet uitging “… boven hetgeen naar maatschappelijke opvattingen, mede in verband met diensttijd en genoten beloning, redelijk moet worden geacht” (Wet op de Loonbelasting 1964), dan was de regel van toepassing. Door die open norm kon de fiscus maatschappelijke ontwikkelingen volgen. Een probleem daarbij was wel, dat een maatschappelijke ontwikkeling niet of moeilijk in een pensioenregeling kon worden opgenomen zolang deze nog nieuw was. En, zolang iets nog nieuw is, is het nog niet redelijk “gezien maatschappelijke opvattingen”.
In die wet is een uiterst gedetailleerde regelgeving voor de omgang van de fiscus met pensioenen opgenomen. De nieuwe regels waren bedoeld om ruimte te scheppen om pensioenregelingen meer flexibel te maken en meer aan individuele behoeften aan te passen. Zo zijn er regels opgenomen die het mogelijk maken om het ouderdomspensioen te laten fluctueren in die zin dat in de eerste jaren na pensionering een hoger pensioen wordt uitgekeerd dan daarna. Ook zijn er regels over hoe te handelen met het pensioen bij demotie en over de onderdelen van de beloning die meetellen voor het pensioen.
De open pensioennorm werd verlaten met de invoering van de Wet Fiscale behandeling pensioenen in juni 1999.
De wet stelt specifieke eisen aan de drie meest voorkomende soorten pensioenregelingen: de eindloonregeling, de
23
Een nieuwe rol voor de overheid?
middelloonregeling en de beschikbare premieregeling. Zo is bepaald hoeveel rechten in elke regeling opgebouwd mogen worden: in een eindloonregeling 2 procent per dienstjaar en bij een middelloonregeling 2,25 procent. Uitgangspunt daarbij is de gedachte dat in 35 jaar 70 procent van het laatstgenoten salaris aan ouderdomspensioen kan worden opgebouwd. Door dit uitgangspunt heeft de overheid een fiscaal instrument om pensioenregelingen te sturen.
Hoewel de PSW in de loop van de tijd enige aanpassingen heeft ondergaan, werd de roep om een aanpassing van de wet aan de eisen van deze tijd steeds groter. Daarom heeft het kabinet Kok II in 2000 een adviesaanvraag voor een nieuwe pensioenwet bij de SER ingediend. Op basis van dit advies heeft toenmalig staatsecretaris Hoogervorst een notitie voor een nieuwe Pensioenwet gepresenteerd (Ministerie van SZW 2002).9 De verwachting is dat de Pensioenwet in 2004 aan de Tweede Kamer kan worden aangeboden.
Inmiddels heeft het kabinet Balkenende II wijzigingen in dit fiscale kader voorgelegd aan de Tweede Kamer, als veranderingen in de Wet op de Loonbelasting. De belangrijkste betreft de verhoging van de pensioenrichtleeftijd in de tweede pijler van zestig tot 65 jaar. Dit betekent dat iemand die voor zijn 65ste met pensioen gaat, niet langer pensioenrechten van zeventig procent van het laatst genoten salaris kan hebben opgebouwd. Het blijft dus wel mogelijk om eerder met pensioen te gaan, maar daar staat een lagere uitkering tegenover. Tegelijkertijd worden de opbouwpercentages niet gewijzigd. Omdat de meeste pensioenregelingen niet de maximale fiscale ruimte (van 2 respectievelijk 2,25 procent per jaar) benutten, kunnen werknemers de niet gebruikte ruimte zelf aanvullen, als zij bijvoorbeeld een periode met weinig of geen pensioenopbouw willen compenseren. Maar ook voor deze tijdelijke hogere opbouwpercentages geldt, dat zij niet mogen leiden tot een pensioen van zeventig procent van het salaris voordat iemand 65 jaar is.
Het doel van de nieuwe wet zal net als dat van de PSW zijn … … het waarborgen van gelden die worden gereserveerd voor de in het kader van de arbeidsrelatie gedane pensioentoezeggingen (Ministerie van SZW 2002). Uit de notitie waarin de hoofdlijnen van de Pensioenwet zijn opgenomen blijkt dat de overheid geen nieuwe rol voor zichzelf ziet weggelegd. De verantwoordelijkheid voor (de invulling van) de pensioenen ligt bij de sociale partners. Omdat de arbeidspensioenen de primaire verantwoordelijkheid is van de sociale partners moet de overheid niet meer dan het noodzakelijke regelen (Ministerie van SZW 2002). De Pensioenwet is vooral bedoeld om, zoals staatssecretaris Rutte van het ministerie van Sociale Zaken en
24
Werkgelegenheid dat in de beleidsnotitie omschrijft, groot ‘onderhoud’ aan de PSW te plegen, beleidswijzigingen door te voeren en taakafbakeningsafspraken op te nemen. Met de nieuwe wet wil het kabinet voornamelijk een aantal zaken verhelderen die nu niet duidelijk in de PSW zijn opgenomen. Eén van de voornaamste punten waar duidelijkheid over moet ontstaan is de verantwo ordelijkheidsverdeling. In de PSW is vastgelegd dat er drie partijen bij de pensioenregeling betrokken zijn, maar wat ieders verantwoordelijkheden precies zijn, dat is niet duidelijk. Daarom stelt het kabinet voor dat de werkgever en de pensioenuitvoerder afspraken maken die opgenomen worden in de zogenaamde opdrachtbrief. Daarin staan de afspraken die zij gemaakt hebben over de procedures, het financiële verkeer tussen beiden, de manier waarop de besluitvorming tot stand komt, hoe omgegaan wordt met de vermogensoverschotten en –tekorten, het indexeringbeleid, etc. Het doel van de opdrachtbrief is dat duidelijk is vastgelegd wie waar verantwoordelijk voor is.
alleen nog maar tot premie holidays worden overgegaan als voorwaardelijke indexering gewaarborgd is (Ministerie van SZW 2002: 7). Omdat het aanvullend pensioen een arbeidsvoorwaarde is die pas na verloop van tijd genoten wordt, is het gevaar groot dat werknemers zich pas op of vlak voor de pensioendatum realiseren wat voor aanspraken er zijn opgebouwd (zie ook het kader over Pensioenbewustzijn). Het is dan ook belangrijk dat deelnemers betere en heldere informatie krijgen over wat de echte toezegging is, pas dan kunnen zij goede keuzes maken. In de nieuwe wet zal daarom ook veel aandacht ingeruimd worden voor voorlichting. Zo vindt de overheid dat de werkgever de deelnemers informatie moet verstrekken over de inhoud van de pensioenregeling. De pensioenuitvoerder moet hen op de hoogte houden over de uitvoering van de regeling. Daarnaast moet de pensioenuitvoerder hun informeren over de hoogte van het te bereiken pensioen. Naar analogie van de financiële bijsluiter voor financiële producten zou er voor de pensioenen ook een bijsluiter moeten komen (Ministerie van SZW 2002: 22). Op grond van de zorgplicht zal de pensioenuitvoerder de voorlichting moeten verbeteren over de inhoud van de pensioenregeling en de gevolgen van de eventueel te maken keuzes, ook al verdiepen de deelnemers zich daar liever niet in. Voorkomen moet worden dat de nabestaande voor verrassingen komt te staan na het overlijden van de (ex-) deelnemer. Niemand is gebaat bij “een huilende weduwe aan de poort”. Een onvolledige of onzorgvuldige voorlichting kan gemakkelijker dan voorheen tot aansprakelijkheid van de pensioenuitvoerder leiden. Verder wil de overheid dat ook nieuw in dienst
Daarom is de overheid ook geen voorstander van een indexeringsplicht. Wel wil ze dat duidelijk wordt wanneer wel en wanneer niet tot indexering wordt overgegaan. Om die reden vindt ze dat er een aantal regels ten aanzien van indexering in acht moeten worden genomen, die in de Pensioenwet zijn terug te vinden. Allereerst moet de pensioenuitvoerder als hij besluit de pensioentoezeggingen niet te indexeren uiteenzetten waarom hij tot dat besluit over gaat. Verder moet aan de deelnemers aan de pensioenregeling – actieve deelnemers en gepensioneerden – duidelijk gemaakt worden welke afspraken er over indexering gemaakt zijn. Tot slot mag
25
Pensioenbewustzijn Onder invloed van de individualisering – een proces van verminderde afhankelijkheid van het individu van één of enkele personen in zijn directe omgeving en van toenemende vrijheid van keuze en autonomie met betrekking tot de inrichting van het eigen leven - zijn de levenslopen diverser geworden: direct gaan werken of langer doorstuderen; alleen of samen wonen of trouwen; carrière, kinderen of deze twee combineren; vervroegd uittreden of langer doorwerken. Vooruitlopend op de behoefte die zou kunnen ontstaan om meer eigen keuzen te maken als mensen als individu worden gezien, heeft de overheid de samenstelling van het sociale zekerheidspakket aangepast. Voorbeelden daarvan zijn te vinden in de werknemersverzekeringen en de AOW (SISWO, 2002: 31-35). Of de overheid er ook toe over moet gaan de ‘individualisering’ c.q. keuzevrijheid in de pensioenrege-ling door te voeren is zeer de vraag.10 De actieve deelnemers aan de pensioenfondsen staan namelijk nauwelijks stil bij hun pensioen. Vaak weten werknemers niet getreden wat zij maandelijks werknemers afdragen meervoor informatie hun oude dag krijgen en wat de over bijdrage vanmoet hun werkgever zijn. daaraan is. Op basis van een representatieve deelname steekproef aanonderzocht de pensioenregeling het bureau CentER en de in 1997 opbouw wat devan Nederlandse bevolking weet over de eigen pensioenregeling. Uit het pensioenrechten onderzoek blijkt en dat de demeeste eventuele mensen risico’s niet volledig die daaraan op de hoogte zijn. Minder dan de helft van de ondervraagden weet wat zij zelf vastzitten. aan premie Het afdragen. toesturen Bovendien vantoont de het feitelijke onderzoek statuten aan, dat als mensen Met al vandebepaalde bovengenoemde zaken op de hoogte maatregelen zijn, die kennismoet lang de en niet reglementen altijd met devolstaat werkelijkheid niet overeenstemt langer. Tot(Vos slot et alwil 1998: de 399). Pensioenwet er voor zorgen dat het pensioenreglement
overheid dat ook de informatieverstrekking aan gewezen transparanter wordt en moet het vergelijken van deelnemers Uit meer recente verbetert. cijfersZij vanmoeten De Nederlandsche geïnformeerd Bank blijkt worden dat meer dan zestig informatie procentmogelijk van de ondervraagden worden. Helderheid in de DNBen Household duidelijkheid bij Survey wijzigingen (DHS) niet in weet het indexeringsbeleid hoe hoog de opgebouwde en ten pensioenrechten minste zijn is endan dat 65 ook procent het motto geen idee vanheeft de Pensioenwet. hoe hoog het pensioen, Dat geldt niet eensdat inzedeopvijf 65-jarige jaar over leeftijd deontvangen, ontwikkeling zal zijn. van Vande dehoogte respondenten geeft alleen een voor meerderheid de afspraken aan datdie zij de tussen pensioenopbouw de verschillende graag bij het van aan de hun aanspraken. pensioenfonds Wat overlaten, de gewezen zodatdeelnemers ze zich daar betreft, niet druk over hoeven pensioencontract te maken. En 85 procent betrokken van de partijen ondervraagden wordenzegtgemaakt, zich vindt liever de niet overheid al te veel verder te willen nogverdiepen dat huninmedezeggenschap, de details van de pensioenregeling maar(DNB ook2003: voor 46-49). de (kern)taken van de pensioenfondsen. met name van de gepensioneerden, verbeterd moet worden. Kortom, In het de pensioenbewustzijn PSW is opgenomen en zeker dat de gepensioneerden pensioenkennis van de gemiddelde De laatste burger jaren is laag. hebben De meeste enkele Nederlanders grote pensioenfondsen zitting beschouwen kunnenhunnemen premies in niet het als onrechtvaardig pensioenfondsbestuur hoog. De pensioenpremie zichis ontwikkeld één van de vele totafdrachten financieel op conglomeraten. het loonstrookje Het zijn en de en de deelnemersraad. meerderheid van de Bijwerknemers de meestegaat pensioenfondsen ervan uit dat die op den duur stichtingen een redelijkgeworden pensioen op waarin zal leveren naast plus het pensioenbedrijf een ook is zeggenschap nabestaandenpensioen voor gepensioneerden voor de partner. geregeld. Toch andere activiteiten zijn ondergebracht. Daarnaast is er in overweegt het kabinet in de Pensioenwet op te nemen het pensioenbedrijf vaak een scheiding aangebracht tussen dat,Bovendien als er delen geen Nederlanders verbeteringen de gedachte ten aanzien dat iemand vanna de een leven vandewerken activiteiten recht heeft waarbij op een hetprettige fondsoude optreedt dag met als risicodrager medezeggenschap bijbehorend inkomen. worden En dat geboekt, inkomen elkhoeft pensioenfonds niet per se zelf vanbij elkaar gespaard van detepensioenverplichtingen zijn of door de kinderen afgedragen. en de beleggingen Dat is een en die enige uiting omvang van wateen Abram deelnemersraad de Swaan sociaal moet gevoel hebben noemde: of dat waarbij het fonds uitvoerder van pensioenregelingen bestuursparticipatie van gepensioneerden gegarandeerd is. De reden waarom sommige pensioenfondsen zijn
26
getreden werknemers meer informatie krijgen over deelname aan de pensioenregeling en de opbouw van pensioenrechten en de eventuele risico’s die daaraan vastzitten. Het toesturen van de feitelijke statuten en reglementen volstaat niet langer. Tot slot wil de overheid dat ook de informatieverstrekking aan gewezen deelnemers verbetert. Zij moeten geïnformeerd worden bij wijzigingen in het indexeringsbeleid en ten minste eens in de vijf jaar over de ontwikkeling van de hoogte van de aanspraken. Wat de gewezen deelnemers betreft, vindt de overheid verder nog dat hun medezeggenschap, met name van de gepensioneerden, verbeterd moet worden. In de PSW is opgenomen dat gepensioneerden zitting kunnen nemen in het pensioenfondsbestuur en de deelnemersraad. Bij de meeste pensioenfondsen is zeggenschap voor gepensioneerden geregeld. Toch overweegt het kabinet in de Pensioenwet op te nemen dat, als er geen verbeteringen ten aanzien van de medezeggenschap worden geboekt, elk pensi-oenfonds van enige omvang een deelnemersraad moet hebben of dat bestuursparticipatie van gepensioneerden gegarandeerd moet zijn. Met de bovengenoemde maatregelen moet de Pensioenwet er voor zorgen dat het pensioenre-glement transparanter wordt en moet het vergelijken van informatie mogelijk worden. Hel-derheid en duidelijkheid is dan ook het motto van de Pensioenwet. Dat geldt niet alleen voor de afspraken die tussen de verschillende bij het pensioencontract betrokken partijen worden gemaakt, maar ook voor de (kern)taken van de pensioenfondsen.
Wie geconfronteerd wordt met een miserabele ziet daarin niet een taak voor zichzelf, maar een opgave voor de gemeenschap. Niet hij moet zorgen, maar ‘er moet voor gezorgd worden’ (De Swaan 1999: 75). De AOW is een uiting van dat sociaal gevoel, maar ook de houding van de meeste Nederlanders ten aanzien van arbeidspensioenen kan zo worden opgevat. Achterliggende gedachte daarbij is dat op den duur de komende generaties net zo genereus zullen zijn en het pensioen van de huidige werkenden willen waarborgen. En dat is een van de grote waardes van solidariteit.
De laatste jaren hebben enkele grote pensioenfondsen zich ontwikkeld tot financieel conglomeraten. Het zijn
27
stichtingen geworden waarin naast het pensioenbedrijf ook andere activiteiten zijn ondergebracht. Daarnaast is er in het pensioenbedrijf vaak een scheiding aangebracht tussen de activiteiten waarbij het fonds optreedt als risicodrager van de pensioenverplichtingen en de beleggingen en die waarbij het fonds uitvoerder van pensioenregelingen is. De reden waarom sommige pensioenfondsen zijn uitgegroeid tot financiële conglomeraten is niet zo zeer ingegeven om een zo groot mogelijk rendement van het pensioenvermogen mogelijk te maken, maar veeleer door marketing- en overlevingsstrategieën. Volgens de overheid kan deze ontwikkeling negatieve gevolgen hebben voor de deelnemers, vanwege de risico’s die verbonden zijn aan het aansturen van een financieel conglomeraat. Daar komt bij dat de overheid van mening is dat dit een voor het pensioenfonds bedrijfsvreemde activiteit is. Verder vindt ze dat op deze wijze zich het risico van oneerlijke concurrentie kan voordoen.
aan duidelijkheid over de nevenactiviteiten die een pensioenfonds zouden mogen uitvoeren, is begin 2003 de Commissie Staatsen ingesteld. Eind 2003 bracht de commissie haar advies uit, dat er op neer kwam ten aanzien van de nevenactiviteiten van pensioenfondsen een ‘nee-tenzij’ benadering te hanteren. Dat betekent dat als een pensioenfonds een nevenactiviteit wenst te verrichten zij deze ter toetsing aan de PVK moet voorleggen (Commissie conglomeraatvorming pensioenfondsen 2003), hetgeen overeenkomt met wat in de hoofdlijnennotitie van maart 2002 was opgenomen. Onlangs heeft staatssecretaris Rutte dit advies van de commissie overgenomen, waardoor in de nieuwe Pensioenwet opgenomen zal worden dat pensioenfondsen zich in principe tot hun kerntaken moeten beperken (Ministerie van SZW 2004b). Tot slot zal in de Pensioenwet worden opgenomen dat voor het zeker stellen van de pensioenen en de continuïteit van de pensioenfondsen herziening van de instrumenten van de toezichthouder gewenst is. In de PSW is nu opgenomen dat een pensioenfonds altijd en volledig aan zijn verplichtingen moet voldoen. Dit wordt wel de zekerheidseis genoemd, die uitgaat van een discontinuïteitsbenadering. De middelen van een fonds moeten dus eerst zo ingezet worden dat het fonds te allen tijde aan zijn verplichtingen kan voldoen. Nieuwe aanspraken kunnen pas toegekend worden nadat de al toegekende aanspraken zijn veilig gesteld. Vanwege de financiële omvang van de fondsen en de daarbij behorende risico’s, expertise en ervaring wordt wel beweerd dat deze eis niet meer van deze tijd is. Om wél bij de ontwikkelingen van deze tijd aan te sluiten zou
In de Pensioenwet moet daarom duidelijk zijn wat wel en wat niet tot de kerntaken van pensioenfondsen behoort. Tot die kerntaak rekent de overheid het uitvoeren van de afspraken van sociale partners over het ouderdoms- en nabestaandenpensioen. In de hoofdlijnennotitie van maart 2002 meldt toenmalig staatssecretaris Hoogervorst daarover dat wat de nevenactiviteiten van de pensioenfondsen betreft in principe alleen die activiteiten die verband houden met het uitvoeren van de pensioentoezegging mogen worden ondernomen en dat het kabinet overweegt alle andere activiteiten die daar niet rechtstreeks uit voortvloeien ter goedkeuring aan de PVK voor te leggen (Ministerie van SZW 2002: 17). Omdat het kabinet behoefte had
28
over gegaan kunnen worden op een zekerheidseis die uit gaat van de continuïteitsbenadering. Bij deze benadering vindt een afweging plaats tussen de nominale zekerheid bij discontinuïteit, de ruimte voor indexering en de premie. In deze benadering kan het belang van een nieuw toe te kennen aanpassing van het pensioen aan de inflatie van groter belang worden geacht dan de consequentie ervan: de lagere zekerheid dat de al toegekende aanspraken worden nagekomen. Of de continuïteitsbenadering opgenomen zal worden in de Pensioenwet is nog niet zeker. De overheid heeft grote aarzelingen bij het invoeren van een dergelijke benadering. Voor uitkeringen als het pensioen is het belangrijk dat deelnemers er op kunnen vertrouwen dat de verplichtingen worden nagekomen. Wanneer bij werknemers verwachtingen zijn gewekt over het pensioen, dan moeten die verwachtingen ook waar gemaakt worden.
In de notitie over het financieel toezicht is verder nog een nadere uitwerking van de praktijk rond indexatie opgenomen. Evenals in de hoofdlijnennotitie van toenmalig staatssecretaris Hoogervorst staat in de notitie over het financieel toezicht dat pensioenfondsen hun deelnemers en gepensioneerden duidelijk moeten voorlichten over hun indexatiebeleid. Als pensioenfondsen pensioenen niet indexeren of daar voorwaarden aan verbinden, moeten zij dat de actieve deelnemers en gepensioneerden laten weten. In aanvulling op de hoofdlijnennotitie meldt de notitie over het financieel toezicht dat de pensioenfondsen alleen dan geen vermogen hoeven op te bouwen om de indexatie te betalen. Als er onduidelijkheid is over het indexatiebeleid van een pensioenfonds zal de PVK ervan uit gaan dat de pensioenen onvoorwaardelijk worden geïndexeerd. In dat geval moeten pensioenfondsen wel vermogen aanhouden om aan de indexatieverplichting te voldoen. Daarnaast is in de notitie over het financieel toezicht, evenals in de hoofdlijnennotitie, nog aangegeven dat pensioenfondsen alleen premies mogen terugstorten, premie-holidays toepassen en kortingen op de premie mogen geven, als zij in dat jaar en op de langere termijn kunnen voldoen aan hun voorwaardelijk en onvoorwaardelijke verplichtingen.
Daarom heeft het kabinet onlangs een notitie voorbereid over de vormgeving van het financiële toezicht op de pensioenfondsen (Ministerie van SZW 2004a). Deze notitie vormt de leidraad voor het Financieel Toetsingskader, dat deel zal gaan uitmaken van de Pensioenwet. In de notitie staat dat een pensioenfonds een zekerheid van 97,5 procent moet kunnen bieden dat de buffers niet volledig worden gebruikt en het pensioenfonds niet in onderdekking raakt. Voor een standaard pensioenfonds betekent dat een dekkingsgraad van 130 procent. Een zekerheid van 97,5 procent houdt in dat elke deelnemer van een pensioenfonds gemiddeld een keer in de periode van pensioenopbouw (zo’n 40 jaar) kan meemaken dat het pensioenfonds onderdekking heeft. Het pensioenfonds krijgt vervolgens 15 jaar de tijd om de buffers te herstellen.
De overheid mag voor zichzelf dan geen andere of grotere rol zien weggelegd, het is de vraag of zij die toch niet zou moeten innemen. Econoom C. van Ewijk vindt van wel. Voor de komende jaren wordt een forse stijging van pensioenpremies verwacht nodig om de dekkingsgraad te herstellen. Hogere premies tasten echter de koopkracht van de werkenden aan en hebben effect op de arbeidsmarkt (door het verschil tussen bruto- en nettoloon: de wig) en op de overheidsfinanciën (door de aftrekbaarheid
29
van premies). Om te voorkomen dat de pensioensector een bron van macro-economische verstoringen wordt, vindt Van Ewijk dat de overheid moet ingrijpen (Van Ewijk 2003). Hij blijkt daar echter nagenoeg alleen in te staan.11 Op de vraag of de overheid een grotere rol in het pensioencontract moet vervullen wordt door de meeste geïnterviewden ontkennend geantwoord. Alleen Sikkes van de Nederlandse Bond Pensioenbelangen vindt dat de overheid de belangen van de gepensioneerden beter kan vertegenwoordigen dan de sociale partners. De overigen zijn van mening – evenals de overheid zelf - dat de pensioenen een zaak van de sociale partners zijn.
De overheid moet waarmaken wat ze belooft. Dit is ten eerste de eerste pijler financieren en ten tweede stabiele kaders stellen en toezicht houden in de tweede pijler. Bij stabiele kaders kan worden gedacht aan fiscale faciliëring, verplichte deelname, waardeoverdracht en gelijke behandeling tussen mannen en vrouwen (Driessen, FNV). Een belangrijke taak van de overheid is dat de belangen van de gepensioneerden en de toekomstige generaties niet uit het oog worden verloren (Depla, PvdA).
Conclusie
De overheid heeft 50 jaar geleden besloten erbuiten te blijven. Ze hebben dat heel goed geregeld. De overheid zorgt voor de eerste pijler. De sociale partners zorgen op cao-niveau voor de tweede pijler. […] Er is nog nooit een schandaal geweest in dit omvangrijke systeem waarin zoveel geld omgaat. Een andere belangrijkere arbeidsvoorwaarde met grotere macro economische effecten – de loonontwikkeling – wordt ook op cao-niveau af gesproken, en dat gaat ook goed (Beuker en Wennekus, VB).
Duidelijk is dat voor de overheid geen grotere rol is weggelegd dan een voorwaardenscheppende; het pensioen is immers een zaak van de sociale partners. De voorwaardenscheppende rol is overigens wel belangrijk, want zonder ingrijpen van de overheid was er in principe geen pensioencontract in de tweede pijler mogelijk. Maar met de inhoud van de regeling moet de overheid zich niet bemoeien. Dat vinden niet alleen de werkgevers, werknemers en pensioenuitvoerders, maar ook de overheid zelf.
Wat de overheid volgens de geïnterviewden moet doen, is: ... er voor zorgen dat er een contract is en dat dat helder is. […] De overheid moet zorgen dat de financiering zo is dat het nagestreefde pensioenresultaat naar verwachting (dus niet gegarandeerd) gerealiseerd kan worden en dat het contract uitgevoerd wordt. […] Er moet duidelijk zijn wat de risico’s zijn (Jansweijer, WRR).
30
B De strijd tussen de generaties
pensioenfondsen streven er wel naar om een welvaartsvast pensioen uit te keren.
De vermeende ‘oorlog tussen de generaties’ zal niet gewapenderhand worden beslecht; evenmin zal de strijd gevoerd worden in het parlement. Het proces van inflatie zal anoniem, geruisloos, snel en effectief zijn werk doen (Kuné 1994).
Voor de strijd tussen de generaties maakt het niet veel uit hoe de uitkeringen gefinancierd worden. Kuné schetst een scenario waarbij de actieven in een vergrijsde samenleving een groter deel van het nationaal inkomen naar zich toe proberen te trekken als zij zich tekort gedaan voelen. Zij kunnen dit doen door via het democratisch proces de AOW-premie omlaag te brengen en de AOW-rechten te verminderen. Een andere en meer sluipende manier om een groter deel van de koek te krijgen is echter het nietindexeren van de pensioenuitkeringen. De koopkracht van de ouderen wordt daardoor aangetast, waardoor er meer voor de actieven overblijft.
Jan Kuné schreef dit toen er nog geen strijd tussen de generaties dreigde. Tot dan toe was er vooral zorg over de gevolgen van vergrijzing voor de AOW. De AOW wordt door omslag gefinancierd: de actieven betalen voor de ouderen. Hoe minder actieven hoe hoger de premie. De zorg bestond en bestaat dat de AOW niet meer te financieren is als het aantal actieven daalt en het aantal ouderen toeneemt. Kuné toont in zijn artikel aan dat dit probleem net zo hard speelt voor de pensioenen in de tweede pijler. De solidariteit tussen de verschillende risicogroepen betekent dat de actieve deelnemers moeten accepteren dat de gevolgen van rendements- en inflatierisico’s (zie deel I) op hen verhaald worden. Doen zij dat niet, dan komt de continuïteit van de heffingsbasis in gevaar. Om te voorkomen dat dat gebeurt, zijn in de meeste Nederlandse pensioenregelingen een aantal clausules opgenomen. Die clausules behelzen bijvoorbeeld dat, als de financiële situatie dat toe laat, een welvaartsvast pensioen uitgekeerd wordt, gecorrigeerd voor inflatie en aangepast aan de loonstijging. Door de correctie van de pensioenuitkeringen voor inflatie en stijging van de lonen afhankelijk te maken van de financiële situatie van het fonds is de indexatie voorwaardelijk. De enige harde garantie die pensioenfondsen gepensioneerden bieden is de nominale waarde van het pensioen zelf. De meeste
Niet-indexeren of verhogen van de premie? De discussie over de indexering is nu nog even actueel als in 1994. Niet zozeer vanwege de hoge inflatie als gevolg van de grote koopkrachtige vraag van ouderen en een achterblijvende productiecapaciteit, maar vanwege de koersdaling op de beurs. Op de korte termijn zijn er twee manieren om de vermogensdaling van de pensioenfondsen op te vangen: het verhogen van de pensioenpremie en het niet-indexeren van de pensioenen. Het verhogen van de pensioenpremie gaat ten koste van de koopkracht van de actieven en het niet-indexeren gaat ten koste van de koopkracht van de gepensioneerden. In de discussie over oplossingen voor de vermogensdaling van pensioenfondsen speelt ook de vergrijzing een belangrijke rol. Die zorgt voor een toenemende rijping van de fondsen waardoor
31
Meningen over indexeren Sikkes (Nederlandse Bond voor Pensioenbelangen) vindt dat de pensioenen zo veel en zo vaak mogelijk geïndexeerd moeten worden. Hij pleit voor indexatie met een speciale seniorenprijsindex. Ouderen hebben immers een ander consumptiepatroon dan jongeren. Depla (PvdA) vindt dat het pensioen gegarandeerd waardevast moet zijn. De pensioenen moeten dus in ieder geval worden geïndexeerd met de prijsstijging. Driessen (FNV) wijst erop dat de mogelijkheden om te sturen met de premie in een vergrijsde samenleving steeds minder worden. Nu staan tegenover elke actieve werknemer 2,4 gepensioneerden. Als straks tegen elke actieve 4 gepensioneerden staan, moet de pensioenpremie wel erg sterk stijgen om de indexering van de pensioenen te betalen. De Beus (PGGM) ziet de oplossing in het vervangen van het eindloonstelsel door een middelloonstelsel. Indien het fonds niet kan indexeren, dan is het eerlijk – en solidair – om de lasten daarvan te spreiden over de verschillende generaties. In het huidige eindloonstelsel kan dat niet – en dat is een probleem. In een eindloonstelsel gaat de pensioenaanspraak van een werkende omhoog met de daadwerkelijke stijging van zijn salaris. Dus het niet-indexeren gaat alleen ten koste van de pensioenaanspraak van slapers en de pensioenuitkeringen van gepensioneerden. Een middelloonstelsel heeft dat probleem niet en kent meer solidariteit tussen generaties. Daar treft de niet-indexering ook de toekomstige pensioenen van de actieven. Zodoende is de basis voor niet-indexeren veel breder en de omvang van de ingreep geringer. Daarnaast is er in een middelloonstelsel geen back service boven de algemene loonstijging nodig wat het systeem beter beheersbaar maakt. Voor dezelfde prijs kan meer worden opgebouwd of een lagere AOW franchise worden berekend. De Vereniging van Bedrijfstakpensioenfondsen vindt dat gepensioneerden, werkgevers en werknemers in gelijke mate moeten betalen als het tegen zit. Het pensioenvermogen is immers van alle partijen. Volgens de Vereniging hebben pensioenfondsbesturen een wettelijke verplichting om de lusten en de lasten van de pensioenvoorziening over alle partijen te verdelen. Bij tegenvallende resultaten moet dus zowel de premie omhoog als de indexatie (gedeeltelijk) opgeschort. Verheij (VNO-NCW) is van mening dat elke pensioenregeling een indexeringsclausule moet bevatten, maar altijd in de vorm van een voorwaardelijke toezegging. Uit de communicatie daarover moet heel helder blijken dat deelnemers geen afdwingbaar recht hebben op een jaarlijkse verhoging. Die zekerheid kan geen enkel pensioenfonds verschaffen.
fluctuaties in het rendement steeds sterker doorwerken in de dekkingsgraad en premies minder betekenis krijgen. Daarnaast wordt steeds meer geprobeerd via risicodragende beleggingen het rendement te verhogen.
Ook daardoor zullen de rendementsfluctuaties toenemen. Beide ontwikkelingen samen zorgen ervoor dat de veiligheidsklep van de ‘voorwaardelijke’ indexering in de toekomst vaker zal worden gebruikt.
32
Tabel 2.1 Staffel financiële positie
premie
indexatie
dekkingsgraad kleiner dan 100%
opslag
korting
dekkingsgraad 100%
kostprijs
loon
dekkingsgraad groter 100%
korting
opslag
Bron: Ponds 2003
De meningen over indexering lopen echter uiteen: van voorstanders van wettelijke indexering (PvdA, D66 en de belangenbehartigers van gepensioneerden) tot tegenstanders van onvoorwaardelijke indexering (de sociale partners). De pensioenfondsen en verzekeraars als uitvoeringsorganisatie nemen een middenpositie in. Zij vinden dat bij een te lage dekkingsgraad zowel actieven (door premieverhoging) als gepensioneerden (door voorwaardelijke indexering) moeten bijdragen aan het herstel van het vermogen van de fondsen.
Om wel duidelijk te maken wie welke risico’s draagt zou vooraf vast gelegd kunnen worden onder welke omstandigheden er geïndexeerd moet worden. Het verdelingsmechanisme wordt dan expliciet vastgelegd in het pensioencontract. Dit zou meer rechtszekerheid bieden aan pensioengerechtigden. Die weten dan wanneer hun pensioen wel geïndexeerd wordt en wanneer niet. Het verdelingsmechanisme kan in het pensioencontract worden vastgelegd in de vorm van een staffel (cf. Ponds 2003). In tabel 2.1 is weergegeven hoe de staffel er uit zou kunnen zien.
Indexeren expliciteren of niet? Door naar welvaartsvastheid te streven, is het pensioen niet zeker, maar gekoppeld aan de economische situatie. De voorwaardelijke indexatie heeft het pensioenreglement er echter niet helderder op gemaakt. Duidelijk is dat er drie partijen betrokken zijn bij de pensioenregeling: werkgevers, werknemers en pensioenuitvoerders. Duidelijk is ook dat er mogelijkheden zijn om mee- en tegenvallers in de pensioenverplichtingen op te vangen. Niet duidelijk is wie de risico’s draagt. Daarover is het gemiddelde pensioencontract erg vaag.
In de praktijk hanteren veel pensioenfondsen al dergelijke staffels (pension deals). Ze zijn echter niet expliciet vastgelegd in het pensioencontract en kunnen dus ten allen tijde gewijzigd worden. En zolang ze niet expliciet zijn vastgelegd, bieden ze geen rechtszekerheid aan gepensioneerden. De voorstanders van een expliciet vastgelegde staffel zijn uiteraard de gepensioneerden. Zij hebben er belang bij dat vooraf duidelijk is wanneer hun pensioen wel en niet
33
Voorstanders van een expliciet contract Sikkes van de Nederlandse Bond voor Pensioenbelangen (NBP) vindt dat de indexatie verzekerd moet zijn en dat de premie zich moet aanpassen. Hij begrijpt wel dat de pensioenpremie niet onbeperkt kan stijgen. Het lijkt hem daarom goed om een maximumpremie op te nemen in het pensioencontract. Er zou dan geïndexeerd kunnen worden, tenzij de pensioenpremie een bepaald maximum te boven gaat. Depla (PvdA) wil dat in het pensioencontract de harde duidelijke toezegging van voorwaardelijke waardevastheid wordt opgenomen. Mooier zou zijn als er ook een harde toezegging is dat het pensioen welvaartsvast is (de kans dat dat gerealiseerd kan worden is groter in een middelloonstelsel). Hij is geen voorstander van onvoorwaardelijke toezeggingen, dan moeten er veel te hoge reserves worden aangehouden. Onder normale omstandigheden moet het pensioenresultaat een welvaartsvast pensioen zijn. Liever een lagere nominale toezegging die geïndexeerd is dan hoge nominale toezegging. Immers een nominaal vast pensioen is na 20 jaar nog maar de helft waard. Mensen hebben recht op duidelijkheid. Een nominaal pensioen geeft die duidelijkheid niet. Een voorwaardelijk waardevast pensioen moet gegarandeerd worden. Er mogen geen mechanismen in het contract zitten die dat onderuit halen. Mensen moeten weten waar ze aan toe zijn. Beuker en Wennekus (Vereniging van Bedrijfstakpensioenfondsen) vinden dat moet worden vastgelegd onder welke omstandigheden de premie en de indexatie wordt aangepast. Dit gebeurt door veel pensioenfondsen al in een zogenaamde pension deal die de vorm heeft van een staffel zoals weergegeven in tabel 2.1. Deze pension deal volgt de wettelijke verplichting voor een pensioenfondsbestuur om zowel de lusten als de lasten van de pensioenvoorziening evenredig over alle betrokken deelnemers te verdelen. Kortom, premieverhogingen (ten laste van werkenden) gecombineerd met opschorting van de indexering (ten laste van gepensioneerden) in slechte tijden en het omgekeerde in goede tijden. De Lange (Achmea/KUN) vindt de verantwoordelijkheidsverdeling tussen de betrokkenen bij het contract momenteel onduidelijk. De grotere pensioenregelingen worden opgesteld door sociale partners en uitgevoerd door het pensioenfonds. In het bestuur van het pensioenfondsen zitten de sociale partners ook weer. Bij het pensioencontract zijn drie partijen betrokken, de werkgever, de werknemer en de pensioenuitvoerder. In de uitvoeringsovereenkomst is echter niet duidelijk opgenomen wie, waarvoor verantwoordelijk is. Het gebrek aan duidelijkheid over de verantwoordelijkheid is vooral een probleem bij de indexering: wie is daar nu verantwoordelijk voor: de pensioenfondsen of de sociale partners? De Lange vindt dat in het pensioencontract te weinig aandacht wordt gevestigd op het belang van indexatie. Hij wil dat indexatie een integraal onderdeel van het contract wordt. Het gaat hem om waardevastheid (inflatiebescherming); er hoeft niet naar een correctie voor de loonstijging (welvaartsvastheid) te worden gestreefd. De Lange is een voorstander van zo veel mogelijk onvoorwaardelijke indexering. Jansweijer (WRR) denkt dat een transparant pensioencontract zou helpen om het sociale draagvlak voor herverdeling te vergroten. Nu is niet duidelijk wat er nagestreefd wordt; het is niet goed gedefinieerd.
34
geïndexeerd wordt. Ook de PvdA is voorstander van een expliciet pensioencontract, evenals de Vereniging van Bedrijfstakpensioenfondsen, De Lange (Achmea/KUN) en Jansweijer (WRR).
De tegenstanders van een expliciet contract waarin is vastgelegd wanneer indexering zal plaatsvinden, wijzen op de nadelen: de sturingsmogelijkheden voor het pensioenfonds nemen af en dit kan ten koste gaan van de
Tegenstanders van een expliciet contract Driessen (FNV) vindt dat de pensioenpremie moet vastliggen en de indexering zich daaraan aan moet passen. De pensioenpremie zou binnen een kleine bandbreedte vast moeten liggen, onafhankelijk van de dekkingsgraad. De lasten voor de actieven zijn dan constant. Wanneer de dekkingsgraad hoog is (bijvoorbeeld door hoge rendementen) betalen de actieven meer dan nodig is om het vermogen op peil te houden en wanneer de dekkingsgraad laag is, betalen ze wat minder. Bij een dergelijk contract zou in tijden van hoog rendement voldoende vermogen opgebouwd moeten worden om ook in tijden van laag rendement de indexatie uit te betalen. Dit is beter dan een variabele premie of een voorwaardelijke indexatie. Wat betreft de kostendekkende premie: deze mag niet afhangen van een staffel / dekkingsgraad in verband met verschillen in de rentestand. Men dient meer slagen om de arm te houden en niet één op één te koppelen met de staffel. Bij hoge rendementsverwachtingen is een bepaalde dekkingsgraad minder zorgwekkend dan bij lage rendementsverwachtingen. Verheij (VNO-NCW) stelt dat een onvoorwaardelijke, wettelijk verankerde toeslagregeling onbetaalbaar is en dus onzinnig. Dat betekent onherroepelijk het einde van onze DB-regelingen. Voorts wijst hij op de risico’s als gevolg van nieuwe verslaggevingregels (IAS-19). Die dwingen eveneens tot helderheid met betrekking tot de financieringsrisico’s van de onderneming ten opzichte van het pensioenfonds. De meeste helderheid wordt verschaft als de werkgeversbijdrage aan het fonds gelimiteerd is. Dat moet dan wel expliciet in het contract tussen de onderneming en het pensioenfonds of de verzekeraar worden geregeld. Maassen (ABP) wil wel zo veel mogelijk indexeren, zelfs welvaartsvast, maar dit niet reglementair vastleggen. Op de eerste plaats omdat dit de sturingsmogelijkheden van het pensioenfonds beperkt. Op de tweede plaats omdat het reglementair laten vastleggen van indexatie een verplichting is. Voor deze verplichting moet dan extra gereserveerd worden. Steenvoorden (OPF) vindt het gevaarlijk om de indexering hard in staffels vast te leggen. Een nadeel van transparantie is dat een toezegging over indexatie een afdwingbare toezegging is. De toezichthouder zou in de toekomst dan kunnen eisen om deze verplichting te waarderen met behulp van optietheorieën en hiervoor een reservering te treffen. Dat betekent dat er minder reserve overblijft om risico mee te dragen en rendement mee te maken. Een dergelijke toezegging kost dus rendement. En zet daarmee de continuïteit van het fonds onder druk. De VVD meent niet dat de indexatie moet worden vastgelegd. De Vries vindt dat het aan het bestuur van de pensioenfondsen is om te beslissen over de indexatie. Wel zou het beleid erop gericht moeten zijn zoveel mogelijk te indexeren.
35
prestatie van het pensioenfonds. Ook wijzen zij erop dat het pensioen duurder wordt wanneer wordt vastgelegd wanneer geïndexeerd moet worden. De indexering is dan immers een recht waarvoor onder bepaalde omstandigheden gereserveerd moet worden.
in het pensioencontract omdat dan de indexatie voor gepensioneerden afdwingbaar wordt en de beleidsruimte voor pensioenfondsen wordt beperkt. Wie bepaalt of er geïndexeerd wordt? De bezwaren die sociale partners en pensioenfondsen opperen tegen een meer expliciet pensioencontract lijken reëel. Maar als er geen expliciet contract komt, is het dan niet verstandig om anderen te laten mee beslissen over de indexering? De overheid bijvoorbeeld of de gepensio-
Er lijkt dus wel draagvlak te zijn voor de zogenoemde pension deals waarin wordt vastgelegd onder welke omstandigheden geïndexeerd wordt. Er is echter geen draagvlak om deze pension deals expliciet vast te leggen Meer zeggenschap voor gepensioneerden en overheid
Sikkes (NBP) zou graag willen dat gepensioneerden meer zeggenschap zouden krijgen in een wettelijk te regelen vorm. Gepensioneerden moeten een stem in de fondsbesturen krijgen. In de praktijk zal dat echter lastig zijn te realiseren, want werkgevers- en werknemersorganisaties zitten in het algemeen niet te wachten op een extra partij aan de onderhandelingstafel. Met het Convenant Deelnemersraden krijgen gepensioneerden via een deelnemersraad medezeggenschap over de inhoud van het pensioenreglement. Sikkes ziet dan nog een probleem, want onder ouderen is weinig animo om in een deelnemersraad zitting te nemen. Sikkes zou ook graag zien dat de actieve en gepensioneerde deelnemers inzicht en inspraak in het beleggingsbeleid krijgen. Het vertrouwen van de NBP in de sociale partners is niet groot. De Bond vindt het daarom beter de overheid meer invloed te geven op de inhoud van de pensioenregeling. De NBP is voor een algemene wettelijke regeling van een redelijke indexatie. Depla (PvdA) is voor meer medezeggenschap van gepensioneerden in de pensioenfondsen. Er ligt een wetsvoorstel van D66 voor, waarin staat dat gepensioneerden in de pensioenfondsbesturen moeten komen. Volgens Depla kunnen gepensioneerden alleen meer zeggenschap krijgen als het arbeidsvoorwaardenoverleg heldere condities over indexeren bevat. Pas als er heldere afspraken zijn dan kunnen de gepensioneerden inspraak krijgen. Het is wel raar dat een grote groep die voor pensioen gespaard heeft, daar niets over te zeggen heeft als ze eenmaal met pensioen zijn. Depla denkt dat het goed is als er een gezamenlijk beheer van het vermogen komt door zowel actieve deelnemers als gepensioneerden. Jansweijer (WRR) ziet participatie van ouderen in de besturen van pensioenfondsen als ‘next best’. Nuttiger is het dat er een volledig contract komt. Een helder en transparant contract, dat is de eerste insteek. Niet alle belangengroepen moeten aan tafel komen, dan wordt het weer zo’n echte poldercultuur. Maar als er geen volledig contract is, dan moeten gepensioneerden wel aan de onderhandelingstafel en wel in het bestuur.
36
Niet meer zeggenschap voor gepensioneerden en overheid Verheij (VNO-NCW) vindt het idee van D66 gepensioneerden meer medezeggenschap te geven een dodelijk plan, omdat de macht over de uitvoering en het vermogensbeheer dé facto in handen van één partij wordt gelegd. Het bestuur van het pensioenfonds, waarin ook de werkgever participeert, komt in dit D66 voorstel in feite onder curatele te staan van de deelnemersraad. De deelnemersraad, waarin alleen de (actieve en gepensioneerde) deelnemers zitting hebben, heeft instemmingsrecht op bijna alles wat met de uitvoering en het vermogensbeheer te maken heeft. Dat zullen de werkgevers niet accepteren. Hun reactie kan er ook hier toe leiden, dat men de vlucht neemt naar de DC regeling, waar al deze problemen zich niet zullen voordoen. Beuker en Wennekus (VB) vinden inspraak een goede zaak, dat bij bedrijfstakpensioenfondsen vooral via deelnemersraden vormt krijgt. Overigens hebben gepensioneerden zonder inspraak de laatste circa 50 jaar vrijwel altijd een geïndexeerde pensioenuitkering ontvangen. Alleen in 2002 en 2003 heeft respectievelijk 10 en 30 procent van de gepensioneerden geen of geen volledige indexering gekregen (in die jaren zijn er natuurlijk ook tal van werknemers geweest die er in reële termen op achteruit gegaan zijn). In de wet ligt verankerd dat pensioenfondsbestuurders handelen in het belang van alle belanghebbenden. Dit doen zij sinds jaar en dag – en ze communiceren hier gelukkig steeds beter over.
neerden zelf, die nu nauwelijks vertegenwoordigd zijn in de besturen van de pensioenfondsen?
neerden in pensioenfondsen hebben CSO (de overkoepelende organisaties van ouderenbonden) en de Stichting van de Arbeid in februari 2003 een convenant gesloten ‘gericht op de kwalitatieve verbetering van de medezeggenschap van gepensioneerden bij de uitvoering van pensioenregelingen’ (Stichting van de Arbeid/CSO 2003). Hierin worden de eerder gemaakte afspraken (convenant van 1998) over inspraak van gepensioneerden via deelnemersraden bevestigd. Ook wordt concreet aangegeven dat als per 1 juli 2005 minder dan 65 procent van de pensioenfondsen waarop het convenant betrekking heeft zich aan het convenant hebben gehouden er stappen worden ondernomen om tot dwingende wetgeving over te gaan.
Ook over dit onderwerp lopen de meningen uiteen. En niet zo verwonderlijk worden de scheidslijnen op dezelfde manier getrokken als bij de discussie over indexering en een expliciet pensioencontract. Gepensioneerden en de PvdA zijn voor een grotere rol van gepensioneerden in het bestuur van pensioenfondsen. Ook zouden zij een grotere rol van de overheid toejuichen. Hun veronderstelling daarbij is, dat de overheid hun belangen beter behartigt dan de sociale partners. Aan de andere zijde van het spectrum vinden wij opnieuw de sociale partners en de pensioenfondsen. Ondanks de tegengestelde meningen van gepensioneerden en sociale partners over medezeggenschap van gepensio-
37
Conclusie
pensioengerechtigden en de overheid. Zij vinden echter wel dat het pensioenvermogen van alle partijen is.
De strijd tussen de generaties is voorlopig onbeslist. Naast minder indexering, gaan ook de premies voor actieven in meer of mindere mate omhoog.
Uiteindelijk lijken de gepensioneerden aan het kortste eind te trekken, want een expliciet pensioencontract zit er niet in, laat staan een onvoorwaardelijke indexering. Ook zullen ouderen alleen een adviserende stem krijgen in pensioenfondsbesturen. De actieven hebben dus alle mogelijkheden een groter deel van de koek naar zich toe te trekken. Hoewel de toename van het aantal ouderen ook zou kunnen leiden tot meer macht en invloed. Maar een expliciet pensioencontract of een grotere stem van ouderen in de pensioenfondsbesturen lost het probleem ook niet op. In dat geval zouden de ouderen een groter deel naar zich toe trekken.
De gepensioneerden proberen wel een vast deel van het pensioenvermogen in handen te krijgen. De roep om meer transparantie van het pensioencontract, een wettelijke indexatie, de zeggenschap in de besturen van de pensioenfondsen en een grotere rol van de overheid moeten hen meer zekerheid geven over hun pensioen. Het expliciete pensioencontract is vooral een instrument in handen van gepensioneerden, die op basis daarvan meer rechten kunnen afdwingen. Zij hebben daarbij de PvdA en D66 aan hun kant. Aan de andere kant van het strijdtoneel staan de werkgevers- en werknemersorganisaties. Zij willen geen expliciete afspraken over wanneer er geïndexeerd moet worden, laat staan een wettelijke plicht dat altijd geïndexeerd zou moeten worden. Zij willen niet meer zeggenschap van gepensioneerden over het pensioenvermogen, en al helemaal niet van de overheid. Zij willen vooral zekerheid over hun inkomen, en dus over de pensioenpremie. CDA en VVD staan aan hun kant. De VVD omdat zij zo min mogelijk overheidsinmenging wil en het CDA als pleitbezorger van het maatschappelijk middenveld en de sociale partners.
De ‘strijd’ lijkt het best geslecht te kunnen worden door een overgang op het middelloonpensioen. Daardoor wordt niet-indexatie immers ook gevoeld door de actieven. Niet in de vorm van een hogere premie, maar wel in de vorm van een lager pensioen als zij daar zelf aan toe zijn. Bij een middelloonpensioen hebben de actieven dus zelf belang bij indexering. Zij zullen pas tot nietindexeren overgaan als de premie onbetaalbaar wordt. Een middelloonsysteem is daarom misschien wel een ideale oplossing in de huidige context. Een pleidooi voor een overgang van eindloon- naar middelloonregelingen is echter niets nieuws. Veel pensioenfondsbesturen zijn zich er al van bewust dat de strijd zo het best geslecht kan worden. Steeds meer eindloonregelingen worden immers omgezet in middelloonregelingen. Daar komt nog bij dat Jansweijer al in 1996 om dezelfde redenen voor een overgang pleitte (Jansweijer 1996). De belangen
Hoewel de besturen van de pensioenfondsen bestaan uit sociale partners lijken zij toch een wat meer neutrale positie in te nemen. Ook zij zijn tegen expliciete pensioencontracten en een grotere rol van
38
van gepensioneerden kunnen in een middelloonsysteem behartigd worden door de werknemers die in een dergelijk systeem immers ook streven naar een zo hoog mogelijke indexering. Er is dan geen belangentegenstelling meer tussen de generaties, maar tussen werkgevers en werknemers. En die strijd wordt uitgevochten in het arbeidsvoorwaardenoverleg.
39
C De strijd binnen generaties
pensioengerechtigde leeftijd. De FNV is tegenstander van zo’n regeling, omdat vrouwen hiervan de dupe zullen zijn. Hetzelfde opgebouwde bedrag levert een man namelijk een hoger ouderdomspensioen op dan een vrouw. Omdat een vrouw gemiddeld langer leeft, moet haar opgebouwde bedrag over een langere periode gespreid worden. “Dan is de solidariteit tussen mannen en vrouwen waarvan de FNV een fervent voorstander is, ver te zoeken” (Driessen FNV). Vanaf 1 januari 2005 bestaat echter de wettelijke verplichting om bij gelijke opgebouwde bedragen te komen tot gelijke uitkeringen voor mannen en vrouwen (artikel 12c Wet gelijke behandeling van mannen en vrouwen). Solidariteit tussen mannen en vrouwen lijkt door deze wettelijke maatregel gewaarborgd.
De pensioenopbouw binnen de tweede pijler berust op solidariteit tussen verschillende groepen. Herverdeling van pensioenvermogen vindt bijvoorbeeld plaats van mannen naar vrouwen (omdat vrouwen langer leven); van niet-carrièremakers naar carrièremakers (vanwege de backservice in het eindloonpensioen); van lage naar hoge inkomens (vanwege de franchise) en van alleenstaanden naar gehuwden en samenwonenden (vanwege het nabestaandenpensioen). Het is belangrijk om te achterhalen in hoeverre deze soorten van herverdeling een onbedoeld neveneffect zijn van de pensioenregeling of dat het gaat om solidariteit waarvoor voldoende sociaal draagvlak bestaat. Met andere woorden: vindt men het rechtvaardig dat vrouwen gemiddeld meer dan mannen profiteren van het pensioenvermogen? Dat gepensioneerde gehuwden een voordeel hebben op alleenstaanden en rijke werknemers op arme?
Van alleenstaanden naar gehuwden In verre weg de meeste pensioenregelingen in de tweede pijler wordt naast een ouderdomspensioen ook een nabestaandenpensioen verzekerd. Het nabestaandenpensioen (de verzamelnaam voor weduwen-, weduwnaars- en partnerpensioen) staat momenteel onder druk. De belangrijkste vraag is, of het nog wel in de tweede pijler thuis hoort.
Uit onze interviews komt naar voren dat eigenlijk alleen de herverdeling van inkomen van mannen naar vrouwen als wenselijk wordt beschouwd. De herverdeling van lage naar hoge inkomens en van alleenstaanden naar gehuwden ziet men als negatieve effecten van het huidige stelsel.
Maatschappelijke ontwikkelingen zoals wijziging in het traditionele kostwinnerspatroon, wijziging in samenlevingsverbanden, toename van de arbeidsparticipatie van vrouwen en de gelijke behandeling van man en vrouw hebben ertoe geleid dat het traditionele weduwepensioen is geëvolueerd via een weduwe- en weduwnaarspensioen tot een sekseneutraal nabestaandenpensioen. Bovendien is de aard en de hoogte van het nabestaandenpensioen de laatste jaren sterk gewijzigd. Mede als gevolg van het
Van mannen naar vrouwen Om de financiële houdbaarheid van het stelsel in de tweede pijler te verhogen wordt vaak gesproken over de overstap naar een defined contribution regeling, waarbij de premie vast staat, maar de uitkering niet. De hoogte daarvan wordt pas bekend bij het bereiken van de
41
Moeten we solidair zijn met nabestaanden? Volgens Jansweijer (WRR) zou het nabestaandenpensioen geen standaard onderdeel van de tweede pijler moeten zijn. De trend is te komen tot een basisregeling zonder toeters en bellen. Jansweijer verwacht dat we uiteindelijk ons nabestaandenpensioen zelf moeten regelen. Het hoort volgens hem eigenlijk in de derde pijler thuis. Als de solidariteit in de tweede pijler onder druk komt te staan, kan Wouters (Interpolis) zich voorstellen dat het nabestaandenpensioen uit de tweede pijler wordt gehaald. In principe is hij geen voorstander van het schrappen van het nabestaandenpensioen uit de tweede pijler, maar om de solidariteit voor het ouderdomspensioen te behouden en te versterken, zou minder solidariteit met de nabestaanden een optie zijn. Daar komt bij dat het kostwinnersprincipe niet meer het meest gangbare principe is. Vrouwen bouwen tegenwoordig ook zelf pensioen op. Mosterd (CDA) ziet een gevaar in het uitkleden van het nabestaandenpensioen. Bij het ABP, bijvoorbeeld, is het nabestaandenpensioen gehalveerd. Het is een veelvoorkomend geval dat de vrouw langer doorleeft. Als haar man de hoofdkostwinner was, dan zal haar pensioen na zijn dood halveren. Tel daarbij op het individualiseren van de AOW vanaf 2015, en er ontstaan schrijnende gevallen. Het CDA wil de solidariteit handhaven.
toenemend aantal tweeverdieners, in combinatie met een hoge dekkingsgraad voor het werknemerspensioen, wordt de noodzaak voor een nabestaandenpensioen steeds minder gezien. Als de deelnemer aan een pensioenregeling komt te overlijden, blijft de nabestaande immers niet behoeftig achter als deze een eigen pensioen heeft opgebouwd. Sterker nog, als de nabestaande een eigen pensioen heeft, zal het individuele inkomen van de nabestaande hoger worden na het overlijden van de partner als de overleden partner tenminste verzekerd was tegen het overlijdensrisico. Nabestaandenpensioen wordt meer en meer maatwerk. En maatwerk hoort meer thuis in de derde pijler dan in de tweede pijler.
niet altijd nodig vanwege het eigen inkomen van de nabestaande, aan de andere kant is Nederland geen land van tweeverdieners maar van anderhalf-verdieners. Het eigen pensioen van de vrouw is meestal nog aanzienlijk minder dan dat van de mannelijke partner. De vraag is of de verzekerde adequate maatregelen treft als de pensioenregeling geen nabestaandenpensioen bevat en het eigen pensioen van de vrouw tekort schiet. Voor weduwen die jonger zijn dan 65 jaar komt daar nog eens bij dat ook de Algemene Nabestaanden Wet (Anw) veel minder inkomensgarantie biedt dan vroeger. Opnieuw lijken vrouwen de dupe te worden van een mogelijke herziening van het pensioencontract.
Toch is de situatie minder eenvoudig dan uit het voorgaande blijkt. Enerzijds is nabestaandenpensioen
Dat is ook het geval bij een andere maatregel die de herverdeling van alleenstaanden naar gehuwden moet
42
tegengaan. Sinds 2001 kunnen pensioenuitvoerders gepensioneerden een keuzemogelijkheid bieden: een nabestaandenpensioen óf een hoger ouderdomspensioen. Uitruil kan alleen plaatsvinden als de partner mee tekent. De uitruilmogelijkheid wordt beperkt tot die situaties waarin er daadwerkelijk iets te ruilen valt. Dat is het geval als er een nabestaandenpensioen werd opgebouwd voor het geval de deelnemer na de pensioendatum komt te overlijden. Ruilt men het nabestaandenpensioen om voor een hoger ouderdomspensioen, dan heeft de nabestaande na overlijden van de partner geen rechten meer. Heeft de pensioendeelnemers op de pensioendatum geen partner dan is ruilen uiteraard altijd verstandig. In andere gevallen zullen de gezondheidstoestand van betrokkenen en de vraag of de partner een eigen (pensioen)inkomen heeft doorgaans bepalend zijn bij het maken van de keuze. Problemen dreigen vooral als mensen onder het motto enjoy now, pay later besluiten dat het extraatje te aantrekkelijk is om te laten schieten, ook als dat betekent als men straks na het overlijden behoorlijk op een houtje zal moeten bijten (cf Westerveld 2002). De keuze voor een hoger ouderdomspensioen is vooral een risico voor vrouwen: zij leven langer dan mannen en zijn dus meestal de nabestaanden.
Als het opgebouwde ouderdomspensioen lager uitvalt dan verwacht of gehoopt werd, kan dat wel eens een pijnlijke keuze zijn, omdat een dergelijke omruil een flinke aanslag betekent op de hoogte van het ouderdomspensioen. De vraag is of de betrokken werknemer wel een weloverwogen keuze kan maken en of de andere situatie waarin het nabestaandenpensioen op opbouwbasis is toegezegd in combinatie met de wettelijke mogelijkheid om op de pensioendatum het nabestaandenpensioen geheel of gedeeltelijk om te ruilen in een hoger ouderdomspensioen niet een betere benadering is. Uitgaande van een zelfde premiebijdrage is het om het even welk systeem men kiest. Bij een nabestaandenpensioen op risicobasis is het deel van de premie dat beschikbaar is voor het ouderdomspensioen immers hoger. Bij een latere ruil van het ouderdomspensioen in een nabestaandenpensioen komt het ouderdomspensioen weer op het oorspronkelijk niveau. In een aantal gevallen kan de deelnemer zelf een keuze maken voor de gewenste dekking voor het nabestaandenpensioen. Dit is het geval bij het Bedrijfspensioenfonds voor het Horecabedrijf, waar de keuze bestaat uit een levenslange dekking voor het nabestaandenpensioen of een nabestaandenpensioen op risicobasis. Als de deelnemer zijn keuze om welke reden dan ook niet kenbaar maakt, dan wordt er geen nabestaandenpensioen verzekerd.
Ten slotte is nog een ander type uitruil mogelijk: van ouderdomspensioen naar nabestaandenvoorziening. De pensioenfondsen die een nabestaandenpensioen op risicobasis hebben, bieden veelal de mogelijkheid om op de pensioendatum een deel van het ouderdomspensioen om te zetten in een nabestaandenpensioen dat tot uitkering komt na het overlijden van de partner. In dat geval zal de deelnemer een bewuste keuze moeten maken.
43
Tabel 2.2 Een nabestaandenpensioen op risico- of opbouwbasis? Pensioenfonds
risicobasis
omzetting OP in NP op pensioendatum
Medewerkers in het Notariaat
risicobasis
omzetting mogelijk, OP met 24% verlaagd, NP wordt 70% van verlaagde OP
Handel in Bouwmaterialen
risicobasis sinds 1-7-2001
omzetting mogelijk op pensioendatum, OP met 17% verlaagd, NP wordt 70% van verlaagde OP
Confectie-industrie
opbouwbasis
omzetting mogelijk op pensioendatum voor maximaal 7% van OP
Architectenbureaus
opbouwbasis
omzetting niet mogelijk
Particuliere Beveiliging
opbouwbasis
omzetting mogelijk op pensioendatum, OP met 10% verlaagd, NP wordt gelijk aan OP
Kalkzandsteenindustrie
opbouwbasis
omzetting mogelijk, OP met 11% verlaagd, NP wordt gelijk aan OP
Horeca en Catering
risicobasis sinds 1998
omzetting mogelijk
Bibliotheekpersoneel
risicobasis sinds 1998
omzetting mogelijk
Glazenwassers- en schoonmaakbedrijf
risicobasis sinds 1-1-2003
omzetting mogelijk
Textielindustrie
opbouwbasis
omzetting mogelijk
Bouwnijverheid
risicobasis sinds 1-1-2001
omzetting niet mogelijk
Bakkersbedrijf
risicobasis sinds 1999
omzetting mogelijk, OP met 20% verlaagd, NP wordt 70% van verlaagde OP
Rabobank
opbouwbasis
omzetting mogelijk
Baggerbedrijf
risicobasis
omzetting mogelijk vanaf 1-1-2002
PGGM
risicobasis sinds 1999
omzetting mogelijk, OP met 20% verlaagd, NP 70% van verlaagde OP
OP = OuderdomsPensioen | NP = NabestaandenPensioen
44
Een telefonische rondgang langs een aantal willekeurig gekozen bedrijfstakpensioenfondsen levert een divers beeld op wat betreft de aard van het nabestaandenpensioen en de mogelijkheid om op de pensioendatum een deel van het ouderdomspensioen om te zetten in een hoger nabestaandenpensioen (zie tabel 2.2). Doorgaans biedt het pensioenfonds op de pensioendatum de mogelijkheid om een deel van het ouderdomspensioen te ruilen voor een nabestaandenpensioen. De partner hoeft daar niet voor mee te tekenen. De beslissing ligt geheel bij de deelnemer. Vermeldenswaard is dat het pensioenfonds voor medewerkers in het notariaat de methode van een negatieve optie hanteert. Op de pensioendatum wordt aan de deelnemer gevraagd of hij een deel van zijn ouderdomspensioen om wil ruilen voor een nabestaandenpensioen. Reageert deze niet of maakt hij zijn keuze niet kenbaar, dan vindt omzetting plaats.
nabestaandenpensioen. De partner komt hier niet aan te pas. Er zijn overigens momenteel geen cijfers bekend over hoeveel deelnemers op de pensioendatum feitelijk een deel van hun ouderdompensioen omruilen voor een nabestaandenpensioen. De ontstane hybride situatie met betrekking tot het nabestaandenpensioen is het resultaat van een veranderende maatschappij en daarmee samenhangende geëvolueerde wetgeving. De pensioenmaterie is er niet toegankelijker en eenvoudiger op geworden. Mosterd (CDA) maakt zich zorgen om de ontstane situatie en vraagt zich af of deelnemers zich altijd wel goed realiseren wat hun aanspraken zijn op nabestaandenpensioen en wat de gevolgen zijn van hun individuele keuzes. Een totaaloverzicht van de ontstane situatie en de wijze waarop pensioenuitvoerders communiceren en voorlichting geven ontbreekt nog. Ook de wijze waarop pensioenfondsen met deze materie omgaan is divers. Het verdient aanbeveling daar nader onderzoek naar te doen. Kan van de pensioenconsument die een aantal malen van dienstbetrekking is veranderd wel worden verwacht dat hij inzicht heeft in het nabestaandenpensioen? De kans lijkt groot dat er over een aantal jaren nogal wat huilende weduwen bij pensioenfondsen aankloppen.
Door de omzetting van het nabestaandenpensioen van een opbouwregeling naar een regeling op risicobasis is de positie van vrouwen sterk verslechterd. In een opbouwregeling moeten zij meetekenen voor de omzetting van een nabestaandenpensioen in een ouderdomspensioen. Hierover moet dus een expliciete beslissing worden genomen. Niets doen leidt automatisch tot een nabestaandenuitkering. Bovendien heeft de vrouw vetorecht: als zij verzorgd achter wil blijven, kan ze weigeren te tekenen. Bij een regeling op risicobasis is de situatie andersom: niets doen betekent automatisch dat er geen sprake is van een nabestaandenpensioen. De deelnemer kan beslissen om een deel van het ouderdomspensioen om te zetten in een
Conclusie De vormen van herverdeling van pensioenvermogen in de tweede pijler die wij in dit deel besproken hebben, waren die tussen mannen naar vrouwen (omdat vrouwen langer leven) en tussen alleenstaanden én gehuwden en samenwonenden (vanwege het nabestaandenpensioen).
45
De eerste vorm van herverdeling wordt nog altijd wenselijk geacht, maar of de tweede vorm dat ook nog steeds is, daarover verschillen de geïnterviewden van mening.
nabestaandenpensioenen na het 65ste jaar geheel uit de tweede pijler te halen. Hoewel een grote groep vrouwen er nog behoefte aan zal hebben, zijn er ook mensen die er niet op zitten te wachten. In ieder geval zal aan de pensioengerechtigden en hun partners duidelijk moeten worden gemaakt dat er geen recht meer bestaat op nabestaandenpensioen en dat dit aanvullend verzekerd moet worden. Verzekeraars zullen de actieven graag wijzen op de noodzaak van verzekeren. Een andere mogelijkheid is het nabestaandenpensioen binnen de tweede pijler te houden en ervoor te zorgen dat nietsdoen leidt tot een nabestaandenpensioen conform de pensioenregeling voor het notariaat. De keuze voor wel of geen nabestaandenpensioen moet dan in ieder geval expliciet gemaakt worden.
Wat het nabestaandenpensioen betreft, lijkt de ‘strijd’ binnen de generaties verloren te worden door de nabestaanden en daarmee de vrouwen. Immers in veel gevallen is het nog altijd de vrouw die als nabestaande achter blijft. Ondanks de jarenlange strijd voor betere pensioenrechten voor vrouwen lijkt gelijke behandeling zich tegen hen te keren. Doordat het weduwepensioen is omgezet in een sekseneutraal nabestaandenpensioen wordt de noodzaak hiervan minder ingezien. Het nabestaandenpensioen op opbouwbasis is door veel pensioenfondsen omgezet in een nabestaandenpensioen op risicobasis. De uitruilmogelijkheid van nabestaandenpensioen voor een hoger ouderdomspensioen, waarvoor expliciet toestemming van de partner nodig was, is daardoor een dode letter geworden. Veel pensioenfondsen kennen wel de mogelijkheid een deel van het ouderdomspensioen om te zetten in een nabestaandenpensioen. Dit levert een fors lager ouderdomspensioen op en is dus een veel minder aantrekkelijke keuze. Bovendien hoeft deze keuze niet meer expliciet gemaakt te worden. Nietsdoen leidt ertoe dat de langstlevende (meestal de vrouw) zonder nabestaandenpensioen zit. En als die langstlevende zelf ook weinig pensioen heeft opgebouwd, bijvoorbeeld omdat ze de kinderen heeft verzorgd, dan leidt dat tot een wel heel karig bestaan. Het probleem van de nabestaandenpensioenen is niet eenvoudig op te lossen. Misschien is het beter de
46
D De levensloopregeling
zou willen invoeren. Daartoe zou zij een wetsvoorstel Levensloopregeling indienen. Dit wetsvoorstel is echter voorlopig nog aangehouden vanwege de afspraken die in het najaarsoverleg 2003 zijn gemaakt. In dit overleg zijn het kabinet en vertegenwoordigers van werkgevers en werknemers overeengekomen dat de lonen de komende twee jaar gematigd worden. Doordat het kabinet veel belang hecht aan deze loonstop, heeft het besloten op een aantal beleidsterreinen aan de wensen van de sociale partners tegemoet te komen. Eén daarvan is dat de fiscale stimulans voor vut- en pre-pensioenregelingen nog niet in 2005 wordt geschrapt, zoals het kabinet eerder wel van plan was. Deze aanpassing heeft ook consequenties voor de levensloopregeling. Kabinet en werkgevers en werknemers hebben namelijk afgesproken dat vóór april 2004 overeenstemming bereikt moet zijn over een per 1 januari 2006 in te voeren stelsel voor fiscale behandeling van vut-, prepensioenregelingen én levensloopregeling (Tweede Kamer 2003-2004 29 200 XV nr. 7).
Een kennisintensieve, vergrijzende economie leeft niet van pensioenbesparingen alleen, maar ook van menselijk kapitaal. Met deze uitspraak gaf CDA-econoom Lans Bovenberg in 2001 in het tijdschrift Economisch Statistische Berichten aan volgens hem ons fiscale stelsel nog te veel ingesteld is op de oude economie waarin het eigen huis en pensioen de belangrijkste vermogensbestanddelen zijn en niet menselijk kapitaal. Het belastingstelsel is naar zijn mening nog te veel afgestemd op de klassieke levensloop, waarin mensen eerst leren, dan werken en vervolgens rusten. En dat past niet meer in een moderne samenleving. Hij zou willen dat werknemers leren, werken, zorgen en vrije tijd beter over het leven spreiden en dat kan volgens Bovenberg alleen maar als werknemers meer in menselijk kapitaal investeren. Hij verwacht dat fiscaal gefaciliteerde spaarrekeningen een nuttige functie kunnen vervullen om werknemers te stimuleren een dergelijke investering te doen.
Kern van het wetsvoorstel Levensloopregeling is dat werknemers de mogelijkheid krijgen zelf voor verlof te sparen. Er worden geen eisen gesteld aan de verlofdoelen. Dus naast het combineren van arbeid en zorg zou de levensloopregeling ook gebruikt kunnen worden om er deeltijdpensioen mee te financieren, zij het alleen voor maximaal de helft van de gebruikelijke werktijd en uiterlijk twee jaar voor de pensioengerechtigde leeftijd.
Hoewel de rol van de overheid in de vernieuwing van het pensioencontract, ook in de toekomst, vooral een voorwaardenscheppende is, zou zij toch een rol kunnen vervullen om de stabiliteit in de pensioenoverdrachten tussen generaties verder te versterken. Dat zou wellicht mogelijk zijn door het invoeren van een levensloopregeling, waarbij de overgangen tussen leren, werken, zorgen en rusten worden vergemakkelijkt.
Nieuw is de mogelijkheid om voor verlof te sparen niet. Werknemers kunnen nu al van de verlofspaarregeling gebruik maken. Deze regeling zal echter in de levensloopregeling opgaan en op een aantal punten
In de begroting voor 2004 heeft het kabinet Balkenende II opgenomen dat ze per 1 januari 2004 zo’n regeling
47
worden uitgebreid. Het grote verschil tussen beide regelingen is dat werknemers met de levensloopregeling het recht krijgen om voor verlof te sparen. Dit wettelijk recht zal ondergebracht worden in de Wet arbeid en zorg. Het maximaal te sparen percentage wordt verhoogd van 10 naar 12 procent van het bruto jaarinkomen. Ook het maximaal op te bouwen bedrag wordt verhoogd en wel van eenmaal het jaarloon naar anderhalf maal.
beide gevallen worden de regelingen wel op zodanige wijze gefinancierd dat mensen individueel een vermogen opbouwen. De levensloopregeling lijkt daardoor meer op een pensioenvoorziening in de derde pijler dan op het arbeidspensioen in de tweede pijler. Toch zijn er ook wel degelijk parallellen te trekken tussen de levensloopregeling en de pensioenvoorziening in de tweede pijler. In zijn boek Pensioenen in de 21e eeuw geeft socioloog Erik de Gier aan dat de levensloopregeling in de discussie over de houdbaarheid van het pensioenstelsel een rol zou kunnen spelen (De Gier 2002: 98-102). Geïnspireerd door het NYFER rapport Tijd voor arbeid en zorg stelt hij voor een deel van de gespaarde (pre-)pensioengelden aan te wenden voor betaald verlof in het ‘spitsuur van het leven’. In dat geval kan de levensloopregeling dienen om de bereidheid onder jongeren te vergroten om aan het impliciete pensioencontract in de tweede pijler te blijven bijdragen.
Het kabinet wil dat de levensloopregeling als levenslooprekening of –verzekering aangeboden wordt. Dat betekent dat werknemers kunnen kiezen of zij maximaal 12 procent van het loon willen sparen, of dat zij dat percentage als premie willen overmaken aan een verzekeraar die een levensloopverzekering aanbiedt. Uitvoerders van de regeling worden dus de banken en verzekeraars. Om werknemers te stimuleren aan de regeling deel te nemen, wordt dezelfde omkeerregel toegepast als bij de pensioenpremies; over het gespaarde bedrag of verzekerde bedrag wordt geen belasting betaald, dat gebeurt pas bij de uitkering.
In de pensioenwereld wordt niet erg enthousiast gereageerd op dit idee. Dat blijkt uit de antwoorden die de geïnterviewden gaven op de vraag wat zij van een levensloopregeling vinden en hoe zij aan kijken tegen het inzetten van al opgebouwd pensioenvermogen voor een sabbatical, het zorgen voor de kinderen, zieke ouders of studieverlof. Daarbij moet overigens wel vermeld worden dat de interviews alle afgenomen zijn, voordat de kabinetsplannen en de resultaten van het najaarsoverleg publiekelijk bekend werden gemaakt. De meesten staan niet afwijzend tegenover de levensloopregeling, wel tegenover het idee om dit uit het pensioenvermogen te financieren.
Levensloopregeling en pensioenvoorziening De levensloopregeling vertoont een aantal overeenkomsten met de pensioenvoorziening. Waar de levensloopregeling het risico afdekt van de gevolgen die verbonden zijn aan de wens arbeid, zorg, scholing en vrije tijd te combineren, dekt de pensioenvoorziening het risico van de gevolgen die verbonden zijn aan het willen genieten van de oude dag. Verschil is wel dat de pensioenvoorziening zich daarmee beperkt tot een van de levensfases, het rusten, terwijl de levensloopregeling probeert de overgangen tussen de verschillende fasen te vergemakkelijken. In
48
Minder bezwaren heeft een aantal geïnterviewden tegen het idee om het vermogen dat opgebouwd wordt voor het prepensioen in te zetten om gedurende de levensloop verlof op te nemen. Dat is ook voordelig voor oudere werknemers. Die zouden de levensloopregeling dan kunnen gebruiken om er deeltijdpensioen mee te financieren, zodat ze langer voor de arbeidsmarkt behouden blijven. Volgens Jansweijer is dat ook eigenlijk waar de levensloopregeling voor bedoeld is. Toch is hij niet te spreken over het voorstel:
De levensloopregeling is zeker een goed plan, maar het kan niet uit de pensioenruimte komen. Het moet naast de pensioenvoorziening staan. Het zou onverantwoord zijn om een levensloopregeling te stimuleren die gefinancierd wordt uit de pensioenopbouw: een jaartje eruit in het ‘spitsuur van het leven’ slaat enorme gaten in de pensioenvoorziening dertig jaar later. Een levensloop regeling (gefinancierd uit het pensioen) is op zijn best een slechte sigaar uit eigen doos (Beuker en Wennekus, VB).
De levensloopregeling is een draak van een regeling. Het is een sympathiek idee, maar het is hetzelfde als beloven dat het altijd mooi weer is. Want op het moment dat je de levensloopregeling nodig hebt (25-40 jaar) zijn er namelijk nog onvoldoende besparingen, zodat je er dan geen gebruik van kunt maken.
Er worden verschillende redenen aangegeven waarom het combineren van pensioen en een levensloopregeling geen goed idee is. Het meest genoemde bezwaar is dat, zoals Beuker en Wennekus al aangaven, mensen niet kunnen overzien wat de consequenties zijn voor hun pensioen als ze nu ze nog jong zijn een jaartje vrij af nemen. Een andere reden waarom mensen beter geen voorschot op hun pensioenvermogen kunnen nemen is dat zij zelfs zonder die mogelijkheid vaak al niet genoeg pensioen - 70 procent van hun laatst verdiende loon - opbouwen. Bovendien zouden werkgevers, als het pensioen kariger blijkt te zijn dan verwacht doordat het ingezet is voor verlof in de periode tussen het 30ste en 50ste levensjaar het verwijt kunnen krijgen dat zij niet goed voor hun werknemers hebben gezorgd. Ook de pensioenfondsen zien niets in het combineren van een levensloopregeling met het pensioenvermogen, omdat zij dan de levensloopregeling uit hun beleggingen moeten financieren dus als spaarbank zouden moeten opereren. Dat betekent dat de fondsen meer in vastrentende waarden moeten beleggen, waardoor het rendement op hun beleggingen zal dalen.
Hij is niet de enige die kritiek uit op de regeling. Jurist P. de Lange van de Katholieke Universiteit Nijmegen vraagt zich af of mensen wel voor de levensloopregeling zullen sparen. In principe kunnen mensen nu ook al voor verlof sparen (10 procent), maar van deze faciliteit wordt nauwelijks gebruik gemaakt. Ook econoom H. Verbon van de Universiteit van Tilburg betwijfelt of de regeling wel zal werken. Is het wel verstandig om mensen in de meest productieve periode van hun leven minder te laten werken? En willen mensen wel langer doorwerken op oudere leeftijd? Het is een
49
Conclusie
economische regel dat als het inkomen stijgt, mensen meer vrije tijd willen.
Een idee om de solidariteit in het pensioencontract in de tweede pijler op peil te houden is om het contract te combineren met de levensloopregeling. Dit idee slaat echter niet aan bij de sociale partners, pensioenfondsen en politici. Het zou veel te riskant zijn om mensen een voorschot op hun pensioenvermogen te geven. Bovendien lijkt het ook praktisch niet haalbaar. Pensioenfondsen zouden dan een heel andere functie krijgen, namelijk die van spaarbank. Ook de overheid zelf lijkt geen voorstander van het idee pensioen en levensloopregeling te combineren, gezien de wijze waarop de regeling nu is vormgegeven. De conclusie is, dat levensloopregeling en pensioencontract in de tweede pijler geen samenhang vertonen en dat de eerste de solidariteit die voor het laatste nodig is niet zal versterken.
Andere kanttekeningen die bij de levensloopregeling te plaatsen zijn, hebben betrekking op de omvang van de fiscale stimulans en de uitvoerbaarheid. Bij dat laatste gaat het niet alleen om de administratieve lasten – om de regeling goed uit te voeren zal een controleapparaat opgezet moeten worden - maar ook om de bereidheid van werkgevers aan de regeling mee te werken, want een wettelijk recht op deelname aan de regeling betekent niet dat er ook een wettelijk recht op het opnemen van verlof is. Daarvoor zal nog steeds overleg met en toestemming van de werkgever nodig zijn. Een werknemer kan met de levensloopregeling op elk moment een verzoek indienen voor langdurig verlof of deeltijdverlof. Dat maakt de bedrijfsvoering van de werkgever er niet gemakkelijker op. Een nadeel van de levensloopregeling zoals die nu is vormgegeven, is dat er een duidelijk onderscheid is tussen werknemers en zelfstandigen en tussen mensen met een modaal inkomen en mensen met een bovenmodaal inkomen. Alleen mensen in loondienst hebben een wettelijk recht op deelname aan de levensloopregeling. Maar waarom zouden zelfstandigen geen behoefte hebben om er een tijdje tussenuit te gaan? Zullen het bovendien niet vooral de werknemers met een bovenmodaal inkomen zijn die van de levensloopregeling gebruik gaan maken? Zij kunnen in verhouding gemakkelijker een percentage van hun inkomen opzij zetten om voor verlof te sparen dan de werknemers met een (minder dan) modaal inkomen.
50
III. Samenvattende conclusies en aanbevelingen
De vragen die wij hen hebben voorgelegd, hadden betrekking op het pensioencontract en meer in het bijzonder op de volgende aspecten: • De transparantie en de verantwoordelijkheidsverdeling bij het pensioencontract • De rol van de overheid en de sociale partners • De solidariteit c.q. de ‘strijd’ tussen en binnen de betrokken generaties • Het nabestaandenpensioen als uitdrukking van horizontale solidariteit • De levensloopregeling als mogelijke nieuwe uitdrukking van verticale solidariteit.
In dit project hebben wij ons als hoofdvraag gesteld in hoeverre de pensioenvoorziening in de tweede pijler, het aanvullende werknemerspensioen, aan vervanging toe is. Wij spitsten ons rapport toe op het pensioencontract in de tweede pijler en de beelden en verwachtingen die daarover bij de verschillende betrokkenen leven. Het pensioencontract, waarin afspraken tussen de pensioenbeheerder, de actieve werknemers en de werkgever zijn vastgelegd, dient voldoende duidelijkheid en zekerheid te verschaffen over opgebouwde pensioenrechten en pensioenuitkeringen van werknemers. Gezien het gebrek aan kennis, dat wil zeggen de mate van geïnformeerdheid, en aan interesse van werknemers in pensioenaangelegenheden, kunnen we aannemen dat het pensioencontract in het algemeen te vaag en te weinig transparant is voor de gewone leek. Ontwikkelingen als de vergrijzing, de malaise op de aandelenmarkten en de mogelijke veranderende beleving van de solidariteit onder invloed van vergrijzing en beursmalaise versterken dit. Er is, kortom, volop aanleiding eens wat langer stil te staan bij het pensioencontract.
Hoewel de geïnterviewden in het algemeen van mening zijn dat het bestaande driepijlerstelsel in ruime mate voldoet als pensioensysteem en dat met name de tweede pensioenpijler daarin een wezenlijke en onmisbare rol vervult, zijn de meningen over diverse aspecten van het pensioencontract minder eenduidig. De belangen van de meest betrokkenen, te weten de sociale partners, de besturen van de pensioenfondsen en de werknemers en gepensioneerden zelf, lijken op onderdelen in toenemende mate uiteen te lopen. Dit komt voornamelijk door enerzijds de veranderende verhouding tussen actieve premiebetalers en gepensioneerden en anderzijds de recente malaise op de aandelenmarkten waardoor de vermogens van een aantal pensioenfondsen zijn afgenomen. In de pensioenarena is de ‘strijd’ tussen en binnen de generaties om de uiteindelijke pensioeneuro’s verhevigd.
Om uitspraken te kunnen doen over de houdbaarheid van het pensioencontract hebben wij vooral gebruik gemaakt van materiaal dat wij verzameld hebben uit de in totaal veertien interviews onder de belangrijkste pensioen stakeholders, namelijk vertegenwoordigers van werkgevers, werknemers, pensioenfondsen, verzekeraars, organisaties van gepensioneerden en politici.
Daar komt bij dat ook de belangen van de overheid bij de tweede pijler pensioenen groter zijn geworden. De
51
de besluitvorming tot stand komt, het omgaan met vermogensoverschotten en –tekorten, het indexeringsbeleid en hoe om te gaan met eventuele premie holidays. • Informatie aan de huidige en gewezen deelnemers over de inhoud van de pensioenregeling, de uitvoering ervan en over de hoogte van het te bereiken pensioen. • De kerntaken van pensioenfondsen.
overheid creëert niet langer alleen de randvoorwaarden voor de aanvullende werknemerspensioenen, maar krijgt door de sterk toegenomen verwevenheid van pensioenbeleggingen en bestedingen voor de nationale economie steeds meer trekken van een directe stakeholder in de tweede pijler. Dat wordt nog versterkt doordat de overheid de rol van werkgever heeft in het grootste pensioenfonds van Nederland, het ABP. Hierna laten wij allereerst de belangrijkste bevindingen van het onderzoek per stakeholder de revue passeren. Wij ronden vervolgens dit deel af met enkele aanbevelingen voor de toekomst van het tweede pijler pensioen in ons land.
Per saldo zal daardoor het pensioencontract in de toekomst transparanter zijn. Zoals gezegd blijft de betrokkenheid van de overheid niet beperkt tot regelgever. Sterk stijgende pensioenpremies en tegenvallende beleggingen van pensioenkapitaal tasten de koopkracht van de werkenden en gepensioneerden aan. Ook heeft de groei of afname van het pensioenkapitaal gevolgen voor het functioneren van de nationale economie. Dit brengt sommigen, waaronder belangenbehartigers van gepensioneerden, ertoe te pleiten voor een grotere rol van de overheid in de tweede pijler. Dat geldt niet voor politici, fondsbestuurders en vertegenwoordigers van werknemers. Voor hen blijven de sociale partners als eersten verantwoordelijk voor het nakomen van de verplichtingen uit het pensioencontract. De overheid moet er wel voor zorgen dat het pensioencontract zo helder mogelijk is. Concluderend kunnen we stellen dat de directe verantwoordelijkheid van de overheid voor pensioenen in de tweede pijler beperkt blijft tot regelgever. Het indirecte belang van pensioenkapitaal en de rendementen daarvan is in de afgelopen jaren alleen maar toegenomen vanwege de gevolgen ervan voor het inkomens- en
De rol van de overheid in relatie tot de sociale partners De primaire verantwoordelijkheid voor het aanvullend pensioen berust bij de sociale partners. Daarover is iedereen het eens. Pas als de sociale partners er niet uitkomen, is de overheid gerechtigd bij te sturen. Wat betreft het opheffen van tekortkomingen in het pensioencontract tussen de pensioenbeheerder, de werkgever en de (gewezen) werknemers stelt de overheid nadere regels door middel van de Pensioen- en Spaarfondsenwet. Deze wordt momenteel herzien. De toekomstige Pensioenwet stelt onder andere nadere regels op de volgende onderdelen van het pensioencontract: • De verantwoordelijkheidsverdeling tussen de pensioenuitvoerder, de werkgever en de deelnemers. • In een opdrachtbrief vast te leggen afspraken over de procedures, het financiële verkeer tussen pensioenuitvoerder en werkgever, de manier waarop
52
arbeidsmarktbeleid en voor het economisch beleid. Deze toegenomen onderlinge verwevenheid doet op haar beurt weer afbreuk aan de transparantie en houdbaarheid van het pensioencontract.
dit verband over een oplaaiende strijd tussen en binnen de generaties. De solidariteit zou onder druk kunnen komen als gevolg van het groter wordende lang-leven-risico en het beleggingsrisico. De jongere generaties dragen dan meer bij dan zij te zijner tijd bij pensionering terug zullen ontvangen. Toch zijn juist collectieve pensioenfondsen bij uitstek geschikt deze twee ‘nieuwe’ risico’s te mitigeren. Bovendien voorkomt de verplichte deelname adverse selection. Het Nederlandse pensioenbouwwerk heeft dus veel baat bij duidelijkheid over het maatschappelijke belang van collectieve pensioenen in de tweede pijler boven individuele regelingen. In het laatste geval is het risico groter en bestaat de kans op een aanmerkelijk lager pensioen.
De pensioenbeheerders De pensioenen worden beheerd door de besturen van de pensioenfondsen. De sociale partners, die daarin ook zijn vertegenwoordigd, besluiten onder meer over verhoging of verlaging van premies, over indexering van pensioenen en over de beleggingsstrategie van het fonds. Een van de door ons gestelde vragen was of het pensioencontract op deze punten explicieter en ook transparanter zou moeten worden. De meningen daarover zijn niet unaniem en volgen min of meer de opvattingen over het wel of niet te allen tijde toepassen van indexatie. De grootste gemene deler is dat het vastleggen van expliciete afspraken over indexatie, maar ook over maximale pensioenpremies in contracten gemakkelijk tot ongewenste kostenverhoging voor het pensioenfonds zullen leiden in tijden van inflatie of economische tegenspoed. Wel zou een pension deal, waarin afspraken zijn vastgelegd wanneer wel of niet wordt geïndexeerd en wie daarvoor verantwoordelijk is, goede diensten kunnen bewijzen.
Niet alleen laait de strijd tussen de generaties op, ook binnen de generaties is er sprake van mogelijke conflicten. Het meest uitgesproken in dit verband is de omzetting van het opbouwkarakter van nabestaandenpensioen in nabestaandenpensioen op basis van risico of zelfs het geheel afschaffen daarvan. De argumenten die men daarvoor aanvoert, betreffen de toename van de arbeidsparticipatie van vrouwen en de gelijke behandeling van mannen en vrouwen. Afgezien van de toenemende onoverzichtelijkheid wat betreft het nabestaandenpensioen kan men zich afvragen of de geschetste veranderingen uiteindelijk niet ten koste gaan van vrouwen. De opvattingen van de geïnterviewden over dit onderwerp variëren van het uitkleden van het nabestaandenpensioen tot het wel of niet handhaven van het nabestaandenpensioen binnen de tweede pijler.
De (gewezen) werknemers Los van de concrete bijdragen aan en opbrengsten van het tweede pijler pensioen zouden vergrijzing en de matige ontwikkeling van de economie kunnen leiden tot een revolutionering van de solidariteitsaspecten. Men spreekt in
53
Wel of geen levensloopvoorziening in het pensioengebouw?
Het meest problematisch vanuit het perspectief van een transparant pensioencontract is de toenemende verwevenheid van de tweede pijler met de nationale economie. De omvang van het belegde pensioenkapitaal, ca. 150 procent van het BBP, en de rendementen daarvan op de kapitaalmarkt beïnvloeden in toenemende mate de prestaties van de nationale economie. Dat noopt de overheid tot een steeds intensievere indirecte bemoeienis met pensioenen door middel van respectievelijk het inkomens- en fiscaal beleid, het arbeidsmarktbeleid en het economisch beleid. Dit wordt versterkt door de voorwaarden van het Stabiliteitspact van de Europese Unie. De EMU-criteria nopen de Nederlandse overheid tot een terughoudend begrotingsbeleid.
De toenemende strijd tussen de generaties, evenals de strijd binnen de generaties zou wellicht kunnen worden verzacht door het vormgeven van een levensloopvoorziening binnen het nationale pensioengebouw. Het kabinet Balkenende II heeft in de begroting over 2004 aangegeven een levensloopregeling in te willen voeren, voorlopig laat de komst van deze regeling nog op zich wachten. Vóór april 2004 willen kabinet, werkgevers en werknemers echter overeenstemming hebben bereikt over de fiscale behandeling van vut-, prepensioen- en levensloopregeling. Niettemin is het van belang te weten hoe de geïnterviewden denken over het combineren van een eventuele levensloopregeling met de pensioenvoorziening. De meesten staan in het algemeen afwijzend tegenover het inbouwen van een levensloopvoorziening. Zij vinden koppeling aan pensioenbesparingen niet gewenst vanwege de kans op het voortijdig uithollen van de ouderdomspensioenen. Tegenover de combinatie van een levensloopregeling met het prepensioen heeft een aantal geïnterviewden minder bezwaren.
Aanbevelingen voor een duidelijker pensioencontract
Het pensioencontract in ons land houdt tot nu toe geen rekening met de toenemende involvering van de overheid als stakeholder en de gevolgen daarvan voor de actieve werknemers en gepensioneerden. Het is derhalve van belang het pensioencontract in deze zin verder te expliciteren. Dat kan bijdragen aan meer reële verwachtingen van werknemers en gepensioneerden. Anderzijds behoeft de kaderstellende regelgevende en controlerende bevoegdheid van de overheid geen wijziging. De voorgenomen Pensioenwet zal zeker op onderdelen bijdragen aan de vergroting van de transparantie van het pensioencontract.
(A): Op grond van de resultaten uit onze interviews kunnen we zeggen dat het huidige pensioencontract op onderdelen aan herziening en verduidelijking toe is. Het driepijler pensioenstelsel zelf is nog steeds houdbaar en vergt geen fundamentele veranderingen.
(B): Binnen het kader van het pensioencontract zal een oplossing moeten worden gevonden voor het vraagstuk van de veranderende verticale en horizontale solidariteit. De ‘strijd’ tussen en binnen de generaties dient ten behoeve van de houdbaarheid van het pensioencontract
54
te worden afgezwakt op grond van criteria van sociale rechtvaardigheid. Enerzijds zullen de sterke kanten van de collectieve tweede pijler ten opzichte van individuele regelingen meer moeten worden geëxpliciteerd. De tweede pijler levert immers een belangrijke bijdrage aan het voorkomen van marktfalen op de verzekeringsmarkt en voorkomt daardoor adverse selection. Bovendien, zo leert de praktijk, vormen collectieve werknemerspensioenen een belangrijk onderdeel van de sociale zekerheid van gepensioneerde werknemers als gevolg van een collectieve verdiscontering van zowel het lang-leven- als het beleggingsrisico. Anderzijds is het niet aanvaardbaar dat de jongere generaties op langere termijn substantieel meer bijdragen aan de tweede pijler dan dat zij eruit zullen ontvangen. Datzelfde geldt voor een ongelijke herverdeling tussen mannen en vrouwen als gevolg van de verslechtering of soms zelfs het geheel wegvallen van het nabestaandenpensioen.
tussen actieve werknemers en gepensioneerden (ruil van premieverhogingen en –verlagingen met maximalisering of minimalisering van de indexatieverplichtingen). De strijd tussen, maar ook binnen de generaties kan ook worden beperkt door ter compensatie van de toenemende verschillen een collectief element toe te voegen aan een toekomstige levensloopvoorziening voor actieve werknemers. Dat zou er per saldo toe moeten leiden dat het pensioencontract van de toekomst zal zijn gebaseerd op middelloonregelingen in plaats van op eindloonregelingen en dat er daarnaast binnen het kader van het pensioencontract tevens enige ruimte wordt geboden voor een collectieve levensloopvoorziening. Voor het eerste treffen we met enige uitzonderingen veel steun aan onder de geïnterviewde personen; voor het tweede is dit in het geheel niet het geval. Dit rapport biedt geen volledig uitputtende evaluatie van alle aspecten van het pensioencontract. Slechts enkele, doch wezenlijke aspecten van het pensioencontract kwamen aan de orde. Afsluitend willen we in de woorden van één van de geïnterviewden concluderen dat het goede pensioencontract een eenduidig antwoord zal moeten geven op de volgende drie vragen: - Wat is de pensioentoezegging? - Hoe is de financieringsopzet? - Wie draagt het risico?
Wat betreft een evenwichtiger herverdeling tussen de jongere en oudere generaties biedt een overgang van eindloonregelingen naar middelloonregelingen soelaas. Middelloonregelingen zijn per definitie meer sociaal rechtvaardig omdat deze bijdragen aan een verkleining of matiging van de inkomensverschillen tussen de gepensioneerden zelf en daarnaast voorkomen dat actieve werknemers excessief bijdragen aan hoge eindloonpensioenen c.q. de back service verplichtingen ten behoeve van carrièremakers. Overgang van eindloon- naar middelloonregelingen biedt bovendien de mogelijkheid te streven naar een min of meer stabiele inkomens- en bestedingsafstand
Hierin ligt een mooie opdracht verscholen voor alle betrokkenen.
55
Literatuur
Hoff, S. en C. Vroonman (2002). Zelfbepaalde zekerheden, Individuele keuzevrijheid in de sociale verzekeringen: draagvlak, benutting en determinanten, Den Haag: SCP.
Akerlof, G.A., (1970). The market for ‘lemons’: quality, uncertainty and the market mechanism, in: Quartely Journal of Economics, jrg. 84, 1970, nr. 4, p. 485-500.
Jansweijer, R.M.A., (1996). Geen sober, maar een beheersbaar pensioen, in: ESB, jrg. 81, nr. 4072, 11 september 1996, p. 744 -748.
Boot, A.W.A., (1996). Uw pensioen: een zeepbel?, in: ESB, jrg. 81, nr. 4067, 31 juli 1996, p. 639.
Knaap, T. A.L. Bovenberg, L.J.H. Bettendorf en D.P. Broer (2003). Vergrijzing, aanvullende pensioenen en de Nederlandse economie, Rotterdam: OCFEB.
Boot, A.W.A., (2003). Naar een houdbaar pensioenstelsel, in: ESB, jrg. 88, nr. 4394, 7 februari 2003, p. 52 - 55.
Kuné, J.B., (1994). Kapitaaldekking versus omslagfinanciering, in: ESB, jrg. 79, nr. 3972, 17 augustus 1994, p. 714 - 717.
Bovenberg, A.L., (2001). Een belaste levensloop, in: ESB, jrg. 86, nr. 4296, 23 februari 2001, p. 171. Commissie conglomeraatvorming pensioenfondsen (Commissie Staatsen) (2003). Het pensioenfonds als taakorganisatie; Schoenmaker blijf bij je leest, Amsterdam.
Laat, E.A.A. de, M.E.A.J. van de Ven en M.F.M. Canoy (2000). Solidariteit, keuzevrijheid en transparantie; De toekomst van de Nederlandse markt voor oudedagsvoorzieningen, Den Haag: Sdu Uitgevers en CPB.
DNB (2003). Financieel gedrag Nederlandse huishoudens, in: DNB / Kwartaalbericht september 2003, p. 46 - 49.
Linden, J.C.J. ter, (2003). Cashen is crashen, in: ESB, jrg. 88, nr. 4397, 21 maart 2003, p. 121.
Ewijk, C. van, en M.E.A.J. van de Ven (2002). Pensioenvermogen vanuit macro-perspectief, in: R.J.M. Alessie, P.J.A. van Els en L.H. Hoogduin, (2002). De rol van het vermogen in de economie, Preadviezen van de Koninklijke Vereniging voor de Staathuishoudkunde 2002, p. 57 – 86, Amsterdam: KVS.
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (2002). Notitie hoofdlijnen voor een nieuwe Pensioenwet, Den Haag: Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (2004a). Persbericht 6 februari 2004: Pensioenfondsen moeten duidelijk voorlichten over indexatie.
Ewijk, C. van, (2003). Nieuw pensioenakkoord nodig, in: ESB, jrg. 88, nr. 4395, 7 februari 2003, p. 76-79.
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (2004b). Persbericht 9 februari 2004: Rutte: nevenactiviteiten pensioenfondsen aan banden.
De Gier, E., (2002). Pensioenen in de 21e eeuw, Serie Wetenschappelijke Publicaties, Den Haag: Elsevier bedrijfsinformatie bv.
57
NYFER (2001). Tijd voor arbeid en zorg: spreiding van de arbeidstijd over de levensloop, Breukelen: NYFER.
Vereniging van Bedrijfstakpensioenfondsen (2004). Persbericht 3 februari 2004, Gemiddelde dekkingsgraad bedrijfstakpensioenfo ndsen 111,2 %, www.vvb.nl.
Oosenbrug, A., (2003). Pensioenen op het spel, maar nog niet geheel verspeeld, in: ESB, jrg. 88, nr. 4397, 21 maart 2003, p. 124 – 128.
Vos, K. de, R.J.M. Alessie en P.F. Fontein (1998). Pensioenpreferenties, in: ESB, jrg. 83, nr. 4152, 15 mei 1998, p. 398 - 399.
Ponds, E.H.M., (2003). Fair penisoen voor jong en oud, in: ESB, jrg. 88, nr. 4393, 24 januari 2003, p. 28 – 31.
Westerveld, M., (2002). Kiezen voor de huilende weduwe, in: Nemisis: tijdschrift over vrouwen en recht, jrg. 18, 2002, nr. 2, p. 46.
SISWO (2002). Een onzeker bestaan, Amsterdam: SISWO. Stichting van de Arbeid/CSO (2003). Vernieuwd convenant Stichting van de Arbeid/CSO, gericht op een kwalitatieve verbetering van de medezeggenschap van gepensioneerden bij de uitvoering van pensioenregelingen, 28 februari 2003, publicatienr. 2/03
Wet op de Loonbelasting 1964, art. 11, derde lid. WRR (1999). Generatiebewust beleid, Den Haag: Sdu.
Swaan, A. de, inleiding en samenstelling J. Heilbron en G. de Vries (1999). De draagbare De Swaan, Amsterdam: Prometheus. Theeuwes, J.J.M., (1998). De economie van het eendjes voeren, inaugurele rede, Amsterdam: Vossiuspers AUP. Tweede Kamer 2003-2004. 28 294 Hoofdlijnen voor een nieuwe Pensioenwet, nr. 2, Brief van de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Tweede Kamer 2003-2004. 29 200 XV Vaststelling van de begrotingsstaat van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (XV) voor het jaar 2004, nr. 7, Brief van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
58
Vragenlijst
5. Wij gaan er vanuit dat een combinatie van omslag- en kapitaaldekking het beste is om pensioenvermogen op te bouwen. Met andere woorden: we gaan ervan uit dat de voorziening in de eerste pijler blijft bestaan. Vanuit dit perspectief bekijken wij in hoeverre het pensioencontract in de tweede pijler aan vervanging toe is. Deelt u dit perspectief? Zo niet, hoe zou het totale pensioengebouw er dan uit moeten zien?
Sociale houdbaarheid van solidariteit 1. Moet er in de tweede pijler solidariteit zijn tussen generaties? Oftewel: wie moet het risico dragen van lage rendementen en/of hoge inflatie? Gepensioneerden (in de vorm van geen of een lagere indexering) of werknemers (in de vorm van een hogere premie)? 2. Moet er in de tweede pijler solidariteit zijn binnen generaties? In pensioenen met een eindloonsystematiek betalen mannen mee aan het pensioen voor vrouwen, laagbetaalden aan het pensioen voor hoogbetaalden en baanwisselaars aan werknemers die 40 jaar bij dezelfde werkgever (of pensioenfonds) blijven. Is dat gewenst?
Transparantie van het pensioencontract 6. Wat vindt u van het huidige pensioencontract? Is het duidelijk wat de rechten en plichten zijn van de pensioenuitvoerders, werkgevers, werknemers en gepensioneerden of vindt u dat die explicieter in het contract opgenomen zouden moeten worden?
Financiële houdbaarheid 3. De huidige economische en demografische ontwikkelingen zetten de financiële houdbaarheid van het huidige pensioencontract onder druk. Hoe zorgen we er voor dat ondanks deze ontwikkelingen onze pensioenvoorziening financieel gezond blijft? (Moet daar voor het beleggingsbeleid aan overheidsrichtlijnen gebonden worden? Of is het een beter idee om het ambitieniveau omlaag bij te stellen? (Moet de pensioenuitkering van 70 procent van het laatste verdiende loon omlaag naar 60 procent?) 4. In hoeverre kunnen we ons pensioencontract financieel gezond houden en tegelijkertijd solidariteit blijven nastreven? In hoeverre kan, om dit mogelijk te laten blijven, de exclusieve toegang van pensioenfondsen voor pensioenvoorzieningen in de tweede pijler behouden blijven?
Met rechten en plichten bedoelen wij hier onder andere in hoeverre: • moeten gepensioneerden zeggenschap hebben over het door pensioenfondsen gevoerde indexeringsbeleid? • moeten pensioenfondsen duidelijke richtlijnen opstellen onder welke voorwaarden zij overgaan tot premieverhoging en wanneer zij besluiten de pensioenenuitkeringen niet meer te indexeren? • moeten deelnemers inzicht en eventueel inspraak hebben in het gevoerde beleggingsbeleid? 7. Als u vindt dat rechten en plichten explicieter in het pensioencontract opgenomen zouden moeten worden, hoe zou dat volgens u dan moeten? 8. Zou de overheid meer zeggenschap moeten hebben over het pensioencontract? Het gaat immers om
59
verdeling van welvaart tussen generaties met grote macro-economische gevolgen. Beide generaties (werknemers enerzijds en gepensioneerden anderzijds) zullen proberen zo’n groot mogelijk deel van de welvaart naar zich toe te trekken. Dit kan grote maatschappelijke gevolgen hebben. Stijging van de pensioenpremie heeft grote gevolgen voor de loonkosten en de werkgelegenheid. Een te lage indexatie daarentegen kan leiden tot armoede onder ouderen. Kunnen we ervan uitgaan dat besturen van pensioenfondsen hierin een juiste afweging maken?
60
Geïnterviewden
Dr A. Mosterd Lid van de Tweede Kamer voor het CDA
Drs ing G. Beuker (Vice) voorzitter, Vereniging van Bedrijfstakpensioenfon dsen (VB)
P.H. Omtzigt Lid van de Tweede Kamer voor het CDA
Drs D.J. de Beus Voorzitter van de hoofddirectie PGGM
J. Sikkes Adviseur, Nederlandse Bond voor Pensioenbelangen (NBP)
Ir G.C.F.M. Depla Lid van de Tweede Kamer voor de PvdA, woordvoerder voor onder andere Pensioenen
Drs J.A.G. Steenvoorden Directeur, Stichting voor Ondernemingspensioenfondsen (OPF)
Drs C.C.H.J. Driessen Hoofd Taakgroep Sociale zekerheid en arbeidsmarkt, FNV.
Prof. dr H.A.A. Verbon Hoogleraar Economie Universiteit van Tilburg
Dr R.M.A. Jansweijer Stafmedewerker Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR)
Drs G. Verheij Secretaris Pensioenbeleid, VNO-NCW
Mw. R. Kuip Coördinator communicatie, Vereniging van Bedrijfstakp ensioenfondsen (VB)
Mw. mr B.M. de Vries Lid van de Tweede Kamer voor de VVD, Lid van de vast Kamercommissie Sociale Zaken en Werkgelegenheid
Prof. dr P. M.C. de Lange Directeur Fiscaal Juridisch Beleid, Achmea Pensioenen en hoogleraar Pensioenrecht K.U. Nijmegen
Drs T. Wennekus (Vice) voorzitter, Vereniging van Bedrijfstakpensioenfon dsen (VB)
Mw. mr drs E.J.P.M. van Loon Manager Beleid en Ontwikkeling, Interpolis Pensioenen
A.H.M. Wouters Voorzitter van de directie van Interpolis Pensioenen
Mr drs J.F. Maassen Directeur Pensioenen, Lid Directieraad, ABP
61
9
Eindnoten
In september 2002 werd om een update van de notitie gevraagd. In zijn brief van 21 november 2003 meldt de staatssecretaris dat hij vindt dat de notitie nog steeds actueel is en dat hij een update niet noodzakelijk acht. Wel laat hij in zijn brief weten dat voor een aantal uitgangspunten van de hoofdlijnennotitie nog nadere keuzen moeten worden gemaakt. Het gaat dan met name om het Financieel Toetsingskader, dat verderop in dit deel aan de orde zal komen, en twee niet in dit rapport besproken punten, te weten de positie van de directeur-grootaandeelhouder en de bestrijding van de witte vlek (Tweede Kamer 2003-2004 28294 nr. 2).
1
Waar wij over pensioenfondsen spreken, betreft dat de bedrijfstak- en ondernemingspensioenfondsen. Gezien het beperkte aantal wordt aan de beroepspensioenfondsen in het rapport geen aandacht besteed. 2
Maar of dat werkelijk wordt gehaald, is de vraag. Door pensioenbreuken bijvoorbeeld of een korter werkend leven (bijvoorbeeld van herintredende vrouwen) kan dat percentage wel eens veel lager zijn. 3
10
Onderzoek van het SCP (Hoff 2002) heeft overigens ook laten zien dat de behoefte aan keuzevrijheid in de sociale zekerheid niet bijzonder groot is.
Tot 2001 heette de PVK de Verzekeringskamer.
4
Dit aantal wordt echter wel steeds minder. Bovendien zijn er nog maar weinig zuivere eindloonregelingen. Voor de deelnemeraantallen geldt al niet meer dat de meeste mensen een eindloonregeling hebben. De pensioenfondsen ABP en PGGM zijn recentelijk op een middelloonregeling overgestapt, waardoor er 2,8 miljoen deelnemers zijn bijgekomen die te zijner tijd, in ieder geval gedeeltelijk, een pensioenuitkering zullen ontvangen die gebaseerd is op het middelloon. De pensioenrechten reeds opgebouwd onder het eindloonsysteem blijven gehandhaafd.
11
Ook Verbon vindt dat de overheid een grotere rol in de pensioenvoorziening zou moeten spelen. Op de wijze waar het pensioen nu in de tweede pijler is georganiseerd vindt immers verdeling van welvaart tussen generaties met grote macro-economische gevolgen plaats. Jonge en oudere generaties (c.q. werknemers en gepensioneerden) zullen proberen zo’n groot mogelijk deel van de welvaart naar zich toe te trekken. Dit kan grote maatschappelijke gevolgen hebben. Een stijging van de pensioenpremie heeft grote gevolgen voor de loonkosten en de werkgelegenheid.
5
In principe geldt dit ook voor de collectieve verzekerde regelingen bij verzekeraars, omdat de deelnemers via de dienstbetrekking bij de werkgever ‘verplicht’ toetreden. 6
Het nieuws van de derde dag heeft immers niet plaats gevonden.
7
Om de zekerheid dat de toegezegde pensioenen ook daadwerkelijk uitgekeerd worden te verhogen, heeft het kabinet een notitie voorbereid waarin de hoofdlijnen voor het financiële toezicht op de pensioenfondsen zijn opgenomen. Deze notitie vormt de leidraad voor het Financieel Toetsingskader (FTK), dat uiteindelijk deel zal gaan uitmaken van de nieuwe Pensioenwet. Deze notitie heeft echter wel als gevolg dat een groot deel van de maatregelen die in de PVK-brief zijn opgenomen nader en soms zelfs op andere wijze worden ingevuld. Omdat het FTK onderdeel uitmaakt van de Pensioenwet is er voor gekozen het FTK in dit rapport pas te bespreken bij het deel dat handelt over de rol van de overheid. 8
Afkoop van het pensioen is alleen nog mogelijk in het geval van immigratie en bij kleine pensioenen met een waarde tot € 350,56 bruto per jaar in Nederland of tot het dubbele, € 701,12, bij wonen in het buitenland.
63
